MAESTRA EN ADMINISTRACIN

EDUCATIVA

PLANEACIN EDUCATIVA

PRIMER SEMESTRE

CINADE

Planeacin Educativa

GUIA DE LA MATERIA
OBJETIVOS GENERALES:

Conocer y analizar los conceptos bsicos de la planeacin educativa.

Adquirir los conocimientos necesarios para analizar y elaborar estudios de planeacin,
tanto a nivel macro como institucional
Fundamentar su proyecto de titulacin

TEMAS PRINCIPALES:
Introduccin al proceso de planeacin.
Las condiciones en que se desenvuelve la planificacin
Poltica, planificacin y gobierno
Ccondiciones del contexto nacional e internacional de la planeacin educativa.
Planificacin y prctica educativa.
La educacin como un proceso administrativo.
Introduccin a un enfoque sistmico de la educacin.
Planificacin de centros escolares.
Plan, programa, proyecto, actividad y tarea.
Planeacin y evaluacin para la calidad en la educacin
Descentralizacin educativa.
Las polticas educativas mexicanas antes y despus de 2001.

DESARROLLO DE LOS TEMAS PRINCIPALES

Sesin 1
Introduccin al proceso de planeacin.
Las condiciones en que se desenvuelve la planificacin
Poltica, planificacin y gobierno

Sesin 2
Ccondiciones del contexto nacional e internacional de la planeacin educativa.

Sesin 3
Planificacin y prctica educativa.
La educacin como un proceso administrativo.
Introduccin a un enfoque sistmico de la educacin.

Sesin 4
Planificacin de centros escolares.
Plan, programa, proyecto, actividad y tarea.

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Sesin 5
Planeacin y evaluacin para la calidad en la educacin
Descentralizacin educativa.

Sesin 6
Las polticas educativas mexicanas antes y despus de 2001.
Equidad y calidad en el sistema educativo mexicano.

BIBLIOGRAFA

Revista Las Polticas Mexicanas antes y despus del 2001, Martnez Rizo Felipe, Editorial
Revista Iberoamericana de la Educacin, ao 2001.
Planeacin prospectiva, Miklos, Toms y Tello Ma. Elena, Editorial Limusa Mxico, D.F., ao
1995.
La descentralizacin como estrategia de modernizacin del Sistema Educativo, lvarez G.
Isaas, Editorial F.C.E. Mxico, D.F. ao 1992.
La planificacin Educativa, Ander-Egg, Ezequiel, Magisterio del Rio de la Plata Buenos Aires,
ao 1997.

PROPUESTA DE EVALUACIN
La evaluacin del desempeo del alumno en el curso es permanente y abarca los siguientes
aspectos:
Elaboracin de ensayos por sesin
Coordinacin de un tema
Elaboracin de trabajo final
Asistencia
Calificacin final

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SESIN 1

Primer Semestre

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INTRODUCCIN AL SEMINARIO DE PLANEACIN

1. Creer en la planeacin
Creo que hay una gran, distancia entre lo que podemos esperar de una
buena prctica producto de una buena concepcin terica de la planeacin y lo
que se contina haciendo hoy en da tanto en el gobierno como en las
instituciones.
A esta fecha ha habido importantes avances en la teora de la planeacin y,
de la administracin, stos llegan a nosotros en forma de nuevos lenguajes
empresariales, que hace muy poco tiempo jams hubiramos aceptado en el
mbito acadmico, tales como: calidad total, estndares, crculos de calidad,
estmulos al desempeo, etc. A pesar de cierta incomodidad que esta jerga nos
produzca, en los avances del management encontramos una nueva visin de la
administracin que supera las prcticas actuales que no nos ayudan a enfrentar
los problemas prcticos de organizacin que se nos presentan a diario en el
contexto educativo.
Cuando hablamos de estudiar planeacin, sabemos lo que queremos?
tenemos claros cules son las barreras que habr que superar: las dinmicas
actuales, el centralismo, la planeacin tradicional? Se trata de una inercia que nos
arrastra y no nos deja mucho margen para conducir.
La planeacin se nutre de metforas. Por ejemplo, el smil de que la
realidad social es como la corriente de un ro, nos sirve para tomar conciencia por
una parte de que ya estamos en movimiento, que esa corriente contiene una
fuerza, una dinmica que se ha impuesto sobre otras, y que ante esa fuerza lo que
intenta la planeacin, lo que intenta este grupo de trabajo es conocer maneras
efectivas de imprimirle a esa corriente otra direccin. Al pensar as estamos
reconociendo que esa realidad social, como parte del pas y del mundo, no se
encuentra detenida a la espera de que alguien planifique su destino y acte en
consecuencia.
De manera que dentro de esta metfora, el que quiere enfrentarse al
desafo de crear un futuro con su voluntad, poder y recursos, en cierto sentido
navega contra esta corriente del metafrico ro, porque debe vencer una fuerza
que contradice sus intenciones. Ya que no creo que tratemos de planificar a favor
de la corriente. La planificacin, como cuerpo de teora general, puede aplicarse a
cualquier actividad humana donde es necesario un esfuerzo para alcanzar un
objetivo.

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Pero el objetivo, en nuestro caso, no es blanco fijo, porque se refiere a procesos

sociales, donde el movimiento es la ley de su existencia, y en este sentido la
metfora del ro es esencialmente vlida.
Pero desde otro punto de vista, como ocurre con todas las metforas, el
ejemplo de la corriente del ro sugiere un problema equivocado. Porque el ro es
un proceso natural independiente de la voluntad humana, el hombre no produce
dicha corriente, interacta con ella, puede alterarla desde afuera, pero su
existencia no depende del hombre. Si el problema de decidir sobre nuestro futuro
fuera similar al dominio creciente del hombre sobre la naturaleza, el problema
social sera reducible a una dimensin meramente tecnolgica, pero la tarea que
nos ocupa no es un mero juego contra la naturaleza.
El ro social, o el curso que sigue el cambio social, no es como el de un ro
que est ms all de nuestra voluntad. No, en este caso el curso de los
acontecimientos es el resultado de todos nosotros. Sin embargo, cada uno de
nosotros, como individuos componentes del todo, nos sentimos en mayor o menor
grado arrastrados por los hechos. Participamos en este movimiento, pero no nos
reconocemos en l. Se trata de una paradoja, en la medida en que nos sita en
calidad de conductores, conducidos. De all el frecuente uso de la tercera
persona cuando nos referimos a la falta de rumbo de la educacin o de la vida
escolar y ocultamos que, somos nosotros los que no le damos rumbo.
Mientras que consideramos a la corriente de los hechos como annima, nos
resistimos a asumir que el oponente somos nosotros mismos. Tenemos entonces
por un lado al hombre colectivo (hombre en sentido genrico) y por el otro al
hombre individuo, intentado realizar un acto de reflexin superior para reconocer
que slo la conciencia y la fuerza del hombre colectivo puede encarnar tal
voluntad humana y ponerse frente a la corriente de los hechos, para desviar su
curso hacia objetivos racionalmente decididos. Pero el hombre colectivo no es
independiente del hombre-individuo.
Los equipos de trabajo de las unidades institucionales de planeacin estn
conformado por una serie de hombres-individuos, con intereses y visiones ms o
menos comunes, para conformar una fuerza social que decide luchar por conducir
y no dejarse conducir, que opta por resistir la corriente de los hechos e intenta
someter a su voluntad social el movimiento de la realidad para avanzar hacia su
propio diseo de futuro. En esta forma, como grupo colectivo, como agente de
cambio y por medio del plan, intenta convertirse en el contrapeso del vaco de
direccin que produce el individuo atomizado. Es el hombre colectivo el conductor
del proceso social.

Luis Porter Galetar. Doctor en Educacin por la Universidad de Harvard, Investigador de la Universidad Autnoma
Metropolitana, Unidad Xochimilco. Su tema de estudio central ha sido en la ltima dcada: Poltica, planeacin y gobierno
de la educacin superior. Se ha enfocado tambin al anlisis de la formacin del planificador y a la pedagoga del diseo y
la arquitectura.

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Por ello la planificacin surge como un problema entre los hombres: primero
entre este individuo que persigue fines particulares y el colectivo que busca un
orden una direccin social, y despus entre las distintas fuerzas sociales en que
se encarna el hombre colectivo, que luchan por objetivos distintos y muchas veces
opuestos. Este problema entre los hombres es conflictivo, porque los objetivos
sobre su futuro son conflictivos, por lo tanto la planificacin no acta por
consensos comandado por el clculo cientfico tcnico, sino que acta en el
conflicto, en un medio resistente y turbulento, que se opone a nuestra voluntad, en
la medida de que es un problema entre los hombres y no entre el hombre y las
cosas, porque detrs de esas cosas hay otros hombres.
Vista as la planificacin es una herramienta de las luchas permanentes que
tiene el ser humano desde los albores de la humanidad por conquistar grados
crecientes de libertad. Si planificar es conducir conscientemente, o planificamos o
somos esclavos de la circunstancia. Negar la planificacin es negar la posibilidad
de elegir el futuro, es renunciar a la principal libertad humana que es intentar
decidir por nosotros hacia donde queremos ir, y como luchar por alcanzar esos
objetivos.
Esta introduccin, algo larga, parecera querer convencerlos de algo que
obviamente ya existe en su conciencia y es la importancia de la necesidad de
planificar. Sin embargo, no basta con que todos estemos convencidos de que hay
que planificar, el peligro consiste en qu entendemos cada uno de nosotros por
planificar, y por eso es necesario iniciar renovando los argumentos que sustentan
la planificacin.

2. Si, pero en qu planeacin creemos?

Cada gobierno de un proceso poltico, econmico social u organizativo,
tienen que disear su propio mtodo de planeacin. No puede haber un mtodo
nico, de validez general, salvo en el plano de los principios muy generales que se
adecue a las necesidades concretas de una prctica particular de accin. Buena
parte de los problemas que tiene la planeacin que todava hacemos, se deben a
la idea rgida y en mi concepto falsa, de que el diseo metodolgico de la
planeacin que se conforma para ser til a la sntesis que debe hacerse en el
centro, es necesariamente vlido, slo que con mayor detalle, para cualquier
unidad operacional descentralizada. Esa lgica sigue perseverando.
La preocupacin del gobierno es la de encontrar la forma ms tradicional
de distribuir los escasos recursos a lo largo y ancho del pas, que incluye tratar de
influir sobre la manera en que los centros educativos a su vez soliciten estos
recursos y por ende, realizan y ejercen sus presupuestos. El concepto de
racionalizar que se aplica equivale a una racionalidad terica, que proviene del
deber ser. Sin embargo, la planeacin, tal como se lleva a cabo en las escuelas
(tanto de educacin bsica como de educacin superior), y que toma cuerpo y
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accin en la toma de decisiones que afecta los resultados cotidianos, ha seguido

con frecuencia un conjunto de valores y supuestos diferentes.
Cuando se les compara con el modelo racional que promueve el centro,
estos valores y supuestos no pueden considerarse racionales al menos no esa
racionalidad central, sino en todo caso, una irracionalidad o no racionalidad
perifrica, particular, que responde principalmente al hecho de que las escuelas no
son organizaciones integradas en una totalidad, efectivamente coordinadas por
una autoridad central o por una unidad de planeacin.
Por el contrario las instituciones escolares se componen de numerosos
actores, ninguno de los cuales ejerce un control total sobre los otros cuando se
trata de tomar decisiones y de llevar a cabo acciones organizativas. De tal
manera que lo que caracteriza a nuestras escuelas es la bsqueda de
estabilidad antes que de cambio, ya que generalmente el equilibrio de fuerzas
intentas que garantiza dicha estabilidad es bastante precario, siempre
amenazado y fuertemente influenciado por fuerzas externas, dentro de una
dinmica que conforma determinados modelos organizacionales que forman una
tipologa que el gobierno no parece tomar en cuenta.
Esta realidad ha sido fatal para la eficacia de la planeacin y es barrera
para el cabal desarrollo de la planeacin regional, as como aspectos muy
promovidos actualmente como la evaluacin. Lo es porque propicia que una serie
de decisiones, esfuerzos y energas, se dediquen nada ms para cumplir con
formalidades que se realizan ajenas y sin articularse a los problemas concretos de
la accin, a los procesos reales de toma de decisiones, a las verdaderas
dinmicas institucionales, sean estas producto de la inercia, del balance de
fuerzas internas o del conflicto.
Condiciones que en la mayora de las instituciones constituyen las razones
que les impiden cumplir con estas demandas llegadas de arriba, que no ven o no
quieren ver los lmites de esa otra realidad perifrica, lejana, regional que sin
embargo responde a lgicas muy concretas, a culturas muy reales, y a
condiciones especficas investigables. Vivimos entonces (conscientes o no), dos o
ms sistemas de planeacin paralelos, el formal, que se reviste de la liturgia
correspondiente, (documentos, formas a llenar, reportes, estadsticas, discursos) y
el o los sistemas de planeacin en uso, de hecho o informales, que aunque
tampoco funcionan muy bien, van dando rumbo a la institucin, presidiendo su
accin, cualesquiera que esta sea. Se trata de una dualidad intil e ineficaz que
debe ser superada por una nueva manera de concebir y ejercer la planeacin.
Tambin cabe reconocer que estos instrumentos generales, sistmicos, que
sugiere el gobierno para el desarrollo de acciones institucionales precisas (como
pueden ser los megaproyectos, los estmulos, las autoevaluaciones, etc.) no se
cuestionan acadmicamente y replantean desde la autonoma de cada institucin
escolar, sino que se asumen como obligaciones que hay que cumplir (sin analizar
si pueden constituir herramientas tiles y necesarias para la propia accin
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cotidiana, o se pueden corregir, transformar, rehacer). Son contadas las escuelas

que cuentan con las condiciones necesarias de integracin y control interno que
les permita cumplir con estos requerimientos.
Cules son los principios que nos permitirn rescatar a la planeacin como
mtodo de gobierno, como herramienta dctil flexible, til y eficaz para lidiar con
nuestras necesidades de direccin en cada lugar de la administracin de la
educacin donde nos encontremos, y no con las de otros, como demanda externa.
La planificacin, como mtodo, slo puede entenderse como un caso
particular adaptado a nuestro caso. Y esto no es incompatible con que los
distintos casos de planificacin que comprende el sistema respondan a una
concepcin general central. Hay problemas de sntesis en la planificacin que
deben tratarse a nivel de quienes tienen visin de conjunto de todo el pas. No
slo existen problemas particulares, regionales, especficos, sino adems
problemas genricos como pueden ser la desercin, el desempleo, el crecimiento,
la globalizacin, la modernizacin, etc.
Pensemos entonces que hay una planificacin en la base (o en la periferia)
que es una planificacin operacional que trata de problemas particulares, pero que
constituye el basamento, (la epidermis), sobre el o dentro del cual tiene que
construirse la planeacin directiva, que trata con los problemas genricos, adems
de los particulares. Ambos tipos de planificacin no slo deben de coexistir, sino
conformar un marco nico e integral que permita la particularidad.
Para que la planeacin directiva central acte con conocimiento de la
planificacin operacional institucional, es necesario desarrollar una mayor
capacidad de comunicacin y para que esta comunicacin sea posible, se lleva a
cabo en lenguajes accesibles, es importante realizar mayor investigacin en estas
reas.
No nos conocemos, y conocemos poco de nuestras conductas
institucionales, se necesitan mayores esfuerzos en este sentido para que el mismo
gobierno conozca mejor a sus instituciones y logre la visin panormica del
bosque, pero ya no de un bosque de rboles dibujados en el papel, de hecho,
inexistentes, sino de un bosque que se acerque ms a la realidad que rebasa lo
oficioso y que rara vez representan los expertos poltico-administrativos
desinteresados en lograr las verdaderas transformaciones en nuestra forma de
hacer y concebir un nuevo gobierno para la educacin.
Si no queremos esperara que nos impongan un mtodo de planeacin,
debemos crearlo nosotros a la medida de nuestras necesidades y resolver
nosotros su forma de articulacin con el plan general. La idea de que existe un
mtodo de planeacin nico, llmese este normativo o estratgico, es una
posicin extrema que no tiene fundamento terico. Cul es el principal problema
que se interpone entre la repeticin de antiguas concepciones, transformadas y
rebautizadas, y el cambio substancial de ellas?... qu es lo que nos impide
contestar a la visin de una planeacin central, con otra, fundamentada, de
carcter regional?
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3. La necesidad de hacer explcitos nuestros propios marcos de

conocimiento para construir la organizacin que aprende.
El concepto que nos puede ayudar en este viaje epistemolgico que se
inici con la pregunta de qu entendemos por planeacin, en particular por
planeacin regional, y pretende continuar dilucidando elementos tericos bsicos,
es el que se conoce como: organizacin que aprende.
Un concepto clave para la construccin de una administracin con mayor
auto conciencia. Segn Chris Argyris (de la Escuela de Educacin de la
Universidad Harvard), la escuela, preocupada por enfrentar los cambios y no
dejarse llevar por la inercia, est formada por individuos, por grupos que se han
olvidado de aprender. Y no se refiere a las nuevas generaciones o a aquellas que
se han desgastado por la crisis o las difciles condiciones en la que desarrollan su
quehacer acadmico. Se refiere en particular a los que tienen la responsabilidad
de la toma de decisiones en sus manos, a los que han logrado posiciones de alta
responsabilidad. Son ellos, los elementos que consideramos como los ms
inteligentes, los que ms se resisten y asumen una actitud de desdn a seguir
aprendiendo.
La mayor parte de las escuelas no slo tienen tremendas dificultades en
asumir este dilema de su propio aprendizaje, ni siquiera tienen una conciencia de
que se es su problema. La razn: no existe una conciencia de lo que significa
ser una organizacin que aprende, no se sabe de que se trata ni como se enfrenta
una situacin as definida (adems de la resistencia que existe para definirla as).
Como resultado en las instituciones escolares se tienden a cometer
equivocaciones en sus esfuerzos por superar sus problemas organizativos: la
equivocacin primera es entender por aprender una concepcin de solucionar
problemas, y dentro de esa visin los responsables de la direccin y la marcha de
la organizacin escolar, gran parte del tiempo se preocupan por identificar
problemas (hacer diagnsticos) e intentar corregirlos (hacer planes) dentro de una
concepcin de situaciones que suceden en la institucin, es decir, all afuera.
Reconocer errores y resolver problemas es importante, pero si se quiere aprender
de estos errores, tanto los directivos como el cuerpo acadmico, alumnos y
administrativos, deben mirar hacia adentro de la institucin, es decir, deben
mirarse a si mismos. Y al hablar de mirarnos a nosotros mismos, me refiero a
revisar qu de lo que sabemos ya no es til, y qu es necesario actualizar, ampliar,
seguir enriqueciendo.
Lo que pudimos entender por medio de la teora de las organizaciones, del
anlisis institucional y de la planeacin racional normativa que domin el
pensamiento de las ltimas dcadas, lo podemos aprender hoy de los avances en
la esfera de la formulacin y anlisis de polticas de la administracin y de los
nuevo enfoques de la planeacin y la evaluacin.

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Para hacer de la administracin acadmica un instrumento efectivo de cambio,

aquellos acadmicos que tienen en sus manos la direccin de las universidades,
tendrn que agregar a su repertorio de conocimientos y a su visin de la
comunidad escolar, una mejor comprensin de las teoras del conocimiento que
ellos mismos utilizan, en su prctica administrativa y acadmica.
Tendrn o tendremos que reconocer la necesidad de aprender, no como un
agregado cultural de tipo informativo, como el que puede obtenerse en seminario o
foros como el que nos rene, sino a travs de una ruptura epistemolgica interna,
que nos lleve a cuestionar nuestros propios principios para desarrollar una mayor
conciencia de la variedad de modelos que asume la conducta de las
organizaciones acadmicas y el papel que la nueva administracin y liderazgo,
juega en nosotros y particularmente en los que tienen posiciones directivas.
Mxico est estableciendo sobre la base del sistema de plantacin
permanente, una accin de gran escala de evaluacin y reforma universitarias,
orientando a las universidades hacia una mayor documentacin, debate,
evaluacin y propuestas de mejoramiento como instrumentos para su desarrollo.
Sin embargo la puesta en marcha de estos grandes lineamientos depende de las
propias universidades y de su capacidad de responder creativa y eficientemente a
estas premisas.
Para ello las instituciones educativas tienen que detenerse para verse as
mismas en forma introspectiva y reflexionar crticamente acerca de su propia
conducta, identificando las manera que imperceptiblemente contribuyen a crear o
agudizar sus problemas y limitaciones Cmo resolver el dilema de aprender, de
que las organizaciones habitadas por una diversidad de actores, aprendan? Se
trata de lograr que la comunidad, los profesores y las autoridades sean capaces
de hacer que el anlisis de sus conductas sea el foco de aprendizaje
organizacional de la escuela. Dice Chris Argyris, que ensear a la gente a
razonar acerca de su conducta en formas nuevas y ms efectivas rompe las
defensas que bloquean la capacidad de aprender.
Lo que est ocurriendo en las escuelas hoy es que las ideas no llegan a
constituirse en proyectos acadmicos. En que la actividad individual no llega a
conformar cuerpos acadmicos. Los propsitos no logran constituirse en el
conjunto de valores determinantes que abarquen los intereses partidarios del
actor. Hay desacuerdo en cuanto a las metas y la amplia variedad de opiniones
en cuanto a la organizacin y sus estrategias, cuando stas existen, constituyen al
final, obstculos para imaginar cualquier cambio que requiera accin organizativa.
En pocas palabras, es difcil encontrar en las instituciones de educacin
tanto bsico como superior las condiciones necesarias para imponer cambios
mediante la racionalidad de las oficinas centrales, tanto a nivel institucin, regin o
nacin. Los cambios en la prctica siempre necesitan cambios de concepcin, de
visin, lo que obliga a un nuevo conocimiento de los giros ideolgicos y sus
nuevas modalidades, la capacidad de crearlas.
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Mientras los esfuerzos por aprender y cambiar se enfoquen en factores

organizacionales externos, (modificacin de organigramas, rediseo de tareas,
programas de compensacin, revisiones de actuacin y desempeo,
entrenamiento de lderes, etc.), no tendrn el efecto que se logra en el momento
en que la bsqueda de mejora y de cambio se traslada al propio desempeo de
los que hacen y deciden en la escuela, a partir de la pregunta, Qu estamos
haciendo mal?

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SOBRE NUESTRA CEGUERA

Dr. Luis Porter
El ltimo libro de Henry Mintzberg, titulado Strategy Zafari (The Free
Press, 1998) parte de la fbula (basada en un cuento sufi) en la versin de John
Godfrey Saxem, poeta ingls del siglo pasado, que se titula Los ciegos y el
elefante. Es la conocida historia en donde varias personas, en este caso ciegas,
tratan de describir a un elefante. Cada cual lo hace desde la observacin que
logra a travs de sus otros sentidos.
Mintzberg plantea que nosotros somos los ciegos, y la formulacin de un
plan estratgico, es nuestro elefante. Nadie tiene una visin del animal entero,
pero cada uno conoce un lado, un ngulo, una parte, y se maneja con esa
informacin, ignorante del resto. Evidentemente no es posible integrar un elefante
con la mera suma de partes, porque el elefante es ms que algunos de sus
ngulos, visiones o percepciones.
Pero, de todos modos, para acercarnos a una comprensin del todo, es
necesario entender las partes, todas aquellas que podamos entender La
aportacin de un estratega, directivo, planificador, tomador de decisiones,
formulador de polticas reside en su capacidad de integrar diversas visiones,
siempre parciales, que emanan de los diferentes grupos o actores que integran su
organizacin.
La planeacin democrtica, no la tradicional, normativa y autoritaria, cuya
ceguera es total, sino la planeacin alternativa, que podramos llamar con Carlos
Matus, estratgica situacional, involucra a estas diferentes visiones parciales,
desde nuestras parciales cegueras. Pero al asumirla e incorporar la percepcin de
los otros, nos ensea cosas bsicas por ejemplo, que los hechos no hablan por
si mismos, sino que son mis intereses lo que hablan por los hechos. Toda
propuesta, todo plan, parte de una interpretacin y es dicho por alguien desde una
posicin ideolgica o terica.
El actor explica para actuar, y toda explicacin es situacional, se tenga o no
conciencia de ello, porque el que dirige, coordinando la planeacin, es un actor
social o un jugador, si explica desde adentro del dominio de su prctica y exigido
por la necesidad de actuar en ese dominio. El dominio del directivo y de cada
actor de la organizacin, es el mundo restringido de sus prcticas cotidianas.
Algunos, los que desde su ceguera ms percepcin han logrado, estarn
afirmndose en su propia ideologa y experiencia. Si esta persona tiene un
espritu democrtico, su explicacin comprender la explicacin del otro,
incluyendo lo que el otro piensa o pensara de su explicacin. El otro no es un
cooperador de mi explicacin, es parte de lo que debo explicar. De la misma

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manera que en la planeacin alternativa se reconoce que una misma realidad, un

mismo elefante, puede generar distintas explicaciones para los actores en juego.
Toda explicacin esta cargada de informacin y subjetividad sustentada en
valores e intereses personales. La carga de subjetividad genera: a) distintas
respuestas a una misma pregunta, es decir, oposicin de intereses; b) distintas
preguntas sobre una misma realidad; c) distinta seleccin del foco de atencin
sobre la realidad, porque el foco de atencin es siempre selectivo, como la luz de
una linterna, cada actor enfoca su luz de diferente forma y la dirige a diferentes
puntos.
Cada actor focaliza su atencin en un aspecto de la realidad (del elefante)
en la medida que puede distinguir ese aspecto del trasfondo que le sirve de
contraste o referencia. Un actor no puede distinguir las realidades para las cuales
no tiene un vocabulario o conceptos, por eso una buena formacin es bsica
porque le otorga estos recursos. En la medida en que tiene vocabulario y
conceptos, es decir, criterio, escribir lo que focaliza con su linterna a partir de ese
vocabulario acumulado, de esos conceptos que provienen de su reflexin.
El estratega comienza describiendo una situacin, desde su punto de vista.
La descripcin es previa a la explicacin. Los pragmticos describen, saben
distinguir peras de manzanas, trompa de cola, pata de oreja. Pero para explicar
hay que saber no slo distinguir sino valorar, apreciar, calificar causas y
consecuencias. Explicar implica procesar informacin de acuerdo a intereses.
Por ello, la apreciacin situacional, contrariamente al diagnstico, multiplica
los elementos de diferenciacin con los otros jugadores. La explicacin completa
es imposible. Nunca sabremos como es el elefante. Cuando el rector, subido al
paquidermo, intenta describirlo desde su PIDE (Plan Institucional de Desarrollo),
su ceguera no le permitir ir ms all de los blancos colmillos, que es lo que
posiblemente el rector considere como lo ms significativo y expresivo del
elefante.
Pero todo PIDE no es ms que un elefante blanco. Porque nadie ve el todo
desde todas las perspectivas posibles, ni siquiera el rector. Nadie ve al elefante
en todas sus dimensiones. El animal siempre se explica parcialmente, desde la
ceguera situacional. Somos ciegos que observan al elefante con todos los
sentidos, menos el que permite VER el todo.
La explicacin que del elefante dan los dems ciegos, empezando por el
tcnico planificador, es una atribucin, le atribuimos una explicacin velada por
nuestra ceguera situacional. La paradoja es que al estar dentro de una situacin,
estamos incapacitados para tener un conocimiento objetivo de la misma, se trata
de un proceso que nunca se completa.
Nuestra ceguera es parcial, pero es aquella parte de la realidad que no
vemos porque esta afuera de nuestro foco de atencin, de nuestro campo de
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comprensin, de nuestro vocabulario limitado, de nuestras lecturas a medias, de

nuestras carencias. Esta afuera de nuestra referencia, porque nos frena la
dificultad de situarnos en la visin de otros. Esta afuera de nuestra posibilidad de
percepcin, porque lo limitan nuestros prejuicios. Esta fuera de nuestra capacidad
de enfrentar lo que nos molesta, no quiero verlo porque me causa disgusto.
Esta afuera porque no podemos sobrecargarnos con informacin. Esta
afuera porque la razn humana siempre opera con restricciones. Por ello, el plan
como cambio institucional, organizacional, es semejante al cambio personal, al
cambio o ampliacin de nuestra visin, a la capacidad de cambiar de actitud, de
reformar nuestro criterio, de ser autocrticos, de seguir desechando conocimiento
obsoleto, incorporando conocimiento nuevo.
El desarrollo personal es un buen ejemplo de problema situacional: yo, yo y
los otros, yo y mis compaeros, yo y la bibliografa, yo y mis alumnos, Hasta que
punto como directivo, como planificador o como maestro puedo llegar a ser menos
ciego?...

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PARBOLA, NO VE QUE NO VE, NO SABE QUE NO SABE

Carlos Matus
Juan est en un hoyo de paredes verticales y cinco metros de profundidad.
Cay all creyendo que ascenda. Usa todas sus energas diecisis horas del da
en el intento de escalar las paredes, y durante ocho horas duerme para recuperar
energas. Es perseverante y no cede. No ve otra alternativa. Cada da sube casi
un metro y cincuenta y vuelve a caer a la sima con las manos desgarradas. Es un
trabajo de Ssifo que nunca termina, pero no se entrega. No ve otra posibilidad.
Est cada vez ms obsesionado con su trabajo. Ya no ve la abertura del hueco ni
mira hacia la claridad del pozo.
Un da, un desconocido se acerca al hoyo y apenado de tanta desventura,
busca una cuerda y se la arroja. Juan no ve la cuerda. Est concentrado en su
trabajo. Ahora el desconocido le grita: toma la cuerda!, pero Juan est sordo, no
escucha, y sigue su trabajo. El desconocido toma una piedra y con ella lo alcanza
en la espalda. Juan siente el dolor y mira hacia arriba irritado, incomprendido.
Han interrumpido su trabajo. Grita furioso: Qu quiere? No ve que estoy
ocupado! El desconocido parece sorprendido y le dice con timidez: Ah tiene una
cuerda! Tmela y salga! Juan responde irritado, sin mirarlo: No ve que estoy
ocupado, trabajando!, No tengo tiempo para preocuparme por su cuerda! Y
reanuda su trabajo.
CARLOS MATUS

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LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE LA

PLANIFICACIN
1. La Planificacin y el Sistema Econmico
La idea de la planificacin se incorpora al instrumental terico, en Amrica
Latina, alrededor de los aos 40 y aparece como el producto de un proceso
intelectual que, en su origen, se propona explorar el futuro mediante una
metodologa en proyecciones.
Este comienzo de la planificacin contrasta con lo acontecido en los pases
europeos en la postguerra y tambin con lo ocurrido en el mundo socialista. En el
primer caso, la reconstruccin cre las condiciones materiales para que surgiera la
planificacin, la que, como respuesta a esas necesidades se expresa por el
desarrollo de las tcnicas a corto plazo. En el segundo caso, el de los pases
socialistas, la planificacin resulta vitalmente necesaria para el funcionamiento de
un sistema que reduce al mnimo la importancia del mecanismo del mercado;
dadas esas circunstancias imperara el caos si no existiera planificacin, pues sta
se perfila como nico sustituto posible.
La planificacin en el mundo socialista se confunde as con el sistema
mismo y se constituye en su nica forma de administracin. En los pases
occidentales, en cambio, el acto de programar el futuro es posible pero no esencial
ni inevitable en la actividad de la economa de mercado; constituye ms bien una
opcin para racionalizar el proceso cuya alternativa sera la orientacin que le
imprimiese el mismo mercado y la rutina de la administracin estatal.
En los pases industrializados el mecanismo de mercado aparece ms
satisfactorio en el plazo interno que en aquellos caracterizados por la dependencia
y el retraso; a su vez, en el plano internacional el mecanismo del mercado
favorece a los ms fuertes. Resulta lgico, pues, que la planificacin en los pases
occidentales industrializados, cuando existe, suele ser un mecanismo de clculo y
previsin que complementa la orientacin a corto plazo basada en el mercado y se
propone corregir algunos extremos sociales notorios a que el mercado conduce.
Su funcin es lubricar el sistema, prever para contrarrestar oportunamente su
inestabilidad, y, a veces, inyectarle un dinamismo y una orientacin que
contribuyan a asegurar su permanencia y posicin en el contexto internacional. La
planificacin en este caso no es esencial ni indispensable, slo posible y
conveniente.
En el mundo subdesarrollado, en cambio, la planificacin s es
indispensable, aunque no esencial para el funcionamiento del sistema. Por ello
surge como un proceso previo de formacin de conciencia para demostrar su
necesidad, cuya expresin original la constituye el anlisis a largo plazo que
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Planeacin Educativa

adquiere la forma de un conjunto sistemtico de proyecciones. Quizs slo

poda surgir al impulso de un proceso intelectual promovido por una reducida lite,
porque la comprensin del subdesarrollo y la bsqueda de su superacin exigen
un proceso mucho ms lento de maduracin que en el caso de la destruccin
provocada por una guerra, cuyos efectos son inmediatos y perceptibles para todos
los grupos sociales. As, los problemas que presenta la planificacin en el mundo
subdesarrollado, tienen una especificidad que no corresponde a los de ninguno de
los otros dos mundos; la planificacin trata de complementar el sistema de
mercado, pero como es indispensable y no esencial para superar el subdesarrollo,
siempre constituye slo una opcin.
Estas palabras expresan sintticamente el drama de la planificacin en el
mundo subdesarrollado. Por un lado, aparece como indispensable para superar el
subdesarrollo desviando el curso natural del modelo de mercado, es decir,
disciplinando el cambio y justificndose por l. Por el otro, para imponerse, debe
competir con el mismo mecanismo del mercado que desea alterar
profundamente, alteracin que en el plano de las relaciones entre los hombres
significa modificar la estructura de poder en desmedro de quienes se benefician
con el juego espontneo de las fuerzas econmicas. Doble y compleja tarea es
sta de planificar en el mbito del subdesarrollo, pues requiere tanto del esfuerzo
de demostracin como de una tctica para realizarla dentro del equilibrio de
fuerzas sociales prevalecientes en un determinado momento.
La planificacin para el cambio se debate entre su carcter de necesidad y
el hecho que no siempre es practicable; esto explica que en algunos casos se
desligue de la accin para limitarse a la formacin de conciencia y en otros
renuncia a su funcin esencial para servir los propsitos inmediatos que el sistema
social admite.

2. Planificacin en Amrica Latina

Las consideraciones hechas acerca de la planificacin en Amrica Latina
permiten aclarar las etapas ms significativas del proceso. En este sentido, se
pueden caracterizar los primeros esfuerzos de la Comisin Econmica para
Amrica Latina, de las Naciones Unidas, como una fase cuyo eje gir en torno a la
formulacin de una teora del desarrollo y a la formacin de conciencia en amplios
grupos intelectuales de la regin.
En efecto, los estudios sistemticos de la realidad econmica de algunos
pases, al trascender los factores aparentes del estancamiento, despertaron el
inters hacia ese mismo tipo de anlisis en organismos nacionales y llevaron a
pensar que la planificacin podra ser un instrumento eficaz para alcanzar un
consenso alrededor de los problemas bsicos que aquejaban al desarrollo de los
pases latinoamericanos. Precisamente en estos estudios se realizaron las

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

primeras experiencias de anlisis y aplicacin de tcnicas de proyecciones a largo

plazo.
En su diseo y carcter influa fundamentalmente el comportamiento del
sector externo, que por entonces apareca como el factor determinante del
subdesarrollo. Sea como fuere, el diagnstico y las proyecciones globales de las
economas constituan otros tantos centros analticos, el primero para identificar
los obstculos y las segundas para captar los efectos de su persistencia o
programar oportunamente su eliminacin. Por esclarecer los problemas y poner
de manifiesto las potencialidades de desarrollo de la regin, dichos estudios
constituyeron un definido avance en el pensamiento latinoamericano,
contribuyendo por otra parte a darle personalidad.
En sus comienzos, el esbozo de una teora del desarrollo y del
subdesarrollo permiti fijar, en alguna medida, los fines que se pretenda alcanzar
a travs del sistema de proyecciones concebido, que recibi el nombre de plan.
En la formulacin de esos primeros planes de desarrollo se abordaba de modo
ms integral y directo el problema mismo del desarrollo, es decir, se abarcaba un
campo ms amplio y al mismo tiempo ms profundo.
Como todo primer esfuerzo, se advierten las debilidades de lo nuevo, pero
de todas maneras sin los vicios posteriores cuando por momentos lo formal se
sobrepuso a lo sustantivo y lo supuestamente operativo a lo esencial. El primer
plan decenal de Bolivia, por ejemplo, constituy un anlisis notable y penetrante
sobre la realidad y las perspectivas de desarrollo de este pas a la par que abri
un camino al pensamiento y, en ese sentido, dej una huella. La mayor crtica que
se le hizo, en especial por parte de economistas de rganos financieros, consisti
en sealar que no contena proyectos bien estudiados, listos para su ejecucin.
Ese fue el comienzo de una actitud instrumental y quizs tambin del
ocaso de la planificacin hasta estos ltimos aos, cuando pugna otra vez por
revitalizarse. De este modo un comienzo auspicioso fue perturbado por ataques y
crticas no siempre profundas ni pertinentes, y de este modo se allan el camino
que permiti sustituir la exploracin del futuro a largo plazo por la fase ms opaca
de los planes bienales. Con este cambio tctico se perdieron las ventajas que
brindaban la penetracin y profundidad a largo plazo, sin que las mismas se
viesen compensadas por un aumento de la operatividad.
No pareca ese el camino ms adecuado para transformar un comienzo de
exploracin del futuro en un mtodo de gobierno; la historia de las conferencias
internacionales registra discusiones donde errneamente parecen oponerse el
largo y el corto plazo. Las ideas perdieron sustancia, y se abri una brecha al
formalismo cuantitativo; la atencin recay sobre lo aparentemente operativo ms
que sobre la planificacin como instrumento de accin y de gobierno.

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Planeacin Educativa

De todas maneras, con lo que se lleva dicho en modo alguno se pretende

agotar un diagnstico de la crisis de la planificacin; el asunto es mucho ms
complejo, como se advertir a medida que se avance en el estudio del problema.
El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de planificacin no
se caracteriz por la aplicacin de procedimientos previamente elaborados, sino
por la creacin misma de un mtodo que pretenda abarcar tanto la realidad como
los instrumentos conceptuales para captarla. Las limitaciones iniciales despus
fueron parcialmente superadas cuando pudieron incorporarse nuevos aportes
metodolgicos como resultado de renovadas confrontaciones con la realidad. As,
un mtodo de proyecciones se fue transformando progresivamente en un mtodo
de planificacin, proceso que an sigue abierto.
Paralelamente ocurran hechos que afectaban el cuadro dentro del cual
haba empezado a operar la planificacin en Amrica Latina. El consenso obtenido
en torno a la necesidad d realizar algunos cambios estructurales en estos pases
como medio para alcanzar ciertas metas de desarrollo, pareci extenderse al
ambiente poltico latinoamericano y alcanz su expresin en las recomendaciones
contenidas en la Carta de Punta del Este, cuyo texto afirma la necesidad de
impulsar reformas y alienta la formulacin de planes de desarrollo.
Las primeras incursiones en el campo de la planificacin debieron superar
todos los problemas que surgan de las limitaciones existentes en punto a
recursos humanos, sistemas estadsticos, escasa experiencia y falta de canales
adecuados que permitieran dialogar con la administracin y los sectores
productivos. No obstante, casi todas las oficinas de planificacin de los pases del
Continente elaboraron planes de desarrollo de calidad diversa en los cuales se
trataron de concretar, en lo posible, proposiciones para el cambio.
Mientras tanto, la coyuntura externa, aparentemente favorable al comienzo
a las reformas estructurales, se haba modificado tanto en el campo internacional
como en el poltico interno de los diversos Estados. Los planes no siempre fueron
aprobados o cuando lo fueron slo lo eran formalmente, y, en el mejor de los
casos, su ejecucin fue incompleta.
Los acontecimientos mencionados llevaron a pensar que quizs no haba
sido correctamente evaluada la viabilidad sociopoltica para realizar las
mencionadas reformas, o que los grupos que las impulsaban no haban alcanzado
la capacidad material para transformar esa oportunidad en una coyuntura de
accin. Parte, por lo menos, de la responsabilidad parece recaer sobre los
planificadores, quienes al parecer no siempre estuvieron a la altura de las
necesidades.
A medida que los planes no se llevaban a la prctica en su totalidad, la
planificacin fue quedando aislada y, en muchos pases, desvinculada del
quehacer poltico, salvo donde hubo dirigentes de mucha gravitacin al frente de
esos organismos. En los dems casos, los problemas ms importantes del
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desarrollo fueron definindose, como antes, fuera de las oficinas de planificacin.

Parecera, por consiguiente, que en Amrica Latina este esfuerzo no hubiese dado
frutos proporcionados a las expectativas creadas. Tales factores han suscitado
una impresin de crisis de la planificacin que aconseja un examen total de las
circunstancias que rodean el proceso, para determinar, por un lado, si ella es de
carcter general o slo afecta a ciertos pases; y por otro, si los principales
factores determinantes son exgenos o intrnsecos al concepto de planificacin
aplicado.

3. Velocidad y Direccin en el Proceso de Desarrollo

An corriendo el riesgo de simplificar en exceso, conviene caracterizar las
preocupaciones centrales que antes impulsaban, y lo hacen ahora, la poltica de
desarrollo, imprimiendo un sello particular al proceso de planificacin. La dcada
de los aos 50 muestra una cierta solidaridad entre tcnicos e intelectuales en
torno al problema de la velocidad del crecimiento. Durante esa etapa se admita
que para superar el subdesarrollo era necesario crecer ms rpidamente porque,
en ltima instancia, slo la aceleracin del crecimiento permitir acortar distancias
con los pases desarrollados. Entonces tal pensamiento se convirti en lago ms
que una tesis: fue una idea-fuerza; y como tal, con slo encontr terreno abonado
entre los planificadores y economistas, sino tambin en el mundo intelectual
latinoamericano en general, en la juventud universitaria, en la nueva clase
industrial y en numerosos grupos sociales.
Las categoras de anlisis y de programacin que surgen reflejan las
particularidades de ese momento histrico. El concepto de estrangulamiento,
por ejemplo, hasta grficamente apunta a la disminucin de la velocidad a causa
de la estrechez de un paso. As, la importancia que cobr el concepto de
trminos de intercambio se relaciona con el argumento que sustenta una
tendencia congnita al estrangulamiento del comercio externo; las formas de
entender y explicar las perspectivas de desarrollo popularizado por el modelo de
Domar cuyas categoras principales son la relacin producto-capital y el
coeficiente de inversin, el hbito de correlacionar coeficientes y variables con el
ritmo de crecimiento, etc., constituyen algunos signos de esta preocupacin por la
velocidad como eje central del problema.
Aunque en algunos casos se hayan subrayado tambin fueron en gran
medida el resultado de una preocupacin por corregir el modelo a la razn
admitido, quedaron no obstante como preocupaciones parciales que no
alcanzaban a conformar una crtica integral de la forma de abordar el desarrollo y
el subdesarrollo.
El objeto de estas reflexiones es sealar que cada etapa del proceso social
procura definir categoras de anlisis apropiadas, y el mtodo de planificacin no
puede escapar a ello. Por eso, cuando se debilita la fase de sustitucin de
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Planeacin Educativa

importaciones, las primeras categoras de anlisis que caracterizan el mtodo de

planificacin pierden coherencia con la nueva realidad cuyos planes deba
abordar. Queda as planteada una disyuntiva: o la planificacin se enriquece con
nuevos conceptos analticos para responder a la cambiante realidad, o se
desfigura la realidad, o se desfigura la realidad para adaptarla a las antiguas
categoras.
Ms an, la planificacin no puede operar sin una poltica de desarrollo
definida y aceptada. La declinacin de la sustitucin de importaciones como
modelo abre paso a una etapa caracterizada por una falta de definiciones y
orientaciones. El plan ya no encuentra fcilmente una idea-fuerza a la cual servir.
Esto explica que parte importante de los problemas actuales de la
planificacin en Amrica Latina se deban a la falta de un nuevo patrn de
desarrollo que renueve la dinmica casi agotada de la sustitucin de
importaciones, y reclame por tanto nuevos mtodos de planificacin. Frente a una
realidad distinta no surge como respuesta una nueva poltica de desarrollo; de
aqu que la planificacin pierda parte de su eficacia como mtodo al servicio de
objetivos claros.
Por otra parte, la madurez en el empleo de la planificacin no siempre
coincide con el auge del modelo de desarrollo para el cual se fue diseando
progresivamente; en otras palabras, la planificacin avanza y se fortalece
precisamente cuando empieza a declinar y agotarse el modelo de sustitucin
nacional de importaciones. La planificacin aparece pues tardamente para
creerse que, en algn sentido, la fuerza de la idea algo debe a la simplificacin de
que fue objeto.
El concepto de direccin del proceso de desarrollo implica la definicin de
un proyecto social, que a su vez supone una estructura de relaciones de poder, un
sistema bsico de decisiones, un patrn de relaciones con el exterior y una
definicin precisa sobre las relaciones sociales de produccin que caracterizan la
sociedad que se busca construir o se pretende alcanzar. Esas definiciones se
traducen, a su vez, en estructuras de propiedad-distribucin, producto-consumo,
tecnolgicas, fsico-espaciales del sistema, etc., que guardan una coherencia con
el proyecto social propuesto.
El cambio de direccin supone redefinir o cambiar el proyecto social en
ejecucin y, naturalmente, algunas reformas de estructura planteadas al margen
del cuadro coherente de un proyecto social no constituyen un encaramiento
directo del problema de la direccin del proceso de desarrollo.
Ahora bien, si velocidad y direccin son conceptos que metodolgicamente
pueden separarse, en los hechos estn estrechamente asociados. Puesto que el
crecimiento tiene una velocidad, sta apunta hacia una cierta direccin, pero ello
en modo alguno significa que la preocupacin por la velocidad y los obstculos
que a ella se oponen impliquen un juicio crtico sobre la direccin. Supngase que
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Planeacin Educativa

alguien al despertar se encuentra en un tren que va en direccin al Norte y piensa

consciente o inconscientemente que ese es el nico viaje que puede emprender;
su nica preocupacin en ese caso es buscar la forma de llegar ms rpido. Su
inquietud intelectual se vuelca al problema de descubrir las causas de la lentitud y,
en esa bsqueda, puede encontrar varios tipos de obstculos estructurales.
Sin embargo, el analista condicionado por una sola va y una sola
estacin como meta, slo ver all obstculos a la velocidad. No se pregunta:
por qu voy al Norte?, porque esa interrogante supone conocer no ignorar - que
existe un Sur, un Este y un Oeste. En efecto, ese viajero camina en una direccin,
pero no la ha elegido. Mientras no descienda del tren y tome otro hacia una
estacin diferente, su preocupacin ser mejorar las condiciones del viaje
emprendido. En ese caso, la reforma agraria, para dar un ejemplo, no es el paso
o parte de una etapa hacia el cambio de un sistema social, es la forma de
modernizar el campo, utilizar mejor la tierra, elevar el ingreso del campesino,
dinamizar la economa, etc., es la forma de otorgar eficiencia al sistema, de
perfeccionarlo, pero no cambiarlo.
Otro ejemplo tambin podra ser ilustrativo: la redistribucin del ingreso.
Esta redistribucin dentro del criterio de velocidad constituye un problema de
justicia social y de ampliacin del mercado, y se cree que se alcanzar ese
objetivo mediante la reforma agraria, la tributacin progresiva, etc. Ms an, en
varios estudios se plantea como un instrumento para restarle ingresos a los
grupos altos.
Pero, dnde est la redistribucin del ingreso como la
consecuencia natural de nuevas relaciones sociales de produccin?
Las reformas de estructura y la redistribucin del ingreso son temas
abordados por los planes y los asuntos tericos de los planificadores, pero fueron
tratados bajo un prisma determinado: mejorar las consecuencias del sistema
social, no cambiarlo. La escasa preocupacin por la direccin del proceso queda
adems demostrada por el hecho que generalmente se ignoran problemas tales
como sistema de decisiones, la estructura de poder, y las relaciones sociales de
produccin. Sin embargo, nadie puede sostener que el proceso de desarrollo es
independiente de quienes controlan el sistema financiero, el comercio exterior, los
recursos bsicos de un pas, los centros principales de produccin, las relaciones
empresario-trabajador, el sistema de propiedad, etc.
En sntesis, el capitalismo industrial no es el nico camino, y el examen
crtico de la direccin del proceso de desarrollo slo aparece cuando se tiene el
coraje de admitir que existen varias direcciones y se prende a distinguir lo adjetivo
de lo sustantivo de un sistema social.
La direccin y orientacin del desarrollo qued implcita o indefinida en las
experiencias de planificacin. Los primeros aos de la dcada del 50 destacan, a
su vez, la sustitucin de importaciones y la industrializacin como un punto de
apoyo para lograr esa mayor velocidad; en esa poca se propugnaba la
industrializacin latinoamericana, es decir, de la periferia frente al centro. Esta
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

posicin tuvo dos consecuencias principales: por un lado, el enfrentamiento

intelectual de los voceros de la periferia con los del centro en defensa de la
industrializacin estimul una fuerte solidaridad nacional y latinoamericana y
promovi al mismo tiempo un prestigio creciente del rgano regional pensante que
racionalizaba una poltica en plena aplicacin por la fuerza de los hechos; por otra
parte, al poner la programacin al servicio de la sustitucin de importaciones, y de
otros factores, a la vez que la estructura con las categoras de anlisis propias del
tema, origin un mtodo que en otras circunstancias no habra encontrado
orientaciones coincidentes con el consenso general.
Sin embargo, las esperanzas cifradas en el proceso de industrializacin
sustitutivo no se concretaron con la intensidad ni con los efectos esperados, pues
no arrastraron todo el sistema econmico y sus efectos quedaron concentrados.
La poblacin se desplaz desde el campo hacia las ciudades, pero slo en mnima
parte encontr ocupacin industrial. Se acentu la marginalidad. La irradiacin de
los centros industriales fue insuficiente y no contagi al resto de cada pas; por
consiguiente las economas tendieron a buscar su dinmica dentro de su propia
esfera modernizada y no en la potencialidad del mercado de las masas y reas
postergadas.
Para explorar crticamente las fuentes dinmicas del proceso, adquiere
entonces sentido la distincin entre los sectores moderno y no moderno. Pudo
percibirse que un mayor ritmo de desarrollo no eliminaba necesariamente el
subempleo ni el desempleo y tampoco haca menos dependientes las economas
latinoamericanas. Todo esto permiti que se fuese perfilando con creciente
validez el concepto patrn de desarrollo y que se haya tratado de penetrar ms
profundamente en las races polticas y sociales del proceso, atribuyendo mayor
importancia a los aspectos culturales y tecnolgicos. Ya no se acepta como
incontrovertible que la imagen que otorga sentido a la velocidad sea la sociedad
industrial.
Aceleraron, hacia dnde? Tal es la cuestin que parece plantearse en
forma cada vez ms precisa durante el ltimo quinquenio; y a ello contribuyeron la
propia autocrtica de las sociedades desarrolladas, las desesperanzas en la lucha
contra el subdesarrollo, las aportaciones de socilogos y politlogos que
insertaron nuevas categoras de anlisis dependencia, marginalidad, estrategia,
etc., y la extraordinaria relevancia que ha adquirido en la juventud la crtica contra
la sociedad vigente. En suma, la preocupacin del momento no es la velocidad si
no la direccin del desarrollo.
Desde luego aqu no se trata de oponer ambos conceptos, sino subrayar
que la direccin del proceso requiere ms pensamiento crtico e imaginacin que
la velocidad, pues de otra forma se corre el riesgo de sacrificar la direccin en
beneficio de la tasa de crecimiento. Los economistas y planificadores se fueron
aproximando cautamente al tema y desde hace tiempo comenzaron a destacar,
con ms relevancia que antes, las reformas de estructura, la redistribucin del
ingreso, etc., superando gradualmente las ideas que las conceban slo como
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

obstculos a la velocidad, y trataron de darles un sentido que no necesariamente

deba coincidir con el de los pases industrializados. En esta fase, los grupos
intelectuales y polticos de ms visin en Amrica Latina parecen haberse
adelantado a los planificadores y economistas. La solidaridad entre planificadores
e intelectuales desapareci; la juventud universitaria, por ejemplo, comenz a
criticar el mecanismo tecnocrtico de los planificadores, y as desapareci el
consenso general en torno de una poltica de desarrollo que se pretenda era
equivalente a la de sustitucin de importaciones.
Los nuevos planteamientos, si bien mantienen y acentan factores de
enfrentamiento entre el centro y la periferia, tambin abren una gran brecha en el
frente interno de cada pas. Las reformas estructurales ya no son elementos que
facilitan la solidaridad interna, sino, por el contrario, agudizan enfrentamientos.
Esa es la gran diferencia con el perodo de auge del modelo de sustitucin de
importaciones. Como se ver ms adelante, durante esa difcil fase del desarrollo
latinoamericano, la planificacin que se incorpora con su instrumental terico sufre
las consecuencias de esa falta de orientacin precisa.
Esto explica tambin que, en muchos casos, los planificadores se hayan
relegado a un plano pragmtico junto a la burocracia pblica; pero sin que ambos
grupos, y por las razones que se exponen ms adelante, se hayan identificado en
la prctica de una conduccin del proceso de desarrollo. Muchas de las
discrepancias que hoy se aprecian entre economistas latinoamericanos podran
rastrearse en las huellas que dej en ellos la formacin intelectual propia de cada
una de esas etapas. De todas maneras parece un hecho comprobado que la
teora del subdesarrollo y la planificacin no pudieron elaborar oportunamente
nuevas categoras de anlisis que fuesen satisfactorias para la nueva realidad
histrica, y ello limit an ms sus posibilidades de xito.

4. Otros aspectos del marco Histrico en que surgi la

Planificacin.
Llegados a este punto parece conveniente recordar que, a nuestro juicio, en
Amrica Latina la planificacin surge ms que como un mtodo de accin, como
un procedimiento de anlisis acerca de la urgencia, perspectiva y consecuencias
del proceso de industrializacin, percibido a travs de la sustitucin de
importaciones. En efecto, sus principales categoras de anlisis responden
originalmente a la necesidad de enfrentar la industrializacin y la sustitucin de
importaciones; las dems categoras analticas quedan articuladas por sus
vinculaciones con la aplicacin y el financiamiento de una tasa ms acelerada de
desarrollo.
De ah que durante las primeras etapas predomine un criterio de
proyecciones a mediano o a largo plazo de lo econmico, ms que un concepto
amplio de accin de gobierno; y este hecho tuvo diversas consecuencias sobre los
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

procesos posteriores de la planificacin en Amrica Latina. La planificacin, tal

cual hoy la conocemos, surge como un posible mtodo para abordar los
problemas que presentaba el patrn predominante y vigente de desarrollo: el de la
sustitucin de importaciones. Cada momento histrico influye sobre las formas de
pensamiento y stas, a su vez, estructuran las categoras de anlisis de los
mtodos de accin correspondientes; as lo demuestra la sociologa del
conocimiento. En este caso parece evidente que la toma de conciencia sobre el
significado del retraso frente al mundo desarrollado y las teorizaciones sobre las
tendencias congnitas al desequilibrio del comercio exterior, junto a las
aspiraciones de superar la etapa agraria para ingresar a la fase de
industrializacin, constituyeron estmulos para la reflexin en torno a esos
problemas.
Vale decir que los conceptos por entonces elaborados son, en cierto
sentido, argumentos y pruebas que refuerzan la necesidad de sustituir
importaciones para industrializarse y crecer ms rpido y tambin sientan las
bases de un instrumento permanente de previsin y toma redecisiones coherentes
con el pensamiento ya explicado.
La planificacin adopta en consecuencia categoras de anlisis inherentes a
esas formas de pensamiento. El concepto de sector econmico resulta as
satisfactorio y suficiente para mostrar la mayor participacin que debera tomar la
industria frente a la agricultura; por consiguiente, no parecen necesarias otras
categoras conceptuales. L idea misma de plan poda en ese momento obtener
quizs menos difcilmente que ahora la solidaridad de los principales grupos
sociales ante una poltica de mayor crecimiento, industrializacin y sustitucin de
importaciones.
Expresiones tales como proyeccin, neutralidad de la programacin,
capacidad para importar, poder de compra de las exportaciones, coeficiente de
inversin y de ahorro, tasa de crecimiento, relacin producto-capital, grado de
industrializacin, insuficiencia dinmica, brecha, insumo-producto, etc., estn
relacionados con el ritmo de crecimiento y una mayor participacin de la industria
mediante la sustitucin de importaciones. Esa realidad metodolgica en el plano
de las categoras de anlisis es perfectamente coherente con la preponderancia
sustantiva que tales temas tuvieron en los primeros planes de desarrollo. Desde
otro ngulo tambin podra decirse que la modelstica de la planificacin tena en
ese momento plena coherencia con los temas que abordaba la poltica de
desarrollo.
Sin que necesariamente sean opuestos o contradictorias con las anteriores,
otras categoras perfiladas en los ltimos aos tales como las de sector
moderno y sector no moderno, estrategia, modelo consumista, patrn o
estilo de desarrollo, crecimiento por diversificacin, crecimiento por ampliacin,
saturacin rural, desarrollo horizontal y vertical, marginalidad, grado de
dependencia, imagen-objetivo, etc., parecen reflejar mejor una aproximacin al
tema de la direccin del proceso de desarrollo, aunque tambin pueden
Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

considerrselas un producto de la crtica a los aspectos cualitativos del modelo

vigente.
Entre ambas listas de conceptos hay otros como redistribucin de
ingresos, reformas de estructura, etc., que si bien factores estructurales o
cualitativos, no por ello podr negarse que la velocidad del crecimiento constituye
en cierto modo el signo de los aos 50; y no debe verse en ste un pecado
tecnocrtico. Fue una etapa del desarrollo del pensamiento y un gran avance,
cuya trascendencia an no podemos valorar suficientemente, ni juzgar en todas
sus consecuencias. Quienes pretendan sostener hoy, sin sentido histrico, que
ese enfoque fue mecnico emiten un juicio retrospectivo, cuya legitimidad mal
puede esgrimirse a posteriori, quince aos despus. Ya se explic el valor que
tuvieron esos primeros pasos en el campo de las ideas sobre el desarrollo y su
influencia sobre toda una generacin de latinoamericanos.
El despertar del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo parece
haberse dado en torno a la idea de velocidad e insuficiencia en el crecimiento, sin
que este criterio signifique que se haya hecho justicia plena a los precursores,
cuyos conceptos parecen haber sido ms abarcados y matizados. Cuando se
seala a la velocidad del crecimiento como centro de preocupacin slo se
expresa que los numerosos problemas que encontraba el desarrollo en ese
momento fueron examinados principalmente como obstculos a la velocidad; as,
por ejemplo, el influyente documento Anlisis y proyecciones del desarrollo
econmico: Introduccin a la tcnica de programacin, publicado en 1955 por la
CEPAL, define el plan como un programa que responde a una idea simple:
acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir
ms fuerza y regularidad al crecimiento de un pas.
De esas palabras se desprende que el objeto del programa es la velocidad
del crecimiento, impresin inicial que se acenta a lo largo de todo el documento.
Tal preocupacin simboliza toda una etapa en la manera de entender el
subdesarrollo, y los intelectuales del Continente se manifestaron ampliamente
solidarios con ella. Por momentos, hasta podra disciplinar el proceso de
sustitucin de importaciones y prematuramente para servir a un nuevo modelo
viable de desarrollo an no definido con precisin. A su vez, como la planificacin
est influida desde sus orgenes por un marcado inters por la investigacin,
anlisis y perspectivas bajo la forma de proyecciones, su transformacin, al
contacto con la realidad, en un mtodo de accin programada y en una forma de
administracin, tena que requerir un lento proceso de maduracin. Por ello, se
hace ahora necesario volver a examinar sus concepciones tanto en funcin de las
experiencias recogidas como de los diferentes requisitos que puedan plantearle
nuevos patrones de desarrollo.
Estos factores, sumados a las limitaciones humanas propias de los
planificadores y a las coyunturas econmicas nacionales e internacionales,
constituyen parte no desdeable de una explicacin sumaria de los obstculos que
encuentra la planificacin para consolidarse como mtodo de gobierno. La
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

prdida de contenido sustantivo de los planes tiene su explicacin lgica en la falta

de definicin de nuevos patrones de desarrollo y ello facilita el advenimiento de
otra etapa, la de los planes bienales. El aislamiento perceptible entre los rganos
de planificacin y los de decisin poltica en parte puede atribuirse a sus orgenes
predominantemente influidos por una filosofa de anlisis e investigacin, y la
debilidad de los mecanismos operativos de los planes, una consecuencia directa
del tiempo que necesitaron las oficinas de planificacin para que su labor
madurara hasta transformarse, lentamente, en un mtodo de accin, aunque
incompleto.
El aislamiento de los planificadores del nivel poltico est relacionado a su
vez con la visin parcial y restringida del proceso social a que son proclives y con
la etapa de transicin que vive Amrica Latina, en la que se agota un patrn de
desarrollo sin que se perciban todava claramente las alternativas para sustituirlo.
Ni los economistas y planificadores han aportado an los elementos necesarios
para una redefinicin de los objetivos bsicos durante las etapas siguientes del
proceso de desarrollo, como as tampoco los grupos sociales han podido
pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de consenso en
buena parte es producto de la confusin existente sobre la direccin que debe
tomar el proceso de desarrollo y de la indefinicin natural sobre el carcter de los
primeros eslabones de la trayectoria que apuntan en ese camino incierto. La
llamada crisis de la planificacin, en suma, no es ms que un subproducto de la
crisis del desarrollo latinoamericano. Esta ltima es en gran parte la consecuencia
de condiciones materiales, pero tambin est determinada por la crisis del
pensamiento que no puede alimentar fuerzas que contrarresten esas condiciones
materiales.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

POLTICA, PLANIFICACIN Y GOBIERNO

Carlos Matus

Esta edicin se realiz gracias al patrocinio del

INSTITUTO LATINOAMERICANO
Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIN
ECONMICA Y SOCIAL
(ILPES)

FUNDACIN ALTADIR

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

POLTICA, PLANIFICACIN Y GOBIERNO

Carlos Matus

1. La planificacin como un problema entre los hombres

Cualquier ciudadano de un pas puede preguntarse con razn qu papel
juega en la conformacin del futuro. Estamos caminando hacia dnde
queremos? Sabemos lo qu queremos? Hacemos lo suficiente para alcanzarlo?
El problema reside en si somos arrastrados por la fuerza de la corriente del ro de
los acontecimientos hacia un terminal desconocido o sabemos dnde llegar y
estamos conduciendo o contribuyendo a conducir el movimiento de las cosas en
esa direccin.
Nos arrastran o conducimos? Porque hoy vivimos lo que antes fue futuro y
todos los problemas que estn ahora ante nuestra vista pudieron ser evitados o
resueltos. Pudimos conducir y fuimos conducidos hacia donde no queramos!
yo gobierno mi destino? Mi pas gobierna su destino?
Estas interrogantes disparan al blanco de la planificacin y apuntan al
centro del concepto de plan. Porque planificacin no es otra cosa que intentar
someter a nuestra voluntad al curso encadenado de los acontecimientos
cotidianos que, al final, fijan una direccin y una velocidad al cambio que
inevitablemente experimenta un pas a causa de nuestras acciones. Pero no slo
de nuestras acciones. Los otros tambin intentan conducir, y a veces con ms
xito que nosotros.
El smil de la corriente de un ro es bueno para entender que la realidad
social, el objeto del plan est siempre en movimiento y no espera por nosotros.
Ese movimiento contiene una fuerza y una dinmica que se ha impuesto sobre
otras, para imprimirle una direccin. El mundo, mi pas, la realidad, esa regin y tu
mismo municipio, no estn detenidos a la espera de que alguien planifique su
destino y acte en consecuencia.
Nuestro destino se est construyendo incesantemente da a da, aunque no
sepamos a ciencia cierta hacia donde nos conduce. De manera que quien quiere
enfrentarse al desafo de crear un futuro con su voluntad, poder y recursos, en
cierto sentido navega contra la corriente, porque debe vencer una fuerza que
contradice sus intenciones. Salvo que planifique para acelerar y acentuar las
tendencias ya arraigadas en el sistema social, porque tambin se puede planificar
a favor de la corriente. Pero ese no es el caso ms comn ni el que
principalmente la justifica.
De manera que la planificacin presenta dificultades parecidas a la de
agarrar con las manos un pez en el agua, en condiciones de mala visibilidad. Se
trata de algo muy complejo, no slo por el nmero de variables que condicionan el
xito de nuestro propsito, sino adems porque tales variables son difciles de
Primer Semestre

30

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Planeacin Educativa

imaginar, enumerar y analizar. El pez dificulta mi tarea en una forma inteligente o

creativa cambiando de velocidad, direccin y profundidad en forma sorpresiva.
An ms, a veces parece que el pez adivina mis movimientos para atraparlo y
efectan oportunamente las maniobras para impedirlo.
Es un proceso no reducible a una teora bien estructurada y que requiere
mucha experiencia, perseverancia y capacidad de aprendizaje en la prctica,
adems de fuerza y recursos para torcer el curso de los acontecimientos en la
direccin deseada. Esta dificultad para actuar sobre la realidad venciendo un
movimiento y una resistencia, es la que destaca con eficacia el smil con la
corriente de un ro. El objeto del plan no es un blanco fijo, inerte y sin inteligencia
sobre el cual apunta el planificador.
Sin embargo, esta afirmacin no es absoluta. Depende de cual es el objeto
planificado. Generalmente, cuando se habla de planificacin, nos referimos al
proceso de desarrollo econmico-social. Pero, la planificacin, como cuerpo de
teora general, puede aplicarse a cualquier actividad humana donde es necesario
un esfuerzo para alcanzar un objetivo. Y en algunos casos de objetos y sistemas
que podemos detener o mover a nuestra voluntad y en ausencia de otros actores
que interfieran creativamente sobre nuestros objetivos, puede ser vlida la idea de
un blanco fijo. Pero si la planificacin se refiere a un proceso social, el movimiento
es la ley de su existencia y el ejemplo del ro es esencialmente vlido.
Sin embargo, desde otro punto de vista, el ejemplo de la corriente del ro es
malo, porque sugiere el problema equivocado. La corriente del ro es un proceso
natural independiente de nuestra voluntad. El hombre no produce dicha corriente,
est fuera de ella, interacta con ella, puede alterarla, desde afuera, pero su
existencia, persistencia y creacin no dependen del hombre. No se trata de una
fuerza social, sino de la naturaleza que el hombre puede dominar o destruir pero
nunca ser ella misma.
Todo sera mucho ms fcil si el problema de crear o decidir sobre nuestro
futuro fuera posible con el dominio creciente del hombre sobre la naturaleza. En
ese caso, todo el problema social sera reducible a su dimensin tecnolgica. La
planificacin social no es pues un mero juego contra la naturaleza.
En la sociedad la fuerza del ro encuentra su equivalente en las tendencias
situacionales, en el curso que sigue el cambio social ms all de nuestra
voluntad. Pero, Ms all de la voluntad de todos los hombres? No. Y aqu est
el problema real, porque todos los hombres en sociedad producen y son
responsables del curso de los acontecimientos. Todos nosotros constituimos la
fuerza de la corriente que mueve el mundo.
Sin embargo, cada uno de nosotros, como individuos componentes del
todo, nos sentimos en mayor o menor grado arrastrados por los hechos. Somos
vctimas de un movimiento de curso ciego donde se pierde la racionalidad humana
societal en el mar infinito de las voluntades y fuerzas individuales de accin que
Primer Semestre

31

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Planeacin Educativa

producen los hechos del da a da. Qu paradoja!. Todo lo que ocurre en la

sociedad, y valga la redundancia, es social, porque es producido por los hombres,
pero esos mismos hombres no se reconocen necesariamente en los resultados de
su produccin. Todos somos responsables de mover o arrastrar la realidad hacia
donde no queremos; pero, al mismo tiempo somos inconscientemente arrastrados
en esa direccin que no deseamos. Todos conducimos el proceso de cambio
situaciones, pero sin capacidad de fijarle rumbo. Somos conductores conducidos.
Cuntos casos patticos registra la historia de lderes todopoderosos,
innegables conductores de procesos sociales, que sucumbieron ante la fuerza de
la corriente annima de los hechos? Recurdese el caso de Robespierre, soador
de la libertad en sus intenciones, implacable dictador por la fuerza de los hechos,
todopoderoso y dueo de la vida y la muerte de muchos hombres; sin embargo,
las fuerzas que l mismo contribuy a desatar lo llevan a la muerte con sus
mismos procedimientos. Hasta dnde Robespierre era llevado por la corriente
de los hechos y hasta dnde conduca la revolucin francesa? Qu encarna esa
corriente tan poderosa de los hechos que puede ms que los conductores ms
duros de la historia? Parece que el individuo, con sus caractersticas propias, al
interior de un agregado social, se funde en una entidad distinta, a veces
monstruosa, a veces heroica, a veces tambin pasiva y mediocre. Hasta dnde
gobiernan los gobernantes?
El agregado social, las fuerzas sociales, tienen vida propia, objetivos
propios y capacidad propia. Cada individuo reconoce su produccin individual de
hechos polticos, blicos, econmicos, sociales y culturales pero todos juntos,
como agregado de productores sociales, no nos reconocemos como responsables
de los resultados del sistema, y no nos sentimos conduciendo o comandando el
curso que sigue nuestro pas, nuestra regin o nuestra ciudad hacia el futuro. Por
eso hablamos en tercera persona de nuestro pas.
Decimos que marcha sin rumbo, y ocultamos que nosotros no le damos
rumbo. La corriente de los hechos es annima, no tiene autor responsable. El
dejar hacer (laissez faire), no tiene quien le escriba su destino. Alguien
conduce, pero no somos nosotros como individuos, somos nosotros mismos como
fuerzas sociales activas o pasivas, orgnicas o inorgnicas. All diluimos el peso
de nuestros actos en el peso de la multitud que producen muchos otros. El
oponente somos nosotros. Es nuestra incapacidad para conducir colectivamente.
Nobel inventa la dinamita, pero no es responsable de las guerras. Einstein
sienta los fundamentos tericos de la teora atmica, pero no es responsable de
Hiroshima y Nagasaki. Un empresario sube los precios, pero no asume
responsabilidad por la inflacin. Sin embargo, ninguno de estos hechos podra
ocurrir sin nuestra participacin.
Qu significa entonces someter a la voluntad humana el desarrollo de los
acontecimientos?. Qu significa gobernar?
Primer Semestre

32

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Planeacin Educativa

Cuando decimos que planificar es intentar someter el curso de los

acontecimientos a la voluntad humana, no dejar que nos lleven y tratar de ser
conductores de nuestro propio futuro, nos estamos refiriendo a un proceso
social. En este proceso social, el hombre individuo realiza un acto de reflexin
superior y reconoce que slo la conciencia y fuerza del hombre colectivo puede
encarnar tal voluntad humana y ponerse frente a la corriente de los hechos para
desviar su curso hacia objetivos racionalmente decididos.
Pero el hombre colectivo no es independiente del hombre individuo, ni
tiene objetivos o intenciones homogneas. Necesariamente el hombre colectivo,
como actor del plan, debe responder y estimular a la conciencia social de cada
hombre individuo, ahora agrupado con muchos otros hombres con intereses y
visiones ms o menos comunes, y as conforma una fuerza social que decide
luchar por conducir y no dejarse conducir, que opta por resistir la corriente de los
hechos, e intenta someter a su voluntad social el movimiento de la realidad para
avanzar hacia su propio diseo del futuro.
En esta forma el hombre colectivo, como agente de cambio y por medio
del plan, se convierte en el contrapeso del vaco de direccin del proceso social
que todos producimos como individualidades atomizadas. El hombre colectivo es
conductor del proceso social. Por ello, la planificacin surge como un problema
entre los hombres: Primero, entre el hombre individuo, que persigue fines
particulares y el hombre colectivo, que busca un orden y una direccin societal; y
segundo, entre las distintas fuerzas sociales en que se encarna el hombre
colectivo, que luchan por objetivos opuestos.
Este problema entre los hombres es conflictivo, porque cada fuerza social
representa visiones e inserciones sociales distintas, y en consecuencia ellas
luchan por distintos diseos sobre el futuro. Y tales diseos guan sus acciones en
el hacer cotidiano que produce la realidad. Si los objetivos de los hombres sobre
el futuro son conflictivos, la planificacin no se hace en un lecho de rosas
comandado por el clculo cientfico-tcnico.
En consecuencia, la planificacin debe asumir que el medio en que ella se
desarrolla es un medio resistente que se opone a nuestra voluntad y que tal
oposicin no proviene de la naturaleza, sino de otros hombres con distintas
visiones, objetivos, recursos y poder, que tambin hacen un clculo sobre el futuro
y tienen iguales o mayores posibilidades que nosotros de conducir el proceso
social por un camino que se aparte del nuestro. La planificacin podra ser un
problema tcnico si se refiriera a la relacin del hombre con las cosas, pero esas
cosas siempre ocultan a otros hombres. La planificacin es as un problema entre
los hombres, entre gobernantes con minscula.
Podemos decir s o no a nuestro destino. Pero tal afirmacin o negacin
no supone una lucha o un conflicto con objetos, con cosas o con la naturaleza
como problema principal.
Primer Semestre

33

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Planeacin Educativa

No es cierto que podemos decidir sobre nuestro futuro pensando

exclusivamente en la relacin:
Hombre

Instrumento

Objetivo

Como si todas las dificultades fueran reducibles a una resistencia inerte,

porque detrs de la validez del objetivo estn nuevamente los hombres con sus
valores, ideologas y razones humanas, y detrs de la eficacia del instrumento o
del medio, ineludiblemente tambin estn los hombres con sus predisposiciones,
creaciones, reacciones y comportamientos sociales.
En el fondo, la relacin que debe preocuparnos en el mbito de la
planificacin, es la que muestra el esquema adjunto. All puede apreciarse que las
fuerzas sociales (el hombre colectivo) se enfrentan entre s por objetivos
conflictivos, mientras cada individuo mantiene un conflicto en el proceso de
identificarse o diferenciarse de las fuerzas sociales que se le presentan como
opciones. An ms, en la relacin del hombre con las cosas, siempre surge la
relacin entre los hombres como un proceso de cooperacin y conflicto.

Individuo

Hombre Colectivo A

Instrumento

Objetivo A

+
Conflicto
Individual

Conflicto
Social

Hombre Colectivo B

Instrumento

Objetivo B

Individuo

Primer Semestre

34

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Planeacin Educativa

Y, as tendremos conciencia que el objeto de la planificacin est siempre en

movimiento y ese movimiento no es distinto que nosotros como productores
sociales.
Si planificar es sinnimo de conducir conscientemente, entonces no existe
alternativa a la planificacin. O planificamos o somos esclavos de la circunstancia.
Negar la planificacin es negar la posibilidad de elegir el futuro es aceptarlo tal
como sea.
Si el hombre, un gobierno o una institucin renuncian a conducir y se dejan
conducir, renuncian a arrastrar y son arrastrados por los hechos, entonces
renuncian a la principal libertad humana, que es intentar decidir por nosotros y
para nosotros a donde queremos llegar y cmo luchar para alcanzar esos
objetivos. La planificacin es as, una herramienta de las luchas permanentes que
tiene el hombre desde los albores de la humanidad por conquistar grados
crecientes de libertad.
Cuando el hombre no conoca el fuego no tena la libertad de elegir entre el
fro o el calor; cuando descubre el fuego, el hombre puede optar. En trminos de
planificacin situacional podramos decir que es capaz de convertir una variante
en una opcin. Puede optar por no pasar fro. Antes que el hombre ganara esa
libertad no poda convertir esa disyuntiva en una opcin, estaba determinado por
una variante.
Usamos el trmino variante cuando el planificador se encuentra ante una
alternativa en la cual no tiene el poder de decidir y la realidad decide por l. Si
todas las disyuntivas que enfrentamos fueran variantes la realidad sera para
nosotros completamente ingobernable. As, el proceso de libertad del hombre es
el proceso de conversin de variantes en opciones para hacer la realidad ms
gobernable a los designios de su razn. Esto plantea ciertamente un problema de
tica y legitimidad en el proceso de gobierno que no puede resolverse con la
renuncia a conducir sino con la democracia en la construccin del futuro.
De manera que la planificacin no es un mtodo descartable, es un modo
de vivir del hombre hacia la libertad. La alternativa al plan es la improvisacin o la
resignacin, es la renuncia a conquistar ms libertad.
La planificacin es una necesidad del hombre y de la sociedad. Cada
hombre es un gobernante de sus actos y all construye y defiende su libertad.
Pero tambin cada hombre, por accin y omisin, conciente o inconscientemente,
decide para que el gobierno del sistema en que vive luche por ganar libertad de
opciones o se entregue a las circunstancias. No sabemos si podemos conducir el
mundo hacia donde queremos, pero no podemos renunciar a intentarlo. Y ese
intento puede ser beneficiado por la planificacin.

Primer Semestre

35

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Planeacin Educativa

Pero, en qu se parece esta planificacin a la que reconocemos en la

prctica? Cmo es que algo tan importante para nosotros ha llegado a ser un
mtodo secundario, rgido y superfluo limitadamente aplicado a la economa?
Dnde est la explicacin de su descrdito, en nosotros o en el tipo de
planificacin que creamos? Por qu el poltico ignora y menosprecia la
planificacin cuando debera ser su herramienta de gobierno ms preciada?
Aunque parezca extrao debemos comenzar por renovar los argumentos
que sustentan la planificacin.

2. Necesitamos planificar?
Una forma de responder a esta pregunta consiste en interrogarnos: Por
qu existe la planificacin? Cul es el costo de menospreciarla? Dnde est el
lmite entre la mera reflexin previa a la accin y la planificacin propiamente tal?
Los hombres no improvisan; hacen generalmente un clculo que precede y
preside la accin. Pero, ese clculo, sin otro requisito, podemos llamarlo
planificacin? Qu hace normalmente el poltico antes de actuar? Planifica a su
manera?. Si planificar consiste en reflexionar antes de hacer, Por qu el poltico
valora tan poco la planificacin? Es necesaria la planificacin? La planificacin
es una herramienta eficaz de gobierno? Qu peso tiene la planificacin en el
desempeo del gobierno?
El primer problema consiste aqu en delimitar el mbito de la planificacin y
el rol de la improvisacin.
En realidad, los gobernantes dedican muchas horas a reflexionar antes de
tomar decisiones cmo es ese tipo de reflexin? en qu se diferencia de la
planificacin formal? En qu consiste la formalidad de la planificacin? qu tipo
de reflexin no es planificacin?. Ahondemos en esta ltima interrogante.
Asumamos, en principio, que la planificacin se refiere al clculo que
precede y preside la accin. La existencia de ese clculo es suficiente para
fundamental las decisiones?
Aqu surge un primer requisito para que la reflexin se identifique con la
planificacin: debe relacionarse con la accin, debe constituir una mediacin entre
el conocimiento que se logra con la investigacin y la accin que vamos a
emprender ahora.
Pero, de qu depende la calidad y eficacia de esa reflexin que media
entre nosotros y la accin? Ante esta interrogante surge un segundo requisito que
se refiere a la profundidad, alcance y sistematicidad de la reflexin.

