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Documento de Trabajo n 10
2010
Las instituciones tienden a ser confundidas con las organizaciones. Uphoff (1993) establece una
distincin entre ambos conceptos al sealar que las instituciones, sean o no organizaciones, son
complejos de normas y comportamientos que persisten en el tiempo al servir colectivamente a propsitos
valorados por la comunidad, mientras las organizaciones, sean o no instituciones, son estructuras de
roles aceptados y reconocidos (en Michelini, 2008, 111). Vase tambin Peters, G. B. (2003, 147 y ss.)
reglas, normas y cdigos que rigen esas interrelaciones y que han sido construidas por
ellos a lo largo del tiempo. En definitiva, podemos afirmar que el territorio es el
producto de un doble proceso de construccin y de regulacin sociales.
Teniendo en cuenta estas premisas tericas iniciales, a continuacin
abordaremos el papel cada vez ms destacado que ha adquirido el territorio en el actual
contexto del capitalismo global, por cuanto que ste valora tanto la movilidad de
algunos factores econmicos como la inmovilidad de otros; inmovilidad que se asocia
ineludiblemente a la especificidad del capital territorial y a la organizacin y
coordinacin de los actores e instituciones encargados de ponerlo en valor.
2.2. El territorio y su protagonismo en el capitalismo global
La formacin del capitalismo global a lo largo de las ltimas dcadas no slo ha
alterado las estructuras econmicas y productivas vigentes durante el fordismo, sino que
al variar stas ha tenido lugar un profundo cambio en la organizacin econmica y
poltica de los territorios tanto a escala global como a escala local.
Los avances tcnicos y tecnolgicos experimentados por los medios e
infraestructuras de transporte y de comunicacin durante las ltimas dcadas, junto con
la apertura de las economas nacionales al comercio internacional, han intensificado y
acelerado los movimientos de personas, de capitales, de mercancas y de informacin y
conocimiento entre mltiples territorios a escala mundo, configurando un espacio
abstracto de flujos que se organiza a partir de redes de relaciones.
Este espacio abstracto convive con el espacio concreto de los lugares,
interconectndose con l a travs de los propios territorios locales que actan como
nodos que dan forma a la red. La vinculacin entre uno y otro espacio depende, por
tanto, de cmo cada territorio se conecte a los flujos que a su vez les unirn a otros
lugares. Como recuerdan Brugu, Gom y Subirats (2002a), esta nueva lgica est
obligando a los territorios a un doble movimiento que les impulsa por un lado a generar
estrategias que les conecten a la red global, y por otro a poner en valor todos sus
recursos y capacidades para ser influyentes dentro de la misma. Hay que estar en la red,
pero sobre todo hay que saber estar, seala Boisier (1998, 11).
Esta situacin tiene importantes repercusiones espaciales, ya que una de las
principales caractersticas del actual modelo de articulacin territorial es que, a las
tradicionales relaciones verticales de tipo jerrquico que se establecan entre el centro y
su espacio de influencia, se unen ahora con idntica fuerza las relaciones horizontales
entre nodos de una misma red.
Es en este contexto en el que surgen nuevas desigualdades territoriales en
funcin del grado de integracin o exclusin de los distintos mbitos al sistema socioterritorial dominante (Caravaca, 1998, 10). Se habla entonces de espacios ganadores,
de espacios emergentes, de espacios perdedores o de espacios excluidos en un intento
por describir el carcter selectivo del proceso globalizador3. Slo los sectores valiosos
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Apoyados en Caravaca (1998) y Castells (2001), entendemos por espacios ganadores aquellos que antes
eran considerados centrales y en el nuevo contexto refuerzan an ms su posicin (grandes
aglomeraciones urbanas); espacios emergentes son aquellos que antes estaban deprimidos y actuaban
como perifricos, pero que ahora destacan por su dinamismo (reas de nueva industrializacin y medios
Dos de los enfoques desde los que se analiza este paradigma lo forman la teora
de innovacin social e institucional y la teora de la gobernanza. Estrechamente
vinculados, el primero de estos enfoques centra su atencin en el capital social e
institucional de los territorios como factor de desarrollo. Se considera que aquellos
territorios que cuentan con un importante capital social e institucional pueden afrontar
mejor los procesos de cambio y de adaptacin a las nuevas realidades socioeconmicas,
siempre y cuando desde la poltica se suministren las condiciones que favorezcan su
activacin y organizacin, al mismo tiempo que lo orienten hacia la consecucin de un
desarrollo sostenible (Triglia, 2003).
