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Documentos de Trabajo GEDEUR - 10

GRUPO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO URBANO

Documento de Trabajo n 10

GOBERNANZA Y DESARROLLO TERRITORIAL.


UNA PERSPECTIVA GEOGRFICA

Abad Aragn, Luis

2010

Documentos de Trabajo GEDEUR - 10

Documentos de Trabajo GEDEUR es una publicacin electrnica, de carcter peridico,


del Grupo de Estudios sobre Desarrollo Urbano. Recoge textos originales de los propios
miembros del grupo, o de colaboradores externos, que debern atenerse a las normas
definidas en la web (www.gedeur.es) y sern evaluadas por un Comit de Redaccin.

Luis Abad Aragn


Documentos de Trabajo GEDEUR, n 10
Madrid, tercer trimestre de 2010.
ISSN: 1989-5550

Documentos de Trabajo GEDEUR - 10

GOBERNANZA Y DESARROLLO TERRITORIAL. UNA PERSPECTIVA


GEOGRFICA

Luis Daniel Abad Aragn


IEGD-Centro de Ciencias Humanas y Sociales
Consejo Superior de Investigaciones Cientficas
luis.abad@geografos.org
1. Introduccin
El presente documento se extrae de la investigacin que el autor est llevando a
cabo en el marco de su tesis doctoral1, cuyo objetivo principal es analizar nuevas
estructuras de gobernanza territorial e innovacin social e institucional en espacios
periurbanos. Para ello, se recurre al estudio de la iniciativa europea de desarrollo rural
LEADER (Liason Entre Activits de Devloppement de la conomie Rural, en adelante
Leader) en dos comarcas donde dicha iniciativa se lleva aplicando desde los aos
noventa, dos comarcas que por otro lado forman parte de las nuevas periferias de la
regin urbana madrilea asociadas al proceso periurbanizador.
Al igual que en muchas otras regiones urbanas europeas, e incluso
norteamericanas, alguno de los factores que explican la redistribucin dispersa de la
poblacin y de ciertas actividades econmicas hacia esas nuevas periferias de Madrid se
asocian con el desarrollo y mejora de las infraestructuras viarias, con la expansin del
vehculo privado, con el menor coste del factor suelo, as como con un cambio en la
percepcin que las clases medias urbanas tienen respecto de las periferias rurales. stas
clases medias dejan de observar al mundo rural prximo como un espacio marginal y
atrasado, y pasan a contemplarlo como un territorio que les ofrece la posibilidad de
acceder a la propiedad de una vivienda unifamilar en un entorno de mayor calidad
ambiental que el que ofrecen las reas centrales, lo que se percibe como un ascenso en
la escala social (Barrer, 1988; Mndez, 1994; Dematteis, 1998, Emangard, 2001,
CERTU-INRETS, 2007).
Este proceso de dispersin de actividades econmicas y de poblacin somete a
los espacios periurbanos a intensos conflictos y tensiones (entre usos del suelo, entre la
poblacin autctona y los nuevos habitantes, por la necesidad de nuevas infraestructuras
y nuevos equipamientos y servicios, etc.), que en muchos casos desbordan la escala
administrativa municipal y requieren de nuevas formas de gobierno y gestin del
territorio que permitan abordar la complejidad de estos espacios (Denizot, Fauvel y
Tchekemian, 2007). Esas nuevas formas de gobierno se han asociado al concepto de la
gobernanza, que hace referencia a un modelo alternativo de gestionar los asuntos
1

Territorio, Cooperacin y Desarrollo. La iniciativa europea LEADER como modelo de gobernanza


territorial e innovacin social en espacios periurbanos. Dos estudios de caso en la Comunidad de Madrid:
la comarca Sierra Norte y la comarca de Las Vegas

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pblicos a partir de la incorporacin de nuevos actores no polticos y de un nuevo


sistema de relaciones entre ellos y la administracin pblica.
En este sentido, se ha considerado el estudio de la iniciativa Leader por cuanto
que sta contiene los elementos clave para la investigacin que se pretende: un territorio
de actuacin, un espacio de gobernanza territorial participado de manera voluntaria por
agentes e instituciones comarcales; y una estrategia de desarrollo territorial diseada de
manera conjunta entre todos ellos. De esta manera, la cuestin que se quiere responder
con la tesis doctoral es si los GAL y sus comarcas de actuacin pueden servir como
estructuras para la gobernanza territorial y la innovacin social en espacios periurbanos.
Una vez establecido el marco general de la investigacin, el texto que sigue a
continuacin supone una revisin terica del concepto de la gobernanza y en especial de
la evolucin que ste ha experimentado desde los aos setenta, ya que ser a partir de
ese momento cuando comience a distanciarse de la nocin de gobierno con la que haba
sido equiparada durante siglos. Surgen as diversos modelos interpretativos en torno a la
gobernanza, modelos que inicialmente la vinculan con el mercado, posteriormente con
formas relacionales de autoorganizacin horizontal, y ms recientemente con el
territorio, como consecuencia de la profunda transformacin que han experimentado los
Estados nacionales en las ltimas dcadas.
En este sentido, el documento se inicia con una reflexin sobre el protagonismo
que el territorio ha adquirido en el actual capitalismo global, a partir de su
entendimiento como resultado de un doble proceso de construccin y de regulacin
social. Posteriormente, se realiza el anlisis de la evolucin de la gobernanza partiendo
de los modelos gerenciales y relacionales, para continuar con el modelo territorial sobre
el que centraremos nuestra atencin, no slo para definir sus principales caractersticas,
sino tambin para establecer los vnculos que establece con el desarrollo territorial. El
documento concluir con unas breves consideraciones finales.
2. Capitalismo global y territorio. Nuevos desequilibrios, nuevas respuestas
La crisis econmica que comenz a gestarse a finales de los aos sesenta y
principios de los setenta supuso una ruptura en la evolucin del capitalismo (Mndez,
1997), una profunda modificacin de las relaciones econmicas, sociales y de poder
(Castells, 1998) que haban caracterizado al mundo a lo largo del siglo XX, dando
forma al actual capitalismo global.
Este cambio ha llevado a algunos autores a afirmar que nos encontramos ante
una nueva fase de la historia de la humanidad (Santos, 1996, 131), ante un cambio de
poca superador de las estructuras que sirvieron de referencia intelectual a las
sociedades occidentales desde la Ilustracin (Subirats, 2006), o ante una nueva etapa en
el proceso de modernizacin a la que se ha calificado de hipermodernidad (Ascher,
2009). Sea como fuere, la ruptura de las viejas certezas ha abierto paso a la bsqueda de
nuevas interpretaciones que intentan aprehender la realidad emergente.
2.1. La nocin de territorio: entre la construccin y la regulacin sociales
Desde finales de los aos setenta han ido tomando forma en el mbito de las
ciencias sociales un conjunto de teoras que sitan al territorio como factor fundamental
del desarrollo econmico y social. No obstante, para algunos autores la aparicin del

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territorio no supondra un descubrimiento, sino la recuperacin y adaptacin de un