Primer Semestre

36

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Planeacin Educativa

Observemos el cuadro siguiente. All hemos ubicado verticalmente distintas

instancias de tiempo y horizontalmente, distintos grados de sistematicidad y
amplitud del clculo que precede y preside la accin.
En primer lugar, es posible un clculo intuitivo y asistemtico con un
horizonte de tiempo que termina hoy, es un clculo reflexivo, pero inmediatista,
asistemtico y limitado en sus perspectivas. Es el clculo del casillero Ato.
En segundo lugar, es posible un clculo puramente intuitivo que articula el
corto y el largo plazo; dicho clculo est representado por la primera columna del
cuadro que va desde Ato y termina en AT15. En ese caso podemos hablar del
clculo intuitivo que precede y preside la accin.
En tercer lugar, si ahora tomamos la lnea horizontal superior que va desde
Ato hasta ETo, vemos que all hay distintos grados de sistematicidad y amplitud de
las perspectivas de anlisis. Dicha lnea comienza con la intuicin inmediata y
termina con el clculo situacional inmediatista, pero formal.
Por ltimo, si tomamos la ltima columna que comienza con ETo y termina
con ET15, apreciamos all la articulacin entre el clculo situacional inmediatista y
el clculo situacional a futuro. Este clculo situacional articulado y sistemtico es
precisamente lo que llamaremos planificacin sin apellido.
El poltico, con la excepcin del estadista, se mueve generalmente en la
zona de inmediatismo situacional.
El planificador tecncrata, por el contrario, tiende a ubicarse en la zona del
futurismo tecnocrtico, que el grfico identifica como D, comenzando en DT1 y
terminando en DT15.
El conductor estratgico-situacional ocupa la columna E, desde ETo hasta
ET15, articulando el clculo situacional en distintos horizontes de tiempo. Esta es
la apreciacin situacional del estratega. De manera que el poltico comn, el
planificador tecncrata y el gobernante estratega se ubican en espacios de clculo
distintos y su dilogo no es fcil. As es como el gobernante comn se aleja de la
planificacin y los planificadores de la realidad.
La alternativa entre planificacin e improvisacin aparece ahora matizada
por opciones intermedias: el clculo, asistemtico, el clculo inmediatista, el
clculo tcnico, etc.
Llamaremos planificacin al clculo situacional sistemtico, que relaciona el
presente con el futuro y el conocimiento con la accin. La reflexin que es
inmediatista, tecnocrtica la reflexin que se asla de la accin y deviene en mera
investigacin sobre el futuro.

Primer Semestre

37

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Planeacin Educativa

EL CLCULO QUE PRECEDE Y PRESIDE LA ACCIN

Clculo
Tiempo
To Hoy

(A)
Clculo
intuitivo y
asistemtico

ATo

Tm Maana
*
*
*

(B)
Clculo
tcnico
asistemtico

(C)
Clculo
tcnicopoltico
asistemtico

(D)
Clculo
tcnico
sistemtico

Inmediatismo

ETo

El poltico comn

ETm

intuicin

T1

1 ao

T5

5 aos

T15 15 aos

(E)
Clculo
tcnico
poltico
sistemtico

planificacin
DT1

ET1
ET5

AT15
El Estadista
Intuitivo

DT15
El Planificador
Tecncrata

ET15
El conductor
estratega

Hasta aqu hemos precisado el contenido de la palabra planificacin, pero

no hemos contestado a esta pregunta: Por qu el clculo situacional sistemtico
y articulado en distintos plazos es ms potente o eficaz que el clculo situacional
inmediatista o el clculo puramente tcnico?
Intentaremos una respuesta comenzando por distinguir seis argumentos
puros, aislados artificialmente unos de otros.
PRIMER ARGUMENTO: Se necesita una mediacin entre el futuro y el presente.
El hombre acta produciendo actos y acciones que revierten ms adelante
sobre l mismo como efectos. Esas consecuencias tambin inciden sobre los
otros hombres que coexisten con l en la situacin, los cuales, a su vez, son
igualmente productores de actos y acciones. El efecto de todos esos hechos no
Primer Semestre

38

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Planeacin Educativa

se agota en el presente; se prolonga en el tiempo y, a veces, incide principalmente

maana sobre nosotros.
El maana, construido por todos nosotros, incidir sobre m o el OTRO
abriendo posibilidades o enfrentndome a problemas. Ese maana me afecta,
hoy, porque es hoy cuando puedo hacer algo para estar en condiciones de
aprovechar las oportunidades de maana o evitar los problemas futuros. Por lo
tanto, el primer argumento que hace necesaria la planificacin reside en que mi
criterio para decidir qu debo hacer hoy se refiere a si esa accin de hoy ser
eficaz maana para m.
Este argumento destaca la necesidad de prever las posibilidades del
maana para disear con anticipacin lo que debo hacer hoy.
No debo esperar que el maana ocurra, porque entonces actuar siempre
tarde ante problemas ya creados u oportunidades que no puedo aprovechar.
La dificultad reside en que el hombre ve el futuro con la misma perspectiva
esttica que existe en la distancia fsica para un observador inmvil. No
adquirimos fcil conciencia de ello. Nos aproximamos constantemente a lo que
vemos distante, pero las diferencias de conciencia sobre esa aproximacin
general distintas tasas sicolgicas de descuento sobre el futuro que afectan
fuertemente nuestras decisiones de hoy entre las opciones consideradas. As
como la luna se ve ms pequea desde la distancia que la observamos, tambin
nos parece pequeos los problemas y oportunidades del futuro y, por
consiguiente, con poco peso respecto a nuevas preocupaciones presentes.
El hombre ahorra preocupaciones haciendo un descuento psicolgico sobre
los problemas futuros.
Cuando un Presidente de la Repblica entrega la banda Presidencial al
ganador del Partido oponente, ya no puede rehacer su gobierno. El tiempo social
es irreversible. En cambio, si simula al principio de su gobierno las consecuencias
de sus acciones y omisiones mediante planes alternativos, en ese momento puede
escoger y rectificar imaginariamente segn el aprendizaje que haga de los
ensayos explorados. La exploracin del futuro nos ayuda a decidir hoy ms
eficazmente.
Por ejemplo, un Jefe Nacional del Cuerpo de Bomberos tiene que decidir
hoy cunto invertir en cuarteles, equipos contraincendio, carros-bomba y
entrenamiento de nuevo personal, pero esa decisin debe tener en cuenta el
crecimiento futuro probable de las ciudades y su expansin vertical u horizontal,
los materiales de construccin empleados, las medidas de prevencin de
incendios vigentes y proyectadas, etc. Sobre la base de esa exploracin del futuro
toma una decisin hoy que ser ms o menos acertada segn la justeza de sus
proyecciones futuras.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Pero, las restricciones y problemas del presente son muy consumidoras de

tiempo y recursos Por qu no postergar lo de maana para pasado maana ya
que tenemos tantos problemas hoy?. Adems pasado maana podr corregir las
concesiones que debo hacer hoy en aras del realismo de la coyuntura. El hombre
no es proclive a traer el futuro a la mano del presente, y por eso se resiste a la
formalidad de la planificacin. Le parece que explorar el futuro ms all del corto
plazo es construir castillos en el aire; quin puede asegurar que los problemas
potenciales sern reales y actuales?. El futuro es incierto y esa incertidumbre
puede favorecerme solucionando los problemas avizorados sin que yo intervenga.
Por qu no dejar los problemas complejos para ms tarde, a ver si se solucionan
solos o dejan de ser problemas para convertirse en datos sociales?
SEGUNDO ARGUMENTO: Se necesita prever cuando la prediccin es imposible.
Lo que ocurrir maana generalmente no es predecible, porque el futuro no
slo depende de muchas variables cambiantes pero conocidas, sino de los
hombres que crean esas variables como posibilidades que sobrepasan su propia
imaginacin e intenciones. As, el futuro que nos afectar maana e incide en la
eficacia de nuestras decisiones de hoy depende, a veces en buena parte, de
variables desconocidas e inimaginables que no podemos enumerar.
Esto, por cierto, no ocurre en todos los casos. Podemos hacer una buena
prediccin sobre el nmero de la poblacin que existir maana, pero no podemos
hacer lo mismo en relacin a las acciones de esa poblacin.
En principio, sin embargo, se trata de una incgnita que probabilsticamente
podemos enmarcar dentro de un espacio de posibilidades. Si en ese espacio de
posibilidades pueden ocurrir varias situaciones alternativas diversas, debo
realizar un acto de previsin que implica disear varios planes para enfrentarlas.
Por lo tanto, el segundo argumento sobre la necesidad de la planificacin
descansa en la exigencia de prever posibilidades para prever acciones y, en
consecuencia, ser oportunos y eficaces en la accin.
El Jefe de Bomberos ya citado como ejemplo, no puede tener certeza sobre
la adopcin de sus propuestas preventivas de incendios. Puede que ellas se
ejecuten o posterguen. El no puede planificar sobre la base de adivinar o predecir
qu ocurrir.
Ello constituir una apuesta ciega contra el futuro no incluido en sus
previsiones.
Est obligado a disear un Plan A para la eventualidad optimista y un Plan
B si ellas no son aprobadas a tiempo. Pero, A y B constituyen todo el universo
de posibilidades? Qu pasa si las medidas se adoptan y slo se cumplen de
Primer Semestre

40

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Planeacin Educativa

expansin de las ciudades?, Qu fundamentos tienen los escenarios que

seleccionamos y con qu criterio los elegimos?.
TERCER ARGUMENTO: reaccin veloz y planificada ante las sorpresas.
Lo que ocurrir maana puede estar fuera del espacio de posibilidades que
comprende lo que puede ocurrir. As, el maana puede sorprenderme sin planes.
En este caso se trata de prever como actuar maana inmediatamente despus de
ser sorprendido ya que no puedo evitar las sorpresas completamente con mi
clculo predictivo y previsivo de hoy.
El tercer argumento se puede enunciar, entonces, como la necesidad de
estar preparado para reaccionar veloz y eficazmente ante la sorpresa.
As, la organizacin de Bomberos planifica su actividad operacional, no
sobre la base de predecir los incendios, sino sobre la idea de estar preparada para
actuar cuando ocurran y disponer de la capacidad para actuar ante la magnitud y
frecuencia de los siniestros con la eficacia adecuada.
CUARTO ARGUMENTO: Se necesita una mediacin del pasado con el futuro.
Si fallo en enfrentar las sorpresas con velocidad y eficacia, debo ser capaz
de aprender de mis errores y pagar slo el costo necesario de ellos. En
consecuencia, debo prever la forma de aprender oportunamente del pasado
reciente y poner ese conocimiento al servicio de los otros argumentos de este
discurso.
El cuarto argumento descansa, entonces, en la necesidad del
aprendizaje de la prctica como mediacin entre el pasado y el futuro.
Si el Jefe de Bomberos cometi un error en su estimacin del nmero,
frecuencia y distribucin de los incendios, su capacidad instalada para reaccionar
ante las sorpresas seguramente qued muy corta o muy en exceso de las
necesidades. El debe tener un sistema para detectar oportunamente el error,
corregirlo a tiempo y aprender del caso para mejorar sus clculos siguientes:
QUINTO ARGUMENTO: Se necesita una mediacin entre el conocimiento y la
Accin.
An cuando se no tuvieran vigencia los problemas planteados en los
argumentos anteriores, existe la necesidad de reflexionar antes de actuar, de
apuntar al blanco antes de disparar, si queremos hacer lo mejor posible. Por esta
va surge el plan como un clculo que precede y preside la accin. Ese clculo no
es obvio como instancia de conocimiento de la realidad y de diseo de la accin
destinada a cambiarla. No slo existen alternativas tcnicas y alternativas
econmicas que deben ser exploradas en su eficacia, no slo tales eficacias son
Primer Semestre

41

CINADE

Planeacin Educativa

debatibles segn el juicio de los expertos, sino adems existen distintas visiones o
puntos de vista de los diversos actores sociales que coexisten en la situacin y
tienen ingerencia en un problema determinado.
El conocer del hombre de accin es distinto del conocer del cientfico,
porque el primero conoce en forma comprometida para actuar en funcin de un
compromiso. Para el hombre de accin, ni el conocimiento de la realidad con sus
problemas ni sus soluciones son obvias, porque la perspectiva tcnico-cientfica es
apenas una de sus perspectivas de anlisis. Tampoco puede asumir que existe
una explicacin y una solucin mejor que otra vlida para todos los actores
sociales. Comprende que no puede operar sobre su imagen-espejo de la
percepcin de los otros hombres y entiende que cada uno se mira en su propio
espejo de la realidad.
El quinto argumento sugiere, entonces, que entre la accin y el
conocimiento de la realidad a su servicio, se requiere la planificacin, an como
mero anlisis del presente y para el presente.
Para el Jefe de Bomberos citado, la localizacin de los cuarteles y la
seleccin de los equipos es un problema que tiene muchos ngulos y
perspectivas. El criterio tcnico-prctico le aconsejar ciertas localizaciones y
determinados equipos. Los investigadores que estudian la combustin de
materiales y los medios de impedirla proponen otras soluciones futuristas que
cambian el espacio de definicin del problema.
Estos investigadores tienen una percepcin distinta del tiempo y de la
poltica que los tcnicos y la organizacin de bomberos. Las asociaciones de
vecinos tienen sus propios puntos de vista al igual que las empresas de seguros
que presionan en el Congreso para la asignacin de los recursos financieros. A su
vez, los productores nacionales de equipos defienden la industrial nacional frente
a los equipos ms baratos y ms sofisticados producidos en el extranjero. El
personal de bomberos est organizado en sindicatos y tiene su propia experiencia
y puntos de vista.
Por su parte, el cargo de Jefe de Bomberos es de designacin poltica y su
ocupante necesita no slo apagar o evitar incendios, sino mantenerse en el cargo
para lograr los resultados que busca la organizacin que dirige. Finalmente, una
asociacin ecologista defiende una concepcin completamente distinta de las
ciudades y de la vida urbano-rural que cambia todo el cuadro del problema desde
otra perspectiva de organizacin social de los hombres. El riesgo de un incendio,
dice la asociacin, depende de las reglas de organizacin espacial de las ciudades
y del diseo urbano.
No todas las opiniones tienen el mismo peso. Algunas responden a
argumentaciones tcnicas individuales o de equipos que el Jefe de Bomberos
puede desestimar o hacer suyas, porque detrs de ellas no existe fuerza o peso
poltico propio que obligue a considerarlas en la decisin. Pero, en cambio, otras
Primer Semestre

42

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Planeacin Educativa

opiniones a veces menos fundadas tcnicamente, responden a posiciones de

actores sociales, sean estos personalidades, organizaciones sociales o partidos
polticos. Estos actores sociales son tales porque tienen capacidad de producir
hechos polticos y constituyen centros de acumulacin y desacumulacin de
poder.
Algunos de los actores mencionados creen que el problema debe y puede
ser solucionado tcnicamente, mientras que otros creen que no hay solucin de
problemas sino cambio de la naturaleza de los mismos. En este anlisis surgen
distintas opiniones sobre las medidas adecuadas y los mtodos para disearlas:
soluciones ptimas versus soluciones buenas, variables tcnicas versus variables
polticas, confianza en los modelos analticos versus simulacin de procesos
humanos creativos, variables cuantitativas versus las cualitativas, diagnsticos
versus explicaciones situacionales, casustica fenomnica versus grandes
agregaciones de variables, altas tasas sicolgicas de descuento sobre el futuro
versus tasas bajas, etc.
As, el Jefe de Bomberos se encuentra con una matriz de explicaciones y
proposiciones diversas, como la que se presenta a continuacin.
En esta matriz, la posicin de cada actor es distinta porque cada cual est
situado de diversa manera frente al problema. Adems, la posicin de cada actor
tiene algo de cada una de las cuatro actitudes sealadas, pero est dominado por
alguna o algunas de ellas. Cada posicin tiene buenas razones y se puede
fundamentar desde el punto de vista particular de cada protagonista.
EXPLICACIONES
Y PROPUESTAS
ACTITUDES

Actor 1

Actor 2

Actor 3

***

Actor 4

1. Actitud tcnica convencional

2. Actitud tcnica transformadora

3. Actitud socio-poltica
convencional

4. Actitud socio-poltica
transformadora

Antes de tomar una decisin del Jefe de Bomberos tendr en cuenta todas
estas explicaciones y proposiciones, y les dar un peso segn su intuicin y segn
las circunstancias. La decisin puramente tcnica es ms racional que la
poltica? Al reflexionar sobre las explicaciones y proposiciones situacionales de los
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

distintos actores pertinentes a su problema, el Jefe de Bomberos se dar cuenta

que su modelo de la realidad opera dentro del espacio de su perspectiva de
anlisis. Captar que tambin l adhiere a una actitud frente al problema. Si es
inteligente se preguntar si su modelo es una representacin ms correcta de la
realidad que el modelo de los otros actores. Comprender tambin que no puede
probar nada con su modelo que no est implcito en sus premisas. Por lo tanto, si
no puede probar que sus premisas son superiores a las de otros, su modelo no es
mejor que el de otros.
Cada actor selecciona las variables de su modelo que le parecen relevantes
en su visin de la realidad. Hasta dnde sus proyecciones sobre el futuro son la
consecuencia de las polticas que ya ha decidido y hasta dnde son tiles para
explorar polticas alternativas? Con qu criterio decide ante la diversidad de
posiciones? Estas preguntas nos dicen que la reflexin que precede y preside la
accin no es obvia y requiere mtodos especiales.
Al final, todo este complejo clculo tcnico, poltico y social, debe preceder
y presidir la accin, pues de otra manera resulta en una planificacin superflua.
El gobierno se refiere a la accin, prctica y si sta pretende ser eficaz, el
proceso de gobierno y el proceso de planificacin deben coincidir en el presente
como un clculo que precede y preside la accin.
SEXTO ARGUMENTO: Se necesita coherencia global ante las acciones parciales
de los actores sociales.
Los actores que producen hechos polticos, sociales, econmicos, blicos,
etc., son muchos. Cada actor produce esos hechos en relacin a sus visiones y
propsitos particulares y nada garantiza la coherencia del resultado social global.
Esto ocurre tanto al interior de un actor compuesto de subactores como en la
coexistencia conflictiva entre actores diversos. La coherencia de la accin global
no se alcanza espontneamente, se requiere una racionalidad central. El sexto
argumento puede, entonces, enunciarse as: se necesita una accin central que
persiga la coherencia global frente a las acciones parciales de los actores
sociales, si es que queremos conducir el sistema social hacia objetivos decididos
democrticamente por los hombres.
Si acudimos nuevamente al ejemplo del cuerpo de bomberos, vemos que
alguien tiene que intentar poner orden en el crecimiento de las ciudades, que no
puede quedar sujeta a la libre voluntad de cada organizacin de vecinos dnde y
cuntos carteles de bomberos se instalarn y que ante un incendio alguien debe
dirigir la operacin de apagarlo, pues de otra manera cada unidad de bomberos
acudira o no a los sitios siniestrados segn su propio juicio y conveniencia.
Estos seis argumentos conforman en la prctica social una red
interrelacionada de fundamentos que refuerzan el caso terico de la planificacin
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

societal como herramienta de conduccin o gobierno de los distintos actores

sociales.
Por ello usamos deliberadamente la g minscula en la palabra gobierno, a
fin de destacar desde el principio que la planificacin y el gobierno de procesos
son una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales y de todos los hombres,
a partir de cualquier situacin favorable o inversa. La planificacin desde el
Gobierno del Estado slo es un caso particular justificadamente destacado por su
importancia, pero injustificadamente presentado como el monopolizador del
gobierno y la planificacin.
Un sistema social comprende una red de gobiernos circunscritos a mbitos
especficos. Las direcciones de los partidos polticos, de los sindicatos, de las
universidades, de las fuerzas sociales, de los gremios de empresarios, etc.,
gobiernan en espacios determinados del sistema social y no dependen
necesariamente del Gobierno del Estado, aunque ste sea el actor ms poderoso.
Lo mismo podemos decir del mbito de la planificacin econmica: es un caso
particular y limitado de la teora general de la planificacin y de su prctica social.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

SESION 2

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

CONDICIONES DEL CONTEXTO NACIONAL E

INTERNACIONAL DE LA PLANEACIN EDUCATIVA
En la dcada de los ochenta, el desarrollo de la educacin se vio afectado
por mltiples procesos a nivel internacional y nacional. En cuanto a los primeros,
destacan la reestructuracin de la URSS y la cada del muro de Berln, que
afectaron los esquemas de planeacin social y econmica dejndolos a las
fuerzas del mercado; en cuanto a los procesos nacionales, cobran impulso la
desregulacin, la descentralizacin y la privatizacin, que tambin afectan a los
procesos de planeacin, provocando prcticamente a su abandono como
instrumento de poltica social.
Otros factores ms locales, que afectaron al desarrollo de la educacin
fueron, por una parte, la deuda externa, cuyos principales efectos consistieron en
una amplia reduccin del gasto pblico y, por ende, del financiamiento de la
educacin, as como en un alto deterioro del poder adquisitivo de los salarios de
los maestros. Por otra parte, el desempleo fue en aumento, lo que afect a los
padres de familia respecto del envo de sus hijos a la escuela, con la consecuente
secuela de ausentismo, reprobacin y desercin escolar provocando, a finales de
la dcada, una rigidizacin, si no es que agotamiento, de la capacidad de
movilidad social y econmica de la educacin.
Ante esta situacin, la planeacin de la educacin fue desplazada por los
procesos de evaluacin que desempearon un papel importante en las polticas de
la administracin de la crisis. El Estado hizo dos intentos de planeacin educativa
en la dcada: El Programa Nacional de Educacin, Cultura, Recreacin y Deporte
1983-1988 y el Programa para la Modernizacin Educativa 1989-1994, en los
cuales inici sus polticas de racionalizacin-evaluacin e introduce los criterios de
eficiencia, calidad, productividad y competitividad como ejes del desarrollo
educativo (Villaseor G. 1992:54-70).
En relacin con los procesos de institucionalizacin de la planeacin, a
inicios de la dcada (1983) sta tuvo un esplendor formal con la Ley de
Planeacin y la creacin del Sistema Nacional de Planeacin.
Debido a la limitada efectividad de los procesos de planeacin para
enfrentar la crisis, sta tuvo pocos logros, lo que la hizo declinar e incluso
desaparecer a finales de la dcada con la iniciativa de reformas a la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal, que fusion la Secretara de Programacin y
Presupuesto (SPP) con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP),
asumiendo sta las funciones de planeacin y programacin (Diario de los
Debates, 15 de febrero 1992, ao 1, No. 2, LV Legislatura).
Se le dio as ms importancia al carcter econmico y financiero de la
planeacin, relegando a un segundo plano, otros aspectos de la poltica social,
entre ellos la planeacin de la educacin.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Principales cambios econmicos, sociales, polticos

y culturales de la dcada de los ochenta.
Cambios econmicos
En Mxico, la dcada de los ochenta se caracteriz por la ampliacin de la
brecha de la desigualdad en la distribucin del ingreso, incrementndose la
pobreza y el desempleo debido, especialmente, a que se eliminaron los subsidios
a los alimentos, el transporte, la vivienda y la salud; al mismo tiempo, se firm el
pacto econmico, con mayor efecto sobre los salarios que sobre los precios.
Entre los efectos de los ajustes de las polticas econmicas, estn: el
congelamiento de los salarios magisteriales, la reduccin o reestructuracin de
unidades administrativas del sector educativo, la cobertura solo del gasto de
operacin necesario y casi nulo gasto de inversin, con sus consecuentes efectos
en la equidad, cobertura y eficiencia del sistema educativo, haciendo que la
planeacin educativa se redujera a acciones contingenciales de corto plazo ms
que de largo alcance.

Cambios sociales
La desigual distribucin del ingreso entre el campo y las ciudades, provoc
un crecimiento excesivo de las grandes urbes y el abandono del campo, con las
consecuentes implicaciones de deterioro e inviabilidad ecolgica de las ciudades
ms grandes del pas; ambos procesos, el de urbanizacin y el de deterioro
ecolgico, representan dos grandes desafos que tiene que enfrentar la planeacin
de la educacin para poder ofrecer un servicio educativo eficiente y de calidad.

Cambios polticos
Las reformas polticas aplicadas en la dcada no lograron consolidarse; una
reform a la otra y cada una de ellas dej insatisfechos a la sociedad y a los
partidos. Al final de la dcada, la vida poltica del pas se caracteriz por su falta
de democracia.
La planeacin educativa se convirti en un ejercicio demaggico de
participacin a travs de mecanismos de consulta popular que resultaron poco
eficaces.
Debido a la cada del socialismo real y a la actual vigencia del
neoliberalismo, tanto el Estado como los partidarios polticos han tenido que entrar
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

en profundos procesos de crtica y autodefinicin vindose obligados a la

reorientacin de sus discursos.
En esta misma dcada, se desarrollaron mecanismos nuevos de
concertacin entre el Estado-gobierno y las corporaciones de la sociedad civil
(sindicatos, iglesias, asociaciones patrones, etc.), lo que da paso a que se tome en
cuenta su punto de vista en el diseo y desarrollo de polticas educativas, y por lo
tanto, en la planeacin de la educacin.

Cambios culturales
Los progresos en informtica, microelectrnica y telecomunicaciones
propiciaron un desarrollo acelerado de los sistemas transnacionales de
comunicacin e informacin, repercutiendo en los medios generadores y
transmisores de la cultural.
La transnacionalizacin del mundo, la globalizacin de los mercados y el
nuevo orden geopoltico mundial estn ya generando un nuevo tipo de consumidor
universal que absorbe cultura fragmentada, generada por las grandes agencias de
informacin de acuerdo con sus intereses particulares.
La ideologa y la cultura transmitidas por estas nuevas redes suelen
aparecer, a primera vista, como objetivas y neutrales; pero estn orientadas para
modificar los patrones de consumo de los sujetos, independientemente de los
valores que stos sustenten.
Este contexto cultural nuevo impone a la planeacin educativa grandes
desafos, especialmente, en cuanto a la seleccin de los contenidos educativos
relevantes que deben transmitirse.

Implicaciones del contexto social, econmico y poltico para la

planeacin educativa
La dcada de los setenta fue una dcada de expansin cuantitativa; el
sistema educativo creci por necesidades y presiones demogrficas, econmicas
y polticas y la planeacin respondi, principalmente, a las demandas del rgimen
poltico.
Los planificadores de la educacin, ya sea que fueran profesionales
especializados o no, estaban supeditados al poder poltico, que al final de cuentas
era su empleador.
Los productos que gener este ejercicio de la planeacin dejaron mucho
que desear, pues ninguno de los planificadores oficiales de la dcada pudo prever
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

los efectos negativos de las polticas educativas que apareceran con el tiempo,
como por ejemplo: el deterioro de la calidad de los servicios educativos, el
abandono masivo de la labor magisterial en los medios rural y urbano marginado,
la improvisacin de nuevos maestros, la ineficiencia e irrelevancia de la educacin
para la movilidad social y econmica.
Al finalizar la dcada de los setenta, el pas tuvo que pagar que la
planeacin se haya realizado desconectada del contexto global y de la
participacin de los actores sociales.
En general, puede decirse que, durante la dcada de los setenta, se
incrementaron los procesos de diversificacin, segmentacin y desarrollo
heterogneo del sistema educativo nacional, con la creacin de redes
institucionales paralelas con salidas laterales.
La dcada pasada, caracterizada por el contexto anteriormente
mencionado, muestra para la planeacin educativa los siguientes desafos:
a) En relacin con los insumos del sistema educativo

Disminucin del ritmo de crecimiento de la matrcula.

Imposibilidad econmica de algunos segmentos sociales pobres de acceder,
permanecer y egresar del sistema educativo.
Deterioro progresivo de los salarios magisteriales e inatractividad de los
jvenes por optar por la carrera magisterial, lo que se refleja en la cada
profunda de la matrcula en las normales.
Reduccin de la participacin del Estado en los subsidios a la educacin
pblica, lo que ha implicado la bsqueda de mecanismos alternativos de
financiamiento.

b) En relacin con los procesos educativos

Incremento de los ndices de desercin y reprobacin, debido a la situacin

econmica de estudiantes y padres de familia.
Aplicacin y exigencia de procesos de evaluacin interna y externa asociados
a la asignacin de recursos financieros ms que a la reorientacin o
reformulacin de proyectos de desarrollo.
Cambios curriculares indefinidos e inestables, basados ms en las
competencias y habilidades que en los conocimientos, promovidos por los
organismos internacionales o por las exigencias del nuevo contexto
internacional como las del Tratado Trilateral de Libre Comercio (TLC).

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

c) En relacin con los productos de la educacin

Diversificacin y mayor segmentacin de la oferta educativa, ofrecindose

opciones diferenciales, para los diversos estratos sociales.
Fuerte desequilibrio entre las reas del conocimiento, registrndose una mayor
demanda por las reas sociales y administrativas y las mdico biolgicas, que
por las de ingeniera y de las ciencias exactas y naturales, as como las
humanidades.
Asignacin preferente de recursos e infraestructura a aquellos grupos que
logran mayor desempeo, que corresponden precisamente a los de mayores
recursos; lo que en realidad significa dar ms recursos para los que tienen
ms.
Predominio de criterios de mercado, tales como competitividad, calidad,
productividad y rentabilidad en la asignacin de recursos financieros a la
educacin.
Impulso a la participacin del sector privado en el desarrollo de la educacin.
Falta de articulacin de la educacin con el mercado de trabajo.

En sntesis, algunos rasgos que caracterizaron al sistema educativo durante

la dcada de los ochenta tanto en lo poltico como en su operacin fueron:

Reconocimiento de la educacin bsica como nivel prioritario en relacin con

los otros niveles educativos.
Diversificacin del nivel de educacin media superior, sin suficiente
coordinacin entre las instancias responsables.
Iniciacin e impulso de procesos de desconcentracin y descentralizacin de
los servicios educativos, como una estrategia para dinamizar la prestacin de
servicios y transferir parte de la carga financiera a los Estados.
Implantacin de mecanismos de deshomologacin y de estmulos diferenciales
al desempeo del personal acadmico.
Reconocimiento de las limitaciones presupuestales del Estado que ha llevado a
la aplicacin de formas inadecuadas de racionalizacin del gasto educativo y a
la bsqueda de fuentes alternativas de financiamiento de la educacin.
Promocin de participacin obligatoria de 6 grados a 9 grados.

En sntesis, la dcada de los ochenta finaliz con un sistema educativo que

se haba caracterizado por haber sido el principal promotor social del pas y en la
presente dcada se enfrenta, ante las perspectivas de cumplir nuevas funciones
que no estn claras ni determinadas por los nuevos esquemas polticos y
econmicos.
Hacia dnde ir el sistema educativo nacional?, cules sern sus
prioridades?, qu se espera de l?, podr responder a las futuras necesidades
del pas? Todas stas son preguntas que la planeacin educativa tendr que
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

responder para poder ayudar al sistema educativo a transitar hacia la siguiente

dcada.

CONDICIONES INSTITUCIONALES EN LAS QUE SE

DESARROLLARON LOS ESTUDIOS PARA LA
PLANEACIN EDUCATIVA EN LA
DCADA DE LOS OCHENTA
Cuando se introdujo la planeacin educativa tena entre otros propsitos, el
de ordenar el desarrollo educativo, anticipndose al futuro en una perspectiva de
largo plazo. Sin embargo, las tcnicas de previsin utilizadas y el proceso de
instrumentacin de la planeacin, en un contexto de discontinuidad e
improvisacin de las polticas educativas, prcticamente eliminaron las
posibilidades de previsin y continuidad del desarrollo educativo.
Como ejemplo de lo anterior, la gestin de la planeacin educativa en la
dcada que aqu se analiza, se inici sin suficiente continuidad con la
administracin anterior.
Existieron, adems, cuatro gestiones diferentes amparadas, las dos
primeras, bajo el lema de la revolucin educativa y las dos ltimas, bajo el
principio de la modernizacin educativa.
Pero, la gestin de la revolucin educativa de Jess Reyes Heroles tuvo
muy poco en comn con la de Miguel Gonzlez Avelar, al igual que la
modernizacin educativa del secretario Manuel Bartlett Daz y la de Ernesto
Zedillo Ponce de Len.
Desde la perspectiva de la planeacin educativa, como una disciplina
racional y analtica, nos encontramos con cuatro visiones diferentes de sus
estrategias de instrumentacin para la consecucin de las polticas educativas.
La idea del Programa de Proyectos Estratgicos, generada en la gestin de
Jess Reyes Heroles, contena proyectos relevantes y relativamente bien
formulados, en sustitucin de los programas prioritarios de la administracin
anterior, tcnicamente bien formulados que, sin embargo, fracasaron en sus
estrategias de instrumentacin, dado que los recursos financieros dedicados a
estos proyectos tardaron mucho en aplicarse y fueron canalizados a los sectores
ms viciados del sistema, que simplemente los consumieron sin que se hubieran
logrado los cambios educativos que se esperaban.
La gestin de Miguel Gonzlez Avelar, al frente de la SEP, se caracteriz
por darle mxima prioridad a su relacin con el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educacin SNTE, minimizando la atencin a las funciones
sustantivas de la Secretara. Puede decirse que la poltica educativa de la SEP,
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

durante la gestin de Miguel Gonzlez Avelar, se vio seriamente afectada por los
tiempos de transicin poltica intersexenal que ya se vean venir y que afectaron
muchas de las decisiones sobre poltica educativa.
Durante la gestin de Manuel Bartlett Daz se inici la poltica que propuso
la estrategia de modernizacin educativa en sus tres vertientes, descentralizacin,
carrera magisterial y cambio curricular, envueltas en el discurso de la calidad, la
competitividad y la productividad educativa; teniendo como eje de poltica los
procesos de evaluacin educativa en todos los niveles. Adems, se dise un
nuevo modelo pedaggico (CONALTE) que si bien, tericamente, pareca bueno,
en la prctica nunca se logr instrumentar adecuadamente.

Condiciones institucionales de la planeacin educativa respecto

de la educcin bsica
En la gestin de Ernesto Zedillo Ponce de Len, al frente de la SEP, se
estableci el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin. Este
acuerdo, firmado por el titular de la SEP, los gobernadores de los estados y la
profesora Elba Esther Gordillo, lder magisterial del SNTE, fue elaborado en forma
cupular, sin que los sujetos activos del proceso educativo tuvieran suficiente
participacin.
Puede decirse que se trata de un proceso de modernizacin educativa
propuesto desde el centro y que trae, como secuelas, la federalizacin de la
educacin (descentralizacin), el cambio de los libros de texto y la reglamentacin
del proceso de evaluacin para la carrera magisterial.
Dado que los secretarios de educacin pblica, salvo contadas
excepciones, no eran gentes del medio educativo, puede decirse que los
principales generadores de ideologa educativa en Mxico han sido siempre los
asesores de las autoridades educativas, que son profesionales de la educacin
asociados a centros de investigacin, pblicos o privados.
Uno de los obstculos que ms ha impedido el logro oportuno de los
objetivos y metas de los programas de desarrollo educativo en Mxico est
relacionado con la falta de continuidad entre las gestiones administrativas;
fenmeno que se da a pesar del continuismo de no pocos altos funcionarios que
no fueron capaces de defender la continuidad de los proyectos ms dinmicos
ante sus superiores jerrquicos y simplemente se acomodaron a los lineamientos
de la nueva administracin.
Bajo esas condiciones, que parecen una caracterstica esencial de los
cambios de las administraciones, la improvisacin de polticas y la discontinuidad
en la planeacin tienden a prevalecer.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Existen otros factores que afectan la continuidad del plan, como son: los
techos financieros que se imponen a las diversas reas del sector educativo y que
condicionan la toma de decisiones para concentrar la atencin en la solucin de lo
inmediato en lugar de lo ptimo.
Otro factor limitante es que, con frecuencia, se arriba a los puestos
directivos del sistema educativo a travs de la participacin poltica partidaria.
Esta prctica trae consigo el establecimiento de relaciones extrasistema educativo,
que con frecuencia originan la creacin de mecanismos para canalizar
incorrectamente los presupuestos educativos y que, adems, suelen bloquear las
decisiones que los puedan afectar y obstaculizan la ejecucin adecuada de las
acciones programadas.

Condiciones institucionales en que se desarrollaron los estudios

para la planeacin educativa en la educacin superior.
A inicios de la dcada de los ochenta, la administracin de Miguel de la
Madrid Hurtado hace nfasis en elevar la calidad de la educacin, incrementar la
eficiencia, racionalizar la matrcula y adecuar la educacin superior a las
necesidades y requerimientos del pas.
La Comisin Nacional para la Planeacin de la Educacin Superior
(CONPES, Comisin Conjunta SEP/ANUIES) es la encargada de ejecutar las
nuevas polticas traducindolas en grandes lneas de accin, primero a travs de
PROIDES, despus con el PRONAES y se vuelve a retomar el PROIDES dndole
una reorientacin a aspectos tales como crecimiento, recursos humanos,
coordinacin, investigacin y posgrado.
En la administracin del presidente Carlos Salinas de Gortari, con la poltica
de modernizacin de la educacin, se inicia en la educacin superior la
introduccin de mecanismos de evaluacin a travs de CONAEVA y comits ad
hoc, que van a desplazar a la planeacin como eje de polticas y a introducir a la
evaluacin como eje de la toma de decisiones financieras y polticas; por lo que
los estudios para la planeacin de la educacin van ha trasladar su eje hacia la
evaluacin.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Condiciones en que se desarrollaron los estudios de la

planeacin educativa
En relacin con la formulacin del plan
Generalmente, las oficinas tcnicas de planeacin del sector educativo
recolectan y procesan la informacin estadstica bsica, elaboran diagnsticos,
definen metas y objetivos, formulan programas y proyectos, asignan y gestionan
recursos y hacen seguimiento y evaluacin, utilizando diversas tcnicas, tales
como: proyeccin de tendencias y pronsticos, presupuesto por programa,
programas operativos anuales, tcnicas participativas, mapa escolar o
microplaneacin, y asignando unidades responsables a los programas y proyectos
contenidos en el plan formulado.
Al inicio de la dcada se formulo el primer Plan Global de Desarrollo (19801982), que sintetizaba e integraba en una estrategia ms de 14 planes sectoriales,
que ya estaban instrumentndose, pero la crisis y los errores de previsin,
cancelaron su posibilidad de instrumentacin.
En el sexenio de Miguel de la Madrid, se formul el Plan Nacional de
Desarrollo (1983-1988), y de ah se desprendi el programa del sector educativo
que se llam Programa Nacional de Educacin, Cultura, Recreacin y Deporte,
1984-1988. En el sexenio 88-94, fundamentndolo en los resultados de las
reuniones de consulta para la modernizacin del proyecto de desarrollo del pas.
Las reuniones de consulta del sector educativo fueron organizadas por oficinas o
comisiones ad hoc que ofrecieron informacin bsica para la formulacin del
Programa para la Modernizacin Educativa 1989-1994.
Una vez que se elabor el documento del plan nacional se procedi a la
formulacin de programas, proyectos y presupuestos anuales; se crean unidades
para la ejecucin del plan: se hacen programas de inversin; se crean leyes y
reglamentos y se procede a su ejecucin y seguimiento.

En relacin a la coordinacin interna y externa del plan

En cuanto a la coordinacin interna de los principales actores del proceso
de planeacin, tuvo preponderancia, casi absoluta, la tendencia a la coordinacin
centralizada por parte de la SEP. Las instancias del nivel local de planeacin
estuvieron esperando a que la SEP definiera las polticas educativas concretas,
ms que generar sus propias polticas de desarrollo educativo.
Se aprovecharon tambin mltiples instancias de coordinacin, consejos,
comisiones, asambleas, tales como: El Consejo Nacional Tcnico de la Educacin
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

(CONALTE, 1959), Comisin Nacional para la Planeacin de la Educacin

Superior (CONPES, 1978), Comisin Nacional de Evaluacin (CONAEVA, 1988).
Explicar el por qu fue creado un nmero excesivo de consejos y
comisiones que diluyen el proceso de planeacin, en un mundo donde prevalecen
las decisiones unipersonales, podra arrojar luz acerca de los mecanismos a
travs de los cuales se implement la poltica educativa. Parecera que estas
instancias de coordinacin se crearon ms bien para legitimar la toma de
decisiones que para cumplir a fondo sus misiones formalmente establecidas.
En cuanto a la coordinacin externa, la SEP tambin ha tenido que
coordinarse con otros sectores de la administracin pblica, generalmente a travs
de comisiones conjuntas, con el sector SPP, ahora SHCP, con SEDESOL y con
otros sectores como el de salud y algunos consejos, como el Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes.
La participacin social es dirigida desde el nivel central de la SEP, o bien,
por una comisin ad hoc o por las unidades de planeacin encargadas de los
programas especficos que organizan los mecanismos de consulta, como es el
caso de CONALTE, que dirigi toda la Consulta Nacional sobre la modernizacin
de Educacin Bsica o el caso de ANUIES, que dirige la consulta sobre la
modernizacin de la educacin superior.
En relacin a la misin y fines de la planeacin
Durante la dcada de anlisis se fortaleci la idea de que la misin de la
planeacin es el mejoramiento de la calidad de la educacin, en contraposicin a
otras tendencias que orientaban la planeacin educativa hacia los objetivos y
metas de cobertura y equidad en la distribucin de oportunidades educativas.
El predominio de una tendencia sobre otra, constituye una limitante para los
esquemas de planeacin estratgica, puesto que muchas veces surgen de las
necesidades y circunstancias de otros pases y son impuestas ciegamente a
pases con caractersticas diferentes, cambiando las prioridades educativas que
deberan de atenderse.
En relacin con la ejecucin, gestin y seguimiento de la planeacin.
En esta fase, la planeacin enfrent problemas ligados al proceso poltico
burocrtico institucionalizado. Entre los problemas que destacaron encontramos:
las pugnas entre los diferentes grupos, al interior de la administracin, por la
disputa de los recursos financieros (McGinn, 1982).
En general, se puede decir con respecto a este punto, que lo que se
planific no se ejecut del todo y, en muchas ocasiones, ni siquiera parcialmente.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

En realidad, se observ que los planes y programas que no llegaron a concretarse

en proyectos especficos, se quedaron en el discurso poltico.
Otro problema que enfrent la instrumentacin de la planeacin es le
paralelismo y duplicidad de funciones y actividades entre distintas unidades o
dependencias del interior de la Secretara o entre distintos niveles. Por ejemplo,
en un determinado momento todas las instancias de gestin se dedicaron a lo
mismo, pero mutuamente se ignoraron; de hecho, las funciones de planeacin,
programacin y evaluacin nacieron integradas y se han mantenido separadas,
ignorndose frecuentemente entre s.
Otra caracterstica de esta fase fue la lentitud e ineficiencia en el manejo de
asuntos rutinarios, especialmente en lo que tena que ver con trmites de
personal, recursos financieros y fsicos asociados a la aplicacin del nuevo plan.
La ausencia de mecanismos giles y eficaces de seguimiento y control de
operaciones del plan, ms all de controles administrativos puramente
burocrticos, que verifican el nivel de avance de los programas y proyectos, no
permiti que se reorientaran oportunamente, y de manera flexible, las decisiones
sobre la planeacin.
La frecuente rotacin de los directivos y de personal tcnico en los puestos
claves de la gestin educativa, no permiti que se aprovecharan las experiencias
ni que se aprovecharan los resultados de la accin educativa.
Esto ha ocasionado que los responsables de la planeacin estn siempre
aprendiendo, en detrimento de las instituciones, y cuando empiezan a ser
creativos son desplazados de sus posiciones y las dejan voluntariamente.
En cuanto a la evaluacin a nivel del sistema, prevaleci el criterio de
control, en trminos de la administracin central tradicional, dirigido a verificar y
vigilar aspectos normativos y contables ms que a la funcin de reorientacin del
plan.
A pesar de las anteriores limitantes, existieron algunos planes que
alcanzaron un xito relativo, como es el caso del Programa Primaria para Todos
los Nios (PPPN), a nivel nacional, y a nivel local e institucional, el Plan
Institucional de Desarrollo de la Universidad Autnoma de Aguascalientes, pero
pocos de los proyectos ms relevantes tuvieron continuidad.
La instrumentacin de algunos de los proyectos estratgicos, fue por dems
tarda y poco efectiva.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

En relacin a la informacin bsica utilizada en la planeacin educativa

En este aspecto, las carencias de informacin van desde datos estadsticos
hasta aspectos cualitativos, como son la calidad de la educacin impartida (IIEPUNESCO, 1992), la actualizacin y relevancia del currculum en operacin y la
formacin y actualizacin docente.
Un rea de informacin muy importante que requiere sustento y
fundamentacin y que es clave para la planeacin educativa, es la elaboracin de
tendencias, proyecciones y previsiones a largo plazo, rea que an no se
encuentra desarrollada en las unidades de planeacin.
Los estudios sobre las condiciones en que se realiz la planeacin sealan
(SEP, 1992) las siguientes reas como en las que an no se dispone de
indicadores cualitativos y cuantitativos relevantes: calidad de la educacin,
eficiencia interna, repeticin y desercin, demanda efectiva de educacin, costos
unitarios actualizados, datos sobre presupuesto, necesidades de cambios
curriculares; estadstica educativa actualizada sobre planteles, docentes,
directivos, equipo, espacio, capacidad de mercado de trabajo, previsiones de
demanda y cobertura geogrfica.
La mayora de la informacin pblica existente sobre educacin est
construida sobre descripciones basadas en datos simples, muy poco trabajados y
sin marcos o modelos conceptuales y, algunas veces, con sobrenumeracin o
subnumeracin, dependiendo del impacto poltico que se desea tener.
De cualquier manera, la planeacin en cada uno de sus tres momentos
(poltico, programtico y administrativo o estratgico, tctico y operacional),
requiere de la realizacin de investigaciones para cada uno de ellos, as como de
informacin relevante y confiable que conduzca a una toma de decisiones ms
eficiente (Schiefelbein, 1992).
Segn (IIEP 1990, GEFE, 1982), el tipo de investigaciones que
proporcionan informacin directa para la planeacin contienen temas como los
siguientes: costos y rendimientos del gasto educativo, estudios sobre modelos de
distribucin equitativa de recursos financieros, modelos de simulacin y operacin
del sistema educativo o de alguna rea, proyecciones y tendencias, aplicacin de
la informtica para la gestin y la planeacin, estudios administrativos sobre la
desconcentracin y descentralizacin del sistema, mejoramiento de la equidad
educativa, investigaciones sobre los resultados del sistema (perfiles de egreso y
seguimiento de egresados), mercado de trabajo.
En general, se puede decir en cuanto a la informacin para la planeacin a
nivel del sistema, que:

El carcter centralista de la administracin imprimi limitaciones para una

circulacin fluida y confiable de la informacin, tanto al interior de las propias

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

organizaciones educativas, como hacia los usuarios y la comunidad en

general.

Tradicionalmente, la informacin educativa relevante circul restringidamente o

fue desactualizada y tarda, cuando se trat de presentar resultados del
sistema educativo.

La informacin crtica sobre la operacin, relevancia y eficiencia del sistema,

no se dio a conocer pblicamente, y cuando se dio, las cifras fueron sesgadas
o circuladas a travs de documentos confidenciales o tuvieron que pasar a
travs de filtros controlados, como las oficinas de prensa y relaciones pblicas.

Finalmente, en cuanto a la difusin de la informacin educativa fue patente

la ausencia de medios de informacin especializada, tanto al interior como al
exterior, lo que gener desinformacin y descoordinacin intra e intersectorial.
En general, se puede decir que los sistemas de informacin para la
planeacin se han modernizado, pero las decisiones an se siguen conviniendo de
manera arcaica.
En relacin con el personal para la planeacin
Los puestos directivos y administrativos medios, que orientan el proceso de
desarrollo de la planeacin educativa, fueron desempeados, en lo general, por
personal que no reuni los perfiles necesarios para realizar esas funciones,
muchas veces debido a que su seleccin se hizo ms con racionalidad polticoburocrtica que tcnica.
Los responsables de la planeacin educativa provinieron de diversas
profesiones, tales como: economistas, ingenieros, socilogos, psiclogos y
administradores, tanto a nivel central, estatal como institucional.
En la seleccin, promocin y desarrollo del personal tcnico para la
planeacin sola haber interferencia poltico burocrtica que favoreci u
obstaculiz el desarrollo de los profesionales de la educacin.
Algunos estudios (ngeles, 1991), proponen el siguiente perfil ideal que
debe reunir el planificador educativo:
1) Conocimiento del contexto social, econmico y poltico de la educacin,
2) Capacidad analtica de problemas crticos, para poder realizar diagnsticos,
simulaciones, proyecciones y previsiones sobre las tendencias educativas.
3) Valoracin, en cuanto a costo-beneficio, de diversos cursos de accin.
4) Capacidad de formulacin de opciones y alternativas innovadoras.
5) Diseo y manejo de sistemas eficientes de informacin educativa.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

6) Aplicacin de tcnicas y metodologas actualizadas de planeacin.

En relacin con la organizacin de la planeacin
La organizacin de la planeacin en el sistema educativo mexicano fue
generalmente centralizada.
Actualmente comienza la tendencia a la
descentralizacin.
Al inicio de la dcada, el sector educativo contaba con reas de apoyo
tcnico como la Subsecretara de Planeacin Educativa, la Oficiala Mayor, el rea
del Secretario; de reas operativas como las Subsecretaras de Educacin
Elemental, de Educacin Media, de Educacin Superior e Investigacin Cientfica,
de Educacin e Investigacin Tecnolgica, as como de dependencias tales como
las delegaciones estatales y organismos descentralizados, fondos y comisiones
que aparecieron y desaparecieron en cada gestin o cambiaron de nombre.
Cada una de estas dependencias cumplieron programas y proyectos, se les
asignaban recursos financieros y se les haca control presupuestal.
Al final de la dcada desaparecieron muchas de estas dependencias y sus
funciones fueron asumidas por las nuevas que se creaban. En general, se puede
decir que la Subsecretara de Planeacin y la Direccin General de Planeacin de
la SEP consolidaron las funciones de planeacin con las de programacin, como
inicialmente fueron, antes de la creacin de la Direccin General de Programacin,
que era la responsable de la distribucin de los recursos financieros entre las
instituciones del sector. Posteriormente esta Direccin General, se convirti en
Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto.
En la
administracin 1988-1994 se fortalecen los procesos de evaluacin, bajo la
responsabilidad de la Direccin de Evaluacin y de Incorporacin y Revalidacin la
SEP, lo que hace que esta unidad cobre mayor impulso, incremente su tamao y
funciones, y se convierta en el eje de la poltica educativa del final de la dcada de
los ochenta.
Aunque la descentralizacin obedece, en gran parte, a una incapacidad
cada da ms evidente y reconocida de las dependencias centrales para
administrar apropiadamente los recursos y procesos educativos, este proceso,
aunque lento y titubeante, parece irreversible; lo que le imprime al sistema
educativo nueva pautas y desafos en su organizacin, como la organizacin de
los servicios educativos en las grandes urbes y en las zonas de baja densidad de
poblacin que requieren y reclaman nuevas formas y estrategias para ofrecer los
servicios educativos.
En sntesis, el proceso de formulacin y ejecucin de la planeacin
educativa requiri de condiciones polticas, financieras y tcnicas que permitieran
darle a sta mayor viabilidad, eficiencia y relevancia, as como operar con mayor
equidad e impacto social y econmico.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Pareciera que los planes pasaron y las limitantes de su xito permanecieron

constantes a lo largo de la dcada.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

ORIENTACIONES TERICO-METODOLGICAS
DE LA INVESTIGACIN PARA LA PLANEACIN
EDUCATIVA EN MXICO
Investigacin y planeacin
Abordar temticamente la relacin entre investigacin y planeacin
educativa es referirse a la intencionalidad o propsito de alimentar al proceso de
toma de decisiones relacionados con el desarrollo futuro y previsible de la
educacin la planeacin con conocimiento del saber cmo, as como con el
conocimiento creativo acerca de las innovaciones viables y factibles en los tres
momentos claves de la planeacin: operativo, tctico y estratgico, (McGinn,
Schefelbein, 1992).
Esto significa que los procedimientos para generar dicho conocimiento
deben estar basados en anlisis y tratamientos sistemticos (la investigacin) de
acuerdo con un marco referencial suficientemente estructurado, y con base en el
planteamiento de las alternativas viables y factibles, que permitan la seleccin
ptima de cursos de accin (Adams, 1988) y estrategias que conduzcan a la
consecucin del plan.
En esta perspectiva, se pretende que la investigacin alimente un proceso
de toma de decisiones lineal (Shipman, 1985), al cual la cientificidad de aqulla
a travs de la planeacin - proveera de racionalidad al proceso de toma de
decisiones (Bruner, 1993; Adams, 1988, McGinn y Warwick, 1981).
El propsito de incrementar la eficacia y eficiencia de las acciones
educativas, y limitar por ejemplo la irrupcin de la no racionalidad de la poltica en
el proceso de toma de decisiones para la formulacin de la poltica educativa
(Benveniste, 1970), ha sustentado la necesidad de promover una cultura de
planeacin (Velzquez, 1982), que progresivamente aumente los elementos de
racionalidad en las acciones del sector Arizmendi, 1982).

Diversidad de los trabajos revisados

Los trabajos que se revisaron dentro de esta visin del rea temtica,
muestran una amplia variedad en cuanto al rigor, profundidad y sistematizacin de
los anlisis que sustentan las argumentaciones y resultados de los mismos.
Los estudios revisados incluyeron tanto artculos que podran ser
considerados de opinin, desde un punto de vista muy riguroso, como
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

documentos que resultan de un trabajo ms sistemtico de reflexin y anlisis; se

incluyen tambin aqullos que ofrecen resultados de investigacin ms profunda
sobre la planeacin como quehacer o disciplina; es decir, que abordan la eficacia y
precisin de sus mtodos y tcnicas, o la amplitud e impacto de sus acciones.

Delimitacin entre planeacin, poltica educativa e investigacin

educativa
Conviene aclarar que la planeacin y la poltica educativa van
necesariamente vinculadas (Bruner, 1993; Shipman, 1985). La principal razn
para ello es que la una no tiene una explicacin suficiente sin la otra; si bien podra
decirse que la poltica educativa suele darse antes que la planeacin, en esa
medida se explica sin ella.
La planeacin de la educacin ha sido considerada, de una o de otra
manera, desde antes de la dcada de los ochenta un instrumento til y necesario
de la poltica educativa en sus diferentes niveles. La planeacin ha aspirado a ser
un medio que racionalice la formulacin de las polticas educativas (Coombs,
1970; Solana, 1970; Williams, 1983) de forma que se garantice la eficiencia de su
ejecucin y la eficacia de las acciones que se incluyan en los planes, programas y
proyectos.
Para fines de este trabajo, la referencia es la poltica educativa, ms que la
poltica como uso del poder sin que por ello se pretendan ignorar las redes
comunicantes que existen entre ambas (Martnez, 1962; Adams, 1988; McGinn y
Warwick, 1981), y que entre otras cosas, el debate internaciobnal las refiere a las
condiciones y la cultura de pases y sociedades especficas (Adams, 1988;
Teichler, 1988).

Investigacin educativa de, y diagnsticos para, la planeacin

Conviene resaltar el problema que enfrenta la pretensin de articular un
estado de la cuestin en investigacin educativa relacionado con la planeacin de
la educacin. Este se refiere fundamentalmente a la definicin de lo que es
investigacin educativa en relacin con tal tema y que puede ser distinguida con
claridad de los estudios, muchas veces analticos y con gran sistematizacin de
informacin, que son propios del trabajo de la planeacin educativa. Por ejemplo,
un buen diagnstico como fase inicial de un ejercicio de planeacin tiende a
considerarse similar al trabajo sistemtico de investigacin.
No cabe duda que un buen diagnstico es un indagamiento de la realidad
para la sustentacin de las acciones que modifiquen eventualmente esta realidad
y que estn contenidas en un plan.

Primer Semestre

63

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Planeacin Educativa

En este sentido, la investigacin y la planeacin educativa deberan estar,

este fue todava el paradigma influyente, estrechamente vinculadas. La una
necesaria de la otra para mejorar la eficiencia e incrementar la eficacia. Los
diagnsticos previos a, y sustento de los planes, aspiraron a ser el producto de la
investigacin: as se les lleg a llamar investigacin diagnstica dentro del
discurso consensual de planeacin educativa.
El problema parece haber sido, no obstante, que el trabajo de planeacin
adquiri caractersticas normativas de orden formal y, con ello, de ejercicio
administrativo de tipo burocrtico (CONPES, 1986; Prawda, 1984). En muchas
ocasiones el diagnstico se volvi un ejercicio poco sistematizado de recopilacin
de informacin para la justificacin formal de un plan que, por ley, debe
fundamentarse en procesos de consulta a los sectores interesados.
En la prctica la investigacin no siempre parece haber acompaado a las
acciones de planeacin. Esta afirmacin no pretende dejar por sentado,
implcitamente, que de haberse dado esta vinculacin se hubiesen garantizado
mejores resultados de las acciones planeadas. Este argumento es, o debera
ser parte del debate de la investigacin en torno a la planeacin educativa, sus
alcances y racionalidad. Esta falta de vinculacin de la planeacin con la
investigacin aconteci, bien sea porque se consider que la investigacin, como
se anot anteriormente, estaba detrs de las acciones mismas de la planeacin, o
porque las urgencias de los trabajos de planeacin no dejaban tiempo para la
investigacin, como ejercicio sistemtico y de cierto rigor.
El nfasis, dentro de la poltica educativa del momento le fue dado a la
planeacin educativa durante casi dos dcadas, consecuentemente otorg ms
apoyo econmico a los trabajos de corte tcnico-metodolgico, que al trabajo
sistemtico de investigacin como tal, cuyo tiempo de duracin y resultados no
podan al menos tericamente ser estimados con la misma precisin.
En lo general, no parece que el trabajo sistemtico de investigacin se haya
constituido en el sustento alimentador de la planeacin y, en ltima instancia en
este sentido, del proceso de toma de decisiones.

Fundamentos terico metodolgicos de la planeacin educativa

En esta seccin se proponen algunos elementos tericos y metodolgicos,
relacionados con el proceso general de planificacin, con sus elementos y con sus
aplicaciones prcticas a la formulacin e instrumentacin de planes, programas y
proyectos de desarrollo educativo, que permiten establecer principios y criterios
para la clasificacin y anlisis de los diferentes estudios y aportaciones sobre la
planeacin de la educacin en Mxico. Estos elementos son, entre otros:

Primer Semestre

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1)
2)
3)
4)

Planeacin Educativa

Orgenes de la planeacin y sus relaciones con el contexto, que permite

establecer la naturaleza peculiar de este complejo proceso;
Conceptos bsicos sobre el proceso mismo de planeacin, en su conjunto
y sobre sus principales elementos, identificndose diversas corrientes
tericas y paradigmas.
Instrumentos tcnico-metodolgicos y de operacin: planes, programas
operativos, proyectos, recursos, mtodos, tcnicas y estrategias;
Polticas de desarrollo y polticas de planeacin educativa.

Orgenes de la planeacin y sus relaciones con el contexto

La planeacin es una actividad natural y peculiar del hombre, como ser
racional, que considera necesario prever el futuro y organizar su accin de
acuerdo con sus previsiones. Desde la ms remota antigedad los grupos
humanos se han esforzado por establecer previsiones sobre el futuro para resolver
los problemas que enfrentan, en sus relaciones con el medio en que viven y con
otros grupos humanos, organizado sus acciones para este propsito; por lo que la
planeacin es tan antigua como el hombre mismo.

Origen interdisciplinario de la planeacin moderna

La teora de la planeacin moderna se ha desarrollado a partir de mltiples
fuentes disciplinarias, entre las que pueden mencionarse las siguientes: la teora
administrativa, la teora econmica, la teora social, la teora de la informacin, la
ciberntica, o teora del control, la teora de la simulacin, la antropologa, la teora
poltica, la teora del desarrollo, la teora general de sistemas. Por lo que en
realidad constituye un campo interdisciplinario o, ms precisamente,
multidisciplinario.
Existen, adems, otros campos de accin profesional afines o
complementarios a la planeacin, como son: la ingeniera de sistemas, la
investigacin de operaciones, las teoras de decisiones, la estadstica, la
matemtica y la propia teora de evaluacin, que ofrecen instrumentos
imprescindibles para el desarrollo de la planeacin.
Como consecuencia del carcter multidisciplinario del proceso de
planeacin, no debe sorprender que el personal de las unidades de planeacin se
caracterice por su pluralidad de origen, en cuanto a su formacin y especializacin
profesional, as, en las unidades modernas de planeacin educativa, no solamente
se
encuentran
administradores,
economistas,
ingenieros,
actuarios,
programadores, y especialistas en los diferentes campos o especialidades de la
planeacin; sino tambin psiclogos, socilogos, antroplogos y especialistas en
los diferentes campos y especialidades de la educacin.

Primer Semestre

65

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Planeacin Educativa

Relaciones entre la planeacin y su contexto

No siempre la planeacin global o nacional del desarrollo procedi a la
planeacin sectorial (la economa, la industria, las comunicaciones, la educacin,
la agricultura, etc.); sino que, de acuerdo a las circunstancias histricas y al
contexto peculiar de cada pas o de cada institucin, surgieron uno y otro tipo de
procesos, teniendo necesidad de relacionarse entre s cuando coinciden ambos
procesos; puesto que tienden a condicionarse recprocamente.
De hecho, en Mxico, se lleg primero a la formulacin y desarrollo de
catorce planes sectoriales, durante la administracin 1976-1982, y cuando se
formul el primer Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, bajo la Ley de
Planeacin (1983) hubo programas que slo se formularon hasta el final del
sexenio y algunos programas esperados que nunca lograron formularse.
Adems, un anlisis cuidadoso del contenido de los denominados
programas sectoriales revela que, en realidad, se trata de planes sectoriales que
comprenden, cada uno, un conjunto peculiar de programas y proyectos.
De esto modo, la planeacin del desarrollo y la planeacin educativa se
condicionan recprocamente, dentro de un marco terico de referencia que incluye:
la definicin de conceptos bsicos sobre el procesos de planeacin y las formas
adoptadas para su instrumentacin, as como las interrelaciones entre el sistema
educativo y los dems microsistemas sociales del contexto: el sistema econmico,
el sistema poltico, el sistema social, el sistema cultural y el medio fsico
geogrfico.
La planeacin, por tanto, tiene siempre necesidad de tomar en cuenta las
condiciones y limitaciones del contexto poltico-econmico y sociocultural en que
opera, para hacerse viable y lograr sus fines y objetivos.
Adems, un proceso de planeacin que se queda en la pura formulacin de
planes y programas, sin llegar al desarrollo de proyectos especficos, suele
reducirse, con frecuencia, al mero discurso poltico. (lvarez, I. 1993).
Conviene advertir tambin, que, en la literatura especializada, los trminos
de planificacin, planeacin, planteamiento y programacin, en su sentido ms
amplio, representan conceptos sinnimos, mientras que no conste expresamente
lo contrario. Esto significa que estas expresiones suelen variar de pas a pas o de
un autor a otro, segn las condiciones socioculturales del contexto o el origen de
la formacin profesional o del medio sociocultural en que se desarrollan.
Con menos frecuencia, algunos autores se refieren al mismo proceso de
planeacin o planificacin, con los trminos de gestin estratgica o sistemas de
decisiones estratgicas.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Conceptos bsicos, corrientes tericas y paradigmas de la

planeacin
Analizando los estudios, relacionados con la teora e historia de la
planeacin, la primera impresin que el lector se lleva es la de que cada autor
tiende a proponer su propia definicin de conceptos bsicos y, consiguientemente,
a describir a su manera los elementos que integran el proceso general de
planeacin.
Sin embargo, un anlisis ms detenido permitir observar que en realidad
existen varias corrientes tericas, con sus correspondientes descripciones del
proceso; as como ciertos elementos que son comunes a todas ellas, como el
anlisis de problemas y necesidades, la definicin de prioridades, la formulacin
de objetivos y metas, la identificacin de medios o acciones para lograrlos, la
seleccin de estrategias y tcticas, las decisiones sobre asignacin de recursos y
alguna forma de evaluacin y control.
Adems de los enfoques clsicos de la planeacin educativa: demanda
social, mano de obra, clculo de recursos humanos, tasa de rendimiento o de
costo beneficio (Prawda) se pueden identificar por lo menos cuatro corrientes
terico-metodolgicas en planeacin, en relacin con la definicin de conceptos
bsicos y la descripcin del proceso general de planeacin. Estas corrientes
pueden denominarse como: corriente administrativa, corriente de sistemas,
corriente del cambio o desarrollo y corriente prospectiva o de innovacin. (lvarez,
I. 1982).
Esta clasificacin tiene un carcter exploratorio ms que terico-analtico;
pero contribuye a comprender mejor los diferentes matices y las diferentes formas
de describir el proceso de planeacin.
1) Conceptos de planeacin basados en la teora clsica sobre la
administracin.
Existe un conjunto de autores que consideran a la planeacin como etapa
del proceso administrativo, tomando como base la teora clsica sobre este
proceso que estableciera Henry Farol, quien defini a la planeacin como el
proceso de estimar el futuro y de preparar provisiones para l.
Roger A. Kaufman, despus de analizar los elementos que integran un plan
concluye: As pues, la planeacin se ocupa solamente de determinar qu debe
hacerse a fin de que posteriormente puedan tomarse las decisiones prcticas para
su implementacin. La planificacin es un proceso para determinar a dnde ir y
establecer los requisitos para llegar a ese punto de la manera ms eficiente y
eficaz.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

William H. Newman, por su parte, considera que los sectores ms

importantes de la tarea administrativa son: organizacin, relaciones humanas,
planeacin, direccin, evaluacin y control. El propio autor define el proceso de
planeacin en los siguientes trminos: Entenderemos mejor el proceso de
planeacin si primeramente estudiamos las etapas bsicas de una decisin
especfica que se tome. Estas etapas son el diagnstico del problema, la
determinacin de soluciones optativas, el pronstico de resultados en cada accin
y, finalmente, la eleccin del camino a seguir.
Los criterios de racionalizacin y optimizacin se introdujeron con esta
corriente, as como un acercamiento a la teora de sistemas que se percibe en las
formas ms avanzadas de describir el proceso de planeacin.
Como podr notarse las definiciones anteriores tienden a identificar a la
planeacin como etapa del proceso administrativo, como una actividad
unidisciplinaria y como responsabilidad personal del gerente o ejecutivo, a quien
corresponde establecer la vinculacin entre el contenido de los planes, programas
y proyectos y su instrumentacin. Supone, de hecho, una separacin entre la
elaboracin de planes y su realizacin.
2) Conceptos de planeacin basados en la teora de sistemas
A partir de los principios y conceptos propuestos por Ludwig Von Bertalanfy
(1951), Kenneth Boulding (1956), sobre la teora general de sistemas como
elemento integrador y unificador de la ciencia, as como de los planteamientos de
John Dewey sobre la estructura del cerebro humano y la descripcin de cmo
pensamos, y de Clay Thomas Whitehead sobre los sistemas de planeacin
estratgica, surgi una forma peculiar de entender la planeacin como un proceso
que nos permite plantear y resolver problemas complejos mediante la
instrumentacin de estrategias apropiadas, dentro del mbito de un sistema y de
sus relaciones con su contexto propio, en un horizonte de tiempo dado. (lvarez,
1993).
Dicho contexto incluye un importante mecanismo denominado
retroalimentacin, aportando por la ciberntica, entendida como la ciencia de la
comunicacin y relacin mutua de un sistema con el medio en que acta o
tambin como la ciencia de la comunicacin y del control.
George Chadwick defini la planeacin como un proceso de previsin
humana y de accin basada en esa previsin y en la descripcin del proceso de
planeacin estableci un paralelismo entre el mtodo cientfico y el proceso de
planeacin, entendiendo este proceso como anlisis y solucin de problemas ms
complejos.
Ernesto Schiefelbein, por su parte, considera que la planeacin se
ubica en el conjunto de procedimientos que van desde la definicin de metas,
pasando por la racionalizacin entre metas y medios, hasta la ejecucin o
Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

realizacin. El mismo autor comenta que las denominadas etapas del proceso de
planeacin deben considerarse como momentos lgicos, ms que cronolgicos, y
en estudios ms recientes subraya la importancia de los elementos instrumentales
de la planificacin, como son: el operativo, el tctico y el estratgico. (Schiefelbein,
E., 1974 y 1992).
Quiz una de las descripciones ms claras y completas del proceso de
planeacin, de acuerdo con la corriente de sistemas, sea la que propone Frank
Banghart, en su obra Education Planning, que incluye las siguientes fases:
Definicin del problema, anlisis del problema, conceptualizacin del problema y
diseo de planes o alternativas, evaluacin de planes o de alternativas de
solucin, seleccin de planes o de alternativas, instrumentacin del plan o de la
alternativa seleccionada y retroalimentacin.

Concepto de Planeacin Estratgica

ntimamente relacionado con la corriente de sistemas ha surgido en el
mundo empresarial el concepto de planeacin estratgica; aunque, en realidad la
estrategia constituye uno de los elementos fundamentales y, sin lugar a dudas, el
de mayor peso cualitativo en un proceso de planeacin bien entendido.
Gerard Argin en su obra La Planeacin Estratgica en la Universidad
(Qubec Edition Presses de Universit, 1988), define este tipo de planeacin
como un proceso continuo y participativo, articulado ms bien a la calidad de las
intervenciones que a la calidad de los datos. La planeacin estratgica segn este
autor podra definirse como un proceso de gestin que permite visualizar, de
manera integrada, el futuro de las decisiones institucionales que se derivan de la
filosofa de la institucin, de su misin, de sus orientaciones, de sus metas, de sus
objetivos, de sus programas, as como determinar estrategias a utilizar para
asegurar su implantacin.
El propsito de la planeacin estratgica es el de concebir a la institucin,
no como un ente cerrado, aislado, como suceda anteriormente, sino en relacin
estrecha con su medio ambiente.
Las definiciones del proceso de planeacin, basadas en la teora de
sistemas se caracterizan por integrar la elaboracin o formulacin de planes con
su instrumentacin y por introducir la idea de la retroalimentacin, tomada de la
teora de sistemas y de la ciberntica.
La planeacin, en la corriente de sistemas, ya no se entiende como una
actividad unidisciplinaria y como responsabilidad exclusiva del gerente o
administrador; sino como responsabilidad compartida por un equipo tcnico, de
carcter interdisciplinario en el que participan: administradores, economistas,

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

socilogos, ingenieros, matemticos, arquitectos, polticos, programadores,

antroplogos , psiclogos, educadores y ciudadanos en general.
De hecho la teora general de sistemas ha facilitado el aprovechamiento de
las contribuciones ms relevantes de cada disciplina al desarrollo de la
planeacin.
3) Conceptos de planeacin basados en la teora del desarrollo o del cambio
planificado.
En esta tercera corriente terica, los especialistas suelen orientar los
procesos de planeacin hacia la promocin del desarrollo en sus diferentes
sectores, o bien consideran a la planeacin como un instrumento necesario para la
orientacin del desarrollo de un pas, de un sector o de una institucin educativa.
Las definiciones, dentro de esta corriente, constituyen un rango tan amplio
que pueden relacionarse con las de las dos corrientes anteriores, administrativa y
de sistemas, o bien pueden llegar hasta regiones de frontera en esta disciplina,
que son peculiares de las corrientes innovadora y prospectiva.
Debe tambin advertirse que no hay un concepto unificado de desarrollo.
En la literatura especializada sobre este tema aparecen por lo menos cinco
conceptos o cinco formas de entender el desarrollo de los pueblos o de los grupos
humanos que son: el crecimiento, la autosuficiencia, la interdependencia, la
autodeterminacin y la denominada estrategia de transformacin productiva con
equidad y sustentable, que combina varias de las anteriores (Fajnzylber, F., 1991).
Este ltimo planteamiento est relacionado con los conceptos de
crecimiento, interdependencia y autodeterminacin. En l se consideran aspectos
como la necesidad de preservar el equilibrio ecolgico y la necesidad del apoyo
solidario de la sociedad.
Para que esta estrategia resulte viable, se requiere una estrecha
vinculacin y articulacin entre la poltica econmica, la poltica educativa y la
poltica social, dentro de un contexto participativo y democrtico.
Jorge Ahumada, pionero de la teora sobre la planificacin del desarrollo en
Amrica Latina y maestro de los primeros planificadores de esa regin, en su obra
La Planificacin del Desarrollo, dice que: La planificacin es una metodologa
para escoger entre alternativas que se caracteriza porque permite verificar la
prioridad, factibilidad y compatibilidad de los objetivos y seleccionar los
instrumentos ms eficientes. La planificacin advierte el mismo autor no es el
proceso de elaborar un documento que se denomina plan o programa. Esto es
slo una parte del proceso. (Ahumada, J., 1969).
John Friedman define la planeacin como el proceso por medio del cual el
conocimiento cientfico y tcnico se une a la accin organizada. La planeacin
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

constituye un subproceso crtico del proceso de orientacin social. Deben

distinguirse dos formas de planeacin: la de asignacin o racionalizacin y la de
innovacin.
La planeacin de racionalizacin o de asignacin de recursos, segn
Friedman, se refiere a las acciones que determinan la distribucin de recursos
limitados entre usuarios que compiten entre s por el uso de esos mismos
recursos.
La planeacin innovadora, en cambio, segn el mismo autor se relaciona
con aquellas acciones que producen cambios estructurales en la orientacin de la
sociedad. La planeacin innovadora es esencial para el crecimiento estructural y
sostenido del sistema social y, consiguientemente, para el desarrollo.
Jorge Ahumada propuso una descripcin del proceso de planeacin que se
ha hecho clsica en Amrica Latina, comprendiendo ste las siguientes etapas:
Diagnstico, programacin, discusin-decisin, seleccin de alternativas,
ejecucin y evaluacin.
John Friedman, en cambio, plantea el proceso de planeacin dentro de un
modelo interactivo de transacciones e intercambio de criterios y puntos de vista
entre el planificador profesional y el usuario o cliente, especificando los elementos
que se mencionan en las dos columnas siguientes:
APORTACIONES DEL PLANIFICADOR
Conceptos
Teora
Instrumentos de anlisis
Procesamiento de informacin
Nuevas perspectivas
Mtodos de investigacin
(Friedman, J., 1973).

APORTACIONES DEL USUARIO

Conocimiento del contexto
Alternativas realistas
Normas y valores
Definicin de prioridades
Juicios de factibilidad
Detalles operativos

Como puede observase, en la corriente del desarrollo o del cambio

planificado, se integran la elaboracin de planes, programas y proyectos con su
instrumentacin. Adems, la funcin de la planeacin se entiende como una
responsabilidad compartida entre un equipo tcnico interdisciplinario y los sectores
interesados o afectados por el proceso de planeacin.
4) Conceptos de planeacin innovadora y prospectiva
En esta cuarta corriente terica, la planeacin se utiliza como un recurso
estratgico para la construccin del futuro que se desea, para disear e inventar
nuevos futuros.

Primer Semestre

71

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Planeacin Educativa

Warren Zielgler considera que la planeacin busca la preparacin para el

futuro y puede tambin servir como instrumento para cambiar ese futuro.
De acuerdo con Ziegler, pueden observarse tres posiciones frente a la
previsin del futuro: la adaptativa, la preventiva y la inventiva, que tambin puede
llamarse creativa o prospectiva.
a) Posicin adaptativa. En esta posicin el futuro se considera como un
dato, como consecuencia inevitable de las tendencias histricas, como un campo
del conocimiento, predecible mediante mtodos determinsticos o probabilsticas.
Por este motivo, ante la previsin de un futuro inevitable se toman medidas en el
presente para adaptarse a l. As, por ejemplo, ante la prediccin de un eclipse
total del sol, la sociedad adopta medidas para adaptarse a este fenmeno y para
que, en todo caso, no resulte en detrimento de la salud de cuantos decidan
observar el eclipse por algn medio.
b) Posicin preventiva. En esta posicin el futuro se considera no slo
como campo del conocimiento, sino tambin como campo de la accin y
decisiones humanas. Si el futuro previsto se considera indeseable, se toman
medidas en el presente para el futuro previsto no suceda. As, por ejemplo, el
movimiento ecologista promueve la adopcin de medidas para evitar que
contine deteriorndose la capa de ozono de la atmsfera terrestre, que protege el
medio ambiente.
c) Posicin inventiva, creativa o prospectiva.
Esta posicin se
caracteriza por considerar al futuro como campo de la accin y de la libertad, ms
que como campo del conocimiento. Las cosas que ocurren no suceden
necesariamente porque as venan sucediendo o porque tenan inevitablemente
que suceder; sino porque grupos organizados, utilizando su poder, decidieron
hacerlas suceder. As, por ejemplo, la petrolizacin de la economa mexicana y el
endeudamiento excesivo del pas, durante la crisis de los ochenta, no sucedi
porque as vena sucediendo; sino que represent un viraje histrico decidido por
los grupos que tenan el poder en el pas. (lvarez, I. y Tepete, C.. 1990).
Las tareas principales de la planeacin prospectiva consisten en lograr
acuerdos para plantear o disear un futuro deseable, y articular compromisos de
accin y de instrumentacin de estrategias apropiadas para construirlo.
Posiciones semejantes adoptaron Bertrand De Jouvenel, Russell Ackoff y
Wladimir Sachs, en sus obras El Arte de la Conjetura, Rediseando el Futuro, y
Diseo de un Futuro sobre el Futuro, respectivamente.
Russell Ackoff comenta que la planeacin es una toma de decisin
anticipada. Es un proceso de decidir lo que se va a hacer y cmo se va a realizar
antes de que se necesite actuar.. La planeacin es necesaria cuando el hecho
futuro que deseamos implica un conjunto de decisiones interdependientes, esto es
un sistema de decisiones La planeacin es un proceso que se dirige hacia la
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

produccin de uno o ms estados futuros deseados y que no es probable que

ocurran a menos que se haga algo al respecto.
Los colaboradores, por su parte, comentan que la planificacin se entiende
como el sistema para hacer efectivas las decisiones tomadas, realizar el plan
elegido y conseguir los objetivos formulados La planificacin social, segn el
mismo autor, implica una forma de graduar la utopa, partir de una realidad
analizada, acercar, determinar el futuro, disear un camino que pueda ser
recorrido, establecer pasos precisos para alcanzar los objetivos propuestos,
aprovechar las oportunidades, prever las dificultades, tener una visin global del
contexto, mantener el equilibrio propio del mbito desde el que se planifica la
existencia de un proceso colectivo de avance, establecer mecanismos de
implicacin de los destinatarios, romper la resistencia al cambio y comprometerse
con la ejecucin.
Sindo Froufe Quintas, a su vez, se acerca a esta corriente cuando dice: La
planificacin, como actividad humana racional, pretende prever un futuro
deseable, dndonos los medios propicios y oportunos para conseguirlo... Planificar
es decidir por adelantado qu hacer, cmo y cundo y quin ha de hacerlo.. es
caminar hacia el futuro, partiendo de una realidad presente
En este mismo sentido, J. Grao considera que el proceso planificador va
desde donde estamos hasta donde queremos ir. La descripcin del proceso de
planeacin, en la corriente prospectiva e innovadora, comprende los siguientes
pasos:
1) Definicin o diseo de un futuro deseable, preferentemente mediante el
logro de consensos o acuerdos y el establecimiento de compromisos de accin
para hacerlo realidad.
2) Anlisis de elementos de apoyo y de elementos de resistencia frente al
compromiso de lograr el futuro deseable.
3) Seleccin de cursos de accin y de estrategias eficaces para construir el
futuro que se desea.
4) Asignacin de recursos financieros, humanos y de infraestructura, y, en
su caso, invencin de nuevos recursos y estrategias.
5) Instrumentacin estratgica de programas y proyectos, articulada a un
proceso continuo de seguimiento y evaluacin.
6) Retroalimentacin y consolidacin de alianzas y compromisos para la
consecucin oportuna del futuro deseable.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

En el campo especfico de la planeacin educativa se hace nfasis en la

naturaleza prospectiva de la educacin que, de algn modo, permite anticipar las
condiciones de la futura sociedad.
Esta corriente no solamente supone la integracin y su instrumentacin;
sino que adems requiere de la participacin de todos los sectores interesados en
el proceso de planeacin, sea porque ste puede eventualmente perjudicarlos, o
sea porque les resulte deseable y beneficioso.
De hecho, en los procesos de planeacin participativa y prospectiva, la
definicin del futuro deseable se realiza mediante el establecimiento de acuerdos y
consensos de los sectores interesados y la identificacin, seleccin y compromiso
de instrumentacin de estrategias apropiadas para lograrlo.
Integrando las corrientes anteriormente planteadas, lvarez, I, considera
que la planeacin es un proceso tcnico-econmico, socio-poltico y cultural que
permite resolver problemas complejos y orientar procesos de cambio, mediante la
instrumentacin de estrategias apropiadas, dentro de un horizonte de tiempo dado
y en un espacio fsico-geogrfico definido (lvarez, 1993).
El concepto anterior puede aplicarse tanto al desarrollo de planes y
programas, como al de desarrollo de proyectos; ya que en estos tres elementos se
cumple el concepto antes propuesto sobre planeacin.

