El Niño Caf2000 Ecuador

EL FENOMENO EL NIO
1997 - 1998
MEMORIA, RETOS Y SOLUCIONES
VOLUMEN IV:
ECUADOR
Corporacin Andina de Fomento
DIRECCION Y EQUIPO DE TRABAJO DEL PROYECTO
DIRECCION CORPORATIVA DE LA CAF

Director General del Proyecto:
Antonio Juan Sosa - Vicepresidente Corporativo de Infraestructura
Grupo Consultivo:
Seyril Siegel - Directora de Cooperacin Tcnica
Rosario Cousulich - Ejecutivo CAF/ Bolivia
John Jairo Rendn - Ejecutivo CAF/Colombia
Constanza Caldern - Ejecutivo CAF/Ecuador
Arnaldo Altet - Ejecutivo CAF/Per
EQUIPO DE DIRECCION Y COORDINACION TECNICA

Director Tcnico del Proyecto
Tanya Miquilena de Corrales - Consultor CAF
Especialistas Internacionales
Camilo Crdenas - Consultor CAF/ rea institucional
Roberto Jovel - Consultor CAF/rea daos, proyectos, infraestructura de vialidad y electricidad
Juan Carlos Orrego - Consultor CAF/rea institucional, salud, asentamientos humanos
Claudia Solera - Consultor CAF/rea meteorologa, salud y agua potable
Antonio Tapia - Consultor CAF/rea daos, agricultura y pesca
Ian Thompson - Experto CEPAL en daos, infraestructuras viales
Ricardo Zapata - Experto CEPAL en impactos macroeconmicos
Consultores Nacionales y apoyos a la Direccin Tcnica

Sergio Alves - Consultor CAF-PNUD/Bolivia
Hctor Nogales - Consultor CAF/Bolivia
Agustn Vlez - Consultor CAF/Colombia
Xavier Bustamante - Consultor CAF/Ecuador
Gilberto Romero - Consultor CAF/Per
Beyla Cols - Consultor CAF/Venezuela y apoyo a la Direccin Tcnica
Luis Eduardo Arenas - Consultor CAF/Venezuela y apoyo a la Direccin Tcnica
Sandra Vieira - Cartografa regional y de los pases para la edicin final
Marisol Melen - Cartografa regional y de los pases para la edicin final
Willmer Tovar - Organizacin de textos
INSTITUCIONES NACIONALES LIDERES

Bolivia
Sistema Nacional de Defensa Civil
(Ministerio de Defensa)
Colombia
Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
(Ministerio del Interior)
Ecuador
Vicepresidencia de la Repblica de Ecuador
Per
Comit Ejecutivo para la Reconstruccin de El Nio (CEREN)
Venezuela
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
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RED INSTITUCIONAL DE ECUADOR

Vicepresidencia de la Repblica
Ral Patio
Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME)
Daniel Polo
Asociacin Nacional de Empresas Municipales de Agua Potable y
Alcantarillado (ANEMAPA)
Jaime Vaca
Centro de Levantamiento Integrado de Recursos Naturales por
Sensores Remotos (CLIRSEN)
Jorge Acosta
Centro de Reconversin Econmica del Azuay, Caar y Morona
Santiago (CREA)
Emma Cceres
Margarita Carrillo
Carlos Quishpe
Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM)
Alberto Gmez
Byron Medranda
Jos Prraga
Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas
(CEDEGE)
Israel Bastidas
Fausto Cabrera
Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)
Gloria Medina
Galo Segovia
Consejo Provincial del Azuay
Jos Calle
Patricio Espinoza
Consejo Provincial de Esmeraldas
Eduardo Martnez
Luis Valverde
Consejo Provincial de Imbabura
Jaime Aguas
Patricio Lugo
Consejo Provincial de Loja
Emperatriz Bailn
Consejo Provincial de Manab
Humberto Guillen
Jos Luis Sierra
Consejo Provincial del Oro
Oscar Ordoez
Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE)
Gustavo Acosta
Walter Bavo Cueva
Herrnn Castillo
Roberto Mio
Corporacin de Desarrollo Regional de El Oro (CODELORO)
Bolvar Fajardo
Corporacin Ejecutiva para la Reconstruccin de las Zonas Afectadas
por el Fenmeno El Nio (CORPECUADOR)
Carlos Valverde
Direccin Nacional de Construcciones Escolares (DINACE)
Cecilia Romero
Direccin Nacional de Defensa Civil (DNDC)
Victor Beltrn
Fernando Molina
Roberto Rodrguez
Gloria Roldn
Jorge Ruiz
Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Esmeraldas (EAPA)
Pablo Almeida
Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Manta (EAPAM)
Tifilo Espinoza
Patricio Zevallos
Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil
(ECAPAG)
Mario Garca
Ginger Mendoza
Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Machala
(EMAPAM)
Luis Tamayo
Jaime Zambrano
Escuela Politcnica Nacional (EPN)
Jannette Fernndez
Remigio Galarraga
Patricio Vargas
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Escuela Superior Politcnica del Ejrcito, (ESPE)