elemento que ya sirvi para organizar a las sociedades en el pasado, tal y como seala
Calame (2009, 197 y ss.) al recordar los modos de regulacin caractersticos de las
sociedades premercantiles.
La aparicin y evolucin durante los ltimos cuatro siglos de instituciones como
la nacin, la ciudadana, la empresa y la ciencia habran debilitado los vnculos que
unan a estas sociedades premercantiles con sus entornos prximos, desarticulando la
regulacin territorial que las caracterizaba y sustituyendo al territorio por un espacio
neutro sobre el cual se desplazarn con creciente libertad la actividad econmica y las
personas sin generar vnculos ni arraigos.
Sin embargo, paradjicamente, con la aparicin del capitalismo global se ha
producido una vuelta al territorio. Calame (2005, 197) habla entonces de la revancha de
los territorios para referirse a este nuevo protagonismo.
En este sentido, como sealbamos con anterioridad, la literatura cientficosocial de las ltimas dcadas ha recuperado y adaptado la nocin de territorio para
hacer referencia al espacio donde una cultura, al asentarse, se apropia de la tierra
simbolizndola, significndola y marcndola (Torres y Ramos, 2008), en definitiva,
generando identidad mediante un proceso de construccin que, basado en la
yuxtaposicin, la interseccin y en la articulacin de mltiples relaciones sociales
(Massey, 1991, citado en Amin y Thrift, 1994), se desarrolla y evoluciona a lo largo del
tiempo.
Dicho proceso de construccin remite al concepto de territorialidad, definido
por Aldhuy (2009, 4) como el conjunto de relaciones existenciales y sociales que los
individuos en grupo mantienen con el espacio que producen y reproducen
cotidianamente, a travs de las representaciones, las imgenes, las categoras y los
objetos geogrficos que movilizan en un proyecto de produccin de la sociedad ms o
menos intencional y explcito. En definitiva, la territorialidad es entendida no como el
resultado del comportamiento humano sobre un espacio geogrfico, sino como el
proceso de construccin de tal comportamiento (Raffestin, 1999, citado en Farins
2008).
Para Aldhuy (2009, 6), la creacin de territorialidad se realiza a partir de
sucesivas etapas basadas en la intensidad con que se produce la relacin sociedadespacio. Esta progresividad permite afirmar que no siempre aparece el territorio cuando
ambos elementos entran en interaccin:
- La primera de esas etapas se refiere a la identificacin del espacio de vida, es
decir, del conjunto de espacios que los individuos y los grupos sociales frecuentan o
usan para llevar a cabo sus actividades cotidianas (residencia, ocio, trabajo, etc.). Se
trata por tanto de un espacio geogrfico fsico, material, concreto, delimitado.
- La segunda etapa se refiere a la caracterizacin del espacio social, el cual
hace referencia al conjunto de interrelaciones sociales que mantienen los individuos y
los grupos en sus diferentes espacios de vida. Se trata de un espacio abstracto basado en
la existencia de redes sociales sobre un conjunto de espacios fsicos.

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- Finalmente, la tercera etapa se relaciona con la aprehensin del espacio


vivido. ste hace referencia a los valores psico-sociales que los individuos y los grupos
sociales establecen con sus espacios de vida, generando vnculos inmateriales que los
unen a ellos. Esta ltima etapa remite por un lado a la idea de territorio como
construccin social, y por otro a la idea de un territorio con lmites indefinidos y
fluctuantes segn los procesos de apropiacin de los actores, en el que la contigidad
espacial deja paso a la organizacin en red de los territorios.
La construccin de cualquier territorio requiere por tanto de un proceso
evolutivo y acumulativo, pues los territorios se construyen siempre a partir de o sobre
otros territorios: nunca son construidos sobre una pgina en blanco (Aldhuy 2009, 7).
De ese modo, los grupos sociales tienden a reinterpretar y a transmitir la herencia
recibida del pasado, generando referentes cargados de simbolismo y de valor
patrimonial (lugares, monumentos, costumbres, conductas, etc.), a partir de los cuales se
crean o se reafirman los sentimientos de identificacin con y de pertenencia al espacio
geogrfico en el que desarrollan su quehacer cotidiano (Di Mo, 1999, 2002). Por otro
lado, estos grupos sociales, con sus conocimientos y con su actuacin individual y
colectiva habitual, producen al mismo tiempo nuevas referencias identitarias.
Sin embargo, la construccin de un territorio requiere tambin de la existencia
de un marco institucional compartido, que permita a individuos y grupos sociales
estructurar y ordenar su entorno (Caballero-Mnguez, 2009). En este sentido, los
enfoques neoinstitucionalistas definen a las instituciones como las reglas formales
(constituciones, leyes, contratos, etc.) e informales (normas, tradiciones, cdigos de
conducta, valores, costumbres no regladas, etc.) que moldean el comportamiento de los
individuos y de las organizaciones2, al establecer rutinas y marcos de referencia que
reducen la incertidumbre en los procesos de interaccin humana al interior de los
sistemas social, poltico y econmico. Los mecanismos de cumplimiento de esas reglas,
y las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de
intercambio entre los componentes del sistema, tambin pueden ser consideradas
instituciones (Maesschalck, 2002; Peters, 2003; Rivas, 2003; Caballero-Mnguez,
2009).
Estas reglas del juego no permanecen invariables a lo largo del tiempo, ni
adquieren tampoco un carcter universal que permita su aplicacin en cualquier
territorio de manera indiferente. Cada sociedad, en funcin de sus caractersticas y del
proceso histrico de construccin que ha seguido, generar su propia matriz
institucional, matriz que ir adaptando a lo largo del tiempo en funcin de nuevas
necesidades y de cambios externos e internos que incidan sobre su territorio. La
adaptacin y ajuste del marco institucional de referencia (cambio institucional) se
realizar a travs de un doble proceso basado en el aprendizaje continuo y en la

Las instituciones tienden a ser confundidas con las organizaciones. Uphoff (1993) establece una
distincin entre ambos conceptos al sealar que las instituciones, sean o no organizaciones, son
complejos de normas y comportamientos que persisten en el tiempo al servir colectivamente a propsitos
valorados por la comunidad, mientras las organizaciones, sean o no instituciones, son estructuras de
roles aceptados y reconocidos (en Michelini, 2008, 111). Vase tambin Peters, G. B. (2003, 147 y ss.)

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transmisin del conocimiento acumulado por dicha sociedad en el transcurso de su


historia.
No obstante, el contexto institucional puede tambin convertirse en un obstculo
que impida o retrase el cambio institucional (Amin y Thirft, 1994). En este sentido,
Alberti (2000, 134-135) considera que esas resistencias se explican a travs de la
compleja naturaleza de la instituciones. Segn este autor, las instituciones deben ser
entendidas como entes constituidos por tres niveles diversos [e interrelacionados] de la
realidad social, que orientan la accin de los individuos y de los grupos sociales. Esos
tres niveles seran las reglas, las normas y los cdigos interpretativos.
- Las reglas constituyen la parte ms visible de las instituciones, su primer
nivel. stas dan forma al marco de referencia estable en el cual se produce la interaccin
y la accin de los actores. Es sobre este nivel sobre el cual actan los agentes
institucionales cuando quieren producir un cambio.
- En un nivel algo ms oculto se situaran las normas o reglas informales, que
surgen de la interaccin social entre grupos e individuos. Estas normas portan valores
que influyen en las actuaciones de los actores.
- Finalmente, los cdigos interpretativos o simblicos seran la parte menos
visible de las instituciones. Estos cdigos permiten a los individuos aprehender su
entorno institucional prximo, ya que les proporcionan las claves para interpretar las
interacciones, las funciones o los roles que estn presentes en el espacio en el que
desenvuelven su accin cotidiana.
En definitiva, normas y cdigos seran elementos interiorizados por los
individuos, mientras que las reglas seran elementos externos a ellos. En este sentido, el
proceso de cambio institucional tendra lugar cuando las instituciones, que durante un
periodo de tiempo han sido reproducidas por individuos y grupos sociales al servirles
como marco de referencia orientador de sus comportamientos y acciones, dejan de
cumplir eficazmente sus funciones y pierden as legitimidad.
Si ese proceso de cambio se limita a una mera transformacin del nivel visible
de las instituciones, es decir, de las reglas formales, o suponen la imposicin de nuevas
reglas que no considerasen los valores y cdigos histricamente asumidos por una
sociedad, tendran lugar resistencias y oposiciones al cambio, ya que los niveles ocultos
de las instituciones (normas y cdigos) estn incrustados en la sociedad a travs de un
proceso histrico de construccin.
De ello se deriva que el proceso de cambio institucional no puede ser el producto
de una ruptura brusca con la trayectoria institucional histrica seguida por una sociedad,
sino que se trata ante todo de un proceso progresivo e incremental en el cual las
instituciones del pasado siguen influyendo en la construccin de nuevas instituciones
(path-dependency: dependencia de la trayectoria) (North, 2000). Esto supone, por otra
parte, que la transformacin de las normas y de los cdigos de una sociedad requiere de
un tiempo ms prolongados que el que necesitan las reglas formales.
Teniendo en cuenta los aspectos analizados, el territorio se presenta como el
resultado de un proceso de construccin apoyado en la interaccin entre los individuos y
los grupos sociales que ocupan y se apropian de un espacio geogrfico, as como en las