Concepto legal de planeacin en Mxico

La Ley de Planeacin (1983) defini de la siguiente manera el concepto de
planeacin:
Artculo 3. Para los efectos de esta Ley se entiende por planeacin
nacional del desarrollo la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, en
base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin
y promocin de la actividad econmica, social, poltica y cultural, tiene como
propsito la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las
normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la Ley establecen.
Mediante la planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias, prioridades, se
asignarn recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn
acciones y se evaluarn resultados.
Artculo 4.
Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la
planeacin nacional del desarrollo, con la participacin democrtica de los grupos
sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Conceptos de planeacin educativa

Aunque de por s no es necesario modificar el concepto de planificacin
para referirse a la planeacin social y educativa, s vale la pena considerar
algunas definiciones que se han propuesto para este concepto.
Clarence E. Beeby, del Instituto Internacional de Planificacin de la
Educacin define la planificacin educativa como Un ejercicio de previsin para
determinar polticas, prioridades y costos del sistema educativo, tomando en
cuenta las realidades polticas y econmicas, las posibilidades de crecimiento del
sistema, las necesidades del pas y las de los alumnos a que sirve.
En la Comisin VII de Planeacin del I Congreso Nacional de Investigacin
Educativa (Mxico, 1979-1981), un grupo interinstitucional defini la planeacin
educativa como El proceso que busca prever diversos futuros en relacin con los
procesos educativos, especifica fines, objetivos y metas, permite la definicin de
cursos de accin, y, a partir de stos, determina los recursos y estrategias ms
apropiadas para lograr su realizacin. El proceso de planeacin comprende el
diagnstico-pronstico, la programacin, la toma de decisiones, hasta la
implementacin, control y evaluacin del plan.
La propia Comisin comentaba, cmo en Mxico, el proceso de planeacin
implica generalmente el desarrollo de procesos de investigacin; lo que resulta
cierto en aquellos estudios de diagnstico que implicaron estos procesos, sobre
todo, al nivel de algunos programas y de muchos proyectos educativos. De por s,
la actualizacin del diagnstico debera hacerse mediante el recurso a la
investigacin educativa y la investigacin para la planeacin: pero,
desafortunadamente, esto no siempre se ha realizado, algunas veces se ha
intentado actualizar el diagnstico con los simples resultados de la consulta
popular, no siempre bien planificada, ni adecuadamente sistematizada.

Planeacin de racionalizacin y planeacin innovadora

Analizando a fondo las corrientes tericas sobre el proceso general de
planeacin puede llegarse a identificar dos grandes orientaciones o formas de
pensar y realizar la planeacin; la planeacin de racionalizacin y la planeacin
innovadora.
La planeacin de racionalizacin se basa en la asignacin de recursos
limitados entre usuarios que compiten entre s por los mismos recursos y va
orientada hacia el logro de un futuro factible, que supone la conservacin o
mantenimiento del orden institucional establecido en el sistema.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

La planeacin innovadora, en cambio, se basa en la necesidad de introducir

cambios estructurales y cualitativos en los sistemas e instituciones, que se definen
como futuro deseable, y sus desafos consisten en identificar y seleccionar
estrategias apropiadas para construirlo y en lograr articular los compromisos de
accin necesarios para su instrumentacin oportuna. Los recursos, en este caso,
no constituyen una limitacin absoluta de partida; dado que se pueden inventar
nuevos recursos, no considerados en las formas convencionales de
racionalizacin.
John Friedman, en su obra de Retracking Amrica, a Theory Of Transactive
Planning (1973) se refiere a estas dos formas de pensar y de hacer la planeacin
en trminos como los siguientes:

Planeacin racionalizadora.
Para muchos planificadores la asignacin racional de recursos constituye
la principal tarea, sino la nica, de la planeacin central que se distingue por incluir
las siguientes caractersticas: a) ser comprensiva, para lograr cubrir todos los
elementos del sistema, c) incluir un sistema generalizado de equilibrio, c) utilizar,
en forma predominante, el anlisis cuantitativo y los modelos matemticos; y d)
garantizar una racionalidad funcional en el proceso de toma de decisiones.
Pero, resumiendo las experiencias histricas de varios pases del
continente americano, Friedman comenta:
La planeacin central de asignacin (o racionalizacin) no ha cumplido sus
promesas iniciales: el deseo de ser comprensiva ha producido la ilusin de una
inteligencia omnipotente; el mtodo de un sistema generalizado de equilibrio ha
puesto demasiado nfasis en la estabilidad; los modelos cuantitativos han
descuidado las condiciones reales que influyen en las decisiones de poltica y en
la instrumentacin de programas; y la racionalidad funcional, que se aduce, ha
hecho a los planificadores insensibles a las implicaciones valorales de su
trabajo

Planeacin innovadora
El propio Friedman se refiere a la planeacin innovadora y comenta que
debe ser considerada como una aproximacin al desarrollo institucional que busca
producir cambios limitados, pero relevantes, para modificar y reorientar, en el
mediano y largo plazo, el sistema de orientacin social de una institucin.
La planeacin innovadora crea un conjunto completamente nuevo de
categoras y actividades, con implicaciones de gran alcance, que no podran
realizarse mediante el solo mejoramiento incremental de las actividades actuales.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Esta forma de planeacin articula los esfuerzos de especialistas en

mltiples disciplinas y de los propios sectores interesados para generar nuevas
propuestas y respuestas organizadas a los problemas y necesidades que se
perciben. Supone tambin la articulacin estratgica de planes, programas y
proyectos, dentro de una jerarqua de prioridades que se instrumenta mediante
estrategias apropiadas.
Bertram Gross, refirindose a las primeras experiencias de planeacin
innovadora en Mxico, comenta lo siguientes: La promocin de nuevas
instituciones tuvo precedencia sobre su coordinacin. Esta forma de crear
instituciones tiene su propio pulso. Entre mayor xito hay para realizar cosas,
mayores problemas crean las nuevas instituciones. Esto lleva a una presin
creciente para articular un poco mejor las cosas pero entonces, el esfuerzo por
realizar obras importantes produce una nueva aceleracin para la creacin de
nuevas instituciones descentralizadas.
John Friedman advierte que la planeacin innovadora se distingue por tres
caractersticas: a) la bsqueda del cambio institucional; b) la orientacin a la
accin; y c) la movilizacin de recursos para su realizacin.

Balance crtico de la planeacin de racionalizacin y la planeacin

innovadora
La planeacin ha llegado a confundirse tanto con los procesos de
racionalizacin y asignacin central de recursos que, para muchos, su sentido
innovador parece pasar desapercibido. Sin embargo, Friedman, basndose en las
experiencias histricas de la planeacin, comenta que la forma ms til y efectiva
para realizar una verdadera planeacin es la planeacin innovadora.
Para este propsito, el autor citado comenta dos ejemplos: Imaginemos un
pas donde nada cambia. Ao con ao los recursos pblicos son asignados
exactamente en las mismas proporciones entre los mismos usuarios. Quiz
puedan realizarse pequeos ajustes, de tiempo en tiempo, para corregir errores
aleatorios del sistema; pero estos ajustes no producirn cambios importantes en la
economa del pas. En un pas como ese, la planeacin es claramente superflua;
sus planificadores, si los hay, bastar que copien cada ao el plan del ao anterior.
Evidentemente, se trata de un ejemplo extremo
Imaginemos ahora el extremo contrario, un pas de tal modo presionado
por el cambio que el sistema total se caracteriza por su desequilibrio generalizado.
Claramente argumentar alguno, es precisamente en circunstancias como stas
donde se necesita alguna forma de orientacin central. En los hechos, sin
embargo, es poco probable que pueda utilizarse la planeacin de racionalizacin,
puesto que el gobierno carecer tanto de la informacin como del poder
necesarios para hacer efectivas sus decisiones. La nica posibilidad para salvar
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

del caos al pas, mediante la planeacin, ser desarrollar en grande escala un plan
o programa de innovacin institucional.
resumiendo concluye John Friedman, hemos llegado a la desencantadora
conclusin de que donde la planeacin racionalizadota es ms factible resulta
superflua; y donde sta es ms necesaria, no resulta factible. Por otra parte, la
planeacin innovadora es a la vez necesaria y factible en los dos casos
mencionados antes. En el primero, para lograr que el pas se mueve; y, en el
segundo, para construir nuevas estructuras sin las cuales el pas caer en el
caos. Como la mayora de los pases estn situados entre ambos extremos,
practican ambas formas de planeacin. Pero la planeacin innovadora, orientada
hacia el cambio, generalmente se impone.
De este modo las relaciones entre la planeacin racionalizadota o de
asignacin y la planeacin innovadora se encuentran en un estado de tensin
inevitable. Hay necesidad de mantener el equilibrio del sistema, pero el cambio en
la direccin que se desea, es tambin necesario.
La planeacin innovadora tendr que enfrentar, en su prctica, la
resistencia y oposicin de no pocos planificadores y administradores centrales y
de las unidades de programacin presupuestaria, que se esforzarn por incorporar
el esfuerzo innovador dentro de los modelos burocrticos, alegarn
frecuentemente la limitacin de recursos del gobierno y urgirn los informes
peridicos, para los sistemas de informacin y control.
TIPOLOGA SOBRE FORMAS Y ESTILOS DE PLANEACIN
ORIENTACIN
TIPO
1.

RACIONALIZACIN

INNOVACIN

ENFASIS

Administrativa

Innovadora

2.

Sistmica

Dialctica

3.
4.

Proyectiva
Centralizada

5.
6.

Tecnocrtica
Normativa

Prospectiva
Descentralizad
a
Participativa
Situacional

7.

Compulsiva

Indicativa

8.

Convencional

Estratgica

Status quo vs
cambio
Control del poder vs
lucha por el poder
Pasado vs Futuro
Burocracia vs
Democracia
Tcnica vs Valores
Deber ser vs
Viabilidad
Obligatoria vs de
Polticas
Futuro factible vs
Futuro deseable

NOTA: A partir de las dos primeras formas de realizar la planeacin, la de racionalizacin y la de

innovacin, mencionadas en las dos columnas del Cuadro, se puede generar toda una tipologa
que cubre prcticamente forma de pensar o de hacer la planeacin.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

La planeacin innovadora, por su parte, se ver forzada a buscar, sin

desalentarse, sus propios recursos, para garantizar un espacio de accin y
decisin propias; luchar tambin por incrementar, en forma estratgica y
escalonada, su campo de influencia, y por establecer una base propia de
sustentacin y de apoyo poltico. (lvarez, I. 1979).
A partir de estas dos formas fundamentales de entender y de hacer la
planeacin, se puede generar toda una tipologa sobre formas o estilos de
planeacin, en la que se puede incluir prcticamente cualquier definicin o
cualquier corriente o tipo de planeacin.

Planeacin normativa y planeacin situacional

La planeacin normativa surge como un instrumento de racionalidad en la
elaboracin del futuro, su eje es el deber norma para el desarrollo, centra su
atencin sobre el plan como documento, tiene una participacin centralizada,
asociada a la toma de decisiones; sus diagnsticos son descriptivos, sin
referencias causales y sin cuerpos tericos alternos.
La planeacin normativa es ineficiente debido a las situaciones de conflicto
y poder compartido entre los actores del plan; surgiendo as la planeacin
situacional, como un proceso ms flexible y analtico, ms centrado en las
estrategias y en la viabilidad y factibilidad del plan. Segn Matus, C. 1983, la
planeacin es el proceso sistemtico de discusiones que realiza un actor para
tomar una decisin fundadas que preceden y presiden su accin.
Matus (1983) caracteriza de la siguiente manera a la planeacin normativa
y a la planeacin situacional.
La planeacin normativa se caracteriza por lo siguiente:
1. Planear es establecer normas racionales y coherentes sobre el futuro.
2. El concepto de plan tiende a formalizarse en un libro documento y a
crear oficinas de planeacin con caractersticas de unidades de investigacin que
hacen lenta y costosa la formulacin del plan. Separa el diseo de la ejecucin
del plan.
3. Metas compatibles y congruentes, no hay oponentes, no hay otros
planes, es el nico.
4. El planificador es un tcnico al servicio del poltico.
5. El criterio de xito, es el cumplimiento de las metas en el tiempo
planeado.
6. Planeacin de medios, en el marco dado por los objetivos del poltico.
7. La realidad es un sistema controlable desde una posicin externa de
poder del planificador.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

8. Separa lo econmico de lo poltico, la planeacin es neutral respecto de

la poltica.
9. Tiempos rgidos, cada meta tiene fecha lmite.
10.Ruptura o desconocimiento entre historia y plan.
11. Planeacin ms pertinente a la reproduccin y reforma del sistema en
condiciones de consenso o poder total.
12. El plan es una gua pblica de orientacin social.
En cambio la planeacin situacional se caracteriza por lo siguiente:
1. Planear es establecer un proceso continuo y sistemtico de anlisis y
discusin para seleccionar una direccin de accin, que gue el cambio situacional
y produzca acciones que construyan la viabilidad del plan, venciendo la resistencia
incierta y activa de los oponentes.
2. El plan tiende a formalizarse en un sistema peridico de discusin y
anlisis que precede y preside la accin, apoyando por flujos continuos de
informacin, clculos tcnicos y polticos. El plan est siempre hacindose y
evalundose; pero siempre hay un plan. No separa el diseo de su ejecucin.
3. Metas conflictivas, existen oponentes que son las fuerzas sociales en
lucha por los recursos, con sus propios planes.
4. El planeador es parte de una fuerza social, todo actor planea.
5. El xito depende del avance en la direccin correcta y con economa de
tiempo.
6. Planeacin de objetivos y medios, as como del proceso de creacin de
viabilidad a los medios y objetivos.
7. La realidad es un sistema complejo que se auto-organiza, auto-regula y
auto-planea.
8. Lo econmico y lo poltico constituyen una unidad. La planeacin es
poltica.
9. Tiempos flexibles, criterio de economa de tiempo y oportunidad en la
accin.
10. Prevalece el mismo enfoque de anlisis entre el pasado y el plan.
11. Planeacin ms pertinente para tratar problemas del cambio, de la
transformacin social.
12. El plan es en parte pblico y en parte una gua interna de accin.
La tendencia es cada vez ms a alejarse de la planeacin normativa y ms
a la planeacin situacional que se ha evolucionado paulatinamente hacia la
planeacin estratgica.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS SOBRE LA INVESTIGACIN

PARA LA PLANEACIN EDUCATIVA
En un esfuerzo de sistematizacin de la informacin contenida en los
estudios de la muestra considerada, analizados a la luz de sus propias
experiencias, los miembros de la comisin responsable de este trabajo hemos
logrado identificar un conjunto de conclusiones y perspectivas, que permiten
fundamentar hiptesis de trabajo para futuras investigaciones en este campo
especfico, y deseamos proponer para los anlisis y debates de este Congreso
Nacional de Investigacin Educativa.

Principales conclusiones
Entre las conclusiones ms importantes de este estudio pueden
mencionarse las siguientes:
1) El desarrollo de la planeacin educativa en Mxico, que por lo general
constituye un proceso de investigacin en s mismo, ha favorecido el impulso a la
investigacin educativa en mltiples campos, durante la dcada de los ochenta;
pero, debido a sus limitaciones, discontinuidades y rupturas, no ha logrado
clarificar la memoria histrica del sistema educativo nacional, de manera que
permita fomentar y aprovechar adecuadamente la acumulacin de conocimientos
y experiencias en las decisiones sobre polticas de desarrollo educativo.
2) La planeacin educativa, por su propia naturaleza peculiar, ha favorecido,
en cierto grado, la exigencia de niveles mnimos de racionalidad, coherencia y
sistematizacin en el proceso de modernizacin educativa, promoviendo: mayores
niveles de responsabilidad social en las instituciones educativas; la revaloracin
de la misin de los educadores; la recuperacin de experiencias de la prctica
docente; as como el inicio de un proceso de apertura de las instituciones
escolares a los procesos de educacin no formal e informal y a la participacin de
los diferentes sectores sociales en la educacin.
3) La normatividad jurdica y legal de la planeacin, contenida en los
artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en
la Ley de Planeacin, no ha logrado hacerse plenamente efectiva en la prctica,
en los niveles nacional, sectorial e institucional; debido a algunas fallas tcnicas de
la propia Ley, entre las que pueden mencionarse; la reduccin de los planes
sectoriales a programas estandarizados; el carcter excesivamente centralizado y
paternalista de los textos normativos y legales; la derivacin de los procesos de
programacin operativa anual a rutinas de control contable y procedimientos
burocrticos desconectados de los objetivos y metas reales de desarrollo; la
degeneracin del concepto de proyecto en una simple categora de actividad
administrativa; y el intento de suplantacin de los sectores por parte de la ahora
desaparecida, Secretara de Programacin y Presupuesto.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Por otra parte, la planeacin participativa y democrtica, establecida por la

Ley, tendi a cancelarse en los hechos, por su carcter demasiado centralizado y
por las mltiples deficiencias de la consulta popular, que no siempre fue tomada
en serio, ni por lo sectores interesados, ni por las autoridades educativas y,
consiguientemente, tampoco fue aprovechada, adecuadamente, en las decisiones
polticas sobre el desarrollo del sector.
4) El nfasis exagerado en las polticas de racionalizacin que
instrumentaron, sin piedad, cortes y recortes escandalosos sobre los programas
del sector educativo, aunque logr reducir algunos costos marginales y gener el
incremento de otros al establecer los sistemas especiales de estmulos a los
funcionarios produjo efectos devastadores, afectando negativamente a elementos
y variables relacionados con la eficiencia y calidad de los servicios educativos;
registrndose, en el nivel de educacin bsica, un abandono masivo del ejercicio
magisterial en los medios rural, indgena y urbano marginado, y perdindose no
pocos profesores e investigadores de alto nivel de calificacin profesional que
pasaron de las instituciones de educacin superior de sostenimiento pblico a la
industria, a las instituciones privadas de educacin superior o a puestos
administrativos mejor remunerados, en detrimento de su importante misin
educativa y acadmica.
5) El impacto de la crisis econmica, agravado por las irregularidades que
se registraron en los procesos de planificacin y gestin del desarrollo educativo,
tuvo mucho que ver con el hecho de que, para varias generaciones de nios y
jvenes mexicanos, la dcada de los ochenta no solamente fue una dcada
perdida; sino de franco retroceso en cuanto al logro de las metas de cobertura,
eficiencia y calidad de los servicios del sector educativo, retrocedindose a
situaciones que privaban antes de 1978.
6) La institucionalizacin formal de la planeacin, en los aos ochenta, no
logr niveles suficientes de continuidad en las polticas de desarrollo educativo, ni
siquiera en los casos en que se registr el continuismo de los funcionarios. Al
mismo tiempo, el sector perdi competitividad para retener al personal calificado
de alto nivel en los cuadros tcnicos de la planeacin educativa.
7) La preocupacin por la evaluacin de los niveles de eficiencia y calidad
de los servicios educativos, aunque de por s es positiva y til, obedeci ms bien
a situaciones de coyuntura para legitimar las medidas de racionalizacin y an no
ha sido aprovechada adecuadamente, ni por los directivos de las instituciones
educativas, ni por las autoridades del sector. Los resultados reales o supuestos
de los procesos de evaluacin no han contribuido a mejorar significativamente la
calidad de las decisiones sobre polticas de desarrollo educativo.
8) los procesos de planificacin que se quedan en la mera formulacin de
planes o programas y no logran traducirse en la instrumentacin de proyectos
especficos; suelen quedarse en el nivel de mero discurso poltico. El desarrollo
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Planeacin Educativa

de proyectos, en realidad, constituye el sector ms dinmico y vital de los

procesos de planeacin. En los proyectos puede realizarse integralmente el
proceso de planeacin.
9) Durante la dcada de los ochenta se instrument un conjunto significativo
de proyectos de innovacin educativa; pero solamente lograron suficiente
continuidad los que no dependan principalmente del financiamiento pblico. La
burocratizacin innecesaria de los procesos de apoyo administrativo, muy comn
en los procesos centralizados de planificacin, tiende generalmente a nulificar el
desarrollo de proyectos dinmicos de innovacin educativa.
10) Los organismos altamente centralizados y burocratizados han resultado
totalmente ineficaces para garantizar el desarrollo de proyectos dinmicos de
innovacin educativa, independientemente de su carcter pblico o privado, o de
su menor o mayor tamao relativo.

Tendencias y perspectivas de la planeacin educativa

a) De la expansin cuantitativa a la contraccin del sistema educativo
La planeacin educativa evolucion de una visin cuantitativista, centrada
en la expansin del sistema en sus componentes bsicos, alumnos, personal
docente, escuelas, presupuesto, etc., hacia metas sociales y culturales;
promoviendo mayor equidad educativa no slo de acceso y permanencia sino
tambin de egreso y de resultados equitativos, as como la equidad entre sexos,
regiones y estratos sociales.
Sin embargo, dado el contexto socio poltico, la planeacin se enfrent ante
un sistema educativo, no en expansin, sino en proceso de estancamiento o tal
vez de retroceso, en otras palabras, parece ser que la planeacin se haba
reducido a administrar la crisis por la que atravesaba el sistema, al cual se le
plantearon desafos como el siguiente: ante un contexto de crisis financiera es
mejor poca educacin a muchos o mucha educacin a pocos, o educacin
suficiente y necesaria para quien la requiera (McGinn, 1992, lvarez, 1993).
La planeacin perdi, cada vez ms su carcter global y se orient ms
hacia intervenciones especficas, desarrollando proyectos concretos, ms que
ambiciosas metas.
En algunos casos, se volvi estratgica y abarc la educacin no formal y
cuestiones de calidad. Puede decirse que siguen coexistiendo diversas formas de
planeacin para un mismo nivel educativo; por una parte, la planeacin normativa
y, por otra la planeacin estratgica.

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Planeacin Educativa

b) De la organizacin de la planeacin centralizada a la descentralizacin.

La organizacin de la planeacin ha evolucionado de las oficinas centrales
del gobierno federal, a cargo de grupos de profesionales, hacia instancias locales,
a travs de procesos de consulta y de la constitucin de comits o consejos que
van del nivel nacional hasta el nivel municipal y que pudieran ser tambin consejos
internacionales de planeacin, que pueden surgir en el contexto del TLC. Sin
embargo, an no estn claros los procedimientos para la constitucin y
coordinacin de estos cuerpos de planeacin como para asegurar su eficiencia.
Subsisten preguntas resueltas, tales como: quin puede y debe participar
en estos consejos?, con qu medios cuentan?, cul es su mbito de decisin
respecto de la instrumentacin, seguimiento y control de los procesos educativos?
Este proceso de organizacin de la planeacin, a travs de consejos
locales, depende de la naturaleza y legitimidad del poder poltico local, lo cual
reclama procesos de democratizacin, as como de la disponibilidad de recursos y
habilidades especficas locales; de no ser as, se corre el riesgo de que estos
consejos se conviertan en legitimadores de las fuerzas sociales establecidas.
c) De la planeacin de la educacin escolarizada a la planeacin de la
educacin no formal.
Es evidente que hasta ahora las tcnicas de la planeacin educativa se
centraron, sobre todo, en atender el servicio educativo que demanda la poblacin
en edad escolar y no se desarrollaron en otros mbitos que requieren servicios
educativos. Las crticas a la escuela, sobre todo, en su forma ms radical,
sealan las barreras institucionales y estructurales que la escolarizacin
(principalmente por su obligatoriedad y certificacin) imponen a un desarrollo
social ms justo y humano (Latap, P., Muoz, C. 1988).
Por mucho tiempo se ha hecho equivalente la educacin con la escolaridad.
Esto ha probado ser inadecuado, debido a la importancia que cada da cobran
otras agencias educativas en el proceso educativo global, como son la familia, los
medios de informacin y otras corporaciones de la sociedad civil.
Es necesario desarrollar formas alternativas de planeacin de la educacin,
que apoyen a la educacin no formal, comunitaria, recurrente, de tal manera, que
se puedan atender las necesidades bsicas de sectores no escolarizados.

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Planeacin Educativa

d) De la planeacin centrada en el producto educativo a la planeacin

centrada en los procesos.
La planeacin se asoci, en el pasado, casi exclusivamente, a la nocin de
plan documento, ah terminaba el proceso de planeacin. A medida que pas el
tiempo, la planeacin fue adquiriendo la connotacin de un proceso flexible
debido, fundamentalmente, a que la educacin no es un factor autgeno de
cambio, sino ms bien, un elemento reforzador de los cambios operados en otros
sectores, principalmente el econmico y el poltico. Siendo esto as, la planeacin
educativa debi ser coherente con los planes de reforma econmica, poltica y
social.
Ante las desigualdades sociales y educativas, se comprueban los escasos
mrgenes de accin de la poltica educativa, en tanto no se modifiquen
sustancialmente los factores econmicos y polticos que condicionan las
desigualdades educativas.
El ejemplo ms agudo de la insuficiencia de las tcnicas de la planeacin
educativa se muestra en la disfuncionalidad entre educacin y empleo.
La planeacin educativa podr ser instrumento til para regular la
expansin educativa ante las oportunidades ocupacionales, slo en la medida que
se coordine con una poltica de pleno empleo, congruente con las caractersticas
demogrficas y econmicas de la sociedad.
La planeacin, centrada en el proceso, presupone la superacin de algunas
dicotomas tradicionales, tales como las que se dan entre la planeacin del
sistema, la planeacin curricular y la planeacin institucional, que siguen rumbos
distintos y contrapuestos en lo conceptual y en lo ideolgico; tambin presupone
una mayor participacin de los sujetos del proceso educativo que permita una
mayor articulacin entre las fases de programacin y ejecucin, entre quienes
planifican, quienes toman decisiones, quienes ejecutan y quienes son los usuarios
de los servicios educativos.
e) De las tcnicas tradicionales a las tcnicas modernas
En la dcada de los ochenta, se desarrollaron importantes aportes en las
tcnicas de la planeacin educativa, especialmente en el uso de la informtica y
de instrumentos para la automatizacin de datos y procesos, se implementaron
algunos enfoques y mtodos de investigacin participativa, para identificar y
resolver algunas necesidades educativas; tambin se desarrollaron algunos
modelos de simulacin y evaluacin del sistema educativo, as como modelos
prospectivos que estaban en la bsqueda de alternativas y cursos de accin
diferentes a los ya probados.

Primer Semestre

85

CINADE

Planeacin Educativa

Sin embargo, an no se han desarrollado las tcnicas de planeacin en

algunos aspectos crticos como los efectos de las migraciones internas hacia las
grandes urbes, en el sistema educativo; los anlisis de costos y modelos
alternativos de usos de recursos; el diseo de redes educativas de nuclearizacin,
tanto para poblaciones dispersas como para concentrarlas.
Las tcnicas e instrumentos de la planeacin tienden a diversificarse y a
volverse ms complejas. Paralelamente a los instrumentos ms perfeccionados
de la prospectiva, las herramientas del anlisis de las polticas y los instrumentos
de programacin y presupuestacin, as como los de control y regulacin ms
refinados, se necesitan instrumentos heursticos y modelos de simulacin y
prospectivos que permitan explorar opciones de alternativas en materia de poltica
educacional, as como calibrar sus consecuencias y someter a prueba las
estrategias adecuadas a su aplicacin.
Tambin es preciso mejorar los instrumentos con miras a una mejor
formulacin, ejecucin y control ms eficaces de los planes; en este sentido, el
desarrollo de instrumentos de evaluacin cualitativa, as como su organizacin e
implementacin cobran relevancia para el desarrollo de la planeacin, ya que se
ha observado que la calidad y la eficiencia de las decisiones no han mejorado
significativamente.

Investigacin y planeacin de la educacin

La mayora de las investigaciones para la planeacin estn construidas
sobre descripciones basadas en datos simples muy pocos trabajados y sin marcos
o modelos conceptuales.
La planeacin requiere de investigaciones que
proporcionen informacin procesada, para poder analizar y elegir alternativas de
accin.
Segn McGinn y Schiefelbein, en planeacin se distinguen dos enfoques
bsicos de la investigacin realizada para la planeacin: aquel orientado a la
bsqueda de mejores maneras para lograr los objetivos y metas ya definidos
previamente (diseo de estrategias y polticas), y aqul orientado a la definicin de
objetivos alcanzables. Al primero, corresponde la investigacin tecnolgica (del
saber cmo y con qu procedimiento) y al segundo, corresponde la investigacin
heurstica (el saber hacia dnde, descubrir nuevos objetivos).
La investigacin tecnolgica, complementada con investigacin causal,
parece ser ms adecuada para las etapas de diseo de cada uno de los tres
momentos claves de la planeacin: poltico, programtico y administrativo o el
estratgico, el tctico y el operacional.

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

Por su parte la investigacin heurstica parece ms adecuada para el

diseo de futuros y objetivos nuevos, as como, de las estrategias apropiadas para
alcanzarlos.
En el momento de ejecucin de la planeacin educativa, la planeacin
consiste en organizar y controlar el sistema de educacin a fin de que realice
acciones especficas, para lo cual necesita de un modelo de investigacin que
enfatice el uso de lo que ya se sabe.
Hasta ahora, la mayora de las investigaciones para la planeacin educativa
se han centrado en reas aparentemente tiles a los tomadores de decisiones. La
temtica que predomina es acerca de los costos y rendimientos del gasto
educativo, modelos de distribucin de recursos financieros, modelos de simulacin
de operacin del sistema educativo, anlisis de proyecciones y tendencias
educativas, estudios sobre aplicaciones de la informtica para la gestin
educativa, estudios sobre la descentralizacin educativa.
Poco nfasis se ha hecho sobre estudios de regulacin educativa (sistemas
de incentivos, exmenes y cuotas, seguimiento de egresados), efectividad de los
procesos de evaluacin para el cambio educativo, calidad y relevancia del proceso
educativo; en general, ha predominado un enfoque cuantitativo ms que cualitativo
en el abordaje de estas investigaciones.
Se requiere que la investigacin para la planeacin educativa haga nfasis
en la formulacin y evaluacin de programas alternativos, as como en modelos de
anticipacin de las consecuencias sociales y econmicas de las polticas
implementadas; tambin se requiere definir, con ms precisin, las prioridades y
objetivos viables y factibles, as como las estrategias conducentes al logro de tales
objetivos; adems es necesario promover la experimentacin de pequeos
proyectos de innovacin educativa que permitan una estrategia incrementalista de
desarrollo del sistema educativo.

Uso de la investigacin educativa para la planeacin

En la actualidad, parece que la forma de realizar investigacin educativa
tradicional es desplazada por la aplicacin de criterios que imponen y determinan
las comisiones evaluadoras que, a la vez, asignan o no los recursos financieros
para el desarrollo de la investigacin, y que deciden qu es y qu no es
investigacin. El caso es que la investigacin educativa utilizada para la
planeacin se hace, cada vez ms por encargo a expertos o a consultores que se
encuentran en los centros privados o pblicos de investigacin, ms que a
departamentos o unidades de investigacin educativa; de tal manera que la
investigacin educativa producida por dichas unidades, no es utilizada, ni tampoco
es llamada por la administracin pblica de la educacin.

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

La que actualmente se llama investigacin educativa de calidad, es aqulla

que ha sido financiable, que cada vez es ms utilitaria e instrumental de las
polticas educativas implementadas.
En efecto, lo que el mercado de la investigacin educativa demanda son
investigaciones e investigadores que estn en disposicin de producir, usar y
aplicar conocimientos para la identificacin, resolucin y arbitraje de problemas
especficos.
Lo que requiere son trouble shutter, al estilo empresarial, que resuelvan
de una forma econmica y fcil los problemas educativos. En este contexto se
han desarrollado muchas investigaciones con la temtica de la consejera
comunicacional, administracin y ejecucin de estudios estratgicos, desarrollo
organizacional, diseo y desarrollo de proyectos de evaluacin, etc.
Finalmente, la investigacin educativa, para la planeacin necesita
desarrollar estudios sobre el proceso educativo en contextos de regresin o
estancamiento, sobre el desarrollo de sistemas educativos que concilien equidad y
calidad, sobre modelos educativos que propicien el desarrollo econmico basado
el los valores humanistas, as como que procuren la participacin real de los
sujetos del proceso educativo; as mismo, se requiere desarrollar procesos
educativos que integren, de una forma racional, los avances de la tercera
revolucin cientfico tecnolgica, as como desarrollar modelos de gestin
pedaggica que permitan una mayor relevancia y eficiencia del proceso educativo.

Hiptesis de trabajo
Con el propsito de orientar el futuro desarrollo de la planeacin educativa
en Mxico, nos atrevemos a plantear algunas hiptesis de trabajo, que podrn ser
verificadas por futuras investigaciones o bien quedarn fundamentadas mediante
los resultados de la instrumentacin de proyectos especficos y que hemos credo
til someter a la consideracin de los participantes en este congreso.
1) El desarrollo de procesos serios de evaluacin institucional constituye a
estimular la evolucin de los paradigmas de planeacin educativa y a mejorar la
eficacia y calidad de los procesos de planeacin y gestin educativas.
2) El proceso de descentralizacin de la educacin bsica ha resultado
traumtico, para muchos educadores, por las condiciones peculiares de su
instrumentacin ambigua y tarda.
3) La apertura efectiva a la participacin social de las instituciones
escolares de nivel bsico contribuye a superar el trauma de la descentralizacin.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

4) La descentralizacin educativa, instrumentada de acuerdo a los criterios

de la planeacin participativa y democrtica, constituye una estrategia efectiva de
modernizacin de las instituciones educativas.
5) La apertura al comercio internacional y los fenmenos asociados a la
globalizacin de la economa mundial han modificado positivamente las actitudes
respectivas del personal acadmico y de los directivos de investigacin y
desarrollo de las empresas hacia los procesos de vinculacin de la educacin
superior con el sector productivo de bienes y servicios.
6) El proceso de negociacin del Tratado Trilateral de Libre Comercio, con
Canad y los Estados Unidos, y sus eventuales implicaciones contribuyen a
revalorar la necesidad de la colaboracin interinstitucional y del intercambio
acadmico entre las instituciones de educacin superior.
7) Las normas y criterios de la Ley General de Educacin resultan
insuficientes para promover efectivamente la participacin social en educacin.
8) El modelo de desarrollo denominado transformacin productiva con
equidad y sustentable, promovido por la oficina regional de la UNESCO para
Amrica Latina, supone el replanteamiento del proyecto de desarrollo nacional
para los inicios del siglo XXI.
9) El replanteamiento del proyecto de desarrollo nacional para los inicios del
siglo XXI, supone tambin la necesidad de formular un proyecto nacional de
desarrollo educativo a largo plazo, que sea instrumentado mediante estrategias
descentralizadas.
10) El desarrollo efectivo de alternativas para financiamiento de la
educacin contribuye a la viabilidad de los proyectos de innovacin educativa en el
largo plazo.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

SESION 3

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

PLANIFICACIN Y PRCTICA EDUCATIVA

(Infantil Primaria y Secundaria
Mario Martn Bris
Coleccin Educacin al da

LA PLANIFICACIN COMO INSTRUMENTO.

Aspectos generales
Numerosas son las corrientes de pensamiento en el mbito pedaggico que
plantean la planificacin educativa/docente como un aspecto clave en cualquiera
de los niveles de actuacin al que pueda referirse. Se trata de un concepto tan
amplio como se quiera y tan concreto como se necesite.
Desde la acepcin de educativa podra estar sealando las acciones que
se disean o emprenden desde los primeros niveles de la Administracin
(ministerio, Comunidades Autnomas), incluso la propia poltica educativa y
econmica, en la medida en que stas condicionan y orientan los planteamientos
de toda la sociedad en el mbito educativo (planificacin del sistema).
Tambin compartira el fundamento de educativa la planificacin que se
realiza en cualquier institucin intermedia entre el Estado y los centros. Incluso,
en los propios centros, cuando de lo que se trata es de fijar los principios bsicos
de las acciones que van a desarrollarse en l, con el fin de proporcionar la
formacin ms idnea a quienes all la han demandado. Es el caso de la
elaboracin del Proyecto Educativo del Centro, como elemento que ha de
garantizar la cohesin y unidad de planteamientos y acciones en cada institucin
educativa.
Cuando se enfoca desde la perspectiva de docente adquiere todo el valor
campo de la enseanza y el aprendizaje, esto es, en la relacin profesor-alumno,
individualmente o como miembros de colectivos que interactan en un mismo
espacio de formacin como es el centro escolar (escuelas, colegios, institutos).
Es desde esta posicin cuando se incorpora el trmino currculo, como
concepto y como idea de concrecin de las ideas educativas. As, denominamos
diseo y desarrollo curricular a la planificacin que ha de ordenar y disponer
tanto los elementos intervinientes como las acciones que stos generan, dando
lugar al Proyecto Curricular del centro, el Proyecto Curricular de la etapa o etapas
educativas que se atienden en ese centro, las programaciones de aula, de
unidades didcticas, etc., dando significado y concretando en elementos y lneas
de trabajo todo lo que conlleva la accin educativa y docente.

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

El trmino planificacin, en la acepcin ms amplia, poda, incluso, superar

al de la propia organizacin (Martn, 1996). Se trata de intentar mejorar una
situacin de partida analizada, en relacin con unas previsiones de llegada (IDE,
1991).
En todos los casos deben prevalecer algunas ideas como fundamentales
para as poder enfocar adecuadamente las actuaciones de planificacin, algo as
como unos principios bsicos.

Principios bsicos

Se planifica con la intencin de mejorar. Todo trabajo de planificacin tiene

un objetivo de optimizacin de un sistema de elementos y factores, una
intencin de prever, ordenar, secuenciar, seguir y evaluar.

Se planifica para reducir incertidumbres. Tanto en el desarrollo del trabajo

como en los posibles resultados. La planificacin surge como algo connatural
al proceso de racionalizacin. La complejidad de la realidad y su sentido
dinmico imponen la necesidad de reflexionar sobre lo que se hace y de
reflejar esa reflexin en procesos de accin que exigen, cuando menos, algn
tipo de previsin y de preparacin, sin embargo, no siempre se asume la
actividad planificadora. (Gairn, 1995).

Se planifica con una intencin de autonoma, de distribucin y delegacin

de funciones. La tarea, una vez planificada, hay que dejar a los agentes que
la realicen del modo que prefieran, siempre que vayan alcanzando los fines
propuestos seala Likert (1969). La idea de estructurar acciones en funcin
de los medios, tiempos y personas, adquiere una dimensin especial.

La planificacin debe tener un carcter instrumental.

Nunca debe
justificarse en s misma, sino como medio racional de actuacin. Segn Martn
(1996), la planificacin ha de servir como instrumento para prever y proponer
caminos de actuacin (modelos), a la vez que seleccin y ordenamiento de
recursos, para facilitar el logro de las metas propuestas. La planificacin
responde a modelos siempre cambiantes como lo son tambin las
organizaciones, los centros escolares; la planificacin constituye en s misma
un proceso que lleva a su modificacin permanente, para as estar adaptada a
la realidad en que acta. En esta misma lnea se expresa Gairn (1995)
cuando seala que la planificacin aparece ligada a conceptos como
racionalidad, conocimiento de la realidad y adopcin de decisiones sobre la
ejecucin de unas determinadas actividades. Queda, pues, claro que la
planificacin es un instrumento y lo que la hace ser buena o mala es el uso que
de ella se haga, uso que siempre existir y que elimina el carcter
pretendidamente asptico con que a veces se ha presentado.

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

La planificacin es un medio de calidad y mejora. Desde una concepcin

curricular de la actividad educativa, la planificacin adquiere una dimensin
absolutamente relevante, justificndose en todos sus trminos; a partir de unos
planteamientos en los que todos los elementos y factores se relacionan entre
s, determinando su propio papel elevando el sistema a la dimensin de
relacional (De la Orden, 1991), al pasar a ser las propias relaciones ms
decisivas que los mismos elementos, desde la complejidad de las
organizaciones en una situacin social y educativa de importantes y decisivos
cambios; cuando se trata de equilibrar en la organizacin de las ideas de
consecucin de objetivos (eficacia), con los de aprovechamiento de recursos
(eficiencia), en una perspectiva de servir a unos usuarios, dndoles respuesta
adecuada a sus necesidades e inquietudes (funcionalidad). Todo ello, unido a
la idea base de mejora permanente del sistema y de las organizaciones, nos
lleva a valorar la planificacin como clave en todos los planteamientos de
calidad.

De la indiscutible importancia que la planificacin tiene en una concepcin

moderna de cualquier organizacin, no debe desprenderse la idea de
identificar planificacin con solucin de todos los problemas. Es aqu
donde vuelve a tomar sentido la idea de instrumento facilitador de una tarea.
Quiz en el mbito de la organizacin y funcionamiento de los centros, esta
idea est ms asentada y plenamente justificada. En el mbito pedaggicodidctico suelen surgir ms discrepancias al hilo de una supuesta
argumentacin en defensa de las actuaciones intuitivas de los profesionales
(Martn 1996).

Independientemente de la idea generalizada de que toda actuacin es

planificable, debemos tener en cuenta los distintos niveles de concrecin
de esa planificacin y los compromisos que vamos adquiriendo con su
elaboracin. La necesidad de debatir, trabajar en grupo y establecer acuerdos,
es por s sola argumento suficiente a favor de la idea de planificacin. En cada
estado/nivel se requieren unas actuaciones y concreciones distintas, quedando
a la libre actuacin del docente la aplicacin y desarrollo con los alumnos de
los que es responsable, siendo todos los trabajos anteriores su pauta de
trabajo, la misma que propicia una lnea coherente y comn en el centro
participando de un proyecto determinado. El mensaje de que no todas las
actuaciones son previsibles se convierte en un hecho cotidiano cuando se trata
de poner en prctica, a diario, las programaciones didcticas.

Toda planificacin requiere de una estructura y de unas tcnicas de

elaboracin que genricamente se consideran aplicables en cualquier mbito
de las actuaciones educativas; aunque esto pueda ser as, debemos tomar en
consideracin las notables diferencias que existen cuando se trata de
actuaciones referidas a organizacin y funcionamiento de centros y cuando se
trata del campo pedaggico-didctico.

Primer Semestre

93

CINADE

Planeacin Educativa

La planificacin se concreta en una serie de documentos, en unos casos

preceptivos, de los que se hace cargo la propia Administracin educativa a
travs de sus rganos de seguimiento y control, y en otros, nacidos del propio
inters y necesidad de los docentes del centro o grupos (formales e
informales). Todos cumplen un papel y tienen una justificacin, en unos casos
ms prxima a los temas docentes y, en otros, atendiendo a aspectos ms
propios del carcter educativo del sistema.

Debe prevalecer y reforzarse la idea de trabajo tcnico, que facilita la

accin y requiere de actuaciones en equipo, basadas en modelos estables y
definidos, aunque abiertos a modificaciones y flexibles en sus planteamientos y
aplicacin.

La planificacin de las actividades educativas forma parte esencial de

cualquier proyecto de asentamiento de dinmicas definidas y estables de
actuacin en las organizaciones. En el mbito didctico es fundamental partir
de unas ideas comunes (compartir un proyecto). La caracterstica peculiar de
trabajo permanentemente dirigido a personas (alumnos y compaeros) hace
imprescindible la necesidad de compartir y conocer esos planteamientos
previos y unas lneas de actuacin que vayan configurando una determinada
forma de entender la actividad educativa, en definitiva, lograr una cultura
propia y actuar conforme a ella.

Podemos hablar de instrumentos distintos de planificacin con elementos

comunes. Entre stos, adems de lo referido a un modelo coherente y bsico
de actuacin, fundamentado en una filosofa prctica de servir a unos fines,
debemos destacar un profundo estudio de contexto, referido a todos los
elementos y factores que inciden as como a las relaciones que entre ellos se
producen, por lo que tanto las propuestas como las acciones sern
contextualizadas.

Tambin debemos referirnos al marco normativo (legislacin), en que se

inscribe la mayor parte de las actuaciones en materia de planificacin,
intentando adecuarlas a cada realidad, siempre con la perspectiva de que la
norma debe estar al servicio de la planificacin en la misma lnea de lo que
sucede en el mbito organizativo, cuando la legislacin se supedita a la
organizacin y nunca al contrario.

Todo ello, desde una perspectiva clara de trabajo participativo y

colaborativo en el equipo de profesores y desde ste al resto de sectores,
equipos y grupos implicados en la accin educativa.

Faltara aadir el carcter innovador que debe estar presente en toda accin
de planificacin, una innovacin referida al modelo o a cualquiera de los
aspectos que forman parte del proceso.

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

1. MODELO BSICO DE PLANIFICACIN

Toda accin planificadora debe manejar un modelo/esquema bsico de
distribucin y contenido de acciones; de esta forma se contribuye eficazmente a
facilitar todo el proceso de realizacin, as como el de aplicacin y valoracin de la
misma.
Establecer unas pautas claras ayuda especialmente en modelos
participativos de trabajo, como es este caso, en los que interviene desde el
principio un nmero elevado de personas.
La planificacin didctica, aunque con elementos muy especficos, segn se
trate del mbito didctico u organizativo, participa de un modelo bsico comn:

Modelo bsico de planificacin

Diseo
Anlisis inicial
Modelo de actuacin / Instrumento planificado
Implantacin / Ejecucin / Desarrollo
Seguimiento
Evaluacin
Memoria
Alternativas
Nuevas propuestas

Primer Semestre

95

CINADE

Planeacin Educativa

DISEO
Primera aportacin sobre el modelo que pretendemos desarrollar. Se trata de facilitar una base
para todo el proceso, con las primeras observaciones y sugerencias en cada uno de los apartados
y fases de actuacin, mbito, responsables, tiempos, etc. Debe partir de planteamientos tcnicos
slidos, realista en sus propuestas y participativo en su filosofa y prctica. Requiere la mxima
difusin antes de comenzar a formular las aportaciones.
ANLISIS INICIAL
Valoracin de los recursos, perspectivas de trabajo y colaboracin, previsiones de desarrollo,
estudio del contexto en el que se van a desarrollar las acciones.. En definitiva, anlisis de la
situacin de partida y perspectivas de aplicacin.
MODELO DE ACTUACIN / INSTRUMENTO PLANIFICADO
Documento en el que quedan reflejados los estudios preliminares oportunos como referente de
todo el proceso, fases y plan de accin, que, en todo caso, incluir:
Justificacin: teora, tcnica y legal.
Objetivos, fines.
Desarrollo / contenido: tareas, responsables y tiempos.
Seguimiento y evaluacin: del proceso, final.
Informe/Memoria/Propuestas.
Se trata de la fase de preparacin formal del trabajo que vamos a desarrollar, distribucin de
tiempos, recursos, etc.
IMPLANTACIN /EJECUCIN / DESARROLLO
Segn la ordenacin de recursos y plan de actuacin, se plantea todo lo referente a la fase de
aplicacin real de la planificacin, durante el tiempo que hayamos fijado. Es aqu donde toma
especial valor la previsin de actuaciones en cuanto a establecer frmulas operativas de
resolucin de problemas que previsiblemente puedan surgir a lo largo de todo el trabajo, se trata
de plantear y prever alternativas de solucin.
SEGUIMIENTO
Basado en un plan de evaluacin que incluye el propio seguimiento del proceso:
Responsables
Metodologa
Informes
EVALUACIN
Basada en el seguimiento y como parte del proceso de planificacin y desarrollo.
De los planteamientos.
Del diseo
Del desarrollo
De las estrategias
De los responsables
De los resultados en cuanto a eficacia, eficiencia y funcionalidad.
La evaluacin ha de ser crtica y formativa, posibilitando alternativas de respuesta.
MEMORIA
Valorando los aspectos ms significativos y formulando PROPUESTAS ALTERNATIVAS para
prximas planificaciones, as como FORMULACIN DE NUEVAS PROPUESTAS.

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

2. TIPOS DE PLANIFICACIN
Se refiere a la especificacin terminolgica que se formula en funcin de
multitud de criterios. Entre los ms utilizados podemos sealar:
TIEMPO/PLAZO DE EJECUCIN
Corto
Medio
Largo
Este criterio es muy variable, dependiendo del carcter de la propia planificacin, incluso de la
percepcin de cada autor o aplicador del plan; as, mientras en organizacin un plan anual puede
ser considerado de corto plazo, en el mbito de la didctica estara en el medio/largo plazo. Es
frecuente encontrar dentro de un mismo plan aspectos ms propios de ser considerados de corto
plazo, junto a otros de medio o largo plazo. Debe ser un criterio empleado con la mayor
flexibilidad.
CONTENIDO
Aqu hay que distinguir entre los aspectos bsicos.
Tema que aborda/mbito.
Pedaggico/didctico/curricular
Organizacin/funcionamiento
Distribucin del contenido/ordenacin.
Parcial: sobre algn aspecto concreto.
Sumativa: Uniendo aportaciones/propuestas individuales o de grupos, sin
esquema/modelo prefijado.
Integrada: Uniformidad de planteamientos y aportaciones en base a un diseo y
modelo previamente establecido y consensuado.
MBITO DE LA PROPUESTA/DESARROLLO/CONCRECIN
Administracin educativa
Ministerio
Comunidad Autnoma
Provincial
Servicio de Planes, Inspeccin, etc.
Centro escolar
Consejo escolar
Claustro
Comisiones: coordinacin pedaggica, actividades extraescolares, etc.
Asociacin de Padres, Alumnos, etc.
Equipos
Ciclos
Departamentos
rea
Curso
Grupos especficos/Temas concretos
IDENTIDAD/CARCTER/OBLIGATORIEDAD
Abierta-cerrada: con posibilidad de incorporar nuevos elementos a lo largo del proceso.
Flexible-inamovible: en cuanto a la exigencia de aplicacin, plazos, inclusin de nuevos
procesos, estrategias, pautas correctoras.
Opcional/preceptiva: fijada su elaboracin y aplicacin segn alguna norma externa o
Primer Semestre

97

CINADE

Planeacin Educativa

interna. En caso contrario, sin nada que establezca su elaboracin, contenido, desarrollo,
responsables, etc.

3. MODELO INTEGRAL DE PLANIFICACIN EN EL CENTRO

El trmino integral aplicado a la planificacin de centros responde a un
planteamiento de trabajo conjunto en lo que se refiere a la elaboracin de los
distintos instrumentos de planificacin. Se trata de estructurar de forma lgica y
coordinada todo un entramado denso y complejo de trabajos que en todos los
centros es preciso realizar, y que puede hacerse en funcin de determinar una
serie de reas de actuacin debidamente integradas, manteniendo su propia
identidad (ver cuadro).

REAS DE ACTUACIN
rea de definicin del centro. Corresponde a los trabajos encaminados a proporcionar
identidad al centro, as como a los que pretenden trazar las lneas bsicas de actuacin en
otras reas ms especficas. El instrumento clave en la definicin del centro sera el Proyecto
Educativo.
rea pedaggica y didctica/curricular. Se encargara de articular las acciones e
instrumentos capaces de propiciar una determinada lnea de trabajo docente en el marco de
los planteamientos educativos definidos previamente. Se trata de una serie de trabajos que
requieren una estructuracin, definicin y secuenciacin en el marco del diseo y desarrollo
curricular. Aqu se situara la elaboracin del Proyecto Curricular de Centro y/o Etapa, los
trabajos referidos a ciclos y departamentos, las actuaciones en cuanto a reas y cursos y,
finalmente, los trabajos de programacin especficos de los profesores en funcin de sus
necesidades. La preparacin y desarrollo de unidades didcticas, adaptaciones curriculares,
planes de refuerzo y de desarrollo. Las decisiones metodolgicas, sobre contenidos y criterios
de evaluacin, constituyen los ejes fundamentales del trabajo.
rea de organizacin y actividades. Aqu deben articularse todos los planes de actuacin
de corto y medio plazo en lo que se refiere a organizacin y actividades del centro. La unidad
de medida referencial es el curso escolar y el instrumento bsico el Plan Anual del Centro,
tambin denominado Programacin General Anual. Es aqu donde aparecen reflejados los
horarios y responsables de las actividades que se programan, de ah su especial relevancia
como instrumento operativo y de comportamiento. Situaramos aqu, desde el Plan de
Actividades Extraescolares, planes de asociaciones de padres y/o alumnos, plan de
informacin, de convivencia y disciplina, etc., hasta cualquier plan encaminado a trabajar
especficamente en la mejora de un aspecto determinado del centro (plan de mejora).
rea de regulacin de actividades y funcionamiento del centro. Aqu se situaran todas
las decisiones que se adoptan en funcin de la normativa general de organizacin y
funcionamiento de centros emanada de la Administracin Educativa, as como las que, en
aplicacin y adaptacin de stas, se fijan en cada centro para hacer ms operativo el
ordenamiento legal y adaptado a las necesidades del centro y sus singulares caractersticas.
Normalmente se recurre a la elaboracin del respectivo Reglamento de Rgimen Interior, as
como a algunas normas puntuales que se incluiran en el Plan Anual.
rea de evaluacin y propuestas. Se trata de establecer un sistema de seguimiento,
estudio, anlisis y reflexin sobre las actividades y desarrollo de actuaciones a lo largo del
curso. El instrumento bsico sera la Memoria Anual del centro, donde incluiramos los
aspectos ms relevantes tanto del mbito pedaggico-didctico como del de organizacin y de
funcionamiento del centro. Este trabajo pierde buena parte de su justificacin e importancia si
no se realiza una perspectiva de mejora, analizando objetivamente lo sucedido y formulando
propuestas para planes sucesivos en las diferentes reas de actuacin del centro.

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

PLANIFICACIN INTEGRAL DEL CENTRO

rea de definicin del centro
PEC (Proyecto Educativo del Centro)

rea pedaggicodidctica

rea de organizacin
y actividades
Plan de Accin
de la direccin
y J. Estudios

PCC/E (Proyecto
Curricular de
Centro/Etapa)

Programaciones:
Ciclo/Dptos.
rea
Curso
U. Didcticas
Profesor
Adapt. Curriculares
Activ. de refuerzo
y desarrollo

Plan de actuacin
COMISION DE
COORDINACIN
PEDAGGICA

PAC/PGA (Plan
Anual del Centro/
Programacin General
Anual

Planes especficos:
Plan de actividades
extraescolares
Plan de informacin
Plan de mejora
Plan de convivencia
y disciplina

rea de regulacin de actividades.

Funcionamiento del centro
REGLAMENTO DE RGIMEN INTERIOR
(RRI)

rea de evaluacin y propuestas

MEMORIA ANUAL DEL CENTRO

ORGANIZACIN DINMICA

Adaptado de Martn (1996)

Primer Semestre

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CINADE

Planeacin Educativa

4. LA PLANIFICACIN CENTRADA EN LA ESCUELA Y EL AULA

En la lnea de lo que hemos apuntado anteriormente, debemos adecuar
este pensamiento general sobre la planificacin como instrumento a un mbito
ms concreto, como son la escuela y el aula, relacionndolo de esta forma con
todo lo que supone el diseo y desarrollo curricular.
Al abordar la planificacin desde la perspectiva de la escuela y el aula,
volvemos a topar con un concepto sumamente amplio, aparentemente sencillo de
entender y, en todo caso, difcil de concretar en la prctica, de forma que se
convierta en el vehculo facilitador de las intenciones organizativas y/o
pedaggicas de los miembros del equipo de profesores o de los responsables de
cada grupo de alumnos.
Se tratara de planificacin en un mbito de microsistema, dentro del
microsistema enseanza, cumpliendo con una tarea tanto a nivel institucional, de
grupo/equipo, como individual. En definitiva, una planificacin en los diversos
niveles de concrecin que surgen en el centro, con el referente externo/normas
que se dictan con carcter general sobre el currculo.
La planificacin centrada en la escuela y el aula hace realidad la conexin
permanente entre los dos mbitos bsicos de trabajo en los centros, por un lado el
pedaggico-didctico y, por otro, el organizativo y de funcionamiento. As lo
seala Bates (1985), cuando dice que en un proceso de desarrollo
organizacional, no cabe la separacin entre lo pedaggico y lo organizativo. Con
esta idea, es preciso partir de un esquema bsico de planificacin, que en cada
caso se adecuar a los objetivos y necesidades del centro o clase. En trminos
generales, se trata de realizar:
Estudio y anlisis inicial de la situacin de partida.
o Contexto
o Factores
o Expectativas de aplicacin
Diseo inicial del modelo que pretendemos aplicar. Soporte tcnico, tcnicas
aspectos, legales.
o mbitos de aplicacin
o Responsables
o Medios
o Tiempo
o Objetivos (del propio sistema, de eficacia y eficiencia, atencin a las
demandas internas y externas)

Primer Semestre

100

CINADE

Planeacin Educativa

Propuesta de actuacin (Plan).

o Fases
o Organigrama
o Alternativas de accin
o Propuestas de solucin
Desarrollo y ejecucin/Implantacin.
o Seguimiento
o Control
Evaluacin: Crtica y constructiva
o De todas las fases. Diseo. Ejecucin.
o De los resultados.
MEMORIA con nuevas propuestas.
En todo caso, encuadrado en un profundo estudio del contexto de
aplicacin y formando parte de un modelo participativo y colaborativo de accin,
basado en el trabajo en equipo. As visto, servir para apoyar la autonoma
pedaggica y organizativa, adems de contribuir a definir un modelo propio, en un
entramado definido de planificacin en el que le corresponde un lugar determinado
en relacin constante con los dems elementos/instrumentos y formando parte de
toda una cultura de la planificacin.
En esta idea abierta colaborativa y flexible de la actividad educativa
(desarrollo curricular integral y relacional), plantea Zavala (1988), la escuela como
escenario de operaciones didcticas y al profesor como planificador, en un
modelo pedaggico innovador, en el que el alumno es el centro y el profesor ha de
actuar como motor en todo el proceso.
Este planteamiento exige que se respeten y propicien planteamientos
crticos y participativos, no slo ejecutores de directrices externas. La escuela
ejerce una accin de intermediacin entre la sociedad y los individuos, entre la
cultura general y la propia individual, y ha de hacerlo desde posiciones tericas
slidas y con tcnicas acordes a los planteamientos educativos, didcticos y
organizativos.
La realidad y complejidad de las acciones educativas en la escuela y el aula
hacen inviables e inoportunos los planteamientos que ligan la planificacin a
recorte en cuanto a libertad de accin. Las escuelas y los profesores, a travs de
la planificacin y accin, adquieren toda la relevancia que sin duda tienen, como
mediadores, directores y ejecutores.
Zabalza (1988) habla de un currculum centrado ms en la iniciativa de la
escuela que en la del profesor individual. La escuela es la unidad social funcional
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

y organizativa de referencia en la programacin. El profesor es la unidad

operativa, para l, la escuela es, pues, el espacio adecuado (el teatro o palestra
por el indudable juego de intereses que se ven implicados y se enfrentan) para
abordar el desarrollo de la programacin didctica. La escuela constituye el
agente unitario del desarrollo curricular. Es preciso superar el sentido individual
de la accin del profesor.
La programacin ha de ser pensada ms en trminos de escuela, de
comunidad escolar, de equipo de profesores, etc., que de profesor singular. El
esfuerzo que requiere el mantenimiento de un espritu crtico y una revisin
constante de lo que se va haciendo, la elaboracin de materiales, la bsqueda de
actividades atractivas y congruentes con lo que se pretende, el anlisis de los
resultados, etc., exige un trabajo en equipo y una implicacin de la comunidad en
su puesta en prctica.
Y, por otra parte, la posibilidad de que nuevos
planteamientos educativos y sus correspondientes diseos curriculares se
consoliden depende mucho de que se logre finalmente una implicacin
generalizada de toda la comunidad escolar.
En esta misma lnea, reconsiderando la idea tradicional de profesor
(ejecutor de consignas), al hablar de los papeles curriculares de la escuela y del
profesor, seala que stos se cruzan. La escuela es la unidad bsica de
referencia para desarrollar el currculum. Para ello disea las lneas generales de
adaptacin del programa a las exigencias del contexto social, institucional y
personal, y define las prioridades. Pero ser el profesor el que a la postre ha de
llevar con su actuacin y a la prctica esas previsiones. Y nicamente l podr
adoptar decisiones especficas ya referidas a su curso. l realiza la sntesis de lo
general (programa), lo situacional (programacin escolar), y lo prximo (el
contexto del aula y los contenidos especficos o tareas).
As entendida la programacin, el profesor se convierte en parte clave y
gestor de la misma, superando la idea de propietario y facttum de ella.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

La accin del profesor se basa en:

Unos planteamientos educativos

Una concepcin de la escuela
Una teora de la enseanza y aprendizaje
Unos conocimientos previos
Una percepcin de la realidad circundante
Una valoracin de las posibilidades de accin individuales y/o colectivas.
Un plan
o General:
Institucional
Centro
o Especfico:
Equipo
Profesor
Unos medios/recursos
o Humanos:
Alumnos.
Profesores.
Familias
o Materiales:
Equipamiento (mobiliario, material didctico).
Espacios.
o Tcnicas:
Modelos
Estrategias
o Otros recursos:
Internos
Externos

La planificacin centrada en el aula supone el momento esencial en el que

el profesor o equipo de profesores valoran las situaciones y alternativas de accin,
formulan previsiones en funcin de unas premisas/ideas previas, deciden sobre
lneas de actuacin. En definitiva, se articula un marco de intervencin en el que
el currculo, segn seala Zabalza (1988), ha de entenderse como espacio
decisional, en el que resulta clave la idea de equipo, superando la concepcin
individualista de la enseanza y del profesor: Grupo de profesionales que no se
limitan a cumplir lo dispuesto como obligatorio, que se someten a evaluacin y con
ellos la escuela en su conjunto.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

LA PLANIFICACIN DE LA PRCTICA EDUCATIVA

Es sta una obra para educadores que trata de un proceso y una manera
de pensar que pueden contribuir a crear resultados educativos que los
profesionales competentes han buscado durante muchos aos. Este proceso
tiene como finalidad contribuir a alcanzar dignidad humana donde no existe e
incrementarla donde su presencia es solamente parcial.
Considera
individualmente a cada uno como centro del aprendizaje y toma como punto de
partida la condicin en que se halla al iniciarse la instruccin. Es un buen mtodo
que asegura que se mantengan en primer plano la originalidad e individualidad de
cada persona, que sirven como referencia bsica para la planificacin educativa y
sus realizaciones.
La clave del xito en la educacin radica en las personas y todos los
procesos pueden ser buenos slo en la medida en que lo sean las personas que
los utilizan. Esperamos que los educadores tendrn en cuenta estas ideas tiles y
valiosas.

ALGUNAS DEFINICIONES
Uno de los aspectos ms difciles al ocuparse de una disciplina que puede
ser nueva como por ejemplo la planificacin de sistemas educativos, es la
terminologa. Con frecuencia las palabras desconocidas pueden rechazarse por
considerarse que forman parte de la jerga, de modo que la comunicacin no
puede llevarse verdaderamente a cabo.
Siempre que en este libro aparece por primera vez una palabra o un
concepto, tratamos de definirlo operacionalmente de acuerdo con la manera en
que se crea o se pueda determinar su existencia o inexistencia. La precisin es
importante porque a menudo los educadores utilizan las mismas palabras con
significados distintos, de modo que se interrumpe la comunicacin. Para evitar
esto damos ciertas definiciones desde el principio.
Sistema: la suma total de partes que funcionan independiente o
conjuntamente, para lograr ciertos resultados o productos, basados en
necesidades.
Por ejemplo, una escuela puede ser un sistema (si tiene objetivos), un
distrito escolar y un programa de instruccin pueden serlo tambin. De acuerdo
con esta definicin particular, si una entidad tiene organizacin y finalidades,
puede ser un sistema. Ahora bien, qu podemos hacer para asegurarnos de que
un sistema sea humano y pertinente? Se recomienda un proceso denominado
enfoque sistemtico.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Enfoque sistemtico: un proceso mediante el que se identifican

necesidades, se seleccionan problemas, se determinan los requisitos para la
solucin de problemas, se escogen soluciones entre las alternativas, se obtienen y
aplican mtodos y medios, se evalan los resultados y se efectan las revisiones
que requiera todo o parte del sistema, de modo que se eliminen las carencias.
El enfoque sistemtico, como se emplea aqu, es un tipo de proceso lgico
de solucin de problemas que se aplica para identificar y resolver importantes
problemas educativos; es crucial para la planificacin de sistemas educativos (que
puede denominarse, de manera quiz ms acertada, planificacin del xito en la
educacin) y lo estudiaremos mucho ms detalladamente en los captulos que
siguen.
La finalidad de este volumen es presentar instrumentos, conceptos y una
manera asociativa de pensar que sean tiles para reconocer y solucionar
problemas y necesidades de gran prioridad en la educacin en forma ms
ordenada, sistemtica y objetiva que como lo hemos hecho previamente muchos
de nosotros.
El enfoque sistemtico es un instrumento y una manera de pensar. Ya
hemos indicado que un enfoque sistemtico es un instrumento de procesamiento
para lograr de manera ms efectiva y eficiente los resultados educativos que
deseen, a la vez que un modo de pensamiento que subraya la determinacin y
solucin de problemas. Utiliza una formulacin de tcnicas lgicas de solucin y
problemas que sobre too ha llegado a ser familiar y valiosa, aunque no
exclusivamente, en las ciencias fsicas y conductuales y en las comunicaciones
humanas. Del mismo modo que las ciencias y la metodologa cientfica son
procesos, tambin lo son la planificacin y el enfoque sistemtico para abordar los
procesos de la educacin. En consecuencia, los resultados (o productos) del
proceso dependen de:
1. La validez de los datos que se utilizan para identificar y resolver
problemas educativos, y
2. La objetividad del modo personal con que en la planificacin se usa un
enfoque sistemtico y sus instrumentos afines.
El enfoque sistemtico debe hacer que la educacin resulte humana.
Tiene una importancia vital para el xito de la educacin el que se considere y se
preserve la individualidad de cada persona, en el diseo y la aplicacin de
cualquier proceso educativo funcional. La planificacin y los elementos de un
enfoque sistemtico se centran en el estudiante y aseguran que se atiendan y
mantengan las ambiciones, habilidades, dudas, esperanzas y aspiraciones de
cada individuo.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Al principio puede parecer un poco extrao que se humanicen la precisin y

la planificacin; sin embargo, sa puede ser nuestra mejor garanta de que no se
haga entrar por la fuerza a los estudiantes dentro de ciertos moldes y categoras,
ya sea por ignorancia o por falta de elementos adecuados para hacer que la
educacin brinde respuestas individuales. En su libro Future Schok, Alvin Toffler
(1970) afirma muy acertadamente:
Al pretender que la planificacin imponga valores al futuro, los adversarios
de ella olvidan el hecho de que la falta de planificacin tambin lo hace, a
menudo con peores consecuencias.
No hacer planes en absoluto o no planificar sobre la base de necesidades y
caractersticas individuales definidas, equivale a exponerse a degradar a las
personas, como tambin su felicidad, dignificad, potencial y habilidades. No
obstante, un enfoque sistemtico es solamente un proceso para identificar y
resolver problemas educativos y slo puede ser funcional y vlido en la medida en
que lo requieran y permitan las personas que lo empleen. Como lo afirma L. E.
Shuck: La planificacin es simplemente un sustituto de la buena suerte. Como
instrumento para modificar y resolver problemas (definimos aqu la solucin de
problemas como el proceso de pasar de las condiciones presentes a otras que se
desean), un enfoque sistemtico puede resultar de utilidad para asegurar que las
reformas tengan planificacin y validez humanas.

ANATOMA DEL CAMBIO

Como educadores podemos ocuparnos de las reformas de diversas
maneras. Podemos ser simples espectadores o participar en ellas. Con
demasiada frecuencia somos espectadores y nos dejamos llevar por condiciones
que hacen que reaccionemos constantemente ante situaciones crticas o incluso
que aplacemos todo hasta que otros decidan por nosotros.
En la actualidad, la mayora de las dependencias educativas participan de
las reformas. Estudiantes y maestros estn organizndose cada vez ms en sus
exigencias de cambios y muchos grupos de ciudadanos con intereses especiales
ejercen presiones en pro y en contra de programas y procedimientos educativos.
A los educadores a menudo se les piden reformas como si un tema o un mtodo
especial fuese el nico elemento importante de un programa educativo.
Actualmente es comn ver que los cdigos educativos se hacen cada vez
ms voluminosos e intrincados. Los legisladores estn promulgando leyes
relativas a las prcticas y procedimientos educativos a una velocidad tal que se
hace necesario que la mayora de los educadores se conviertan en especialistas
en lectura rpida, en adivinos y en magos.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Los reformadores sociales ejercen presiones en pro de cambios en los

planes de estudio y se observa una reaccin similar aunque opuesta por parte de
otros grupos que desean un regreso a los buenos tiempos de pasado. Estemos
donde estemos en la educacin, se ejercen presiones para que vayamos a otro
lado.
Si nos limitamos a reaccionar ante las demandas de reforma, el resultado
tender a ser cierto tipo de anarqua en el que trataremos de estar en todas partes
al mismo tiempo, sin satisfacer, probablemente, a ninguno de nuestros clientes (o
sea aqullos a quienes tratamos de servir).
Por otra parte, una accin requiere finalidad, confianza y resultados.
Cuando en lugar de reaccionar actuamos, nos hacemos responsables tanto de los
procesos como de los productos educativos. La responsabilidad es nuestra;
adquirimos un compromiso profesional.
Un enfoque sistemtico educativo orientado a la accin, requiere que se
realice una planificacin formal y sistemtica, lo mismo que diseos, aplicaciones,
evaluaciones y revisiones.
Se hacen constantes esfuerzos para que los
estudiantes adquieran pertinencia y prctica a fin de que puedan sobrevivir y, del
mejor modo posible, ser tiles a la sociedad cuando salgan de las instituciones
docentes (Kaufman, Corrigan y Jonson, 1969).
Cuando un enfoque sistemtico es abierto, observable y conveniente, se
empea en identificar requisitos y necesidades primordiales, tratando de
satisfacerlas de manera eficiente y eficaz. Deja margen a los fracasos temporales,
puesto que seala las condiciones para una revisin cuando los sistemas no
logran satisfacer esas necesidades. La frase hecha de que el cambio es
inevitable, sigue siendo apropiada. Lo crucial para los educadores parece ser si
seremos los artfices las vctimas de ese cambio.
Hay otro aspecto o caracterstica de las reformas que los educadores
debemos considerar puesto que parece amenazar virtualmente a todos. Velas
(1968) lo seala muy bien: la innovacin tcnica que tarde o temprano no
provoca resistencia es porque debe ser trivial.
Evidentemente todo cambio es una experiencia bastante dolorosa para
muchas personas. Cuando un educador decide reformar (o innovar), debe estar
preparado a enfrentar resistencias de diversas fuentes: maestros, directores,
alumnos e incluso miembros de la comunidad. Puesto que un enfoque sistemtico
es un proceso planificado de reforma, se pondrn en tela de juicio tanto el proceso
como sus resultados.
Desgraciadamente, la amenaza del cambio es el precio inevitable para
lograr pertinencia. Permanecer esttico equivale a esperar la decadencia y la
extincin evolutivas; reaccionar es arriesgarse a desperdiciar energa sin lograr
relevancia, mientras que introducir innovaciones y actuar para incrementar nuestra
Primer Semestre

107

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Planeacin Educativa

responsabilidad hacia otras personas, es fomentar las crticas. La reforma

planificada es responsabilidad profesional y un enfoque sistemtico ayudar a los
educadores a darles las garantas y elementos para que planifiquen
adecuadamente las reformas.
La accin tiene su mayor utilidad cuando se emplean datos valederos para
preceder resultados prcticos y realistas. Un enfoque sistemtico, que es lgico
ms que emocional, resulta difcil de vender a ciertos educadores y ciudadanos,
ya que muchos de ellos tienen tendencia a operar sobre bases emocionales o de
necesidades intuidas. Sin embargo, el progreso lo realizan individuos que,
armados simplemente de una necesidad valedera y de un proceso til, han
entrado en accin produciendo cambios apropiados. Busca una necesidad y
satisfacerla ha sido un buen consejo dado desde hace tiempo a los jvenes
ciudadanos. Este enfoque de planificacin proporciona un proceso para descubrir
necesidades y el mejor modo de satisfacerlas.
La educacin est sujeta a cambios y se muestra sensible a ellos.
Constantemente se presentan y prueban nuevos mtodos y tcnicas educativas,
aunque no siempre basados en las formas empricas y de medicin ms
razonables. De hecho, es frecuente acusar a los educadores de buscar panaceas
sin otra gua que su esperanza y su fe.
En muchos crculos educativos parece que existe cierta tendencia a
alejarse de la intuicin pura a favor de la precisin, situando al estudiante en el
centro de la planificacin y de la accin (orientacin del alumno). Este cambio no
se observa solamente en el contenido de los planes de estudios, sino tambin en
su diseo y complementacin.
Una planificacin realista comienza por identificar los resultados. La
mejor planificacin comienza por identificar necesidades.
Una necesidad
educativa se define como la discrepancia mensurable (o la distancia) entre los
resultados actuales y los deseables o convenientes. Quiz haya varias formas de
describir esta distancia, como por ejemplo: la discrepancia mensurable entre lo
que es y lo que debe ser, o bien la distancia mensurable entre lo que es, y lo
que se requiere. La idea esencial es que para determinar una necesidad
debemos identificar y documentar el hecho de que existe distancia entre dos
resultados, el que se obtiene en la actualidad y el que debera obtener. El
establecimiento de las dos dimensiones polares de una necesidad debe hacerse
de manera formal, procedimiento que se conoce como evaluacin de
necesidades.
Al definir las necesidades como distancia entre dos resultados, es
importante no incluir en la descripcin de una necesidad ninguna solucin ni
mtodo para pasar de un producto a otro. Al incluir una solucin en la descripcin
de un requisito se reducen automticamente las opciones para satisfacer la
necesidad, de modo que disminuyen quiz las probabilidades de encontrar
mtodos nuevos, innovadores o creativos para salvar esa distancia. Asimismo,
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

cuando se incluye una solucin en el enunciado de una necesidad se corre el

riesgo de saltar de suposiciones no justificadas a conclusiones prematuras, ya que
escoger una solucin antes de identificar y aislar el problema puede hacer que no
respondamos a las distancias y preocupaciones reales que existen en nuestro
mundo educacional.
La evaluacin de una necesidad proporciona datos para identificar y
subsecuentemente eliminar necesidades primordiales de nuestro campo de
inters. Las carencias, cuando se documentan, proporcionan informacin bsica
para el establecimiento de metas valederas, con el fin de asegurarnos todava ms
de que nuestro producto educativo es pertinente.
Al identificar los resultados (productos) necesarios y luego tomar decisiones
respecto del proceso ms eficiente y eficaz, evitamos la posibilidad de obtener
soluciones que no satisfagan las necesidades reales. Puesto que la planificacin
proporciona un mtodo para establecer esas necesidades y metas, contribuye a
que tomemos decisiones sobre un plano de accin (o plan de realizaciones) a fin
de dirigir nuestros esfuerzos y dinero hacia resultados satisfactorios.
No es rato que educadores y ciudadanos protesten diciendo: ya sabemos
cules son nuestros problemas, lo que necesitamos son soluciones. Con
frecuencia no puede decirse que den pruebas de muy buena percepcin. Por lo
comn conocemos algunos sntomas de ciertos problemas; sin embargo, a
menudo no tenemos conocimiento de la naturaleza exacta de cada problema.
Si tratamos de resolver problemas mal definidos, nos enfrentaremos a: 1)
un nmero infinito de soluciones posibles, y 2) una situacin en la que nos
ocuparemos de los sntomas, sin resolver nunca el problema verdadero. Un caso
anlogo sera un mdico que recetara aspirina a un paciente con dolor de cabeza,
para descubrir ms tarde que el enfermo tena un tumor cerebral. Es importante
no confundir que existen entre los productos (resultados) y los procesos (mtodos
para lograr resultados).
La planificacin y la decisin de planificar antes de entrar en accin, pueden
evitar que los educadores tratemos de colocar la carreta delante de los bueyes al
tomar decisiones relativas a cmo hacer algo, antes de saber qu debe hacerse.
Asimismo, evitar que nos dediquemos simplemente a tratar los sntomas (con
xitos marginales o quiz con fracasos).
En qu consiste la planificacin? Un plan es un proyecto de lo que debe
realizarse para alcanzar metas valederas y valiosas. Consta de los siguientes
elementos:
o Identificacin y documentacin de las necesidades.
o Seleccin, entre las necesidades documentales, de las que tengan
suficiente prioridad para entrar en accin.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

o Especificacin detallada de los resultados o realizaciones que deben

lograrse para cada necesidad escogida.
o Establecimiento de los requisitos para satisfacer cada necesidad,
incluyendo especificaciones para eliminarla, mediante la solucin del
problema de que se trate.
o Una secuencia de resultados deseables que satisfagan las necesidades
identificadas.
o Determinacin de posibles alternativas de estrategias e instrumentos
para llenar los requisitos precisos para satisfacer cada necesidad,
incluyendo una lista de las ventajas y desventajas de cada conjunto de
estrategias e instrumentos (o mtodos y medios).
As pues, la planificacin se ocupa solamente de determinara qu ha debe
hacerse, a fin de que posteriormente puedan tomarse decisiones prcticas para su
implantacin. La planificacin es un proceso para determinar a dnde ir y
establecer los requisitos para llegar a ese punto de la manera ms eficiente y
eficaz posible.