Jorge Acosta
Wilson Jcome
Nelson Jimnez
FINAGRO
Rafael Guerrero
Hurtado y Asociados (mapas base de Ecuador)
Mario Hurtado
Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa (INAMHI)
Edison Heredia
Enrique Palacios
Max Pinto
Luis Rodrguez
Instituto Nacional de Pesca (INP)
Fernando Aguilar
Mario Cobo
Pilar Solis
Instituto Oceanogrfico de la Armada del Ecuador (INOCAR)
Rodney Martnez
Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG)
Edgar Espinoza
Jorge Macas
Juan Mena
Ministerio del Ambiente
Edgar Pita
Ministerio de Bienestar Social (MBS)
Fernando Alarcn
Guido Coronado
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI) - Subsecretara de Desarrollo Urbano
Mario Alvear
Milton Jurez
Ral Nieto
Nelson Salazar
Fernando Sola
Ministerio de Obras Pblicas (MOP)
Galo Endara
Patricio Ludea
Carlos Ortega
Jos Palacios
Ministerio de Salud Pblica (MSP)
Mnica Villalobos
Municipio de Machala
Angel Carrillo
Municipio de Manta
Eduardo Hidalgo
Municipio de Portoviejo
Guido Alava
Municipio de Santa Rosa
Edison Cung
Municipio de Sucre
Ramn Faras
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin (FAO)
Nelson Herrera
Rafael Guerrerro
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)
Mario Ballesteros
Terrence Thompson
Programa de Administracin de Desastres - Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Ricardo Mena
Programa Regional para el Desarrollo del Sur (PREDESUR)
Rafael Len
Daniel Mahuad
Unidad Coordinadora del Programa de Emergencia para el Fenmeno
El Nio (COPEFEN)
Vladimir Gonzlez
Universidad Central del Ecuador
Csar Alvarado
Leonardo Alvarez
Teresa Ayabaca
Alfredo Burbano
Salomn Jaya
Mario Len
Manuel Moreno
Gilberto Moya
Fernando Rivas
Subsecretara de Saneamiento Ambiental
Marco Padilla
PRESENTACION
--------ograr el desarrollo sostenible de un pas conlleva a que sus ciudadanos obtengan un nivel
de vida elevado y creciente, en un entorno que adems de generar crecimiento econmico
preste atencin a la equidad social y a la preservacin ambiental. El equilibrio entre stas
variables hace que una economa sea ms competitiva, participativa y humana y para conseguirlo es necesario atender temas que van desde la dotacin de infraestructura hasta la educacin e implica que las distintas estructuras del aparato productivo alcancen altos niveles de
productividad en un contexto que de prioridad a la calidad y sostenibilidad del desarrollo,
mediante el uso de tecnologas ambientalmente correctas.
En este contexto, es necesario ocuparse de temas relacionados con la prevencin de accidentes
naturales que, aunque muchas veces pospuestos, hoy ocupan un lugar prioritario en las agendas
gubernamentales y en las instituciones no gubernamentales, dado su impacto negativo en la
sociedad en general y en la economa de los pases. Tal es el caso de los riesgos y vulnerabilidades
que se evidencian cuando ocurren desastres naturales, aunado a la baja capacidad de respuesta
de las instituciones encargadas de prevenirlos y mitigarlos.
Esencial para procurar la seguridad humana, la prevencin debe tener un papel mucho ms
importante en la agenda estratgica de nuestra regin, tan vulnerable a los extremos de la naturaleza. A menudo observamos con impotencia cmo un fenmeno natural arrasa, en unas cuantas horas, obras de infraestructura que el hombre ha tardado aos en construir, por no hablar
de la tragedia que significa la prdida de vidas humanas, o de las inundaciones y sequas que
generan hambre y desempleo en amplios grupos poblacionales. Tambin sabemos de la imposibilidad que muchas veces tiene un pas para iniciar, por s solo, la difcil tarea de la reconstruccin y su necesidad de apelar a la cooperacin y solidaridad internacionales. Es por eso que
surge la necesidad de abordar estos desastres como un obstculo para el desarrollo.
Conscientes de ello, en 1998 los Presidentes de los pases andinos solicitaron la colaboracin de
la CAF para efectuar un exhaustivo estudio sobre los impactos de uno de los fenmenos naturales recurrentes ms desastrosos en la regin: El Nio, que tan slo en 1977-78 gener prdidas
en el rea andina estimadas en US$ 7.500 millones.
Adicionalmente a esta solicitud, los Primeros Mandatarios pidieron a la CAF fortalecer y desarrollar normas e instituciones orientadas a prevenir riesgos por eventos naturales catastrficos
en cada pas, adems de la ejecucin de proyectos regionales prioritarios y el apoyo para acceder
al financiamiento necesario para mitigar los daos.
Con anterioridad a esto, la Corporacin ya estaba ejecutando acciones y canalizando
recursos hacia iniciativas relacionadas con esta temtica, incluyendo donaciones puntuales
para asistencia humanitaria ante emergencias. De hecho, a finales de 1997 el
Directorio de la CAF aprob el Programa global de prevencin de desastres y atencin de