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reglas, normas y cdigos que rigen esas interrelaciones y que han sido construidas por
ellos a lo largo del tiempo. En definitiva, podemos afirmar que el territorio es el
producto de un doble proceso de construccin y de regulacin sociales.
Teniendo en cuenta estas premisas tericas iniciales, a continuacin
abordaremos el papel cada vez ms destacado que ha adquirido el territorio en el actual
contexto del capitalismo global, por cuanto que ste valora tanto la movilidad de
algunos factores econmicos como la inmovilidad de otros; inmovilidad que se asocia
ineludiblemente a la especificidad del capital territorial y a la organizacin y
coordinacin de los actores e instituciones encargados de ponerlo en valor.
2.2. El territorio y su protagonismo en el capitalismo global
La formacin del capitalismo global a lo largo de las ltimas dcadas no slo ha
alterado las estructuras econmicas y productivas vigentes durante el fordismo, sino que
al variar stas ha tenido lugar un profundo cambio en la organizacin econmica y
poltica de los territorios tanto a escala global como a escala local.
Los avances tcnicos y tecnolgicos experimentados por los medios e
infraestructuras de transporte y de comunicacin durante las ltimas dcadas, junto con
la apertura de las economas nacionales al comercio internacional, han intensificado y
acelerado los movimientos de personas, de capitales, de mercancas y de informacin y
conocimiento entre mltiples territorios a escala mundo, configurando un espacio
abstracto de flujos que se organiza a partir de redes de relaciones.
Este espacio abstracto convive con el espacio concreto de los lugares,
interconectndose con l a travs de los propios territorios locales que actan como
nodos que dan forma a la red. La vinculacin entre uno y otro espacio depende, por
tanto, de cmo cada territorio se conecte a los flujos que a su vez les unirn a otros
lugares. Como recuerdan Brugu, Gom y Subirats (2002a), esta nueva lgica est
obligando a los territorios a un doble movimiento que les impulsa por un lado a generar
estrategias que les conecten a la red global, y por otro a poner en valor todos sus
recursos y capacidades para ser influyentes dentro de la misma. Hay que estar en la red,
pero sobre todo hay que saber estar, seala Boisier (1998, 11).
Esta situacin tiene importantes repercusiones espaciales, ya que una de las
principales caractersticas del actual modelo de articulacin territorial es que, a las
tradicionales relaciones verticales de tipo jerrquico que se establecan entre el centro y
su espacio de influencia, se unen ahora con idntica fuerza las relaciones horizontales
entre nodos de una misma red.
Es en este contexto en el que surgen nuevas desigualdades territoriales en
funcin del grado de integracin o exclusin de los distintos mbitos al sistema socioterritorial dominante (Caravaca, 1998, 10). Se habla entonces de espacios ganadores,
de espacios emergentes, de espacios perdedores o de espacios excluidos en un intento
por describir el carcter selectivo del proceso globalizador3. Slo los sectores valiosos
3

Apoyados en Caravaca (1998) y Castells (2001), entendemos por espacios ganadores aquellos que antes
eran considerados centrales y en el nuevo contexto refuerzan an ms su posicin (grandes
aglomeraciones urbanas); espacios emergentes son aquellos que antes estaban deprimidos y actuaban
como perifricos, pero que ahora destacan por su dinamismo (reas de nueva industrializacin y medios

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de los territorios y de la poblacin se vinculan a las redes globales de creacin de valor


y apropiacin de riqueza, mientras que todos aquellos que carecen de valor [...] o
que dejan de tener valor, se desconectan de la red y en ltima instancia se descartan,
afirma Castells (2001, 171).
Por otra parte, la nueva lgica espacial supone tambin cambios en el gobierno
de los territorios, ya que si antes el Estado era la unidad poltica, econmica y territorial
de referencia, ahora se distinguen distintas esferas de poder que han dado lugar al
denominado gobierno multinivel, basado en procesos de negociacin y en estructuras
reticulares. Asimismo, la escala local recobra protagonismo y es considerada la pieza
fundamental de la gobernanza territorial, pues es en ella donde los actores interactan e
implementan sus acciones y sus polticas. En cualquier caso, en el fondo de estas
cuestiones se sita el papel protagonista que ha adquirido el territorio en el nuevo
capitalismo global.
Esto es as porque el territorio ya no se observa exclusivamente ni como un
espacio sin actores, ni desde una lgica basada en la dotacin de factores que lo
convertan en un espacio neutro, en un contenedor de recursos genricos sobre los que
se asentaban empresas nmadas en busca de ventajas competitivas. En la actualidad, el
territorio comienza a ser observado como un actor capaz de generar sus propios recursos
especficos, esto es, recursos que por su naturaleza son difciles de trasladar o de
encontrar en otros lugares con la misma calidad, y que por tanto ofrecen ventajas
comparativas a aquellos territorios que saben ponerlos en valor y transformarlos en
activos.
De este modo, aunque en el capitalismo global se valora la movilidad
transnacional de ciertos factores, como la informacin, la tecnologa, el capital
financiero o la mano de obra, tambin adquieren una creciente importancia aquellos
otros que tienen un carcter inmvil, por cuanto que estn ligados a ciertas
especificidades locales (Pecqueur y Ternaux, 2005; Dematteis y Governa, 2005).
Es bajo esta circunstancia que los territorios locales y sus actores han adquirido
protagonismo en el actual contexto globalizado. De cmo los agentes locales se
organicen y se coordinen entre s, as como con otros agentes y niveles de decisin
localizados en diferentes escalas, va a depender en gran medida el desarrollo de sus
territorios.
En este sentido, a lo largo de las ltimas dcadas han aparecido un conjunto de
teoras sobre el desarrollo que han convertido al territorio en el objeto central de sus
investigaciones. Esto ha llevado a extender la idea del ascenso de un nuevo paradigma
del desarrollo: el paradigma del desarrollo desde abajo, ascendente o territorial. Frente
al espacio pasivo de las teoras funcionalistas que predominaron hasta los aos setenta,
el territorio aparecer ahora como un factor estratgico de oportunidades a partir de la
interaccin dinmica entre el sistema econmico y la formacin social locales [sistema
de valores y cultura social] (Garofoli, 1986).
innovadores); espacios perdedores son antiguas reas centrales que no han sabido adaptarse al nuevo
contexto, pero que conservan potencialidades que una vez puestas en valor les pueden devolver a una
posicin central (antiguas zonas industriales, mineras o tursticas); espacios excluidos son aquellos
espacios que no cuentan en el nuevo contexto (cuarto mundo).

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Dos de los enfoques desde los que se analiza este paradigma lo forman la teora
de innovacin social e institucional y la teora de la gobernanza. Estrechamente
vinculados, el primero de estos enfoques centra su atencin en el capital social e
institucional de los territorios como factor de desarrollo. Se considera que aquellos
territorios que cuentan con un importante capital social e institucional pueden afrontar
mejor los procesos de cambio y de adaptacin a las nuevas realidades socioeconmicas,
siempre y cuando desde la poltica se suministren las condiciones que favorezcan su
activacin y organizacin, al mismo tiempo que lo orienten hacia la consecucin de un
desarrollo sostenible (Triglia, 2003).
Aparece de este modo el enfoque de la gobernanza en el marco del desarrollo
territorial, como el proceso a travs del cual los actores e instituciones locales, junto con
instituciones y agentes que intervienen sobre su territorio desde diferentes niveles de
decisin, pueden influir en la trayectoria y en la capacidad competitiva del mismo
actuando de una manera cooperativa y coordinada.
En cualquier caso, desde que en los aos setenta el concepto de gobernanza
comenzase a diferenciarse del de gobierno han surgido diversos modelos interpretativos
que la observan desde puntos de vista diversos. En el apartado que sigue centraremos
nuestra atencin en analizar estos modelos, prestando una especial atencin al modelo
de la gobernanza territorial y a sus vnculos con el desarrollo territorial.
3. Gobernanza y Desarrollo. Nuevas formas de gobierno y gestin del territorio
para una nueva realidad territorial
Los procesos de cambio y transformacin que a lo largo de las cuatro ltimas
dcadas han afectado a las estructuras econmicas, productivas y sociales que sostenan
el sistema de relaciones e intercambios surgido tras la segunda guerra mundial, se han
visto complementados por una profunda reorganizacin del gobierno del territorio en
los pases occidentales, en especial de aquellos que integran la Unin Europea.
La modificacin que ha experimentado la naturaleza misma de la accin de
gobierno, la importancia que la escala y la aparicin de nuevos actores han adquirido en
el ejercicio de aquella, o la articulacin de los territorios en clave reticular son algunos
de los factores que explican esos cambios. Esta nueva forma de ejercer el gobierno de
los asuntos pblicos y del territorio remite al concepto de gobernanza, cuya evolucin a
lo largo de las ltimas dcadas ser analizada en los siguientes apartados.
3.1. El concepto de Gobernanza: evolucin y significados
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola (RAE, 2001) recoge
dos acepciones para referirse al concepto de gobernanza. En su significado ms antiguo
aquella es descrita como la accin y efecto de gobernar o gobernarse, mientras que en
su definicin ms moderna se la considera el arte o manera de gobernar que se propone
como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa.
La existencia de ambas acepciones refleja la transformacin reciente de un
concepto que, aunque conocido desde antiguo, ha adquirido en las tres ltimas dcadas
una notable difusin en las ciencias sociales. Equiparada tradicionalmente a la nocin