LA EDUCACIN, UN PROCESO ADMINISTRATIVO

La educacin tiene lugar en un contexto de valores (Rucker, 1969). Qu
necesitan y esperan quienes participan en la educacin? Por lo comn, los
sectores pblicos asociados con la educacin proporcionan fondos y recursos
para que los educadores alcancen lo que consideran valioso. Sin que importe si lo
requisitos han sido o no bien definidos, el pblico considera a los educadores
responsables de los resultados obtenidos y de la utilizacin de recursos. La
educacin se expresa a travs de los productos (resultados) que se esperan del
proceso.
El proceso educativo puede estar bien o mal administrado o caer en
categoras situadas entre estos dos extremos. Puede concebirse un proceso
general de la administracin educacional de acuerdo con un modelo (Kaufman,
1968, 1969, 1970; Corrigan, 1969) que consta de los siguientes elementos:
1. Identificar el problema (basndose en las necesidades documentadas.
2. Determinar los requisitos de la solucin y sus alternativas.
3. Seleccionar estrategias de solucin (entre las alternativas).
4. Implantar las estrategias escogidas (para lograr los resultados requeridos).
5. Determinar la eficiencia de la realizacin.
6. Revisar, cuando sea necesario, cualquiera de las etapas del proceso.
Primer Semestre

110

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Planeacin Educativa

Lo anterior es (o debe ser) un proceso continuo y en realidad comprende

los subelementos de: 1) identificacin del problema, y 2) solucin del
problema. La identificacin del problema es la principal preocupacin de las
etapas 1 y 2, mientras que su solucin es la finalidad de las 2, 4 y 5 de la
administracin educacional. La sexta etapa se utiliza tanto en la identificacin
como en la solucin de problemas. Al proceso de la administracin educacional se
le da tambin el nombre de enfoque sistemtico.
Sencillamente, siempre que vaya a producirse una reforma educativa, ser
viable el proceso que acabamos de describir. Se trata de un crculo cerrado o de
un proceso de autocorreccin; cuando en algn momento no se satisfacen las
necesidades dentro del proceso, se hacen necesarias las revisiones apropiadas.
Por ende, en cada etapa se requiere determinar si el plan ha dado o no buenos
resultados, tomndose decisiones con respecto a su continuacin o revisin. Al
planificar debemos identificar todos los elementos y los requisitos para lograr un
cambio valedero, utilizando el proceso sugerido de administracin de seis etapas.
El enfoque principal de este texto est en la identificacin del problema y en
los elementos, procedimientos y lgica de la evaluacin de necesidades y anlisis
de sistemas. Se describen brevemente los aspectos de realizacin del enfoque
integral sistemtico (sntesis de sistemas), que slo se relacionan con la
planificacin. As pues, hacemos hincapi en la determinacin de lo que debe
hacerse y en el dominio de los elementos de una planificacin adecuada. Con
esas habilidades y con la ayuda de numerosas y buenas referencias en este
campo, el lector podr planificar los aspectos necesarios de realizacin (o
sntesis) de un enfoque sistemtico.

RESUMEN
Un enfoque sistemtico educativo, como proceso para la solucin de
problemas, parece encajar dentro de las necesidades de los educadores que
desean resultados pertinentes a la relacin entre el producto y el proceso (o bien,
entre los fines y los medios), mediante un instrumento de planificacin asociado a
cierta lgica, que exige la identificacin de las necesidades y problemas afines,
antes de que se establezcan y seleccionen las soluciones.
La naturaleza de autocorreccin del enfoque sistemtico asegura mejor una
base objetiva para el aprendizaje y su administracin. Los educadores se estn
haciendo cada vez ms lgicos y analticos y est surgiendo un enfoque
sistemtico como valioso medio de procesamiento.
El proceso descrito aqu proporcionar a los educadores que tratan de
realizar reformas vlidas, sistemticas y organizadas, la informacin necesaria
para lograr nuevos xitos educativos; adems, les proporcionar una razn
Primer Semestre

111

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Planeacin Educativa

realista para cualquier cambio. En este proceso no se da automticamente por

sentado que todo lo que est ocurriendo es malo, ni se presupone que todo es
bueno y til, tampoco que todos los cambios propuestos sean potencialmente
buenos. Se trata de mantener lo que sea valioso y til, y as mismo identificar los
campos en los que haya mtodos y medios nuevos y adecuados que nos permitan
llegar a todos los alumnos y, como lo sugiri Lessinger (1970), hacer de cada nio
un triunfador.
GLOSARIO
Enfoque sistemtico.- proceso mediante el que se identifican necesidades, se
seleccionan problemas, se determinan requisitos para la solucin de problemas,
se escogen soluciones entre las alternativas, se obtienen e implantan mtodos y
medios, se evalan los resultados y se llevan a cabo las revisiones necesarias
totales o parciales de los sistemas, a fin de eliminar necesidades.

Primer Semestre

112

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Planeacin Educativa

LA EDUCACIN COMO UN PROCESO ADMINISTRATIVO.

INTRODUCCIN A UN ENFOQUE SISTEMTICO
DE LA EDUCACIN
Este material tiene como finalidad proporcionar una visin general de los
medios para la planificacin y su relacin con el proceso que hemos denominado
enfoque sistemtico de la educacin.
Los medios para la planificacin
educacional incluyen la evaluacin de las necesidades y el anlisis de sistemas.
La evaluacin de las necesidades es un tipo de anlisis de discrepancias que
contribuye a indicarnos dnde nos encontramos en la actualidad y hacia dnde
debemos ir.
El anlisis de sistemas parte de esa base e identifica los requisitos para
cualquier accin indicada. La naturaleza exacta de cada etapa y sus instrumentos
afines, cmo funcionan estos ltimos y para qu sirven, pueden no entenderse con
claridad en tanto no se haya explicado cada uno de ellos; no obstante, esta breve
introduccin debe proporcionar un cuadro general de esos elementos o medios
para la planificacin de sistemas educativos.
La educacin misma puede considerarse un proceso que proporciona a los
estudiantes ciertas habilidades, conocimientos y actitudes (al menos las mnimas)
para que puedan vivir y producir en nuestra sociedad, una vez que egresen
legalmente de nuestras instituciones docentes. El producto de la educacin no
es ms que el logro de esos conocimientos, actitudes y capacidades mnimas. El
comportamiento y las realizaciones de los estudiantes en sus funciones como
ciudadanos, determinan si el producto se ha alcanzado o no.
Sera til concebir al educador director, consejero, maestro, planificador o
especialista en planes de estudios como un administrador del proceso de
aprendizaje. La administracin del aprendizaje implica la determinacin de las
necesidades de los estudiantes, la identificacin de problemas y luego la
implantacin de un proceso o de cierto nmero de procedimientos, para elaborar
un sistema educativo que responda los requisitos y necesidades identificadas.
As, el resultado de este proceso administrativo es idntico al educacional:
determinar las capacitaciones, conocimientos y actitudes que requieren los
estudiantes.

ADMINISTRACIN Y RESPONSABILIDAD
El trabajo de un administrador educacional consiste en planificar, disear e
implantar un sistema eficiente y eficaz de aprendizaje que responda a las
Primer Semestre

113

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Planeacin Educativa

necesidades de los alumnos y de la sociedad. El xito en la administracin

requiere, como lo indic Lessinger (1970a), responsabilizarse de los resultados y
del sistema.
Los resultados se especifican en trminos mensurables de
realizacin y se determinan abiertamente el alcance de esos resultados a fin de
que puedan llevarse a cabo la revisin y el rediseo que se necesiten. Por
supuesto, las instituciones docentes de una nacin no pueden asumir
completamente la responsabilidad de todas las conductas y de todos los nios;
pero generalmente se les atribuye la responsabilidad de educar a los jvenes. Las
variables de accin recproca del hogar, el vecindario, la cultura y la sociedad
deben incluirse en el diseo de la educacin, puesto que, cualesquiera que sean
nuestros motivos, se nos sigue considerando responsables. Cuando intentamos
eludir esa responsabilidad se escogen o crean otras instituciones para
desempear las funciones educativas.
Puesto que al educador actualmente se le considera responsable de su
esfuerzo, debe exponer claramente sus metas, objetivos y procedimientos.
Deber comenzar a dialogar con los contribuyentes y legisladores en trminos de
resultados del aprendizaje, como la capacidad de lectura y las habilidades
ocupacionales, en lugar de hacerlo solamente acerca de los procesos
educacionales, como el personal especializado y la instruccin programada. Los
resultados de los afanes educativos estn convirtindose en materia de atencin e
inters por parte del pblico. Los procesos y elementos educacionales debe
seleccionarlos el educador profesional slo despus de que quienes toman parte
en la educacin, los ciudadanos que pagan los impuestos, alumnos y educadores
profesionales, hayan llegado a un acuerdo respecto a lo que debe hacerse, porqu
y hasta qu punto.
La administracin educacional puede considerarse como el proceso que
lleva al logro de resultados necesarios. Por ejemplo, Cook (1968b) identifica dos
funciones generales de la administracin: un subsistema de planificacin y otro de
control. McDonald (1969) indica que un proceso de administracin educacional
que conste de cinco partes, destinado a alcanzar objetivos predeterminados, debe
incluir: planificacin, organizacin, personal, direccin y control.
Definimos aqu la administracin educacional como un proceso en seis
etapas, que incluye:
1. Identificacin de las principales necesidades y problemas afines.
2. Determinacin de las necesidades para resolver el problema y de las
posibles alternativas de solucin para satisfacer las necesidades
especificadas.
3. Entre las alternativas, seleccin de los medios y estrategias para la
solucin.
4. Implantacin de las estrategias de solucin, incluyendo la administracin y
control de los medios y estrategias escogidas.
5. Evaluacin de la eficiencia de realizacin, basada en las necesidades y
requisitos identificados previamente.
Primer Semestre

114

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Planeacin Educativa

6. Revisin de alguna o de todas las etapas anteriores (en cualquier momento

dado del proceso), para asegurarse de que el sistema educativo es
pertinente, eficaz y efectivo.
Estas seis etapas, que pueden considerarse como un proceso de solucin
de problemas, forman el modelo bsico de procedimiento para un enfoque
sistemtico de la educacin. Corrigan y Kaufman (1965, 1966, 1967, 1968),
Lehmann (1968) y Carter (1969) delinearon este modelo de proceso, o bien sus
variaciones relativas. Es un proceso para disear un sistema educativo general
para obtener resultados requeridos, basndose en las necesidades.
Kaufman (1968) resume los trabajos efectuados durante varios aos con
Corrigan, al tratar de definir ese enfoque sistemtico en trminos de un proceso
genrico de solucin de problemas. Al utilizar un ejemplo de solucin de un
problema, pongamos por caso X + 1 = 10, se demostr un modelo de proceso de
seis etapas de autocorreccin para identificar y resolver problemas. Podran
utilizarse otros ejemplos de esta ndole (vase, por ejemplo, en el cuadro
siguiente, donde se somete a este tratamiento el ensamble de las piezas de un
rompecabezas).
Mediante el empleo de ese enfoque sistemtico, es posible tener xito en
la administracin de la educacin. Requiere que se tengan formalmente en
consideracin las variables que interactan dentro del diseo, que se evalen los
resultados y que se llevan a cabo las revisiones necesarias sobre la base del
rendimiento. Es un proceso de planificacin, implantacin y control que requiere la
aplicacin de la dinmica de la administracin educativa sobre una base ordenada
y lgica que pueda evaluarse y cuyo agente responsable sea el educador y su
sistema educativo.

Primer Semestre

115

CINADE

Planeacin Educativa

SITUACIN: un nio pide que le armen las piezas de un rompecabezas.

NECESIDAD: las piezas del rompecabezas estn desordenadamente en una caja
y deben ordenarse.
ETAPAS DE SOLUCIN DEL PROBLEMA

EJEMPLO DEL PROCESO

1.

Identificacin del problema (basndose

en las necesidades).

1.

2.

Determinacin de los requisitos y

alternativas de solucin.

2.

Montar las piezas del rompecabezas.

Requisitos:
Armar el rompecabezas.
El rompecabezas debe
armarse frente al nio.
C.
El rompecabezas debe
armarse con rapidez (en el curso de 20
minutos).
A.
B.

Alternativas:
A. Decirle al nio que no tiene tiempo de
hacerlo.
B. Montaje de las piezas por ensayo y
error
C. Hacer coincidir las piezas por sus
contornos.
D. Hacer coincidir las piezas por sus
colores.
E. Hacer coincidir las piezas por contornos y
colores.
3.
4.

5.

Seleccin de la estrategia de solucin

entre las alternativas.

3.

Implantacin de la estrategia
seleccionada.

4.

Se sacan las piezas y se hacen

coincidir dos o ms, por sus contornos

Determinacin de la eficacia de la
ejecucin.

5.

Se verifica el resultado, comparndolo

con los criterios indicados en la etapa 2:

Seleccionar la alternativa C

Requisito
A
B
C

Realizado?
SI
SI
NO

6.

Si no se satisface uno de los requisitos,

reptanse todas las etapas anteriores o la que
sea necesaria (por ejemplo, probar las
alternativas D)
FIGURA. Ejemplo de proceso genrico (general) de solucin de problemas. Tomado de Kaufman
(1970a).

6.

Revisin de lo que sea necesario.

Primer Semestre

116

CINADE

DESCRIPCIN DEL ENFOQUE

PROCESO DE DISEO.

Planeacin Educativa

SISTEMTICO

COMO

UN

Si se puede concebir la administracin educativa como un proceso de

solucin de problemas que incluye planificacin, diseo, implantacin, control,
evaluacin y revisin, entonces el enfoque sistemtico, considerado como proceso
de diseo, puede ser un elemento verdaderamente til para los directores y
administradores de la educacin (Kaufman, 1970b). As mismo se convierten en
aprendices de directores y los administradores se transforman en directores de la
educacin.
A continuacin presentamos un breve anlisis de las seis etapas bsicas de
ese modelo de proceso administrativo; las seis etapas se agrupan en dos
unidades: identificacin y solucin de problemas.
IDENTIFICACIN DE PROBLEMAS.
Etapa 1.
Identificar problemas a partir de las necesidades
documentadas. Anteriormente definimos las necesidades educativas como
discrepancias mensurables entre una situacin actual y otra necesaria o deseada.
Un ejemplo de esta clase de necesidad (estrictamente hipottico), podra ser el
siguiente:
Los alumnos del distrito escolar Egge tienen un promedio de resultados de lectura que
ocupa el percentil 32 y una desviacin estndar de 7 en el Test utpico vlido de
aprovechamiento en la lectura (U.V.T.R.A.). La junta escolar del distrito ha exigido que los
alumnos lleguen a obtener resultados del percentil 50 o ms, con una desviacin estndar
que no sobrepase 5 en el Test utpico vlido de aprovechamiento en lectura, antes del 13
de junio.

En este ejemplo se muestra una discrepancia mensurable entre lo que es

y lo que debera ser, o sea una diferencia de 18 en el resultado promedio y de 2
en la desviacin estndar. Esta exposicin de las necesidades en trminos de
realizaciones mensurables (como lo sugieren Pager (1961), Popham (1966 y/o
Smith (1964), es una caracterstica sumamente importante de un mtodo
sistemtico, puesto que proporciona un punto inicial de referencia, tangible y
cuantificado, para el diseo de un sistema educativo pertinente. La exposicin de
una necesidad describe lagunas en los resultados y, por consiguiente, no debe
aportar soluciones ni mtodos para hacer algo.
La administracin educativa, utilizando el enfoque sistemtico, se inicia con
una evaluacin de las necesidades educacionales. Nunca se exagerar la
importancia de iniciar el diseo de un sistema a partir de necesidades
demostrables: evita la seleccin de soluciones antes de la identificacin y
especificacin de los problemas. As pues, la primera etapa de un proceso
Primer Semestre

117

CINADE

Planeacin Educativa

administrativo educacional, denominado enfoque sistemtico, consiste en la

identificacin de problemas, basndose en necesidades documentadas. Esos
problemas deben enunciarse en trminos mensurables de realizacin.
Etapa 2. Determinacin de los requisitos y alternativas para la
solucin.
El proceso de evaluacin de necesidades ha identificado ya las
discrepancias que deben resolverse basndose en las prioridades y ha
proporcionado los requisitos generales para un sistema educativo. Esos requisitos
generales sirven como objetivos de misin y requisitos de realizacin para el
diseo del sistema. Mediante la comparacin de ese enunciado del problema con
las situaciones y los resultados que se experimentan en la actualidad, el
planificador de sistemas podr saber adnde se dirige y cmo determinar si ha
alcanzado sus objetivos.
Luego de utilizar la enumeracin de las necesidades para describir tanto la
situacin presente como los resultados que se desean, el administrador
educacional y el planificador de sistemas educativos deben tomar decisiones
relativas a los requisitos para resolver los problemas a los que se enfrentan.
Mediante el anlisis de sistemas educacionales, se pueden determinar los
requisitos de los sistemas y la posible solucin de medios y estrategias, por capas
o niveles de detalles que vayan de los ms generales a los ms especficos.
En esta etapa administrativa no se decide cmo resolver el o los problemas,
sino que en lugar de ello se determina qu debe hacerse y de qu alternativas
de medios y estrategias se dispone para llenar los requisitos. La seleccin de
los modos de hacerlo se lleva a cabo en la siguiente etapa del enfoque
sistemtico.
Los elementos o medios de que consta el anlisis de sistemas educativos
son:
1.
2.
3.
4.

Anlisis de misiones
Anlisis de funciones
Anlisis de tareas
Anlisis de mtodos y medios

Estos elementos, constituyen un proceso para determinar los requisitos

tanto de sistemas educativos como su factibilidad.
El proceso de anlisis de sistemas, elemento clave que se utiliza en este
proceso de solucin de problemas, tiene como finalidad determinar los qu
factibles para la planificacin de sistemas, al analizar las necesidades e identificar
las alternativas posibles en niveles sucesivos de incremento de detalles.
Estudiaremos ahora ms de cerca estos elementos constitutivos del anlisis
de sistemas, puesto que cada uno de ellos contribuye en algo a la determinacin
de:
Primer Semestre

118

CINADE

Planeacin Educativa

1) lo que se requiere para satisfacer la necesidad identificada (distancia o

laguna);
2) las alternativas existentes para llenar cada requisito, y
3) las ventajas y desventajas de cada posible alternativa de solucin.
En primer lugar, los medios para determinar los requisitos para ir de donde
estamos a donde debemos llegar, son el anlisis de misiones, el de funciones y el
de tareas. Todos ellos nos ayudan a averiguar lo que debe hacerse para
satisfacer la necesidad de que se trate; pero no cmo hacerlo. El anlisis de
misiones nos indica los requisitos para el problema total, el anlisis de funciones
indica aspectos detallados del problema total y, finalmente, el anlisis de tareas
divide el problema en unidades ms pequeas necesarias para la planificacin.
El empleo de estos tres elementos se ha comparado al examen
microscpico mediante varios lentes de aumento creciente (Corrigan y Kaufman,
1966). La primer lente (anlisis de misiones) nos permite ver el cuadro completo,
la segunda (anlisis de funciones) muestra de manera ms detallada una parte
ms pequea del problema total; finalmente, la ltima lente que se utiliza (anlisis
de tareas) nos da los detalles exactos de cada una de las partes que vimos en el
anlisis de funciones.
Luego de identificar todas las partes de este sistema, podemos determinar
los mtodos y medios posibles (o estrategias e instrumentos) para cada uno de los
requisitos descubiertos durante el anlisis de misiones, el de funciones y el de
tareas; comparamos los requisitos con las soluciones posibles y observamos las
ventajas y desventajas de cada una de ellas, a fin de poder escoger las mejores
para resolver nuestros problemas.
Al examinar individualmente los elementos que se presentan en este
captulo, considrese que se estn quitando las capas de una cebolla; al hacerlo,
nos acercamos cada vez ms al corazn y averiguamos cada vez ms datos de
cmo est formado el conjunto.
Anlisis de misiones. Partiendo de la evaluacin de necesidades y
delineacin de los problemas, el anlisis de misiones establece las metas
generales y los requisitos mensurables de realizacin (criterios) para lograr los
resultados del sistema. Estas especificaciones necesarias de los resultados estn
estrechamente relacionadas con las necesidades previamente identificadas. Los
objetivos de las misiones y sus requisitos afines de realizacin indican las
especificaciones apropiadas para planificar y disear el sistema.
Puesto que, como sabemos, un procedimiento de diseo de un sistema
educativo debe llevar al planificador de donde est a donde debe estar, la parte
siguiente de un anlisis de misiones es establecer un plan de administracin
(llamado perfil de la misin), que muestre los principales puntos de referencia o
la trayectoria central para la solucin de un problema dado. En la figura 2.2 se
Primer Semestre

119

CINADE

Planeacin Educativa

presenta un ejemplo de este tipo de plan administrativo, un posible perfil de misin

para la preparacin de materiales de instruccin (si la misin es solamente esto).

0.0
Preparacin de
materiales de
instruccin

1.0
Identificacin de
necesidades

2.0
Determinacin de
objetivos detallados y
requisitos de ejecucin

4.0
Identificacin de
mtodos y medios
posibles

5.0
Seleccin de
mtodos y medios

3.0
Determinacin de los
recursos presentes

8.0
Determinacin de
muestras de las
ejecuciones de los
alumnos

9.0
Ejecucin del
montaje final

6.0
Elaboracin (o
compra) de
materiales de
instruccin

7.0
Elaboracin (o
compra) de guas
para la instruccin

11.0
Implantacin del
subsistema de
instruccin

12.0
Determinacin de
eficiencia y eficacia
sobre la marcha

13.0

10.0
Determinacin de las
revisiones que se
requieren

Determinacin de los
requisitos de revisin

Revisin,
si se
necesita

FIGURA 2.2 Un posible perfil de misiones para preparar materiales de instruccin, utilizando el
enfoque sistemtico. Todas las funciones pueden interactuar con las dems, de modo que no se
identifican las trayectorias totales de revisin o retroalimentacin. Un asterisco indica un posible
punto que debe ser aprobado antes de seguir adelante. Basado en Kaufman (1968, 1970 a, b).

Es importante observar que el modelo general del proceso del enfoque

sistemtico puede aparecer tambin como un perfil de misiones. Ese perfil, que
contiene un plan administrativo para identificar y resolver problemas de una
manera lgica y ordenada (o enfoque sistemtico), puede verse en la figura 2.3.

(Revisin, s se necesita)
1.0
Identificacin del
problema (a partir
de las
necesidades)

2.0
Determinacin de los
requisitos y alternativas
de solucin

3.0
Seleccin de la
estrategia de
solucin

4.0
Implantacin

5.0
Determinacin de la
eficiencia de
ejecucin

FIGURA 2.3. Un proceso general de solucin de problemas. Cinco de las seis etapas estn
identificadas y numeradas; la ltima (revisin, si se necesita) se indica mediante las lneas
interrumpidas. Obsrvese que la revisin puede efectuarse en cualquier etapa de la solucin del
problema. Basada en Kaufman (1968, 1970 a. b.).
Primer Semestre

120

CINADE

Planeacin Educativa

Las grficas de operaciones como las que aparecen en las figuras 2.2 y
2.3 proporcionan elementos para desplegar (o describir) un sistema y sus
componentes y las relaciones de subsistemas, en un formato simple, que puede
abarcarse de una sola mirada. Una grfica de operaciones que identifica
funciones (o cosas que deben hacerse) y sus relaciones recprocas, puede leerse
siguiendo las lneas principales, las flechas de conexin y observando el orden de
los nmeros.
As pues, el anlisis de misiones es la etapa del anlisis de sistemas que
indica: 1) lo que debe realizarse; 2) los criterios que deben emplearse para
obtener xito, y 3) las etapas (o funciones) necesarias para pasar de la situacin
presente al estado de cosas que se desee. Las etapas y elementos del anlisis de
misiones son:
Funciones
Medios
1. Qu logros debe realizar el 1. Objetivos de las misiones
sistema y cules son los criterios
requisitos de realizacin.
para determinar el xito o el
fracaso?
2. Cules son las etapas bsicas que 2. Perfil de misiones.
se requieren para ir del lugar en que
actualmente se encuentra a donde
debe estar?

Anlisis de funciones. El perfil de misiones ha proporcionado ya las

funciones o etapas bsicas que sealan las principales cosas que deben
hacerse. La parte siguiente de un anlisis de sistemas educativos consiste en
identificar y definir qu debe hacerse para realizar cada una de las etapas del
perfil de misiones.
El anlisis de funciones es el proceso para determinar los requisitos y
subfunciones necesarias para la realizacin de cada uno de los elementos del
perfil de misiones.
Tambin en este caso, como suceda con los objetivos de misiones, cada
funcin del perfil de misiones debe tener requisitos de realizaciones y puede
elaborarse un perfil de misiones en miniatura para describir las funciones que
nos llevarn a donde nos encontramos a la realizacin de cada una de las
funciones del perfil de misiones. Este anlisis cada vez ms detallado de
funciones y subfunciones se ilustra en la figura 2.4, donde se presenta un anlisis
hipottico de una funcin de un perfil de misiones, que consiste en identificar un
problema., la primera funcin del modelo genrico del proceso del enfoque
sistemtico.

Primer Semestre

121

CINADE

Planeacin Educativa

Obsrvese cada nivel del anlisis, adems, el anlisis de funciones lleva un

nmero que identifica el nivel del anlisis; adems, el anlisis de funciones puede
constar de varios niveles.

Primer Semestre

122

CINADE

Planeacin Educativa
1.0

(Anlisis del nivel

superior o de
misin)

2.0

Identificacin del
problema (basado
en las necesidades)

Determinacin de
los requisitos y
alternativas de
solucin

1.1
(Anlisis del
primer nivel)

Identificacin
de
necesidades

Etc.

1.2

1.3

Determinacin de la
prioridad de las
necesidades

Etc.

1.2.1
(Anlisis del
segundo nivel)

Identificacin de los
elementos
prioritarios
existentes

Etc.

1.2.2

1.2.3

Determinacin de
los criterios de
prioridad

Obtencin de
datos de
prioridad

Etc.

1.2.2.1
(Anlisis del tercer
nivel)

Obtencin de datos
relacionados con la
investigacin

1.2.2.2
Criterios de
validacin
cruzada

Etc.

FIGURA 2.4. Ejemplo de anlisis hipottico de funciones que muestra la forma en que puede analizarse cualquier funcin dividindola en funciones que constituyen niveles inferiores.
Obsrvese que se trata solamente de un anlisis parcial y que cada nivel est incompleto, como se indica por medio del etc.. Asimismo, cada funcin puede analizarse, dividindola
en funciones de nivel inferior. Basada en Kaufman (1968, 1970 a, b).

Primer Semestre

123

CINADE

Planeacin Educativa

Anlisis de tareas. El anlisis de tareas es el punto final arbitrario del

anlisis de lo que debe hacerse en un anlisis de sistemas. Se diferencia del
anlisis de misiones y del de funciones slo en cuanto al grado aunque no en el
tipo.
La expansin vertical o anlisis contina a travs del nivel de funciones
hasta que se identifican unidades de realizacin (ms que conjuntos de cosas
que deben hacerse y que, de nuevo arbitrariamente, se denominan funciones).
La identificacin de tareas y su ordenamiento es la ltima etapa de divisin de un
anlisis de sistemas educativos.
Anlisis de mtodos y medios. Recordando que un anlisis de sistemas
educativos es un medio para determinar objetivos factibles para la solucin de
problemas y que, la segunda etapa de un enfoque sistemtico educacional es
determinar requisitos y alternativas de solucin, veamos a continuacin la ltima
etapa de una anlisis de sistemas: la identificacin de mtodos y medios posibles
(o estrategias e instrumentos) para llenar cada uno de los requisitos de
realizacin.
El anlisis de mtodos y medios puede efectuarse despus de completar
los anlisis de misiones, funciones y tareas, o bien llevarse a cabo paralelamente
a cada uno de ellos, conforme progresa el anlisis de los requisitos adicionales de
un nivel a otro. La figura 2.5 muestra un diagrama de proceso para efectuar un
anlisis de mtodos y medios en forma paralela.
Un anlisis de mtodos y medios sirve para identificar las posibles
estrategias y elementos existentes para llenar cada requisito de realizacin o cada
familia de esos requisitos y, adems, para indicar las ventajas y desventajas
relativas de cada uno de ellos en relacin a su seleccin posterior en la etapa
siguiente del enfoque sistemtico.
El anlisis de mtodos y medios, como las dems etapas del anlisis de
sistemas educativos, determina qu debe hacerse (qu posibilidades existen, en el
caso de anlisis de mtodos y medios) y no cmo realizarse.
Resumen del anlisis de sistemas. Las etapas y los elementos de un
anlisis de sistemas educativos determinan las cosas factibles en la solucin de
problemas. Los elementos o medios de anlisis y sntesis se utilizan den la
determinacin de requisitos para el diseo de sistemas. Nuevamente, en relacin
al modelo genrico del proceso para la administracin educativa, utilizando el
enfoque sistemtico, la evaluacin de necesidades y el anlisis de sistemas se
ocupan del qu y el resto del modelo del cmo. En la figura 2.6 se muestra la
relacin entre la planificacin de sistemas educativos (evaluacin de necesidades
y anlisis de sistemas) (qu) y la sntesis de sistemas (cmo) para el modelo
general del proceso de diseo, junto con las relaciones recprocas entre las
diversas etapas y los elementos del anlisis de sistemas.
Primer Semestre

124

CINADE

Planeacin Educativa

Identificacin de los
objetivos de misin y
requisitos de ejecucin

Conciliacin de las
coartaciones
(o limitaciones)

Identificacin de
posibles mtodos
y medios

Determinacin del
perfil de misiones

Identificacin de las
funciones y requisitos
de ejecucin

Identificacin de tareas
y requisitos
de
realizacin

Conciliacin
de las coartaciones
(o limitaciones)

Conciliacin de las
coartaciones
(o limitaciones)

Identificacin de
posibles mtodos
y medios

Identificacin de
posibles mtodos
y medios

FIGURA 2.5. Un modelo de proceso del enfoque sistemtico, que identifica las relaciones entre las
diversas etapas del proceso. Obsrvese que se lleva a cabo una verificacin continua de la
viabilidad durante el proceso, identificando requisitos en el anlisis de funciones, de misiones y de
tareas y determinando si hay mtodos y medios disponibles para satisfacer cualquier requisito o
grupo de requisitos de ejecucin. Basada en Kaufman (1968).

Reelaborando el proceso de anlisis de sistemas, la figura 2.7 presenta

preguntas que se deben responder en un anlisis de sistemas educativos y las
relaciones con las etapas del mismo (Kaufman, 1968).
Solucin de problemas. Etapa 3. Seleccin de estrategias de solucin
entre las alternativas. La tercera etapa de solucin de problemas se inicia en la
parte de cmo hacerlo del proceso del enfoque sistemtico. En este caso se
seleccionan las estrategias y los medios apropiados para llenar los diferentes
requisitos. Frecuentemente se utiliza un criterio de eleccin de costo-beneficio, o
sea la seleccin de alternativas que, cuando menos, permitirn satisfacer los
requisitos mnimos al menor costo. A menudo los educadores inician el
procesamiento de diseo de sistemas en este punto, sin delinear especficamente
los problemas y requisitos, y seleccionan las alternativas de mtodos y medios
sobre la base de juicios profesionales o de acuerdo con una simple suposicin
relativa a los problemas y necesidades.
La seleccin de mtodos y medios entre alternativas requiere que las
diversas funciones y tareas identificadas se distribuyan a: 1) las personas, 2) al
equipo, y/o 3) al conjunto de personas y equipos.

Primer Semestre

125

CINADE

Planeacin Educativa

Planificacin de sistemas educativos

(identificacin de problema (s) )

Sntesis de sistemas educativos

(Solucin de problema (s) )

Revisin, s se necesita

1.0
Identificacin del
problema (a partir
de las
necesidades)

2.0
Determinacin de
los requisitos y
alternativas de
solucin

3.0
Seleccin de
estrategias de
solucin (entre las
alternativas)

4.0
Implantacin

5.0
Determinacin de
la eficacia de la
ejecucin

2.1
Ejecucin del
anlisis de
misiones

2.2
Ejecucin del
anlisis de
funciones

2.3
Ejecucin del
anlisis de tareas

2.4
Ejecucin del
anlisis de
mtodos y medios

FIGURA 2.6. Una grfica de operaciones en la que se muestra las fases de planificacin de
sistemas educativos y sntesis de sistemas educativos del enfoque sistemtico y las etapas de
un anlisis de sistemas educativos. Obsrvese que el anlisis de mtodos y medios, como se
muestra, puede efectuarse despus de terminar los anlisis de misiones, funciones y tareas o
paralelamente a cada etapa del anlisis de sistemas. Basada en Kaufman (1968, 1970 a, b).
Preguntas que debe responder un anlisis
de sistemas educativo

Etapas de un anlisis de sistemas

educativos

Adnde vamos y cmo saber que hemos

llegado?
Cules son las cosas que nos impiden llegar a
donde vamos y cmo eliminarlas?
Cules son las principales etapas del camino
hacia donde vamos?
Qu cosas deben hacerse para poder
completar cada etapa?
De qu tareas especficas se componen las
cosas?
Cules son las formas especficas de hacer
las cosas?

Determinacin de los objetivos de misiones y de

los requisitos de ejecucin
Determinacin y conciliacin de las
coartaciones (o limitaciones)
Determinacin del perfil de misiones
Ejecucin del anlisis de funciones
Ejecucin de anlisis de tareas
Ejecucin de anlisis de mtodos y medios

FIGURA 2.7. Preguntas que deben responderse mediante un anlisis de sistemas y su relacin
con las etapas de ejecucin de dicho anlisis. Basada en Kaufman (1968).

Primer Semestre

126

CINADE

Planeacin Educativa

La seleccin debe hacerse sobre la base del sistema como un todo,

teniendo en cuenta las caractersticas de accin recproca de los diversos
requisitos del sistema. Con frecuencia se utilizan elementos de modelado y
simulacin para determinar los medios ms eficientes y eficaces para llenar los
requisitos. Mediante la simulacin puede probarse diferentes instrumentos y
estrategias de modo que no comprometan las actividades educativas que
actualmente se llevan a cabo.
Etapa 4. Implantacin de las estrategias de solucin. Los productos de
la planificacin y seleccin se realizan verdaderamente en la cuarta etapa del
enfoque sistemtico. Los mtodos y medios se obtienen, disean, adaptan o
adoptan. Se desarrolla un subsistema de administracin y control para asegurarse
que todo estar disponible, que se utilizar cuando sea necesario y que se
recogern los datos apropiados para determinar hasta qu grado el sistema
funciona como es debido. Se pone en marcha el sistema, incluidas todas las
complejidades de empleo y contratacin de personas, equipo, estudiantes,
instalaciones, presupuestos y otros numerosos factores indispensables para que
un sistema educativo funcione adecuadamente. A menudo las tcnicas de
administracin encadenadas, como el PERT (Programa Evaluation Review
Technique (Tcnica de Revisin y Evaluacin del Programa)) y el CPM (Critical
Path Method (Mtodo de Trayectoria Principal)) son muy tiles para el control
administrativo de la aplicacin del sistema.
Etapa 5. Determinacin de la eficacia de la realizacin. Se renen
datos relativos tanto al proceso como a los productos del sistema durante y
despus de la ejecucin del mismo. Se compara la ejecucin de necesidades con
los requisitos, tanto los establecidos en la evaluacin de necesidades como los
determinados en forma detallada a partir del anlisis de sistemas. Se observan
las discrepancias entre la ejecucin verdadera del sistema y los requisitos de
ejecucin. Esto proporciona datos sobre lo que debe revisarse; es decir, brinda
informacin de diagnstico, lo que permitir una revisin vlida del sistema.
Etapa 6. Revisin del sistema cuando sea necesario. Basndose en las
realizaciones del sistema indicadas por los datos de rendimiento, todas o
cualquiera de las etapas anteriores pueden modificarse y, en caso necesario,
efectuarse un trabajo de rediseo de sistemas.
Esta caracterstica de
autocorreccin de un mtodo sistemtico asegura que los resultados sean siempre
prcticos y pertinentes. Nunca se considera que un sistema educativo est
completo, puesto que debe evaluarse constantemente de acuerdo con:
1. Su capacidad para satisfacer las necesidades y los requisitos a los que
debe responder.
2. El hecho de que sus necesidades y requisitos originales sigan o no siendo
apropiados. As, no solo debemos tener consistencia interna y ejecucin,
sino adems verificar constantemente las necesidades y los requisitos a fin
de asegurar tambin su validez externa.
Primer Semestre

127

CINADE

Planeacin Educativa

ALGUNOS SUPUESTOS
El enfoque sistemtico, tal como se describe aqu, no es ms que una
aplicacin de una solucin lgica de problemas que le permite al educador
planificar y administrar resultados educativos prcticos y pertinentes. Requiere
que se identifiquen y documenten formalmente las necesidades e inicia el proceso
de administracin a partir de un punto de referencia mensurable. Contina con la
identificacin de los requisitos para satisfacer las necesidades y descubre
estrategias e instrumentos posibles, antes de seleccionar realmente las tcnicas y
vehculos de solucin. Despus de identificar los requisitos y las alternativas, se
seleccionan, obtiene, impactan, evalan y revisan las posibles alternativas. As, el
enfoque sistemtico es un proceso administrativo de autocorreccin.
Este paradigma del enfoque sistemtico es un proceso de diseo destinado
a ser lgico, ordenado, metdico y de autocorreccin.
Requiere que el
planificador/analista sea abierto y objetivo y que se utilicen solamente datos
vlidos en la planificacin, implantacin y evaluacin. Incluye los supuestos
siguientes (Kaufman, 1970 b).
1.

Las necesidades pueden identificarse y finalmente enunciarse en

trminos mensurables.

2.

Los seres humanos aprenden y el tipo de oportunidades de

aprendizaje y los estmulos que se les proporcionan pueden
determinar, cuando menos, la orientacin de su aprendizaje.

3.

Un enfoque sistemtico para la solucin de problemas educativos dar

como resultado una eficacia y eficiencia considerablemente mayores
que las obtenidas mediante cualquiera de los procesos existentes en la
actualidad.

4.

Las actitudes y conductas pueden especificarse en trminos

mensurables, al menos mediante indicadores que clasifiquen el
comportamiento requerido.

5.

Es mejor tratar de establecer la existencia de algo e intentar

cuantificarlo, que proclamar que no puede medirse y dejar en duda su
existencia y sus ejecuciones.

6.

Con frecuencia existe diferencia entre lo que se espera y la realidad.

7.

La enseanza no es ciertamente igual al aprendizaje.

8.

Los campos educativos que parecen desafiar la cuantificacin en el

diseo de sistemas, ofrecen zonas primordiales para encauzar los
esfuerzos de la investigacin educativa.

Primer Semestre

128

CINADE

9.

Planeacin Educativa

El enfoque sistemtico autocorrectivo tiene mayor utilidad que un

proceso de ciclo abierto para lograr una educacin que responda a las
necesidades.

10. Ningn sistema ni procedimiento es definitivo. El enfoque sistemtico,

como cualquier otro instrumento, debe analizarse y evaluarse
constantemente, comprese con otras alternativas, modificarse o
rechazase cuando otros medios resulten ms sensibles y tiles.
Si un administrador educativo desea planificar y disear un sistema
educativo a partir de cero sin prejuzgar lo adecuado del sistema comn, este
modelo de enfoque sistemtico puede ser un medio muy valioso; no implica
automticamente que todo el sistema presente sea deficiente y, por tanto, deben
tomarse precauciones especiales para asegurarse que las partes del sistema
educativo que satisfacen los requisitos no se descarten en el proceso de cambio.
Un enfoque sistemtico educacional es un medio potencialmente valioso
para el educador dispuesto a aceptar la idea de que el cometido general de un
director administrador educativo consiste en identificar y resolver los problemas
educacionales de la manera ms prctica y pertinente posible.

RESUMEN DEL ANALISIS DE SISTEMAS

El anlisis de sistemas, como hicimos notar, consiste en un conjunto de
medios de planificacin que indican qu debe hacerse para satisfacer necesidades
identificadas y documentadas. Los anlisis de misiones, funciones y tareas
determinan los requisitos de ejecucin; el anlisis de mtodos y medios elabora
las estrategias e instrumentos viables para la solucin.
Al completar el anlisis de sistemas, el planificador habr identificado todas
las cosas factibles para resolver el o los problemas y conocer los mtodos y
medios posibles para efectuar lo que deba hacerse.
La utilidad de cualquier anlisis de sistemas radica en: 1) la validez de los
datos que utiliza, y 2) la objetividad e integridad del planificador.

EL ANLISIS DE SISTEMAS, EL ENFOQUE SISTEMTICO Y LA

PLANIFICACIN
El enfoque sistemtico, tal como se describe aqu, es un proceso de seis
etapas para realizar cambios valederos, planificados. Las seis etapas son muy
generales y se incluye en el mtodo un proceso de autocorreccin. En esta forma
el educador dispone de un mapa de carreteras para efectuar el cambio deseado.
Primer Semestre

129

CINADE

Planeacin Educativa

Los medios del anlisis de sistemas pueden utilizarse en cada etapa del proceso
y, de hecho, se usan para planificar cada una de las etapas de un nuevo programa
educativo. A continuacin presentamos detalladamente los medios para la
evaluacin de necesidades y el anlisis de sistemas.

Primer Semestre

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GLOSARIO.
Administracin: un proceso para satisfacer las necesidades.
Administracin educacional: un proceso de seis etapas que consta de los
siguientes elementos:
1.

Identificacin del problema basndose en las necesidades.

2.

Determinacin de los requisitos y alternativas de solucin

3.

Seleccin, entre las alternativas, de las estrategias de solucin.

4.

Implantacin de las alternativas escogidas.

5.

Determinacin de la eficacia de la ejecucin.

6.

Revisin, siempre, dnde y cmo se necesite.

Anlisis de funciones: el anlisis de cada uno de los elementos (funciones) del

perfil de misiones, que muestra lo que debe hacerse para completar cada funcin.
El anlisis de funciones es como un anlisis de misiones en miniatura, que se
aplica especficamente a una parte menor del problema general. Al igual que el
anlisis de misiones, incluye requisitos de ejecucin (especificaciones) para
efectuar con xito cada funcin del perfil de misiones. No obstante, el anlisis de
funciones presenta las subfunciones en el orden y con las relaciones necesarias
para llevar a cabo satisfactoriamente cada funcin.
Anlisis de mtodos y medios: la determinacin de los posibles mtodos y
medios (estrategias e instrumentos) que permita cumplir cada requisito de
ejecucin y una lista de las ventajas y desventajas relativas de cada uno de ellos.
Anlisis de misiones: el proceso para identificar, en relacin al problema
seleccionado, los elementos de: 1) a dnde vamos?; 2) qu criterio
emplearemos para saber que hemos llegado?, y 3) un plan administrativo que nos
muestre las funciones que deben realizarse para ir de donde estamos a donde
debemos estar. Este plan administrativo se representa habitualmente en forma de
una grfica de operaciones llamada perfil de misiones.
Anlisis de sistemas: un conjunto de cuatro elementos o medios relacionados,
utilizados para analizar los requisitos de un sistema que, si se llenaran, serviran
para satisfacer la necesidad identificada. El anlisis determina los requisitos (o
especificaciones) para satisfacer las necesidades y relaciones recprocas entre
aqullos; tambin identifica mtodos y medios potencialmente tiles para
satisfacer cada requisito. Los cuatro elementos o medios relacionados del anlisis
de sistemas son: anlisis de misiones, anlisis de funciones, anlisis de tareas y
anlisis de mtodos y medios. Esos elementos se utilizan para definir los

Primer Semestre

131

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Planeacin Educativa

requisitos (es decir el problema mismo), en niveles cada vez ms detallados y

afinados.
Anlisis de tareas: el nivel ms bajo del anlisis de sistemas. En anlisis de
tareas muestra, por lo comn en forma tabulada (ms que en la forma de grfica
de operaciones), las unidades de ejecucin asociadas a cada subfuncin.
Coartacin (o limitacin): cualquier cosa que imposibilite satisfacer un requisito o
ejecucin. Una limitacin solo resultar evidente cuando no haya mtodos y
medios posibles para satisfacer un requisito de realizacin.
Planificacin de sistemas educativos: la determinacin de los requisitos totales
para satisfacer necesidades identificadas y documentadas. Incluye el empleo de
elementos que se integran a la evaluacin de necesidades y el anlisis de
sistemas. Est terminado cuando se completan todos los requisitos y se ha
efectuado la identificacin de posibles alternativas de solucin para disear,
implantar y realizar un sistema educacional que responda a las necesidades (y d
buenos resultados).
Problema: una discrepancia documentada y escogida para su solucin.
Proceso de ciclo abierto: un proceso que no se autocorrige sobre la base de sus
ejecuciones. (En la teora general de sistemas, esto es frecuentemente anlogo a
lo que se conoce como sistema cerrado).
Proceso de ciclo cerrado: un proceso que se autocorrige basndose en sus
ejecuciones o en la falta de ellas. (En la teora general de sistemas, esto es
frecuentemente anlogo a un sistema abierto).
Requisitos de ejecucin: una especificacin mensurable para los resultados.
Puede haber dos tipos de requisitos de ejecucin: uno indica cmo ser o qu
har el producto final, y otro identifica especificaciones que se dan en relacin a
cmo debe obtenerse el resultado o producto final.
Responsabilidad: la capacidad para demostrar que uno ha hecho lo que dijo que
hara.

Primer Semestre

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DETERMINACIN DE LAS NECESIDADES EDUCATIVAS

Tanto el requisito de evaluacin de necesidades como el proceso que lo
caracteriza, actualmente recibe una mayor atencin en todo Estados Unidos,
correspondiendo a la legislacin sobre financiamiento una buena parte del impulso
inicial. Una lista parcial de las dependencias educativas estatales que han llevado
a cabo o efectan en la actualidad evaluaciones de las necesidades educativas,
deben incluir a Washington, Wisconsin, Pensilvania, UTA, Michigan, Alabama,
Montana, Tennessee, Minnesota y Colorado.
Tan solo en California, virtualmente todo los condados y muchas ciudades
(Temple City, San Francisco, San Jos y Santa Brbara, por citas unas cuantas),
han realizado una delineacin formal de las necesidades. Sewiger (1969) sintetiz
muchos de los descubrimientos de las primeras evaluaciones de necesidades en
California.
Se han empleado muchos mtodos para determinar las necesidades
educativas, desde preguntas hechas a maestros y educadores respecto a cules
creen que sean las necesidades, hasta la elaboracin de cuestionarios para
educadores, lderes de la comunidad y estudiantes y la obtencin de datos
empricos sobre las ejecuciones o comportamiento de los alumnos de la regin.

LA EVALUACIN DE NECESIDADES ES UNA ANLISIS DE

DISCREPANCIAS
La identificacin de necesidades es un anlisis de discrepancias
determinado por las dos posiciones extremas de:
Dnde estamos actualmente?
Dnde deberamos estar?
Y, por tanto, especifica la discrepancia mensurable (o la distancia) entre
esos dos polos. Para el xito del diseo educativo tiene especial importancia que
los datos para establecer esos polos sean lo ms valederos y representativos
posible. El simple enunciado de las metas no les confiere validez. Podemos
identificar discrepancias indefinidamente, sin ocuparnos verdaderamente de las
habilidades, conocimientos y actitudes que pueden servirles a los alumnos para
sobrevivir y ser tiles a la sociedad cuando abandonen la escuela. Una
evaluacin de necesidades (anlisis de discrepancias) debe tener por lo menos
tres caractersticas:
1.

Los datos deben ser representativos del mundo real de los alumnos y
de las personas relacionadas con l, tal como existe en la actualidad y
como probablemente existe en el futuro.

Primer Semestre

133

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2.

Ninguna determinacin de necesidades es definitiva y completa;

debemos comprender que cualquier enumeracin de necesidades es
de hecho provisional y que constantemente debemos poner en tela de
juicio la validez de nuestros enunciados de necesidades.

3.

Las discrepancias deben identificarse de acuerdo con los productos o

los comportamientos reales (o fines) y no en trminos de los procesos
(o medios).

Evitar confundir los medios con los fines es muy importante en la evaluacin
de necesidades, puesto que este error es frecuente causa de que se disponga de
pocas oportunidades de aprendizaje. Permtasenos citar el relato de Olgun
relativo a esta diferencia importante, que se incluye en el 1970 White House
Conference Repor of the Forum on Educational Technology (que adems
recomienda una forma anloga al modelo de solucin de problemas, de seis
etapas).
Dos hombres caminaban por la calle y simultneamente vieron a otro muy gordo. Los dos
volvieron uno al otro y el primero de ellos dijo: Mir ese hombre, debera ponerse a dieta.
El segundo replic: Est muy gordo, pero lo que realmente necesita es ejercicio. A
continuacin los dos se dirigieron al hombre que era sujeto de su conversacin y le dijeron:
Hola, qu tal est usted? El hombre gordo respondi: Pues no muy bien. Los dos
hombres reflexionaron en sus diagnsticos y prescripciones que consideraban excelentes.
El gordo sigui diciendo: Soy campen mundial de levantamiento de pesas y tengo que
aumentar diez o quince kilos a fin de poder dar el peso necesario para ganar la prxima
competencia mundial. No me sentir verdaderamente bien en tanto no tenga el peso que
necesito; entonces s que volver a ganar el campeonato mundial.

Nuestros dos evaluadores de necesidades hubieran hecho mucho mejor

en olvidarse del proceso (dieta, ejercicio) y limitarse a evaluar la discrepancia
segn el resultado. (Siguiendo con la analoga anterior, nuestros evaluadores
podran haber observado que ese hombre pareca pesar alrededor de 160 kilos y
que las grficas de peso indicaban que, incluso para un hombre tan robusto y alto
como , el peso mximo deba ser 95 kilos. A continuacin hubieran verificado la
discrepancia en ese caso particular, basndose en las caractersticas y requisitos
especiales del individuo involucrado). Por consiguiente, resulta esencial no
solamente que identifiquemos las necesidades como discrepancias en trminos de
productos (o resultados), sino que nunca saltemos a la solucin o la infiramos
como parte de una evaluacin de necesidades (o anlisis de discrepancias).
Existe diferencia entre necesitar, querer, desear y requerir. Cuando
utilizamos la palabra necesitar como verbo, corremos el riesgo de saltar a una
solucin, antes de definir el problema. Einstein declar en cierta ocasin: En mi
opinin, el perfeccionamiento de los medios y la confusin de las fines parecen
caracterizar nuestra poca.
Hasta donde sea posible, al efectuar un anlisis de discrepancias
(evaluacin de necesidades) debemos incluir a todos los que participan en la
educacin para tratar de lograr el xito educacional. Entre esos participantes se
incluyen, al menos:
Primer Semestre

134

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1.

Los alumnos.

2.

Los padres y miembros de la comunidad.

3.

Los educadores (o implantadores del proceso educativo).

Cualquier esfuerzo que se haga para determinar necesidades que no

incluyan a todos los que participan en la educacin, correr el riesgo de presentar
un punto de partida gravemente deformado en el diseo educacional. Los datos
de esos participantes pueden obtenerse de muchas formas incluyendo el
establecimiento de paneles y el uso de distintos mtodos de entrevistas y
cuestionarios. Los procedimientos actuales de evaluacin de necesidades varan.
Algunos de ellos parten de una determinacin de necesidades sentidas, mientras
que otros tratan de identificar las necesidades, basndose en datos empricos
concretos de las discrepancias. Se sostiene que las necesidades basadas en
datos empricos concretos (o sea los datos recogidos en el mundo operacional),
tendrn mayor utilidad para el diseo de sistemas educativos que los datos de
opiniones o las listas de necesidades sentidas.

TRES DIMENSIONES POSIBLES PARA UNA EVALUACIN DE

NECESIDADES
Un modelo propuesto para evaluar las necesidades educativas (Kaufman,
Corrigan y Jonson, 1969) se basa parcialmente en una formulacin hecha por
Hanna (1966), relativa a tres focos igualmente importantes de los planes de
estudios: la naturaleza de los conocimientos, la de los alumnos y la de la sociedad.
Este modelo sugiere que el punto lgico de entrada, si existe, es a travs de la
dimensin de la naturaleza de la sociedad, sin embargo, debe tenerse en
consideracin cada dimensin y reunir y documentar discrepancias para cada una
de las variables.
Este modelo de evaluacin de necesidades hace hincapi en la naturaleza
de interaccin de varias fuentes de necesidades, en un sistema educativo
adecuado. Podemos considerar un afinamiento ms profundo de este modelo en
la figura 2.8. En esta reformulacin se tiene en cuenta el introductor del cambio
educativo y, en esa forma, se incluye en la evaluacin de necesidades, la
naturaleza del educador. De acuerdo con esta reformulacin, solamente se
considera la naturaleza de los conocimientos luego de haber determinado las
necesidades a partir de las caractersticas de la sociedad, los alumnos y los
educadores.

Primer Semestre

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Naturaleza de los conocimientos

que deben adquirirse

Sociedad a la

que se sirve

Entrada

FIGURA 2.8. Representacin grfica de la relacin entre tres variables cruciales para la
evaluacin de necesidades educativas (modificacin recomendada del modelo presentado por
Kaufman, Corrigan y Jonson, 1969). Las flechas internas indican que, por lo menos, esas tres
dimensiones deben considerarse conjuntamente en cualquier evaluacin viable de las
necesidades.
Esta figura especifica tambin las relaciones recprocas recomendadas, la
cooperacin y la participacin activa por lo menos de tres grupos que participan en la educacin:
los alumnos, los educadores o implantadores y la sociedad.

Al utilizar ese modelo de evaluacin de necesidades, el planificador

educacional deber identificar y documentar las discrepancias en cada una de las
tres dimensiones y posteriormente tratar de conciliar las discrepancias existentes
entre las tres variables. Por ejemplo, una discrepancia entre lo que es y lo que
debe ser para las variables de la sociedad a la que se sirve y del educador que
las aplica, puede ser la que proporciona la encuesta Harris Poll (revista, Life,
1969): Cuando se les pregunta: Qu deben hacer las escuelas?, el 62% de los
padres de familia entrevistados declararon que el mantenimiento de la disciplina
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

es ms importante que las investigaciones propias de los estudiantes, mientras

que el 27% de los maestros citaron este punto. As pues, existe una discrepancia
entre lo que percibe la sociedad a la que se sirve y la naturaleza del educador.
Son este tipo de discrepancias las que deben conciliarse antes de poder efectuar
razonablemente un diseo educativo.
Al determinar las necesidades en la dimensin de la sociedad a la que se
sirve, la decisin a la que se llega no debe representar la congelacin del statu
quo por s mismo, seguida de la determinacin de requisitos para hacer que los
alumnos encajen en l. En lugar de ello, es importante captar la situacin
presente y futura de la sociedad, y en esa forma proporcionar a los alumnos
habilidad, capacitacin y aptitudes para construir un mundo mejor.
Uno de los supuestos fundamentales de la planificacin de sistemas
educativos es que se trata de un proceso humano que se inicia en un contexto de
valores y valoraciones y logra xitos y fracasos en trminos de la amplitud con que
cualquier plan responde a los individuos con patrones particulares de valores.
Al tener en consideracin los tres participantes de la planificacin y
realizacin educativas, se subraya la imperiosa necesidad de una determinacin
formal de los valores de cada grupo. En ese anlisis inicial de los valores deben
constar las siguientes delimitaciones:
1.
2.
3.
4.

Determinacin de los valores actuales de cada uno de los grupos que

participan.
Determinacin de los valores deseados por cada grupo, de acuerdo a
como l los percibe.
Determinacin de las percepciones de cada grupo en relacin a los
valores de los otros, tanto actuales como futuros.
Determinacin de las coincidencias y diferencias entre esas
percepciones presentes y futuras de valores, para formar el ncleo del
anlisis inicial de discrepancias.

Anlisis de coincidencias y diferencias. Este tipo de anlisis es

simplemente una determinacin de las compatibilidades e incompatibilidades que
existen en los datos obtenidos. Si los grupos que participan tienen desacuerdos
bsicos en cuanto a los valores, las metas y/o los objetivos, ello se pondr de
manifiesto mediante un anlisis de coincidencias y diferencias, para obtener datos
representativos. Si hay coincidencia, ser probablemente conveniente seguir
adelante; las diferencias indican que ser preciso lograr una mejor comprensin
mutua que deber ser el resultado de una mayor congruencia entre los valores, las
metas y los objetivos.
Tipo de modelos de evaluacin de necesidades. Pueden identificarse,
por lo menos, tres tipos de procedimientos o modelos de evaluacin de
necesidades (Kaufman y Harsh, 1969): un modelo inductivo (tipo I), un modelo
deductivo (tipo D) y un modelo clsico (tipo C). Difieren primordialmente en su
Primer Semestre

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punto de partida para la determinacin de las metas y los objetivos para la

educacin. La figura 2.9 tomada del artculo de Kaufman y Harsh, presenta los
tres tipos de modelos de procedimientos.
Modelo inductivo (tipo I). El modelo inductivo debe su nombre al hecho
de que las metas, las expectativas y los resultados de la educacin se obtienen
primeramente de los miembros de las subcomunidades del distrito, y los
programas se basan en esos datos. Si se emplea este modelo, la primera tarea
consiste en ver cmo se comportan actualmente los alumnos del distrito. En la
zona donde primeramente se aplic este mtodo (Newport-Mesa Unified School
District, California; Shuck, 1968), se emple la tcnica de incidentes crticos de
Flanagan (1954) para determinar, en varios estratos representativos de la
comunidad, conductas que indicaran: 1) que las escuelas llevaban a cabo un
trabajo poco satisfactorio, y 2) que el desempeo de las escuelas era satisfactorio.
A continuacin esos incidentes crticos se reunieron y clasificaron en programas
de reas y expectativas conductuales, que representaban las conductas
identificadas por las diversas subcomunidades del distrito.
Tipo I
Inductivo

Tipo D
Deductivo

Tipo C
Clsico

Identificacin de conductas
existentes (*)

Determinacin y seleccin de las metas

educacionales existentes (**)

Metas genricas (**)

Compilacin y clasificacin de
conductas en programas y
expectativas conductuales (**)

Elaboracin de criterios
medida (**)

Elaboracin de programas (**)

Especificaciones de requisitos
para el cambio (*)

Implantacin del programa

educativo (**)

Reunin de datos de ejecucin

y determinacin de
discrepancias (*)

Evaluacin (***)

Comparacin con las metas

generales existentes

Conciliacin de discrepancias
(*)

Establecimiento de objetivos
detallados (**)

Elaboracin del programa

educativo (**)

Implantacin del programa

educativo (**)

Evaluacin de resultados
operacionales (*)

Revisin (**)

Establecimiento de objetivos
detallados (**)

Elaboracin del programa

educativo (**)

Implantacin de programas
educativos (**)

(*)Para

ser realizado por educadores y representantes

de miembros de la comunidad a la que sirve la
institucin docente.

(**)Para ser realizado principalmente por los educadores.

(***
)

Para ser realizado primordialmente de manera no

sistemtica.

Evaluacin de resultados
educativos (*)

Revisin (**)

FIGURA. 2.9. Tres modelos diferentes para determinar las necesidades educativas. El tipo I es
bsicamente inductivo, el D deductivo y el C aparece como representativo de los procedimientos
educativos clsicos para determinar y definir metas y objetivos. Segn Kaufman y Harsh (1969).
Primer Semestre

138

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Planeacin Educativa

La siguiente tarea ser comparar esas expectativas con las amplias metas
educacionales existentes (metas de distrito, etc.), conciliar cualquier discrepancias
de manera aceptable para las diversas subcomunidades y entonces establecer
objetivos detallados para obtener las conductas que se requieran. A partir de esos
objetivos detallados el programa educativo podr desarrollarse, implantarse y
evaluarse de acuerdo con esos objetivos detallados y revisarse, en caso
necesario.
Modelo deductivo (tipo D). El modelo deductivo parte de metas y
declaraciones de resultados existentes y pasa a deducir un programa educativo,
segn este material inicial. Cuando se emplea este modelo, el punto de partida es
la identificacin y seleccin de las metas existentes para la educacin. En el
distrito escolar innovador (Temple City Unified School District, California;
Kaufaman, Rand, English, Conte y Hawkins, 1968), los educadores investigaron
las formulaciones de metas de que disponan y seleccionaron la de Pennsylvania
State Department of Instruction and Educational Testing Service (1965). A partir
de esas diez metas educacionales propuestas, se desarrollaron medidas de
criterios (en realidad indicadores), que pudieran ser representativas de ciertas
conductas. Cuando se observaron esas conductas, se consider que se haban
alcanzado satisfactoriamente las diferentes metas.
La etapa siguiente ser obtener los requisitos de cambio de los diversos
participantes del sistema educativo (en Temple City, Estados Unidos, los
participantes eran alumnos, educadores y miembros de la comunidad; en
Newport-Mesa se clasificaron de manera un tanto diferente como
subcomunidades). A continuacin deben reunirse los datos reales de realizacin,
respecto a la amplitud con que se satisfacan o no los criterios (indicadores).
Basndose en las discrepancias obtenidas, el prximo paso ser establecer los
objetivos adecuados y el desarrollo de un programa educativo apropiado, que
pueda ser aplicado, evaluado y revisado.
Modelo clsico (tipo C). Actualmente, este modelo es el que ms a
menudo emplean las dependencias educativas, generalmente por deficiencia. No
se recomienda. Por lo comn se inicia con ciertas declaraciones generales de
metas o intentos y pasa directamente al desarrollo de programas educativos que
se aplican y evalan. Habitualmente no se emplean en este modelo ninguno de
los cuatro elementos principales que se basan en datos empricos, ni se lleva a
cabo el trabajo de manera precisa y mensurable.
No puede hacerse una clara eleccin entre el modelo de tipo I y el de tipo
D. Cada uno de ellos posee evidentes ventajas y desventajas y, por consiguiente
como sucede en la mayora de las otras decisiones que deben tomarse en relacin
con la evaluacin de necesidades, debe hacerse una seleccin basada en las
caractersticas particulares de la institucin educativa y de la comunidad a la que
sirve.
Primer Semestre

139

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Planeacin Educativa

El modelo o tipo I resulta valioso porque comienza con las percepciones e

intereses de los integrantes en el rea escolar inmediata; pero tiene la desventaja
de ser un poco ms lento y complejo en su aplicacin que el proceso de tipo D.
Podemos considerar el empleo de numerosos instrumentos diferentes para la
implantacin de cada una de las funciones identificadas, tanto en el modelo de tipo
D como en el tipo I, y algunos de ellos se presentan en este captulo.
Ejemplo de indicadores de metas. Las Diez metas propuestas para la
educacin (1965), elaboradas por el Educational Testing Service (ETS) y el
Pennsylvania State Department of Instruction, sugieren un valioso punto inicial de
referencia para establecer un modelo deductivo. Aunque esas metas no se
formulan actualmente en trminos operacionales, representan el filtro de las
percepciones de una muestra a nivel estatal. Los esfuerzos de evaluacin de
necesidades del Temple City Unified School District (1968), utiliz las Diez metas
propuestas y desarroll indicadores mensurables para cada meta. Esas
medidas ndices sirven como lnea base de reaccin para quienes participan en la
educacin.
Los siguientes son indicadores para la cuarta meta ETS a Pensylvania: La
calidad de la educacin debe ayudar a todos los nios a adquirir una actitud
positiva hacia la escuela y el proceso de aprendizaje, pues proporciona un buen
ejemplo de los ndices de medidas preliminares, identificadas en el esfuerzo de
Temple City:
A. En cada nivel de cursos, los alumnos debern mostrar, tanto individual
como colectivamente, una conducta que:
1. Reduzca las ausencias no justificadas en un 10% en comparacin con los
registros de asistencia de aos anteriores.
2. Reduzca la impuntualidad injustificada a 10% en comparacin con los
registros de asistencia y puntualidad de aos anteriores.
3. Incremente el nmero de libros y la cantidad y tipos de medios utilizados en
las bibliotecas y los centros de materiales de instruccin, verificados y
utilizados por los alumnos, en un 10% cada ao, en comparacin con el ao
precedente.
4. Reduzca los problemas registrados de disciplina (los alumnos enviados a la
direccin, retenidos despus de las horas de clase, etc.), en un 10% anual,
en comparacin con el ao anterior.
5. Reduzca al ritmo por lo menos de un 10% anual el nmero de deterioros de
propiedades y materiales de la escuela, en comparacin con los registros
de los aos precedentes. Esto incluir ciertos indicadores relativos al
nmero de libros de texto deteriorados, ventanas rotas y escritos en las
paredes.
6. Mejore al menos un 5% anual el resultado promedio, en un cuestionario de
aptitud aplicado a los alumnos y diseado para evaluar las actitudes de los
alumnos hacia: a) la escuela y b) el aprendizaje.
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

B) Despus de la graduacin, cuando se les pregunte, los antiguos

alumnos:
1. Indicarn, al menos en un 10% por encima del ao anterior, que lo que
aprendieron era importante y til.
2. Indicarn, al menos un 10% por encima del ao anterior, que las
experiencias de aprendizaje en el TCUSD (Temple City Unified School
District) fueron agradables.
3. Proseguirn la educacin (cursos educacionales para adultos, asistencia a
colegios y universidades (ya sean de tiempo parcial o total), cursos de
especializacin y ocupacionales, con un ndice de incremento por lo menos
de un 5% sobre el correspondiente al ao precedente.
4. El nmero de libros consultados y prestados en las bibliotecas pblicas del
TCUSD habr aumentado al menos en un 5% anual luego de la iniciacin
de este programa (como ndice de una mejor actitud hacia la escuela y el
aprendizaje) en comparacin con los resultados obtenidos el ao anterior).
5. Se obtendr un respaldo presupuestal y una mayor expansin del programa
para mejorar la educacin.
Estos indicadores en bruto se supone que no estn completos, ni colectiva
ni individualmente. Solo se les considera como ndices grosso modo del campo
con el que se relacionan, requirindose que el afinamiento, pruebas y
evaluaciones posteriores, proporcionarn datos concretos relativos a su utilidad y
revisin. Sin embargo, estos indicadores proporcionan un posible punto de partida
para el proceso de toma de decisiones basada en las ejecuciones.
Valiosa referencia para la evaluacin de necesidades. Kaufman,
Corrigan y Jonson (1969) presentaron un posible punto inicial de referencia para la
evaluacin de necesidades. Recomendaron un modelo muy til con una meta
global para la educacin en el sentido de que cuando los alumnos terminen sus
estudios, estarn capacitados para su supervivencia y, de manera ideal, servir a la
sociedad. Para medir esa supervivencia sugirieron que un buen indicador podra
ser el econmico, y la definieron como el punto en que el consumo de un individuo
equivale a su productividad. Para los fines de su modelo proponen que el
consumo, al menos en nuestra sociedad, se mida por el dinero gastado y que la
productividad se determine segn el dinero recibido.
Kaufman y sus colaboradores presentaron un valioso continuo con un punto
medio variable (fijado por la sociedad y sujeto a cambios segn los dictados de
dicha sociedad); una zona denominada supervivencia dependiente y otra
llamada contribucin (vase la figura 2.10). Cada individuo se encuentra en todo
momento en algn punto de este continuo: en el punto de supervivencia
independiente, donde la productividad es igual al consumo, en la zona de
supervivencia dependiente (donde la productividad es menor que el consumo), o
bien en la zona de contribucin (donde la productividad es mayor que el
consumo). Utilizando este modelo, un educador interesado en el diseo de un
sistema educativo para lograr al menos resultados mnimos en sus alumnos, podr
Primer Semestre

141

CINADE

Planeacin Educativa

trazar en ese patrn los puntos en que se encuentran los individuos e indicar
dnde deberan estar. As, pueden obtenerse discrepancias mensurables entre los
resultados reales y los deseados.
No pueden apreciarse en el modelo, aunque se encuentran incluidos en
virtud de la realidad y las inferencias, muchos requisitos humanos dentro de la
supervivencia y las contribuciones. Las formulaciones de muchos humanistas
como Maslow (1968), Frankl (1962, 1965, 1967 y 1969), Rogers (1964) y Rucker
(1969), pueden expresarse en este modelo. De acuerdo con esta formulacin,
cuanto mayor sea la capacidad de un individuo para comprender su propia
singularidad, tantas mayores posibilidades tendr que encontrarse en el punto de
supervivencia independiente o por encima de l. Las personas que funcionan
plenamente se autorrealizan, lgicamente contribuyen ms de acuerdo con las
cantidades ofrecidas por el criterio de este modelo.

FIGURA 2.1O. Modelo de continuo, de utilidad individual en nuestra sociedad.

Kaufman, Corrigan y Jonson (1969).

Primer Semestre

Tomado de

142

CINADE

Planeacin Educativa

Una evaluacin de necesidades nunca se termina.

Cualquier
procedimiento de evaluacin de necesidades debe estar en constante proceso. El
mundo operacional ante el que las dependencias educativas tratan de ser
responsables, es dinmico y es lgico esperar que se produzcan cambios en las
necesidades. Una evaluacin de necesidades no deber moldearse en concreto
sino que ser necesario dedicarle constante atencin para asegurarse de que se
identifiquen las necesidades pertinentes y se incluyan en el diseo del sistema
educacional y en el proceso de revisin.
Seleccin de las necesidades. Definicin del problema. Luego de
determinar las necesidades y enunciarlas en trminos de discrepancias, pueden
ordenarse y seleccionarse. Frecuentemente se utiliza un panel de la comunidad o
algn otro muestreo de grupos representativos para determinar la prioridad de las
diferentes necesidades identificadas y documentadas. Esta determinacin de
prioridades es importante, ya que nunca pareced que existe suficiente tiempo y
dinero (y otros recursos) para satisfacer todas las necesidades identificadas dentro
del campo de actividades de cualquier institucin docente. Los recursos y fondos
deben asignarse a los proyectos que tengan mayor prioridad y den resultados ms
importantes.
Es preciso aplicar criterios de establecimientos de prioridades, como la
clasificacin de cada necesidad segn el costo para satisfacerlas y el costo de
pasarlas por alto. Basndose en las prioridades asignadas al conjunto de
necesidades identificadas, se sealan para el proceso las que tengan prioridades
ms altas. Las necesidades identificadas y seleccionadas por una dependencia
educativa se convierten en los problemas del sistema. As, pues se define un
problema como una discrepancia documentada y seleccionada para su solucin.
Se ha dicho que una evaluacin de necesidades es un anlisis de
discrepancias, es decir la documentacin de una diferencia mensurable entre los
estados de cosas actuales y los deseados o requeridos. Las soluciones
preconcebidas deben quedar fuera de esas declaraciones de discrepancias, ya
que la inclusin de una solucin en el enunciado de una necesidad deforma los
resultados y restringe las posibilidades de utilizarse mtodos innovadores o
creativos para resolver un problema. Por ejemplo, dnde est el error en esta
declaracin provisional de necesidades?.
Necesitamos individualizar la instruccin en las clases de segundo grado de
la escuela elemental Plakos.
En realidad, podemos criticar varias cosas. En primer lugar, aun cuando la
individualizacin de la instruccin es probablemente un elemento importante para
lograr muchos resultados educativos necesarios, es de todos modos una solucin
y no hemos identificado todava las discrepancias entre lo que es y lo que debe
ser, y para los alumnos involucrados, ni nos hemos molestado en determinar qu
es lo que todos los participantes (qu sucede con la inclusin de los alumnos y
los miembros de la comunidad?) consideran valioso. Otros puntos dbiles de esta
Primer Semestre

143

CINADE

Planeacin Educativa

declaracin de necesidades son la falta de una discrepancia mensurable, en

trminos de las conductas de los alumnos y no proporcionar un criterio acerca de
cundo debe realizarse.
Examinemos otro intento hipottico de formulacin de una declaracin de
necesidades:
Mejoran de manera mensurable los resultados en la lectura obtenidos por
los estudiantes, utilizando materiales eficaces de autoinstruccin en fontica
y estructuras lingsticas, en el tercer grado de la F.W. English Elementary
School.
Este est mucho mejor, puesto que se seala una cuantificacin en la
declaracin. Sin embargo, no existe documentacin de la discrepancia; no se
identifica la fuente de la meta implcita de lectura; y se incluyen elementos de
soluciones (fontica y lingstica), antes de sealar la discrepancia e identificar y
considerar posibles alternativas de soluciones. Asimismo, debera haber algn
criterio para determinar cundo se completa el programa. Y qu podemos decir
de la siguiente declaracin?.
Los miembros de la comunidad, educadores y alumnos del Mayrhofer
Unified School District han decidido que la capacidad y aptitudes de lectura
tienen importante prioridad en el distrito y que los alumnos de las clases
elementales actualmente obtienen resultados medios que ocupan el
percentil 42 del test Fikes sobre la capacidad de lectura y muestran una
desviacin estndar de 15. Debido a ello la junta escolar ha ordenado que
en un ao, a partir de esta fecha, el resultado medio de lectura ocupe el
percentil 55 o se encuentre por encima de l, con una desviacin estndar
que no exceda de 10.
Sin analizar lo aconsejable o no de la utilizacin de test estandarizados,
sta es una buena declaracin de necesidades, en la que se representa una
discrepancia mensurable entre el punto donde nos encontramos y donde
deberamos estar, basada en datos de ejecuciones. Obsrvese que esta
declaracin de necesidades identifica los elementos de lo que es y lo que debe
ser, en trminos mensurables de ejecucin; o sea que incluye los elementos que
generalmente se sugieren en la descripcin de objetivos conductuales (de
ejecucin). Una declaracin de necesidades es igual a cualquier otro objetivo de
ejecucin debido a que indica para las condiciones finales: 1) lo que debe
lograrse, 2) quin debe desplegar los resultados, 3) bajo qu condiciones, y 4) qu
criterio se emplear para medir el xito. Adems, indica esos elementos tanto de
acuerdo con lo que es (las condiciones iniciales) como con lo que debera ser
(las condiciones finales).
Formulacin y documentacin de necesidades. A veces resulta de
utilidad incluir documentacin y datos para los dos elementos de una declaracin
de necesidades:
Primer Semestre

144

CINADE

Planeacin Educativa

Lo que es:
Una evaluacin de necesidades ha documentado una discrepancia en la
capacidad de lectura, medida por el test Fikes. Los datos de validacin han
demostrado que el test Fikes es apropiado.
Los resultados obtenidos en la actualidad por los alumnos de las escuelas
elementales, en este test, muestran una realizacin media que ocupa el
percentil 42, con una desviacin estndar de 15.
La junta escolar, mediante su resolucin del 24 de septiembre, hizo
obligatorio un mejoramiento mensurable a corto plazo.
Lo que debera ser:
En un ao, a partir de esta fecha, los alumnos de las escuelas elementales
de Mayrhofer debern mostrar un mejoramiento mensurable.
Dicho mejoramiento mensurable no deber ser inferior a un resultado medio
que ocupe el percentil 55, con una desviacin estndar que no sobrepase
10.
Se utilizarn los mismos instrumentos de prueba.
Al identificar las necesidades, se fomenta la documentacin en la forma de
datos empricos. Por ejemplo, si hubiramos escogido un test estandarizado,
sera valioso disponer de ciertos datos de validacin de ese test, para respaldar su
empleo con la poblacin de alumnos (objetivo). Esos datos ayudarn a los
inspectores o auditores de ejecuciones educacionales independientes, a
determinar la factibilidad de la necesidad y asegurarse de que los criterios
utilizados eran realmente apropiados. Desgraciadamente, aunque sta es la
realidad, es frecuente que la informacin y opiniones de los expertos sean los
nicos datos existentes; en este caso, deben utilizarse dichos datos para procurar
establecer los elementos de la declaracin de necesidades.
Al observar que cualquier evaluacin de necesidades debe considerar
formalmente las variables de discrepancias que interactan, en lo que se refiere a
los alumnos, la sociedad y los implantadores, recomendamos un formato de lista
de discrepancias que incluya el enunciado formal de discrepancias en cada uno de
esos tres campos. Esa lista podra resumir la informacin de una evaluacin de
necesidades, en forma tabulada. Los datos que figuran en el cuadro siguiente son
hipotticos.
Como observaremos ms tarde, en nuestro estudio del anlisis de
misiones, existe una relacin integral entre la declaracin de una necesidad y el
objetivo de una misin. Se utilizan las mismas tcnicas y los requisitos para la
mensurabilidad son los mismos. La diferencia es que una declaracin de
necesidades documenta las discrepancias mensurables entre lo que es y lo que
debe ser, mientras que el objetivo de una misin solamente formula lo que debe
ser.

Primer Semestre

145

CINADE

Planeacin Educativa

CUADRO RESUMIDO (HIPOTTICO) DE EVALUACIN

DE POSIBLES NECESIDADES
Lo que es (condicin actual)

Lo que debe ser (condicin requerida)

1. Alumno:
El ndice de abandono de los estudios ente
los mexicanos-norteamericanos de este distrito
escolar en actualmente del X%. el ndice actual
del abandono de los estudios en los dems
grupos es U%. Etc.

1. Alumno:
El ndice de abandono de los estudios de los
mexicano-norteamericanos no debe ser mayor
que el otro grupo. Etc.

2. Implantador:
El R% de los maestros acreditados no hablan
espaol y el T% de los alumnos que ingresan
no pueden hablar ingls. Etc.

2. Implantador:
Todos los alumnos de habla hispana deben
contar siempre con un maestro acreditado que
hable espaol, por tanto, el B% de todos los
maestros y el C% de todo el personal, deben
hablar espaol al nivel S. Etc.

3. Sociedad:
El ingls que se requiere en esta comunidad es
para buscar y obtener empleo al nivel elemental
o superior, como lo define el informe XX-5-77
del Departamento de Trabajo. Etc.

3. Sociedad:
Todos los alumnos que egresan legalmente de
este distrito deben buscar y obtener empleo, si
lo desean, por lo menos de un ao de duracin,
al nivel elemental o por encima de l, como se
define en el mismo informe del Departamento
de Trabajo o en el de la misma serie que
pudiera reemplazarlo en el curso de cinco aos.
Etc.

Otros modelos tiles. La evaluacin de necesidades no es nueva;

muchas personas han participado en el experimento de establecer hacia dnde
deberamos ir, partiendo del punto en que nos encontramos actualmente. Veamos
ahora ciertos modelos adicionales que debe tener en cuenta todo educador que se
interese en realizar una evaluacin de necesidades educativas.
El modelo Sweigert. Es una exposicin detallada, bajo el ttulo de The First
Step in Educational Problem Solving-A Systematic Assessment of Student
Benefits, Sweigert (1969) proporciona un proceso para determinar un posible
punto de partida para el diseo educativo. Sugiere las siguientes caractersticas
para una presentacin de necesidades: 1) enfoque sobre las necesidades de los
estudiantes; 2) identificacin de grupos de alumnos que sirvan como objetivos; 3)
criterios para evaluar los progresos orientados a la satisfaccin de la necesidad, 4)
crtica de la necesidad, 5) extensin del enunciado (nivel de generalizacin), y 6)
promesas actuales de subsidios. Sweigert recomienda una matriz donde consten
los siguientes participantes:
1.
2.

Cualquier alumno.
Cualquier representante adecuado de las instituciones de escuelas
pblicas, que dirija la escuela a la que asiste el alumno.

Primer Semestre

146

CINADE

3.

Planeacin Educativa

El consumidor (o beneficiario) del producto (resultado) educativo.