Aparece de este modo el enfoque de la gobernanza en el marco del desarrollo
territorial, como el proceso a travs del cual los actores e instituciones locales, junto con
instituciones y agentes que intervienen sobre su territorio desde diferentes niveles de
decisin, pueden influir en la trayectoria y en la capacidad competitiva del mismo
actuando de una manera cooperativa y coordinada.
En cualquier caso, desde que en los aos setenta el concepto de gobernanza
comenzase a diferenciarse del de gobierno han surgido diversos modelos interpretativos
que la observan desde puntos de vista diversos. En el apartado que sigue centraremos
nuestra atencin en analizar estos modelos, prestando una especial atencin al modelo
de la gobernanza territorial y a sus vnculos con el desarrollo territorial.
3. Gobernanza y Desarrollo. Nuevas formas de gobierno y gestin del territorio
para una nueva realidad territorial
Los procesos de cambio y transformacin que a lo largo de las cuatro ltimas
dcadas han afectado a las estructuras econmicas, productivas y sociales que sostenan
el sistema de relaciones e intercambios surgido tras la segunda guerra mundial, se han
visto complementados por una profunda reorganizacin del gobierno del territorio en
los pases occidentales, en especial de aquellos que integran la Unin Europea.
La modificacin que ha experimentado la naturaleza misma de la accin de
gobierno, la importancia que la escala y la aparicin de nuevos actores han adquirido en
el ejercicio de aquella, o la articulacin de los territorios en clave reticular son algunos
de los factores que explican esos cambios. Esta nueva forma de ejercer el gobierno de
los asuntos pblicos y del territorio remite al concepto de gobernanza, cuya evolucin a
lo largo de las ltimas dcadas ser analizada en los siguientes apartados.
3.1. El concepto de Gobernanza: evolucin y significados
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola (RAE, 2001) recoge
dos acepciones para referirse al concepto de gobernanza. En su significado ms antiguo
aquella es descrita como la accin y efecto de gobernar o gobernarse, mientras que en
su definicin ms moderna se la considera el arte o manera de gobernar que se propone
como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa.
La existencia de ambas acepciones refleja la transformacin reciente de un
concepto que, aunque conocido desde antiguo, ha adquirido en las tres ltimas dcadas
una notable difusin en las ciencias sociales. Equiparada tradicionalmente a la nocin
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gestin por objetivos, etc.). De ese modo, la gobernanza tendra que ver con el diseo de
una nueva organizacin para la accin de gobierno que d cabida a la iniciativa privada
y al sector voluntario, as como con la creacin de instrumentos polticos que propicien
la prestacin de servicios pblicos de una manera (tericamente) ms econmica, eficaz
y eficiente (Stoker, 2002; Peters y Pierre, 2005)
Figura 4. Evolucin de los modelos de gobernanza
Dcada
Aos 70s
Aos 80s
Modelo Relacional: Gobernanza como proceso de
negociacin en redes horizontales mixtas
Aos 90s
Aos 00s
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desconectado el gobierno, que es quin debe establecer los objetivos y las metas
polticas, del conocimiento derivado de la aplicacin y de la relacin con los actores
afectados. Ese conocimiento quedar restringido a un esfera ms o menos oculta de
agentes tcnicos y administrativos que conformarn cuasimonopolios de la experiencia.
Como consecuencia de esta situacin se produce la despolitizacin, la tecnificacin y la
fragmentacin de la accin poltica (Eme, 2007).