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de gobierno, desde finales de los aos setenta la gobernanza comenzar a diferenciarse


de aquella, como consecuencia de la crisis del Estado nacional y de su estructura
organizativa.
De ese modo, mientras que la idea de gobierno remite al papel del Estado y de
las administraciones pblicas, as como a su organizacin jerrquica y a los
procedimientos burocrticos que rigen su funcionamiento, la gobernanza hace referencia
a un modelo alternativo de gestionar los asuntos pblicos que supone la transformacin
y la recomposicin de la accin pblica, la incorporacin de nuevos actores no
gubernamentales al proceso de gestin territorial, as como el establecimiento de un
nuevo sistema de relaciones y de regulaciones entre estos nuevos actores y las
administraciones pblicas (Le Gals, 1995; Farins, 2008; Jacquier, 2008).
Ser por tanto a partir de la segunda mitad de los aos setenta cuando, en el
mbito de las ciencias polticas, aparezcan nuevos modelos alternativos al gobierno
burocrtico predominante hasta ese momento. Centrados por un lado en los principios
del mercado y por otro en formas de auto-organizacin horizontal y cooperativa, esos
modelos contemplarn la participacin de nuevos actores no polticos, as como las
interrelaciones entre stos y los poderes pblicos en los procesos de decisin y de
accin poltica. Ya en la dcada de los aos noventa, tanto el proceso de integracin
europea y la construccin de un gobierno multinivel a escala comunitaria, como el
desarrollo del proceso de globalizacin obligarn a la teora de la gobernanza a
incorporar la variable territorial en su formulacin (Figura 4).
La aplicacin de los principios de mercado a la gestin de los asuntos pblicos
comenzar a producirse a finales de los aos setenta. Las victorias electorales de
Thatcher en el Reino Unido (1979) y de Reagan en los Estados Unidos (1980) propician
la difusin en el mundo anglosajn de las ideas neoliberales favorables a la reduccin
del Estado del bienestar (contrarrevolucin liberal).
Desde ese posicionamiento poltico se llevan a la prctica algunos de los
principios elaborados por diversas teoras, como la teora del Estado mnimo, la teora
de la Nueva Gerencia Pblica o la teora Buen Gobierno, que, en diverso grado,
pretenden reducir el papel y la influencia del Estado en la regulacin de la actividad
econmica, rebajar sus funciones a la mera gestin tcnica de aquellos asuntos pblicos
considerados mnimos o fundamentales (vigilancia, justicia, defensa, etc.), as como dar
cabida al capital privado en la prestacin de bienes y servicios pblicos; todo ello con la
intencin de minimizar la burocracia y la presin sobre los presupuestos estatales
(Smith, 2002). En definitiva, esas teoras asocian el concepto de gobernanza a la
bsqueda de gobiernos que cuesten menos y trabajen mejor (Vidal, 1993; citado en
Garca Snchez, 2007, 43).
Desde el discurso neoliberal se intentarn trasladar y adaptar las tcnicas de
organizacin y gestin empresarial (gobernanza corporativa) al mbito de la
administracin pblica, bajo la afirmacin de menos burocracia y ms mercado,. Por
ello, este enfoque defender la creacin de una organizacin descentralizada y
desburocratizada de la misma, la privatizacin de los servicios pblicos, la
incentivacin de la competencia, as como la introduccin en el mbito pblico de
mtodos de gestin propios del sector privado (evaluacin por resultados, incentivos,

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gestin por objetivos, etc.). De ese modo, la gobernanza tendra que ver con el diseo de
una nueva organizacin para la accin de gobierno que d cabida a la iniciativa privada
y al sector voluntario, as como con la creacin de instrumentos polticos que propicien
la prestacin de servicios pblicos de una manera (tericamente) ms econmica, eficaz
y eficiente (Stoker, 2002; Peters y Pierre, 2005)
Figura 4. Evolucin de los modelos de gobernanza
Dcada
Aos 70s

Modelo de Gobernanza: Significado de la Gobernanza


Modelo Burocrtico: Gobernanza como direccin poltica (= gobierno)
Modelo Gerencial: Gobernanza como gerencia tcnica eficiente

Aos 80s
Modelo Relacional: Gobernanza como proceso de
negociacin en redes horizontales mixtas

Aos 90s

Aos 00s

Modelo Territorial: Gobernanza como


proceso estratgico de coordinacin
horizontal y multinivel de actores e
instituciones diversas

Fuente: Elaboracin propia

El modelo saltar al mbito de las relaciones internacionales a travs de la


nocin de buena gobernanza. Adoptada por diversos organismos internacionales, en
especial por el Banco Mundial, bajo este concepto se pretenda inducir hacia reformas
institucionales en aquellos pases de escaso desarrollo y fuerte endeudamiento, con el
objetivo de lograr una buena administracin pblica que concluyese con xito la
implementacin de los programas econmicos diseados por esos organismos (Leloup,
Moyart y Pecqueur, 2005; Masson-Vicent, 2008).
En cualquier caso, la aplicacin de los modelos gerenciales puso de manifiesto
las debilidades que encerraba la teora subyacente, relacionadas en gran medida con la
inadaptacin de las mismas al complejo marco regulador que surgi tras la crisis
generalizada de los aos setenta.
Prats (2005, 61) destaca fundamentalmente dos razones que en su opinin
explicaran este desfase entre construccin terica y realidad4. Por un lado, el modelo
gerencial separa las tareas de diseo y ejecucin de las polticas pblicas, asignando la
primera de esas funciones al gobierno y la segunda a las agencias. De esta manera, el
ciclo de retroalimentacin que ha de seguir una poltica para mejorar su eficacia (diseo,
aplicacin, desajustes, reajustes y nueva aplicacin) se interrumpe, al quedar
4