A continuacin compara las respuestas de esos tres grupos, en relacin con

la importancia atribuida a los objetivos especficos de aprendizaje y traza las
coincidencias y discrepancias entre los diversos grupos, para determinar las
probabilidades de que se obtengan buenos resultados, basndose en las normas
de aceptacin y rechazo. Ofrece un anlisis de varios tipos de normas de
aceptacin y rechazo de los objetivos considerados comnmente (vase tambin
Sewigert, 1971).
Se sugiere que este tipo de modelo puede ser un medio valioso para
identificar zonas de inters. Este tipo de anlisis de intereses puede resultar
sumamente til pues pone de manifiesto el amplio conjunto de posibles metas y la
importancia que cada participante le atribuye a cada una de ellas en el proceso
educativo. Una valiosa extensin de esta metodologa podra ser la reunin de
datos empricos luego de concluir ese anlisis de intereses, a fin de determinar
hasta qu punto son reales los intereses, de acuerdo con las discrepancias
existentes entre las ejecuciones actuales y las que se requieren.
Modelo Rucker. En relacin a las contribuciones de Maslow (1968), Axtelle
(1966), Rogers (1964) y Laswell (1948), Rucker (1969) presenta una estructura
orientada a los valores para la educacin y las ciencias conductuales. De
acuerdo con este modelo, existen ocho categoras de valores que representan una
gama de grados de validacin, que van desde los intereses personales ms
profundos a los ms complejos de la sociedad. Incluyen amor, respeto,
capacidad, comprensin, influencia, bienes y servicios, bienestar y
responsabilidad. Estas categoras de valores tal como Rucker las define pueden
ayudarnos a enumerar y definir las zonas de inters y las realizaciones que se
requieren para una evaluacin de necesidades educativas.
Quiz pudiera tener una utilidad extra la posible determinacin del
autoconcepto presente y del deseado y/o la finalidad que se persigue en la vida
(por ejemplo: Crumbaugh y Maholick, analizan posibles procedimientos de
evaluacin basados, en parte, en el concepto de Frankl sobre el vaco
existencial".
El modelo CIPP. Aunque interesado primordialmente en la evaluacin,
Stufflebeam (1968) ha sugerido un modelo que vale la pena que tengan en cuenta
los educadores (vase tambin Randall, 1969). Este paradigma, denominado
CIPP (Contexto, Insumo, Proceso, Producto), modelo de evaluacin, consta de los
siguientes elementos:
1.

Evaluacin del contexto. El anlisis sistemtico de los factores

demogrficos, culturales, histricos y socioeconmicos, relacionados
con el problema. Debe incluirse tambin aqu un anlisis ambiental,
una descripcin de la zona donde deben producirse los cambios.

Primer Semestre

147

CINADE

2.
3.
4.

Planeacin Educativa

Evaluacin del insumo. Estudios de instalaciones, personal, servicios,

etc., que puedan ser utilizados en cualquier programa.
Evaluacin del proceso.
Procedimientos empleados, incluyendo
secuencias, condiciones y papeles desempeados por los
componentes del programa.
Evaluacin del producto. La amplitud con que se alcanzaron los
objetivos, incluyendo cambios o resultados inconvenientes.

Como seala Harsh en su contribucin a A Plan for Planning for the

Inglewood Unified School District (Chenney, Harsh, keufman, Shuck y Word
(1970)), la planificacin y evaluacin se encuentran estrechamente relacionadas.
El modelo CIPP subraya la necesidad de determinar el contexto y los insumos de
un programa, antes de iniciarlo; realza tambin la necesidad de incluir esos
elementos en cualquier evaluacin de la utilidad del programa empleado.

COMO UTILIZAR LOS INFORMES DE LA EVALUACIN DE

NECESIDADES
Cualesquiera que sea el modelo de anlisis de discrepancia o los
instrumentos utilizados, llega un momento en que se dispone de ms datos que
los que se pueden utilizar. Los informes en s mismos tienen una utilidad marginal,
de modo que el diseo del proceso de reunin de datos debe incluir la
consideracin de qu informes se desean, qu se har con ellos y cmo se
manejarn los datos para que proporcionen la informacin necesaria para el
diseo educativo.
Luego de identificar y documentar las discrepancias, deberemos decidir
cules tienen prioridad suficiente para merecer su inclusin en el diseo del
sistema educativo. Generalmente esto requiere una eleccin entre el conjunto de
discrepancias (necesidades), puesto que nunca se tienen los recursos ni el tiempo
suficiente para dedicarlos a todas las necesidades identificadas y documentadas.
Se dispone de varias opciones y el lector puede muy bien disear la suya
basndose en las caractersticas de su sistema educativo y de sus participantes.
Una de las posibilidades consiste en utilizar el anlisis de intereses de Sweigert
(1969).
Otra posibilidad es identificar una muestra estratificada de los
participantes en el xito educativo logrado en la zona de la dependencia docente
de que se trate y seleccionar a continuacin las prioridades para el conjunto de
necesidades documentadas. Esa clasificacin se puede realizar en base a dos
criterios:
1.
2.

Cunto cuesta satisfacer la necesidad?

Cunto cuesta ignorarla?

Primer Semestre

148

CINADE

Planeacin Educativa

A continuacin, las clasificaciones individuales de las necesidades pueden

compararse para determinar el consenso, salvando las diferencias importantes
que haya entre los participantes. Casi nunca se obtiene un consenso completo (y
quiz no deba alcanzarse), de modo que el director educativo debe decidir por s
mismo el grado de amplitud que requiere el acuerdo para seguir adelante (puede
decirse que, al comienzo, se necesitar, por lo menos, el consenso de un 51% de
los participantes: padres, comunidad, alumnos y educadores).
Etapas para efectuar una evaluacin de necesidades. Los siguientes
procedimientos y medios para efectuar una evaluacin de necesidades pueden
variar, segn sea quin se encargue de la planificacin, dnde se realiza y dems
requisitos relativos a cada contexto y a cada dependencia educativa:
1.
2.
3.
4.

5.

6.
7.
8.
9.

Tomar la decisin de planificar.

Identificar los sntomas de problemas u obtener una solicitud para la
evaluacin de necesidades de la dependencia educativa.
Determinar el campo de la planificacin (por ejemplo un distrito escolar,
una escuela, una clase, un alumno individual, etc.).
Identificar los posibles medios y procedimientos de evaluacin de
necesidades, seleccionar los mejores y obtener la participacin de los
interesados en la planificacin, incluyendo a los alumnos, padres y
miembros de la comunidad y a los implantadores del programa (por lo
comn los educadores).
Determinar las condiciones existentes; enfocar primordialmente la
atencin en los alumnos, sus caractersticas fsicas, mentales y de
desarrollo, inclusin hecha de los elementos del contexto en que
debed producirse el cambio, sin pasar por alto a la sociedad y los
educadores. Debe asegurarse de que las condiciones existentes se
enumeran en trminos de ejecuciones mensurables.
Determinar las condiciones que se requieren, centrando nuevamente el
inters primordialmente en los alumnos. Tambin stas deben hacerse
en trminos ejecucin mensurable.
Conciliar cualquier discrepancia que exista entre los participantes de la
planificacin e identificar las necesidades de tal modo que se obtenga
el consenso de los alumnos, la sociedad y los educadores.
Asignar prioridades entre las discrepancias y seleccionar aqullas a las
que se vaya a aplicar determinada accin.
Asegurar que el proceso de evaluacin de necesidades sea un
procedimiento constante, para garantizar que el trabajo de diseo
educativo est siempre actualizado refleje verdaderamente el mundo
real de los alumnos y de los participantes en la educacin.

Obtencin de datos. Los medios para obtener datos para la evaluacin de

necesidades son tan numerosos y variados como el nmero de dependencias
educativas. Los instrumentos escogidos deben proporcionar una informacin que
represente verdaderamente las dos condiciones polares de lo que es y
Primer Semestre

149

CINADE

Planeacin Educativa

lo que debe ser. Por ejemplo, cuando se les pide a los que participan en la
educacin una lista de sus metas educativas, con frecuencia sealan soluciones y
no metas (por ejemplo, debemos tener una educacin ms individualizada en
nuestras escuelas). Por consiguiente, deben disearse medios para obtener
informacin sobre los resultados. La mayora de las declaraciones de metas para
las dependencias educativas, no estn en trminos de procesos o son tan
generales que no pueden constituir un punto de partida significativo para los
diseos educacionales.
Otra de las tendencias es que los participantes se conformen a las normas
del grupo. Existe un mtodo que cada vez parece tener mayor utilidad para el
establecimiento de metas y la prediccin de eventos futuros, al que se le ha
denominado tcnica de Delphi (vase Dalkey, 1970). Bsicamente, la tcnica de
Delphi elimina las actividades de debates abiertos o en grupos, reemplazndolas
con una serie precisa y cuidadosamente diseada de preguntas que se respaldan
en informes. Se selecciona un grupo representativo (por ejemplo una muestra
estratificada de miembros representativos de la comunidad, alumnos y
educadores, en un distrito escolar) y se les pide su participacin, obtenindose un
compromiso de cooperacin. El proceso de Delphi, tal como lo describe Dalkey,
incluye cuatro ideas generales; anonimidad, iteracin, retroalimentacin controlada
y respuestas estadsticas de grupo.
En la aplicacin de la tcnica de Delphi, de acuerdo con su formulacin, hay
un conjunto de respuestas a preguntas de cuestionarios. De este conjunto de
respuestas se retroalimenta la informacin al grupo de una manera controlada, por
lo comn varias veces. Finalmente se obtiene un producto completo, que es una
respuesta estadstica de grupo, sopesando las respuestas de todos los individuos
pero con una indicacin de los resultados normativos. As, la tcnica de Delphi da
una respuesta de grupo a las preguntas preestablecidas que se consideraron
importantes o pertinentes para una cuestin dada, como es lgico esperar en una
evaluacin de necesidades.
Este instrumento para la prediccin e investigacin de grupos evita algunas
de las desviaciones que normalmente se introducen en otros mtodos de grupos,
para obtener informacin de los varios participantes educacionales, en relacin
con las condiciones futuras de la sociedad y de la educacin. Se dispone de otros
medios complejos, partiendo por ejemplo de la elaboracin de un cuestionario o de
un formato de entrevistas y de la publicacin de solicitudes de informacin en los
peridicos locales.
La planificacin educativa se inicia con la evaluacin de necesidades y, por
consiguiente, el planificador debe comenzar por investigar qu instrumentos puede
utilizar para determinar cul es la situacin y cul debera ser.
Un mtodo del procedimiento es identificar cules deben ser los resultados
que se esperan (por medio de cuestionarios, grupos, etc.) y enunciados en
trminos mensurables, como los indicadores de metas que presentamos
Primer Semestre

150

CINADE

Planeacin Educativa

anteriormente para Temple City. Luego, de acuerdo con cada indicador, se lleva a
cabo una investigacin que seala de manera mensurable la situacin actual,
generalmente segn las capacidades, conocimientos y actitudes de los alumnos,
as como tambin los comportamientos de los dems participantes, los
educadores y la comunidad. A partir de esta tabulacin bsica, pueden
descubrirse, documentarse y compararse las discrepancias.
No sera adecuado incluir un proceso slido y rpido junto con los
instrumentos para la evaluacin de necesidades, ya que los procedimientos son
demasiado nuevos y, adems, evolucionan constantemente.
Es preciso
seleccionar, desarrollar o crear tcnicas y medios para la evaluacin de
necesidades que se basen en las condiciones y circunstancias particulares de
cada contexto educativo.
El campo de la evaluacin de necesidades es todava muy joven. Se han
probado, modificado y reaplicado muchos modelos y procedimientos. Los
profesionales que se especializan en este difcil campo subrayan la naturaleza
provisional de todos los modelos o los procedimientos que surgen. Esta
presentacin no constituye una excepcin puesto que, sencillamente, no sabemos
mucho sobre este tema de suma importancia; sin embargo, en lugar de pasarlo
por alto debito a que se carece de prescripciones inmutables sobre los
procedimientos, una eleccin mejor sera disear un mtodo (y utilizar quiz los
instrumentos del anlisis de sistemas que describimos en este libro), para encajar
en l los requisitos educativos individuales. A continuacin presentamos un
conjunto de instrumentos o medios que podran tenerse en cuenta al llevar a cabo
una evaluacin de las necesidades educativas.
Instrumentos y procedimientos que se sugieren para efectuar una
evaluacin de necesidades.
1. Decisin de planificar. Decisin colectiva de planificar, tomada por
todos los interesados en la educacin (educadores, alumnos y la comunidad). Los
medios podran incluir la exposicin y el voto colectivo o valerse de una
explicacin por escrito, junto con una votacin secreta, seguida de la comunidad
de los resultados del escrutinio. Otras posibilidades podran ser la reunin de
comits representativos, basados en una muestra de los participantes
constituyentes, a quienes se les piden recomendaciones y aprobaciones.
2. Identificacin de sntomas de problemas u obtencin de una
solicitud para una evaluacin de necesidades por parte de la dependencia
educativa. Puesto que esto pudiera ser una condicin previa o posterior a la toma
de decisin de planificar, la etapa 2 es intercambiable con la 1. Si se hace una
solicitud para que se lleve a cabo una evaluacin de necesidades, puede pasarse
por alto la etapa 2; en caso contrario, los sntomas de problemas que se renan
podran proporcionar la informacin necesaria para obtener la autorizacin de
comenzar la planificacin mediante una evaluacin de necesidades. Los medios
podran constituir informes simples de incidentes que se hayan producido
Primer Semestre

151

CINADE

Planeacin Educativa

recientemente en el ambiente educativo, por ejemplo, una lista de sucesos como

incidentes de drogadiccin, deterioros, nmero de estudiantes que abandonan los
estudios, etc. Podran utilizarse estadsticas de la dependencia escolar como
tambin informes de maestros, padres y otros interesados.
3. Determinacin del campo de planificacin. En este punto debe
tomarse la decisin (que siempre puede ampliarse o reducirse, ya que la
planificacin y el mtodo sistemtico son actividades sujetas a revisiones) en
relacin a si la planificacin debe efectuarse para un solo alumno, una clase, una
escuela, un distrito, un condado, un estado, etc.
Nuevamente, cualquier
instrumento o medio utilizado deber abarcar a todos los que participan en la
educacin, mediante la participacin directa o representativa y el voto.
4. Identificacin de posibles procedimientos e instrumentos de
evaluacin de necesidades y seleccin de los mejores. Es ste un campo
bastante espinoso puesto que no hay procedimientos infalibles e invariables.
Sera conveniente consultar a un experto en este campo en desarrollo o quiz leer
los informes existentes, evaluar las caractersticas de la situacin y seleccionar las
posibilidades ms adecuadas. Tambin pueden hacerse ambas cosas. De todos
modos, siempre deber revisarse cuidadosamente el caudal creciente de literatura
en este campo.
En este punto deben enumerarse los resultados de la evaluacin de
necesidades en trminos de ejecucin mensurable, que incluyen todos los criterios
utilizados en cualquier objeto mensurable. Resultan aqu de gran utilidad los
criterios que generalmente se asocian con la instruccin programada y con los
objetivos de aprendizaje. Los objetivos de evaluacin deben anexar resultados, al
menos para los tres participantes en la educacin y enumerar los objetivos dentro
de cada una de esas categoras.
Puesto que al realizar una evaluacin de necesidades nos ocupamos de los
intereses coincidentes de muchos individuos, debemos asegurarnos de que todos
los interesados participen en la seleccin y en la toma de decisiones. Muchas
personas, quiz injustificadamente, estiman que el nico participante que debe
evaluarse de manera detallada es el alumno, pues estamos acostumbrados a
hacerlo as. Otro interesado puede creer que, al dejar que se le evale, esto
puede permitir a los encargados de ello que invadan su vida privada; la evaluacin
de necesidades tiende a considerarse una buena idea pero para los dems.
Nunca debern escogerse medios que atribuyan culpabilidad o permitan hacerlo;
una evaluacin de necesidades es un proceso para ayudar a todos los que
participan en la educacin y no para perjudicar a determinada persona o grupo.
5. Determinacin de las condiciones existentes para todos los
participantes. Para este caso existen numerosos instrumentos provechosos; de
nuevo es conveniente efectuar una seleccin de ellos, modificar algunos o
elaborar otros nuevos.
Primer Semestre

152

CINADE

Planeacin Educativa

Para determinar los valores de los interesados, parece muy apropiado el

anlisis de valores de Rucker (1969). Asimismo, resulta de gran utilidad el modelo
Sewigert para determinar los intereses iniciales (1968) (como tambin en la etapa
siguiente). El modelo CIPP puede contribuir tambin a definir ciertos parmetros
cruciales. Otro mtodo conveniente para determinar las condiciones existentes es
el empleo de la tcnica de incidentes crticos de Flannagan (1954). Otras
referencias podran ser adems los valiosos criterios recomendados por Kaufman,
Corrigan y Johnson (1969).
Tambin pueden emplearse los miles de publicaciones que existen en
relacin a la posicin actual de alumnos, miembros de la comunidad y
educadores; la 1970 White House Conference on Children public un valioso
compendio acerca de los nios. Otras fuentes podran ser los datos de censos,
informes de las dependencias de planificacin de las ciudades y otros datos
actuariales existentes.
6. Determinacin de las condiciones que se requieren. Esto es quiz lo
ms difcil de la planificacin y evaluacin de necesidades pues podemos
sentirnos tentados a dejarnos llevar por nuestras propias tendencias o a depender
de un conjunto incompleto o desequilibrado de expectativas de resultados.
Nuevamente tiene vital importancia la inclusin de todos los participantes
educacionales en esta determinacin y hacerles participar en el proceso de toma
de decisiones, pero no posteriormente, cuando se hayan visto obligados a
reaccionar sin haber tenido desde el comienzo un papel activo y positivo de
participacin.
Una vez ms puede utilizarse el modelo Sweigert para determinar el grado
de consensos sobre metas y objetivos de muestreo. Asimismo el anlisis de
valores de Rucker, que identifica ocho categoras de valores, puede proporcionar
puntos que se han percibido al evaluar la conducta que cada individuo desea para
s mismo y/o los dems. El criterio de utilidad de Kaufman, Corrigan y Jonson
puede resultar valioso para establecer uno de los requisitos de los resultados.
Adems, existen numerosas enumeraciones de metas educacionales, desde las
de los propios distritos locales de los sencillos y familiares Seven Cardinal
Principles of Education (que conocen virtualmente todos los que han seguido
algn simple curso de educacin), hasta las determinaciones elaboradas como las
que realiza el Pennsylvania State Department of Instruction y el Educational
Testing Serive (Frecuentemente los enunciados de metas y objetivos no se
encuentran en trminos mensurables o conductuales. Cuando ste es el caso, los
participantes pueden querer deducir indicadores conductas tpicas y
representativas de este tipo o esta clase de conductas implcitas en la meta para
cada una de las metas enumeradas en detalle. As, sera posible establecer
ciertas especificaciones mensurables sobre las metas y los resultados esperados
o deseados para la educacin).
Parte de la etapa seis requiere la necesidad de fijar resultados para el
futuro, puesto que no debemos tratar de captar el statu quo y disear un sistema
Primer Semestre

153

CINADE

Planeacin Educativa

educativo que tenga como finalidad mantener esa situacin. Esto es casi como
pretender observar la bola de cristal, pero debemos hacer veinticinco para
preparar a nuestros nios para una maana mejor. Como ayuda para prever el
futuro, cada vez existe mayor cantidad de excelentes artculos sobre este tema,
incluyendo la obra de Harman: Nature of Our Changing Society: Implications for
Schouls (1970). Es conveniente leer y analizar el mayor nmero posible de esas
previsiones escritas. Otro instrumento para formular ciertos pronsticos puede ser
la tcnica de Delphi, el mtodo previamente descrito de determinacin
individualizada para una prediccin colectiva.
7. Conciliacin de las discrepancias entre los puntos de vista de los
participantes. Esto es ms fcil decirlo que hacerlo, pero vale la pena dedicarle
tiempo y esfuerzo. Para este caso puede resultar til el procedimiento de
convocar comits o grupos representativos y pedirles que concilien las
discrepancias existentes entre los que participan (el modelo Sweigert,
especialmente, revelar las faltas de coincidencias de manera muy grfica). Un
mtodo menos audaz sera seleccionar los resultados para los que existe ya
consenso, que sean suficientes y que justifiquen seguir adelante. Para quienes
tengan en cuenta esta alternativa, tranquiliza el hecho de que las diferencias entre
grupos que parecen oponerse de manera violenta, con frecuencia se reducen
cuando se analizan las necesidades en trminos de resultados en lugar de hacerlo
segn los procedimientos o procesos.
8. Asignacin de prioridades entre las discrepancias y seleccin de
ellas. Nuevamente pueden utilizarse comits representativos o incluso una
votacin colectiva, para establecer prioridades entre las discrepancias
identificadas y conciliadas. En ese punto resulta muy til solicitar que se
establezcan prioridades en base a dos preguntas simultneas: Cunto cuesta
satisfacer esta necesidad? y cunto cuesta pasarla por alto?
9. Es preciso asegurarse que la evaluacin de necesidades sea un
proceso constante. Para este caso el mejor promedio es un dirigente que insista
en esta etapa como requisito para proporcionar una educacin pertinente. Puede
fundarse una dependencia dentro de la organizacin escolar para realizar
constantemente esta funcin, o bien puede incluirse en las normas la obligacin
que la evaluacin de necesidades se ponga al da y corrija de manera peridica.
Quiz fuera todava ms til una dependencia de planificacin y evaluacin dentro
de la organizacin escolar, que tenga como una de sus principales funciones y
responsabilidades la realizacin de una continua evaluacin de las necesidades.

Primer Semestre

154

CINADE

Planeacin Educativa

RESUMEN DE EVALUACIN DE NECESIDADES

Una necesidad educativa es una discrepancia mensurable del producto
entre lo que es y lo que debe ser. Si no existe diferencia entre el punto de
donde nos encontramos y aqul adonde queremos llegar, no existir necesidad.
Mensurable es una palabra clave puesto que no basta intuir o adivinar
dnde nos encontramos o dnde deberamos estar; es preciso disponer de datos
empricos concretos para las dos posiciones polares de una necesidad.
La evaluacin de necesidades es un proceso para obtener esos datos sobre
la discrepancia y asignarles prioridades. Los datos para la evaluacin de
necesidades son mejores cuando la informacin se obtiene del mundo real, que
existe fuera de la educacin. La intuicin y las corazonadas tienen poca utilidad
en la evaluacin de necesidades. Se han identificado por lo menos tres tipos de
modelos de evaluacin de necesidades:
1.
2.
3.

Modelos deductivos (tipo D).

Modelos inductivos (tipo I).
Modelos clsicos.

El modelo deductivo se inicia con una lista predeterminada de objetivos o

resultados (habitualmente solo indicadores, puesto que las listas completas de
objetivos no estn todava dentro del estado actual del proceso). Estos objetivos
se derivan de valores y datos empricos relativos a lo que es y lo que debe ser.
Los interesados en el proceso educativo miembros de la comunidad, educadores
(aplicadores) y alumnos utilizan esas listas para determinar su utilidad, si estn o
no completas y su exactitud. De esas listas se derivan las metas para la
educacin y se renen datos para determinar el punto donde pueden haber
verdaderas discrepancias. El modelo inductivo se inicia con los participantes
educacionales que, individualmente y/o en grupo, determinan los valores y las
metas resultantes para la educacin.
Los participantes elaboran listas y
establecen prioridades entre ellas; luego renen datos sobre si dichas metas se
estn o no alcanzando.
No se recomienda el modelo clsico de identificacin de necesidades.
Despus de identificar las necesidades utilizando el proceso de tipo D o el de tipo
I, basta seleccionar entre todas las discrepancias las que requieren accin. Por
tanto, se necesita un proceso de asignacin de prioridades para seleccionar las
necesidades ms importantes.
La seleccin de prioridades debe hacerse mediante los comits de
interesados en la educacin. Entre los criterios tiles para la clasificacin de
necesidades en prioridades de accin, se incluye el costo de satisfaccin de la
necesidad de que se trate y el costo de pasarla por alto.

Primer Semestre

155

CINADE

Planeacin Educativa

Luego de establecer prioridades entre las necesidades, se clasifican por lo

comn en orden descendente de importancia y a continuacin se designan para la
accin cada una de ellas, basndose en los presupuestos.
Es fundamental seleccionar variables pertinentes para la evaluacin de
necesidades. Se recomienda que se tengan en cuenta por lo menos tres
variables.
1. La naturaleza de la sociedad.
2. La naturaleza de los alumnos.
3. La naturaleza de los educadores (o implantadores).
Normalmente, para cada una de esas tres caractersticas se determinan, al
menos, los datos de discrepancias correspondientes a la situacin actual. A
continuacin deben conciliarse todas las discrepancias. (Existen otros planes
disponibles para determinar el alcance de esas variables, por ejemplo el modelo
de variable CIPP (Contexto, Insumo, Producto, Proceso) de Stufflebeam (1968) y
el modelo Sweigert).

GLOSARIO
Anlisis de discrepancias: otra forma de designar la evaluacin de necesidades
es el proceso para determinar y documentar una diferencia mensurable entre dos
estados de cosas, uno de los cuales es hipottico. En el caso de una evaluacin
de necesidades, el anlisis documenta diferencias mensurables entre las
posiciones polares de lo que es y lo que debe ser, o bien cules son los
resultados actuales y cules los que se requieren.
Indicador: comportamiento o conjunto de conductas que sealan que se ha
alcanzado un objetivo o meta mayor. El uso de indicadores en la evaluacin de
necesidades es un acuerdo tcito de que no podemos medir todas las conductas
representativas de una meta o de un objetivo y que deberemos utilizar
comportamientos representativos (o indicadores) para determinar si se est
alcanzando o no la meta o el objetivo de que se trate.
Modelo de tipo C: modelo de evaluacin de necesidades que es clsico o
habitual en la mayora de las dependencias educativas. Se inicia con metas
genricas que por lo comn las establecen solamente los educadores.
Modelo de tipo D: modelo de evaluacin de necesidades que determina los
requisitos, metas y objetivos de una manera deductiva, partiendo por lo comn de
una lista preexistente, pero provisional, de metas educacionales.
Modelo de tipo I: modelo de evaluacin de necesidades que determina requisitos,
metas y objetivos de manera inductiva, partiendo por lo comn de una
determinacin de las conductas presentes (o existentes).l
Primer Semestre

156

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Planeacin Educativa

Tcnica Delphi: Mtodo utilizado para pronsticos que permite obtener datos de
juicios relativos a futuros eventos, empleando comits annimos de los cuales se
pueden recabar informes de las respuestas de otros a preguntas hechas
previamente.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

SESION 4

Primer Semestre

158

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Planeacin Educativa

PLANIFICACIN DE CENTROS ESCOLARES

1.1. Planificacin: contexto y concepto
Al igual que suceda al abordar genricamente la Organizacin Escolar, en
este otro aspecto de la Organizacin, como es la planificacin, hay que buscar su
referente en el mbito econmico y empresarial de los aos cuarenta, aunque
anteriormente se publicasen algunas obras en las que utilizaban trminos del
mbito de las organizaciones y planificacin de centros.
El trmino planificacin, en la aceptacin ms amplia, podra, incluso,
superar al de la propia organizacin. Cuando se habla de planificacin social y
econmica en un pas, indirectamente se est incluyendo la planificacin
educativa, dado el alto grado de dependencia que en nuestro contexto tienen las
actuaciones educativas respecto a las econmicas.
En este nivel de la planificacin, el ms genrico, referido a planificacin del
sistema, la teora de la reproduccin adquiere su mxima justificacin: el sistema
educativo reproduce el sistema social. Cundo puede romperse o modificarse
esta situacin clara de dependencia? En la aplicacin de la planificacin a nivel de
centros escolares; en el momento en el que intervienen los profesores y se
establecen las primeras relaciones personales.
Rey (1992) dice que la planificacin educativa es un instrumento poltico
que puede reproducir la realidad social o, por el contrario, intentar transformarla.
La planificacin sin ms trasladada como ideologa o como base de cambios, no
es fcil que cale en el contexto organizativo y de funcionamiento de los centros.
Margulies (1985) sealaba la facilidad con que los grupos pueden permanecer
impermeables a los cambios planteados globalmente. Las inercias internas, los
modelos que se van adquiriendo hacen difcil el hecho de que cuajen en la
realidad educativa los planteamientos de reforma de los sistemas.
Al tratar este aspecto de la planificacin vemos con claridad que pierde todo
su sentido si no es con la idea de llegar a los centros educativos, de ser estudiada
y aplicada desde el profesorado. Los profesores son los verdaderos agentes y
garanta de cualquier planificacin; podemos afirmar que sin los profesores no hay
planificacin.
La necesidad de una planificacin de sistemas, como seala Kaufman
(1977), las dificultades de que cale en los subsistemas que constituyen los centros
escolares, como plantea Kemmis (1986), y la responsabilidad con que se
encuentran los centros en su dimensin de final de la cadena y punto en el que se
produce el hecho educativo, en la lnea de Apple (1987), constituyen unas
realidades y enfoques a primera vista incuestionables; toman cuerpo y se hacen
realidad en los contextos educativos por medio de la planificacin en sus distintos
niveles de concrecin y posibilidades tcnicas de formulacin.
Primer Semestre

159

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Planeacin Educativa

A pesar de lo expuesto, no podemos obviar el hecho cierto de que la

planificacin tambin es cuestionada. Gairn (1995) dice que la planificacin
surge como algo connatural al proceso de racionalizacin. La complejidad de la
realidad y su sentido dinmico imponen la necesidad de reflexionar sobre lo que
se hace y de reflejar esa reflexin en procesos de accin que exigen, cuando
menos, algn tipo de previsin y de preparacin. Sin embargo, no siempre se
asume la actividad planificadora. A menudo, uno de sus niveles operativos, como
puede se asume la actividad planificadora.
A menudo, uno de sus niveles operativos, como puede ser la programacin,
es puesto en cuestin alegando que limita la libertad y creatividad, condiciona el
futuro, potencia la automatizacin de las conductas al fraccionarlas y, en definitiva,
es ms un cors que una ayuda.
En el actual contexto social y educativo no podran justificarse las
posiciones contrarias a todo tipo de planificacin, ni siquiera prescindir de la
planificacin de actividades en los niveles de concrecin ltimos, en los puramente
docentes; el argumento de la actuacin intuitiva parece claramente superado en
una concepcin curricular y moderna de la actividad educativa.
No es fcil definir qu es la planificacin. En la literatura generada al
respecto existen multitud de posiciones y caracterizaciones; en unos casos se
generaliza injustificadamente, en otros se identifica con plan y programacin,
incluso con actuaciones. Nuestra posicin est en la lnea de que sirva como
instrumento para prever y proponer caminos de actuacin (modelos), a la vez que
seleccin y ordenamiento de recursos para facilitar el logro de las metas
propuestas. La planificacin responde a modelos siempre cambiantes como lo
son tambin las organizaciones, los centros escolares; la planificacin constituye
en s misma un proceso que lleva a su modificacin permanente, para as estar
adaptada a la realidad en que acta.
Gairn (1995), en esta misma lnea, seala que la planificacin aparece
ligada a conceptos como racionalidad, conocimiento de la realidad y adopcin de
decisiones sobre la ejecucin de unas determinadas actividades. Queda, pues,
claro que la planificacin es un instrumento y lo que la hace ser buena o mala es
el uso que de ella se haga; uso que siempre existir y que elimina el carcter
pretendidamente asptico con que a veces se ha presentado.
Ander-Egg (1993), citado por Gairn (1995), seala que se planifica porque
hay que reducir incertidumbres sobre la base de un mejor conocimiento de la
realidad (diagnstico) y la previsin de lo que puede acontecer de mantenerse
algunas situaciones (prognosis); con esa informacin y el anlisis e interpretacin
de la misma, se puede elaborar un diagnstico que sirva para establecer de una
manera ms adecuada qu se va a hacer y cmo, cundo, dnde y con qu.

Primer Semestre

160

CINADE

Planeacin Educativa

1.2 Importancia de la planificacin

La evolucin de los sistemas educativos ha hecho que cualquier actuacin
en el mbito de la organizacin, organizacin escolar y organizacin de centros
tome en consideracin un elemento absolutamente clave, tanto para el diseo
como para el desarrollo, incluso para su posterior evaluacin: la planificacin.
De la planificacin no depende slo el xito o fracaso de las actuaciones
emprendidas, tambin la propia estructuracin de las tareas, el equilibrio de unas
actuaciones respecto a otras, en definitiva, toda la organizacin interna; as como
su proyeccin hacia el exterior; no se puede hablar de organizacin de centros sin
tratar la planificacin.
Con frecuencia encontramos en los centros una serie de documentos
denominados de planificacin; por medio de ellos se procura realizar las
previsiones oportunas y distribucin de recurso y tiempos, tanto en el mbito
pedaggico como en el organizativo. A este respecto, es conveniente tener en
cuenta una serie de consideraciones: primera, la planificacin en s misma tiene
un carcter instrumental, como sealbamos al hablar de organizacin; segunda,
la planificacin se sirve de unas tcnicas y se concreta en documentos.
No todas las actuaciones de los centros son previsibles, y, por tanto,
planificables, pero s la mayora y, desde luego, todas aquellas que dan forma a
la organizacin, las que contribuyen ms decisivamente a configurar la
personalidad del centro.
Existe una multiplicidad de mbitos de planificacin referidos al centro
escolar que normalmente se agrupan en dos grandes bloques, el pedaggicodidctico y el de organizacin y gestin. Algunos autores hablan del mbito
docente y de organizacin y funcionamiento. En todos los casos existe una
tipologa de instrumentos que van desde lo ms amplio y genrico, como puede
ser la definicin del centro como institucin educativa y que precisa de
organizacin, hasta la planificacin de una actividad concreta, referida a algn
aspecto docente o de la propia organizacin.
Dentro de esta perspectiva de planificacin cabra el Proyecto Educativo del
Centro y las programaciones didcticas referidas a un grupo de alumnos, el plan
de accin tutorial, el modelo de informacin de la direccin del centro, etc.
Toda la estructura formal del centro requiere de un trabajo de planificacin
que, normalmente, se le exige a los rganos (unipersonales, colegiados,
comisiones), legalmente establecidos.
En los centros tambin actan
innumerables grupos no formales, que desempean un papel fundamental; en
estos casos es ms complicado establecer frmulas estables de planificacin.
Quiz lo ms oportuno sea contar en la planificacin general con las aportaciones
Primer Semestre

161

CINADE

Planeacin Educativa

y actuaciones que, en cada caso, puedan desarrollar estos grupos informales.

Con frecuencia, los grupos informales asumen tareas concretas perfectamente
planificables; en otros casos, su actuacin como tal grupo informal se refleja de
forma puntual y distinta en el desarrollo organizativo del centro, podramos decir
que actan como lo hara una materia transversal en el conjunto de las
actuaciones educativas planificadas.
El carcter instrumental que desde el principio le hemos asignado a la
planificacin nos lleva a hablar de instrumentos de planificacin tcnica de
centros.

Primer Semestre

162

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Planeacin Educativa

1.3 Planificacin tcnica de centros

En todo centro escolar, consciente o inconscientemente, se adoptan
modelos y se desarrollan estrategias de planificacin. Podemos hablar de
planificacin tcnica de centros en la medida en que se haga de forma
fundamentada y reflexiva, con un soporte terico firme y unas propuestas de
realizacin tcnica, sin olvidar la necesaria incorporacin de los preceptos legales
que, en cada caso, sean de aplicacin.
En todos los casos tenemos una situacin de partida determinada, que
debemos analizar en profundidad, utilizando procedimientos objetivos y tcnicas
fiables que nos permitan formular una propuesta de disposicin y ordenacin de
esos medios, en funcin de las metas que toda organizacin se plantea; por
consiguiente, estaramos planteando la modificacin de una situacin inicial,
utilizando medios y tcnicas para lograr unos resultados en un tiempo
determinado: estaramos planificando. Todo esto debe hacerse desde una
concepcin tcnica de la realidad educativa (docente y no docente) y de la
organizacin y gestin del centro. La participacin y formacin de los equipos de
profesores en estas tcnicas debe ser uno de los empeos prioritarios de toda
organizacin educativa.

Esquema general de planificacin

ANLISIS INICIAL
Situacin de partida de la organizacin
PROPUESTA DE ACTUALIZACIN /PLAN
Segn el contexto, medios, tiempos y objetivos
IMPLANTACIN / TIEMPO DE EJECUCIN
Ordenamiento de los medios:
Soporte tcnico
Tcnicas
Aspectos legales
RESULTADOS /METAS
Objetivos de eficacia y eficiencia
Satisfaccin de las demandas sociales
Concepcin participativa: actividad educativa, organizacin y gestin
Primer Semestre

163

CINADE

Planeacin Educativa

Instrumentos distintos con elementos comunes

En los centros escolares, por ser obligatorio o simplemente necesario, se
procede a elaborar y utilizar diversos instrumentos de planificacin, cubriendo un
amplio abanico de actuaciones imprescindibles para que la organizacin y
funcionamiento del centro respondan a las necesidades internas y a las
expectativas externas que del servicio educativo se reclaman. La primera
caracterstica comn sera: servir a los fines sociales y a los de la propia
organizacin.
La segunda cuestin a tener en cuenta vendra determinada por la
necesidad de utilizar un modelo coherente, basado en elementos estables y
estructuras definidas y contrastadas, que cada centro adaptara a sus necesidades
y caractersticas.

Modelo bsico

DISEO del modelo que pretendemos aplicar. Una primera aproximacin que
debe ponerse en comn. Responsables y mbito de aplicacin. Concrecin
del perodo de tiempo para el que se planifica.
PREPARACIN formal en la que se determinan las metas pretendidas, se
analiza detenidamente la situacin de partida y se formula alguna propuesta
de estrategia y posibles soluciones a los problemas detectados.
DESARROLLO Y EJECUCIN del plan, con la puesta en prctica de las
estrategias y el seguimiento y control de ejecucin.
EVALUACIN CRTICA, tanto de los planteamientos, como del diseo y
desarrollo. Elaboracin de una MEMORIA de aplicacin.
FORMULACIN DE NUEVAS PROPUESTAS

La tercera cuestin, no necesariamente en este orden de importancia, sera

una profunda y explcita contextualizacin. Para todos los instrumentos de
planificacin que se realicen a nivel de centro es preciso partir de este trabajo
inicial, consistente en situar cada elemento y cada factor en su justo lugar, as
como las relaciones que existen entre ellos. De esta forma vemos que la
planificacin tambin tiene un carcter relacional.
Una cuarta caracterstica deberamos situarla en el mbito legislativo,
diferenciada segn la tipologa de los centros, pero comn en los planteamientos y
orientacin. La legislacin debe estar al servicio de la planificacin.
Finalmente, no puede hacerse abstraccin de dos aspectos bsicos en los
actuales planteamientos organizativos y de funcionamiento de las organizaciones:
el modelo participativo de nuestro sistema y la apuesta por el trabajo en equipo.
La intervencin en el planteamiento y desarrollo de actividades genera
Primer Semestre

164

CINADE

Planeacin Educativa

compromiso, propicia la colaboracin de los miembros de las organizaciones,

supone trabajo en equipo, genera grupos de personas colaborativas, no slo
cumplidoras de las propuestas formuladas desde la legislacin.
Todos estos planteamientos y principios aceptados e implantados en los
centros, daran como resultado un CULTURA PROPIA de la organizacin, base de
un modelo de trabajo y de relaciones.

ELEMENTOS COMUNES EN LA PLANIFICACION

o Coincidencia en servir a unos fines.
o Utilizacin de modelos coherentes, definidos y adaptados.
o Estudio profundo del contexto de aplicacin.
o Incorporacin del marco legal.
o Participacin y trabajo en equipo.
Definicin de u modelo propio / CULTURA DE LA ORGANIZACIN

La planificacin como recurso tcnico y funcional

Dentro de los recursos que habitualmente se consideran en cualquier
propuesta organizativa, debera incluirse el propio modelo organizativo, al ser ste
la clave del sistema de trabajo y de relaciones dentro de la organizacin.
En toda organizacin es importante definir un modelo propio, con
independencia de que sea tomado de otros rganos o instituciones; el hecho de
definir y consolidar un modelo, sirve como base para la propia evolucin del
modelo, supone una base de trabajo y un elemento que proporciona seguridad.
Nunca como algo cerrado, inamovible y amenazante.
Definir y consolidar modelos supone la evolucin de los modelos. Es una
realidad que todos los modelos se agotan y que es necesario proceder a su
actualizacin permanente. Es sta otra caracterstica fundamental, vinculada a su
Primer Semestre

165

CINADE

Planeacin Educativa

propia razn de ser; la planificacin como recurso tcnico y funcional al servicio de

la organizacin dinmica de centros.
o Definidos
o Estables
o Adaptados
MODELOS

o Tcnicos

ORGANIZACIN
DINMICA DE
CENTROS

o Funcionales
o Flexibles
o Abiertos

Primer Semestre

166

CINADE

Planeacin Educativa

1.4 Tipos de planificacin

La tipologa sobre planificacin es muy diversa, en ciertas ocasiones no
coincidente, incluso, contradictoria. Normalmente se refiere al tiempo de vigencia
o ejecucin, nivel de concrecin, contenido e identidad/carcter de la planificacin.
Segn el tiempo:
Se habla de planificacin a largo, medio y corto plazo. Es muy relativa la
conveniencia, incluso posibilidad real, de asignar tiempos concretos de duracin a
efectos de poder clasificar segn esta terminologa los instrumentos de
planificacin de centros. Normalmente se habla de largo plazo en los casos de
ms de un curso escolar, medio plazo cuando se trata de un curso escolar y corto
plazo cuando se refiere a menos de un curso escolar. Otros autores establecen
una diferenciacin de medio-largo plazo para todo lo que supera al ao y de
carcter intemporal y corto plazo para las actividades de carcter anual o inferior a
un curso escolar.
Segn el nivel de concrecin:
Estaramos ante la clsica diferenciacin entre la planificacin que realizan,
por un lado, administraciones educativas; por otro, los centros escolares como
instituciones en las que se proporciona un servicio, y finalmente la de los equipos
de profesores y profesores individualmente que actan como tcnicos y cientficos
de las planificaciones.
Segn su contenido:
Podemos hablar de planificaciones parciales cuando afectan a un tema o
trabajo especfico que puede estar realizado individualmente o en equipos, aunque
normalmente se refiere a trabajos concretos; planificaciones sumativas, que se
refieren a las planificaciones realizadas desde distintos mbitos y que se
superponen, aaden, unas a otras; y planificaciones integradas, cuando el
tratamiento es a la vez global y diferenciado, abordando integralmente el mbito
de actuacin de la propia planificacin, supone coordinacin y estructura.
Segn su identidad / carcter:
Abierta a modificaciones, flexible en su aplicacin, susceptible de ser
modificada con el paso del tiempo y la propia aplicacin y evaluacin, capaz de
incorporar los elementos correctores precisos en el momento y lugar oportuno,
prescrita para todos los centros u opcional, segn los casos.

Primer Semestre

167

CINADE

Planeacin Educativa

TIPOS DE PLANIFICACIN
Segn el tiempo:
o Largo plazo
o Medio plazo
o Corto plazo
Segn el nivel de concrecin:
o Administracin educativa
o Centros escolares
o Equipos y profesores
Segn el contenido
o Parciales
o Sumativas
o Integradas

o
o
o
o
o
o
o
o
o

INSTRUMENTOS DE
PLANIFICACIN
PEC (Proyecto Educativo de Centro)
PAC/PGA (Plan Anual del Centro /
Programacin General Anual).
PCC/E (Proyecto Curricular del
Centro/Etapa).
RRI (Reglamento de Rgimen
Interior).
Plan de la CCP (Comisin de
Coordinacin Pedaggica).
Plan de actividades extraescolares y
servicios complementarios.
DOC (Documento de Organizacin
del Centro).
Otros planes.
Otras programaciones.

Segn su identidad/carcter
o Abierta-cerrada
o Flexible-inamovible
o Opcional
o Prescriptita

Primer Semestre

168

CINADE

Planeacin Educativa

1.5 Ubicacin y papel de los instrumentos de planificacin en los

centros
Debemos diferenciar dos mbitos concurrentes de trabajo; uno, dirigido a la
planificacin de aspectos del mbito pedaggico/didctico, diseo y desarrollo
curricular; y otro, ms en la lnea de articular cuestiones del mbito de la
organizacin, gestin y funcionamiento de centros. Estas dos lneas de actuacin
tambin las encontramos en la propia normativa vigente; sirva como ejemplo la
ordenacin del sistema y propuesta curricular y la reglamentacin orgnica de
centros. La conformacin del propio sistema se traslada a los centros confluyendo
en el primer documento de planificacin y definicin, tanto en la lnea pedaggica
como en la organizativa: el Proyecto Educativo de Centro.
Las dos lneas referidas se concretan en la estructura organizativa tcnica
del centro, por un lado, en el Proyecto Curricular de Centro y/o Etapa y el Plan
Anual / Programacin General Anual del Centro. En el primer caso; el Proyecto
Curricular, con las aportaciones exclusivamente del sector docente y, en el
segundo, el Plan Anual, dando entrada a la participacin de todos los sectores de
la comunidad educativa.
Partiendo del Proyecto Curricular, tendramos el trabajo de programar
(reas, ciclos, materias), trabajo especfico de los profesores. Con el referente
del Plan Anual, tendramos la elaboracin de otros planes ms especficos
(direccin, actividades, orientacin), cuya concrecin recaera en los diversos
sectores, segn el tema, auque siempre con la coordinacin del equipo directivo.
El plan de la Comisin de Coordinacin Pedaggica participara de los dos
bloques de actuacin. Quedaran otros instrumentos formales referenciados en la
normativa vigente cuya ubicacin resulta algo ms imprecisa, se trata de la
Memoria Anual del Centro, Memoria Administrativa, Programa de Actividades
Extraescolares, Documento de Organizacin del Centro, etc.
Una primera reflexin sobre lo expuesto en relacin con los instrumentos de
planificacin, nos lleva a considerarlos como un entramado denso y complejo en el
que se solapan algunos contenidos, resultando poco precisas su denominacin y
ubicacin desde la perspectiva del papel que les corresponde. Algunos autores
hablan de normativa enmaraada, sin aparente rigor tcnico y poco clara. Otra
reflexin ira en la lnea de proceder a la distribucin de tareas en el centro, que
todos estos trabajos tcnicos no recaigan sistemticamente sobre las mismas
personas (directivos y coordinadores/jefes de departamento); existe la posibilidad
de utilizar otros rganos y comisiones, desde planteamientos de confianza y
percepcin positiva de los grupos / equipos y personas.
Desde un punto de vista prctico, tambin es importante superar el hbito
de hacer slo lo que nos piden, es preciso superar la normativa y tomar
Primer Semestre

169

CINADE

Planeacin Educativa

decisiones propias, as como situarnos ante una perspectiva de organizacin

dinmica de centros.

Modelo de planificacin integral del centro

Primer Semestre

170

CINADE

Planeacin Educativa

1.6 Ejemplos de tratamiento de un tema en los distintos

instrumentos de planificacin
Temas: Biblioteca, tutora
Antes de pasar a describir y desarrollar cada uno de los instrumentos que
constituyen la planificacin integral de centros, queremos dejar claro qu tipo de
informaciones correspondera incluir en cada uno de ellos. Presentamos unos
breves ejemplos del carcter que debera tener un mismo tema segn en qu
instrumento pretendamos incluirlo.
Tratamos de ofrecer unos temas concretos para, desde ellos, ver la
necesidad de acoplar cada uno en el lugar ms adecuado, con el objeto de:
o No repetir o solapar propuestas
o No poner lo mismo en instrumentos distintos
o No poner cosas distintas que tendran que ser iguales, sea cual sea el
instrumento.
Esta ejemplificacin es meramente indicativa, sin pretensiones rigurosas de
formulacin, simplemente pensando en las denominaciones especficas de cada
instrumento, en el significado de cada una de las palabras que componen la
denominacin del documento que estamos elaborando.
Pensamos que antes de comenzar la elaboracin de cualquier instrumento
de planificacin, el grupo o la persona encargada de hacerlo deberan reflexionar
detenidamente sobre el significado literal y pedaggico-organizativo de cada uno
de los trminos. Cada grupo de trabajo ha de concretar y unificar conceptos y
criterios antes de comenzar las propuestas de desarrollo.
o Proyecto

o Programacin

o Reglamento

o Educativo

o Plan

o Rgimen

o Centro

o General

o Interior

o Curricular

o Anual

o Etapa

o Documento

Primer Semestre

171

CINADE

Planeacin Educativa

En el PEC
Propsito 1:
Propiciar la apertura del centro al entorno y la utilizacin de instalaciones
con fines educativos (biblioteca, talleres, polideportivo)
Propsito 2:
Potenciar la comunicacin entre el centro y las familias como va de mejora
de la calidad de la enseanza y los propios resultados.

En el PCE
Objetivo 1:
Fomentar la lectura y utilizacin de materiales diversos.
Objetivo 2:
Establecer un plan de accin tutorial en el que se incluya a los padres.
Metodologa, caso 1:
Utilizar libros diversos en los trabajos de clase y proponer actividades que
requieran la consulta de otros libros en la biblioteca.
Metodologa/Actuacin, caso 2:
Vincular directamente a los padres en la toma de decisiones sobre aspectos
educativos de los alumnos.

En el PAC/PGA
Actuacin que se propone caso 1:
o Horario de la biblioteca
o Responsables
Actuacin que se propone caso 2:
o Horario de tutoras para padres
Primer Semestre

172

CINADE

Planeacin Educativa

o Actividades con padres y alumnos que apoyen este tema.

En el RPI
Normas caso 1:
o Normas de utilizacin de la biblioteca
o Procedimiento sancionador en los casos de uso indebido de los fondos
bibliogrficos.
Normas caso 2:
Responsables de los tutores hacia los padres y de stos hacia los
profesores.
NOTA: estos temas tambin quedaran reflejados en las propuestas de actuaciones concretas que
se plasmasen, por ejemplo en:
o
o
o
o

Plan de actuacin de la Comisin de Coordinacin Pedaggica

Plan de actividades complementarias y extraescolares
Proyecto de presupuesto del centro.
.

Primer Semestre

173

CINADE

Planeacin Educativa

1.7 Modelo para el conocimiento del contexto en los trabajos de

planificacin
Consideraciones generales
Como ya hemos sealado en diversos momentos de este trabajo, el
conocimiento del contexto es absolutamente fundamental para poder actuar
consecuentemente en cualquier nivel del sistema educativo: mbitos de
planificacin, organizacin o prctica docente.
A este respecto es preciso tomar en consideracin una serie de cuestiones
de principio, como es el hecho de que un buen conocimiento del entorno, social,
geogrfico, familiar, econmico, etc., de un centro escolar, no debe traducirse
nunca en frmulas discriminatorias de actuacin, aunque stas pudieran parecer
justificadas a la vista de determinadas realidades.
Tambin es preciso asumir que un buen trabajo de conocimiento del
contexto debe contar con los instrumentos adecuados y las personas idneas, de
tal forma que se evite la duplicidad de informacin, ausencias relevantes,
deficiente formulacin de preguntas, dificultades para recoger y analizar la
informacin, etc.
La homogeneidad en la interpretacin de la informacin es tambin un
aspecto importante a tener en cuenta, para ello hay que establecer una serie de
pautas y realizar desde planteamientos tcnicos las tareas de informacin y
anlisis de datos.
En los centros escolares debe realizarse peridicamente un buen trabajo de
conocimiento del contexto en el que se acta. Lo ms oportuno es que esta
actividad recaiga en el Departamento de Orientacin y/o en la Comisin de
Coordinacin Pedaggica. Puede ser bastante operativo crear una comisin con
dos o tres personas para que desarrollen este trabajo. En todos los casos, el
director, si no pertenece de hecho a la comisin o grupo que realice el trabajo,
debe participar activamente en estas tareas o, al menos, tener informacin puntual
de los procesos e instrumentos que se estn siguiendo y utilizando.
NOTA: La informacin recogida por medio de cuestionarios en los que se incluyen tems del tipo de
los que a continuacin se proponen, servira para realizar la CONTEXTUALIZACIN DE
CUALQUIER INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN DEL CENTRO (PEC, PCE, PAC (PGA), RRI,
etc.). Habra que seleccionar, segn qu instrumento de planificacin vayamos a abordar, las
preguntas e informaciones que ms nos interesen en cada caso.
Por ejemplo:
Primer Semestre

174

CINADE

o
o
o
o

Planeacin Educativa

Para el PEC nos puede interesar especialmente el tipo de centro o la forma de acceso a
ste.
Para el PCE nos interesan aspectos como los hbitos de trabajo de los alumnos.
Para la PAC/PGA puede que nos interesen ms temas como los horarios de tutora o el
transporte escolar.
Mientras que para el RRI la informacin que se requiere es del mbito de
convivencia/disciplina, procedimientos en rganos colegiados, etc.

Puntos de reflexin e informacin en un estudio de contexto

Tipologa del centro:

Pblico
Privado concertado
Privado

Estructura educativa del centro: etapas que se imparten, modalidades

Infantil

Primaria

Secundaria
- Obligatoria
- Bachillerato
Centros de FP
- Modalidades de estudios
Educacin Especial
Enseanzas Artsticas

Estructura pedaggica interna: agrupamiento.

Ciclos
Cursos
Nmero de clases por curso
.

rganos de Gobierno constituidos: procedimiento.

Unipersonales
- Director
- Jefe de estudios
- Secretario/Administrador
- Otros
Colegiados
- Consejo escolar
- Claustro
Primer Semestre

175

CINADE

Planeacin Educativa

Comisiones
- Econmica
- De Coordinacin Pedaggica
- Otras
Ausencias de rganos de gobierno (casustica)

Recursos internos y externos

Materiales:
- Mobiliario (adecuacin, estado, suficiente, insuficiente)
- Material didctico (adecuacin, estado, suficiente, insuficiente)
- Equipamiento informtico
- Medios audiovisuales
- Otros
Espacios
- Aulas
- La
Espacios de los que se dispone fuera del centro
Servicios:
Comedor
- Nmero de alumnos que lo utilizan
- Turnos
-
Transporte escolar
- Nmero de alumnos que lo utilizan
- Rutas

Actividades extraescolares:
Quin las organiza
Quin las imparte
Repercusin en la organizacin del centro
Tipos de actividades

Profesorado:
Nmero (hombres/mujeres)
Especializaciones
Titulacin
Equipos
Departamentos
Situacin administrativa (definitivos, interinos).
Profesores por encima de plantilla

Primer Semestre

176

CINADE

Evaluacin (planteamientos bsicos)

Posibilidades de formacin permanente
Continuidad en el centro (tiempo que llevan en el centro)
Motivacin en el trabajo.
Grupos: formales e informales
.

Alumnos:
Nmero de (chicos y chicas)
Procedencia
Integracin
Otras razas
Hbitos de trabajo
Relacin entre su edad y el nivel de conocimientos
Repeticiones de curso
Convivencia, disciplina
Distribucin en el centro, clases
Grupos y/o asociaciones
Intereses ldicos y profesionales
Aprovechamiento de las clases
Actitud hacia el colegio/instituto
Afectividad
Niveles de aspiraciones
Aficiones
Satisfaccin por estudiar
Hbitos de lectura
Tcnicas de trabajo
Atencin.
.
Otros recursos humanos:
Conserjes
Personal de Administracin
Personal de limpieza
.

Relaciones del centro con:

Ayuntamiento, Junta Municipal de Distrito
Otos centros
Universidades (prcticas, investigaciones)
Empresas
Intercambios escolares

Primer Semestre

Planeacin Educativa

177

CINADE

Planeacin Educativa

Campamentos
CPRs
Otras instituciones pblicas o privadas

Ubicacin geogrfica:
Rural
- Agrupacin rural
- Localidad importante
- Montaa
- .
Urbano:
- Gran ciudad
- Ciudad mediana
- Ciudad pequea
- Cinturn industrial
- Barrio
Nmero de habitantes de la localidad

Acceso al centro:
Transportes pblicos
Carreteras
Circunvalacin
.

Tipo de construcciones del entorno:

Bloques nuevos, antiguos
Tipo de casas en las que viven los alumnos
Nivel de las construcciones
.

Infraestructura de servicios en la zona/localidad/comarca:

Parques
Bibliotecas
Cines
Teatros
Polideportivos
Escuelas
Conservatorios
Centros religiosos
Centros mdicos
Organizaciones deportivas

Primer Semestre

178

CINADE

mbito socio-econmico y cultural:

Mundo laboral (ndice de ocupacin)
Asociaciones
Racismo
Marginacin social
Delincuencia
Drogodependencia/Alcoholismos
Falta de perspectivas
Vida cultura del barrio, ciudad
Fiestas
Historia
Migraciones
.

Familias:
Nmero de miembros
Lugar que ocupa entre los hermanos
Ambiente familiar
Disponibilidad de recursos culturales
- Libros
- Enciclopedias
-
Tipo de trabajo que desarrollan los padres
Situacin laboral
- Trabaja el padre, la madre, hermanos
Profesin de los padres
Estudios de los padres

Primer Semestre

Planeacin Educativa

179

CINADE

Planeacin Educativa

DIFERENCIAS ENTRE PLAN, PROGRAMA,

PROYECTO, ACTIVIDAD Y TAREA
Si bien estos trminos en el lenguaje corriente pueden utilizarse
indistintamente, dentro de la jerga de la planificacin se utilizan con alcances muy
diferentes. Cada uno de estos trminos indica distintos niveles de concrecin.
Comencemos con el alcance y el significado de plan, que es el trmino de
carcter ms global. Un plan hace referencia a las decisiones de carcter general
que expresan los lineamientos polticos fundamentales, las prioridades que se
derivan de esas formulaciones, la asignacin de recursos acorde a esas
prioridades, las estrategias de accin y el conjunto de medios e instrumentos que
se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos. Desde el punto
de vista de la Administracin central, el plan tiene por finalidad trazar el curso
deseable y probable del desarrollo nacional o del desarrollo de un sector
(econmico, social o cultural).
Un plan engloba programas y proyectos, pero no est compuesto slo por
un conjunto de programas y proyectos. Y esto por una razn fundamental: porque
su formulacin se deriva de propsitos y objetivos ms amplios que la suma de
programas y proyectos. En un plan nacional se indica, por ejemplo, la tasa de
crecimiento de la economa que se desea alcanzar, el nivel de educacin
propuesto, etc. Todo esto debera estar enmarcado en un proyecto nacional que
constituye (en el caso de existir) una definicin de lo que se quiere como pas. En
otras palabras, el plan es el parmetro tcnico-poltico dentro del cual se
enmarcan los programas y proyectos.
Un programa, en sentido amplio, hace referencia a un conjunto organizado,
coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en un
conjunto de proyectos relacionados o coordinados entre s y que son de similar
naturaleza. Un plan est constituido por un conjunto de programas. De este
modo podemos hablar de programa de la tercera edad, programa de construccin
Primer Semestre

180

CINADE

Planeacin Educativa

de escuelas, programa de salud materno infantil, etc., que forman parte de un plan
ms generalizado. Puede decirse, asimismo, que un programa operacionaliza un
plan mediante la realizacin de acciones orientadas a alcanzar las metas y
objetivos propuestos dentro de un perodo determinado. Un programa est
constituido por una constelacin o conjunto de proyectos.
Pasando a un mayor grado de concrecin, tenemos lo que se denomina
proyecto. Con este concepto se hace referencia a un conjunto de actividades
concretas, interrelacionadas y coordinadas entre s, que se realizan con el fin de
producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o
resolver problemas. La realizacin de un curso para la tercera edad puede ser un
proyecto dentro de un programa destinado a ese sector de poblacin. La
construccin de una escuela es un proyecto dentro de un programa de
construccin de edificios escolares, y as por el estilo. Tanto los programas como
los proyectos se concretan a travs de un conjunto de actividades organizadas y
articuladas entre s, para alcanzar determinadas metas y objetivos que se quiere
alcanzar o la accin que se va a realizar: si es compleja, habr de ser un
programa con varios proyectos; si es sencilla, un simple o nico proyecto podr
desarrollarla.
Si queremos seguir avanzando en una lnea de concrecin creciente,
podemos hablar tambin de actividades y tareas. La actividad es el medio de
intervencin sobre la realidad, mediante la realizacin secuencial e integrada de
diversas acciones necesarias para alcanzar las metas y objetivos especficos de
un proyecto. Y la tarea es la accin que operacionaliza una actividad con un
grado mximo de concrecin y especificidad. Un conjunto de tareas configura una
actividad, entre las muchas que hay que realizar para concretar un proyecto.
Para aclarar estos crecientes grados de concrecin y especificada y el
alcance de cada uno de estos trminos, podemos ilustrarlos con los dos ejemplos
siguientes:
Plan de servicios sociales; programa de infancia y familia (como uno de los
programas del plan); proyecto; realizar un campamento de verano; actividad;
realizar una excursin; tarea; preparar la ropa y calzado adecuados.
Plan de educacin, programa de construccin de edificios escolares;
proyecto: construir este edificio escolar; actividad, levantar la pared; tarea;
colocar un ladrillo.
tarea
PROYECTO
Actividad
tarea
PROGRAMA
PROYECTO
Actividad
tarea
PROYECTO
Actividad
tarea
PROYECTO
Actividad
tarea
tarea
tarea
Primer Semestre

181

CINADE

PLAN

Planeacin Educativa

PROGRAMA

PROGRAMA

PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO

Actividad
Actividad
Actividad
Actividad

PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO

Actividad
Actividad
Actividad
Actividad

tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea

Definicin de proyecto
Ya hemos hecho referencia al concepto de proyecto, distinguindolo de
otros como plan y programa. Ahora conviene que profundicemos en l, de cara
a lo que vamos a desarrollar. En el lenguaje corriente, cuando hablamos de
proyecto, aludimos al designio, propsito y pensamiento de hacer algo. Consiste,
pues, en la previsin, ordenamiento o premeditacin que se hace para realizar
algo o ejecutar una obra u operacin.
En sentido tcnico, el alcance del trmino es similar: se trata de la
ordenacin de un conjunto de actividades que, combinando recursos humanos,
materiales, financieros y tcnicos, se realizan con el propsito de conseguir un
determinado objetivo o resultado.
Estas actividades se articulan, se
interrelacionan y coordinan entre s.
El propsito de todo proyecto es alcanzar un resultado (efecto concreto que
se logra con su realizacin) o un producto (elemento material o de servicio que se
genera para producir el efecto). Adems, todo proyecto se realiza dentro de los
lmites de un presupuesto y de un perodo dado.
De todas las consideraciones precedentes, podemos sealar las siguientes
caractersticas de los proyectos:
a) Todo proyecto comporta una serie de actividades de duracin
determinada. Esto diferencia a los proyectos de la prestacin de
servicios, que supone un proceso continuo.
b) En los proyectos se combina la utilizacin de recursos humanos,
tcnicos, financieros y materiales.
c) Todo proyecto tiene que alcanzar productos y resultados, de acuerdo
con los objetivos previstos en su diseo y conceptualizacin.
Primer Semestre

182

CINADE

Planeacin Educativa

A modo de sntesis, podemos decir que los aspectos sustantivos de un

proyecto hacen referencia a:
o
o
o
o
o
o

Un conjunto de actividades y acciones que se deben emprender,

Que no son actuaciones espontneas, sino ordenadas y articuladas,
Que combinan la utilizacin de diferentes tipos de recursos, y
Que se orientan a la consecucin de un objetivo o resultado previamente fijado;
Que se realizan en un tiempo y espacio determinado,
Y que se justifican por la existencia de una situacin-problema que se quiere
modificar.

Requisitos para la buena formulacin de un proyecto

A la vista de cuanto se lleva dicho, resulta evidente que no basta con
elaborar proyectos, hay que saber hacer una buena formulacin y diseo de
proyectos. Para ello es preciso atenerse a una serie de requisitos.
Como se explica en un documento elaborado por la FAO, un buen diseo
de proyecto debe especificar los elementos esenciales que se requieren para
crear un sistema de seguimiento para la ejecucin del proyecto y la evaluacin
consecutiva de los efectos e impactos del mismo. O dicho de una manera ms
detallada, para que un proyecto est bien diseado y formulado debe explicar lo
siguiente:
Razones por las que se necesita realizar el proyecto (fundamentacin).
A qu fin contribuir el logro de los objetivos del proyecto (finalidad).
Qu se espera obtener del proyecto en caso de que tenga xito (objetivos).
A quin va dirigido el proyecto (beneficiarios directos) y a quines afectar
(beneficiarios indirectos).
Qu debe producir el proyecto para crear las condiciones bsicas que permitan
la consecucin del objetivo (productos).
Con qu acciones se generarn los productos (actividades); cmo organizar y
secuenciar las actividades.
Qu recursos se necesitan para obtener el producto y lograr el objetivo
propuesto (insumos).
Quin ejecutar el proyecto (responsables y estructura administrativa).
Cmo se ejecutar el proyecto (modalidades de operacin).
En cunto tiempo se obtendrn los productos y se lograrn los objetivos
previstos (calendario).
Cules son los factores externos que deben existir para asegurar el xito del
proyecto (pre-requisitos).

Primer Semestre

183

CINADE

Planeacin Educativa

Si bien las pautas de elaboracin de proyectos son procedimientos ms o

menos generales, en la elaboracin de cada proyecto en concreto, el nmero de
acciones y de pasos implicados depende de la naturaleza y magnitud del mismo.
Las pautas propuestas deben complementarse con la capacidad de adaptarlas en
cada caso especfico.
Aun cuando se tengan en cuenta todos estos requisitos, habr siempre un
margen de incertidumbre en cuanto a los resultados. Siempre existirn factores
que estn fuera del control de quienes programan. La tarea de planificar enfrenta
siempre el principio de incertidumbre de la realidad. Esto significa que nuestros
planes, programas y proyectos se elaboran para ser aplicados a una realidad
fluctuante, con dinamismos entremezclados y con actores sociales que tienen
intereses diferentes en relacin con los objetivos del proyecto. Por otra parte,
cada coyuntura nos puede enfrentar a bifurcaciones inesperadas, y todo ello en un
proceso permanente de Inter-retro-acciones de los mltiples factores que operan
en la realidad en la que se quiere llevar a cabo.

Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos

No se elaboran planes, programas y proyectos, para redactar documentos
con buenas intenciones, sino para llevarlos a cabo. Ahora bien, para que se
d una mayor articulacin e integracin entre la formulacin de un programa o de
un proyecto (que por definicin es bsqueda de racionalidad en la accin) y las
acciones propiamente dichas (pretendidamente racionales), es necesario
desarrollar toda una serie de cualidades propias de la llamada eficiencia y
eficacia operativa. Ellas comportan no slo la capacidad de operacionalizar lo
concebido, sino tambin una disposicin por abandonar las ideas que se revelan
como obsoletas e intiles, al mismo tiempo que implica la capacidad de generar
nuevas ideas, nuevas propuestas y, cuando as sea necesario, nuevos modelos de
actuacin. Pero sobre todo supone la capacidad de traducir las ideas en
accin.
Antes de desarrollar algunas ideas acerca del modo de lograr una mayor
eficiencia y eficacia operativa, comenzaremos con algo previo y ms modesto:
comenzar por organizar la mente de cara a la accin.
Decamos que planificar es usar procedimientos para introducir
organizacin y racionalidad a la accin, con el propsito de alcanzar determinadas
metas y objetivos. Esto vale tanto para lo que hacemos, o intentamos hacer en la
vida cotidiana, aun en las cosas ms personales, como para la elaboracin de
planes, programas y proyectos, mediante el uso de mtodos y tcnicas ms o
menos sofisticadas. Del mismo modo que Einstein deca que la ciencia no es
nada ms que el refinamiento del pensamiento cotidiano, la planificacin no es
nada ms que una forma de sistematizacin del sentido comn.

Primer Semestre

184

CINADE

Planeacin Educativa

Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos, tenemos que

aprender a pensar organizando las ideas mediante la manipulacin mental de la
informacin, compatibilizando y articulando diferentes elementos y haciendo
propuestas realistas para la solucin de problemas. Adems, cuando se piensa
para elaborar un programa o proyecto, hay que pensar teniendo en cuenta los
objetivos y metas que se deben alcanzar, junto con la capacidad mental para
manejar e integrar diferentes datos (la informacin recibida y elaborada, formular
el proyecto).
Para poder realizar un enfoque metdico y sistemtico de esta naturaleza,
es necesario un aprendizaje previo. En este caso, aprender a elaborar proyectos.
Sin embargo, previo a todo esto y en la dimensin ms elemental (que
hemos llamado sistematizacin del sentido comn para anticipar el futuro), la
mejor manera de organizar la mente para la accin consiste en formular diez
preguntas bsicas y dar respuesta a cada una de ellas. He aqu estas preguntas
fundamentales:

QU
POR QU
PARA QU
CUNTO
DNDE

Se quiere hacer
Se quiere hacer
Se quiere hacer
Se quiere hacer
Se quiere hacer

CMO

Se va a hacer

CUNDO

Se va a hacer

A QUINES
QUINES
CON QU

Va dirigido
Lo van a hacer
Se va a hacer
Se va a hacer

Naturaleza del proyecto

Origen y fundamentacin
Objetivos, propsitos
Metas
Localizacin fsica (ubicacin en el
espacio)
Cobertura espacial
Actividades y tareas
Mtodos y tcnicas
Calendarizacin o cronograma
(ubicacin en el tiempo)
Destinatarios o beneficiarios
Recursos humanos
Recursos materiales
Recursos financieros

Frente a cualquier qu hacer? que enfrentemos, las respuestas a estas

diez cuestiones nos proporcionan los datos e informacin mnima, para poder
tomar una serie de decisiones que permitan introducir organizacin, racionalidad,
compatibilidad y coherencia a la accin Estas preguntas, y sus respectivas
respuestas, nos pueden ayudar a considerar y descartas propuestas con el fin de
Primer Semestre

185

CINADE

Planeacin Educativa

hacer diseos que, al menos de forma preliminar, tengan algunas posibilidades de

realizacin y no sean castillos en el aire.
Ser capaces de dar respuestas adecuadas a estas preguntas no significa
que sepamos planificar, o elaborar proyectos. Simplemente lo planteamos como
un modo para ir organizndonos mentalmente de cara a la realizacin de
determinadas actividades. Es, como dijimos, una sistematizacin del sentido
comn. Pero ahora damos un paso ms. Haremos una breve explicacin de las
cualidades que ayudan a la eficacia operativa.

Cualidades que ayudan para desarrollar la eficiencia y eficacia

operativa
No se trata de conocimientos, sino de cualidades, de alguna manera
innatas, pero en mayor medida adquiridas porque se pueden cultivar y desarrollar
a lo largo de toda la vida. He aqu algunas que nos parecen de mayor incidencia
para saber programar y actuar con eficacia y eficiencia.
Sensitividad para percibir y tratar los problemas, conductas,
comportamientos, actitudes, conflictos, necesidades y aspiraciones de los
diferentes actores sociales implicados en las tareas o consecuencias del
programa, proyecto o actividades que se realizan.
Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones. Son dos
cualidades que, a primera vista, pueden parecer contradictorias, pero que en la
prctica de la planificacin y de la accin social se necesitan
complementariamente. Ser flexible, habiendo perdido toda direccionalidad, es
ir a la deriva, llevar a una rigidez operativa que, muy probablemente, conduzca
al fracaso. De ah que esta cualidad deba expresarse en una doble dimensin
prctica:
Por una parte, en la capacidad de ajustarse rpidamente a las
situaciones, acortando el tiempo de reaccin frente al surgimiento de
hechos y problemas no previstos;
Por otra, haciendo esta adaptacin de modo tal que la incidencia de los
factores externos no haga perder de vista los objetivos estratgicos.
Frente a las cambiantes situaciones en donde el proyecto est siendo
aplicado, la flexibilidad y la estabilidad son necesarias para afrontar los factores y
problemas contingentes que no se hayan podido prever.
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas cuando las
circunstancias as lo exijan. Esta cualidad hace referencia a la capacidad de
Primer Semestre

186

CINADE

Planeacin Educativa

evolucionar en funcin de los cambios de la situacin o de las circunstancias

en que se desenvuelven las diferentes acciones programadas. Las recetas y
las frmulas rgidas paralizan o dificultan la adaptacin de los cambios
situacionales.
Fluencia: es una cualidad estrechamente ligada a la anterior, pero es algo ms
que adaptarse a las circunstancias. La capacidad de fluencia es la capacidad
de convertir los problemas y los riesgos en nuevas oportunidades. Se trata de
aprovechar los nuevos emergentes o nuevas situaciones que, si bien
inesperadas, pueden ser utilizadas para lograr los objetivos propuestos, aun
cuando haya que seguir caminos no previstos. Para esto se necesitan ideas
originales ante nuevas circunstancias, o bien la capacidad para capitalizar
nuevas situaciones.
Sinergia: es la forma de potenciar un programa mediante la organizacin,
articulacin y coordinacin de las diferentes acciones y/o actividades, a fin de
que cada una de ellas refuerce la accin y potencialidades de las otras.
Capacidad de anlisis; para saber distinguir y separar las partes de un
problema y hacer una apreciacin sistemtica y crtica, dividiendo un problema
en sus partes, relacionando todas y cada una de ellas entre s y con la totalidad
de la que forman parte.
Capacidad de sntesis, o sea, de integrar los elementos o partes que
constituyen una totalidad. Se trata de comprender las partes que configuran
una realidad, y la totalidad como algo ms que la suma de las partes.
Cada situacin-problema que se afronta tiene en su especificidad algo de
indito. Nunca es simple copia o repeticin de otra situacin. De ello se
desprende que, para resolver problemas y para una accin racional, ms que
mucha experiencia (que tambin es til), se necesita capacidad creativa; ideas
nuevas para responder a las nuevas situaciones. Esta capacidad es la que
permite, en cada caso, encontrar el viable indito. Decimos viable, porque para
actuar sobre una situacin concreta, no vale cualquier respuesta de accin; sta
debe ser realizable, factible, posible de llevar a cabo. Y decimos indito, porque
toda nueva circunstancia tiene algo de irrepetible, en cuanto las distintas variables
de la realidad se combinan de manera singular y diferente en cada caso concreto.
Darse cuenta de qu es lo que tiene de indito una situacin consiste en captar la
especificidad de la misma y adaptar las formas de actuacin a esa realidad.
Digamos, para cerrar estas consideraciones, que necesitamos de eficacia y
eficiencia operativa par actuar transformadoramente sobre la realidad y para saber
dar respuesta a la pluralidad de situaciones que se enfrente. Esto conduce, a su
vez, a una mejor articulacin entre lo decidido y lo realizado. La dificultad de
todo esto tiene dos dimensiones: saber traducir las ideas en accin y estar en
condiciones de afrontar y responder a los cambios inesperados que se producen.
Primer Semestre

187

CINADE

Planeacin Educativa

GUA PARA LA ELABORACIN DE PROYECTOS

1. Denominacin del proyecto
2. Naturaleza del proyecto
3. Especificacin operacional de las actividades y tareas a realizar
4. Mtodos y tcnicas a utilizar
5. Determinacin de los plazos o calendario de actividades
6. Determinacin de los recursos necesarios.
7. Clculo de los costos de ejecucin y elaboracin del presupuesto
8. Estructura organizativa y de gestin del proyecto
9. Indicadores de evaluacin del proyecto
10. Factores externos condicionantes o pre-requisitos para el logro de los efectos e
impacto del proyecto

Denominacin del proyecto

Esto se hace indicando, de una manera sinttica y mediante un ttulo,
aquello que se quiere hacer (creacin de un centro social, de un servicio de ayuda
a domicilio, de un taller de artesana, etc.) Su objeto es identificar el proyecto e
indicar el marco institucional desde el cual se realizar, de forma muy breve.
Adems, en la denominacin se ha de hacer referencia a la institucin,
agencia y organismo responsable de la ejecucin del proyecto. Y en aquellos
casos en los que el que ejecuta no es el mismo que el que patrocina, habra que
indicar tambin el organismo patrocinante.
Si formara parte de un programa ms amplio (conjunto de proyectos
integrados), ser necesario hacer referencia a ste.

Primer Semestre

188

CINADE

Planeacin Educativa

Digamos que el objetivo principal de la denominacin es el de caracterizar,

en pocas palabras, lo que quiere hacerse en el proyecto e indicar el organismo
ejecutor y patrocinante del mismo.
No hay que confundir el ttulo del proyecto con el enunciado de un problema
(por ejemplo: Falta de participacin de los jvenes), ni considerar el ttulo como
equivalente a la solucin del problema (por ejemplo: Proyecto de desarrollo
integral de los jvenes). stos son errores bastante frecuentes y que es
necesario evitar para poder seguir desarrollando adecuadamente el diseo del
proyecto. Una mala denominacin nos puede conducir a una formulacin
imprecisa o muy amplia de objetivos, falta de concrecin de las actividades, etc.

Naturaleza del proyecto

Para explicar la naturaleza de un proyecto, conjunto de datos que hace a la
esencia del mismo - es necesario desarrollar una serie de cuestiones que sirvan
para describir y justificar el proyecto. Las que indicamos a continuacin, pueden
ayudar a esta tarea:
a. Descripcin del proyecto, (lo que se quiere hacer).
La denominacin identifica al proyecto, pero esto, obviamente, es
insuficiente para tener una idea completa acerca de qu se trata el proyecto. En
este punto, hay que realizar una descripcin ms amplia del proyecto, definiendo y
caracterizando la idea central de lo que se pretende realizar. En bastantes casos,
esta caracterizacin o descripcin hay que hacerla, contextualizando el proyecto
dentro del programa (en caso de que forme parte de un programa).
De lo que se trata es de ampliar en sus aspectos esenciales la informacin
que proporciona la denominacin. Ahora bien, la descripcin no conviene que sea
excesivamente extensa, ya que a lo largo del proyecto, se ir ofreciendo
informacin complementaria de todos sus aspectos. Lo que se pretende es que la
persona que desea conocer el proyecto pueda tener, de entrada, una idea exacta
acerca de lo fundamental del mismo: tipo, clase, mbito que abarca, contexto en el
que se ubica desde el punto de vista de la organizacin, etc.
b. Fundamentacin o justificacin (por lo que se hace, razn de ser y origen
del proyecto).