emergencias ocasionadas por el Fenmeno El Nio, el cual incluy facilidades crediticias, cooperacin tcnica y flexibilizacin de desembolsos de prstamos vigentes.
Hoy la CAF ha asumido un rol an ms activo, estructurado y focalizado en los temas de infraestructura sostenible, a travs de la creacin de una Vicepresidencia de Infraestructura, responsable del financiamiento, los estudios y la coordinacin de actividades del sector con las instituciones necesarias para garantizar un enfoque de sostenibilidad. El trabajo coordinado entre
esta Vicepresidencia y la Direccin de Desarrollo Sostenible adscrita a la Vicepresidencia de
Estrategias de Desarrollo de la CAF, aseguran la incorporacin del anlisis de vulnerabilidades en el diseo de los proyectos y el apoyo tcnico para el fortalecimiento de las instituciones de
prevencin en cada pas.
En el contexto de esta poltica divulgativa, la CAF ha iniciado la publicacin de una serie de
libros titulada Prevencin y mitigacin de desastres naturales que comienza precisamente
con el Fenmeno El Nio 1997-98, dados sus desoladores impactos socioeconmicos. La presente
publicacin forma parte de este ambicioso proyecto, cuya finalidad no es otra que la de configurar redes para intercambio de conocimientos y experiencias entre nuestros pases que permitan
asimilar tecnologas, reflexionar y aprender, identificar estrategias comunes e instrumentarlas,
promover el apoyo y la participacin mancomunada. Slo si se trabaja en el marco de esa filosofa integracionista podremos crear herramientas de trabajo tan tiles como el libro que hoy
tienen en sus manos.
Existe documentacin acerca de daos causados por El Nio en episodios que se remontan al siglo
XVI y se han encontrado pruebas geolgicas de sus efectos que datan de hace miles de aos. Sin
embargo, una de las ocurrencias ms graves que se conocen es el de 1997-98 que produjo el trgico
saldo de cientos de personas muertas en diferentes pases, inundaciones que arrasaron con poblados
completos, sequas que dieron paso a desoladores incendios forestales, huracanes, hambrunas y enfermedades, enormes prdidas de cosechas y ganado, aunados a severos trastornos en los patrones climticos
a nivel mundial. Pero tambin, por primera vez, los meteorlogos pudieron predecir y dar detalles de
la aparicin del fenmeno en muchas regiones del planeta, lo que permiti que agricultores y pescadores aprovecharan sus efectos, dndonos un ejemplo de lo que se puede ganar con la prevencin.
La gran cantidad de distinguidos profesionales, instituciones pblicas y privadas, y organismos
internacionales que hicieron posible esta publicacin dan fe de lo que se puede lograr trabajando en forma conjunta para desarrollar una cultura de prevencin. A todos ellos, los verdaderos
autores de este libro, mis agradecimientos y felicitaciones por el resultado obtenido.
L. Enrique Garca
Presidente Ejecutivo
Corporacin Andina de Fomento
INTRODUCCION
La temtica de los desastres naturales a nivel mundial

ha venido cobrando destacada importancia debido a la
mayor frecuencia de eventos naturales catastrficos y
al creciente nmero de vctimas humanas, prdidas econmicas y deterioro en la calidad de vida de las regiones y naciones afectadas.
En el contexto anterior, la regin andina y el Caribe se
han visto cada vez ms afectados por fenmenos naturales de diverso origen que generan desastres. La CEPAL
ha estimado que durante un ao promedio se producen
en estas regiones daos que superan los 1.500 millones
de dlares y ms de 6.000 prdidas de seres humanos, lo
que origina importantes retrocesos en el desarrollo econmico y en las condiciones de vida de la poblacin de
los pases donde ocurren tales eventos.
Aparte de una serie de grandes terremotos en ciudades
importantes, erupciones volcnicas, tsunamis, huracanes, entre otras, el principal fenmeno natural que ha
originado daos de gran magnitud en los pases andinos
es el Fenmeno El Nio, al producir amenazas recurrentes de diferente naturaleza como son los excesos o
dficits de precipitacin, as como el incremento o reduccin de la temperatura. Ello ha venido desencadenando amenazas como inundaciones, sequas y deslizamientos, entre otros, con impactos socioeconmicos
de gran envergadura.
En el presente siglo se han presentado veintids episodios El Nio, siendo los mismos cada vez ms recurrentes e intensos. Los eventos ocurridos en 1982-83 y
1997-98 han sido calificados de extraordinarios desde
el punto de vista de la magnitud de las alteraciones y
han dejado una secuela de problemas sociales y econmicos en los pases, que rebasan la capacidad de respuesta de los gobiernos.
A pesar de que la tecnologa disponible permiti conocer con antelacin la llegada del fenmeno y emprender obras y acciones de prevencin por parte de algunos gobiernos en la regin andina, los daos al acervo y
las prdidas de produccin generadas por El Nio 199798 han sido estimados en 7.500 millones de dlares
(sin considerar los daos intangibles) y sus efectos se
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prolongarn hasta el mediano plazo, debido al tiempo

que se requiere para la rehabilitacin y la reconstruccin de las condiciones preexistentes.
La gravedad de las afectaciones ha venido gestando una
conciencia a nivel tcnico y poltico sobre la asociacin cada vez ms fuerte del nivel de los impactos con
los procesos de desarrollo que han prevalecido en los
pases y con la visin que se ha tenido hasta el momento
en relacin a los desastres. Sin excepcin entre los pases
andinos, el incremento de vulnerabilidades es uno de
los temas ms relevantes actualmente en consideracin,
asociado tanto a los procesos desordenados e
incontrolados de urbanismo como a la falta de conciencia a nivel poltico del significado que los desastres tienen como limitantes al propio desarrollo.
EL MANDATO DE LOS PRESIDENTES
ANDINOS A LA CAF
Como consecuencia de los daos originados por el Fenmeno El Nio 1997-98 sobre el bienestar y el desarrollo econmico de todos los pases de la regin andina,
los Primeros Mandatarios reunidos en Guayaquil,
Ecuador, en abril de 1998 encomendaron a la Corporacin Andina de Fomento estudiar el impacto
socioeconmico de los desastres ocasionados por este
fenmeno, realizar una evaluacin de la gestin y la
institucionalidad de los pases y los sectores afectados
y proponer polticas, estrategias y proyectos tendientes
a reducir en el futuro las consecuencias negativas de
fenmenos de este tipo.
Adicionalmente, los Presidentes instruyeron a sus respectivos entes nacionales para que intercambiasen informacin sobre sus experiencias en esta materia, con
el propsito de facilitar la prevencin de daos y la
reconstruccin de las zonas afectadas, empleando enfoques apropiados de manejo del riesgo y apoyados en
una adecuada identificacin de las amenazas y las vulnerabilidades.
En desarrollo de ese mandato, la Corporacin Andina de
Fomento organiz y llev a cabo un proyecto mediante el
cual se ha perseguido cubrir varios objetivos, a saber:
Contribuir al mantenimiento sistematizado del acervo de informacin histrica sobre el Fenmeno El