La segunda de las razones que segn Prats explicara la inadaptacin de la
propuesta neoliberal, se encuentra en el hecho de que sta concibe las reas de actividad
poltica como compartimentos estancos, sin relacin entre s, y en las que el proceso de
toma de decisiones mantiene el modelo jerrquico y unidireccional propio del sistema
burocrtico previo. La complejidad del mundo actual no reclama tanto la capacidad de
dirigir departamentos y agencias, como de coordinar una pluralidad de actores pblicos,
privados y civiles para elaborar polticas pblicas y acciones ms ajustadas a los
problemas reales de la sociedad.
En este sentido, en paralelo al desarrollo de los modelos gerenciales toman
forma tambin otros modelos alternativos de gobernanza apoyados en la cooperacin
entre el Estado, el sector privado y la ciudadana. El descubrimiento por parte de la
sociologa y la economa neoinstitucionales de la organizacin en red, como forma de
regulacin diferente a la jerarqua y al mercado, abrir el concepto de la gobernanza
hacia un enfoque interactivo o relacional basado en la creacin de mbitos autnomos
de negociacin, intercambio, cooperacin y deliberacin entre mltiples actores
interrelacionados (Rhodes, 1997; Blanco y Gom, 2006). La gobernanza no es pues
entendida como un objetivo en si misma, sino como un medio que permite alcanzar
metas consensuadas entre los participantes de las redes de cooperacin (Cerrillo, 2005).
Para estos modelos relacionales, la complejidad, el dinamismo y la
diversificacin del contexto actual impide que los problemas sociales y econmicos
puedan ser abordados de manera unilateral por un solo actor, ya sea ste pblico o
privado (Kooiman, 2005, 61). Apuestan de ese modo por la generacin de espacios de
gobernanza partenarial (Enjolras, 2005; Leloup, Moyart et Pecqueur, 2005) a travs de
los cuales poder incorporar al proceso de gobierno a los actores no polticos.
Estos espacios se definen, por tanto, como mbitos inclusivos de dilogo cuyo
objetivo es la construccin de consensos, mediante la interdependencia e interrelacin5
entre actores pblicos, privados y sociedad civil que comparten objetivos comunes en
reas especficas de actuacin poltica, as como mediante la corresponsabilizacin de
todos ellos en las tareas de gobierno y gestin de la sociedad, dando forma a una
estructura en red multinodal carente de un centro jerrquico.
En esos espacios de deliberacin, la relacin entre el Estado y la sociedad civil
se flexibiliza. El proceso de toma de decisiones consensuado y cooperativo es buena
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Segn Cerrillo i Martnez (2005, 27-28), la interdependencia y la interrelacin son elementos clave en la
configuracin de las redes. La primera de estas caractersticas hace referencia al hecho de que los actores
participantes en las redes persiguen objetivos comunes que no pueden conseguir por ellos mismos, sino
mediante la relacin con los otros actores. La interrelacin por su parte, se refiere a los diferentes canales
de comunicacin y de intercambio de informacin, experiencias y otros recursos que se abren entre los
miembros de una red.
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muestra de ello, por cuanto que se abre a una pluralidad de actores rompiendo el
tradicional control ejercido por los gobiernos. No obstante, esa apertura vuelve borrosos
los lmites que separan los campos de accin y las responsabilidades de cada uno de los
actores implicados, ya que se confunden en la maraa de interrelaciones y de
negociaciones.
Esta situacin pone de relieve la importancia que para el correcto
funcionamiento de los partenariados tiene la cuestin del liderazgo. La presencia de
actores con diferente peso, expresado ste a travs de la capacidad de influencia sobre
los dems, genera relaciones internas asimtricas, que si no son convenientemente
orientadas podran desembocar en conflictos o provocar situaciones de captura de la red.
En definitiva, la ausencia de liderazgo puede conducir al caos, a la prdida de
compromiso, a la parlisis organizativa, etc.
Ahora bien, el liderazgo en las redes no se entiende en trminos de autoridad y
direccin, como s suceda en los modelos de gobernanza burocrticos y gerenciales,
sino que lo hace en trminos de confianza y de coordinacin. La confianza acta como
el elemento que unifica a los distintos integrantes de una red, y aunque su generacin
puede presentar dificultades y su consolidacin es lenta, cuando se produce facilita la
comprensin mutua, as como la identificacin de todos los agentes con un proyecto
comn.