Vase tambin Rhodes (1997) para el caso britnico

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desconectado el gobierno, que es quin debe establecer los objetivos y las metas
polticas, del conocimiento derivado de la aplicacin y de la relacin con los actores
afectados. Ese conocimiento quedar restringido a un esfera ms o menos oculta de
agentes tcnicos y administrativos que conformarn cuasimonopolios de la experiencia.
Como consecuencia de esta situacin se produce la despolitizacin, la tecnificacin y la
fragmentacin de la accin poltica (Eme, 2007).
La segunda de las razones que segn Prats explicara la inadaptacin de la
propuesta neoliberal, se encuentra en el hecho de que sta concibe las reas de actividad
poltica como compartimentos estancos, sin relacin entre s, y en las que el proceso de
toma de decisiones mantiene el modelo jerrquico y unidireccional propio del sistema
burocrtico previo. La complejidad del mundo actual no reclama tanto la capacidad de
dirigir departamentos y agencias, como de coordinar una pluralidad de actores pblicos,
privados y civiles para elaborar polticas pblicas y acciones ms ajustadas a los
problemas reales de la sociedad.
En este sentido, en paralelo al desarrollo de los modelos gerenciales toman
forma tambin otros modelos alternativos de gobernanza apoyados en la cooperacin
entre el Estado, el sector privado y la ciudadana. El descubrimiento por parte de la
sociologa y la economa neoinstitucionales de la organizacin en red, como forma de
regulacin diferente a la jerarqua y al mercado, abrir el concepto de la gobernanza
hacia un enfoque interactivo o relacional basado en la creacin de mbitos autnomos
de negociacin, intercambio, cooperacin y deliberacin entre mltiples actores
interrelacionados (Rhodes, 1997; Blanco y Gom, 2006). La gobernanza no es pues
entendida como un objetivo en si misma, sino como un medio que permite alcanzar
metas consensuadas entre los participantes de las redes de cooperacin (Cerrillo, 2005).
Para estos modelos relacionales, la complejidad, el dinamismo y la
diversificacin del contexto actual impide que los problemas sociales y econmicos
puedan ser abordados de manera unilateral por un solo actor, ya sea ste pblico o
privado (Kooiman, 2005, 61). Apuestan de ese modo por la generacin de espacios de
gobernanza partenarial (Enjolras, 2005; Leloup, Moyart et Pecqueur, 2005) a travs de
los cuales poder incorporar al proceso de gobierno a los actores no polticos.
Estos espacios se definen, por tanto, como mbitos inclusivos de dilogo cuyo
objetivo es la construccin de consensos, mediante la interdependencia e interrelacin5
entre actores pblicos, privados y sociedad civil que comparten objetivos comunes en
reas especficas de actuacin poltica, as como mediante la corresponsabilizacin de
todos ellos en las tareas de gobierno y gestin de la sociedad, dando forma a una
estructura en red multinodal carente de un centro jerrquico.
En esos espacios de deliberacin, la relacin entre el Estado y la sociedad civil
se flexibiliza. El proceso de toma de decisiones consensuado y cooperativo es buena
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Segn Cerrillo i Martnez (2005, 27-28), la interdependencia y la interrelacin son elementos clave en la
configuracin de las redes. La primera de estas caractersticas hace referencia al hecho de que los actores
participantes en las redes persiguen objetivos comunes que no pueden conseguir por ellos mismos, sino
mediante la relacin con los otros actores. La interrelacin por su parte, se refiere a los diferentes canales
de comunicacin y de intercambio de informacin, experiencias y otros recursos que se abren entre los
miembros de una red.

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muestra de ello, por cuanto que se abre a una pluralidad de actores rompiendo el
tradicional control ejercido por los gobiernos. No obstante, esa apertura vuelve borrosos
los lmites que separan los campos de accin y las responsabilidades de cada uno de los
actores implicados, ya que se confunden en la maraa de interrelaciones y de
negociaciones.
Esta situacin pone de relieve la importancia que para el correcto
funcionamiento de los partenariados tiene la cuestin del liderazgo. La presencia de
actores con diferente peso, expresado ste a travs de la capacidad de influencia sobre
los dems, genera relaciones internas asimtricas, que si no son convenientemente
orientadas podran desembocar en conflictos o provocar situaciones de captura de la red.
En definitiva, la ausencia de liderazgo puede conducir al caos, a la prdida de
compromiso, a la parlisis organizativa, etc.
Ahora bien, el liderazgo en las redes no se entiende en trminos de autoridad y
direccin, como s suceda en los modelos de gobernanza burocrticos y gerenciales,
sino que lo hace en trminos de confianza y de coordinacin. La confianza acta como
el elemento que unifica a los distintos integrantes de una red, y aunque su generacin
puede presentar dificultades y su consolidacin es lenta, cuando se produce facilita la
comprensin mutua, as como la identificacin de todos los agentes con un proyecto
comn.
Por su parte, la coordinacin hace referencia a la capacidad para unificar a
actores diversos, con la intencin de que trabajen de manera conjunta en la definicin y
en la aplicacin de objetivos comunes. Esta actividad coordinadora requiere de
habilidades relacionales y de influencia sobre el resto de los miembros de la red para
mantener abiertos los canales de dialogo, as como para conducir las deliberaciones,
garantizar que las mismas produzcan resultados y asegurar la continuidad de la red en el
tiempo (Chia y Torre, 1999; Brugu, 2004).
De este modo, cabe destacar que los poderes pblicos, aun habiendo perdido el
monopolio en la adopcin y aplicacin de las polticas pblicas, disfrutan hoy de una
posicin estratgica central en los espacios de interaccin, ya que disponen de una serie
de recursos y de capacidades que les permiten intervenir en el funcionamiento de las
redes ante determinadas situaciones de bloqueo, de conflicto o de dificultad para
encontrar soluciones satisfactorias a problemas colectivos.
En este sentido, en el marco del desarrollo territorial se considera que han de ser
los poderes pblicos quienes asuman el rol de catalizadores del proceso de desarrollo,
puesto que, como seala Boisier (1997, 67), son el agente principal, primus inter
pares, a lo sumo, y a l le cabe la responsabilidad de conducir el proceso de
preparacin y ejecucin del proyecto de desarrollo, sin perjuicio de hacerlo
asociativamente.
En definitiva, la complejidad del nuevo contexto les ha obligado a asumir
nuevos papeles, nuevas responsabilidades y a desarrollar nuevas formas de organizacin
y nuevos instrumentos de actuacin para ejercer su centralidad (Mayntz, 2001; Brugu,
Goma y Subirats, 2002a; Blanco y Gom, 2006).

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Sin embargo, segn sostiene Cerrillo (citado en Prats, 2005), el nivel de


intervencin de los poderes pblicos en las redes depender de cmo usen sus recursos
y sus capacidades. En opinin de este autor, cuatro son las estrategias que pueden
adoptar los actores gubernamentales:
objetivos

pueden mantenerse al margen de las redes e imponer a stas sus ideas y

pueden integrarse en las redes como un actor ms de las mismas, sin


voluntad de influir en ellas
pueden convertirse en los gestores de las redes, lo que les obligara a
asumir el papel de mediador incentivando las relaciones internas y solucionando los
conflictos de manera dialogada y consensuada
pueden optar por impulsar la construccin de redes y mantener la
estabilidad de las mismas a partir de su especial legitimidad
Esa legitimidad de los representantes pblicos se derivara de los procesos
electorales, a travs de los cuales adquieren la capacidad legal6 para ratificar o anular
decisiones, e incluso imponer las propias, as como para intervenir a travs de acciones
legislativas o ejecutivas ante conflictos como los anteriormente referidos. Para algunos
autores (Kooiman, 1993, citado en Rhodes, 1997; Mayntz, 2005; Cerrillo, 2005), la
posicin estratgica que ocupan los poderes pblicos en estas redes a partir de su
especial legitimidad, son un sntoma de que el gobierno jerrquico y las estructuras
cooperativas en red no slo no se oponen, sino que con frecuencia se combinan y
complementan.
No obstante, en torno a los modelos de gobernanza relacional tambin surgen
dudas y posturas crticas, acerca, entre otras, de la funcionalidad de las redes.
Retomando el asunto de la asimetra en las relaciones, se cuestiona la capacidad de estos
espacios para garantizar el inters general por encima de los intereses particulares de los
miembros ms influyentes.
Autores como Rhodes (2000, citado en Blanco y Gom, 2006) o Eme (2007)
sealan la posibilidad de que la red se convierta en un instrumento de captura de poder
por parte de los actores mejor organizados, ya sean stos pblicos o privados, quienes
marginaran y limitaran a aquellos otros que portan nuevas demandas y aspiraciones, o
que cuestionan la racionalidad dominante, o sencillamente que, como suele sucederle
generalmente a los actores de la sociedad civil, desconocen los complejos
procedimientos y las claves que conlleva el proceso de toma de decisiones.

Es conveniente distinguir aqu entre los conceptos de legalidad y legitimidad. Siguiendo a Calame
(2009, 115 y ss.), el concepto de legalidad remite a la objetividad en el ejercicio del poder y de la accin
pblica, al depender de reglas y normas formales que emanan de las Constituciones, de las leyes o de la
jurisprudencia. La legitimidad en cambio connota subjetividad, por cuanto que hace referencia a la
percepcin que tienen los ciudadanos de sus gobiernos, de la capacidad que estos demuestran para
alcanzar el bien comn mediante personas y mtodos considerados correctos. La legitimidad condiciona
la obediencia al poder.