Nio, sus consecuencias y el estado actual del conocimiento para su manejo, a fin de ponerlo a disposicin de los pases miembros.
Promover el intercambio de experiencias entre los
pases andinos, para elevar su capacidad de respuesta, tanto en materia cientfica como de prevencin,
mitigacin y reconstruccin.
Prestar asistencia tcnica a los pases en la identificacin de proyectos y en la elaboracin de programas de prevencin y reconstruccin de los daos
tanto a nivel nacional como regional que sirvan
de base para el dimensionamiento de los esfuerzos
que se realizarn en un futuro inmediato, en trminos presupuestarios y de cooperacin.
Promover la discusin y anlisis sobre la institucionalidad y la gestin de los pases para enfrentar
fenmenos hidrometeorolgicos, con miras a la identificacin de debilidades y fortalezas que permitan
la modernizacin de las instituciones pblicas y privadas en el manejo de las variabilidades climticas
extremas como las generadas por El Nio.
Contribuir con los gobiernos en la elaboracin de
una estrategia para introducir en los programas de
desarrollo sostenible el tema de los desastres socionaturales, su prevencin y mitigacin, con el fin de
que se convierta en poltica de Estado.
Apoyar a las instituciones en la identificacin de polticas adecuadas de prevencin y mitigacin para reducir la vulnerabilidad (econmica, social, ambiental e institucional) en los diferentes sectores de la
vida nacional.
EL ESFUERZO INSTITUCIONAL DURANTE LA
EJECUCION DEL PROYECTO
El proyecto fue realizado bajo la direccin general del
Vicepresidente Corporativo de Infraestructura de la
CAF, a travs de un equipo tcnico organizado a nivel
de la regin andina y de cada uno de los cinco pases, el
cual cont con el soporte institucional de las Oficinas
de Representacin de la Corporacin, a travs de ejecutivos de las mismas.
Para la realizacin del proyecto, la CAF celebr convenios o acuerdos con tres instituciones. Uno de ellos con
la CEPAL, organizacin internacional que contribuy

conjuntamente con el equipo de la Corporacin en
la estimacin de los daos ocasionados por el El Nio
1997-98, as como de los impactos macroeconmicos
en los distintos pases y en la regin como conjunto.
El otro, con el Instituto de Hidrologa, Meteorologa
y Estudios Ambientales (IDEAM) de Colombia, institucin que, adems de contribuir en los temas hidrometeorolgicos propios de su pas, tuvo un aporte significativo en la preparacin de la visin climtica de la
regin y en la elaboracin, por vez primera, de un mapa
regional de anomalas de precipitacin asociadas a este
fenmeno, con base en la data suministrada por los
cinco pases andinos. Finalmente, la CAF lleg a un
acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en Bolivia, para soportar la coordinacin tcnica del estudio en ese pas de manera conjunta por ambas instituciones.
A nivel regional, el equipo tcnico estuvo integrado por
un Director Tcnico de la CAF y un grupo de especialistas internacionales de la Corporacin y la CEPAL.
En cada pas actu, adicionalmente, un consultor local.
Debido a la naturaleza del proyecto, gran parte del
trabajo tcnico fue realizado por un numeroso grupo de instituciones de cada pas involucradas en la
gestin del episodio El Nio 1997-98, lo que permiti a lo largo de un ao intercambios interinstitucionales tanto a nivel nacional como de la regin
andina, mediante ciclos de talleres de trabajo concebidos para esos fines.
La dinmica generada en los diferentes pases con
relacin al estudio permiti llevar a cabo discusiones sobre las vulnerabilidades, debilidades y fortalezas, tanto desde el punto de vista fsico como institucional, y arribar a un conjunto de proposiciones
de polticas y proyectos que son de particular inters
para la gestin futura en materia de desastres
climticos, como los derivados del Fenmeno El
Nio. En razn de lo anterior, el producto de este
proyecto es atribuible en gran medida a las instituciones de los diferentes pases, lo cual constituye una
fortaleza para el inicio de acciones dirigidas a enfrentar estos eventos desde el corto plazo. No obstante, los juicios tcnicos contenidos en este informe son de la responsabilidad del equipo tcnico que
particip en el Proyecto.
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EL MARCO PARA LAS ACTUACIONES