Primer Semestre

189

CINADE

Planeacin Educativa

En la fundamentacin del proyecto hay que presentar los criterios

(argumentacin lgica) y las razones que justifican la realizacin del mismo.
Es muy importante destacar, para tenerlo en cuenta a la hora de elaborar
esta parte del proyecto, que en la fundamentacin deben cumplirse dos requisitos
para que sea completa y correcta:
Hay que explicar la prioridad y urgencia del problema para el que se
busca solucin;
Hay que justificar por qu este proyecto que se formula es la propuesta
de solucin ms adecuada o viable para resolver ese problema.
De ordinario, estos dos aspectos complementarios pero distintos suelen
confundirse. Muchas veces se justifica el proyecto pero no se fundamenta
adecuadamente en base a un diagnstico de situacin. Otras veces se aportan
datos acerca del proyecto, pero se olvida incluir una evaluacin que justifique por
qu el proyecto es lo mejor que se puede hacer en esa situacin.
Para evitar estos y otros problemas, puede ayudar tener como referencia
los siguientes puntos o cuestiones a explicitar en la fundamentacin del proyecto:
Cul es la naturaleza y urgencia del problema que se pretende
resolver. Las razones que pueden dar lugar a un proyecto suelen ser muy
variadas: hay una necesidad y no existe un servicio para satisfacerla, el servicio
existente es insuficiente, se quiere mejorar la calidad de la prestacin, etc. En
definitiva, se trata de identificar y analizar el problema que se pretende solucionar.
Lo sustancial en esta parte de la fundamentacin es explicitar por qu se hace,
destacando los principales aspectos crticos y los problemas que piensan ser
atacados, aliviados o resueltos con la realizacin del proyecto. En muchos casos,
se han de indicar, asimismo, los efectos de la no intervencin.
Qu prioridad se concede a la solucin de ese problema. En esta
parte de la fundamentacin hay que considerar no slo las razones tcnicas,
tambin existen (y hasta pueden predominar) las razones polticas. De ah que
haya que tener en claro que toda fundamentacin se apoya en dos tipos de
razones y justificaciones directamente relacionadas con los criterios para el
establecimiento de prioridades.
o Razones polticas, cuando el proyecto concreta o realiza las
orientaciones polticas de un plan general o de un programa poltico.
En este apartado conviene hacer referencia a declaraciones de
poltica, planes existentes, programas ya aprobados, etc.
o Razones tcnicas, en las que se expresan las razones objetivas
(necesidades y problemas y magnitud de los mismos) que dan lugar
Primer Semestre

190

CINADE

Planeacin Educativa

a la realizacin del proyecto. En este punto tambin es conveniente

hacer referencia a las necesidades de ejecucin del proyecto e
indicar si ste forma parte de un programa ms amplio previamente
formulado, etc.
Naturaleza de la estrategia para la accin (si es que la hubiere). En
este punto hay que indicar la trayectoria seleccionada, para llevar a cabo las
acciones consideradas necesarias y suficientes de cara al logro de los objetivos
propuestos.
Recursos internos y externos asignados para la solucin del
problema. Esta tarea, que corresponde a la fase de diagnstico, debe quedar
claramente reflejada en la fundamentacin del proyecto, pues permite desde otro
enfoque visualizar cules son las prioridades de la institucin o de otras entidades
respecto de la solucin del problema. Adems, la existencia o no de recursos para
resolver un problema condiciona en gran medida las posibilidades de ejecucin y
la viabilidad de un proyecto.
Justificacin del proyecto en s. En esta parte hay que presentar los
resultados que haya arrojado la evaluacin previa del proyecto, acerca de su
viabilidad, anlisis costo-beneficio o costo-oportunidad, productos, efectos e
impacto, etc. Esta evaluacin que permite seleccionar, evaluar y priorizar
proyectos, se hace despus de la formulacin y diseo de los mismos, pero los
resultados deben quedar reflejados en esta parte del documento que contiene el
proyecto.
A tenor de todo lo dicho, en este punto hay que incluir una sntesis de los
datos del diagnstico o estudios previos que justifiquen el proyecto, as como
algunas previsiones sobre la transformacin de la situacin-problema que se
pretende resolver con la realizacin del proyecto.
c. Marco institucional (organizacin responsable de la ejecucin).
Cuando se trate de un proyecto que se elabora dentro de una institucin
para ser presentado en el seno de la misma, este punto se puede obviar o reducir
bastante, ya que la informacin pertinente sera conocida por todos. Sin embargo,
cuando el proyecto se formula en una organizacin o institucin que ser
responsable total o parcialmente de la ejecucin, pero ste ser presentado para
su eventual aprobacin por otra entidad ajena a la que formula el proyecto,
conviene dedicar especial atencin a este punto.
Ser necesario indicar la naturaleza de la organizacin, su mandato,
situacin jurdica y administrativa, instalaciones y servicios, estructura orgnica y
procedimientos administrativos, personal, etc. Tambin es conveniente en este
punto incluir aspectos directamente relacionados con el proyecto, como por

Primer Semestre

191

CINADE

Planeacin Educativa

ejemplo: polticas y prioridades de la organizacin, relaciones con otras

instituciones, etc.
En los casos de proyectos que se presentan a otras instituciones o
agencias exteriores para su financiamiento, puede ser ms prctico adjuntar toda
esta informacin (que suele ser amplia) en un dossier aparte del proyecto. Todo
ello, con el fin de no abultar innecesariamente el documento que contenga el
proyecto.
En definitiva, lo que se persigue en este punto es informar clara y
profundamente acerca de la institucin, organizacin o agencia que ser la
responsable fundamental de la planificacin y ejecucin del proyecto. Haciendo
referencia particular al departamento y/o programa del que pudiera llegar a formar
parte el proyecto especfico.
d. Finalidad del proyecto (implica lo que espera lograr).
Conviene aclarar antes de explicar este punto que no en todos los
proyectos es necesario explicitar finalidades ltimas. Muchas veces los proyectos
son tan pequeos y concretos que no es necesario formular este tipo de fines. Sin
embargo, cuando se trata de proyectos que se insertan dentro de programas o
planes ms amplios y tendentes a lograr el desarrollo de algunas reas o sectores
generales, conviene aclarar cules son esos fines ltimos que justifican la
existencia del proyecto. Dicho en otras palabras: cuando un proyecto forma parte
de un programa ms amplio, los objetivos de este ltimo constituyen la finalidad de
los proyectos que lo integran.
Esta finalidad del proyecto presupone que la realizacin de los objetivos es
un factor que contribuye al fin ltimo, pero no necesariamente es el nico. Existe
a veces la tendencia a exagerar la finalidad de un proyecto, o bien a expresarla en
trminos vagos y abstractos. Por otra parte, los objetivos de un solo proyecto,
aunque ste sea realizado con xito, no pueden contribuir de manera exclusiva al
logro de las finalidades, que suelen depender de un gran nmero de factores y
proyectos.
Por todo ello, y para evitar este tipo de problemas, debemos considerar
que, para formular finalidades de un proyecto, es necesario que:

stas justifiquen debidamente el proyecto y sus objetivos,

Sea posible verificar cuantitativa o cualitativamente su marcha,
Se constituya preferiblemente un nico fin o vaya acompaado de otros fines
compatibles.

Pero, insistimos, de ordinario no suele ser necesario formular finalidades a

nivel de proyectos, ya que stas con frecuencia son expresadas a nivel de
programa o planes ms generales.
Primer Semestre

192

CINADE

Planeacin Educativa

e. Objetivos (para qu se hace, qu se espera obtener).

Explicitar los objetivos es responder a la pregunta para qu se hace. Es
decir, se trata de indicar el destino del proyecto o los efectos que se pretenden
alcanzar con su realizacin.
Conforman el elemento fundamental, ya que
expresan los logros definidos que se busca alcanzar.
Antes de seguir avanzando en este punto, quiz convenga realizar una
distincin entre lo que es la finalidad del proyecto (impacto) y lo que es el objetivo
o los objetivos del proyecto (efectos). Un ejemplo nos puede ayudar: si decimos
disminuir el analfabetismo en la regin X estamos indicando una finalidad, o
dicho en otros trminos, precisando el impacto que puede tener el proyecto. Si
formulamos en cambio reforzar el servicio de educacin de adultos en la regin X
estamos sealando un objetivo. En este ejemplo concreto, se puede reforzar un
servicio de educacin de adultos, lo que contribuir a disminuir el analfabetismo en
la regin, si se dan determinadas condiciones o supuestos. Pero que disminuya el
analfabetismo en la regin no depende exclusivamente del reforzamiento del
servicio (sino de ste y otros efectos ms, que pueden ser ajenos al proyecto).
Por ello es importante distinguir lo que sern efectos del proyecto (objetivos que
se espera alcanzar) y lo que ser el posible impacto del mismo (es decir, a qu fin
contribuir el proyecto si se desarrolla con xito).
Ningn proyecto adquiere su significado pleno si no se produce una clara
definicin y explicitacin de los objetivos a alcanzar. La buena formulacin del
objetivo principal y de los objetivos especficos (si ello fuere necesario), es
garanta (no absoluta, por supuesto) de elaborar un buen proyecto, ya que en
torno al o a los objetivos, se da coherencia al conjunto de actividades que
componen el proyecto, costos, estrategias, tiempos, etc.
Como ya se ha mencionado, a veces conviene hacer una distincin entre el
objetivo principal o general, y los objetivos especficos o complementarios:

El objetivo principal, llamado tambin objetivo general, es el propsito

del proyecto. A veces viene dado por los objetivos generales de un
programa.
Los objetivos especficos, inmediatos o complementarios, son
ulteriores especificaciones o pasos (en determinadas circunstancias, de
carcter intermedio) que hay que dar para alcanzar o consolidar el
objetivo general. En algunos casos puede tratarse de objetivos que se
derivan del hecho de alcanzar el objetivo principal. De cualquier modo,
hay que tener siempre presente que no es necesario formular objetivos
de este tipo en todos los proyectos. La necesidad de su formulacin
vendr dada por el grado de generalidad o abstraccin que tenga el
objetivo general.

Primer Semestre

193

CINADE

Planeacin Educativa

No hay que confundir como ocurre con alguna frecuencia los objetivos (que
hacen referencia al fin deseado) y los medios para alcanzarlos. As por ejemplo
cuando se dice promover, coordinar, realizar una investigacin, etc., se est
haciendo referencia a medios; consecuentemente, no deben utilizarse para definir
objetivos.
f. Metas (cunto se quiere hacer, servicios que se prestarn y/o necesidades
que se cubrirn)
Como acabamos de indicar, los objetivos expresan en trminos simples,
generales y vagos, los propsitos que se desean alcanzar. Si todo quedase en
eso, no se podra ir ms all de los deseados piadosos, las buenas intenciones y
los meros slogans. No debemos olvidar nunca que es mucho ms fcil formular
objetivos ideales, abstractos y maravillosos, y encontrar gracias a ello seguidores
entusiastas, que establecer pasos precisos para resolver problemas concretos.
Para que los objetivos adquieran un carcter operativo, hay que traducirlos en
logros especficos, es decir, hay que indicar cunto se quiere lograr con la
realizacin del proyecto, dentro de un plazo determinado y en un mbito o espacio
tambin delimitado.
Conforme a lo indicado, las metas operacionalizan los objetivos,
estableciendo cunto, cundo y dnde se realizarn stos, de modo que las
actividades y acciones correspondientes puedan ser claramente establecidas,
permitiendo determinar el nivel y composicin de los insumos, las actividades que
es preciso emprender y la modalidad de las operaciones para realizar dichas
actividades.
g. Beneficiarios (destinatarios del proyecto, a quin va dirigido).
Se trata de identificar quines sern los beneficiarios inmediatos (los
directamente favorecidos por la consecucin de los objetivos y metas o efectos del
proyecto) y quines sern los beneficiarios finales o indirectos, o sea, aquellos a
quienes favorecern los impactos del proyecto.
Generalmente, se trata de dos tipos de destinatarios bastante diferenciados.
Por ejemplo, si el objetivo es reforzar un servicio de educacin de adultos, los
beneficiarios directos sern aquellos que constituyen el personal de dicho servicio
y que con el proyecto se ver aumentando o reciclado. En cambio, los
beneficiarios finales sern las personas analfabetas a quienes beneficiar la
mejora del servicio en trmino de impacto y no de efectos, como sera el primer
caso.
Por lo que se refiere a los beneficiarios finales, el uso de trminos generales
y vagos tales como grupos cadenciados, sectores desfavorecidos, campesinos
pobres, etc., no ayuda al diseo del proyecto y resulta a todas luces insuficiente,
si bien este tipo de formulaciones pueden ser vlidas a nivel de declaracin
poltica. Para el bueno diseo de un proyecto, es necesario identificar con
Primer Semestre

194

CINADE

Planeacin Educativa

precisin los destinatarios. Para ello, puede ser til delimitar este grupo-meta,
como a veces suele denominarse, investigando e indicando, por ejemplo:

Situacin (descrita mediante indicadores de ingresos, de nutricin, o lo

que fuese necesario);
Ocupacin (tambin haciendo uso de indicadores concretos, por
ejemplo: propietarios de menos de x hectreas, trabajadores sin tierra,
asalariados temporales, familias con ingresos por debajo del salario
mnimo y ocupacin autnoma, etc.);
Acceso a los servicios (familias en inquilinato precario, agricultores sin
acceso a crditos, viviendas sin agua potable o electricidad,
trabajadores sin seguridad social, etc.)

h. Productos (resultados de las actividades)

En el documento de la FAO al que hicimos referencia, se definen los
productos como los resultados especficos de las actividades realizadas a travs
del uso de insumos planificados. Dicho en otras palabras, los productos son el
primer nivel de resultados a los que se llega por el hecho de haber realizado con
xito las actividades. Y, adems, son la condicin previa para el logro de los
objetivos y metas (efectos). Si se obtienen los productos programados y se dan
las condiciones o supuestos establecidos, entonces debern lograrse el/los
objetivo/s y meta/s correspondientes.
Otro error bastante frecuente en el diseo de proyectos es la confusin
entre los objetivos y/o las metas, y los productos. La generacin de los productos
(su obtencin) depende casi exclusivamente de la realizacin de las actividades, y
en esta fase del proceso no intervienen demasiados factores externos. Por ello, la
obtencin de los productos se centra en la gerencia del proyecto que, de ordinario,
tiene un control directo sobre ellos.
Los productos que pueden obtenerse en proyectos de tipo social o cultural
pueden ser de dos clases:

Resultados materiales (por ejemplo: nmero de cooperativas creadas,

nmero de viviendas construidas o mejoradas, escuelas construidas,
instalaciones, etc.);
Servicios prestados (por ejemplo: personas capacitadas, servicios
proporcionados, crditos otorgados, etc.)

Tambin hay que considerar que una actividad puede generar un producto
intermedio, es decir, el resultado de una actividad puede ser un recurso o insumo
necesario para poder realizar otra actividad posterior.

Primer Semestre

195

CINADE

Planeacin Educativa

Lo importante, repetimos, es distinguir claramente los productos (resultados

de actividades) de los efectos (resultados de la utilizacin de los productos para
lograr el objetivo propuesto).
En el ejemplo que estamos utilizando para ilustrar esta gua, los efectos y
objetivos del proyecto podran ser reforzar el servicio de educacin de adultos.
La meta, reforzar el servicio de educacin de adultos de la regin X, en el ao
2000, ampliando en un 50% la capacidad del personal responsable de las tareas
de educacin. El producto podra ser: 400 maestros capacitados en educacin
de adultos hasta 1999 en cuatro cursos de un ao de duracin cada uno (19961999).
Por ltimo, sealar que para un buen diseo del proyecto, es necesario que
los productos que se mencionan cumplan algunos requisitos:

Que su realizacin pueda comprobarse, tanto en lo que se refiere a la

cantidad como al tiempo de consecucin,
Que estn ordenados segn una secuencia temporal lgica,
Que su realizacin sea esencial para conseguir el objetivo propuesto,
Que sean realizables con los recursos disponibles.

i. Localizacin fsica y cobertura (dnde se har, que abarcar)

Localizar un proyecto consiste en determinar el emplazamiento o el rea
en donde se ubicar. Esta localizacin puede hacerse a un doble nivel:

Macro-localizacin, esto es, la ubicacin geogrfica del proyecto dentro

del rea: regin, comarca, ciudad, conjunto rural, etc.

Mico-localizacin, identificando dentro de un conjunto menor, como

puede ser un barrio o manzana, el lugar o zona en donde se desarrollar
el proyecto.

En uno y otro nivel, la localizacin suele presentarse en el documento a

travs de mapas y otros complementos grficos.
Por su parte, la cobertura espacial indica el espacio fsico o zona que
cubrir el proyecto en cuanto prestacin de servicios o rea de influencia.
As, por ejemplo, si se trata de crear un centro de salud, la localizacin
fsica consistir en indicar el lugar en el que estar emplazado el edificio que
albergar el centro de salud (calle, nmero, terreno, etc.). En cambio la cobertura
espacial consiste en determinar el rea a la que prestar servicios el centro de
Primer Semestre

196

CINADE

Planeacin Educativa

salud: comarca X, o barrios Y, Z y Q, etc. La cobertura espacial, en el caso de

proyectos de prestacin de servicios, suele indicarse no slo en trminos
geogrficos, sino tambin en trminos poblacionales (sealar rea y nmero de
habitantes que se vern beneficiados en dicho mbito).
Siguiendo con el ejemplo que prestamos en esta gua, la localizacin fsica
del proyecto de mejora del servicio de educacin de adultos ser el lugar en que
est emplazado dicho servicio o servicios (oficina central, escuelas, etc.). La
cobertura espacial ser la poblacin analfabeta y semi-analfabeta (o de otro tipo)
en la regin que tiene el servicio de educacin de adultos.
En definitiva, de lo que se trata en este punto es de indicar el lugar en que
se realizar el proyecto y la zona de influencia del mismo.

Especificacin operacional de las actividades y tareas a realizar

(con qu acciones se generarn los productos, actividades necesarias)

La ejecucin de cualquier proyecto presupone la concrecin de una serie de

actividades e implica la realizacin de un conjunto de tareas concretas. En otras
palabras, ningn proyecto puede realizarse sin una sucesin de quehaceres y
aconteceres que tienen el propsito de transformar ciertos insumos en los
resultados previstos (productos) dentro de un perodo determinado.
En efecto, lo que materializa la realizacin de un proyecto es la ejecucin
secuencial e integrada de diversas actividades. Esto implica que en el diseo del
proyecto se ha de indicar, de manera concreta y precisa, cules son las
actividades que hay que ejecutar para alcanzar las metas y objetivos propuestos.
Para ello debe explicarse la forma en que se organizan, suceden, complementan y
coordinan las diferentes tareas, de modo tal que el encadenamiento de las mismas
no sufra desajustes graves que influyan negativamente en la realizacin del
proyecto. Grficamente, podra reflejarse en un cuadro como el siguente:

Meta

Primer Semestre

Producto

Actividades

Tareas

Tcnicas

197

CINADE

Planeacin Educativa

La organizacin, ordenamiento y coordinacin en el tiempo y en el espacio

de todas las tareas que hay que realizar para el logro de los productos, metas y
objetivos del proyecto comporta los siguientes aspectos:

Especificacin e inventario de las actividades a realizar;

Distribucin de las unidades peridicas de tiempo insertas en una
secuencia operativa, donde se seala la fecha de inicio y de terminacin
de cada actividad.
Lo anterior slo sirve para indicar una relacin de diferentes actividades,
pero ello no basta (sera un simple listado de actividades yuxtapuestas
en el tiempo); es menester, adems, una ordenacin y sincronizacin de
las mismas, puesto que algunas son previas, paralelas o posteriores a
otras entro del proceso de realizacin del proyecto;
Indicacin de la cantidad y calidad de los insumos necesarios (recursos
humanos, servicios, equipo, dinero, bienes, etc.). involucrados en cada
operacin, con referencia a la asignacin de recursos por actividad.

De lo que se trata es de no limitarse a un simple listado de actividades y

tareas, sino de establecer un curso o trayectoria que permita fijar la dinmica del
proyecto en funcin del volumen o ritmo de las operaciones.

Mtodos y tcnicas a utilizar

(Modalidades de operacin)

Se trata de otro aspecto o forma de explicitar cmo se hace. En este

apartad hay que especificar el instrumental metodolgico que se utilizar para
realizar las diferentes actividades.
Cuando existe un nico procedimiento para llevar a cabo una actividad, lo
importante es usar esa tcnica de la manera ms eficaz posible. Si ste fuera el
caso, en el diseo del proyecto se podra hacer alguna sugerencia al respecto.
Pero cuando existe una gama de tcnicas alternativas, el problema que se plantea
es el de seleccionar una de ellas. Ahora bien, en este caso, lo que debemos tener
bien claro son los criterios de seleccin. En stos influyen a su vez criterios
ideolgicos-polticos tcnicos. En la mayora de los casos, lo ptimo es lograr una
combinacin de tecnologas apropiadas y tecnologas no obsoletas y de alto
rendimiento. El problema suele ser que no siempre el uso de estos criterios
simultneamente es complementario, muchas veces son alternativos y en estos
casos hay que ponderar cada uno de ellos para seleccionar la alternativa que
mejor se adapte a los fines del proyecto, y la situacin contextual.

Primer Semestre

198

CINADE

Planeacin Educativa

En el caso de proyectos de trabajo social o de animacin, un criterio bsico

y central en la seleccin de mtodos y tcnicas, es el de dar preferencia a
aquellos que facilitan, promueven o posibilitan la participacin de la gente en el
desarrollo del proyecto. En estas circunstancias, desde el punto de vista
metodolgico, hay que establecer los mecanismos de insercin de implicacin de
los beneficios en la realizacin del proyecto.

Determinacin de los plazos o calendario de actividades

(cundo ocurrir)

Uno de los aspectos esenciales en la elaboracin de un proyecto es la

determinacin de la duracin de cada una de las actividades. Este tem o aspecto
es lo que se denomina calendarizacin del proyecto.
Este componente del proyecto, adems, permite juzgar la factibilidad del
proyecto, esto es, establecer si existe una distribucin uniforme del trabajo, si los
plazos son realistas, si se considera el tiempo suficiente para obtener los
productos bsicos que se necesitan como insumos para otras actividades, si los
lmites de tiempo asignados a cada actividad (mximo y mnimo) son
proporcionados entre s o hay desajustes graves, etc.
Para realizar la calendarizacin del proyecto, existen diferentes tcnicas
grficas de apoyo a la programacin que permiten distribuir en el tiempo las
distintas actividades y hacen posible una captacin rpida y global de la secuencia
operativa. El ms simple y conocido es el diagrama de avance, cronograma o
diagrama Gantt, de fcil comprensin y de gran utilidad para programar el conjunto
de actividades. Sin embargo, el diagrama Gantt, por su misma sencillez, implica
una serie de limitaciones, de ah que algunos utilicen la red de pasos ored de
actividades, PERT o CPM, que es de ms compleja confeccin. Para tratar de
resolver las limitaciones del diagrama Gantt, pero evitar en cierto modo las
excesivas complicaciones del PET o CPM, puede ser til emplear en los casos en
que sea necesaria la utilizacin de diagramas de red el mtodo ABC (Anlisis
Bar Charting.)
El mtodo PERT (Program Evaluation and Review Techinique) es un
procedimiento particularmente til para la calendarizacin de proyectos.
Ampliamente utilizado en proyectos de ingeniera (construccin de puentes,
edificios, etc.), su aplicacin en proyectos sociales ha sido mucho menor.
Basado en la tcnica de los grafos, consiste en analizar una secuencia de
tareas, representando grficamente las operaciones necesarias para alcanzar
cada objetivo. Resulta un procedimiento muy apropiado cuando hay que realizar
varias tareas simultneas, con tiempos bien determinados para algunas de ellas
(camino crtico) y con cierta holgura de tiempos en otras.
Por ltimo, queremos indicar que el calendario definitivo del proyecto debe
elaborarse una vez realizado el calendario financiero que explicamos en el punto
Primer Semestre

199

CINADE

Planeacin Educativa

siguiente. Ello es importante para asegurarse que el suministro de insumos en

cada momento o fase del proyecto es el adecuado en funcin de las actividades
que comprende cada fase. Es decir, hay que asegurar que el calendario de
actividades es el ptimo en cuanto a interdependencia de unas actividades con
otras y en cuanto al flujo de recursos que es necesario establecer en trminos de
tiempo para que dichas actividades se puedan realizar en el momento previsto.

Determinacin de los recursos necesarios

(quines y con qu se realizar el proyecto, insumos)

Todo proyecto requiere para su realizacin una serie de recursos (bienes,

medios, servicios, etc.), para obtener el producto y lograr el objetivo inmediato.
Cuando se elabora un proyecto suelen distinguirse cuatro tipos de recursos:
humanos, materiales, tcnicos y financieros, que constituyen los insumos
necesarios para su realizacin.
A veces puede ser til rellenar un cuadro como el siguiente, a fin de
disponer de un listado ms o menos completo de los recursos que se requieren
para cada una de las actividades. De este modo, se asegura una mayor precisin
y adaptacin de los recursos, a las acciones que conlleva la ejecucin del
proyecto.

Recursos
Humanos

Materiales

Tcnicos

Financieros

Actividad
1.
....
.
2.

.
Primer Semestre

.......

.
.
.
.

.
.

200

CINADE

3.

n.

Planeacin Educativa

.
.


.. ... ..

Totales
Humanos: para ejecutar cualquier tipo de proyecto, hay que disponer de
personas adecuadas y capacitadas para realizar las tareas previstas. Esto supone
especificar la cantidad de personal, las cualificaciones requeridas y las funciones a
realizar, indicando quin es responsable de qu y cmo est distribuido el trabajo.
Cuando la ndole del proyecto as lo requiera, hay que indicar la necesidad de
capacitar los recursos humanos que exige la realizacin del proyecto. En este
caso hay que establecer cundo y con qu cualificacin se ha de tener el personal
que se necesita (esto puede ser objeto de un proyecto separado).
Materiales: es decir las herramientas, equipos, instrumentos,
infraestructura fsica, etc., necesarios para llevar a cabo el proyecto.
Tcnicos: se establecen, adems, las alternativas tcnicas elegidas y las
tecnologas a utilizar.
Financieros: sobre la base de los clculos de ejecucin que explicamos a
continuacin se realiza una estimacin de los fondos que se pueden obtener, con
indicacin de las diferentes fuentes con que se podr contar: presupuesto
ordinario, subvenciones, pago del servicio por los usuarios, ingresos o beneficios,
crditos (externos e internos), etc. Con ello, se podr establecer la estructura
financiera del proyecto (quin o qu financia qu).
Pero ello no basta; para asegurar un buen diseo del proyecto en la parte
financiera, es necesario indicar lo que denominamos el calendario financiero. Se
trata de establecer en cada actividad y en cada momento o fase del proyecto,
cules son los recursos financieros necesarios. Esto se puede realizar
empleando un cuadro de doble entrada como el siguiente:
momentos
actividades

Actividad 1

Actividad 2
Actividad 3
Primer Semestre

Etc.

$
201

CINADE

Actividad 4
Etc.

Planeacin Educativa

$
$

En cada casilla hay que consignar la cantidad de recursos financieros que

son necesarios, de acuerdo con la cantidad que tenga que realizarse y el
momento temporal en que se ubique. Una vez completado, podra visualizarse el
flujo financiero necesario en cada momento y hacer previsiones oportunas. En
otros casos, habr que adaptar el calendario financiero a las posibilidades reales
de financiacin en cada momento. De lo que se trata es de evitar la mayor
cantidad de desfases posibles entre el flujo de caja (cash-flow) y los pagos a
realizar o gastos a enfrentar.
Hay que precisar, asimismo, la forma en que se irn obteniendo los
recursos, asegurando el ritmo de operacin del proyecto, de modo que haya una
permanente revisin y nivelacin entre gastos ingresos.
Digamos, por ltimo y a modo de sntesis, que un proyecto en el que no hay
recursos, no es mucho ms que una declaracin de buenos propsitos.

Clculo de los costos de ejecucin y elaboracin del presupuesto

(recursos expresados en unidades monetarias)

En todos los casos, la realizacin de un proyecto supone unos costos y la

disponibilidad de fuentes de recursos. No basta determinarlo en cifras globales:
en el anlisis y clculo de los costos se deben especificar claramente cada uno de
los rubros, enunciando la cantidad y cualificacin del personal necesario, material,
equipo, gastos de funcionamiento, etc., todo ello expresado en trminos
monetarios.
El presupuesto, en cuanto presentacin sistemtica del costo y el beneficio
de un proyecto en unidades monetarias, comprende los siguientes rubros
principales:
Costo de personal: se calcula sobre la base del nmero de personas que
participan, en forma remunerada o no, en la realizacin del proyecto,
especificando el tipo de cualificacin y la dedicacin que se requiere en cada caso.
Dado que no todas las tareas tienen igual importancia, a la hora de presupuestar
los gastos hay que distinguir entre personal tcnico, auxiliares, administrativos, de
servicio, etc. Conviene no olvidar indicar en este rubro los costos del personal no
remunerado o voluntario, ya que su utilizacin representa un costo de
Primer Semestre

202

CINADE

Planeacin Educativa

oportunidad. Es decir, aunque no se paguen sus servicios, ello representa un

costo que, si no se consigna, distorsionar cualquier clculo de costos totales del
proyecto. En estos casos, la fuente de financiacin de los mismos debe
especificarse como aporte de la comunidad, o de la asociacin ciudadana de que
se trate.
Dietas o viticos: incluye los gastos por desplazamiento del personal
(transporte, alojamiento y alimentacin), comunicaciones, etc., necesarios para
realizar actividades fuera del lugar habitual de residencia.
Locales: en este rubro la diferenciacin principal est entre:

Construccin de un local,
Compra y reacondicionamiento de un local,
Alquiler de un local

Material y equipo: costo de material, gastos de transporte e instalacin.

Mobiliario de oficina, archivos, mquinas de escribir, de calcular, fotocopiadora,
etc.
Gastos de funcionamiento: electricidad, agua, gas. Gastos de oficina
(papelera, telfono, comunicaciones, etc.), limpieza y conservacin. Seguros,
contribuciones e impuestos. Adquisicin de libros, revistas, etc.
Imprevistos: en todo proyecto hay que prever una cierta cantidad de dinero
para gastos imprevistos. Esta suma se suele calcular sobre la base del 5% del
total del presupuesto de gastos.
Beneficios: en algunos proyectos, adems de los beneficios sociales,
pueden obtenerse beneficios monetarios.
Esto es, ingresos financieros
provenientes del mismo proyecto. En todos los proyectos de ndole productiva
este rubro debe estar presente en el presupuesto del proyecto.
En otros proyectos de diferente naturaleza, pueden contemplarse ingresos
provenientes de los usuarios. Dicho ingresos, independientemente de que se
aporten en dinero o especie (mano de obra, por ejemplo), debern cuantificarse en
unidades monetarias a la hora de elaborar el presupuesto de ingresos.
Lo que hay que hacer siempre es un presupuesto de gastos y un clculo de
recursos, incluyendo la fuente y procedencia de los mismos. Para una elaboracin
y presentacin sistemtica del presupuesto, puede ser de utilidad emplear un
cuadro como el siguiente:
DETERMINACIN DEL PRESUPUESTO Y ESTRUCTURA FINANCIERA DEL PROYECTO
Fuentes

Primer Semestre

Discriminacin
detallada de

Unidades que
se requieren de

Valor monetario
de cada unidad

Costo total
203

CINADE

Planeacin Educativa
recursos

X, Y

Materiales de
construccin:
Tejas
Ladrillos
Cemento
Vigas
Etc.

P, Z, X, Y

Mobiliario y
equipamiento:
Mesas
Sillas
Armarios
Proyectos
Etc.
Material
pedaggico:
Libros
Carteles
Folletos
Etc.

Q, Z

Mano de obra:
Mdico
Carpintero
Educador
Etc.

cada recurso

Total

Pero en algunos casos, se puede o debe hacer un estudio de costos. En

esas circunstancias se incluyen los siguientes rubros:
Costos directos: son aquellos que se relacionan directamente con la
prestacin del servicio e inciden en forma inmediata para la realizacin y
concrecin del mismo.
Costos indirectos: corresponden a los servicios complementarios que se
originan como resultado de la ejecucin del proyecto; por ejemplo, alquilar un
equipo de amplificacin, gastos de impresin de folletos, etc.
Costos fijos: son los costos que no sufren variacin a corto plazo
cualquiera sea la magnitud de la prestacin de los servicios o el nivel de
produccin; por ejemplo, los sueldos del personal de plantilla, el pago del alquiler
de los edificios, etc.

Primer Semestre

204

CINADE

Planeacin Educativa

Costos variables: llamados tambin costos de operacin.

Varan
directamente con el nivel de prestacin de servicios o la magnitud de las
actividades que se realizan; por ejemplo, costos para la contratacin de personal
para tareas especficas; materias primas, energa elctrica, etc.
Costos de capital: pueden entenderse como los costos de las inversiones
realizadas, o como el tipo de rdito que producira ese capital aplicado a otra
inversin.
Costos corrientes: son aquellos que pierden su valor una vez que el gasto
se ha efectuado.
De manera general y simplificada, puede decirse que para la determinacin
de los costos, hay que considerar tres elementos:

Los diversos factores que componen el proyecto,

La cantidad usada de cada uno de los factores,
El valor o precio de cada uno de los factores.

Resumiendo la clasificacin que puede hacerse de los costos, la

esquematizamos en el siguiente cuadro:
Caractersticas
del costo

De capital

Corrientes

Fijos

Variables

Tipo de costos
Costos directos

Costos indirectos

No siempre es necesario efectuar un clculo de costos, pero siempre ser

imprescindible elaborar el presupuesto del proyecto. La funcin del presupuesto es
la de asignar recursos, determinar la fuente u origen de los mismos, y asegurar
el desarrollo normal del proyecto y funcionamiento de los servicios. De ah que
exista una notoria interdependencia entre presupuesto y actividades. Quien
elabora un proyecto debe articular coherentemente estos dos aspectos, de modo
tal que no se llegue nunca a la situacin de haber establecido qu cosas hacer y
no saber o tener asegurado con qu hacerlo. O de tener recursos y no
asignarlos adecuadamente a la realizacin de las actividades que mejor
contribuyen al logro de los objetivos propuestos.

Estructura organizativa y de gestin del proyecto

(cmo se gestionar y organizar el proyecto)

Primer Semestre

205

CINADE

Planeacin Educativa

En el diseo del proyecto debe quedar claramente presentada la estructura

de gestin para la ejecucin del mismo. Para ello es necesario enmarcarlo
institucionalmente. Si dicha informacin qued reflejada en el documento del
proyecto con anterioridad, podremos pasar directamente a indicar la estructura de
gestin o administracin del proyecto propiamente dicho. sta es la columna
vertebral en torno a la cual se estructuran y secuencian las distintas actividades.
De manera especial, se asignan responsabilidades a las personas encargadas de
ejecutar y llevar a cabo las actividades.
Para ello, conviene hacer figurar en el diseo del proyecto las siguientes
cuestiones:
Organigrama, donde aparezca claramente sealado el proyecto dentro
de la organizacin ejecutante y cmo se inserta en la misma.
Manual de procedimientos, en el que se indica cmo desempear el
trabajo y cules son las normas y procedimientos de carcter tcnico y
administrativo que se han de seguir para llevar a cabo las actividades y tareas.
Como esto no se hace con mucha frecuencia, se puede elaborar, en su
reemplazo, un protocolo de actuacin.
Funciones del personal del proyecto; esto es: quin es el responsable
y de qu parte del trabajo.
Relaciones e interacciones del personal; determinar los niveles de
autoridad y jerarqua, las relaciones de comunicacin e informacin, las relaciones
de consulta y asesora, etc.
Modalidades y mecanismos de coordinacin del proyecto, tanto
externa como interna.
Sistemas de evaluacin interna y seguimiento, en cuanto a
responsabilidades y funciones, incluyendo la determinacin de las formas y
mecanismos de control operacional y supervisin tcnica del personal.
Canales de informacin; a quin hay que informar, qu tipo de
informacin se le debe facilitar, en qu soporte (cara a cara, telefnico, por escrito,
etc.), con qu objetivo (facilitar datos e informacin, consultar una toma de
decisiones, asesorar, informar acerca de las actividades realizadas, etc.), y con
qu frecuencia (diaria, semanal, quincenal, mensual, trimestral, anual).
Existen tres formas principales de estructurar los proyectos desde el punto
de vista organizativo y de gestin: funcional, por proyecto y matricial; cada una
de ellas con sus ventajas e inconvenientes. A este respecto, la recomendacin
bsica es que, en cada caso, se busque el tipo de organizacin que mejor se

Primer Semestre

206

CINADE

Planeacin Educativa

adapte a las circunstancias y caractersticas concretas del proyecto.

brevemente en qu consiste cada una de ellas.

Veamos

Organizacin funcional
Es cuando la gestin del proyecto se lleva a cabo dentro de un organismo
ya existente y en el que participan los funcionarios, profesionales y tcnicos del
mismo. La realizacin del proyecto es, en este caso, una actividad ms, dentro de
las que ya est realizando esa unidad administrativa.
Ventajas

Dificultades o inconvenientes

Integra
ms
adecuadamente
el
proyecto a los propsitos generales del
organismo responsable y a sus
objetivos funcionales.

Puede darse el caso de que se

subordinen los objetivos del proyecto a
los del organismo, desvirtundose los
primeros.

Permite un mejor aprovechamiento de El proyecto no se concibe como unidad

los recursos humanos del organismo.
organizativa, sino como algo dentro
de una organizacin.
El personal asignado al proyecto, si
est realizando otras actividades dentro
del organismo, puede descuidar las que
conciernen directamente al proyecto.

Organizacin por proyecto

Consiste en crear una unidad administrativa/operativa para cada proyecto,
que desaparece cuando ste se termina. En este caso, existe un responsable
general del proyecto y la unidad organizativa se estructura de acuerdo con las
necesidades de gestin y administracin del proyecto.
Ventajas
Dificultades e inconvenientes
Las responsabilidades, al estar bien Riesgo de una utilizacin inadecuada
delimitadas, se concentran en la de los recursos humanos, ya sea
realizacin del proyecto.
porque los tcnicos se contratan por
ms tiempo del necesario, o porque se
Mayor
unidad
de
direccin
y duplican tareas de otras unidades
coordinacin de actividades.
administrativas.

Organizacin matricial
Cada proyecto es dirigido por un director, pero el resto del personal
pertenece a diversas unidades administrativas del organismo responsable. Cada
persona depende, en este caso, de una doble jefatura: del director del organismo y
Primer Semestre

207

CINADE

Planeacin Educativa

del director del proyecto. Este ltimo slo tiene autoridad sobre los tcnicos, en
los aspectos especficos del proyecto. Mediante este tipo de organizacin, se
pretende contar con las ventajas de las dos modalidades anteriores, al mismo
tiempo que se procura atenuar las debilidades de ambas, lo que no siempre se
consigue.
Ventajas

Dificultades e inconvenientes

Utilizacin ms flexible de los recursos La duplicacin de mando conlleva un

humanos.
elevado riesgo de conflictos de
jefaturas.
Se puede contar con mayor nmero de
variedad de especialistas.
Dificultad de contar efectivamente con
los especialistas del organismo en
La experiencia adquirida en la tiempo oportuno y con la dedicacin
realizacin de proyectos es una forma adecuada.
de mejorar la capacidad operativa del
organismo.

Indicadores de evaluacin del proyecto

(cmo se medir la progresin hacia las metas)

Los indicadores de evaluacin son los instrumentos que permiten

comprobar empricamente y con cierta objetividad la progresin hacia las metas
propuestas. Si carecemos de ellos, toda evaluacin seria que nos propongamos
ser casi intil, o poco variable.
Tan importantes como las metas son los indicadores en un proyecto. Ellos
nos permiten realizar una evaluacin adecuada teniendo en cuenta los objetivos
propuestos y las realizaciones concretas. Por otra parte, si los indicadores no se
establecen durante la fase de diseo del proyecto, habr que reconstruirlos
posteriormente en la evaluacin, probablemente con menos fiabilidad.
Podramos decir que el indicador es el signo con el que sealamos los
grados de una cosa y las variaciones inducidas en ella 5. O, ms precisamente,
que los indicadores son las medidas especficas (explcitas) y objetivamente
verificables de los cambios o resultados de una actividad. En otras palabras, los
indicadores sirven de patrn para medir, evaluar o mostrar el progreso de una
actividad, respecto a las metas establecidas, en cuanto a la entrega de sus
insumos (indicadores de insumos), la obtencin de sus productos (indicadores de

D. Martnez, Sistemas indicadores, en S. del Campo, Los indicadores sociales a debate, Madrid,
Suramrica, 1972.
Primer Semestre

208

CINADE

Planeacin Educativa

productos) y el logro de sus objetivos (indicadores de efectos e impacto). 6

Siendo, a nivel operativo, la unidad que permite medir el alcance de una meta. 7
Como es obvio, la elaboracin y eleccin de indicadores est condicionada
por la calidad y cantidad de datos disponibles, o susceptibles de obtener; lo que, a
su vez, tambin depende de los recursos asignados para realizar la evaluacin y
de las previsiones que sobre seguimiento y monitorizacin del programa se hayan
efectuado en la planificacin o diseo del programa. En cualquier caso, la
eleccin de los indicadores es compleja y debe darse prioridad a aquellos que
tengan mayor valor operativo, ya sea como definicin de objetivos, o por su
significacin acerca de los medios necesarios que hay que utilizar de cara a la
eleccin.8 Adems, los indicadores seleccionados deben satisfacer al menos tres
existencias.9

Permitir comparaciones sincrnicas, en el espacio,

Permitir comparaciones diacrnicas, en el tiempo, y la elaboracin de
pronsticos.
Representar valores sobre los que exista un grado de consenso (o
posibilidad de lograrlo) entre las partes implicadas o interesadas en la
evaluacin.

Para que los indicadores sean concretos y permitan una buena medicin de
los resultados del proyecto, deben reunir algunas condiciones:

Independencia. No conviene usar el mismo indicador para medir

diferentes metas y objetivos. Cada meta debe tener uno o varios
indicadores propios. Si ello no es posible, habr que revisar el diseo
del proyecto y corregirlo.

Verificabilidad. Los indicadores deben establecerse de tal modo que

sea posible comprobar o verificar de forma emprica los cambios que se
van produciendo con el proyecto. Esto permite que objetivamente un
mismo indicador tenga similar significado tanto para un defensor como
para un oponente del proyecto.

Validez. Los indicadores deben medir lo que realmente pretenden medir,

y no otra cosa. No se trata de un juego de palabras. Tomados en
conjunto, todos los indicadores deben reflejar la totalidad de los efectos
perseguidos con el proyecto.

Grupo del CAC, Seguimiento y evaluacin. Pautas bsicas para el desarrollo rural, Roma, FAO,
1984.
7
8

E. Cohen y R. Franco, Evaluacin de proyectos sociales, Buenos Aires, GEL, 1988.

J. Antonine, El papel de los indicadores sociales en la planificacin, en S. del Campo, ob. Cit.
J. Galtung, El problema de los indicadores sociales, en S. del Campo, ob, cit.

Primer Semestre

209

CINADE

Planeacin Educativa

Accesibilidad. Que implica el establecimiento de indicadores cuya

informacin necesario (datos) se pueda obtener fcilmente. No tiene
mucho sentido emplear indicadores para los cuales hay que utilizar
mucho tiempo y esfuerzo en recabar los datos necesarios que permitan
la medicin. Lo ideal es usar indicadores que requieran datos ya
existentes o que se puedan obtener mediante el sistema de seguimiento
normal del proyecto.

Por ltimo, sealar que no siempre podremos encontrar indicadores que

nos permitan medir directamente aquellos que deseamos cuantificar. En esos
casos, hay que utilizar indicadores de sustitucin o indirectos. Pero tenemos que
saber que cuanto ms indirecto es el indicador, ms peligro hay de que influyan
factores extraos. Por ejemplo, en un programa de nutricin infantil, es mejor
utilizar un buen indicador sustitutivo de una mejora en la situacin nutricional de
los nios (por ejemplo, las mediciones antropomtricas, el peso o la talla, segn la
edad) que el valor nutricional de la ingestin alimentaria. Muchas veces se utilizan
indicadores de sustitucin (por ejemplo, calidad de los materiales de la vivienda,
compras de bienes de consumo o de capital, etc.), para estimar cambios en los
ingresos, ya que la gente suele estar poco predispuesta a dar informacin sobre
sus ingresos econmicos.

Factores externos condicionantes o pre-requisitos para el logro

de los efectos e impacto del proyecto
(relacin medios-fines-condiciones)

Los que aqu denominados pre-requisitos para el logro de los efectos e

impacto del proyecto, son los factores externos significativos sobre los cuales la
administracin o direccin del proyecto puede no tener ningn tipo de control, pero
que resultan esenciales para el xito del proyecto. Si bien la gerencia del proyecto
tiene el control sobre los recursos o insumos, las actividades y la obtencin de
productos, ello no es suficiente para el logro de los efectos (objetivos y metas) e
impacto (finalidad ltima) del proyecto. Estas ltimas cuestiones suelen depende
en gran parte de factores externos ms que de los productos generados en el
proyecto. Dicho en otras palabras, estos factores estn fuera de control del
proyecto, pero deben producirse para el proyecto tenga xito y logre el efecto e
impacto propuesto. Por ello es necesario que en el diseo del proyecto se
especifiquen claramente cules son esos factores externos de los que depende
significativamente el xito del proyecto.
Un buen diseo del proyecto no deber incluir factores externos poco
realistas (el proyecto sera inviable), ni tampoco elementos que puedan ser
aclarados en la fase de diseo. Podrn referirse a decisiones de poltica,
mecanismos de coordinacin interna del gobierno o de organismos externos,
insumos y productos de otros proyectos y programas, insumos materiales y
financieros para actividades consecutivas, etc. Por otra parte la identificacin de
Primer Semestre

210

CINADE

Planeacin Educativa

estos elementos que no forman parte del diseo del proyecto puede clarificar al
proyecto y mejorar su probabilidad de xito, sealando la necesidad de estos
requisitos externos y su coordinacin para lograr los efectos e impacto del
proyecto. Este procedimiento reduce tambin la incertidumbre en que opera el
proyecto y establece los lmites de la responsabilidad gerencial. 10
De ordinario, estos factores juegan un papel muy importante en las
relaciones causales de los distintos niveles del proyecto. Por ejemplo, si se
obtienen los productos se podrn lograr las metas y objetivos, pero ese logro no
depende slo de la obtencin de los productos. Siguiendo con el caso que
tomamos para ejemplificar esta gua: los productos son 400 maestros formados
como educadores de adultos, el efecto u objetivo es mejorar el servicio de
educacin de adultos, pero el servicio no se mejora si no se contrata a esos
maestros para desarrollar el servicio.
Es decir, la meta de aumentar en un 50% el servicio de educacin de
adultos se puede lograr si existen los maestros necesarios formados (productos) y
si el gobierno de la regin los contrata en el plazo establecido para el servicio de
educacin de adultos (factor externo condicionante para pasar del nivel de
productos al nivel de metas y objetivos). Y si seguimos con este ejemplo,
suponiendo que ese factor se ha dado y se ha logrado contratar a los maestros
(efecto u objetivo), ello no es suficiente para que se logre el impacto o finalidad
(disminuir el analfabetismo). Hay un factor externo que condiciona el objetivo
logrado y es la buena predisposicin de la gente para participar en el programa de
educacin de adultos. Si ese factor externo se da, entonces se podr pasar del
nivel de efectos (objetivo) al nivel de impacto (finalidad ltima).

Para determinar correctamente estos factores externos condicionantes del

proyecto o pre-requisitos para el logro de efectos e impacto, es necesario que
sean:

10

Realistas y bien fundamentados, ya que de lo contrario el proyecto

sera poco viable. Adems es preciso que no solamente se expongan
los factores, sino que se muestren e indiquen las razones de por qu
tiene posibilidades de acontecer (si no tiene bastantes posibilidades de
ocurrir, se estar proponiendo un proyecto en el aire);

Precisos, esto es: que se expresen en trminos concretos y no como

expresin de buenos propsitos. Dicho en otras palabras, habr que
indicar con exactitud en base a qu fuente se determina el factor. Hay
que huir de frmulas vagas tales como segn datos disponibles, etc.

FAO, ob. Cit.

Primer Semestre

211

CINADE

Planeacin Educativa

Completos, lo que implica sealar todos los factores externos que

condicionan el xito del proyecto a todos los niveles (impacto, efectos,
productos, actividades, etc.). En cualquier caso, nunca deben sealarse
factores que conciernan a las partes implicadas en el proyecto (ya sea
en cuanto a insumos, obligaciones, etc.), ya que ello no queda fuera del
control del proyecto.

Por ltimo, mencionar que puede resultar sumamente til presentar un

cuadro sinttico de los distintos niveles de resultados que se esperan obtener,
junto con los indicadores de cada uno de ellos y los factores externos que
condicionan el paso a salto de un nivel a otro. Si tomamos el ejemplo con que
ilustramos esta gua, dicho cuadro quedara del siguiente modo:

Niveles de resultados

Indicadores y medios
de comprobacin

Factores externos o
pre-requisitos de xito

IMPACTO (finalidad): Disminuir

la tasa de analfabetismo, en la
regin X en n 50% entre 19972002.

Tasa
de
crecimiento
o
disminucin del analfabetismo;
establecida a partir de las
estadsticas
regionales,
y
comprobada mediante datos
sobre
escolarizacin
de
adultos en la regin.

(Efecto hacia impacto)

La
poblacin analfabeta de la
regin acepta y participa
activamente en los cursos de
educacin de adultos, y
existen en el lugar otros
servicios de promocin cultural
o educativa que les permitirn
consolidar los conocimientos
adquiridos (biblioteca, crculos
de cultura, etc.).

Efectos (objetivo): Reforzar el

servicio de educacin de
adultos de la regin X, en el

400 maestros de educacin de

adultos
empleados por el
servicio regional de educacin

(Productos hacia efectos) El

Ministerio de Educacin es
efectivamente
capaz
de

Primer Semestre

212

CINADE

Planeacin Educativa

ao 2000, ampliando en un
50% la capacidad del personal
responsable de educacin.

de adultos para el ao 2000, lo

que se puede comprobar por
los registros del personal; se
utiliza
al
personal
de
educacin de adultos (tcnico)
en el programa reorganizado
de alfabetizacin regional, lo
que se comprueba con una
encuesta a realizar en 2000.

emplear a los 400 maestros

formados
como
fue
presupuestado y se ponen
ms medios de transporte,
etc., a disposicin del personal
responsable de educacin de
adultos de la regin X.

PRODUCTO: 400 maestros

bien capacitados en educacin
de adultos, en el ao 2000, a
travs de cuatro cursos de un
ao cada uno (1996-1999).

Nmero
de
maestros
capacitados cada ao en
comparacin con las metas
establecidas y el desarrollo de
actividades.

(Actividades hacia productos)

100 maestros graduados estn
disponibles cada ao para su
capacitacin como educadores
de adultos.

El objetivo de este cuadro, que es presentar sintticamente la relacin entre

fines, medios y condiciones, puede lograrse de una manera ms completa,
elaborando lo que se denomina matriz del marco lgico del proyecto. Este
instrumento puede utilizarse para probar, adems, la coherencia del diseo del
proyecto.
A continuacin presentamos un esquema general, a modo de sntesis, de la
gua para disear proyectos, junto con un diagrama donde se puede apreciar la
interrelacin entre los distintos componentes del proyecto en funcin del flujo de
causalidad.

ESQUEMA GENERAL PARA EL DISEO DE UN PROYECTO

1. Denominacin del proyecto.
2. Naturaleza del proyecto:
a. Descripcin del proyecto.
b. Fundamentacin o justificacin.
c. Marco Institucional
d. Finalidad del proyecto
e. Objetivos
f. Metas
g. Beneficiarios
h. Productos
i. Localizacin fsica y cobertura espacial
3. Especificacin operacional de las actividades y tareas a realizar
Primer Semestre

213

CINADE

Planeacin Educativa

4. Mtodos y tcnicas a utilizar

5. Determinacin de los plazos o calendario de actividades
6. Determinacin de los recursos necesarios:
Humanos
Materiales
Tcnicos
Financieros:
o Estructura financiera
o Calendario financiero
7. Clculo de costos de ejecucin y elaboracin del presupuesto
8. Estructura organizativa y de gestin del proyecto.
9. Indicadores de evaluacin del proyecto.
10. Factores externos condicionantes o pre-requisitos para el logro de los efectos e
impacto del proyecto.

Primer Semestre

214

CINADE

Primer Semestre

Planeacin Educativa

215

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Planeacin Educativa

Anexo 1 Gua para Programar

Actividades (GPA)
Anexo 2 El diagrama de Gantt o
cronograma de avance
Anexo 3 El mtodo de programacin A B
C (Anlisis Bar Charting)
Anexo 4 Matriz del marco lgico
Anexo 5 Criterios para evaluar, priorizar
y seleccionar proyectos
Anexo 6 Ejemplos de elaboracin de
proyectos

Gua para programar actividades

No siempre la exigencia del trabajo demanda elaborar un proyecto. Sin
embargo, siempre es necesario programar actividades. Esto puede hacerse de
maneras muy variadas, pero en general es conveniente utilizar guas que
permitan ordenar y articular coherentemente las diferentes fases del trabajo a los
efectos de su ejecucin.
Aqu proponemos una gua que puede prestar algn servicio en este
sentido y que, adems, puede adaptarse a cualquier tipo de programacin de
carcter social o cultural.
No hay mucho que explicar acerca del uso de esta gua, porque cada
columna indica lo que hay que hacer, y el conjunto de ellas (consideradas de
izquierda a derecha) explica su secuencia lgica. Una recomendacin prctica
nos parece oportuna: habida cuenta de los ajustes que se deben ir haciendo
mientras se elabora (es decir, mientras se va llenando la gua-cuadro), es
recomendable que se haga el trabajo utilizando un lpiz, de tal manera que se
pueda borrar y reformular con facilidad. Posteriormente, mientras se desarrolla el
proyecto, habr que seguir haciendo nuevos reajustes.

Primer Semestre

216

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Primer Semestre

Planeacin Educativa

217

CINADE

Planeacin Educativa

El diagrama de Gantt o cronograma de avance

Explicamos a continuacin el modo de confeccin del cronograma de
avance o diagrama Gantt, por ser el ms sencillo y fcil de comprender de todos
los mtodos grficos de programacin y control.
Consiste en una matriz de doble entrada, en la que se anotan, en las lneas,
las distintas actividades que componen un proyecto, y en las columnas, el tiempo
durante el cual se desarrollarn esas actividades. Una barra horizontal frente a
cada actividad representa el perodo de duracin de la misma. La longitud de la
barra indica las unidades de tiempo, sealando la fecha de inicio y la fecha de
terminacin de la actividad.
Proceso que se sigue para la confeccin del grfico Gantt.
1 Listado y ordenamiento de actividades
Este primer paso consiste en establecer la lista de actividades ordenadas,
segn han de ser ejecutadas o realizadas. Se ha de prever una secuencia con el
mximo de lgica posible, partiendo de la actividad ms inmediata o inicial, o sea,
que antes de ella no hay otra, y terminando con aquella ms all de la cual no
existe otra y que, por tanto, llamamos actividad final. Entre la actividad inicial y la
actividad final hay que indicar todas las actividades a realizar estableciendo la
relacin de precedencia que hay entre ellas.
2 Construccin de barras. Estimacin del tiempo de duracin de cada
actividad.
A continuacin hay que estimar el tiempo que lleva cada actividad para su
realizacin. Como la duracin de actividades y los recursos estn estrechamente
ligados, para la estimacin del tiempo, hay que tener presente la real
disponibilidad de recursos, tanto humanos como tcnicos, materiales y financieros,
de modo que exista una razonable posibilidad de desarrollar la actividad en el
tiempo previsto. En este tipo de grfico no se puede reflejar la incertidumbre de
terminacin de una actividad; por ello, hay que hacer un clculo que vaya entre lo
ms pronto posible y lo ms tarde posible.
3 Confeccin del grfico
El tercer paso es la elaboracin grfica teniendo presente el calendario
operativo que se ha confeccionado en el paso anterior. la tarea principal es la
construccin de barras horizontales cuya longitud representa cada actividad
indicada en unidades de tiempo. Por una convencin aceptada universalmente, a
cada mes se le atribuyen 4 semanas. La mnima unidad de tiempo en este tipo de
grfico es la semana, pero puede adaptarse segn las circunstancias y establecer
las unidades de tiempo en das o meses, segn convenga al diseo y naturaleza
del proyecto.
Primer Semestre

218

CINADE

Planeacin Educativa

A continuacin mostramos un ejemplo hipottico de diagrama Gantt, utilizado para calendarizar los primeros 16 meses
de trabajo, en un proyecto de construccin de viviendas por el sistema de ayuda mutua.

GRAFICA GANTT
TAREAS

1 Cercado de la obra
2 Construccin del obrador (casilla con oficina, depsito de herramientas
habitacin del sereno, servicios higinicos).

3 Demoliciones y limpieza del terreno.

4 Nivelacin del terreno (replanteo general, desmontes, terramplenes,
rellenos, etc.)

5 Provisin de agua a la obra.

6 Provisin de electricidad a la obra para la iluminacin y el funcionamiento
de la maquinaria

7 Acopio de materiales de construccin (arena, pedregullo, cemento,

hierro, etc.) y herramientas.

8 Fabricacin de bloques y premldeados diversos

9 Replanteo de la obra
10 Fundacin (excavacin de zanjas, llenado de cimientos y contrapisos)
11 Colocacin del techo.
12 Levantamiento de la mampostera (paredes de bloques)
13 Llenado de hormign armado de apoyos y supraestructura
14 Colocacin del techo.
15 Aislacin del techo.
16 Colocacin del piso.
17 Instalacin sanitaria
18 Colocacin de aberturas
19 Instalacin elctrica.
20 Revoques, pinturas y otras terminaciones
21 Conexin de agua, luz y sanitarios.
22 Cercado de los lotes
23 Urbanizacin (arborizacin, construccin de veredas, calles, etc.)

Primer Semestre

219

CINADE

Planeacin Educativa

El mtodo de programacin ABC (Anlisis Bar Charting)

Como ya sealamos en el texto, para planificar y controlar un proyecto se
han elaborado muchos mtodos de redes. Estos mtodos, a medida que se
fueron desarrollando, se hicieron ms complejos, hasta el punto que muchos de
ellos slo podan elaborarse e interpretarse por un especialista.
El mtodo ABC tiene por objetivo asegurar que el trabajo se realice de
manera correcta y en el tiempo debido u oportuno, pero tratando de evitar las
complicaciones innecesarias que tienen otros sistemas o mtodos de redes. Su
diseo se basa en la necesidad de ser utilizado en cualquier proyecto, oficina o
departamento.
Esta planificacin del trabajo consiste en elaborar un calendario de
actividades y tareas, que asigna cada una de ellas una fecha de comienzo y una
de trmino, asegurando paralela y simultneamente los medios necesarios para
hacer que cada actividad est realizada cuando sea oportuno. Para lograr este
objetivo, el ABC se desarrolla en una serie de pasos:
Lgica de secuencias.
Se trata de ordenar correctamente las
actividades que comprende el proyecto (tarea a realizar que tiene un comienzo y
un fin, durante la cual la actividad ocurre una sola vez.) En esta fase no se tienen
en cuenta ni la duracin, ni los recursos (esto se har despus). Con estos datos
se construye una red.
Duracin de las actividades. Se estima la duracin de cada una de las
actividades y se inserta esta informacin en la representacin de cada actividad.
Ruta crtica y holguras. Hay que determinar fechas de comienzo y de
trmino de cada una de las actividades crticas. La determinacin de holguras se
realiza respondiendo a cuestiones como las siguientes: cul es la fecha ms
temprana en que una actividad debe comenzar?, cul es la fecha ms tarda en
que la actividad puede comenzar?, cul es la fecha ms temprana en que la
actividad puede terminar?, cul es la fecha ms tarda en que la actividad puede
terminar?.
Programacin.
Los recursos se estudian en detalle.
Con esa
informacin y toda la precedente, se toman las decisiones sobre las fechas de
comienzo y finalizacin de actividades ms crticas, y se fija el cronograma
(calendario de ejecuciones).

Existen programas de cmputo de uso general, tales como el HTPM (Harvard total Project
Management) o el MACPROJECT, que pueden utilizarse para la determinacin de las holguras y la
ruta crtica sabiendo, como es lgico, el tiempo estimado de duracin de la actividad y los recursos
necesarios para su ejecucin. Con estos datos, y la construccin de la matriz de precedentes
correspondiente, los programas de cmputo mencionados construyen la ruta crtica. Adems, son
muy tiles tanto para el control de las actividades (duracin y secuencia) como para la
administracin de recursos, pudindose manejar y gestionar stos de manera global para un
programa o proyecto.
220
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

Matriz del marco lgico*

La matriz del marco lgico es el instrumento ms apropiado para el anlisis
medios-fines. Originalmente se ide para la AIDA (Agencia Internacional de
Desarrollo), y su empleo est actualmente muy extendido, inclusive en todo el
sistema de las Naciones Unidas. Esta matriz del marco lgico ofrece una
estructura que permite a los encargados de la planificacin y de la evaluacin de
proyectos, especificar con claridad y precisin los distintos componentes del
proyecto y las vinculaciones que existen entre ellos. Ahora bien, el marco lgico
no es un conjunto integrado de procedimientos, ni una norma de evaluacin.
Desde el punto de vista de la programacin y desde el punto de vista tcnico, es
neutro y no indica cules son los medios ms eficaces para lograr el objetivo a
largo plazo o finalidad del proyecto. Como decamos en el texto, la matriz del
marco lgico es, fundamentalmente, un instrumento que puede utilizarse para
probar la coherencia del diseo del proyecto.
El marco lgico consta de una matriz en la que las columnas (lgica
vertical) representan los niveles de los objetivos del proyecto y los medios que se
necesitan para lograrlos. Las filas (lgica horizontal) indican cmo pueden
verificarse las realizaciones. Con el uso continuado de esta matriz y el paso del
tiempo, se le han introducido modificaciones. Aqu se ofrece la versin de la OIT
(organizacin Internacional del Trabajo) porque es ms sencilla que la versin
original y porque subraya los componentes ms importantes del marco lgico,
dejando de lado otros menos esenciales. En el grfico adjunto figura el marco,
junto con las preguntas que deben contestarse para completar cada una de las
casillas. La lgica vertical se basa en el principio de causalidad, en una relacin
medios-fines. En otras palabras, las vinculaciones pueden expresarse en
trminos condicionantes, con la conjuncin si a la que sigue la relacin. Es
decir: si se aportan insumos pueden realizarse actividades; si se realizan
actividades se obtendrn productos; si se generan productos se alcanzarn la
meta y el objetivo propuesto; si se alcanza el objetivo se lograr el impacto, a
condicin de que se produzcan los acontecimientos complementarios (factores
externos).
Otro punto importante que es preciso tener presente es que, a todos los
niveles, con excepcin del que va del objetivo (efectos) a los fines (impacto), la
etapa inferior debe ser necesaria y suficiente para alcanzar la etapa superior. Por
ejemplo: el suministro de los insumos o recursos indicados debe ser necesario y
suficiente para que se realicen las actividades; la realizacin de las actividades es
necesaria y suficiente para que se generen los productos; la obtencin de los
productos y el acontecimiento del (o de los) factor(es) externo(s) es necesario y
suficiente para lograr las metas y objetivos propuestos, el logro de los efectos y el
acontecimiento del factor externo son necesarios y suficiente para lograr el
impacto del proyecto.
*

Extractado del documento de la FAO, Pautas para la evaluacin de proyectos de cooperacin

tcnica y adaptado por los autores.
Primer Semestre

221

CINADE

Planeacin Educativa

Denominacin del proyecto:

Duracin:

DESCRIPCIN RESUMIDA

INDICADORES OBJETIVAMENTE
COMPROBABLES

FACTORES EXTERNOS
IMPORTANTES

1. Finalidad
Cul es la razn del proyecto, hacia qu
objetivo sectorial ms amplio se dirigen los
esfuerzos del proyecto o del programa? Por
qu se emprende el proyecto? Quines son
los beneficiarios buscadores? Cul es el
impacto que se pretende?
2. Objetivo y meta
Qu efecto especifico debe alcanzar el
proyecto mientras est en curso, es decir, si el
proyecto se termina con xito, qu mejoras o
cambios pueden esperarse en el grupo,
organizacin o zona a que se dirige el
proyecto?

1.1 Indicadores del impacto del proyecto

Cules son los medios para verificar la
realizacin del objetivo ltimo o finalidad?
Cmo sabr la direccin del proyecto, o
cualquier otra persona, que el proyecto est
aportando la contribucin prevista para la
realizacin del objetivo a este nivel?
2.1 Indicadores de la realizacin del objetivo
y la meta (terminacin del proyecto)
Qu pruebas, mediciones o indicadores
confirmarn que el objetivo inmediato se est
realizando o se ha realizado? Qu condiciones
o situaciones objetivamente verificables se
prevn si el proyecto alcanza su objetivo y su
meta?

2.2 Del objetivo inmediato a la finalidad

Cules son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera del control del proyecto que
deben darse para que la realizacin del objetivo
inmediato pueda contribuir a alcanzar la
finalidad?

3. Productos
Qu productos (tipo y nmero) deben generarse (con los insumos aportados y las actividades
realizadas) para lograr el objetivo inmediato?
4. Actividades
Qu actividades debe realizar el equipo del proyecto para generar los productos deseados?
5. Insumos
Qu bienes y servicios (personal, equipo, capacitacin, etc.), deben aportar las partes implicadas
en el proyecto, para emprender las actividades necesarias con las que se generarn los productos
programados?

4.1 De las actividades a los productos

Cules son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera del control de la direccin del
proyecto que, junto con las actividades de ste,
son necesarios para lograr los productos?
5.1 De los insumos a las actividades
Cules son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera de control de la direccin del
proyecto, que deben darse para iniciar las
actividades, una vez que los insumos estn
disponibles?

3.2 De los productos al objetivo y la meta

Cules son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera del control de la direccin del
proyecto que, junto con los productos de ste,
son necesarios para lograr el objetivo
inmediato?

Fuente: Procedimientos para el diseo y la evaluacin de los proyectos de la OIT, con algunos cambios en la terminologa
introducidos por los autores de este trabajo.

Primer Semestre

222

CINADE

Planeacin Educativa

Criterios para evaluar, priorizar y seleccionar proyectos

Cuando hablamos de evaluacin de proyectos en la fase de diseo,
estamos haciendo referencia a una clase de evaluacin: la evaluacin ex/ante.
Esta modalidad, como su denominacin misma indica, se efecta antes de la
ejecucin del proyecto, y tiene por objeto investigar el diseo del proyecto, su
coherencia interna, su grado de adaptabilidad al contexto, etc.
No vamos a mencionara aqu todo lo relativo a la evaluacin de proyectos,
ya que esto sera apartarnos bastante del tema que nos ocupa. Si embargo, no
queremos terminar esta gua, sin antes indicar algunos criterios que conviene
tener en cuenta a la hora de evaluar proyectos, y de cara a su fundamentacin
posterior. Adems, la realizacin de la evaluacin ex/ante, en sus diversas
formas, nos permite ajustar con mayor precisin la matriz del marco lgico, y
efectuar las correcciones oportunas en el diseo del proyecto.
Generalmente, la evaluacin del diseo del proyecto debe realizarse por
ms de un sistema, o utilizando ms de un procedimiento, ya que al no tratarse de
proyectos econmicos, la evaluacin se hace ms compleja y requiere de criterios
especficos. Algunos de estos criterios especficos pueden ser los siguientes:

Rentabilidad (evaluacin) econmica

Este criterio es fundamental cuando se trata de proyectos productivos
(granja, taller artesanal, cooperativa, etc.) En un sentido amplio, se pueden
distinguir dos tipos de evaluacin econmica: la que relaciona procesos (servicios
prestados) con recursos movilizados, y la que relaciona efectos, resultados o
consecuencias, con recursos invertidos o servicios producidos. A la primera, que
se expresa en medidas tales como nmero de servicios por cantidad de dinero
invertido, o nmero de servicios por profesional, se la denomina tambin
productividad. Al segundo tipo, que se expresa en valores monetarios, se lo
denomina en trminos de rendimiento o rentabilidad econmica.
A los efectos de este trabajo, lo que aqu queremos examinar son las
distintas clases o modalidades de evaluacin que pertenecen al segundo tipo. Es
decir, las distintas formas de evaluar la rentabilidad econmica de los programas y
proyectos sociales.
Para facilitar una visin de conjunto de las mismas, hemos elaborado el
siguiente cuadro:

Se puede ampliar informacin sobre este tema en: M. J. Aguilar y E. Ander Egg, Evaluacin de
servicios y programas sociales, Buenos Aires, Lumen, 1994.
223
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

MODALIDAD DE
EVALUACIN

MEDIDA DE
COSTOS

MEDIDA DE RESULTADOS
O EFECTOS

Anlisis de costo-beneficio

Unidades monetarias

Unidades monetarias

Anlisis de costo-eficacia

Unidades monetarias

Unidades de resultados

Anlisis de costo-utilidad

Unidades monetarias

Utilidades percibidas por el

individuo de forma subjetiva

El anlisis de costo-beneficio se basa en un principio muy simple:

compara los beneficios y los costos de un programa o proyecto y, si los primeros
exceden a los segundos, se dispone de un primer juicio que indica su
aceptabilidad. Si los costos superan a los beneficios, el proyecto, en principio, se
rechaza. Como en esta forma de evaluacin econmica tanto costos como
beneficios se expresan en unidades monetarias, la comparacin no debe ser
compleja en trminos de definicin conceptual. Se trata de un procedimiento til
para elegir inversiones, ya que permite apreciar beneficios futuros en relacin con
los costos que deben afrontarse en el momento presente. Adems, puede
proporcionar informacin sobre las consecuencias econmicas de las medidas o
programas alternativos.
La frmula bsica es la siguiente:
Beneficios
Inversin + Costos
Ahora bien, cuando se trata de evaluar proyectos sociales, educativos o
culturales, cuyos rendimientos no pueden ser medidos, muchas veces, en
trminos econmicos, puede emplearse una frmula adaptada:
Inversin + Costos de funcionamiento
No. de beneficiarios
As por ejemplo, si existen 4 proyectos alternativos, y de acuerdo con la
frmula nos encontramos que los proyectos son:
Proyecto A = I + CF = 200 = 4
No. benef. 50
Proyecto B = 3 (el proyecto de B es ms rentable que A porque cuesta
menos por beneficiario).

Primer Semestre

224

CINADE

Planeacin Educativa

Supongamos que:
A es un proyecto de salud y sale a 4;
Que B es un proyecto de educacin, y sale a 3;
Que C es de recreacin, y sale a 1;
Que D es para tercera edad, y sale a 2.
Entonces, desde el punto de vista de la rentabilidad:
C es mejor que D,
D es mejor que B, y
B es mejor que A
Esta clase de anlisis nos permite ir evaluando la rentabilidad de los
proyectos, aun cuando no generen beneficios econmicos. Sin embargo, el hecho
de que la evaluacin deba realizarse siempre en funcin de los objetivos
estratgicos (E = f (OE)), y que la mayora de los proyectos sociales y culturales
tengan costos y beneficios no econmicos, imposibilita de hecho este tipo de
anlisis.
En anlisis de costo-eficacia, tambin denominado anlisis de costoefectividad, es muy parecido al anlisis de costo-beneficio comparten los
mismos fundamentos, tericos y metodolgicos; sin embargo, tienen aplicaciones
diferentes y dan respuestas igualmente diferentes. Bsicamente es igual al
anlisis de costo-beneficio, con la diferencia de que los beneficios no estn
expresados en unidades monetarias, sino en unidades de resultados. Por ello, su
aplicacin a la evaluacin de programas sociales a menudo es ms apropiada. El
hecho de que muchos beneficios sociales no puedan traducirse monetariamente
hace que el anlisis de costo-efectividad o de costo-eficacia sea, en la prctica,
ms empleado. Su finalidad estriba en determinar si existen patrones ms
eficientes de provisin de servicios en comparacin con los patrones observados o
suministrados corrientemente, comparando varios programas o mtodos de
intervencin.
En resumen, el anlisis de costo-eficacia no requiere reducir a un mismo
denominador los beneficios y costos. La efectividad de un programa o proyecto
para alcanzar las metas dadas se relaciona con el valor monetario de los recursos
que se incluyen en el mismo, 1 de forma tal que programas con objetivos similares
se evalan, y los costos de programas alternos para lograr la misma meta se
comparan.2
El anlisis de costo-utilidad, en cambio, compara y valora la relacin
existente entre costos (expresados en unidades monetarias) y resultados,
1

H. Levin, Cost-effective Anlisis in Evaluation Research en M. Guttentag y E. L. Struening (dirs.),

Handbook of Evaluation Research, vol. 2 Beverly Hills, Sage, 1975.
2

P. H. Rossl y H. E. Freeman, Evaluacin: un enfoque sistemtico para programas sociales,

Mxico, Trillas, 1989.
Primer Semestre

225

CINADE

Planeacin Educativa

considerando el valor de los efectos en los individuos a los que ha afectado o que
tienen un inters legtimo en la evaluacin del programa, expresados por medio de
medidas subjetivas, es decir, beneficios percibidos por el mismo individuo en
trminos de satisfaccin.3
La ventaja que este tipo de anlisis presenta sobre los dos primeros es que
el valor intangible otorgado a ciertos beneficios no puede traducirse en valor
monetario o unidades de resultados como requerira un anlisis de costo-beneficio
o de costo-efectividad, y s puede ser considerado en el de costo-utilidad (la
utilidad aqu est referida a los beneficios tal y como son vividos por los individuos
afectados). Por otra parte, si bien es cierto que tiene algunas limitaciones, el
anlisis de costo-utilidad permite la comparacin entre diferentes alternativas de
intervencin, desde el punto de vista del valor que las personas afectadas le
otorgan a los objetivos que se persiguen. La principal limitacin consiste en el
hecho de que este tipo de valuacin slo es viable en el caso de que existan
varias alternativas de eleccin, careciendo prcticamente de utilidad en los casos
de programa nico, salvo que se pretenda obtener informacin ex_post sobre el
valor otorgado por las personas a los efectos que se hayan producido con la
intervencin (en cuyo caso, existen otros tipos de evaluacin menos complejos).
La aplicacin del anlisis costo-beneficio se puede realizar tanto en el
sector pblico como en el privado, o en el mbito de las organizaciones no
gubernamentales; su funcin en cualquiera de los casos es la misma: ayudar a
conseguir el mayor grado posible de eficiencia y rentabilidad. Sin embargo,
hemos de advertir que no siempre un proyecto se debe evaluar en trminos de
eficiencia o rentabilidad. En algunos casos, el logro de determinados objetivos es
deseable y necesario independientemente del costo, ya que existen razones
polticas, sociales o culturales por las que se considera que la realizacin del
proyecto contribuye al logro de algunos objetivos generales de la sociedad. Esto
implica que la nocin de rentabilidad no se puede circunscribir slo a criterios de
rentabilidad econmica, ya que pueden existir criterios de rentabilidad poltica (no
en sentido partidista, sino como inters de la sociedad global). Esto se resuelve
parcialmente recurriendo a los llamados precios sombras.
Todas estas
consideraciones vienen al caso, para sealar que en estas circunstancias no tiene
razn de ser aplicar el anlisis de costo-beneficio.

Balance social
Adems del anlisis econmico o evaluacin de la rentabilidad, en el caso
de proyectos de tipo social, suele ser conveniente realizar tambin el denominado
balance social. Este procedimiento para evaluar la relacin medios-fines y su
nivel de cumplimiento, puede emplearse en todo tipo de proyectos (empresas,
organizaciones no competitivas, organizaciones no lucrativas, etc.). En el caso de

R. Pineault y C. Daveluy, La planificacin sanitaria. Conceptos, mtodos y estrategias, Barcelona,

Masson, 1987.
226
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

proyectos de bienestar social, educacin y animacin cultural, realizar el balance

social comporta:

Definir los actores sociales (interesados),

Definir sus exigencias sociales,
Determinar los indicadores sociales que corresponden a ellas,
Medir el grado de cumplimiento (antes, durante y despus).

Estos componentes bsicos de lo que podramos llamar auditoria social

(social audit.), pueden ser muy tiles en la evaluacin previa del proyecto. Sin
embargo, este instrumento de evaluacin tiene una dificultad que es preciso
resolver para su buena utilizacin: se trata de los conflictos que pueden generar
las exigencias contrapuestas de los diversos interesados. Por ejemplo, en un
proyecto o servicio de tipo social como puede ser una residencia de ancianos, los
interesados son varios: los usuarios atendidos, los usuarios en lista de espera, el
personal que atiende la residencia (de todos los niveles), las asociaciones
ciudadanas de tercera edad existentes en la comunidad, los competidores (otras
residencias existentes en la comunidad y que dependen de otra organizacin
distinta a la que nos ocupa,) los proveedores del centro, los poderes pblicos, los
medios de comunicacin social, las familias de los ancianos, la comunidad local
del rea de influencia de la residencia.
Es obvio que, en este ejemplo, los fines o exigencias de cada clase de
interesados (o actores sociales), son muy distintos, y pueden entrar en conflicto
entre s, y entre ellos y los fines de los responsables de tomar las decisiones. En
estos casos, hay que ponderar a los interesados en funcin de criterios polticos y
tcnicos. Para decirlo con mayor exactitud, primero hay que jerarquizar a los
interesados (lo que es una decisin fundamentalmente poltica) y en segundo
lugar, una vez jerarquizados, hay que ponderarlos (lo que se puede resolver
tcnicamente). Para hacer esta ponderacin, se utiliza el mismo sistema que para
la ponderacin de alternativas en la toma de decisiones que examinamos a
continuacin.

El mtodo de los sistemas de ponderacin

Una vez jerarquizados los fines y objetivos del proyecto, o los diferentes
proyectos alternativos que se pueden ejecutar (esa jerarquizacin puede ser
realizada en funcin de objetivos estratgicos, de objetivos polticos, o por razones
de rentabilidad econmica), es necesario ponderarlos para asegurar una toma de
decisiones o una evaluacin coherente de los mismos.
Con el sistema de ponderacin, se asigna un valor porcentual a cada
alternativa, de tal manera que la suma de todas ellas sea 100. A continuacin se
determinan las distintas posibilidades de accin en cuanto a la aplicacin de
recursos, y se establece el impacto de cada una de dichas alternativas sobre los
objetivos o fines propuestos. Por ltimo, se confecciona la tabla de ponderacin
Primer Semestre

227

CINADE

Planeacin Educativa

que permite hallar la decisin o alternativa ms adecuada en funcin de las

prioridades.
Veamos el procedimiento con un ejemplo. Supongamos que el problema es
determinar la asignacin de recursos en un museo municipal.
1.- Determinacin de los objetivos del museo y ponderacin de los mismos:
conservacin de obras de arte 20
formacin cultural.. 40
dar una imagen positiva del municipio.. 10
ayuda a artistas locales 30
100
2.- Determinacin de alternativas de aplicacin de recursos:
Adquisicin de una obra extranjera
Adquisicin de obras locales
Mejora de las instalaciones del museo
3.- Establecimiento del impacto de las alternativas sobre los objetivos:
a) Adquisicin de una obra extranjera:
Conservacin. 0
Formacin cultural.50
Imagen del municipio....50
Ayuda a artistas locales. 0
100
b) Adquisicin de obras de artistas locales:
Conservacin. 0
Formacin cultural.20
Imagen del municipio....10
Ayuda a artistas locales70
100
c) Mejora de las instalaciones del museo:
Conservacin.70
Formacin cultural.10
Imagen del municipio....10
Ayuda a artistas locales10
100

Tomado y adaptado de: Fernndez Romero, A., Evaluacin de recursos en organizaciones no

competitivas, en Curso La sociologa aplicada en la planeamiento de servicios sociales, Ilustre
Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Polticas y Sociologa, Madrid, 1983.
228
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

4.- Ponderacin de las alternativas:

En el cuadro aparece: arriba, junto a cada objetivo, el valor asignado a cada
uno en funcin de las prioridades del museo; en las casillas de la izquierda de
cada objetivo aparece el valor numrico del impacto de cada alternativa en dicho
objetivo; y en la columna de la derecha de cada objetivo, aparece el resultado de
multiplicar el nmero de la casilla izquierda por el de la casilla de arriba (objetivo.)
Sumando todas las casillas derechas de una fila se obtiene el resultado final de
cada alternativa.
Objetivos Conservacin Formacin
(20)
(40)
Alternativas
Adquisicin
0
0
50
20
de obra
extranjera
Adquisicin
0
0
20
8
de obras
locales
Mejora de las
70
14
10
4
instalaciones

Imagen
(10)

Ayuda
(30)

Suma

50

00

25

10

70

21

30

10

22

10

Segn el sistema empleado, la adquisicin de obras de los artistas locales

es la decisin ms coherente con los objetivos ponderados que las otras
alternativas.