Por su parte, la coordinacin hace referencia a la capacidad para unificar a
actores diversos, con la intencin de que trabajen de manera conjunta en la definicin y
en la aplicacin de objetivos comunes. Esta actividad coordinadora requiere de
habilidades relacionales y de influencia sobre el resto de los miembros de la red para
mantener abiertos los canales de dialogo, as como para conducir las deliberaciones,
garantizar que las mismas produzcan resultados y asegurar la continuidad de la red en el
tiempo (Chia y Torre, 1999; Brugu, 2004).
De este modo, cabe destacar que los poderes pblicos, aun habiendo perdido el
monopolio en la adopcin y aplicacin de las polticas pblicas, disfrutan hoy de una
posicin estratgica central en los espacios de interaccin, ya que disponen de una serie
de recursos y de capacidades que les permiten intervenir en el funcionamiento de las
redes ante determinadas situaciones de bloqueo, de conflicto o de dificultad para
encontrar soluciones satisfactorias a problemas colectivos.
En este sentido, en el marco del desarrollo territorial se considera que han de ser
los poderes pblicos quienes asuman el rol de catalizadores del proceso de desarrollo,
puesto que, como seala Boisier (1997, 67), son el agente principal, primus inter
pares, a lo sumo, y a l le cabe la responsabilidad de conducir el proceso de
preparacin y ejecucin del proyecto de desarrollo, sin perjuicio de hacerlo
asociativamente.
En definitiva, la complejidad del nuevo contexto les ha obligado a asumir
nuevos papeles, nuevas responsabilidades y a desarrollar nuevas formas de organizacin
y nuevos instrumentos de actuacin para ejercer su centralidad (Mayntz, 2001; Brugu,
Goma y Subirats, 2002a; Blanco y Gom, 2006).
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Es conveniente distinguir aqu entre los conceptos de legalidad y legitimidad. Siguiendo a Calame
(2009, 115 y ss.), el concepto de legalidad remite a la objetividad en el ejercicio del poder y de la accin
pblica, al depender de reglas y normas formales que emanan de las Constituciones, de las leyes o de la
jurisprudencia. La legitimidad en cambio connota subjetividad, por cuanto que hace referencia a la
percepcin que tienen los ciudadanos de sus gobiernos, de la capacidad que estos demuestran para
alcanzar el bien comn mediante personas y mtodos considerados correctos. La legitimidad condiciona
la obediencia al poder.
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desde los aos cincuenta supuso un incremento de la presin sobre los presupuestos
nacionales, que pudo ser gestionada con xito mientras dur el periodo de expansin
econmica. Sin embargo, con la crisis de los aos setenta se evidenciaron las
debilidades de un modelo de Estado sobrecargado y sin recursos econmicos, cuya
eficacia en materia de bienestar social se redujo.
En este contexto de deslegitimacin y de crisis del Estado nacional del bienestar
y de sus instituciones, surgirn nuevas interpretaciones acerca de la naturaleza y de la
funcin que el Estado deba cumplir en el orden econmico y social que comenzaba a
configurarse en esos momentos.
En este sentido, resulta evidente que a lo largo de las ltimas dcadas se ha
pasado de un modelo de Estado centralizado, concentrador, jerarquizado y dirigista a un
modelo de Estado distinto. Un modelo de Estado en el que el principio de autoridad ha
pasado a ser sustituido por los principios de negociacin y de persuasin como modos
de intervencin pblica y de resolucin de conflictos.
Un modelo de Estado en el que tambin las relaciones de poder han cambiado,
por cuanto que ya no se organizan exclusivamente de manera jerrquica y rgida, sino
que se tiende hacia la convivencia entre esa jerarqua y la construccin de redes
flexibles entre la administracin y un conjunto heterogneo de actores pblicos,
privados y civiles, lo que, a su vez, ha dado lugar a la aparicin de diversas metforas
como las de Estado red (Castells, 1998), el Estado negociador, el Estado estratega o el
Estado partenaire (Bezes, 2005; Vaillancourt, Y, 2007).