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De este modo, los debates abordan, por un lado, la cuestin de la rendicin de


cuentas (accountability) de aquellos actores no polticos quienes, aunque integrados en
las redes de decisin poltica, no estn sometidos al control de los ciudadanos a travs
de procesos electorales; y por otro, se sita el problema del papel de las redes como
espacios de deliberacin o como reflejo de las disimetras de poder presentes en la
sociedad; en definitiva, entre la gobernanza como forma de decisin poltica
partenarial, o como forma decisin poltica elitista.
De esta cuestin se deriva tambin el problema de la legitimidad de las
decisiones adoptadas por unas redes en las que el principio democrtico de igualdad
(partenariados) puede verse sustituido por el de exclusividad (lites). Se incide as sobre
la necesidad de establecer nuevos principios que aumenten la transparencia, legitimen el
ejercicio del poder y modifiquen la relacin entre gobierno y ciudadanos en estos
nuevos espacios de democracia participativa (Stoker, 1996; Romero, 2005; Calame,
2009).
Otro de los asuntos que tambin sugieren dudas en torno a estos modelos de
gobernanza, se refiere a las condiciones culturales necesarias para hacerlas funcionar de
manera adecuada. En este caso, se llama la atencin sobre cmo inciden las diferentes
culturas y tradiciones polticas de participacin activa de la sociedad civil, en la gestin
de los asuntos pblicos. Aspectos como la existencia de actores no polticos con
voluntad de implicarse y con conocimientos sobre los temas planteados; como la
existencia de una sensibilidad social profunda y extendida sobre determinadas
cuestiones; o como la construccin de confianza y reciprocidad, requieren periodos de
tiempo prolongados. En aquellas sociedades en las que la cultura de la participacin est
arraigada tendrn menos dificultades para desarrollar gobernanzas construidas sobres
espacios partenariales de participacin y deliberacin; por el contrario, en aquellas con
menor tradicin se corre el riesgo de que las frmulas de gobernanza participada acaben
monopolizadas por unos pocos intereses bien organizados (Thyes, 2003; Farins, 2005).
Asimismo, estos modelos relacionales no toman en consideracin la variable
espacial, si bien, acabarn articulndose y enriquecindose con las nuevas propuestas
tericas que encuentran en el territorio el elemento central de su argumentacin en torno
a la gobernanza.
3.2. Gobernanza Territorial. Gobierno multinivel y protagonismo de la escala local
La transformacin de los Estados nacionales durante las tres ltimas dcadas,
como consecuencia de procesos que han llevado a la aparicin de nuevos actores por
arriba y por debajo de aquellos, ha supuesto la reestructuracin de la arquitectura
institucional y de sus procedimientos para adecuarse a un contexto global complejo y
cambiante.
La construccin de nuevas formas de gobierno multinivel pretende responder a
la organizacin en red de los territorios y de sus diferentes niveles de decisin, desde lo
local hasta lo global. En cierto modo, unida a esta transformacin se produce tambin
una lenta toma de conciencia territorial por parte de los actores no polticos, quienes
progresivamente descubren las escalas de decisin desde las cuales sus acciones sern
ms eficaces.

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En los prximos apartados abordaremos, en primer lugar, el paso desde los


Estados nacionales hacia nuevas formas de gobierno complejas de carcter multinivel.
Posteriormente, nos ocuparemos de analizar las caractersticas ms significativas de los
modelos de gobernanza territorial, que comenzaron a tomar forma a lo largo de la
dcada de los aos noventa, especialmente en el contexto europeo.
3.2.1. Del Estado nacional al gobierno multinivel. Bases para una nueva gobernanza
territorial
Los Estados nacin se van a caracterizar desde su origen por la concentracin
del poder poltico y administrativo en el nivel nacional de gobierno, mediante la
construccin de un sistema poltico-territorial basado en la jerarqua, el principio de
autoridad y la progresiva delimitacin de unidades territoriales diferenciadas y
especializadas de gobierno y administracin. Por otra parte, ser a partir del siglo XIX
que la concentracin en los gobiernos centrales de funciones basadas tanto en la gestin
y provisin de bienes y servicios pblicos (educacin, sanidad, pensiones, etc.), como
aquellas otras orientadas a la planificacin de la actividad econmica, se establezca
tambin una lnea divisoria que diferenciar los campos de accin del Estado y del
mercado, de lo pblico y de lo privado (Valls, 2002; Brugu, Gom y Subirats, 2002a;
Calame, 2009).
Esa divisin entre lo pblico y lo privado se har ms evidente con la formacin
del Estado del bienestar keynesiano (welfare) a partir del primer tercio del siglo XX.
Este modelo de organizacin estatal se apoya en la estructura de los Estados nacin,
pero aporta funciones y propiedades que lo diferencian de otras formas previas. En este
sentido, el Estado keynesiano procurar, en el seno de unas economas nacionales
relativamente cerradas, y en el marco de una organizacin fuertemente burocratizada, la
consecucin de objetivos socioeconmicos vinculados con el logro del pleno empleo y
la generalizacin de una produccin y un consumo de masas, as como con la
satisfaccin de un conjunto de derechos de bienestar.
No obstante, el modelo estatal keynesiano comenzar a ser cuestionado en la
dcada de los aos setenta, en el marco de un proceso de reestructuracin ms amplio
que se iniciar con la crisis econmica de esos aos. sta marcar el paso desde un
capitalismo industrial, que haba dominado las relaciones econmicas y sociales durante
los dos ltimos siglos, hacia un nueva forma de capitalismo cognitivo, en torno al cual
se estructuran una economa y una sociedad en las que la innovacin y el conocimiento
son factores fundamentales de desarrollo y de crecimiento econmico.
Sin embargo, el surgimiento de un nuevo rgimen de acumulacin no slo ha
conllevado la rearticulacin de las relaciones econmicas y sociales establecidas tras la
segunda guerra mundial, tambin ha transformado las relaciones poltico-territoriales.
En este sentido, la crisis del Estado nacional implic la aparicin de nuevas formas de
gobierno y gestin del territorio, caracterizadas por un cambio tanto en la forma de
ejercer esas funciones como en la escala desde donde stas se llevan a cabo (re-scaling).
Se ha de tener en cuenta que la desaparicin del modelo estatal keynesiano, o
cuando menos su profunda transformacin, se ha producido a partir de la concurrencia
de una serie de procesos que han venido socavando sus bases a lo largo de las ltimas
dcadas. El aumento de las funciones pblicas asumidas por los gobiernos centrales

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desde los aos cincuenta supuso un incremento de la presin sobre los presupuestos
nacionales, que pudo ser gestionada con xito mientras dur el periodo de expansin
econmica. Sin embargo, con la crisis de los aos setenta se evidenciaron las
debilidades de un modelo de Estado sobrecargado y sin recursos econmicos, cuya
eficacia en materia de bienestar social se redujo.
En este contexto de deslegitimacin y de crisis del Estado nacional del bienestar
y de sus instituciones, surgirn nuevas interpretaciones acerca de la naturaleza y de la
funcin que el Estado deba cumplir en el orden econmico y social que comenzaba a
configurarse en esos momentos.
En este sentido, resulta evidente que a lo largo de las ltimas dcadas se ha
pasado de un modelo de Estado centralizado, concentrador, jerarquizado y dirigista a un
modelo de Estado distinto. Un modelo de Estado en el que el principio de autoridad ha
pasado a ser sustituido por los principios de negociacin y de persuasin como modos
de intervencin pblica y de resolucin de conflictos.
Un modelo de Estado en el que tambin las relaciones de poder han cambiado,
por cuanto que ya no se organizan exclusivamente de manera jerrquica y rgida, sino
que se tiende hacia la convivencia entre esa jerarqua y la construccin de redes
flexibles entre la administracin y un conjunto heterogneo de actores pblicos,
privados y civiles, lo que, a su vez, ha dado lugar a la aparicin de diversas metforas
como las de Estado red (Castells, 1998), el Estado negociador, el Estado estratega o el
Estado partenaire (Bezes, 2005; Vaillancourt, Y, 2007).
En consecuencia, durante los ltimos cuarenta aos ha ido tomando forma un
entramado institucional mucho ms complejo, en la medida en que el Estado y las
administraciones pblicas, aun siendo ellos quienes todava establecen los grandes
objetivos y los grandes principios de accin de las polticas pblicas, han tendido a
desconcentrar o delegar en agencias u otros organismo dependientes, como incluso a
privatizar o externalizar hacia entidades del sector privado, la aplicacin de estas
polticas, as como la produccin y/o la prestacin de bienes y servicios pblicos
(Bezes, 2005).
Los procesos de globalizacin y de descentralizacin en la ejecucin de las
polticas pblicas se encuentran en la base de esta transformacin, ya que establecen el
marco a partir del cual se desenvuelven en la actualidad las acciones de gobierno y de
gestin del territorio. En relacin al proceso de globalizacin, ste ha impulsado la
creacin o el desarrollo de instituciones supraestatales de carcter econmico y/o
poltico, tales como la Unin Europea (UE), el Mercosur o el NAFTA, cuya
construccin ha obligado a los Estados nacionales que participan en ellas a ceder una
parte de su soberana para que sta sea administrada y coordinada en un nivel superior
(Romero, J. y Nogu, J., 2004).
Por su parte, el proceso de descentralizacin ha supuesto un acercamiento del
poder poltico al territorio, mediante la devolucin de competencias, recursos y
determinados poderes desde los gobiernos centrales hacia los escalones inferiores del
Estado, esto es, hacia la regin y hacia los mbitos locales.