FUTURAS
Como resultado de los anlisis de vulnerabilidades y
de la gestin del desastre, se cuenta con un conjunto de
conclusiones que forman un marco para las actuaciones, a saber:
Los impactos de los fenmenos potencialmente desastrosos en los pases andinos presentan una fuerte
tendencia a crecer hacia el futuro debido al aumento
de las condiciones de vulnerabilidad, tales como la
expansin de asentamientos humanos marginales y
el deterioro de las cuencas hidrogrficas.
Se presentan limitaciones en la capacidad tcnicocientfica para el desarrollo de pronsticos y para el
conocimiento de los riesgos, informacin fundamental para orientar las acciones de manejo adecuado de los
fenmenos.
La experiencia obtenida plantea la necesidad de orientar esfuerzos permanentes, no slo coyunturales, tendientes a incorporar la prevencin de riesgos como
una poltica de cada Estado y al desarrollo de una
normatividad e institucionalidad ajustadas para tal
fin, asumiendo el tema de los riesgos como un problema que afecta en forma importante el desarrollo.
Los anlisis de riesgos frente a fenmenos potencialmente desastrosos no han sido tenidos en cuenta en
la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo e inversiones de los sectores pblico y privado.
La responsabilidad pblica de cada Estado frente al
tema de los riesgos no puede seguir siendo asumida
tan solo por entidades de socorro, de ah que se haga
necesario que cada institucin y/o entidad sectorial
o territorial aborde los fenmenos desastrosos como
un problema para la sostenibilidad de la calidad de
vida y de la economa de los pases.
Frente a este panorama, en el presente documento se recogen importantes recomendaciones sobre los objetivos
prioritarios a perseguir:
1. Promover en cada uno de los pases andinos el desarrollo de polticas pblicas tendientes a la prevencin y mitigacin de riesgos de origen natural y
antrpico y concretarlas en normatividades e institucionalidades nacionales en la planificacin y coordinacin, para que el sector pblico en su conjunto
y para que cada uno de los ministerios y enti16
dades sectoriales, territoriales, provinciales y locales, as como el sector privado y ciudadano, desarrollen planes, programas y acciones orientados a la
mitigacin de los riesgos en su respectivo sector, territorio o actividad.
2. Impulsar esquemas de cooperacin horizontal entre
sectores gubernamentales y tcnico-cientficos de los
pases andinos para mejorar la informacin, conocer
las metodologas y tecnologas para prevencin de
riesgos y desarrollar programas conjuntos donde ello
sea conducente.
3. Buscar acuerdos regionales para mejorar el conocimiento de los efectos territoriales de los fenmenos
naturales y el manejo de riesgos en reas geogrficas
de inters compartido.
4. Promover la prevencin de riesgos bajo un esquema
integral y plural que incorpore el desarrollo de capacidades de los tcnicos sectoriales, la formacin en
los niveles polticos y el desarrollo de una cultura
poblacional frente a la prevencin de riesgos.
5. Promover la oferta y gestin de cooperacin internacional para llevar a cabo programas de reduccin
de riesgos en cada pas, especialmente para el desarrollo de normatividades e institucionalidades permanentes orientadas a la prevencin de riesgos en cada estado
y para la ejecucin de los proyectos que se consideren
prioritarios en la regin.
6. Promover que los proyectos de las inversiones pblicas y privadas, especialmente aquellos adelantados con recursos provenientes de organismos financieros internacionales, contemplen en sus estudios
de impacto ambiental los anlisis de riesgos que puedan afectar dichos proyectos o los riesgos que se generen de su desarrollo.
7. Para todo lo anterior, apoyarse en una institucionalidad regional que garantice la permanencia de
esa lnea de poltica en todos los pases de la regin y
que sea un vehculo para optimizar y canalizar los
esfuerzos.
CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LA
PUBLICACION
Esta publicacin se presenta en seis volmenes: uno
regional y cinco correspondientes a cada uno de los
pases andinos.
El volumen de cada pas se compone de ocho captulos. El Captulo I resume el marco oceanogrfico y
climtico que lo caracteriz durante el evento 199798, lo cual es el punto de partida para asociar posteriormente los daos con las anomalas climticas descritas en el mismo. Para una mayor compresin de la
variabilidad observada durante el fenmeno, este captulo se inicia con una caracterizacin general del clima
en condiciones normales y de los factores que lo
influencian, lo cual sirve de marco de referencia para
visualizar las anomalas durante El Nio. Estas ltimas
se detallan en ese mismo captulo comparando El Nio
1997-98, cuando se cuenta con informacin, con el
comportamiento de estos mismos eventos ocurridos
en aos anteriores. Con base a la informacin disponible se da una visin del avance del conocimiento sobre
este fenmeno en el pas, as como de las vulnerabilidades identificadas en este sector, y de la respuesta que
dieron las instituciones a las demandas de conocimiento y de alerta que son responsabilidades sectoriales. Se
concluye el captulo con las lecciones aprendidas y las
polticas que deberan aplicarse para mejorar el conocimiento del fenmeno y reducir las vulnerabilidades,
las cuales derivaron de los distintos talleres de trabajo
durante la realizacin de este estudio.
El Captulo II contiene la informacin y los anlisis relacionados con las diferentes amenazas que derivaron
de las anomalas climticas durante el fenmeno,
focalizadas en las diferentes cuencas o sistemas
hidrogrficos que fueron afectados. Como una contribucin para el manejo futuro del evento, se incluye una
seccin que resume el grado de desarrollo tanto general
como a nivel territorial que tiene el pas sobre el conocimiento de las amenazas, as como las principales vulnerabilidades sobre el particular. Se concluye este captulo con las lecciones aprendidas y las principales polticas que pueden ser implementadas para reducir las
amenazas de esta clase de episodios.
El Captulo III ofrece una visin global del tipo de
impactos socioeconmicos generados por este fenmeno
durante 1997-98 en el pas, as como una estimacin
de la magnitud de los daos directos, indirectos y
macroeconmicos.
El Captulo IV muestra los impactos socioeconmicos
que se produjeron en las diferentes Provincias y cuencas afectadas, resumiendo en un cuadro sntesis toda la
informacin recabada a nivel territorial. Esta informa-
cin es relacionada con las amenazas que le dieron origen, as como con cada sistema hidrogrfico, a los fines
de visualizar los encadenamientos entre amenazas y
efectos.
En el Captulo V est contenida toda la informacin
fsica sectorial recabada durante el estudio. La memoria
para los sectores ms relevantes ha sido organizada de
manera similar en todos ellos, partiendo de una visin
general de la situacin que caracteriza a los mismos en
condiciones normales. En cada sector se muestra la cadena de efectos que generaron los impactos
socioeconmicos, as como la focalizacin espacial de
los daos en todo el territorio nacional. A los fines de
dar una imagen de la relevancia de los impactos sectoriales, a cada sector por separado se le estiman las magnitudes de los daos. Tomando como base la cadena de
efectos antes mencionada, las instituciones de cada sector han identificado tambin las principales vulnerabilidades de cada eslabn y recabado la informacin sobre
las acciones fsicas que adelantaron dichas instituciones
para reducirlas. Todo lo anterior ha sido resumido en
este captulo y constituye la base para las lecciones aprendidas y las polticas que se resumen al final de la memoria de cada sector. En el caso de sectores menos relevantes desde el punto de vista de los impactos
socioeconmicos, el captulo recoge el tipo de daos y
los montos de los mismos de manera global.
Los Captulos VI y VII contienen anlisis e informacin de carcter institucional. El Captulo VI ofrece
una visin global de la institucionalidad existente en el
pas para la gestin de desastres y durante el Fenmeno
El Nio, mostrando para cada etapa del desastre (prevencin, contingencia y reconstruccin) la institucionalidad que oper, las acciones de planificacin y
las fuentes y mecanismos para los recursos en cada fase.
Con el aporte interinstitucional, los anlisis incluidos
en este captulo contienen conclusiones sobre las debilidades y fortalezas ms resaltantes del marco
institucional y de gestin para el manejo de eventos
complejos como los del Fenmeno El Nio. Como
producto de esos anlisis, el captulo ofrece un marco
de polticas generales a tomar en consideracin para mejorar la gestin institucional del pas en desastres
hidroclimticos.
Esta misma informacin organizada de manera sectorial, est contenida en el Captulo VII, referida solamente a los sectores ms afectados en el pas.
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Cada sector concluye con el conjunto de polticas identificadas a lo largo del estudio, orientadas a reducir las debilidades que fueron detectadas en la gestin institucional
para el evento El Nio 1997-98, pero que reflejan una
situacin estructural que debe ser superada.
Igualmente se ofrece una visin de las principales amenazas que se encadenaron al Fenmeno El Nio, lo cual
ha permitido tipificar los efectos que se producen
recurrentemente en la regin y las capacidades regionales para conocerlas y controlarlas.
El volumen de cada pas concluye con una propuesta