La evaluacin del riesgo cualitativo y los problemas potenciales

Este tipo de evaluacin ex/ante tiene por objetivo mejorar el diseo del
proyecto en funcin de la situacin contextual, la previsin de actuaciones
contrarias o no compatibles con el objetivo del proyecto por parte de actores
sociales externos, e introducir correcciones que permitan establecer factores
externos condicionantes o pre-requisitos para el logro de resultados en la matriz
del marco lgico del proyecto de la manera ms realista posible. Adems, sirve
como instrumento para disear medidas contingentes.
Dicho en otras palabras, esta clase o modalidad de evaluacin supone en el
lenguaje de la planificacin estratgica la deteccin de todos los obstculos
posibles al proyecto, la evaluacin de problemas potenciales, la identificacin de
amenazas y riesgos, etc.

Dado que todas las cifras a multiplicar terminan con unidades de cero, se ha operado
exclusivamente con las decenas para evitar cifras de varios numerales.
229
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

De los que se trata, por tanto, es de establecer anticipadamente todas las

contingencias negativas que puedan afectar el proyecto. Otras contingencias
aparecern en el transcurso del proyecto, pero cualquier previsin que se realice
en este sentido ayudar sobremanera al xito del mismo.
Para ello, hay que aprovechar el tiempo existente entre el acontecimiento
contingente y la aparicin de las consecuencias negativas para el responsable de
tomar decisiones. Este espacio de tiempo es el que se denomina tiempo de
reaccin. Asimismo, hay que estar atento a las seales de alarma (weak signals)
que se producen antes del acontecimiento contingente, y que pueden servir de
indicios o anuncios anticipados del riesgo o amenaza que se avecina.
Si no se realiza esta evaluacin de riesgo cualitativo, parte del tiempo de
reaccin tendr que emplearse en planificar nuevas acciones ante esos riesgos e
ir disminuyendo la capacidad de maniobra. De ah que la evaluacin tenga que
culminar en la elaboracin de un plan de acciones para riesgos y contingencias.
Ello permitir aprovechar todo el tiempo de reaccin posible en su puesta en
marcha, en vez de usarlo en planificar nuevas acciones.
De ah que todo proyecto, bien elaborado, despus de realizada la
evaluacin ex/ante que ahora proponemos, culmine con la presentacin del plan
de accin en situaciones de riesgo. Estas acciones debern ser de tres tipos:

Preventivas (que ser conveniente aplicar permanentemente dado que

reducirn las posibilidades de existencia de riesgos);
Cautelares (aplicables desde el momento en que aparezcan seales de
alarma);
Reactivas (que se emplearn cuando se produzca el hecho contingente
negativo o la situacin de riesgo y amenaza).

Ejemplos de formulacin de proyectos

A continuacin presentamos tres proyectos, formulados de acuerdo con la
gua que proponemos en este libro. Son de naturaleza muy distinta; as, el
primero consiste en la creacin de un club de ciencia, el segundo es un proyecto
productivo, y el tercero es un proyecto de intervencin en drogodependencias en
un centro penitenciario. Los tres han sido elaborados por personas y/o grupos
durante un periodo de formacin especializada en diseo y evaluacin de
proyectos. Por ello, contienen algunos errores de formulacin. Sin embargo,
hemos preferido no corregirlos sustancialmente, por dos motivos: en primer lugar,
por respeto a sus autores, y en segundo lugar, porque dicho errores son
cuestiones secundarias que no alteran bsicamente el diseo global del proyecto.
Por otra parte, hemos considerado oportuno reproducir proyectos reales que se
han llevado a la prctica y mostrado como viables, en lugar de buscar
formulaciones pretendidamente perfectas que sean slo una elucubracin

Primer Semestre

230

CINADE

Planeacin Educativa

terica. Adems, todo proyecto siempre es mejorable en su confrontacin con la

prctica, siempre que sea evaluado con seriedad.
Con la inclusin de este nuevo anexo en la presente edicin, queremos
mostrar ejemplos modestos y breves, desarrollados de manera completa, que
puedan servir de gua o de aclaracin complementaria a los lectores.
Por ltimo, queremos agradecer a los autores: Andrs Abad Merchn
(Ecuador), grupo de responsables tcnicos de UNASAY-FENOC-I (Ecuador), Jos
Manuel Caballero y Antonia Ortuo (Espaa), su aportacin personal.
Ejemplo 1
Proyecto de creacin de un club de ciencia en la PUCE, SC
Autor: Andrs Abad Merchan
1. Denominacin del proyecto
Creacin de un club de ciencia en la Facultad de Ciencia y Tecnologa de la
Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, sede en Cuenca.
2. Naturaleza del proyecto
a. Descripcin:
El proyecto consiste en la creacin de un club de ciencia, con la
participacin de los estudiantes interesados que pertenecen a la Facultad de
Ciencia y Tecnologa de la PUCE, SC
b. Fundamentacin:
La poltica universitaria de los ltimos aos se ha orientado hacia una
mayor apertura a la comunidad, fomentando todas aquellas iniciativas que
contemplen acciones tendentes a cumplir un importante rol en la sociedad.
La reciente creacin de la Facultad de ciencia y Tecnologa, con un gran
nmero de especialidades, amerita la creacin de un organismo cientfico que
incluya a jvenes investigadores y promotores cientficos que se sensibilicen con
los problemas que aquejan a la comunidad y pueda existir una mayor participacin
de la universidad en la vida local:

Presentando diversas alternativas a los problemas, as como realizando

investigaciones cientficas y/o tecnolgicas de inters comunitario.

Permitiendo, al mismo tiempo, desarrollar el potencial creativo y formacin

integral del joven estudiantado, para tratar de elevarlo paulatinamente a la
prctica de la investigacin cientfica.

A eso se suma que un 75% de los alumnos que ingresaron en la facultad

manifestaron en el examen de ingreso que les gustara participar en programas de
ayuda a la comunidad.
Primer Semestre

231

CINADE

Planeacin Educativa

Por otro lado, en la ciudad existe un escaso nmero de actividades y

conferencias cientficas, y con la creacin de un club de ciencia se podra llenar
parte de ese vaco.
A nivel universitario, existe una excelente infraestructura fsica que puede
facilitar locales para diversos organismos, as como una disponibilidad de recursos
humanos a nivel de profesorado que dispone de tiempo para asesorar y coordinar
las tareas que realizar el Club de Ciencia. De igual manera, la entidad se
encuentra dispuesta a colaborar con el pago de un/a secretario/a, de tiempo
parcial, para facilitar las labores administrativas del organismo que se cree.
c. Marco institucional:
La institucin responsable ser el decanato de la Facultad de Ciencia y
Tecnologa de la Pontificia Universidad Catlica de Ecuador, sede en Cuenca. La
poltica de la Facultad es crear diversos organismos que permitan ir ampliando el
radio de accin de la misma, fomentando la mejor capacitacin del alumnado que
ha optado por las carreras tcnicas.
d. Finalidad del proyecto:
El proyecto pretende una insercin en la Universidad dentro de los
problemas de ndole cientfica y/o tecnolgica que aquejan a la comunidad,
mediante una participacin de la misma en las diversas actividades cientficas que
realice el Club de Ciencia, para la bsqueda de diversas alternativas de solucin a
distintas problemticas.
e. Objetivo:
General: Elevar el nivel acadmico y cientfico, e incentivar el inters por la
investigacin cientfica y/o tecnolgica del estudiantado de la Facultad de Ciencia
y Tecnologa, mediante la creacin de un club de ciencia.
Especfico: crear un club de ciencia.
f. Meta:
Crear un club de ciencia en la Facultad de Ciencia y Tecnologa en el
trmino de dos meses, del 16 de octubre al 16 de diciembre de 1989, para prestar
servicios a la comunidad de la ciudad de Cuenca, con la participacin de los
estudiantes.
g. Beneficiarios:
Directos: Estudiantes de la Facultad de Ciencias y Tecnologa de la PUCE,
que tengan inters en participar en las actividades que realice el Club de Ciencia.
Indirectos: personas de la comunidad que tengan inters en participar en
las actividades del Club de Ciencia, y personas que no tengan acceso a
asesoramiento cientfico y/o tecnolgico en las tareas de minera, agrozootcnica,
biologa, ecologa, mecnica agrcola y electricidad.
Primer Semestre

232

CINADE

Planeacin Educativa

h. Productos:
Crear una comisin directiva que disponga de local y materiales necesarios
para llevar adelante el Club de Ciencia.
i. Localizacin fsica y cobertura espacial:
El Club de Ciencia estar ubicado en el Edificio de la Facultad de Ciencia y
Tecnologa de la PUCE, SC, en la ciudad de Cuenca (Ecuador).
Tendr en primer lugar una cobertura a nivel de docentes y estudiantes de
la Facultad, as como de toda la Universidad. En segundo lugar, su rea de
influencia abarcar toda la ciudad de Cuenca.
3. Actividades y tareas
1. Preparacin y motivacin:
Murales informativos.
Distribucin de hojas volantes informativas acerca de lo que es un club de
ciencia.
Distribucin de invitaciones para conferencia.
2. Conferencia:
Adecuacin del aula magna de la Universidad para la conferencia.
Revisin del equipo de audio.
Conferencia a cargo de un especialista sobre el tema la funcin social de la
ciencia.
3. Visitas:
Preparacin de las visitas.
Visita a los diversos ciclos, explicando la finalidad del Club de Ciencia, y
solicitando nombrar un representante de cada ciclo para una reunin
plenaria, donde se elegir la comisin directiva.
4. Reunin plenaria:
Preparacin de la reunin plenaria informando a los representantes sobre
las responsabilidades de cada cargo, as como del mecanismo de eleccin
democrtica.
Eleccin de la directiva. Se elegirn director, subdirector, secretario,
tesorero y tres vocales.
5. Toma de posesin de la directiva:
Elaboracin del acta.
Se propondr como tema la bsqueda de local, asesores, secretara y
compra de material tcnico.
6. Preparacin del local (en instalaciones de la Facultad):
Primer Semestre

233

CINADE

Planeacin Educativa

Peticin del decano de local.

Adecuacin y acondicionamiento.
Colocacin de lmparas, cortinas, etc.
Instalacin del telfono.
Colocacin de cuadros y afiches.

7. Compra y colocacin del material tcnico:

Compra de muebles y material de oficina.
Compra de computadoras, mquinas de escribir y calculadoras.
Adecuacin de los materiales.
8. Contratacin de una persona para tareas de secretara:
Preparacin de aviso en el peridico.
Publicar el aviso en el peridico.
Entrevistas con candidatos.
Eleccin de/la secretario/a.
Contratacin por la PUCE, SC.
9. Bsqueda del personal asesor:
Coordinacin con el decano para la eleccin de profesores/asesores.
Eleccin de asesores.
10. Difusin interna/externa:
Preparacin de folletos y textos para difundir el Club de Ciencia, as como
boletines en prensa.
Difusin a nivel universitario, por medio de folletos, de la creacin del Club
de Ciencia, su comisin directiva y sus objetivos.
Difusin a la ciudadana, a travs de boletines de prensa, indicando los
servicios que prestar a la comunidad.
4. Mtodos y tcnicas
La metodologa que se utilizar en la creacin del organismo tratar de ser
lo ms participativa posible, pretendiendo una democratizacin en las acciones,
buscando la colaboracin del personal docente en la Universidad.
5. Cronograma
Actividades

1.

Octubre
2. 3. 4.

1.

Noviembre
2. 3. 4.

1.

Diciembre
2. 3. 4.

1.Preparacin y
motivacin
2.Conferencia
3. Visitas
4. Reunin plenaria

Primer Semestre

234

CINADE

Planeacin Educativa

5. Toma posesin
Com. Directiva
6. Preparacin local
7. Compra material
8. Contratacin
secretario/a
9.Bsqueda de
asesores
10. Difusin
interna/externa

6. Recursos necesarios
a. Humanos
Un coordinador, decano de la Facultad de Ciencia y Tecnologa.
Dos profesores responsables y ejecutores del proyecto.
Ayudantes: cuatro alumnos de la Facultad.
b.

Materiales:
Local para oficina (con telfono), facilitado por la Universidad.
Lmparas para el local.
Afiches y cuadros para el local.
Cortinas.
Hojas volantes
Cartulina y rotuladores para murales.
Invitaciones para conferencia.
Libro de actas.
Tres calculadoras.
Material de oficina.
Dos mquinas de escribir.
Dos computadoras compatibles.
Muebles de oficina.
Folletos de difusin.

c. Tcnicos:
Se utilizarn tcnicas grupales y de comunicacin.
d. Financieros:
La PUCE subvencionar el local con telfono donde funcionar el Club de Ciencia,
as como el pago de/la secretario/a de tiempo parcial. El costo de adecuacin del
local, materiales e instrumentos para el Club de Ciencia se obtendr de empresas
privadas de una institucin o fundacin.
7. Presupuesto
Como este proyecto se realizar por medio de una institucin educativa, no
se considerar el gasto de personal. Por otro lado, los gastos de funcionamiento
correr a cargo de la misma Universidad. Posteriormente, se buscar algn
Primer Semestre

235

CINADE

Planeacin Educativa

mecanismo de autofinanciamiento del organismo, para gastos de material y

equipo.
Material
Lmparas
Cortinas
Afiches y cuadros
Cartulinas
Rotuladores
Impresin folletos
Impresin invitaciones conferencia
Hojas volantes
Libros de actas
Materiales oficina
Calculadoras
Subtotal.
Imprevistos (5%)
Total costo Universidad.

Costo
12,300
32,130
30,000
4,000
2,500
25,000
10,000
4,200
1,500
44,380
35,000
201,010
10,050
211,060 sucres

Materiales para pedir su financiamiento o donacin a empresas privadas o

fundaciones:
2 mquinas de escribir
450,000
2 computadoras
3,400.000
Muebles de oficina
650,000
Subtotal

4,500.00 sucres

Total costo del proyecto: 4,711.060 sucres

8. Administracin del proyecto.
El decano de la Facultad de Ciencia y Tecnologa, como coordinador del
proyecto, ser el encargado de distribuir el trabajo, siendo el responsable ltimo
del proyecto.
Los dos profesores sern los ejecutores directos con la ayuda de los
alumnados, y responsables de realizar el seguimiento del proyecto, informando
quincenalmente al decano de las actividades y tareas realizadas.
9. Indicadores de evaluacin

Nmero de representantes a la reunin plenaria, equivalentes al nmero de

ciclos existentes en la Facultad.
Porcentaje de participacin del alumnado en las actividades del Club.
Nmero de solicitudes de asesoramiento de la comunidad.

10. Factores externos condicionantes

Primer Semestre

236

CINADE

Planeacin Educativa

Colaboracin y motivacin de los alumnos para participar en las actividades

del Club.
Colaboracin de los asesores para coordinar las actividades del Club.
Participacin y apoyo al proyecto por parte de la comunidad.

Ejemplo 2
Proyecto de produccin y comercializacin comunal UNASAY-FENOC-I
Autores: Grupo de responsables tcnicos de UNASAY-FENOC-I

1. Denominacin del proyecto

Produccin comunal para el consumo y comercializacin UNASAY-FENOC-1

2. Naturaleza del proyecto

a. Descripcin:
La UNASAY, con el presente proyecto, busca desarrollar y mejorar la
capacidad productiva de sus comunidades de base, de cara a aumentar la calidad
de su alimentacin y establecer vas de comercializacin de ms alta rentabilidad
para sus productos.
b. Fundamentacin:
La crisis por la que atraviesa Ecuador en los actuales momentos, agudizada
por una deuda externa cada vez mayor y que en la actualidad alcanza los 12 mil
millones de dlares, deja sentir sus efectos golpeando con mayor dureza a los
sectores ms pobres y especialmente a los campesinos, sector social donde se
ubica la accin de UNASAY. Basten algunos ejemplos para confirmar estas
afirmaciones; la inflacin anual supera el 100% y el salario real ha decrecido en 5
veces.
En el campo indgena-campesino, existe una desnutricin infantil que,
segn datos proporcionados por el Instituto Nacional de la Familia (INFA), alcanza
el 100%, debido entre otras causas a dietas desequilibradas. Realidad que est
presente en la provincia del Azuay.
Concretamente, en las comunidades en las que trabaja la Organizacin, la
alimentacin familiar se basa en una dieta de granos (maz, habas, frijol),
tubrculos (papas, mellocos), junto con algunos adicionales de verduras;
productos estos ltimos que se extraen principalmente de las tierras que forman
parte del programa de huertos familiares que lleva a cabo UNASAY.
La mala calidad de la tierra, as como la inadecuada tecnologa utilizada,
hace que la dieta, adems de insuficiente, no contenga productos de la ms alta
calidad.

Primer Semestre

237

CINADE

Planeacin Educativa

A la situacin anteriormente descrita, se suma el tipo de propiedad agraria

que existe en nuestra provincia, que se caracteriza por el minifundito (ms de la
mitad de pequeos propietarios no alcanza a tener una hectrea de tierra, siendo
adems sta de mala calidad). A estos hechos, hay que agregar los psimos
canales de comercializacin que tiene el campesino (gran nmero de
intermediarios y bajos precios), pese a ser su produccin la que permita alimentar
el 70% de la poblacin ecuatoriana.
Consecuencia de este proceso y de la poca tenencia de la tierra, invita a
que se d una corriente migratoria (65% de la poblacin campesino-indgenaIDIS), que aleja a la poblacin campesina de la tierra y la lleva a las ciudades
capitales y/o grandes empresas agroexportadoras de la costa; apareciendo ms
recientemente (2-3 aos) la migracin atrada por las explotaciones mineras,
fundamentalmente el oro.
Este proceso migratorio temporal afecta no slo la vida comunitaria, familiar
y organizativa, sino tambin la salud, por las condiciones de vida que tienen que
asumir en sus nuevas realidades.
Creemos que UNASAY debe ir encontrando, conjuntamente con las
comunidades organizadas, alternativas que contribuyen a superar estos
problemas. Sobre todo porque comprobamos que la fuerza de trabajo se desplaza
al no estar ocupada totalmente en las labores agrcolas, desvindola a las
fbricas, construccin, etc.
Esta falta de recursos econmicos y tcnicos podra ser superara con una
alternativa gestionaria, en la que participaran los campesinos con su tierra y la
Organizacin con la tcnica y el crdito, en espera de que mejoren su produccin,
comercio y vida organizativa.
La tradicin comunitaria que hay en el campo podra ayudar a este tipo de
iniciativas, dado que la ocupacin bsica de la poblacin citada es la actividad
agropecuaria, en cuyas relaciones no prima el salario sino lo que se llama un
prestamazo, que significa: colaboro con la comunidad o compaero que necesite
de mi esfuerzo y ste es devuelto cuando lo necesito para mi trabajo parcelario.
Esta forma de trabajo con un mejoramiento productivo y de ingresos es un
hecho que en varias comunidades del pas ha significado la mejor praxis para
encontrar caminos concretos de ir dejando la miseria y el abandono por parte de
los organismos pblicos.
c. Objetivos:
General: incorporar a nuestras comunidades de base en un proceso de
mejoramiento de la produccin comunal con vistas a lograr un mayor consumo y
mejora de las vas de comercializacin y contribuir a frenar el proceso migratorio
campesino-indgena hacia las ciudades, costa y minas.
Especficos:
Primer Semestre

238

CINADE

Planeacin Educativa

Mejorar la situacin nutricional

participantes en el proyecto.

de

las

comunidades

de

base

Crear canales de comercializacin que eliminen al mximo posible los

intermediarios entre el campesino productor y el consumidor, con la
mejor alternativa de precios que ello implica para el productor.

d. Metas:

Aumentar la cantidad y calidad de los productos habituales de consumo

alimentario mediante la ampliacin en 600 hectreas (200 agrcolas y
400 pecuarias) de las zonas de cultivo de las comunidades de base de
UNASAY-FENOC-I (provincia del Azuay) y el incremento de un 100% en
el rendimiento de la produccin en un plazo de 3 aos, lo que permitir
mejorar la situacin nutricional de 600 familias (3,000 personas).

Crear en la ciudad de Cuenca un canal de comercializacin directo de

los productos, de tal forma que los campesinos obtengan el 100% del
precio final en un plazo de 6 meses.

e. Beneficiarios:
Directos: 3,000 habitantes de las comunidades de Pllachiquir, Corte Pamba,
Llano Largo, Jabaspamba, Rodeo, Piricocha, Pirancho, Tejar, Caspicorral,
Guairapungo, El Verde, Totoracocha, cuyas condiciones nutricionales y de acceso
a los servicios son las siguientes: su alimentacin se basa en una dieta de grano,
maz, habas, frijol, aadiendo a stos papas, mellocos y verduras, teniendo en
cuenta su mala calidad de tierra y tcnica utilizada. Las comunidades carecen de
agua, luz, y el transporte es mnimo y caro.
Indirectos: el proyecto tambin aspira a beneficiar, a travs de la
comercializacin, a la poblacin y comunidades que adquieran sus productos.
f. Productos:
Con las comunidades reunidas, hemos llegado a determinar que no todas
tienen la misma extensin de terreno, tampoco sus tierras estn dedicadas en la
totalidad a la agricultura y son propias nicamente para determinados productos.
Con estas reflexiones y en compaa de dos tcnicos, Enrique Villegas y
Francisco Kirchner (OED), determinamos que podramos utilizar unas 205
hectreas en promedio para la agricultura y unas 400 hectreas para ganadera,
que podrn extender sus fronteras en la medida en que el xito del proyecto y el
desarrollo organizativo se den.
La produccin en cada una de estas reas ser:
Primer Semestre

239

CINADE

Planeacin Educativa

200 hectreas en agricultura:

Producto
Hectreas
Tiempo

(meses)

Cantidad

Total
800 q
36
200
150
150
18,000

75

Maz
Frijol
Habas
Trigo
Cebada
Papas

80
12
20
10
10
60

10
10
7
8
7
4

Mellocos

10 q/ha
3 q/a
10
15
15
150 (dos
siembras)
150

15

Quinua

5
8
2005
400 hectreas en ganadera:

1,200

nicamente aumentara la produccin de quesillos, el ganado y la leche

(parte sirve y servir para la subsistencia familiar y de la comunidad).
Producto
Quesillo

Hectreas
400

Tiempo
52 semanas

Cantidad
100 lb/seman.

Total
5,200 Jb.

g. Localizacin fsica y cobertura espacial:

En cuanto al establecimiento de un canal de comercializacin directa, se
crear como producto del proyecto la habilitacin del local que existe en la Casa
Rmiahui, para fines comerciales, creando una tienda de produccin
agropecuaria, donde se vendera directamente la produccin al consumidor, en un
plazo de 6 meses.
La accin de gestin y administracin del proyecto, as como la de
comercializacin (tienda), se ubicar en la ciudad de Cuenca, UNASAY-FENOC-I,
Casa Rumiahui, calle Larga 10-43, telfono 823568.
En cuanto a la cobertura espacial del proyecto, la produccin de los
productos citados se realizar en las comunidades ya nombradas; stas se hallan
en la provincia del Azuay y jurdicamente pertenecen a las parroquias rurales de
Quingeo, Chaucha, Tarqui y el Valle.
Primer Semestre

240

CINADE

Planeacin Educativa

3. Especificacin operacional de las actividades y tareas

1. Visitas a las comunidades que participarn en el proyecto, con el fin de motivar
su participacin en el mismo.
2. Evaluacin de los programas de produccin comunal que se han gestado en la
Organizacin, mediante un taller.
3. Reunin con las comunidades participantes en la Casa Rumiahui, la
convocatoria se efectuar mediante oficio a cada direccin sectorial.
4. Elaboracin de una programacin conjunta con las comunidades; esta
actividad tiene como tareas las siguientes:

Especificar las reas de cada comunicad para una produccin

determinada que se acordara impulsar.

Invitar a que cada comunidad, junto con el tcnico, vaya reflexionando

sobre la cantidad de insumo y materiales que se necesitarn.

Determinar qu tanto por ciento de la produccin pro comunidad va

destinada al autoconsumo de la comunidad.

Fijar fecha para la entrega de las propuestas.

5. Reunin para conocer las comunidades participantes para verificar la

propuesta de produccin y necesidad de insumos y materiales.
6. Iniciar visitar a las comunidades participantes para verificar la propuesta de
produccin y necesidad de insumos y materiales.
7. Entrega de los recursos, en forma proporcional, a cada una de las
comunidades, de acuerdo con los lineamientos del Programa Fondo de Crdito
para la Produccin Comunal, y tendr las siguientes tareas:

Acta de entrega-recepcin de acuerdo con el convenio de crdito que se

firmar con cada una de las comunidades por el monto de recursos
necesarios para su programa.

8. Realizacin de un taller de evaluacin de las actividades y tareas puestas

hasta el momento en marcha, en el taller se dialogar y se buscar mejorar lo que
haya que hacer; adems, se recibir la informacin que exista y se dar a conocer
la que tenga la Unin.

Primer Semestre

241

CINADE

Planeacin Educativa

9. Preparacin, proteccin y arado de la tierra; tendr como acciones la compra

de un tractor y materiales para el cercado.
10. Taller de capacitacin a nivel tcnico I, que tendr la duracin de una semana.
11. Seguimiento y control de las siembras.
12. Taller de capacitacin a nivel II, en la Casa Campesina Jos Pushi.
13. Visita a centros y comunidades de produccin que se hallan ubicados en las
provincias de Caar y Tungurahua. Esta visita servir adems como un encuentro
e intercambio de experiencias.
14. Adecuacin del local de comercializacin, iniciacin de las actividades de
venta de productos de las comunidades.
15. Iniciacin de la cosecha de los primeros productos.
16. Comercializacin de la produccin.
17. Evaluacin anual del proyecto cuya finalidad es conocer lo que ha significado
el proyecto en el campo de la produccin, comercializacin, consumo y
organizacin.

4. Mtodos y tcnicas.
Para el desarrollo del proyecto se emplear una metodologa participativa
con vistas a lograr, desde el comienzo, la participacin activa de las comunidades
y sus lderes.
Durante toda la implementacin del proyecto, se desarrollar un proceso de
accin-reflexin-accin que permitir superar las dificultades coyunturales que se
pudieran presentar, as como realizar una evaluacin continua que permita un
mejor desarrollo del proyecto.
Las tcnicas que se utilizarn para la ejecucin de las actividades sern:
Sociales:

Entrevistas
Tcnicas de reuniones
Tcnicas grupales
Tcnicas de comunicacin social: radio, peridico, folletos, peridico
mural.
Control y gestin administrativa.

Primer Semestre

242

CINADE

Planeacin Educativa

Agropecuarias:

Capacitacin
Asistencia tcnica
Visitas a los cultivos
Encuentros e intercambios de experiencias
Verificacin del programa de huertos familiares.
5. Calendarizacin del proyecto
ACTIVIDADES / TIEMPO

1 Visita-motivacin a las comunidades del proyecto

2 Evaluacin de programas anteriores de produccin comunal.
3 Reunin de comunidades participantes del proyecto.
4 Elaboracin y programacin conjunta en las comunidades.
5 Reunin para conocer las propuestas a las comunidades.
6 Visitas a comunidades participantes
7 Entrega de recursos.
8 Taller-Evaluacin de las actividades realizadas
9 Preparacin y proteccin de la tierra.
10 Capacitacin a nivel L
11 Seguimiento y control de siembras
12 Taller de capacitacin a nivel II
13 Visitas a centros e intercambio de experiencias.
14 Adecuacin del local de comercializacin.
15 Iniciacin de la cosecha de los primeros productos.
16 Comercializacin de la produccin.
17 Evaluacin anual del proyecto.

6. Determinacin de los recursos necesarios

a) Humanos:
costo/semana
600 personas participantes de las comunidades
1,200.00
2 Tcnicos en la rama pecuaria y agrcola
7 Miembros del equipo de comisin de finanzas
7 Miembros del comit ejecutivo
Movilizacin:
15,000
b) materiales:
Tierra: 600 has. a 200.000 suc/ha.
Semillas, maz, frijol, habas, trigo, cebada
Papas, mellocos, quinua
Tractor
Yunta
Arreglo local del centro de comercializacin
Herramientas: picos, palas, barretas, azadones
Hachas, machetes, manguera, equipo de riego
Bombas de fumigar, alambre de pa.
Materiales de oficina, papel, esferas, mquina de escribir
Primer Semestre

Costo total
62,400.000
1,440.000
1,500.000
720.000
780.000
66,840.000
120.000.000
12.000.000
20.000.000
300.000
5.000.000

5.000.000
243

CINADE

Planeacin Educativa

Archivadoras, rotuladores, engrapadora, folders, reciberas,

Cartulinas.
Vehculo de doble transmisin.

c. Tcnicos:
Capacitacin: reuniones, talleres de evaluacin
Asistencia tcnica, visita a cultivos e intercambio de
Experiencias
Gran total

1.000.000
1.000.000
2.000.000

S/

254.840.000
12.742.000
267.582.000

Imprevistos 5%
Costo total primer ao

3.000.000
20.000.000
186.000.000

S/

7. Presupuesto:
Costos:

Humanos
Materiales
Tcnicos

66.840.000
186.000.000
2.000.000

Imprevistos

12.742.000

Costo total primer ao S/

267.582.000

8. Estructura financiera:
Aporte
Rubros
Humanos:
Mano de obra: 600 personas
2 tcnicos: rama pecuaria y
agrcola
7 miembros com. finanzas
7 miembros com. ejecutivo
movilizacin
Materiales:
Tierra: 600 has.
Semillas
Tractor
Yunta
Arreglo del centro de
comercializacin
Arriendo local
Primer Semestre

Agencia
internacional

UNASAY

Comunidades

62.400.000
1.440.000
1.500.000
720.000
780.000
120.000.000
12.000.000
20.000.000
300.000
5.000.000
700.000
244

CINADE

Planeacin Educativa

Herramientas
Materiales de oficina
vehculo
Tcnico
Capacitacin
Asistencia
Imprevistos
Gran total:

5.000.000
3.000.000
20.000.000

S/

1.000.000
1.000.000
3.311.000

296.000

9.135.000

69.531.000

6.216.000

191.835.000

9. Administracin del proyecto

La actividad escrita en las pginas anteriores tiene la particularidad de ir
ampliando dos objetivos bsicos de la organizacin: mejorar las condiciones de
vida de su poblacin y darle una mejor orientacin, capacitacin y definicin
orgnica para el desarrollo del futuro social en la organizacin. Los responsables
de la organizacin se hallan explicados en el organigrama, pero es conveniente
nombrarlos:
La direccin estar a cargo del comit ejecutivo, luego el responsable
financiero ser el tesorero, en relacin con la comisin de finanzas y desarrollo, y
por ltimo, en el aspecto eminentemente tcnico, estar la subcomisin
agropecuaria (ver organigrama).
El proyecto ser evaluado en un primer tiempo de 7 meses y luego
anualmente, los responsables directos sern los indicados en el organigrama, y
los mtodos que se utilizarn sern los encuentros, las reuniones, la observacin,
todo ello animado con las tcnicas concretas que se crean tiles y necesarias para
el momento.
ORGANIGRAMA DE DIRECCIN, EJECUCIN
Y COORDINACIN DEL PROYECTO

Primer Semestre

245

CINADE

Planeacin Educativa

10. Indicadores de evaluacin del proyecto y factores externos

Niveles de resultados

Indicadores y medios de
comprobacin

Factores externos o
prerrequisitos de xito

- Contar con la participacin

de los 600 compaeros.

- Ser para ello necesario la

participacin
y
buena
predisposicin
de
las
comunidades de base.

Efecto
Objetivo general:
Incorporar
a
nuestras
comunidades de base en un
proceso de mejoramiento de la
produccin comunal con vistas
a lograr un mayor consumo y
mejoras de las vas de
comunicacin, contribuyendo a
frenar el proceso migratorio
campesino-indgena hacia las
ciudades, costa y minas.

- Mirar el trabajo realizado en

las 600 hectreas.
- Observar la evaluacin final
del proyecto

Objetivos especficos:
Mejorar
la
situacin
nutricional de las comunidades
de base.
Crear los canales
comercializacin

de

- Se elabora una encuesta en

la que conste y se busque con
preguntas
saber
el
mejoramiento nutricional de las
familias.
Se realizarn,
despus,
antropomtricas en
cada comunidad de
nmero de 300.

Es de desear que la
situacin
de
salud
se
mantenga y que no ocurra
ninguna epidemia.

antes y
medidas
nios de
base, en

Metas:
- Aumentar la ocupacin de
tierra en 300 hectreas
mejorando su produccin en
un 100 %.
- La creacin de una tienda.

Primer Semestre

- Vigilar y constatar el uso de

la tierra propuesta en el
proyecto.

- Que no exista una cada de

precios en el mercado y que, al
menos, stos se mantengan.

- Conocer el aumento de los

ingresos de los campesinos,
mediante preguntas; su nivel
de compra y consumo, y
mejoramiento en el nivel de
246

CINADE

Planeacin Educativa
vida.

Productos:
200
agricultura
ganadera

hectreas para
400
hectreas

Quesillos
Tienda:

- Mirar volumen de cosecha y

produccin
- Contabilizar el nmero de
libas vendidas.
Contar con el permiso
municipal.
- Revisar el manual de ventas
y contabilidad de la tienda.

- Que el clima sea acorde con

las
necesidades
de
la
produccin.
- que el transporte garantice el
traslado rpido y directo de los
productos.

SESION 5

Primer Semestre

247

CINADE

Planeacin Educativa

LA PLANEACIN Y LA EVALUACIN
PARA LA CALIDAD
Hemos hablado ya de los requerimientos de informacin y de investigacin
en un proceso de mejoramiento de la calidad educativa. Nos hemos referido en
mltiples ocasiones a la necesidad de planear, de monitorear y de evaluar. En
este captulo ampliaremos estos ltimos tres aspectos.

El reconocimiento del problema

La bsqueda de la calidad se inicia, como ya decamos, con la
insatisfaccin con el estado de cosas. En otras palabras, comienza con el
reconocimiento de la existencia de un problema. Este problema puede ser de dos
tipos, o de la combinacin de los dos: una preocupacin por los resultados
deficientes que la escuela est produciendo, o una preocupacin por los procesos
deficientes que la escuela est desarrollando. Como es obvio, ambos estn
vinculados.
El reconocimiento de un problema puede, a su vez, proceder de varias
fuentes. Puede proceder, y muchas veces as sucede, de las quejas que la
escuela recibe por parte de sus beneficiarios: las escuelas que reciben a sus
egresados, los padres de familia, los propios alumnos, la comunidad. En este
caso, son los beneficiarios quienes se encuentran insatisfechos con el estado de
cosas. Puede proceder tambin de las crticas emanadas del propio personal que
labora en la escuela. En este caso, un miembro del equipo, o varios, se
encuentran insatisfechos con el estado de cosas. O puede proceder de la
direccin, propiciado por el convencimiento de que las cosas pueden ser mejores.
Si este ltimo es el caso, el proceso generalmente es ms sencillo. El
director tiene una idea de cmo deben ser las cosas mejores. Lo que procede es
que esa idea se convierta en plan. Quizs lo ms difcil en este caso es que el
equipo de docentes reconozca tambin el problema y est dispuesto a colaborar
para convertir la idea en plan.

Primer Semestre

248

CINADE

Planeacin Educativa

De no ser ste el caso, el proceso es un poco ms complicado. Las quejas

y las crticas, que no vienen del director, tienen que pasar a convertirse en una
preocupacin central de director. Una vez que reconozca el problema, debe
convencerse de que las cosas pueden ser mejores, y de ese convencimiento debe
emanar una idea capaz de ser convertida en plan. Como decamos anteriormente,
si el director no hace suya la necesidad de cambiar, no es posible o al menos es
mucho ms difcil iniciar un proceso de mejoramiento de la calidad.
Pero supongamos que el director se involucra en el problema y genera una
o varias ideas de cmo las cosas pueden ser mejores. Esa idea se tiene que
convertir en plan. Por eso, la planificacin es un aspecto importantsimo en los
procesos de mejoramiento de la calidad.

La idea se convierte en plan

Para que una idea se convierta en plan, como ya lo hemos indicado, es
necesario conocer bien el problema, sus causas, y sus posibles soluciones. No
profundizaremos ahora en las necesidades de informacin y de investigacin
requeridas por este proceso. Hablemos ahora de las caractersticas del plan.
1. El plan debe elaborarse en equipo.
Las personas que conducen los procesos escolares son las responsables, en
ltima instancia, del mejoramiento de la calidad, pues la calidad se encuentra en el
proceso. Esto significa que son ellas quienes, en conjunto, tienen que desarrollar
el plan, esto implica que el director convoque, logre convencer, entusiasme y
comprometa al equipo de docentes en el inicio de una empresa colectiva que,
como ya decamos, una vez iniciada no tendr fin.
2. El plan debe comenzar por estabilizar los procesos, o por definir la
estabilidad existente.
El primer paso es un proceso de mejoramiento de la calidad es estabilizar los
procesos. Esto significa descubrir qu se hace y qu se logra generalmente. Slo
as se podr saber si hay personas que se encuentran fuera del sistema, por abajo
o por arriba de sus niveles de calidad y de logro. Si es as, es necesario.
a) Precisar las normas mnimas.
b) Proporcionar los elementos para que todo el personal pueda cumplir estas
normas mnimas (por ejemplo, brindar formacin cuando hay problema de
incapacidad para lograrlo, o resolver el problema de transporte a un maestro que
siempre llega tarde por no poderlo resolver por s mismo).
c) Establecer, entre todos, sanciones claras para el incumplimiento de las normas
mnimas.
De esta forma, se arrancar a partir de un proceso estandarizado. Se comienza
con un plan de mantenimiento, que puede y debe elaborarse e implantarse en el
corto plazo.
Primer Semestre

249

CINADE

Planeacin Educativa

3. Disear los resultados deseados.

El siguiente paso consiste en definir qu resultados queremos lograr. En otras
palabras, debemos definir los resultados de aprendizaje que esperamos alcanzar
con nuestros egresados y con quienes terminan cada uno de los grados de la
escuela, o bien, cada una de las materias en los grados.
Estamos ya en un proceso de mejoramiento. Es importante que en este proceso
de mejoramiento, nos fijemos metas realistas, no utpicas ni idealistas. Ya habr
ocasin, en futuros ciclos del proceso de mejoramiento de la calidad, en
proponernos estndares ms elevados.
Pero si comenzamos con metas
demasiado lejanas de las que actualmente estamos en capacidad de lograr,
corremos el riesgo de provocar frustracin y de que el proceso se interrumpa.
4. El plan debe privilegiar los procesos de prevencin del problema.
Cuando realizamos la investigacin, obtuvimos informacin e interpretacin acerca
de las causas del problema que nos ocupa. Generalmente, un problema como el
de deficientes logros de aprendizaje no tiene una sola causa, sino varias. Hay que
darse a la tarea de priorizar esas causas, de manera que el plan pueda
proponerse atacarlas. Slo atacando las causas se previenen los problemas. Y
slo previnindolos se resuelven de raz. Es inclusive recomendable que un
primer plan no se proponga, de inicio, combatir todas las causas. Pero s la o las
ms importantes.
Todo intento de prevencin de problemas implica modificar los procesos, que es
donde se origina la buena o la mala calidad. En estos procesos participamos
todos. Por eso, todos debemos participar en la elaboracin de este plan
preventivo, porque a todos nos va a tocar ejecutarlo.
5. El plan debe privilegiar la disminucin de las variaciones por encima de la
elevacin del promedio.
De nada servira, para propsitos de satisfacer las necesidades de nuestros
beneficiarios, que en lugar de producir treinta egresados mediocres, furamos
capaces de producir tres egresados de excelencia, veinte egresados mediocres y
siete egresados pobres.
Sin duda, nuestros promedios mejoraran, pero
estaramos incurriendo en una falta de justicia. Es ms importante proponernos
lograr treinta egresados menos mediocres que antes. Nuevamente, ya habr
ocasin para irnos acercando a la meta de producir treinta egresados de
excelencia. A la postre, de eso se trata. Pero tenemos que hacerlo gradualmente.
El ejemplo de una fbrica es sin duda chocante, pero muy claro. Una fbrica
pierde cada vez que produce un artculo defectuoso. Lo tiene que desechar, o
tiene que mandarlo nuevamente a la lnea de produccin, donde los procesos se
duplican, porque hay primero que corregir el defecto y luego volverlo a armar. Lo
que pretende una fbrica es producir con la menor variacin posible, logrando un
estndar de calidad parejo en todos sus artculos. Si logra este estndar, despus
Primer Semestre

250

CINADE

Planeacin Educativa

se podr proponer mejorar ese estndar de calidad, poniendo las condiciones para
asegurar que este nuevo estndar tambin se consiga en forma pareja.
Es evidente que los alumnos no son artculos. Tambin es claro que, tratndose
de personas, todos son distintos, y tienen distintas y muy variadas capacidades y
habilidades. Todo esto es cierto. Sin embargo, estamos trabajando en una
escuela que ofrece educacin bsica. La educacin bsica es un derecho de
todos. Estaramos atentando contra este derecho humano fundamental si nos
dedicramos a favorecer las variaciones.
Lograr disminuir las variaciones es asimismo un asunto de los procesos. Tambin
en ello estamos todos involucrados, y nuestra participacin en el diseo del plan
es esencial.
6. El plan requiere programas ms precisos.
Es aqu donde intervienen pequeos equipos de trabajo, o lo que se ha
denominado crculos de calidad. Se trata de repetir, en menor escala, el proceso
anterior, en aquellos aspectos especficos que involucran de manera especial a
ciertos miembros de la planta de personal, de los alumnos o de los padres de
familia.
Pongamos un ejemplo. El plan global, en el que participan todos y que coordina el
director, se propone abatir el rezago escolar. En la investigacin se identifican las
causas: algunas de ellas se encuentran en la forma en que normalmente se
conducen las clases, otras en caractersticas especficas de algunas familias que
provocan un excesivo ausentismo de sus hijos, otras ms en los problemas de
disciplina dentro de aula.
Pongamos el caso de una escuela secundaria. Puede resultar conveniente que se
formen varios equipos de maestros, por disciplinas o reas de aprendizaje, de
manera que establezcan que vayan previniendo el rezago y que permitan brindar
atencin especial a los alumnos que se atrasan. Quizs se decida que un equipo
se proponga establecer un dilogo con los padres de familia de los alumnos que
se ausentan, de manera que se pueda prevenir su ausentismo. En un equipo con
este propsito, pueden participar padres de familia. Puede resultar interesante un
equipo constituido por maestros y alumnos que se proponga elaborar reglamentos
internos al aula, que despus se sometan a la discusin y a la aprobacin
democrtica del conjunto de los alumnos de un grupo, con el fin de prevenir los
problemas de disciplina. Estos equipos se proponen atacar alguna de las causas
del problema global que pretende resolver el plan, desde sus mbitos de inters y
de trabajo especficos.

El plan se pone en prctica y se monitorea.

El plan, as como los programas de trabajo de los equipos o crculos de
calidad, deben traducirse en nuevas prcticas, que deben definirse con claridad de
Primer Semestre

251

CINADE

Planeacin Educativa

manera que sean entendidas por todos. Las prcticas se refieren a los procesos,
y actan en ltima instancia, sobre las relaciones.
Puesto que un plan pretende modificar procesos, es necesario que las
prcticas consideradas necesarias para modificarlos se revisen en forma
permanente por parte del propio equipo que las defini. A esta revisin continua
se le llama monitoreo, a diferencia de la evaluacin, que revisa los resultados.
El monitoreo se refiere a la actuacin de las personas en sus prcticas
cotidianas. Puesto que, finalmente, todos somos responsables del objetivo
planteado, la revisin de nuestra actuacin nos compete tambin a todos.
Cambiar nuestras prcticas no es fcil. Vamos a encontrar obstculos y
problemas que no nos hubiramos podido imaginar antes de intentar el cambio.
Descubriremos que necesitamos apoyos especficos para poder transformar
nuestra prctica en el sentido deseado. En muchos casos, necesitaremos
formarnos mejor para poder llevar a cabo las modificaciones acordadas. Sin
embargo, si no existe el espacio para discutir estos problemas y la voluntad de
encontrar, entre todos, la solucin, se corre el riesgo de que el proceso de
mejoramiento se abandone, y de provocar frustracin entre quienes lo intentaron.
Por eso, el monitoreo tambin es trabajo grupal.
Para monitorear
requerimos criterios. Puesto que el objeto de nuestro monitoreo son las prcticas
y los procesos, los criterios son, fundamentalmente, de naturaleza cualitativa. Se
refieren a los esfuerzos de las personas, a sus actitudes, a su constancia, a su
capacidad de crtica y autocrtica, a su creatividad para hacer sugerencias en
cuanto a enfrentar obstculos no previstos. Estos criterios, de carcter cualitativo,
pueden traducirse en indicadores precisos, tambin calibrarse en la medida en
que los docentes estn elaborando, de manera ms consciente, planes de clase
en los que se introduzcan modificaciones en el procedimiento de enseanza que
vayan en el sentido de evitar el atraso escolar. Si en efecto se estn presentando
avances en los criterios anteriores, se puede tener la certeza de que se transita
por el camino que conduce a la transformacin de las prcticas. Si, en cambio, se
descubren problemas en cualquiera de estos criterios, es necesario, nuevamente,
conocer sus causas y procurar resolverlas de raz.
Ahora bien, en un proceso de monitoreo, y en relacin con el plan global, es
sumamente importante no perder de vista el objetivo ltimo, que se refiere a la
satisfaccin de las necesidades del beneficiario de nuestra accin educativa. Esto
significa que, a lo largo de todo el proceso, es esencial fortalecer el dilogo con
nuestros beneficiarios: los alumnos, los padres de familia, las escuelas que
reciben a nuestros egresados, la comunidad en su conjunto. Este dilogo
proporcionar insumos importantes en nuestro intento de modificar las prcticas
escolares y, lo que es ms importante, nos ayudar a tener presente el objetivo
hacia fuera, que es lo que motiva originalmente el proceso y lo que nos mantiene
unidos en nuestros propsitos. El rol de director aqu es esencial, pero el dilogo
con los beneficiarios es funcin de todos.

Primer Semestre

252

CINADE

Planeacin Educativa

Lo anterior debe hacerse en cada pequeo equipo o crculo de calidad, y

respecto del plan global. Sin embargo, no puede olvidarse que la comunicacin
entre estos equipos es esencial para poder cerrar el crculo del verdadero
monitoreo. Estimular la comunicacin y socializarla es una de las importantes
responsabilidades del director.

Los resultados se evalan

El proceso se monitorea. Los resultados se evalan. Si volvemos a
nuestro ejemplo, el resultado esperado del plan es el de abatir el rezago escolar.
Para ello, pusimos en prctica una serie de modificaciones en nuestros procesos
que, por considerarlos causa del rezago escolar, suponemos afectarn los
resultados. Evaluamos cuando ha transcurrido el tiempo suficiente despus de
haber logrado modificar nuestras prcticas. En este caso, lo que evaluamos es la
forma en que se distribuye el aprendizaje logrado. Lo que queremos encontrar es
que son menos los alumnos que estn por debajo de los niveles de logro de
aprendizaje trazados, y que a la vez no ha disminuido el nivel promedio de logro
anterior, mejor aun si ste ha aumentado. Esto significa medir, de alguna manera
comparable con los datos que tenamos al inicio del proceso, el aprendizaje de
nuestros alumnos. Pero tambin significa analizar su distribucin y compararla
con la anterior, para poder constatar que, en efecto, la variacin ha disminuido y el
rezago se ha abatido.
En educacin, la evaluacin es una prctica comn. El problema es que
slo se evala, no se monitorea. La evaluacin sin monitoreo no permite mejorar
la calidad, solamente constatar su presencia o ausencia. La clsica inspeccin,
basada en el anlisis de los resultados de evaluaciones, es incapaz de mejorar la
calidad de los procesos.
La evaluacin es importante, pero slo es til para mejorar cuando se la
combina con el monitoreo. Desde la perspectiva de la filosofa de la calidad, se
evala con el resultado, pero no por el resultado. No es posible evaluar a las
personas simplemente por su desempeo final, medido a travs de pruebas de
aprendizaje. Hay que considerar qu pasos se ha seguido para mejorar estos
resultados. Se trata, en la evaluacin, de verificar por medio de los resultados y
no de verificar los resultados mismos. As, examinamos la calidad para ver cmo
est operando el proceso. Si no es as, estaremos hablando, simplemente, de
inspeccin. Lo ms importante es el control de los procesos, a fin de que los
alumnos puedan pasar sin tropiezos por ellos. La evaluacin verifica si los
procesos modificados contribuyeron o no al logro de mejores resultados.

Se cierra un ciclo y comienza otro

Primer Semestre

253

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Planeacin Educativa

Una vez demostrado que los procesos desencadenados en efecto han

tenido los resultados esperados, es necesario estandarizar estos procesos. As
como describimos el primer paso de la planificacin como la estandarizacin del
proceso normal de la escuela, y hablamos de este paso como un paso de
mantenimiento, al llegar a este momento vuelve a operar la funcin de
mantenimiento. De lo que se trata es de establecer, con claridad, los nuevos
niveles de comportamiento, con el fin de evitar la recurrencia a las situaciones
anteriores. De esta forma, al director le corresponde revisar las normas, directivas
y reglamentos, de forma tal que lo que se hizo quede plasmado en nuevas reglas
del juego y de comportamiento escolares. Esto permitir que, como equipo,
vigilemos que estas normas se cumplan.
Pero con ello slo estamos listos para iniciar un nuevo proceso de
mejoramiento, en el que el ciclo anterior se repite, pero a partir de un nuevo nivel
de desempeo y con procesos mejorados. De esta forma, estaremos aplicando el
ciclo PHR de la calidad total: planificar-hacer-revisar-actuar.

EL CICLO PHRA
PLANIFICAR significa hacer planes de mejoramiento en las prcticas
actuales partir de datos slidos.
HACER significa la aplicacin del plan.
REVISAR significa ver si se ha producido la mejora deseada.
ACTUAR significa prevenir la recurrencia o institucionalizar el mejoramiento
como una nueva prctica para mejorarse. (Masaaki Imai. Kaizen: La Clave de la
Ventaja Competitiva Japonesa. Mxico: Compaa Editorial Continental, 1989).

Para resumir las ideas ms importantes de este captulo:

El proceso de mejoramiento de la calidad parte del reconocimiento de un
problema que debe ser motivo de preocupacin para el director de la escuela.
Esta preocupacin por el problema debe generar ideas sobre cmo resolverlo.
Estas ideas se tienen que convertir en plan, pero un plan que se oriente al
mejoramiento de la calidad tiene que tener varias condiciones:
o Debe elaborarse en equipo.
o Debe comenzar por estabilizar los procesos actuales.
o Debe disear los resultados esperados.
Primer Semestre

254

CINADE

Planeacin Educativa

o Privilegia los procesos que previenen el problema.

o Se preocupa sobre todo por disminuir las variaciones.
El plan global de la escuela tiene que estar apoyado por programas ms
precisos, que surgen de los crculos de calidad o de pequeos equipos de
personas, unidas por afinidad de reas de trabajo o de inters. En estos crculos
pueden participar alumnos y padres de familia.
Uno de los pasos ms importantes en un proceso de mejoramiento de la
calidad es el monitoreo de los procesos. Monitorear significa revisar que los
procesos estn cambiando. El monitoreo tambin debe hacerse en grupo.
Cuando ya pueden esperarse resultados, hay que evaluar. Pero evaluamos
fundamentalmente para verificar que nuestros procesos mejorados funcionaron.
La evaluacin, por s sola, no puede mejorar la calidad. Son los procesos
mejorados los que la mejoran.
Una vez constatados los mejores resultados, se institucionaliza el proceso,
y se est en condiciones de comenzar un nuevo ciclo: planificar-hacer-revisaractuar.

Primer Semestre

255

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Planeacin Educativa

ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIN
EDUCATIVA
I.1 Orgenes del Centralismo Educativo en Mxico
El desarrollo de la educacin pblica en Mxico ha guardado un paralelismo
permanente con los procesos de formacin histrica del pas, como nacin
independiente y soberana, y con la obra constructiva de la Revolucin Mexicana.
Tanto los autores de la nacionalidad como los lderes de la independencia y del
liberalismo mexicano consideraban que no poda funcionar un sistema
democrtico sin la generalizacin de la educacin pblica que deba ser
favorecida por la sociedad con todo su poder.1
Como repblica federal, integrada por estados libres y soberanos y por
municipios libres, Mxico ha requerido siempre apoyar su desarrollo educativo en
la concertacin y coordinacin de polticas y acciones entre la Federacin, los
estados y los municipios.
El atraso relativo en los niveles de desarrollo de las instituciones
educativas, rebasadas por los fenmenos de cambio social y carentes de
trayectoria histrica; las tendencias y prcticas centralistas de carcter centenario
en el ejercicio del poder ejecutivo federal, y la penuria de recursos financieros de
los estados y municipios, hicieron que desde el principio de la poca
independiente se recurriera a medidas centralizadas para el desarrollo de la
educacin. Entre los proyectos centralizados ms importantes destacaron dos: el
de Justo Sierra y el de Jos Vasconcelos.
Aprovechando las propuestas de los dos primeros congresos pedaggicos
del magisterio (1889 y 1891), en las postrimeras de la dictadura porfirista, Justo
Sierra logr la creacin de la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes, pero
1

Cf. Constitucin de Apatzingn, Art. 39, y Sentimientos de la Nacin de Jos Ma. Morelos y
Pavn.
256
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

tuvo problemas para obtener el apoyo presupuestario que esta dependencia

requera.
Al iniciarse la etapa constructiva de la Revolucin Mexicana toc al
entonces rector de la Universidad Nacional, Jos Vasconcelos, formular el
proyecto de la Secretara de Educacin Pblica como organismo nacional
centralizado, actualizando las ideas de Justo Sierra y defendiendo el proyecto ante
el Congreso de la Unin que lo consideraba incompatible con el sistema federal.
En defensa del proyecto de la SEP, Vasconcelos present razones
histricas y de alta poltica junto con un planteamiento de carcter prctico. Por
una parte, era necesario que la educacin pblica contribuyera a formar la
conciencia nacional y fomentara la unidad e integracin de los bandos y facciones
que amenazaban dividir a la triunfante Revolucin Mexicana. Por otra parte, se
haca notar que el proyecto de la SEP respetaba las funciones y atribuciones de
los estados y municipios que mantendran su derecho establecer instituciones
educativas propias; haca notar tambin que ni los estados ni los municipios
contaban con recursos financieros para sostener y ampliar los servicios de
educacin pblica.
La SEP era congruente con la idea del constituyente (1917) de garantizar
una posicin fuerte para el Poder Ejecutivo Federal, y esta posicin se consolid
con el desarrollo del estado corporativo en alianza con los sindicatos y las grandes
centrales de trabajadores.
As, a partir de 1921, se inici un vigoroso proceso de desarrollo y
expansin de la educacin pblica apoyada por el gobierno federal, que a lo largo
de ms de 67 aos ha derivado en un sistema altamente centralizado que cumpli
su misin histrica pero que, por sus proporciones, por su complejidad y por la
naturaleza peculiar de los procesos educativos, resulta ya inmanejable a nivel
central. No se ha logrado compatibilizar la expansin cuantitativa con niveles
satisfactorios de calidad y eficiencia en los servicios. Tampoco se ha podido
garantizar la equidad y la justicia social en la distribucin de oportunidades
educativas.
Paralelamente al desarrollo del sistema federal de educacin, algunos
estados de la Repblica han logrado establecer sistemas educativos propios, y
todos cuentan con valiosas experiencias educativas que conviene aprovechar para
un intercambio abierto, ms participativo y democrtico y menos dominado por
costumbres y usos burocrticos que resultan incompatibles con el establecimiento
de un Estado moderno.

I.2 Problemas generadores por el centralismo educativo

Conforme a la experiencia de muchos sistemas educativos, la
centralizacin de los servicios educativos suele obedecer a la necesidad de
expansin del sistema; este fenmeno va asociado con procesos de
Primer Semestre

257

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Planeacin Educativa

burocratizacin excesiva, lentitud de trmites, estancamiento o retroceso en los

ndices de eficiencia, eficacia y calidad de la educacin; desequilibrios regionales,
inequidad en la oferta de oportunidades educativas, especialmente con la eficacia
y calidad de los servicios que se ofrecen a los sectores marginados del campo y
de la ciudad, sobre todo en el rea de la educacin indgena. Los 30 000 000 de
mexicanos mayores de 15 aos que no han logrado terminar su educcin bsica,
constituyen un dramtico indicador de los efectos negativos del centralismo
educativo. Cada ao, ms de medio milln se queda sin terminar la educacin
bsica.
Por otra parte, las dimensiones cuantitativas del sistema educativo,
agravadas por las diferencias socioculturales regionales y locales, y los problemas
de comunicacin y las distancias, complican cada vez ms el planteamiento de
soluciones a los problemas y necesidades educativos y hacen virtualmente
inmanejable la administracin del sistema educativo nacional a nivel central con
ndices satisfactorios de eficiencia, eficacia y control de calidad.
Entre los problemas que ha generado el centralismo educativo en Mxico
pueden mencionarse los siguientes:
1. Multiplicacin de lneas de autoridad entre funcionarios que actan a
nivel nacional, estatal y local, sin coordinacin entre s. Un estudio realizado en
1973 encontr ms de 17 lneas de autoridad entre funcionarios del propio sistema
federal que actuaban en los estados y sus superiores jerrquicos que residan en
la ciudad de Mxico.2
2. Existen 40 direcciones generales de la SEP sin suficiente coordinacin
entre s, ni entre sus correspondientes en los estados, y hay ms de 10 niveles de
autoridad entre los maestros y el secretario de Educacin Pblica.
3. Duplicaron innecesaria de esfuerzos entre la Federacin, los estados y
los municipios, confusin de mandos y conflictos intergremiales.
4. Se observan desequilibrios injustos en la distribucin de oportunidades
educativas. Los sectores marginados de la ciudad, la poblacin rural y las
comunidades indgenas reciben los servicios educativos de ms baja eficiencia y
calidad. Ms del 90% de la educacin rural del pas ha estado en manos de la
Federacin.
5. El desempeo de funciones de autoridad en el sistema educativo
nacional se ve ms como explotacin de un recurso de poder que como el
desempeo de una misin de servicio. No es rato que algunos altos funcionarios
de la SEP aprovechen su paso por esos puestos para escalar otras posiciones de
poder poltico, observndose, en estos casos, transacciones y componendas
inconfesables que comprometen los fines y la naturaleza propia de los servicios de
educacin pblica.
2

Monroy Alvarado, Germn. La desconcentracin Educativa, en Desconcentracin administrativa,

coleccin Seminarios, Num. 1, Mxico, Secretara de la Presidencia, 1976.
258
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

6. Los gobernantes de los estados se ven en ocasiones amenazados por

las presiones del Comit Ejecutivo Nacional del SNTE, teniendo adems que
enfrentar las presiones del propio SNTE estatal. Ellos consideran que la SEP no
los tom en cuenta y los abandon con la descentralizacin.
7. Existen numerosas experiencias educativas desarrolladas a nivel
estatal o municipal que no han sido tomadas en cuenta por las autoridades
centrales de la SEP. Ms an, cuando de estas entidades surgen proyectos
difcilmente encuentran apoyo presupuestario.
8. Tampoco suelen tomarse en cuenta las experiencias de las instituciones
privadas que se relacionan con el mejoramiento cualitativo de la educacin. A
estas instituciones se les ve simplemente como entidades sin voz ni voto en las
polticas educativas. Al no tener en cuenta la oferta de servicios educativos
prestados por los particulares, se subestima el nivel de satisfaccin de la
demanda.
9. La excesiva centralizacin en la elaboracin de planes y programas de
estudio hace que stos no dejen en la prctica margen suficiente para el
tratamiento de temas relacionados con los problemas y necesidades locales y
regionales.
10. Los tramos de control de la accin educativa se vuelven infranqueables
y la supervisin educativa, cuando existe, no logra cumplir con sus propsitos de
aseara y orientacin.
11. La participacin de los padres de familia y de la comunidad local en la
educacin bsica no es valorada por las autoridades centrales de la SEP, a no ser
que se trata de programas o proyectos promovidos por la propia SEP. Por su
parte, el reglamento interior de la escuela excluye por principio la participacin de
los padres de familia en asuntos tcnicos, entendindose como tales todos los
que se refieren a contenidos y procesos educativos.
12. Los organismos centralizados de educacin aparecen como un
conjunto agregado y anrquico de estructuras obsoletas que se caracterizan por
su lentitud, burocratismo e ineficiencia, que aunque utilizan sistemas
computarizados de informacin, no dejan de ser arcaicos; es dudosa la calidad de
la informacin que manejan y es nulo su impacto en el mejoramiento de la toma de
decisiones y en la superacin de los ndices de calidad y eficiencia de la
educacin pblica.
13. Existen organismos descentralizados como el Instituto Nacional para la
Educacin de los Adultos (INEA) que operan en la prctica con excesiva
centralizacin y en los que dos tercios del gasto se los lleva la administracin,
quedando slo un tercio para el personal que opera los servicios (coordinadores,
promotores y asesores o instructores).

Primer Semestre

259

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Planeacin Educativa

14. Finalmente conviene hacer notar que el centralismo educativo no es

sino un reflejo de la administracin pblica altamente centralizada en todos los
sectores; agravndose ms por las prcticas que al margen del espritu y de la
letra de la Ley de Planeacin ha introducido la Secretara de Programacin y
Presupuesto. En la prctica, los planes sectoriales, estatales e institucionales se
han reducido a la categora de programa, y se observa la tendencia a sustituir los
sectores en la elaboracin de planes, programas y proyectos.
15. Durante los ltimos aos, cada vez que se aprob el presupuesto
anual de la Federacin, el Congreso de la Unin recomend que no se afectaba el
gasto social; invariablemente, sin embargo, se ordenaron cortes y recortes
indiscriminados, lo que adems revel la inexistencia de prioridades en el
planteamiento del gobierno federal. Un gobierno federal sin prioridades claras ha
sido poco sensible a las prioridades estatales, municipales o institucionales.

I.3 Primeros esfuerzos de descentralizacin y

desconcentracin de la SEP
I.3.1Descentralizacin administrativa (1973-1974)
Contando con el apoyo de las secretaras de la Presidencia y de Hacienda
y Crdito Pblico, la Secretara de Educacin Pblica formul un proyecto para la
creacin de nueve unidades regionales de servicios administrativos
descentralizados, durante el periodo 1973-1974. Dichas unidades cubrirn cuatro
grandes regiones del pas y en cada entidad de la Federacin se estableci una
subunidad dependiente de la unidad regional correspondiente.
Las unidades regionales dependan del Secretario de Educacin Pblica y
la coordinacin operativa correspondi a la Oficiala Mayor de la SEP, que en la
prctica no deleg poderes de decisin.
Las funciones asignadas a esas unidades se relacionaban con la
coordinacin de los servicios federales, estatales y autnomos de educacin; el
control presupuestar de inversiones, del gasto corriente, de adquisiciones de
equipo y mobiliario; la agilizacin de trmites y la toma de decisiones.
Se trataba de desarrollar polticas educativas congruentes con las
necesidades del desarrollo nacional, de resolver los problemas educativos en el
medio mismo en que surgen, y de hacer ms humano y eficaz el funcionamiento
del sistema educativo.
Para 1978, la accin de las unidades casi haba desaparecido. 3
I.3.2 Estrategias de desconcentracin de la SEP (1978-1982).
3

Monroy, op. cit.

Primer Semestre

260

CINADE

Planeacin Educativa

A partir de los estudios de diagnstico que fundamentaron el Plan Nacional

de Educacin (1977-1982), la administracin del secretario Fernando Solana
(1978-1982), formul una estrategia de desconcentracin para el desarrollo de los
programas y metas del sector educativo, mediante la creacin de 31 delegaciones
generales de la SEP en todas las entidades de la Repblica, con excepcin del
Distrito Federal.
De 52 programas que comprenda el Plan Nacional de Educacin (19781982), 16 se definieron como prioritarios. Entre los programas prioritarios
destacaron dos: el de Desconcentracin de la SEP y el Programa de primaria
para todos los nios que se articularon estratgicamente para que las
delegaciones contaran con recursos financieros frescos que apoyaran su
desarrollo y hubiera un organismo impulsor de la educacin bsica y normal en los
estados, que contaba con la delegacin franca y el apoyo decidido del secretario
de Educacin Pblica para la toma de decisiones. El propio Fernando Solana
explica la estrategia que adopt en los siguientes trminos:
Al iniciar el proceso de desconcentracin, la Secretara de Educacin Pblica tena en
cada entidad hasta 17 representantes de sus direcciones generales. Cada uno responda
a un alto funcionario de la ciudad de Mxico que tena su propio estilo o criterio de mando,
pero ninguno se coordinaba con los dems y pocos con el gobierno del estado.
El primer paso fue reunirlos y convencerlos tarea nada fcil, de la necesidad de que
alguien coordinara todas las acciones del sector en cada entidad y tomara las decisiones
principales en su jurisdiccin.
Tampoco fue fcil convencer y hacer participar a algunos funcionarios de la Secretara.
Cambiar hbitos y procedimientos es difcil; ms lo es cuando se trata de transferir
responsabilidades y poder.
Sabamos que tendramos que oponernos a muchas
costumbres y afectar intereses, que surgiran un sinnmero de resistencias, algunas bien
intencionadas, otras no. Sabamos que, ms all de una reforma administrativa,
emprendamos el camino de una transformacin de comportamientos sociales, con vastas
repercusiones sobre las formas de organizacin de nuestra convivencia poltica.
En esa empresa slo contbamos con dos armas: el convencimiento de que era una
accin indispensable y la voluntad poltica. 4

Al frente de cada delegacin general estaba un representante del secretario

de Educacin Pblica, responsable del planeamiento, coordinacin, y elaboracin
presupuestal a nivel estatal de los servicios federales de educacin primaria,
secundaria y normal, extendindose despus a educacin de adultos, educacin
indgena, educacin fsica, acreditacin y certificacin, incorporacin, registro de
profesiones y publicaciones y bibliotecas.
Mediante el establecimiento de las delegaciones se intentaba lograr los
siguientes objetivos:

SEP: Memoria 1975-1982, vol. II, Delegaciones Estatales. Prlogo con comentarios de Fernando
Solana Morales, Mxico, Direccin General de Publicaciones y Bibliotecas, 1982.
261
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

Acelerar la ampliacin de los servicios educativos y buscar el desarrollo

equilibrado de los mismos en el estado;
Adecuar el sistema educativo a las necesidades especficas de cada
regin, sin perder por ello su carcter nacional;
Mejorar la calidad de la enseanza;
Elevar la eficiencia del sistema, y por tanto, racionalizar la utilizacin de
recursos humanos, materiales y financieros, y
Fortalecer el federalismo.5
El proceso de descentralizacin comprendi dos etapas: la primera, de
inicio y desarrollo (1978-1980) y la segunda, de creacin de infraestructura y
consolidacin (1981-1982). En la primera, el secretario de Educacin pudo actuar
con mayor libertad y eficacia; pero, a partir de la primavera de 1981, empez a
resentir presiones sindicales que demandaban los puestos de direccin de las
delegaciones para candidatos que no reunan los requisitos para esos puestos,
cedindose en algunos casos. Posteriormente, la crisis econmica limit an ms
las posibilidades de avanzar en el proceso.
En sntesis, el proceso de desconcentracin de la SEP, con la creacin y
desarrollo de las delegaciones generales, sirvi como una gran plataforma para la
introduccin de cambios cualitativos y para la formacin en la accin de personal
tcnico y administrativo que coordinara los servicios de educacin pblica,
estableciendo, adems, una infraestructura institucional de planta fsica y equipos
para continuar con el proceso de descentralizacin en la administracin 19821988.
La desconcentracin, sin embargo, no logr coordinar plenamente las
dependencias educativas del sector federal en los estados: en la educacin
normal se avanz poco y el sector de la educacin tcnica de nivel medio no se
integr a la coordinacin.
Tal vez la mayor limitacin del proceso de desconcentracin consisti en
que casi no se dieron pasos de acercamiento entre la estructura de las
delegaciones de la SEP y la de los sistemas estatales de educacin.

I.4 Situacin actual del proceso de descentralizacin

de la Educacin Bsica y Normal
I.4.1. El proceso de descentralizacin
En su discurso de toma de posesin (1. de diciembre de 1982) el
presidente de la Repblica Miguel de la Madrid dio a conocer la decisin de
transferir a los gobiernos locales los servicios de educacin preescolar, primaria,
secundaria y normal, as como los recursos financieros correspondientes. 6
5

Ibidem.
De la Madrid Hurtado, Miguel, Mensaje de toma de posesin. Direccin General de Comunicacin
Social de la Presidencia de la Repblica, Mxico, 1982.
262
Primer Semestre
6

CINADE

Planeacin Educativa

El reclamo para la descentralizacin de la vida nacional vuelve a tener eco

en los foros de consulta popular del sector educativo, donde se insiste en la
necesidad de descentralizar los servicios educativos para mejorar su eficiencia y
calidad.
Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988) estableci la
descentralizacin de la educacin bsica y normal en los siguientes trminos:
La descentralizacin de la educacin bsica y normal constituye una lnea de accin
fundamental para mejorar la eficiencia y calidad de la educacin y auspiciar la participacin
de la comunidad. De igual forma, la descentralizacin de los servicios culturales impulsar
el desarrollo regional de estas actividades.
La descentralizacin educativa ser instrumento decisivo en la disminucin y eventual
eliminacin de persistentes desigualdades entre regiones y seres humanos. Se fortalecer
as el federalismo y se estimular el desarrollo regional. 7

Especificando tambin que el gobierno federal tendr atribuciones rectoras

respecto a los contenidos de los planes y programas de estudios comunes y
obligatorios a nivel nacional, as como funciones de evaluacin, validacin y
reconocimiento de estudios.
Aunque la meta fue planteada con claridad por el presidente De la Madrid,
el proceso empez titubeante, clarificndose en el segundo ao de la
administracin, rectificndose despus y finalmente cancelndose en los dos
ltimos aos del sexenio, cuando la SEP entreg todo el poder de decisin al
SNTE y los delegados del SNTE federal se convirtieron en los dueos del
procesos de descentralizacin.
Los pasos formales del proceso:
1. Creacin de comits consultivos para la descentralizacin educativa en
los distintos estados de la Repblica.
2. Modificacin del reglamento de la SEP, que convierte a sus
delegaciones generales de los estados en Unidades de Servicios Educativos a
Descentralizar (USEDES).
3. Creacin de la Coordinacin General para la Descentralizacin
Educativa, con dos direcciones generales: una de apoyo administrativo y otra de
enlace y coordinacin.
4. Celebracin de acuerdos de coordinacin con los estados en el marco
de los convenios nicos de desarrollo para establecer comits consultivos que
recaben y analicen informacin y formulen recomendaciones sobre la

Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo, Talleres Grficos de la Nacin, Mxico,
1983.
263
Primer Semestre

CINADE

transferencia de servicios educativos en cada entidad.

comits fue sugerida por el SNTE.

Planeacin Educativa

Esta funcin de los

5. Decreto del 19 de marzo de 1984 para acelerar el proceso de

descentralizacin, que inclua: la creacin de Consejos Estatales de Educacin
Pblica y la transformacin de las USEDES en Direcciones Generales de
Servicios Coordinados de Educacin Pblica en los Estados. 8
Las Direcciones Generales de Servicios Coordinados de Educacin
Pblica (DGSCEP) eran instancias coordinadoras y administradoras con la misin
de unificar el mando de los servicios federales y estatales de educacin bsica y
normal en cada entidad.
Ante las presiones sindicales, el entonces secretario de Educacin Pblica,
Jess Reyes Heroles, tuvo que declarar:
La descentralizacin educativa no es un acto, un instante Es todo un proceso que debe
iniciarse y proseguirse con decisin y realismo. La descentralizacin que vamos a realizar
se har gradualmente, pensada y meditada, sin prisas que seran peligrosas, pero debe
aclararse, sin embargo, que vamos a cometer errores. Reitero que actuar obliga a errar;
pero tambin permite acertar, no es posible ensayar una descentralizacin, como la que
vamos a intentar, en un laboratorio o en una probeta; la vamos a ensayar hacindola, y
cometeremos errores. 9

Los acuerdos de coordinacin entre la SEP y los estados constituyeron la

formalidad concreta del proceso de descentralizacin. Los primeros acuerdos con
estados como Sonora, Michoacn o Jalisco, se establecieron mediante la
negociacin y se respetaron los criterios propuestos por los estados;
especialmente en cuanto a los criterios para el nombramiento del director general
de servicios coordinados que deberan ser un servidor pblico con experiencia en
el sector educativo, con mritos acadmicos y administrativos suficientes y
nombrado conjuntamente por la SEP y el gobierno estatal, espetndose la
estructura orgnica de este ltimo.
No sucedi lo mismo con los acuerdos de coordinacin posteriores, que se
elaboraron sin participacin de los gobiernos estatales y se trataron de imponer
individualmente; o bien se improvis una firma colectiva de ellos en los dos ltimos
aos del sexenio.
El SNTE se las ingeni para que no se diera la transferencia de plazas y
recursos financieros y materiales de la Federacin a los estados, como lo haba
planteado el presidente de la Repblica. Los trabajadores del sistema federal y
estatal permanecieron bajo su rgimen laboral propio. Tampoco se establecieron
previsiones para que en el futuro slo se crearan plazas estatales.

Cf. Decretos del Ejecutivo Federal en el Diario Oficial de la Federacin los das 8 de agosto de
1983 y 19 de marzo de 1984.
9
Cf. Discurso del Lic. Jess Reyes Heroles, en el Foro de Consulta de la ciudad de Quertaro, el
18 de febrero de 1983.
264
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

I.4.2. Intervencin del SNTE en el proceso de descentralizacin

A partir de la segunda etapa del proceso de descentralizacin (1981-1982)
se han dejado sentir las presiones del Comit Ejecutivo Nacional del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educacin (CEN-SNTE); en primer lugar, para
lograr que se nombrara a sus propios candidatos como delegados generales de la
SEP en los estados. Estos candidatos no siempre reunan los requisitos
establecidos por el secretario de Educacin para esos puestos; posteriormente,
durante el proceso de descentralizacin (1982-1988), para obstaculizar su
desarrollo y controlarlo de tal modo que acab en un proceso de
reconcentracin, con la modalidad de que la SEP lleg a entregar casi totalmente
al CEN del SNTE decisiones que competen al ejecutivo federal.
A lo largo de la historia de la SEP (1921-1988) la relacin secretario de
Educacin-SNTE ha demostrado que cuando el primero acta como ejecutivo del
sector, la educacin nacional avanza (estos son los casos de secretarios como
Vasconcelos, Torres Bidet, Ceniceros y Fernando Solana). En cambio, cuando el
secretario de Educacin reduce su misin a la mera conciliacin de intereses, la
educacin tropieza o detiene su avance.
El SNTE no slo es uno de los sindicatos ms grandes del mundo, sino el
que ha logrado acumular ms poderes ajenos a la funcin de representacin
laboral, hasta el punto de que no solamente controla la representacin nica de
los trabajadores de la educacin, sino que pretende el control absoluto de toda
forma de autoridad y decisin en el sector educativo.
El origen del poder del SNTE de las tendencias corporativas de los
gobiernos emanados de la Revolucin Mexicana. Histricamente fueron los
sindicatos, agrupados en las grandes centrales obreras, los primeros aliados del
gobierno federal, cuando an no haba logrado consolidarse el Partido Nacional
Revolucionario (1929).
Con el apoyo del propio presidente de la Repblica, los sindicatos de
maestros lograron unificarse en el SNTE, a partir de diciembre de 1943,
convirtindose con el tiempo en la mayor fuerza de apoyo ideolgico con que han
contado los gobiernos de la Revolucin. Pero la fuerza anterior se increment a
partir de los aos setenta, cuando, con el beneplcito y apoyo directo del
presidente de la Repblica, se design como presidente vitalicio de Vanguardia
Revolucionaria al profesor Carlos Jonguitud Barrios.
Como el poder que el SNTE ha logrado acumular a lo largo de ms de
cuatro dcadas se ha obtenido a la sombra del centralismo educativo, es natural
que su dirigentes hayan visto el proceso de descentralizacin como una amenaza
a su mbito de poder, y por eso han movilizado todos los recursos a su alcance
para frenar, desalentar, controlar y finalmente revertir a su favor el procesos. en
su oportunidad de coyuntura, con ocasin de la precampaa por la sucesin
presidencial, las autoridades de la SEP le entregaron al SNTE toda la iniciativa en
materia de polticas de desarrollo educativo.
Primer Semestre

265

CINADE

Planeacin Educativa

La bandera inicial de la lucha del SNTE fue que la descentralizacin no

poda hacerse sin los maestros. Hasta entonces, el CEN del SNTE no haba dado
mucha importancia a sus secciones estatales, dado que las principales decisiones
del sector educativo se tomaban centralmente. Tampoco se haba favorecido el
acercamiento o la unificacin con las secciones de maestros estatales.
Sin embargo, los movimientos del CEN del SNTE fueron tan amplios y
articulados que en menos de un sexenio (1983-1987) lograron detener y revertir el
proceso de descentralizacin.
El enorme poder del SNTE no ha promovido el mejoramiento ni la
superacin de los maestros en servicio; por el contrario, los maestros se ven
sometidos a presiones antidemocrticas que tienden a inhibir los esfuerzos de
superacin. El maestro responsable, creativo y eficiente no recibe ningn estmulo
ni de las autoridades educativas ni de la organizacin sindical. Los maestros
mexicanos han llegado a convencerse de que las dos grandes alternativas de
superacin que el sistema les ofrece son la poltica y los negocios.
Por otra parte, las autoridades centrales de la SEP han llegado a acuerdos
especiales algunas veces secretos, que no han tomado en cuenta los puntos de
vista y los criterios de las autoridades estatales de educacin o de los propios
directores generales de servicios coordinados.
En algunos casos se ha
obstaculizado la comunicacin directa de los funcionarios del estado con los altos
funcionarios de la SEP en Mxico. Como resultado, han vuelto el trfico con
plazas magisteriales y con permutas y los movimientos injustificados de profesores
de educacin bsica de un estado a otro, que se haban reducido
considerablemente durante la administracin 1977-1988.
Ahora toman tres meses los trmites para la sustitucin de un maestro
recomendado por el SNTE que no se presenta en su lugar de trabajo. Hacia 1982,
un director general de servicios coordinados poda concluir los trmites en 15 das.
La prepotencia del poder del CEN del SNTE en las decisiones importantes
sobre poltica educativa a nivel nacional o estatal, tiende a revertirse contra el
mbito de autoridad, tanto del ejecutivo federal en la SEP como de los
gobernadores de los estados.
Estos ltimos han perdido inters en la
descentralizacin educativa, porque consideran que el poder central del SNTE
constituye una amenaza para el reconocimiento efectivo de su autoridad, adems
de las presiones que normalmente reciben de las secciones de maestros
estatales. El poder del SNTE ha llegado a plantear amenazas y presiones contra
el propio presidente de la Repblica. 10
I.4.3. Situacin actual del proceso de descentralizacin de la educacin
bsica y normal. 11
10

Cf. Peridico Vanguardia: Sin ningn rubor, en Torren: Reclaman maestros la SEP para
Jonguitud Barrios, p. 3-A, Saltillo, Coahuila, 10 de noviembre de 1988.
266
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

De acuerdo con la informacin recogida, durante el sexenio 1982-1988 el

proceso de descentralizacin no slo no avanz lo que se esperaba sino que de
alguna manera retrocedi o se complic. Algunos se refieren a este problema
como un proceso de reconcentracin de las decisiones importantes en poltica
educativa.
Nunca se logr la meta inicial de transferir a los gobiernos locales los
servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y normal, y los recursos
financieros correspondientes.
Cuando se transfirieron los primeros acuerdos de coordinacin hubo mayor
respecto y sensibilidad por parte de la SEP para los puntos de vista de los
gobernadores, secretarios estatales de educacin y cultura y de los propios
directores generales de servicios coordinados de educacin pblica. Despus se
ignor la participacin de los estados, se les presion para que firmaran acuerdos
de coordinacin elaborados exclusivamente por representantes de la SEP y el
SNTE, y todo el proceso culmin en una firme colectiva de acuerdos.
Fue tal el atropello a la soberana de los estados que se lleg a imponer
como directores generales de servicios coordinados a funcionarios recomendados
por el SNTE y la SEP, pero no aceptados libremente por los primeros. Aun en los
trminos formales de los acuerdos de coordinacin, ya de por s favorables al
centralismo.