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Este proceso ha adquirido as una dimensin poltica, puesta de manifiesto a


travs del proceso de devolucin de poderes ya mencionado; una dimensin
administrativa, que ha supuesto la reorganizacin de las funciones y objetivos de los
diferentes escalones administrativos; y una dimensin fiscal, encaminada a dotar a las
autoridades locales de una mayor capacidad financiera, mediante la creacin de nuevos
mecanismos que les permitan generar sus propios recursos, as como mediante el
incremento de los aportes financieros procedentes desde los niveles de gobierno
superiores. No obstante, la descentralizacin fiscal es la dimensin ms conflictiva y la
menos desarrollada hasta el momento (Hudson, 2005, citado en Davoudi, Evans,
Governa y Santangelo, 2008; Presidencia Francesa de la UE, 2008).
En cualquier caso, se considera que al acercar la capacidad de gobierno hacia el
territorio se ha aumentado el nivel de competencias y la legitimidad de las instituciones
pblicas subestatales para la gestin de los asuntos pblicos, y en especial para la
gestin del desarrollo territorial, por cuanto que adquieren la capacidad poltica para
gestionar conflictos, para promover estrategias de cooperacin institucional, de
cohesin social y de promocin econmica, y para estimular la formacin de redes de
actores locales, a travs de las cuales canalizar el creciente inters de la sociedad y de
los actores privados por participar en las tareas de gobierno y gestin del territorio
(Brugu, Gom y Subirats, 2002b; Romero y Nogu, 2004; Subirats, 2006).
En definitiva, se considera que con el proceso de descentralizacin se ha
fomentado una institucionalidad ms cercana a los problemas, potencialidades y
especificidad de cada contexto local (Alburquerque, 2004), fortaleciendo as el papel de
las autoridades locales como catalizadores del desarrollo local.
Sin embargo, Boisier (1998, 7) sostiene que en no pocas ocasiones el proceso de
descentralizacin ha consistido fundamentalmente en traspasar la responsabilidad de
gobernar de arriba abajo [...], sin mediar una creacin de conocimiento pertinente
[...], como si no se produjesen cambios estructurales cualitativos incorporados en el
cambio cuantitativo de escala7.
Esta carencia de conocimiento no slo se refiere a la incapacidad de los de
gobiernos subestatales para interpretar correctamente los cambios externos e internos
que inciden sobre sus territorios, sino tambin a su capacidad para intervenir sobre ellos
mediante la generacin de una ingeniera de la intervencin territorial, que aporte
informacin y conocimiento a partir de los cuales construir un proyecto de desarrollo
territorial con la participacin de la sociedad local en su conjunto. En este sentido,
iniciativas como LEADER han intentado paliar este problema en el marco de las
polticas de desarrollo territorial llevadas a cabo en la Unin Europea.
En definitiva, la reestructuracin experimentada durante las ltimas dcadas por
el modelo de Estado nacional ha llevado hacia una mayor complejidad en el diseo y
aplicacin de las polticas pblicas, si bien, la construccin de formas de gobierno
7

En este sentido, Amin (2005) seala que, al menos para el caso britnico, muy a menudo la
transferencia de competencias (o descentralizacin) y la construccin de instituciones locales se produce
-a pesar de la retrica de arrebatar control al Estado central- sin ningn ataque serio al poder de definir
de otros, ya sean esos otros el gobierno central, organizaciones internacionales, estndares tecnolgicos
definidos en otras lugares, etc.

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multinivel, siendo el caso europeo el ejemplo ms avanzado en este sentido, parece


establecer una nueva arquitectura institucional y procedimental.
La gobernanza territorial aparece as como un nuevo modo de articular y de
regular la compleja arquitectura derivada del encajamiento de diferentes escalas de
decisin, al mismo tiempo que como mbito de reflexin y de accin para generar
nuevas formas de desarrollo que conduzcan hacia la consecucin de una cohesin
territorial sostenible.
3.2.2. Gobernanza Territorial. La necesaria coordinacin del desarrollo territorial
Los modelos de gobernanza relacional, tal y como expusimos con anterioridad,
sostienen que, por su complejidad, los problemas socioeconmicos deben ser abordados
en la actualidad por un conjunto interrelacionado de actores diversos actuando de
manera coordinada y cooperativa. Esta idea es mantenida por los modelos de
gobernanza territorial, pero la amplan aadiendo que ninguno de esos problemas
tampoco puede ser ya resuelto por un solo nivel decisin. Hoy en da no existen
problemas que sean solamente globales o locales.
Ante este escenario, resulta necesario articular los diferentes niveles de gobierno
para que, actuando tambin de manera coordinada y cooperativa, consigan generar
polticas pblicas que se adapten al territorio y no a la inversa (Farins, 2008). Este
enfoque se opone por tanto a la tradicional divisin administrativa de los Estados
nacin, en la que cada nivel de decisin formaba un compartimento estanco
especializado con competencias exclusivas, y cuya relacin se basaba en la jerarqua y
en la unidireccionalidad (de arriba abajo).
Para la Red de Observacin de la Planificacin Territorial Europea (en adelante
segn sus siglas en ingls: ESPON), la gobernanza territorial hace mencin al proceso
de organizacin y coordinacin de actores para desarrollar el capital territorial de una
forma no destructiva, con el objeto de mejorar la cohesin territorial en los diferentes
niveles (Farins, 2007, 13).
La gobernanza territorial se entiende, por tanto, como el proceso a travs del
cual se organizan y coordinan las mltiples relaciones e interacciones establecidas entre
actores y niveles de gobierno diversos que, operando a diferentes escalas, estn
presentes en un territorio. Se pretende as la movilizacin activa de todos ellos en la
construccin colectiva de sistemas de accin pblica, que permitan el diseo de una
visin compartida y de futuro para el territorio apoyada en la identificacin y puesta en
valor del capital territorial (Leloup, Moyart y Pecqueur, 2005; Farins, 2008). De esta
manera, el principal objetivo de la gobernanza territorial pasa por lograr la cohesin de
los territorios mediante el diseo y la aplicacin conjunta de estrategias de desarrollo
territorial sostenible.
Por otra parte, estos modelos de gobernanza territorial aportan dos ideas clave en
el debate sobre el gobierno y la gestin del territorio. En primer lugar, sealan la ya
mencionada necesidad de articular los distintos niveles de gobernanza; y en segundo