de proyectos que pretende dar respuesta a las polticas
tanto fsicas como institucionales desarrolladas en los
respectivos captulos. Se parte generalmente de una
identificacin bsica llevada a cabo por las instituciones, pero sta se alimenta de otras orientadas a reducir
vulnerabilidades fsicas o debilidades institucionales que
fueron relevantes dentro del marco de polticas de cada
seccin. Por esta razn, se incluye en ese captulo un
paquete de proyectos finales conformado en base a lo
anterior, con indicacin de prioridades en la ejecucin
de cada uno de ellos.
La magnitud y tipificacin de los impactos socioeconmicos en toda la regin constituye otra contribucin de este volumen, con lo cual ha sido posible
comparar tambin la gravedad de los daos directos y
macroeconmicos entre pases y la participacin de los
mismos en el conjunto regional.
En lo que respecta a la visin regional, el volumen correspondiente resulta de gran inters en el marco de
una estrategia de prevencin y mitigacin de riesgos
ya que recoge las experiencias de todos los pases y apunta hacia una poltica ms comprensiva de la problemtica de desastres en la regin.
Una contribucin relevante est contenida en el mismo, donde adems de enmarcarse el comportamiento del fenmeno en el contexto mundial y de tipificarse
la variabilidad oceanogrfica y meteorolgica se analizan las anomalas climticas a nivel de toda la regin,
con una mejor base de informacin que parte del mapa
elaborado con la data climtica original de los pases.
Respecto a estos temas se concluye sobre el nivel de
desarrollo del conocimiento del fenmeno en la regin
y de su relacin con el clima.
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Como conclusin de todos los anlisis, se recogen

las lecciones comunes aprendidas en el conjunto de
los pases y las polticas orientadas a la reduccin de
vulnerabilidades. Especial nfasis se da a los aspectos institucionales y a la contribucin para el diseo
de una institucionalidad capaz de manejar fenmenos hidroclimticos, tomando como base la naturaleza especfica de El Nio, las formas de gestin que
se aplicaron y las debilidades que present la
institucionalidad existente para enfrentar el evento
durante 1997-98.
Finalmente, se incluye una propuesta de proyectos regionales identificados a lo largo del trabajo y como producto del intercambio interinstitucional.
Todos los estudios y talleres han sido realizados utilizando metodologas de trabajo y de logstica generadas
dentro del propio proyecto. Debido a la importancia
que pueden tener para la comprensin de las propuestas y de la organizacin de la informacin, se ha incluido un anexo metodolgico comn en cada volumen,
contentivo de estos aspectos.
CAPITULO I
CARACTERISTICAS CLIMATICAS
Y OCEANOGRAFICAS DEL FENOMENO EL
NIO EN ECUADOR
Los fenmenos ocenicos y atmosfricos que se producen en
el Ocano Pacfico intertropical son determinantes en el comportamiento climtico de Ecuador. Su posicin costera al
este del ocano y adyacente a ste, lo ubica en la zona donde
se expresa con mayor fuerza el Fenmeno El Nio.
Se ha demostrado, a travs de diferentes estudios, que este
evento es causante de la mayor variabilidad del clima costero y de la irregularidad de la pluviometra en la costa ecuatoriana, lo que deviene en una secuencia significativa de dficits y excesos de lluvias en diferentes aos1.
1. CARACTERISTICAS CLIMATICAS E HIDROGRAFICAS