En consecuencia, durante los ltimos cuarenta aos ha ido tomando forma un
entramado institucional mucho ms complejo, en la medida en que el Estado y las
administraciones pblicas, aun siendo ellos quienes todava establecen los grandes
objetivos y los grandes principios de accin de las polticas pblicas, han tendido a
desconcentrar o delegar en agencias u otros organismo dependientes, como incluso a
privatizar o externalizar hacia entidades del sector privado, la aplicacin de estas
polticas, as como la produccin y/o la prestacin de bienes y servicios pblicos
(Bezes, 2005).
Los procesos de globalizacin y de descentralizacin en la ejecucin de las
polticas pblicas se encuentran en la base de esta transformacin, ya que establecen el
marco a partir del cual se desenvuelven en la actualidad las acciones de gobierno y de
gestin del territorio. En relacin al proceso de globalizacin, ste ha impulsado la
creacin o el desarrollo de instituciones supraestatales de carcter econmico y/o
poltico, tales como la Unin Europea (UE), el Mercosur o el NAFTA, cuya
construccin ha obligado a los Estados nacionales que participan en ellas a ceder una
parte de su soberana para que sta sea administrada y coordinada en un nivel superior
(Romero, J. y Nogu, J., 2004).
Por su parte, el proceso de descentralizacin ha supuesto un acercamiento del
poder poltico al territorio, mediante la devolucin de competencias, recursos y
determinados poderes desde los gobiernos centrales hacia los escalones inferiores del
Estado, esto es, hacia la regin y hacia los mbitos locales.
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En este sentido, Amin (2005) seala que, al menos para el caso britnico, muy a menudo la
transferencia de competencias (o descentralizacin) y la construccin de instituciones locales se produce
-a pesar de la retrica de arrebatar control al Estado central- sin ningn ataque serio al poder de definir
de otros, ya sean esos otros el gobierno central, organizaciones internacionales, estndares tecnolgicos
definidos en otras lugares, etc.
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lugar, sitan al territorio local8 como la pieza clave, la unidad elemental a partir de la
cual se construye todo el edificio.
En relacin a la primera cuestin, estos modelos consideran que se debe
incrementar el dilogo entre los distintos niveles de gobernanza, como expresin de una
nueva forma de gobernar que se apoya en el principio de subsidiariedad activa. Dicho
principio resulta fundamental, por cuanto que procura que el proceso de toma de
decisiones se lleve a cabo en el nivel poltico-administrativo ms apropiado, no como
consecuencia de la atribucin de un conjunto de competencias exclusivas a cada nivel
de gobierno (principio de subsidiariedad), sino como el resultado de un estilo
contractual que, apoyndose en la cooperacin, en la confianza y en el
dilogo/negociacin entre las diferentes escalas de gobierno, y entre stas y actores no
polticos cuyos intereses pueden variar en funcin de la escala desde la que operen sus
intereses9, genere continuos intercambios de experiencias y de aprendizaje entre ellas
(Calame, 1996, 2008 y 2009; Farins, 2005 y 2008; Davoudi, Evans, Governa y
Santangelo, 2008).
Se trata, en definitiva, de poner en marcha un proceso basado en la gestin de los
flujos de informacin y conocimiento acumulados por cada nivel de gobierno, as como
por los diferentes actores no polticos que intervienen en los distintas escalas de la
gobernanza, dando forma as a la denominada inteligencia gubernamental. En este
sentido, el Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC) europeo podra considerarse un
ejemplo de inteligencia gubernamental, aun cuando su uso todava es muy limitado
(Snchez de Juan, 2004; Farins, 2007).
La gobernanza multinivel requiere, en definitiva, de una adecuada coordinacin,
como mecanismo a travs del cual poder gestionar la doble dinmica de competencia
externa y de colaboracin interna que se establece dentro y entre los diferentes
escalones poltico-administrativos. Tal y como expresan Brugu, Gom y Subirats,
(2002a, 412), esta doble dinmica surge del hecho de que los municipios compite entre
ellos [ya que buscan posicionarse mejor que el resto para la consecucin de recursos,
inversiones, proyectos, etc.], pero han de colaborar para dar coherencia a proyectos
regionales; las regiones compiten entre ellas, pero al mismo tiempo tienen que
colaborar desde una ptica estatal; y los Estados compiten entre ellos, pero deberan
cooperar para generar un determinado orden internacional.