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Documentos de Trabajo GEDEUR - 10

lugar, sitan al territorio local8 como la pieza clave, la unidad elemental a partir de la
cual se construye todo el edificio.
En relacin a la primera cuestin, estos modelos consideran que se debe
incrementar el dilogo entre los distintos niveles de gobernanza, como expresin de una
nueva forma de gobernar que se apoya en el principio de subsidiariedad activa. Dicho
principio resulta fundamental, por cuanto que procura que el proceso de toma de
decisiones se lleve a cabo en el nivel poltico-administrativo ms apropiado, no como
consecuencia de la atribucin de un conjunto de competencias exclusivas a cada nivel
de gobierno (principio de subsidiariedad), sino como el resultado de un estilo
contractual que, apoyndose en la cooperacin, en la confianza y en el
dilogo/negociacin entre las diferentes escalas de gobierno, y entre stas y actores no
polticos cuyos intereses pueden variar en funcin de la escala desde la que operen sus
intereses9, genere continuos intercambios de experiencias y de aprendizaje entre ellas
(Calame, 1996, 2008 y 2009; Farins, 2005 y 2008; Davoudi, Evans, Governa y
Santangelo, 2008).
Se trata, en definitiva, de poner en marcha un proceso basado en la gestin de los
flujos de informacin y conocimiento acumulados por cada nivel de gobierno, as como
por los diferentes actores no polticos que intervienen en los distintas escalas de la
gobernanza, dando forma as a la denominada inteligencia gubernamental. En este
sentido, el Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC) europeo podra considerarse un
ejemplo de inteligencia gubernamental, aun cuando su uso todava es muy limitado
(Snchez de Juan, 2004; Farins, 2007).
La gobernanza multinivel requiere, en definitiva, de una adecuada coordinacin,
como mecanismo a travs del cual poder gestionar la doble dinmica de competencia
externa y de colaboracin interna que se establece dentro y entre los diferentes
escalones poltico-administrativos. Tal y como expresan Brugu, Gom y Subirats,
(2002a, 412), esta doble dinmica surge del hecho de que los municipios compite entre
ellos [ya que buscan posicionarse mejor que el resto para la consecucin de recursos,
inversiones, proyectos, etc.], pero han de colaborar para dar coherencia a proyectos
regionales; las regiones compiten entre ellas, pero al mismo tiempo tienen que
colaborar desde una ptica estatal; y los Estados compiten entre ellos, pero deberan
cooperar para generar un determinado orden internacional.
De este modo, la coordinacin no se reduce exclusivamente a una dimensin
vertical, dirigida a gestionar las relaciones entre los diferentes niveles de gobernanza y a
hacer converger las distintas polticas sectoriales que emanan de cada uno de ellos hacia
objetivos comunes, sino que ha de ampliarse hacia una dimensin horizontal.
8

Se entiende aqu como territorio local a los mbitos local y regional (ciudades; municipios, reas
urbano-rurales; regiones urbanas, regiones metropolitanas, comarcas, etc.)
9
Los intereses y el mbito de interlocucin poltica de una gran multinacional, por lo general, difieren de
los de una pequea empresa; lo mismo podra aadirse para el caso de una asociacin empresarial o un
sindicato de mbito estatal, y una delegacin provincial o local de esa asociacin o sindicato, o de una
asociacin empresarial o de trabajadores de carcter local, o de una ONG o de una asociacin de
ciudadanos... En definitiva, los intereses de los actores no polticos pueden variar de nivel de decisin
poltica, por lo que, para que la gobernanza territorial sea eficaz, el mbito de participacin de cada uno
de ellos habr de situarse all donde se localicen sus intereses reales.

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Documentos de Trabajo GEDEUR - 10

sta se refiere tanto a la coordinacin de las relaciones que mantienen entre s


territorios de una misma escala, como a la planificacin y gestin de las acciones
procedentes de los diversos actores que actan sobre un territorio, con el objeto de
alcanzar una mayor coherencia territorial en sus intervenciones, en relacin al proyecto
territorial de futuro construido por cada sociedad (Davoudi, Evans, Governa,
Santangelo, 2008; Davoudi, Farins, Pal i Carril y De Vries, 2009). Esta ltima forma
de coordinacin horizontal se opone por tanto a la denominada gobernanza de proyecto,
bajo la cual se encuentran frmulas de cooperacin limitadas en el tiempo y en el
espacio, cuyo objeto es resolver asuntos concretos de carcter sectorial bajo una ptica
funcional (Eme, 2007, 164-165).
Pero, la coordinacin tambin debe entenderse desde una dimensin
participativa, que implique a la sociedad y a intereses organizados en las tareas de
gobierno y gestin del territorio. Es en este punto donde la escala local aparece como la
pieza fundamental en la arquitectura de la gobernanza territorial. Como sealbamos en
la introduccin de este documento, en la actualidad el territorio comienza a ser
entendido como un complejo sistema de relaciones entre actores diversos que crean
vnculos con los espacios geogrficos en los que desarrollan su actividad cotidiana.
La gobernanza local se presenta entonces como el instrumento que ha de
coordinar las interacciones entre los actores clave que intervienen en un territorio
concreto, mediante la generacin de frmulas innovadoras de cooperacin partenarial
que, aprovechando la proximidad geogrfica, organizacional e institucional que ofrece
el contexto local, propicien la activacin de su capital social e institucional, fortalezcan
la cohesin social de la comunidad local, y procuren la construccin conjunta de un
proyecto territorial de futuro, as como la puesta en marcha de estrategias de desarrollo
territorial integrado y sostenible que faciliten la consecucin de dicho proyecto
territorial (Colletis y Gilly, 1999; OCDE, 2001; Leloup, Moyart y Pecqueur, 2005;
Zurbano, 2008).
El territorio local se convierte, pues, en el resultado y al mismo tiempo en el
campo de juego de los procesos de la gobernanza territorial (Davoudi, Evans, Governa y
Santangelo, 2008). Es la escala donde sta se materializa, donde colaboran y negocian
los distintos niveles de gobernanza que se yuxtaponen en ella (Amin, 2005), donde se
aplican las polticas y las estrategias diseadas en cada uno de ellos, y en donde se
reflexiona activamente, esto es, partiendo de la accin colectiva sobre un territorio
comn, en busca de nuevas formas de desarrollo ms sostenible y a escala humana, que
vuelvan a vincular a las comunidades locales con sus entornos, y, partiendo de este
vnculo, a conectarlas con otras comunidades locales prximas o no.
En resumen, la gobernanza territorial no ha de entenderse como un mero
instrumento jurdico de reparto de competencias entre niveles de gobierno, sino como
un sistema de accin poltica encaminado a favorecer y a coordinar la participacin en
el desarrollo territorial sostenible de mltiples actores y niveles de gobierno
interrelacionados, en un juego de suma positiva que acaba concretndose en la escala
local.

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4. Consideraciones finales
Tal y como sealbamos con anterioridad, desde los aos setenta del siglo
pasado la humanidad est inmersa en un periodo de profundo cambio institucional que
le lleva hacia una nueva poca. De esta manera, las estructuras que durante los siglos
precedentes haban dominado las relaciones sociales, econmicas y polticas se han
visto ahora cuestionadas, y se buscan otras que se adapten mejor a la realidad que desde
hace ya cuarenta aos est tomando forma.
En este sentido, el territorio emerge como elemento capaz de sustituir al
mercado en la mediacin entre las relaciones sociales, econmicas y polticas. Para
algunos autores (Calame, 2009), como ya hemos sealado, no se trata de un
descubrimiento de lo territorial, sino de su recuperacin tras un largo periodo de seis
siglos de transicin, en el que el territorio, como consecuencia de las visiones
mercantilistas, fue progresivamente transformndose en un espacio neutro, asptico, en
un mero contenedor de objetos.
A lo largo del presente documento, hemos analizado algunos de los modelos
tericos que sitan al territorio en el centro de su argumentacin sobre el desarrollo.
Estos modelos han recuperado la nocin de territorio como el resultado de un proceso
de construccin y de regulacin social. De esta manera, focalizan su atencin en los
vnculos que se establecen entre las dimensiones social y econmica del desarrollo, a las
que con posterioridad se ha incorporado tambin la dimensin ambiental, a travs del
anlisis de los actores y de los procesos dinmicos de cambio y desarrollo engendrados
por sus relaciones (Salom, 2003).
Asimismo, estas teoras han devuelto a la escala local el protagonismo perdido
durante los ltimos siglos contrarrestando as a quienes, a travs de la mxima Piensa
globalmente y acta localmente, defendan la hegemona de un mundo globalizado e
internacionalizado. Los modelos tericos del desarrollo territorial han dado la vuelta a
esta mxima y defiende la reflexin hecha desde lo local, desde el territorio de la
proximidad y de lo concreto, desde la escala humana, para intervenir en la esfera global
con mayores garantas.
En definitiva, las teoras del desarrollo territorial se han articulado en torno a tres
elementos fundamentales: la red como estructura que da forma a las relaciones
sociales, econmicas y polticas en trminos de cooperacin y resolucin de conflictos;
la gobernanza como proceso a travs del cual se regula y coordina a diferentes escalas
todo este conjunto de relaciones para, en suma, dotarlas de sentido y cohesionarlas; y la
innovacin como meta que hace avanzar de manera conjunta a las sociedades, a sus
instituciones y a sus sistemas productivos hacia la consecucin de una desarrollo
territorial ms integrado y sostenible.
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