DE ECUADOR
1.1 FACTORES QUE INFLUENCIAN EL CLIMA EN ECUADOR
El clima ecuatoriano est influenciado por una serie de
factores, entre los cuales destacan: la circulacin atmosfrica general (los sistemas de baja presin como la zona de
confluencia intertropical ZCIT), las masas de aire locales
determinadas por el relieve, las corrientes ocenicas (el
frente ecuatorial, la corriente de Humbolt) y la cordillera
andina 2 .
a)---Factores
atmosfricos del Pacfico
Alrededor del globo terrestre, la atmsfera est sujeta a dos

tipos de circulaciones, una meridiana y otra zonal. Entre el
Ecuador y los trpicos, la circulacin meridiana est caracterizada por la presencia de dos clulas de Hadley separadas por
una zona de bajas presiones, la zona de convergencia
intertropical (ZCIT), que est ligeramente desplazada hacia
el norte. Sin embargo, en el transcurso del ao, el sistema
ecuatorial sigue el movimiento aparente del sol. En el verano
boreal, cuando el Anticicln del Pacfico Este est intenso y
cercano al continente, los alisios son ms fuertes y la ZCIT se
encuentra en su posicin ms septentrional (8-10N).
Durante el invierno boreal el anticicln se aleja, los alisios se
debilitan y la ZCIT se acerca al ecuador.
Los desplazamientos peridicos de la ZCIT hacia el hemisferio norte o sur define los perodos lluviosos y secos,
mediante la penetracin de masas de aire con diferentes
caractersticas de temperatura y de humedad. De diciembre a mayo la ZCIT est en su posicin meridional, origi-
nando lluvias en las zonas costeras del pas con incrementos de la temperatura del aire, debido a la influencia de
masas de aire del noreste. Al contrario, el desplazamiento
septentrional de la ZCIT se traduce en lluvias ms dbiles
y en una disminucin de las temperaturas, debido a la
penetracin de masas de aire proveniente del sureste. Mientras la ZCIT pasa o se localiza en una zona, la actividad
convectiva aumenta, lo que ocasiona lluvias convectivas,
generalmente cortas y muy intensas.
b)---Factores oceanogrficos y corrientes marinas

Varias corrientes marinas tienen influencia sobre el clima ecuatoriano.
La circulacin de superficie en el centro del Pacfico est
directamente determinada por la estructura del campo de
vientos. Las dos clulas de circulacin anticiclnica que
caracterizan las circulaciones norte y sur del Pacfico, inducen en la zona ecuatorial dos corrientes orientadas de
este (Amrica) a oeste (Indonesia): las corrientes ecuatoriales sur y norte. Estas dos corrientes estn separadas por
una corriente fluyendo hacia el este, fuerte y estrecha, la
contra corriente norte ecuatorial. En direccin al continente americano, esta corriente se divide en dos ramales:
uno remonta hacia el norte hasta encontrar la corriente
ecuatorial de norte, y el otro se dirige hacia el sur y luego
al oeste, donde se une a la corriente ecuatorial del sur.
Este segundo ramal, que pasa bordeando las costas occidentales tropicales de Amrica del Sur es la que ha sido
denominada Corriente El Nio, la cual refleja la anomala
costera del Pacfico oriental a nivel de la regin suramericana.
La corriente fra (14-18C) de Humboldt recorre las costas de Amrica del Sur, proviniendo de las aguas fras de
las regiones subpolares. A lo largo de la costa peruana
existe uno de las ms importantes si no el ms importante ascenso de agua fra del globo o upwelling. Los
alisios del sureste que soplan permanentemente, desplazan las aguas de la superficie a lo ancho, lo que produce
un ascenso de aguas ms fras de una profundidad de 100
a 200 metros que provienen de la capa inferior y un enfriamiento marcado de las aguas costeras.
El frente ecuatorial, es una zona de transicin entre la corriente Humbolt y la corriente ecuatorial sur, ubicada normalmente entre la costa norte de Per y las islas Galpagos
(0-90W) y se extiende hacia el oeste. Los movimientos
meridional del frente coinciden con el desplazamiento de
la ZCIT. De julio a septiembre, el frente se ubica al norte,
y de enero a marzo se ubica hacia el sur.
1-Nouvelot J.F. y Pourrut P. 1984. El Nio, phnomne ocanique et atmosphrique. Importance en 1982-1983 et impact sur le littoral quatorien. Cahier
1-ORSTOM, srie Hydrologie, 21, 1, 39-65.
2-Rossel F. 1997. Influence du Nio sur les rgimes pluviomtriques de l'quateur. Universit de Montpellier II, France, Thse de doctorat n122, 280 p + annexes.
21
De all que la costa ecuatoriana est influenciada

significativamente por las corrientes ocenicas, principalmente por la corriente Humboldt, cuya proximidad en
los meses de mayo a octubre determina una mayor humedad que se expresa en lloviznas y neblina. Por el contrario, entre los meses de diciembre a abril, la contracorriente ecuatorial transporta vientos calientes y hmedos
que generan tormentas y elevacin de la temperatura del
aire. Frente a la presencia de El Nio relacionada con esta
corriente, se producen fuertes precipitaciones en todo el
litoral de este pas.
c)---Factores orogrficos y regiones naturales en