De este modo, la coordinacin no se reduce exclusivamente a una dimensin
vertical, dirigida a gestionar las relaciones entre los diferentes niveles de gobernanza y a
hacer converger las distintas polticas sectoriales que emanan de cada uno de ellos hacia
objetivos comunes, sino que ha de ampliarse hacia una dimensin horizontal.
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Se entiende aqu como territorio local a los mbitos local y regional (ciudades; municipios, reas
urbano-rurales; regiones urbanas, regiones metropolitanas, comarcas, etc.)
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Los intereses y el mbito de interlocucin poltica de una gran multinacional, por lo general, difieren de
los de una pequea empresa; lo mismo podra aadirse para el caso de una asociacin empresarial o un
sindicato de mbito estatal, y una delegacin provincial o local de esa asociacin o sindicato, o de una
asociacin empresarial o de trabajadores de carcter local, o de una ONG o de una asociacin de
ciudadanos... En definitiva, los intereses de los actores no polticos pueden variar de nivel de decisin
poltica, por lo que, para que la gobernanza territorial sea eficaz, el mbito de participacin de cada uno
de ellos habr de situarse all donde se localicen sus intereses reales.
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4. Consideraciones finales
Tal y como sealbamos con anterioridad, desde los aos setenta del siglo
pasado la humanidad est inmersa en un periodo de profundo cambio institucional que
le lleva hacia una nueva poca. De esta manera, las estructuras que durante los siglos
precedentes haban dominado las relaciones sociales, econmicas y polticas se han
visto ahora cuestionadas, y se buscan otras que se adapten mejor a la realidad que desde
hace ya cuarenta aos est tomando forma.
En este sentido, el territorio emerge como elemento capaz de sustituir al
mercado en la mediacin entre las relaciones sociales, econmicas y polticas. Para
algunos autores (Calame, 2009), como ya hemos sealado, no se trata de un
descubrimiento de lo territorial, sino de su recuperacin tras un largo periodo de seis
siglos de transicin, en el que el territorio, como consecuencia de las visiones
mercantilistas, fue progresivamente transformndose en un espacio neutro, asptico, en
un mero contenedor de objetos.
A lo largo del presente documento, hemos analizado algunos de los modelos
tericos que sitan al territorio en el centro de su argumentacin sobre el desarrollo.
Estos modelos han recuperado la nocin de territorio como el resultado de un proceso
de construccin y de regulacin social. De esta manera, focalizan su atencin en los
vnculos que se establecen entre las dimensiones social y econmica del desarrollo, a las
que con posterioridad se ha incorporado tambin la dimensin ambiental, a travs del
anlisis de los actores y de los procesos dinmicos de cambio y desarrollo engendrados
por sus relaciones (Salom, 2003).
Asimismo, estas teoras han devuelto a la escala local el protagonismo perdido
durante los ltimos siglos contrarrestando as a quienes, a travs de la mxima Piensa
globalmente y acta localmente, defendan la hegemona de un mundo globalizado e
internacionalizado. Los modelos tericos del desarrollo territorial han dado la vuelta a
esta mxima y defiende la reflexin hecha desde lo local, desde el territorio de la
proximidad y de lo concreto, desde la escala humana, para intervenir en la esfera global
con mayores garantas.
En definitiva, las teoras del desarrollo territorial se han articulado en torno a tres
elementos fundamentales: la red como estructura que da forma a las relaciones
sociales, econmicas y polticas en trminos de cooperacin y resolucin de conflictos;
la gobernanza como proceso a travs del cual se regula y coordina a diferentes escalas
todo este conjunto de relaciones para, en suma, dotarlas de sentido y cohesionarlas; y la
innovacin como meta que hace avanzar de manera conjunta a las sociedades, a sus
instituciones y a sus sistemas productivos hacia la consecucin de una desarrollo
territorial ms integrado y sostenible.
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