II.2. OBJETIVOS ESPECFICOS DE DESARROLLO

La descentralizacin se plantea como una estrategia global de
transformacin y desarrollo del sistema educativo en estrecha articulacin con
programas socioeconmicos y culturales ms amplios, junto con la renovacin de
las relaciones entre el Estado, los sindicatos y gremios profesionales y las
instituciones de la sociedad civil.
Como objetivos especficos de la descentralizacin se proponen los
siguientes:
1. Democratizar la educacin pblica mediante una distribucin ms justa
y equitativa de oportunidades y el establecimiento de polticas de compensacin
para los sectores marginados.
2. Redistribuir en forma ms armoniosa y ordenada las funciones y
competencias educativas entre la Federacin, los estados y los municipios,
establecer los principios y criterios para los particulares y las instituciones de la
sociedad civil que participen en la educacin.
11

Cf. Informacin recopilada de entrevistas a funcionarios de alto nivel en el proyecto Condiciones

y Perspectivas de la Descentralizacin Educativa en Mxico, Centro de Investigacin de
Investigacin en Ciencias Administrativas, IPN-ESCA-1988 (mimeo).
267
Primer Semestre

CINADE

Planeacin Educativa

3. Fomentar la participacin de la comunidad local y de las organizaciones

sociales en el desarrollo de programas educativos.
4. Aprovechar mejor los recursos locales, regionales, estatales y
nacionales disponibles para el desarrollo de la educacin.
5. Fomentar la coordinacin y colaboracin entre los diferentes sectores
de la administracin pblica relacionados con la educacin.
6. Transformar y modernizar la estructura, organizacin y administracin
del sistema educativo.
7. Vincular la educacin pblica con los procesos de desarrollo econmico
y sociocultural del entorno.
8. Apoyar, en forma ms efectiva, la preservacin y el desarrollo de las
culturas tnicas, regionales y locales.
9. Consolidar la unidad nacional, dentro de la diversidad sociocultural de
las entidades y grupos humanos que la integran.
10. Garantizar la educacin bsica para toda la poblacin mediante el
desarrollo de alternativas apropiadas a las condiciones econmicas y
socioculturales de las regiones, entidades y grupos que integran el pas.
11. Ampliar y diversificar las alternativas de educacin media para la
juventud y los adultos.
12. Ampliar y diversificar las alternativas de educacin superior.
13. Vincular el desarrollo econmico y socioculturales y con el desarrollo
de la ciencia y la tecnologa.

II.3. CONDICIONES DE OPERACIN PARA LA

DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA
La descentralizacin educativa en Mxico requiere de un ambiente
favorable a la descentralizacin efectiva de la administracin pblica como
estrategia global de desarrollo y de modernizacin en los diferentes niveles de
gobierno.
Las principales condiciones de operacin
descentralizacin educativa son las siguientes:

que

hacen

viable

la

1. Voluntad poltica firme por parte del presidente de la Repblica, del

secretario de Educacin, de los gobernadores de los estados y de sus respectivos
Primer Semestre

268

CINADE

Planeacin Educativa

secretarios de educacin, cultura y bienestar social, as como de los directores

generales de Servicios Coordinados de Educacin Pblica.
2. Apoyo del magisterio nacional, tanto de los maestros en servicio como
de las secciones estatales del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin
y neutralizacin de las resistencias y bloqueos que ha interpuesto el Comit
Ejecutivo Nacional del SNTE. La descentralizacin educativa debe garantizar un
absoluto respeto a los derechos laborales de los maestros, pero tambin debe
exigir respeto igual para los fines propios de la educacin y los derechos de los
educandos, de los padres de familia y de la sociedad en general.
3. Apoyo de las organizaciones sociales, colegios profesionales y
sociedades de padres de familia al proceso de descentralizacin.
4a. Realizacin de reformas legales y reglamentarias relacionadas con
fracciones adicionales al Artculo 3. Constitucional, la Ley Federal de Educacin y
los reglamentos de las instituciones educativas.
5. Actitud de respeto efectivo por parte de gobierno federal a la soberana
de los estados y libertad de los municipios.
6. Reconocimiento de funciones normativas especficas para que los
estados y los municipios puedan formular polticas propias de desarrollo educativo.
7. Reconocimiento o transferencia de poderes de decisin a los estados y
municipios por parte de los rganos del gobierno federal.
8. Transferencia de recursos financieros y de infraestructura organizativa
por parte de la Federacin a los Estados y al Departamento del Distrito Federal.
9. Mayor participacin de los estados y municipios en la recaudacin fiscal.
10. Establecimiento de un sistema de subsidios para los estados y
municipios ms pobres por parte de la Federacin.
11. Unificacin del mando de la educacin bsica y normal en los estados.
12. Establecimiento de consejos estatales y municipales de educacin,
integrados con una representatividad ms amplia de los sectores sociales
interesados.
13. Transferencia de plazas federales a los estados y el Distrito Federal e
incremento en la creacin de nuevas plazas estatales.
14. Establecimiento de una Coordinacin Nacional de la Descentralizacin
integrada por elementos nuevos y representantes de los estados que no estn
empeados en mantener la estructura y organizacin actual del sistema educativo
y s comprometidos con el proceso de descentralizacin.

Primer Semestre

269

CINADE

Planeacin Educativa

15. Aprovechamiento del personal que se ha ido formando en las

delegaciones generales y Servicios Coordinados de Educacin para el apoyo a la
descentralizacin.

II.4. LINEAS DE ACCIN Y ESTRATEGIAS PARA LA

DESCENTRALIZACIN DEL SISTEMA EDUCATIVO
1. Organizacin de reuniones de trabajo y consultas del presidente de la
Repblica y el secretario de Educacin Pblica con los gobernadores y sus
respectivos secretarios de educacin. Estas reuniones pueden organizarse por
regiones, pero convendr que culminen en una reunin nacional.
Los objetivos de estas reuniones sern:
1. Actualizar el diagnstico sobre el estado que guarda la educacin pblica en la
entidad.
2. Precisar los problemas peculiares que enfrentar la descentralizacin
educativa en cada estado.
3. Motivar a los gobernadores de los estados y a sus secretarios para que
asuman las responsabilidades de la descentralizacin.
4. Recoger observaciones y sugerencias para instrumentar el proceso de
descentralizacin educativa en el estado.
5. establecer bases para realizar la transferencia a los estados de servicios
educativos y de los recursos de financiamiento, dentro de los convenios de
desarrollo.
2. Reuniones de trabajo y consulta del secretario de Educacin Pblica
con los directores generales de Servicios Coordinados de Educacin Pblica en
los estados.
Estas reuniones tendrn como objetivo:
1. Conocer el estado que guardan los servicios federales de educacin en cada
entidad.
2. Recoger observaciones y sugerencias sobre la descentralizacin del sector
educativo.
3. Decidir sobre alternativas de unificacin del mando de la educacin pblica a
nivel estatal.
3. Descentralizacin del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin, negociando la unificacin de las secciones federales y estatales del
SNTE, bajo una sola representacin estatal ante el gobierno del estado. El SNTE
Primer Semestre

270

CINADE

Planeacin Educativa

nacional constituir una Confederacin Nacional que tendr funciones propias en

relacin con los problemas gremiales interestatales y regionales y con su
participacin como un agente dinmico insustituible para el apoyo de polticas
nacionales y regionales orientados hacia la transformacin, el mejoramiento
cualitativo y la modernizacin de la estructura y organizacin de las instituciones
del sistema educativo nacional.
4. Reestructuracin profunda y completa de la Secretara de Educacin
Pblica para que transfiera sus recursos operativos a los estados y a las
delegaciones del Distrito Federal y mantenga las ms altas funciones normativas:
definicin de objetivos generales de los niveles, tipos y modalidades de educacin.
Sealamiento de contenidos comunes de los planes y programas de educacin
bsica y media, coordinacin de proyectos regionales interestatales, integracin
del plan sectorial o programa nacional de educacin. Asignacin de recursos
financieros, evaluacin y control del presupuesto del sector educativo.
La SEP deber adoptar una estructura y una organizacin mucho ms
pequeas, simples y funcionales. El rea de oficiala mayor puede consolidarse
con las direcciones
administrativas y de personal de cada una de las
subsecretaras de apoyo.
En un nuevo organigrama la SEP tendra:
1.
2.
3.
4.

Una Subsecretara de Apoyo a la Educacin Bsica.

Una Subsecretara de Apoyo a la Educacin Media.
Una Subsecretara de Apoyo a la Educacin Superior.
Una Subsecretara de Planeacin, Programacin y Finanzas.

Un Consejo Nacional de Descentralizacin integrado por representantes de

cuatro de los estados ms comprometidos con la descentralizacin en las diversas
regiones del pas, del Consejo Nacional Tcnico de la Educacin, de cada
subsecretara de la SEP de la Asociacin Nacional de Universidades e Institutos
de Enseanza Superior, del SNTE, de las instituciones de educacin privada, de la
asociacin de padres de familia y de especialistas en educacin designados como
consultores del Consejo.
5. La SEP negocia con cada estado las bases o criterios para la
transferencia de servicios educativos de la Federacin a la entidad, respetando en
lo posible la estructura y organizacin que cada estado proponga.
6. La SEP deber comprometerse a sostener su apoyo de financiamiento
a los programas para promover el desarrollo de la educacin en los estados, y
slo podr reducirlo en la medida en que stos vayan incrementando su base
fiscal propia. La SEP, sin embargo, establecer una bolsa especial para
programas y proyectos prioritarios y las entidades podrn recurrir a ellos si desean
obtener financiamiento adicional.

Primer Semestre

271

CINADE

Planeacin Educativa

7. El nmero de direcciones generales de la SEP deber reducirse

sustantivamente, integrando reas que no tienen por qu separarse y eliminando
las que no se justifiquen.
8. Los organismos desconcentrados de la SEP, como el Instituto
Politcnico Nacional y la Universidad Pedaggica, se transformarn en
organismos descentralizados del gobierno federal para que puedan cumplir mejor
con sus objetivos y tengan capacidad para crear y administrar su propio
patrimonio.
9. Para la descentralizacin de la educacin bsica se establecer como
meta un periodo no mayor de cuatro aos y buscar consolidarse en la ltima
parte de la administracin 1988-1994.
10. El Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos podr
descentralizarse en un periodo de dos o tres aos, pero solamente guardar
relaciones de coordinacin con el sector estatal de la SEP.
11. Se hace necesario separar la educacin media (bachillerato y carreras
terminales a nivel medio de contenidos equivalentes) de la educacin superior,
eliminando el pase automtico y estableciendo como obligatorio el examen de
ingreso a todas las instituciones de educacin superior. El Colegio de Bachilleres
ya ha iniciado este camino.
12. La Universidad Pedaggica Nacional iniciar un proceso de
desconcentracin y descentralizacin de sus programas de formacin y
actualizacin, en coordinacin con las normales estatales.
13. Se vuelve necesario transferir las instituciones de educacin normal
que se han establecido en los estados, a las propias entidades en que se
encuentran, para favorecer una mayor coordinacin de la educacin normal. El
bachillerato pedaggico debe eliminarse gradualmente de las normales,
seleccionando como candidatos de magisterio a egresados de todo tipo de
bachillerato. Esta medida enriquecer la formacin de los futuros cuadros
profesionales del magisterio en Mxico.
14. Hay necesidad de desconcentrar, regionalizar o descentralizar hacia el
interior de los estados a las instituciones de educacin superior. Muchos estados
mantienen concentrada en la capital y su rea metropolitana la oferta de servicios
de educacin superior, y esto tiende a agravar la desigualdad de oportunidades,
especialmente para las mujeres y los estudiantes pobres.
15. Conviene reducir al mximo posible los sistemas de incorporacin de
instituciones de educacin superior. Hay que promover su reconocimiento directo
por parte de los gobiernos estatales y evitar que las instituciones pblicas crezcan
demasiado o pretendan establecer derechos de veto a la creacin de nuevas
instituciones.

Primer Semestre

272

CINADE

Planeacin Educativa

16. Para favorecer el desarrollo de la educacin se hace necesario que

cada institucin tenga derecho a crear y administrar su propio patrimonio,
hacindose responsable ante la comunidad o sociedad a la que sirve del uso de
los recursos.

II.5. PERSPECTIVAS DE LA DESCENTRALIZACIN

EDUCATIVA
La descentralizacin educativa trata de ser una garanta social efectiva para
todos los ciudadanos en un futuro no remoto. Existen actualmente 30 000 000 de
mexicanos mayores de 15 aos que no han logrado terminar su educacin bsica.
Hay suficientes experiencias de campo en Mxico como para sistematizar y
redefinir los objetivos de la educacin bsica y sus contenidos comunes a nivel
nacional. No es necesario que los medios sean iguales o uniformes: horarios,
calendarios, grados, niveles o instituciones.
El Consejo Nacional Tcnico de la Educacin ha propuesto la bandera de
11 grados de educacin bsica. Por esto se entiende la integracin lineal de la
educacin preescolar, primaria y secundaria, pero en realidad el concepto
pedaggico de la educacin bsica en el mundo moderno parte de una
redefinicin de los objetivos de la educacin; elimina planteamientos puramente
propeduticos y la convierte en una educacin para la vida y el trabajo, para
aprender a aprender, aprender a ser, aprender a trabajar, aprender a participar y
aprender a vivir.
Desde el punto de vista de la educacin media (bachillerato o carreras de
nivel medio), se trata de garantizar una amplia gama de alternativas para los
jvenes y adultos que han terminado su educacin bsica, procurando que se
definan objetivos propios de formacin general, adems de los terminales y
propeduticos.
La educacin superior, regionalizada, desconcentrada o descentralizada
estar en mejores condiciones de contribuir al desarrollo econmico, sociocultural
y poltico, y al impulso de la ciencia y la tecnologa en las diferentes regiones y
entidades del pas.
La descentralizacin efectiva de la educacin implica costos polticos y
sociales en trminos de sacrificio de poder por parte de la SEP y el SNTE que
podrn ser compensados con los cambios cualitativos y beneficios sociales de una
educacin de mejor calidad y relevancia y de niveles ms satisfactorios de
eficiencia y eficacia.
Primer Semestre

273

CINADE

Planeacin Educativa

En principio la descentralizacin no implica incrementos sustantivos del

gasto ordinario en educacin: implica una distribucin social ms equitativa y justa
del mismo.
Habr que incrementar el presupuesto educativo para acercarlo a los
porcentajes deseables del PIB recomendados a nivel internacional, pero este
incremento ser tan necesario con la descentralizacin o sin ella.
Plantear la descentralizacin con el simple propsito de ahorrar recursos,
de anular el poder del SNTE o de la SEP, o de liberar a sta de sus altas
responsabilidades nacionales, sera lanzar por un despeadero la noble causa de
la educacin pblica. Pero persistir en la operacin centralizada de la SEP, en
obstaculizar la transformacin del sistema educativo dentro del marco de los
grandes acuerdos nacionales sera cancelar el futuro de Mxico como pas
independiente y soberano.

Organigrama reestructurado de la SEP

Secretario de Educacin

Coordinacin
de
Asesores

Comisin
Interna de
Administracin

Subsecretara
de Educacin
Bsica

Primer Semestre

Consejos
Nacionales

Subsecretara
de Educacin
Media

Secretaras
Estatales de
Educacin

Comunicacin
y Relaciones
Pblicas

Asesora
Jurdica

Contralora
Interna

Directores de
Servicios
Coordinadores de
Educacin Pblica

Subsecretara
de Educacin
Superior

Subsecretara
de Planeacin,
Programacin y
Finanzas

Organismos
Descentralizados
e Instituciones
Autnomas

274

CINADE

Planeacin Educativa

Bibliografa

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asistencia tcnica de la enseanza municipal (Promunicipio), Santiago de
Chile, UNLSCO, 1978.
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Amrica Latina, Washington, CIEEC, 1980.
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de desarrollo educativo, cientfico y tecnolgico, Ginebra, 1981.
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la Conferencia Internacional de Educacin, Ginebra, 1981.
Costa Rica, Ministerio de Educacin Pblica, Planteamiento del desarrollo
educativo, los grandes objetivos, 1971.
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Reza Espinoza, Estuardo M., La experiencia de la Unidad Descentralizada de
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UNESCO, 1978.
Salazar Bondy, Augusto, La reforma de la educacin peruana, revista del
Centro de Estudios Educativos, II (2) pp. 98-106 Mxico, 1972.
Salinas de Gortari, Carlos, discursos de campaa:
o La descentralizacin, una de las grandes vertientes de la poltica
moderna, Aguascalientes, Ags., enero 18 de 1988.
o En los estados radica la fortaleza de la Nacin. Guadalajara, Jal., abril
de 1988.
o Pluralismo y descentralizacin, requisitos para la democracia, Mxico,
D.F., marzo de 1988.
o Por la modernizacin de la educacin superior, Monterrey, N.L.,
noviembre de 1987.
o La democracia pasa por el desarrollo municipal, Tizimn, Yuc., abril de
1988.
o El compromiso de las universidades: la libertad y la democracia,
Guadalajara, Jal, febrero de 1988.

Primer Semestre

275

CINADE

Planeacin Educativa

o Desarrollo rural integral: medio para combatir la marginacin,

Zacatecas, Zac., marco de 1988.
o Por una nueva vida campesina, Oaxaca, Oax., noviembre de 1987.
o Discurso de toma de posesin (1. de diciembre de 1988).
Villalobos Ziga, Gilbert, La experiencia costarricense de creacin de las
Direcciones Regionales en Educacin, Santiago de Chile, UNESCO, 1978.

SESION 6
Primer Semestre

276

CINADE

Planeacin Educativa

LAS POLTICAS EDUCATIVAS MEXICANAS

ANTES Y DESPUS DE 2001
Felipe Martnez Rizo (*)
Sntesis: A partir de un breve repaso de las polticas educativas que guiaron el
desarrollo del sistema educativo mexicano durante el siglo XX, el artculo centra la
atencin en el anlisis de las polticas de la ltima dcada del mismo, y en el del
Programa Nacional de Educacin 2001-2006, que contiene la propuesta de
polticas para los primeros aos del siglo XXI, tal como han sido presentadas por
los responsables del sector educativo del equipo del presidente Vicente Fox. Se
encuentra un grado considerable de continuidad, a la vez que un esfuerzo explcito
por superar las limitaciones detectadas en las polticas de los dos sexenios
previos, que fueron los ltimos del rgimen en que el gobierno del pas estuvo
controlado por el Partido Revolucionario Institucional.

1. Introduccin
Las elecciones de julio de 2000 constituyeron un hito en la historia de
Mxico, al tener como resultado la llegada a la presidencia de la Repblica del
candidato de una organizacin poltica diferente de la que, con diversos nombres,
monopoliz el poder federal desde 1929: el Partido Revolucionario Institucional,
PRI.
La duracin casi secular del sistema poltico emanado de la Revolucin de
1910 como rezaba la expresin en que se plasmaba la legitimidad del rgimen
priista y su naturaleza fundamentalmente no democrtica, hicieron que la toma de
posesin de Vicente Fox, el 1. de diciembre de 2000, fuera vista con grandes
expectativas por la sociedad mexicana que, en una proporcin considerable y de
manera sin duda excesiva, esperaba del nuevo presidente una solucin rpida,
casi mgica, de los ancestrales problemas de pobreza y desigualdad del pas. En
sentido opuesto, elementos importantes hacan esperar una gran continuidad de
*

Profesor del Departamento de Educacin de la Universidad Autnoma de Aguascalientes, Mxico.

277
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

las polticas pblicas en relacin con las adoptadas por los tres ltimos gobiernos
federales priistas:
Primero: los aspectos positivos del antiguo rgimen, que, al lado de los
ms oscuros sobre todo en lo relativo a corrupcin y autoritarismo,
enfrent con xito retos importantes, incluyendo el de ofrecer educacin
a una poblacin que, entre los aos 50 y 70 del siglo XX, experiment el
crecimiento demogrfico ms fuerte de cualquier pas en la historia
mundial previa.
Segundo: un entorno econmico y poltico mundial caracterizado por la
convergencia de poderosas tendencias dirigidas al fortalecimiento de los
mercados globales, la divisin internacional del trabajo y una
competitividad econmica basada en la ciencia y la tecnologa.
Tercero: las concepciones ideolgicas y polticas de Fox y de quienes lo
apoyaron como candidato el Partido Accin Nacional, el Verde
Ecologista de Mxico y el grupo llamado Amigos de Fox, ms all de
puntos particulares cercanos a la izquierda y de manera congruente con
su origen empresarial, en esencia no son muy diferentes de las de los
ltimos gobiernos priistas, cuestionados como neoliberales por la
oposicin de izquierda.
Cuarto: la previsible dificultad para tomar medidas que variaran
fuertemente el rumbo de las polticas nacionales, dada la ausencia de
una mayora clara en el Congreso, lo que se traduce en una gran
lentitud para aprobar medidas legislativas tan importantes como una
reforma fiscal que permita al ejecutivo contar con ms recursos.
Un elemento adicional de difcil previsin a fines de 2000 se suma a los
anteriores para dificultar la adopcin de medidas novedosas importantes un ao
ms tarde: la recesin econmica nacional e internacional, que hace crecer
considerablemente la dimensin de las necesidades, al tiempo que los recursos
gubernamentales se reducen con los precios del petrleo y los ingresos fiscales.

Primer Semestre

278

CINADE

Planeacin Educativa

2. Las polticas educativas mexicanas en el siglo XX

Para dimensionar los cambios recientes de las polticas educativas
mexicanas, es necesario tener presente que por su Constitucin el pas es una
repblica federal, formada por 31 estados y un distrito en el que reside el gobierno
federal; en realidad, y en parte debido a la ausencia de un funcionamiento
plenamente democrtico de las instituciones nacionales, el rgimen de gobierno a
lo largo del siglo XX se distingui por un fuerte centralismo, mayor incluso que el
de muchos pases democrticos de rgimen no federal.
El sistema educativo moderno se constituy a partir de la segunda mitad del
siglo XIX, despus de que la Constitucin de 1857 adoptara la idea de una
educacin elemental pblica laica, obligatoria y gratuita. Desde entonces hasta la
poca de la Revolucin (1910-1917), y de manera congruente con el rgimen
federal, el manejo de la educacin fue responsabilidad de cada estado, y al
gobierno federal slo le correspondi manejar las escuelas del distrito y de los
territorios federales. Tras la aprobacin de la Constitucin de 1917, el gobierno
federal increment su peso respecto a los estatales en todos los mbitos. En lo
relativo a educacin esto se reflej en la creacin de un ministerio federal, la
Secretara de Educacin Pblica (SEP) en 1921. A partir de ese momento el peso
del gobierno federal en el manejo de todo el sistema educativo nacional se hizo
cada vez mayor. De esa fecha a la dcada de 1990 pueden distinguirse unas
cuantas grandes tendencias en las polticas educativas:
La de impulsora de la SEP, que vea en la escuela un medio clave para
construir un pas culto y democrtico tras la Revolucin. Admirador de
las culturas prehispnicas y de los predicadores que acompaaron la
conquista en el siglo XVI, Jos Vasconcelos promovi la educacin con
una concepcin civilizadora y un espritu misionero, que se reflej en
heroicas campaas de alfabetizacin y continu con la poca de oro de
la escuela rural mexicana.
La llamada de la educacin socialista, impulsada a partir de 1934 con la
presidencia de Lzaro Crdenas, y que dur hasta el final de la de vila
Camacho, en 1945, con la idea de formar un hombre libre de prejuicios y
fanatismos religiosos, y una sociedad igualitaria, con una visin
romntica y entusiasta con los primeros logros de la revolucin sovitica.
Primer Semestre

279

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Planeacin Educativa

Desde finales de los aos 20 se desarroll tambin un proyecto paralelo

a los anteriores, el de la educacin tecnolgica, orientada a apoyar la
industrializacin del pas, impulsado por Moiss Senz desde la
presidencia de Calles.
A mediados de la dcada de 1940 se estableci la tendencia que se
conoce con la expresin de escuela de la unidad nacional, promovida
por Jaime Torres Bodet, lo que supuso el abandono del proyecto de
educacin socialista.
A partir de entonces comenz a desarrollarse lo que llegara a ser la
poltica de modernizacin educativa de fines del siglo; podemos rastrear
los antecedentes de esos elementos repasando las polticas educativas
de los sexenios gubernamentales de la segunda mitad del siglo XX (cfr.
Latap, (coord.), 1998; Meneses, 1984, 1991, 1996).
En el sexenio de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958) las escuelas
comenzaron a enfrentar las primeras manifestaciones de la explosin
demogrfica; el secretario de Educacin Pblica, J. ngel Ceniceros, plante por
primera vez la necesidad de planificar el desarrollo del sistema.
En su segundo perodo al frente de la SEP, en el sexenio de Adolfo Lpez
Mateos (1958-1964), Torres Bodet dirigi la elaboracin del primer plan nacional
de educacin, el Plan de Once Aos, en forma casi simultnea aunque
relativamente independiente de los primeros esfuerzos de planeacin hechos en
otras partes de Amrica Latina, como Colombia, con influencia de los trabajos de
la OCDE y de la UNESCO, en particular del Proyecto Regional Mediterrneo.
Varias innovaciones importantes formaron parte de las polticas del Plan de
Once Aos, tratando de hacer frente a la explosin demogrfica en el mbito
escolar, aumentando la capacidad de atencin del sistema educativo: el doble
turno en las escuelas, el impulso del programa federal de construccin de
escuelas (CAPFCE) y el crecimiento de las escuelas normales para formar los
maestros que se requeran. Otras iniciativas buscaban mejorar la calidad de la
enseanza, teniendo en cuenta las necesidades de los sectores mayoritarios de la
poblacin, formados por familias cuyas cabezas tenan baja o nula escolaridad y
no contaban con los elementos bsicos para apoyar a sus hijos, en este rubro
destac el programa de libros de texto gratuitos para todos los grados de la
enseanza primaria.
En el sexenio de Daz Ordaz (1964-1979) las polticas del Plan de Once
Aos concebido para cubrir cinco aos del sexenio de Lpez Mateos y los seis del
siguiente se siguieron aplicando; el acelerado crecimiento demogrfico hizo que
las cifras absolutas de matrcula previstas se rebasaran, aunque la cobertura de la
demanda siguiera sin alcanzar el 100%.
La llegada de cohortes crecientes de alumnos al final de la primaria y la
secundaria, como resultado de los esfuerzos anteriores, hizo que en el sexenio de
Primer Semestre

280

CINADE

Planeacin Educativa

Echeverra (1970-1976) la presin de la demanda se transfiriera a los niveles

siguientes, dando inicio a una poca de crecimiento sin precedentes de la
educacin media superior y superior, que se afront con una poltica de apoyo a la
creacin de nuevas instituciones en esos niveles: el Colegio de Ciencias y
Humanidades, el Colegio de Bachilleres, las Escuelas Nacionales de Estudios
Profesionales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), la
Universidad Autnoma Metropolitana, el crecimiento de las universidades pblicas
y de institutos tecnolgicos en los estados, y el desarrollo de la educacin suprior
privada. En primaria se efectu una reforma curricular y se elaboraron nuevos
libros de texto; se aprob tambin una nueva Ley Federal de Educacin Superior.
El Instituto Nacional de Educacin de Adultos y el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa fueron otras de las instituciones que surgieron en ese perodo.
En el terreno educativo, el sexenio de Lpez Portillo (1976-1982) comenz
con un nuevo esfuerzo de planeacin, que dio lugar al Plan Nacional de Educacin
presentado en siete volmenes por Porfirio Muoz Ledo a fines de 1977, que
comprenda un amplio diagnstico del sistema educativo, as como programas de
trabajo para la educacin bsica, la formacin de maestros, la educacin en zonas
deprimidas y para grupos marginados, la educacin abierta, la capacitacin, la
educacin tecnolgica, la educacin superior, la difusin de la cultura; la juventud,
el deporte y la recreacin, y la educacin para la salud.
Sin embargo, el Plan careca de metas, que se anunciaban para los meses
siguientes. El intempestivo cambio del secretario de Educacin Pblica, sustituido
por Fernando Solana, hizo que el Plan nunca fuera terminado y que en su lugar se
adoptara un conjunto de polticas menos ambicioso pero de enfoque muy prctico,
con los llamados Programas y Metas del Sector Educativo 1979-1982, que
comprendan 5 grandes objetivos y 52 programas, de los cuales 11 se definan
como prioritarios, todos con metas precisas calendarizadas hasta 1982.
Ese conjunto de programas se llev a la prctica a lo largo del sexenio.
Los resultados mostraron la bondad de un enfoque de planeacin prctico e
imaginativo: pese a que los cohortes de nios ms numerosas de la historia del
pas, las nacidas a mediados de los 70, llegaron a la escuela a principios de los
80, fue justamente en 1982 cuando se alcanz por fin el viejo anhelo de que todos
los nios pudieran tener acceso a 1er. grado de la primaria. Eso fue posible
porque se abandon el esquema rgido de escolarizacin mediante planteles
convencionales, siendo reemplazado por una variedad de estrategias: albergues
escolares, transporte, instructores comunitarios, etc. Slo as pudo abatirse la
demanda marginal no atendida en varias dcadas. La meta de la eficiencia
terminal, por su parte, sigui sin poder alcanzarse.
Un rasgo importante de la poltica educativa del sexenio 76-82 fue el
impulso a la descentralizacin educativa que se dio en marzo de 1978, con la
creacin de las delegaciones de la SEP en los estados de la Repblica; esta
poltica reforzaba intentos descentralizados previos poco exitosos, cuya urgencia
pona de manifiesto la creciente evidencia de lo inapropiado del centralismo en un
pas de las dimensiones de Mxico.
Primer Semestre

281

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Planeacin Educativa

Al haberse vuelto obligatoria la elaboracin de planes sexenales de

desarrollo, tanto de tipo general como para cada sector de la administracin
pblica, en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), las polticas educativas
se plasmaron en el Programa Nacional de Educacin, Cultura, Recreacin y
Deporte 1984-1988. En el contexto de la grave crisis econmica que estall a
principios de 1982, el Programa planteaba una revolucin educativa, con seis
objetivos: elevar la calidad a partir de la formacin integral de docentes;
racionalizar el uso de los recursos y ampliar el acceso a servicios, dando prioridad
a zonas y grupos desfavorecidos; vincular educacin y desarrollo; regionalizar la
educacin bsica y normal y desconcentrar la superior; mejorar la educacin
fsica, el deporte y la recreacin; y hacer de la educacin un proceso participativo.
Los logros de la poltica educativa del sexenio distaron mucho del eslogan
de revolucin con que se le design; la crisis econmica se reflej en la reduccin
de los recursos para la educacin, en especial los relativos al salario de los
maestros, que sufrieron un grave deterioro. Otro aspecto central de la poltica, el
relativo a la descentralizacin, no mostr avance alguno.

Primer Semestre

282

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Planeacin Educativa

3. La poltica de modernizacin educativa 1989-2000

Continuando y reforzando el cambio de rumbo comenzando por Miguel de
la Madrid, las tendencias modernizadoras llegaron a un punto culminante en la
presidencia de Carlos Salinas (1988-1994). El trmino modernizacin se volvi
central en el discurso y en las polticas, con dos vertientes: por una parte, el
distanciamiento respecto a las posturas postrevolucionarias, especialmente en la
versin predominante en los sexenios de Echeverra y Lpez Portillo,
considerados populistas e ineficientes; por otra, el deseo de incorporar a Mxico al
grupo de pases altamente desarrollados.
Ambas vertientes coincidan en orientar la poltica en direccin de la
reduccin del peso del Estado en la economa, incrementando en cambio el papel
del mercado, coincidiendo con las tendencias de Reagan y Thatcher dominantes
en la poca. En el marco de las nuevas ideas sobre la sociedad del conocimiento
y de la importancia de basar la competitividad no en el bajo precio de las materias
primas y de la mano de obra, sino en una mayor productividad gracias a los
avances de la ciencia y la tecnologa, la modernizacin del pas inclua, como
componente fundamental, la del sistema educativo.
Las polticas del Programa de Modernizacin de la Educacin 1989-1994
aplicaban las ideas generales de modernizacin al terreno educativo en nueve
captulos, relativos a la educacin bsica, la formacin de docentes, la educacin
de adultos, la capacitacin para el trabajo, la educacin media superior, la
educacin superior, el posgrado y la investigacin; los sistemas abiertos, la
evaluacin, y los inmuebles educativos.
En el sexenio de Salinas se dieron avances reales: la obligatoriedad de la
enseanza secundaria, nuevos planes de estudio y nuevos libros de texto, as
como la nueva Ley General de Educacin y las reformas del Art. 3. de la
Constitucin. De especial trascendencia potencial fueron los avances en la
descentralizacin educativa: en mayo de 1992, con Ernesto Zedillo al frente de la
SEP, se logr el consenso necesario para que los 31 gobernadores de los estados
de la Repblica y el poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin
(SNTE) firmaran con el gobierno federal el Acuerdo Nacional para la
Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal (ANMEB), con cuya base el
gobierno federal transfiri a los estados el manejo y control de sus respectivos
sistemas educativos en los niveles de educacin bsica y normal. Pese a estos
Primer Semestre

283

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Planeacin Educativa

avances, es cierto que las polticas educativas del sexenio salinista no resolvieron
los viejos problemas educativos, como los de calidad y equidad; los defectos
estructurales del sistema, en especial la imbricacin del sindicato y las autoridades
en la toma de decisiones, siguieron intactos.
Sealar las limitaciones de las polticas del sexenio 89-94 no implica
compartir las crticas que las descalifican de manera absoluta como neoliberales;
contra la idea de que se pretenda privatizar la educacin, el sexenio salinista
aprovech la espectacular recuperacin econmica de la primera mitad de los 90
para incrementar en forma notable la cantidad de recursos pblicos destinados a
la educacin, sobre todo mediante una importante recuperacin de los salarios
del magisterio. El gasto pblico en educacin lleg, en 1994, a 5.7% del PIB,
frente al 3.56% de 1989 (SEP, 1996: 165).
En el mismo sentido, conviene recordar tambin que al da siguiente de la
firma del Acuerdo para la Modernizacin, en mayo de 1992, Carlos Salinas
anunci el inicio de un importante programa compensatorio, que fue seguido
despus por otros similares: el Programa de Apoyo al Rezago Escolar. El PARE
fue financiado con recursos del Banco Mundial y estuvo dirigido a los cuatro
estados ms pobres del pas, en una clara seal de que la descentralizacin no
implicaba abandonar a su suerte a las entidades ms pobres, y de que la
modernizacin, criticada frecuentemente con la etiqueta de neoliberal, no era en
realidad incompatible con un preocupacin por la equidad, valor que en la Ley
General de Educacin en 1993 ocup un lugar destacado, sin precedentes en la
legislacin educativa nacional.
La llegada a la presidencia de Mxico de Ernesto Zedillo, anteriormente
titular de la SEP, hizo que las polticas de su gobierno (1994-2000) tuvieran un alto
grado de continuidad respecto a las de Carlos Salinas; por ello, en este anlisis se
considera que el antecedente inmediato de las polticas del gobierno de Vicente
Fox es el de modernizacin, que caracteriz a la poltica educativa mexicana
desde 1989 hasta 2000.
Elaborado en 1995 bajo la direccin de Miguel Limn, el Programa de
Desarrollo Educativo 1995-2000 (SEP: 1996) comprende una introduccin, que
desarrolla de forma escueta algunos principios que sustentan las polticas a
seguir; stas se desarrollan fundamentalmente en tres partes, relativas a la
educacin bsica, la de adultos y la media superior y superior; en una cuarta parte
se presentan cifras sobre el financiamiento del sistema educativo y se subraya la
necesidad de que el esfuerzo se distribuya entre el gobierno federal, los de los
estados y municipios y los particulares.
Una rpida evaluacin de los resultados del sexenio 1995-2000 muestra la
habitual combinacin de aspectos positivos y negativos (cfr. SEP 2000a, b, c). En
el lado positivo de la balanza destacan:
En lo relativo a educacin bsica que desde 1993 incluye los seis
grados de primaria y los tres de secundaria, que las cifras de cobertura y
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

eficiencia terminal aumentaron de manera importante, como resultado

de la prioridad asignada a la educacin bsica respecto de la media
superior y la superior, y de la disminucin de la presin demogrfica en
el grupo de edad 6-14.
Esfuerzos compensatorios que incluan programas con financiamiento
internacional y trabajos con recursos propios que articulaban a las
Secretaras de Salud y de Desarrollo Social, alcanzaron a cubrir todos
los estados de la Repblica, en un esfuerzo sin precedentes en pro de la
equidad.
Una importante reforma curricular de la primaria, seguida por la
renovacin de los libros de texto gratuitos, mejorando su calidad y
publicando libros en veintena de lenguas indgenas.
Proyectos innovadores que buscaban mejorar cualitativamente la
educacin en mbitos como la enseanza de la lectoescritura, las
matemticas o las ciencias, la gestin escolar, etc.
La mejora tcnica de los trabajos de evaluacin de la educacin bsica
emprendidos por la SEP desde 1979, y la participacin de Mxico en
evaluaciones internacionales.
Pese a la prioridad de la educacin bsica y las limitaciones
presupuestales, y desmintiendo las acusaciones de que se buscaba
privatizar la educacin superior, en este nivel los apoyos a las
universidades pblicas iniciados por Salinas continuaron (Fondo para la
Modernizacin de la Educacin Superior, FOMES) y surgi uno muy
importante, el Programa para el Mejoramiento del Profesorado
(PROMEP), eje de la nueva poltica nacional de educacin superior.
La consolidacin del proyecto de Universidades Tecnolgicas, que
ofrece carreras superiores cortas y que haba comenzado a fines del
sexenio de Salinas.
Diversos mecanismos de evaluacin de programas e instituciones de
educacin superior, como el Centro Nacional de Evaluacin (CENEVAL),
los Comits Interinstitucionales de Evaluacin de la Educacin Superior
(CIEES), y varias agencias acreditadotas de programas.
Frente a los logros anteriores, el lado negativo de la balanza sigue
mostrando puntos preocupantes:
Pese a los esfuerzos realizados, el censo de 2000 mostr que, de un
total de unos 20 millones de nios y jvenes de 6 a 14 aos de edad,
alrededor de un milln sigue fuera de la escuela; aunque en trminos
relativos se trata de un 5%, la cifra absoluta es importante.

Primer Semestre

285

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Planeacin Educativa

La reforma curricular de la secundaria sigue pendiente, al igual que una

profunda redefinicin de la educacin media superior.
Los incrementos al financiamiento del sistema educativo se vieron
bruscamente interrumpidos en 1995, debido a la crisis econmica que
deton en diciembre de 1994; pese a la recuperacin posterior, los
niveles de 1994 solamente lograron recuperarse a fines del sexenio
1994-2000.
Los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales de la
educacin bsica no se difundieron, mantenindose como documentos
confidenciales, sin que se aprovecharan para fundamentar acciones de
mejoramiento ni para la rendicin de cuentas.
La participacin social sigue siendo un buen deseo.
Pese a la transferencia de recursos que sigui a la firma del Acuerdo
Nacional de 1992, la federalizacin de la educacin bsica sigue siendo
insuficiente: en unos estados ha denotado esfuerzos nuevos, pero en
otros slo ha consistido en cambios administrativos superficiales. La
transicin de sistema central a descentralizado est lejos de terminar;
falta el paso al municipio.
Correlativamente, el peso del gobierno federal sigue siendo excesivo;
dado el centralismo del sistema fiscal, los recursos para los estados
provienen ante todo de transferencias federales, en tanto que, en
general, los recursos propios tienen un peso menor; por otra parte, la
Constitucin misma atribuye en forma exclusiva al nivel federal
competencias clave en el campo educativo, incluyendo la de establecer
planes y programas de estudio de educacin bsica en todo el pas.
Resumiendo, y de manera similar al sexenio anterior, la poltica educativa
de los aos 1995 a 2000 tampoco fue simplemente neoliberal. Aunque el
calificativo pueda aplicarse con propiedad a algunas polticas econmicas del
sexenio, su influencia sobre la educacin se vio atemperada por el peso de la
vocacin social que en Mxico se atribuye a la escuela desde la Revolucin.
Por otra parte, la descentralizacin educativa promovida durante la dcada
pasada, denominada federalizacin, fue sin duda un avance desde la ptica del
fuerte centralismo prevaleciente a lo largo del siglo XX, pero en la perspectiva de
lo deseable es claramente insuficiente, pues el margen de accin de los estados
permanece muy reducido, y el peso del ministerio federal, la Secretara de
Educacin Pblica, sigue siendo de hecho, y an en la legislacin, el principal.
Ampliando uno de los incisos anteriores debe destacarse un ltimo rasgo,
relativo a los cambios de la educacin media, que han tenido un lugar destacado
en las recientes reformas educativas en muchos lugares. En Mxico la enseanza
media comprenda la secundaria, llamada media bsica, y el bachillerato o
formacin tcnica equivalente, denominad media superior, desde la Ley de 1993 la
Primer Semestre

286

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Planeacin Educativa

secundaria forma parte de la educacin bsica, y como tal se volvi obligatoria,

pero fuera de eso no tuvo cambios significativos y su reforma curricular qued a la
espera de mejores tiempos.

4. Las polticas educativas del sexenio 2001-2006

4.1. El programa sectorial de educacin para el sexenio
El 28 de septiembre de 2001 se dio a conocer el programa sexenal del
sector educativo que cada gobierno federal debe elaborar, segn prescribe la ley.
Bajo el nombre genrico de Programa Nacional de Educacin 2001-2006, el
documento lleva el subttulo de Por una educacin de buena calidad para todos.
Un enfoque educativo para el siglo XXI.
En el perodo de transicin, tras el triunfo electoral, varios grupos de trabajo
prepararon los lineamientos del programa de gobierno. Para el sector educativo
se produjo el documento Bases para el Programa Sectorial de Educacin 20012006 (Coordinacin del rea Educativa, 2000). Tras la toma de posesin de
Reyes Tamez al frente de la SEP, comenz el proceso de elaboracin del
programa sexenal con el trabajo de los equipos de cada rea del ministerio, y con
las rituales y poco efectivas consultas masivas al magisterio, a los padres de
familia y a la sociedad en general. Tras una ltima etapa de integracin y
redaccin que tuvo lugar en los meses de julo, agosto y septiembre, se present
pblicamente el Programa, que se estructura en tres partes:
La Primera se denomina El punto de partida, el de llegada y el camino, y
comprende seis puntos, en los que se hace la relacin del documento con el Plan
Nacional de Desarrollo; se proponen elementos para lo que se denomina un
pensamiento educativo para Mxico; se presenta un diagnstico sinttico de la
situacin del sistema educativo mexicano en 2001, se propone una visin de la
situacin deseable del sistema a largo plazo, para el ao 2025, a la que se
designa con la expresin un enfoque educativo para el siglo XX; se precisan
objetivos en el horizonte de mediano plazo de 2006; y se definen mecanismos de
evaluacin, seguimiento y rendicin de cuentas.
La Segunda Parte del Programa, denominada Reforma de la gestin del
sistema educativo, se refiere a puntos comunes a todos los tipos, niveles y
modalidades educativos que tienen que ver con aspectos de naturaleza
estructural, en particular los relativos a la organizacin del sistema educativo; su
financiamiento; los mecanismos de coordinacin, consulta de especialistas y
participacin social; el marco jurdico, y varios asuntos relativos al conocimientos
del sistema educativo, su evaluacin y su gestin integral.
Primer Semestre

287

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Planeacin Educativa

La Tercera Parte del documento, titulada Subprogramas sectoriales,

comprende cuatro captulos que contienen cada uno de los subprogramas de
educacin bsica, media superior, superior y para la vida y el trabajo. Tras una
breve Conclusin General, un anexo abarca el Programa de Servicios Educativos
para el Distrito Federal 2001-2006.

4.2 Las novedades del Programa 2001-2006

El Programa Nacional de Educacin 2001-2006 presenta rasgos novedosos
en comparacin con los documentos equivalentes de sexenios anteriores.
Comenzando por la Tercera Parte, la ms comparable, ya que contiene los
subprogramas relativos a los diferentes tipos educativos:
Empezando con el punto que se acaba de mencionar, es novedoso el
subprograma para el Distrito Federal: como el gobierno de la entidad no
ha querido asumir el control de los servicios de educacin bsica
aplicando el Acuerdo para la Modernizacin de 1992, la SEP debe
seguir encargndose de ellos a travs de una subsecretara especial, la
cual elabor el subprograma en cuestin que, por su naturaleza
diferente a los dems, que son de carcter normativo general, no se
incluye en el cuerpo del Programa sino en un anexo.
El subprograma ms novedoso de la Tercera Parte es el de educacin
media superior: en planes sexenales previos, este nivel, que comprende
el bachillerato y la formacin tcnica equivalente, no daba lugar a un
subprograma especial sino que se inclua en el apartado de la educcin
superior, con la consecuencia de que se prestaba escasa atencin a su
especificidad y se le restaba importancia. En contraste con esto, el
Programa 2001-2006 consagra expresamente un subprograma a
educacin media superior, reconociendo que se trata de un nivel
educativo que requiere de atencin especial por dos razones: porque es
el nivel que ms crecer en el sexenio, dadas las tendencias
demogrficas y el incremento de los niveles de cobertura y eficiencia
terminal de la primaria y la secundaria, y porque los alumnos de
educacin media superior se encuentran en la edad ms difcil y son los
que necesitan un apoyo mayor de la escuela, adecuado a su edad, para
hacer de ellos ciudadanos maduros, hombres y mujeres de provecho.
El ltimo subprograma de esta Parte, la educacin para la vida y el
trabajo expresin que sustituye a la tradicional de educacin de adultos
no tiene la extensin de los dems; el Programa indica que no se trata
de un subprograma completo, sino slo de lineamientos que sern
ampliados cuando se constituya formalmente el organismo que
manejar estas cuestiones, el Consejo Nacional de Educacin para la
Vida y el Trabajo (CONEVYT). En espera de que tal cosa ocurra y de
Primer Semestre

288

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Planeacin Educativa

conocer el subprograma en su versin completa, no se puede juzgar su

contenido; los lineamientos del Programa anticipan, sin embargo, un
acercamiento novedoso a este tipo de educacin: se incluye la de
adultos tradicional alfabetizacin y educacin bsica para quienes no
la cursaron en la infancia y capacitacin para el trabajo convencional
pero tambin la formacin permanente de profesionales y la educacin
para enfrentar necesidades diversas de la vida, lo que es congruente
con las tendencias actuales y las previsibles de la sociedad mexicana
del siglo XXI.
El captulo relativo a educacin superior es muy diferente al equivalente
del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2006, pero en cambio tiene
clara continuidad respecto al PROMEP que, como se ha dicho,
constituye el eje articulador de la poltica de la SEP sobre educacin
superior desde 1997; a este respecto el Programa 2001-2006 tiene
tambin claras coincidencias con el documento prospectivo elaborado
dos aos antes por la Asociacin Nacional de Universidades e
Instituciones de Educacin Superior, con el ttulo La Educacin superior
hacia el siglo XXI. Lneas estratgicas de desarrollo (ANUIES, 1999).
Se contempla un crecimiento extraordinario de la demanda de este tipo
educativo durante los seis aos del nuevo gobierno, y para que el
sistema educativo est en condiciones de atenderla, de manera que se
satisfagan tambin las necesidades de los sectores productivos y las de
la sociedad en general, se contempla un aumento importante del
nmero de instituciones, a la vez que la diversificacin de los
programas, con especial atencin a los de dos aos por su reducido
peso actual en el total, pero sin descuidar la licenciatura y el posgrado,
subrayando su pertinencia y su calidad. Se contempla tambin la
continuacin y el fortalecimiento de los programas de evaluacin y de
apoyo a la consolidacin de las instituciones.
El subprograma de educacin bsica es el ms extenso de los cuatro de
la Primera Parte, y contiene un variado conjunto de propuestas, unas
nuevas y otras que continan programas en operacin, a las que da
unidad una propuesta que, de hacerse realidad, significara un cambio
importante: el que consistira en poner a la escuela en el centro de la
poltica educativa con las instancias superiores a su servicio, desde la
zona escolar a la SEP, pasando por el nivel estatal.
Un rasgo comn a los subprogramas anteriores del Programa 2001-2006, y
tambin a los elementos de la Segunda Parte que los distingue favorablemente de
sus predecesores, es la inclusin de metas muy precisas en su contenido y en lo
relativo al momento previsto para alcanzarlas.
La Segunda Parte, con lo estructural y lo relativo a la gestin del sistema
educativo, constituye una novedad. De manera congruente con lo que apunta el
subprograma de educacin bsica, se reconoce que la calidad del sistema slo
puede ser fruto del trabajo de cada maestro en cada aula de cada escuela; las
Primer Semestre

289

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Planeacin Educativa

estructuras del sistema, sin embargo, tienen un peso especfico considerable que
puede emplearse para fortalecer el trabajo de escuelas y maestros, pero que
tambin puede ser un lastre que dificulte los avances en la base del sistema. Los
apartados de la Segunda Parte constituyen un planteamiento que, en conjunto,
buscan mejorar la forma en que funcionan las estructuras del sistema educativo,
para que apoyen realmente la calidad de todas las escuelas.
El primer apartado retoma lo relativo a la organizacin del sistema,
incluyendo el viejo tema de su descentralizacin, as como la relacin de
los estados con el centro, el lugar de la escuela y los niveles
intermedios: municipal y de zona o distrito escolar. Reconociendo
avances y lmites de la federalizacin promovida por el Acuerdo de
1992, el Programa 2001-2006 se propone impulsar el proceso para
llevarlo a su culminacin en 2006, lo que implica la descentralizacin de
la educacin media superior y superior que todava es manejada por el
gobierno federal, dems de la transferencia de los servicios de
educacin bsica del Distrito Federal al gobierno de esa entidad. Pero
el Programa 2001-2006, en forma consecuente con lo anterior, plantea
tambin la necesidad de que se haga una profunda reestructuracin de
las oficinas centrales de la SEP misma, que, al descentralizarse la
operacin el sistema educativo, no tendra por qu conservar una
estructura pesada y poco funcional. El sistema educativo que el
Programa contempla es uno conformado por los de las 32 entidades
federativas, plenamente consolidado e integrado en un gran conjunto en
el que la SEP, como instancia central, no tendr un predominio sobre los
estados, y todas las decisiones importantes, as como las funciones
normativas y evaluativos, sern asumidas en forma conjunta por estos.
El financiamiento.
A sabiendas de que sus ambiciosas metas
sustantivas no podrn alcanzarse sin una cantidad de recursos mayor a
la que ha estado a disposicin del sistema educativo, el Programa
establece la meta de llegar en 2006 al 8% del PIB destinado a
educacin, pese a que se reconoce la dificultad de lograrlo.
Considerando que, adems del volumen total de los recursos
disponibles, la calidad educativa depende tambin de su distribucin y
su utilizacin, el Programa propone el desarrollo de criterios de
distribucin que reduzcan progresivamente la inequidad de la
distribucin entre los estados de la Repblica y hagan ms eficiente su
uso.
Por lo que se refiere a los mecanismos de coordinacin, consulta de
especialistas y participacin social, el Programa propone la creacin de
un conjunto de rganos especializados: un Consejo Nacional de
Autoridades Educativas, en el que las mximas autoridades de los 32
sistemas estatales, bajo la presidencia del secretario de Educacin
Pblica, tomen las decisiones educativas ms importantes en estrecha
coordinacin; un Consejo de Especialistas de alto nivel y solvencia, en
cuya opinin calificada se apoyen las autoridades para la toma de
Primer Semestre

290

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Planeacin Educativa

decisiones; varios rganos de participacin, correspondientes a los

grandes tipos del sistema, a travs de los cuales e organice la de los
padres de familia y la de otras instancias de la sociedad, para aportar
elementos a la toma de decisiones y para hacer efectiva la rendicin de
cuentas. Se proponen tambin mecanismos para informar a la sociedad
y para recoger sus puntos de vista.
El marco jurdico de la educacin nacional. Aunque la Ley de 1993 es
relativamente reciente, el avance de la educacin nacional, tal como lo
contempla el Programa 2001-2006, requiere sin duda de importantes
adiciones y actualizaciones, tanto en lo que se refiere a la educacin
bsica como ms todava en relacin con la media superior, la superior y
la de adultos.
Por lo que se refiere al conocimiento del sistema educativo y a los
mecanismos para su evaluacin y para su gestin integral, el Programa
propone acciones precisas: mecanismos para apoyar investigacin e
innovacin en todos los grandes tipos educativos, as como sistemas
nuevos o renovados de indicadores y de informacin, en el sentido ms
amplio de la expresin, para apoyar la toma de decisiones, la
investigacin y los indicadores; avances substanciales de los sistemas
de evaluacin de todos los tipos y niveles del sistema educativo
nacional, incluyendo el fortalecimiento de los mecanismos que ya
existen para educacin superior, y la creacin de nuevos organismos
para la bsica y la media superior; un programa para apoyar el
desarrollo de una cultura de planeacin y la capacidad de una gestin
moderna y eficiente de la educacin en todos sus niveles y en todos los
estados.
La Primera Parte, por ltimo, tiene elementos muy convencionales, como el
punto que hace la relacin con el Plan Nacional de Desarrollo, el diagnstico de la
situacin del sistema educativo en 2001, y los grandes objetivos al 2006. Los
restantes son, en cambio, novedosos:
El punto 2, Hacia un pensamiento educativo para Mxico. Este apartado
del Programa parte de la idea de que la definicin de una poltica
educativa se basa en algunas concepciones educativas fundamentales,
explcitas o implcitas, que a su vez implican ciertas ideas sobre el tipo
de pas que se juzga deseable, y, por consiguiente, sobre el tipo de
personas que se espera sean los ciudadanos que vivirn en ese pas,
los que como nios y jvenes sern los alumnos que el sistema
educativo deber preparar para su futura vida ciudadana.
Las nociones deseables de pas, ciudadano y educacin alcanzan, pues,
una dimensin filosfica, lo que implica que habr tantas posturas como
pensadores o, por lo menos, como corrientes de pensamiento; el
Programa reconoce de forma expresa que el Estado no puede pretender
imponer una de tales posturas, que sera la de las personas que,
circunstancialmente, ocupen los puestos que les permiten definir el
Primer Semestre

291

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Planeacin Educativa

contenido de las polticas oficiales. A la letra, el apartado en cuestin

dice:
La construccin de un pensamiento educativo que oriente la poltica
pblica no es, por supuesto, una tarea exclusiva del gobierno; es
tambin una tarea colectiva de maestros y acadmicos, de educadores
y estudiosos de la educacin: filsofos, historiadores, pedagogos,
psiclogos, socilogos, antroplogos y otros investigadores. El gobierno
apoyar dicha tarea si promueve el desarrollo de instituciones
educativas y acadmicas fuertes y, en general, en la medida en que
fomente las condiciones que propicien el estudio, la investigacin, la
reflexin y el dilogo respetuoso. Buscando promover esa reflexin y
ese dilogo, se presentan algunos elementos centrales del pensamiento
educativo en que se basa el proyecto que contiene este Programa
Nacional de Educacin 2001-2006 (SEP, 2001: 40).
El punto 2 incluye cuatro apartados relativos, respectivamente, a la
justicia y la equidad educativas; el papel de la educacin en el
fortalecimiento de la identidad nacional en una sociedad multicultural
como la mexicana; a la responsabilidad pblica sobre la educacin; a la
innovacin educativa en la sociedad del conocimiento, y a la
complejidad del cambio educativo.
El cuarto punto de la Primera Parte, que contiene la visin deseable del
sistema educativo al ao 2025, es novedosa tambin. Se inicia con la
idea de que una transformacin profunda de algo tan complejo y vasto
como el sistema educativo de un pas de 100 millones de habitantes no
puede hacerse en seis aos sino que implica tiempos mucho ms
largos, pero que las metas que se establezcan en un horizonte cercano
adquieren sentido pleno si se ponen en la perspectiva del largo plazo y
se ven como etapas en un recorrido de gran aliento.
Con la terminologa de los mtodos de planeacin estratgica, se define
el futuro deseable del sistema educativo mediante un conjunto de rasgos
que configuran una imagen objetivo o visin que debera constituir un
propsito digno de alcanzar, que podra concitar el entusiasmo de los
actores del sistema para conseguirlo. Para caracterizar esa visin a
2025, el Programa utiliza tambin la expresin de un Enfoque Educativo
para el Siglo XXI, cuya versin ms sinttica se resume en tres prrafos.
En 2025, el Sistema Educativo Nacional, organizado en funcin de los
valores de equidad y calidad, ofrecer a toda la poblacin del pas una
educacin pertinente, incluyente e integralmente formativa, que
constituir el eje fundamental del desarrollo cultural, cientfico,
tecnolgico, econmico y social de Mxico.
Por sus concepciones pedaggicas y una creativa utilizacin de la
tecnologa, la educacin mexicana ser efectiva, innovadora y
Primer Semestre

292

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Planeacin Educativa

realizadora; sus resultados sern reconocidos nacional e

internacionalmente por su buena calidad, fruto del profesionalismo de
los educadores, de recursos proporcionados a sus responsabilidades,
del uso de la informacin para alimentar la planeacin y la toma de
decisiones, y de mecanismos rigurosos y confiables de evaluacin.
El Sistema Educativo ser una organizacin que aprender de su
entorno y se adaptar rpidamente a sus cambios, con una estructura
flexible y diversificada, que corresponder a un autntico federalismo.
Incluir la enseanza formal y la educacin para la vida y el trabajo;
articular los tipos, niveles y modalidades, y las escuelas e instituciones
del sistema entre s y hacia el exterior; contar con rganos de consulta
efectivos, con un marco jurdico funcional, y con la participacin y el
apoyo de toda la sociedad (SEP, 2001: 71).
El Programa desglosa la versin sinttica anterior del Modelo Educativo
Siglo XXI en las pginas siguientes, desarrollando cada uno de sus
puntos (SEP, 2001: 72-75). La segunda parte, y cada uno de los
subprogramas de la Tercera, contienen tambin visiones particulares de
cada uno de los tipos de educacin o de los aspectos a que se refiere
cada apartado.
El ltimo punto de la Primera Parte, denominado Cmo saber si
avanzamos: evaluacin y rendicin de cuentas, hace referencia al
Sistema Nacional de Indicadores de la Presidencia de la Repblica, que
cubre aspectos clave de todos los sectores de la administracin pblica,
as como al sistema, ms completo, de indicadores educativos que las
autoridades del sector requieren para sustentar sus decisiones.
Adems, el punto incluye consideraciones sobre la importante nocin de
rendicin de cuentas, que debe precisarse puntualizando quin debe
rendir cuentas, ante quin, sobre qu aspectos, cundo y cmo (SEP,
2001: 79).

5. Consideraciones finales
El Programa 2001-2006 pretende guardar un delicado equilibrio entre
continuidad y cambio en relacin con las polticas seguidas por las autoridades del
sistema educativo durante los dos perodos anteriores de la administracin federal,
los sexenios de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, de 1989 al 2000. La razn de
que se busque esa postura intermedia es doble; por una parte, se debe al
reconocimiento de que, al lado de limitaciones y fallas claras, las polticas previas
tuvieron tambin aciertos importantes que deben conservarse; por otra parte, la
prudencia a que obliga el reconocimiento de la complejidad de los cambios
educativos de que trata el quinto apartado del punto 2 de la Primera Parte (Cfr.
SEP, 2001: 52-55).

Primer Semestre

293

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Planeacin Educativa

Al comenzar la Segunda Parte, el Programa Nacional de Educacin 20012006 hace una reflexin explcita sobre el tema de cambio y la continuidad, a partir
de tres citas textuales del Plan Nacional de Desarrollo que muestran la presencia
de la tensin en el documento base de las polticas pblicas del gobierno de
Vicente Fox.
El Plan Nacional de Desarrollo afirma que, para alcanzar sus grandes
propsitos se necesitan acciones capaces de transformar radicalmente los
esquemas tradicionales de gestin, y aade que no se trata de un proceso
de mejora gradual y paulatina, sino de generar rpidamente los cambios
profundos que nos permiten recuperar el tiempo perdido y la capacidad de
respuesta para atender con prontitud y eficacia las necesidades de la
sociedad.
Sin embargo, el Plan Nacional precisa despus que, no obstante la
urgencia evidente del cambio, el reto de forjar un buen gobierno no es una
tarea que pueda realizarse por decreto o atendiendo a una tendencia
mundial, sino que demanda un trabajo serio y persistente, y, al referirse
especficamente a la educacin, el Plan apunta que:
Lograr que el sistema educativo nacional pase de la situacin prevaleciente
a la descrita no es sencillo ni puede lograrse en poco tiempo. Una
administracin federal comprometida no es suficiente, es necesario el
esfuerzo sostenido de toda la sociedad. Los cambios deben darse
progresiva pero firmemente, con base en programas de trabajo que
comprometan a todos los niveles de gobierno y a todos los actores del
sistema; es decir, con programas que involucren a toda la poblacin. Iniciar
este proceso es el objetivo medular de la accin gubernamental (SEP,
2001: 83-84).
Esta tensin entre cambio y continuidad parece una clave fundamental para
analizar el discurso en que se plasman oficialmente las nuevas polticas
educativas nacionales del gobierno mexicano.
El discurso resulta interesante: sin abandonar los propsitos
modernizadores de la dcada anterior, se pretende buscar al mismo tiempo la
calidad y la equidad, como seala el subttulo mismo del documento. El ideal que
se busca es alcanzar niveles de cobertura, eficiencia terminal y aprendizaje en
educacin bsica, media superior y superior que nos acerquen a los de los pases
ms desarrollados con los que la globalizacin nos obliga a interactuar, al tiempo
que reducir las desigualdades ancestrales de la sociedad mexicana y fortalecer su
identidad multicultural.
De otra manera, el discurso pretende distanciarse igualmente de los
externos que constituyen los partidarios a ultranza del neoliberalismo y de sus
acrrimos crticos globalifbicos.

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

Es an pronto para llevar el anlisis ms lejos; slo el futuro dir si los

nuevos responsables de la educacin mexicana alcanzarn el equilibrio que
buscan; si lograrn vencer las fuertes resistencias al cambio del enorme sistema
que un secretario de educacin de la dcada de los aos 80 describi como un
paquidermo reumtico; y si podrn acercarse razonablemente a la ambiciosa
visin que han definido para el ao 2025.

Bibliografa
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desarrollo. Mxico, ANUIES.
Coordinacin del rea Educativa del Equipo de Transicin (2000): Bases para el
Programa Sectorial de Educacin 2001-2006. Mxico.
Latap Sarre, Pablo (coord.) (1998): Un siglo de educacin en Mxico. 2 vols.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica y Consejo Nacional para la Cultura y las
Artes.
Meneses M., Ernesto (1996): Tendencias educativas oficiales en Mxico. 5 vols.
1821-1911, Porra, 1983; 1911-1934, UIA-CEE, 1986; 1934-1964, CEE, 1988;
1964-1976; CEE, 1991; 1976-1988, CEE.
Secretara de Educacin Pblica (1996): Programa de Desarrollo Educativo 19952000. Mxico, SEP.
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Primer Semestre

(2000a): Informe de labores 1999-2000. Mxico, SEP.

(2000b): Perfil de la educacin en Mxico, 3. Ed. Mxico, SEP.
(2000c): Memoria del quehacer educativo 1995-2000 (2 vols.)
Mxico, SEP.
(2001): Programa Nacional de Educacin 2001-2006. Por una
educacin de buena calidad para todos. Un enfoque educativo
para el siglo XXI. Mxico, SEP.

295

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Planeacin Educativa

LA DISTRIBUCIN SOCIAL DE RESPONSABILIDADES

Y ACTUACIONES EN EL DESARROLLO FUTURO
DE LA EDUCACIN
Equidad y calidad del sistema educativo mexicano
Tomas Miklos
Toms Miklos da inicio a su estudio desarrollando un anlisis histrico de la
educacin en Mxico, para examinar a continuacin el marco jurdico de la
educacin en ese pas, detenindose en una consideracin pormenorizada de la
expresin prctica de las competencias establecidas por la legislacin mexicana.
Posteriormente analiza la participacin de los agentes sociales en la
educacin, los mecanismos formales de articulacin y las tendencias en cuanto a
la reestructuracin de competencias que se prevn en el inmediato futuro.
En las pginas que se transcriben a continuacin el autor analiza los puntos
crticos del actual sistema educativo en Mxico y ensaya unas breves
conclusiones.
En cuanto a educacin bsica, el programa para la Modernizacin
Educativa plante como objetivo central dotar a cada mexicano de educacin de
once aos como mnimo dos de preescolar, seis de primaria y tres de secundaria.
Se pretende de esta manera contribuir al desarrollo y sentar las bases para la
modernizacin econmica.
De acuerdo con un reciente anlisis expuesto por Sylvia Schmelkes (Centro
de Estudios Educativos), a l largo de las ltimas tres dcadas, y a pesar de la
notable expansin del sistema de educacin bsica y de los encomiables
esfuerzos de planeacin de la misma por parte de la SEP, ha persistido al menos
dos problemas, graves, ambos, que han mostrado ser menos permeables a los
esfuerzos por su disminucin que el problema de la cobertura o de la oferta
educativa. Estos son el problema de la desigualdad educativa, por un lado, y el

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

problema de la deficiente calidad del proceso y de los resultados de la educacin

bsica, por otro.

1. La desigualdad educativa
El sistema educativo creci en forma desigual. El proceso de crecimiento
sigui el modelo de derrame paulatino de beneficios, de las zonas ms
desarrolladas a las menos desarrolladas, de las zonas ms pobladas a las menos
pobladas, de los beneficiarios ms favorecidos a los ms marginalizados. De esta
forma, la escuela primaria lleg ms tarde a los lugares ms pobres, menos
desarrollados, ms dispersos.
Las variables que inciden negativamente sobre el aprovechamiento escolar
estn presentes con mayor intensidad en este tipo de zonas donde la escuela
llega ms tarde. Factores constitutivos de la pobreza, como la desnutricin, los
problemas de salud, la escasa posibilidad que la familia tiene de ofrecer un
ambiente familiar propicio al aprendizaje, las propias caractersticas culturales que
inciden sobre la importancia que la familia otorga al avance escolar de sus hijos,
son todos ellos fuertes condicionantes del acceso, de la permanencia y del
aprovechamiento escolar.
Juan Prawda, en su reciente libro sobre la educacin nacional, ofrece un
conjunto de indicadores elocuentes relativos a esta desigualdad. Algunos de ellos
son los siguientes:
El analfabetismo promedio alcanzado por la poblacin mayor de 15 aos en el pas es
de 8.1%. Sin embargo, si bien en 8 entidades federativas puede considerarse que se
ha alcanzado la cifra de analfabetismo residual (4%), en Oaxaca el porcentaje
alcanza el 18%, en Guerrero el 17%, y en cuatro entidades federativas es superior al
12%.
El propio ndice de eficiencia terminal de primaria es altamente desigual: 80% en el
Distrito Federal, 70% en ocho estados de la Repblica, 40% en seis entidades, 30% en
Chiapas y 10% en zonas indgenas y comunidades dispersas.
En el Distrito Federal, el 3% de las escuelas son incompletas. En Baja California esto
es cierto del 17% de las escuelas. Pero en Chiapas, el 43% de las escuelas estn en
esta condicin.

2. La deficiente calidad de la educacin

Esta realidad se hace patente en los ndices cuantitativos que reflejan las
caractersticas cualitativas tanto del proceso como de los resultados de la
educacin que se imparte en nuestros planteles escolares. El ms claro de ellos
es el ndice de eficiencia terminal, que se ha venido abatiendo con demasiada
lentitud a pesar de los esfuerzos por alcanzar el nivel de 75% en 1986. Como
todos sabemos, y el propio Programa para la Modernizacin Educativa reconoce,
estamos en 1990, con un ndice de eficiencia terminal para primaria de apenas
52%. El que prcticamente la mitad de los que ingresan a la primaria no logren
Primer Semestre

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Planeacin Educativa

terminarla seis aos despus es una clara indicacin de que en el fondo existen
problemas relacionados con la calidad del proceso de enseanza-aprendizaje.
La educacin bsica est logrando resultados de aprendizaje a partir de los
cuales difcilmente se lograran notas aprobatorias del grado o del nivel en
cuestin. Tan consistentes son estos resultados que hay quienes han llegado a
afirmar que somos un pas de reprobados. Quiz el aspecto ms grave de los
resultados de estos estudios es el hallazgo de que, en educacin primaria, nuestro
sistema en general no logra sentar las bases para un alfabetismo funcional,
herramienta fundamental tanto para enfrentar la vida del trabajo como para
proseguir con estudios superiores.
La adecuada remuneracin del personal es una condicin necesaria,
aunque no suficiente, para cualquier esfuerzo de calidad. Para ser efectivo un
aumento salarial, tiene que ir relacionado con una racionalizacin y un
reforzamiento de las exigencias de trabajo de calidad. Por tanto, es necesario
modificar tambin las condiciones laborales para que se constituyan en estmulos
adecuados para la bsqueda de la calidad, as como impulsar la revalorizacin
social, y el sentido profesional en el ejercicio magisterial. Esto solamente se
lograr en la medida en que las condiciones laborales permitan la
profesionalizacin de la labor docente.
Un adecuado proceso de descentralizacin es fundamental para la
transformacin cualitativa del sistema educativo nacional. Lo que se ha hecho
hasta ahora no ha sido suficiente porque ha llegado slo a cuestiones
administrativas y no a los niveles de decisin.
Es necesario propiciar los procesos participativos desde la base misma de
la sociedad. La prioridad debe estar centrada en el fortalecimiento de las
organizaciones de padres de familia, de alumnos y de cada escuela.
Entre los retos que deber enfrentar un proceso de modernizacin de la
educacin bsica, se encuentra el de la realizacin de una reforma curricular a
fondo que contemple las siguientes cuestiones:
Que articule coherentemente los tres niveles de educacin bsica en un conjunto que
idealmente tendera a ser de doce aos con tres ciclos.
Que defina mnimos y deje espacios de creatividad, buscando incrementar la
relevancia del currculum.
Que comprenda mecanismos de evaluacin diferentes a los actuales, de suerte que no
sean bsicamente competitivos y clasificatorios, sino retroalimentadotes y
estimulantes.
Que propicie de manera explcita y operacionalizada la investigacin, la reflexin, la
creatividad y la estructuracin del pensamiento.

Por lo que se refiere a educacin superior, un reciente estudio de Giovanna

Valenti y Fernando Baza, sintetiza los puntos crticos del Sistema de Educacin
Superior en Mxico en cinco problemas fundamentales sobre los cuales se ha

Primer Semestre

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Planeacin Educativa

logrado consenso entre acadmicos, investigadores, funcionarios, empresarios y

autoridades universitarias. Estas son:
a. El problema de insuficiente cantidad y deficiente calidad de la oferta de
servicios educativos, que consiste en que:
La cobertura del sistema est estancada por debajo del nivel considerado deseable y
factible.
El rendimiento terminal en el Sistema de Educacin Superior es bajo, comparado con
los estndares internacionales y con el nivel considerado deseable y factible.
La composicin de la matrcula manifiesta baja flexibilidad respecto a las necesidades
estratgicas del aparato productivo nacional, que se desprende del nuevo contexto
situacional del sistema.
El contenido cognoscitivo de la formacin universitaria en muchos casos es obsoleto y
de mala calidad.

b. El problema de inflexibilidad decisional de las instancias directivas del Sistema

de Educacin Superior, tanto en nivel gubernamental como en las instituciones de
educacin superior, que consiste en que:
Las agencias gubernamentales vinculadas al Sistema de Educacin Superior
manifiestan excesiva rigidez en el diseo y de polticas y en el proceso decisional, y por
otro lado excesiva burocratizacin en su implementacin.
Las elites directivas de las Instituciones de Educacin Superior manifiestan lentitud en
el diseo de polticas educativas institucionales, que responden gil y efectivamente a
los mltiples problemas educativos que enfrentan.

c. El problema de monodependencia financiera del subsidio por parte de las

Instituciones de Educacin Superior, que consiste en que:
Las Instituciones de Educacin Superior tienen, de origen, una dependencia casi
absoluta respecto de los recursos financieros que les entregan las agencias
gubernamentales federales y estatales (locales).
Las instituciones de Educacin Superior no han diseado estrategias eficaces para la
diversificacin financiera.

d. El problema de la insuficiencia crnica de recursos para Investigacin y

Desarrollo (I+D), que consiste en que:
El gobierno federal ha carecido de una visin estratgica ordenada y jerarquizada
sobre investigacin y desarrollo.
Las Instituciones de Educacin Superior no han incorporado criterios estratgicos y
jerarquizados sobre I+D, en su asignacin interna de recursos (manejo presupuestal).

e. El problema de cultura profesoral y de ethos acadmico, que consiste en que:

La tradicin cultural de las comunidades profesorales de las Instituciones de Educacin
Superior est marcada por una forma de articulacin intelectual con los diversos
campos cognoscitivos disciplinarios, en la que se privilegia la traduccin/reproduccin
de conocimientos, con grave perjuicio a la estimulacin de las potencialidades
innovadoras y creativas.

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Planeacin Educativa
Las comunidades profesorales manifiestan escasa capacidad para generar el ethos
acadmico indispensable para garantizar las condiciones dialgicas exigidas por el
trabajo cientfico y la enseanza de alta calidad.

Conclusiones
Mxico vive hoy momentos de cambio estructural y coyuntural. Los
movimientos ms visibles se estn produciendo en materia de economa nacional,
de finanzas pblicas y de apertura comercial. Estos repercuten necesariamente
sobre un sistema educativo, sumando sus efectos a los provenientes del lastre
histrico y de la crisis econmica de los diez ltimos aos.
En cuanto a la educacin, dos son los campos en los que Mxico tomar
acciones drsticas durante los prximos tres aos: la descentralizacin educativa
y la calidad de la educacin. Los dems puntos crticos del sistema educativo
pasarn a un segundo plano.
La descentralizacin ser integral e inmediata, comprender los mbitos
polticos, administrativos, financieros, pedaggicos y operativos.
La SEP
mantendr casi nicamente su rol normativo. Sin embargo, este cambio abarca
nicamente la transferencia de atribuciones y responsabilidades del nivel federal a
nivel estatal, dejando para otro momento la responsabilizacin municipal.
La calidad de la educacin se ver afectada por la incorporacin paulatina
(ya no inmediata) y diferenciada (por Estados, niveles y estratos) de los
planteamientos del Programa para la Modernizacin Educativa. Pero se ver
afectada tambin por las exigencias del mercado, tanto en cuanto a su
financiamiento como por la demanda especfica de sus egresados. El primer
planteamiento afecta principalmente a la educacin bsica; el segundo a la media
superior y superior.
De esta manera, para la educacin bsica cabe esperar un mejoramiento
cualitativo, diferenciado regionalmente. Para la educacin media superior y
superior, una mayor diferenciacin de acceso y de calidad por grupo social de
pertenencia, a ms de una creciente canalizacin de aspirantes a educacin
superior hacia las filas de la educacin tecnolgica en sus diversos niveles. Por
otra parte, cabe esperar que la participacin relativa de los diversos agentes
sociales en la educacin no se vea afectada en sus niveles tradicionales (prePrimer Semestre

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Planeacin Educativa

primaria, primaria, secundaria, bachillerato, normal y superior). En particular, para

el corto plazo, cabe esperar:
De la Iglesia Catlica una mayor penetracin axiolgica de naturaleza
religiosa a travs de los padres de familia y de la comunidad en general, ms no la
apertura masiva de escuelas directamente dependientes de la Iglesia.
De los medios electrnicos una aceleracin rpida en su participacin tanto
en lo referente a tecnologa educativa como en su influencia social de masas.
De la iniciativa privada un estancamiento en su participacin en educacin
bsica y en bachilleratos y educacin normal; en cambio, seguramente lo har en
pequea medida en universidades privadas (algunas representantes o sucursales
de universidades extranjeras) y en mayor medida en diplomados y en capacitacin
para el trabajo.
La modernidad estar aceleradamente presente en la educacin mexicana.
Ser ms visible en capacitacin y educacin tecnolgica y superior. Sin embargo
en parte de los casos, sta no necesariamente implicar una mejor calidad
educativa sino simplemente una masificacin comercial, programtica o de
imagen.
Los cambios previsibles en el mbito educativo, si bien necesarios y
convenientes para apoyar la nueva coyuntura econmica y comercial de Mxico,
probablemente afecten de manera negativa las aspiraciones sociales de mayor
equidad y justicia social, y las expectativas de ascenso social a la educacin.
Asimismo, cabe tener en cuenta que esta postura sacrifica irremediablemente los
valores tradicionales del pueblo mexicano, su cultura y su diversidad.
En cuanto al largo plazo, los escenarios posibles habrn de construirse con
base en los ejes ya anteriormente planteados, principalmente los referidos a
descentralizacin y calidad. Dada la trascendencia de esta construccin, sera
recomendable que tanto los futuribles escenarios (posibles y deseables)
seleccionados como las polticas y estrategias que se definan para alcanzar las
ms convenientes y para establecer compromisos de accin, aseguren desde
ahora no slo su mayor efectividad y eficiencia, sino tambin niveles superiores de
equidad, de justicia social y de respeto a la diversidad cultural y a la cultura
nacional en general.

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