Ecuador
El pas est atravesado por la Cordillera de Los Andes,
formando una barrera longitudinal a lo largo del territorio. Debido a su configuracin, este eje montaoso influye tambin en las condiciones del clima tanto en trminos
territoriales como altitudinales. Cuando el pas est bajo
la influencia de masas de aire del noroeste con la ZCIT y
el frente ecuatorial en posicin sur, esta barrera natural
recibe el choque de las masas de aire calientes y hmedas
que son desplazadas por los vientos del noreste, hacindolas ascender, lo cual favorece las precipitaciones.
Este sistema montaoso divide al pas en grandes regiones: litoral o costa; interandina y oriental o amaznica.
Adicionalmente, Ecuador cuenta con una regin insular.
El clima en cada una de ellas es diferente dependiendo
de sus caractersticas y de la ubicacin geogrfica (Figura
I.1.1-1).
La regin oriental o Amaznica presenta precipitaciones

anuales superiores a los 5.000 mm, temperaturas medias
entre 20 y 23C, con mximas de 31C y mnimas de
10C. La humedad relativa est entre 80-85%.
La regin interandina, debido a las caractersticas del relieve, presenta diferentes tipos de clima (mesotrmico hmedo y semihmedo; templado seco y de pramo). En
general, salvo en el caso de los pramos, la precipitacin
oscila entre 1.000 y 2.000 mm, y las temperaturas por
lo general no superan los 25C, excepto en algunos valles
donde predominan condiciones ms secas (menos de
1.000 mm) y temperaturas mximas ms elevadas (hasta
30C)
La costa presenta una gran diversidad climtica, observndose desde climas hmedo tropical hasta seco tropical, pasando por tropical monzn y de sabana.
Las precipitaciones medias anuales en la costa aumentan
de sur a norte y de oeste a este, con excepciones relacionadas con la especificidad de los relieves. La distribucin de
la precipitacin y el escurrimiento es tambin muy irregular (Figura I.1.1-2).
Figura I.1.1-2 Ecuador. Precipitaciones medias anuales y
distribucin mensual de las precipitaciones
del perodo 1964-93
Figura I.1.1-1 Ecuador. Regiones geogrficas
Fuente: Rossel, op cit, 1997. En base a informacin del INAMHI
22
En las zonas ms cercanas a la cordillera y en posicin central y noroeste, como ocurre en Santo Domingo, Los Ros,
Guayaquil, Colimes y Esmeraldas, extendindose hasta los lmites con Colombia, existe un mayor grado de humedad. Las
precipitaciones superan los 2.000 mm, con temperatura media
superior a los 25C y mxima de 39C. En la planicie del litoral
las precipitaciones son ms bajas pero superiores a 1.000 mm.
Las zonas ms cercanas al ocano Pacfico son generalmente
semiridas (entre la Provincia de Manab y el pas vecino Per:
Chone, Portoviejo, Manta, Jipijapa, Pennsula de Santa Elena y
El Oro). En la medida que se desplaza hacia el sur, las lluvias
disminuyen, siendo los promedios en las provincias de Manab,
Guayas (parte baja), El Oro y Loja, de 500 a 1.000 mm, y las
temperaturas medias entre 24 y 26C. En la Pennsula de Santa
Elena la precipitacin es la ms baja y est comprendida entre
300-500 mm con una humedad relativa por debajo del 70%.

Se ha sealado que tanto en la pennsula de Santa Elena
como en la franja costera meridional, el clima est
influenciado de manera determinante por la corriente fra
de Humbolt, la cual favorece la formacin de masas de aire
martimo relativamente fras asociadas a baja evaporacin.
Estas masas poco hmedas y de baja temperatura, al penetrar en el continente, no producen precipitaciones importantes sino lluvias muy dbiles o neblina.
La variabilidad climtica de la costa es tambin interanual y
se expresa en grandes diferencias de precipitacin entre un
ao y otro, oscilando en Guayaquil entre 300 mm (en 1982)
y 3.450 mm (en 1983) (Figura I.1.1-3). Se ha identificado
que las oscilaciones climticas debidas al Fenmeno El Nio
son responsables de esa gran variabilidad interanual.
Figura I.1.1-3: Ecuador. Precipitaciones de la estacin lluviosa en Guayaquil durante el perodo 1915-93. Los aos
anotados con "EN" son los aos Nio moderados y fuertes
Fuente: Rossel, 1997 op cit. En base a informacin del INAMHI
El rgimen estacional en la costa se caracteriza por un perodo lluvioso nico muy marcado de diciembre a mayo,
perodo en el que se concentra del 75 al 95% de las lluvias
anuales (ver Figura I.1.1-4 en la pgina siguiente). Por esta
razn, durante el resto del ao, algunas zonas permanecen
totalmente secas o con muy bajas precipitaciones, presentndose los valores ms extremos hacia el sur.
1.2
CARACTERISTICAS OCEANICAS
Las aguas ocenicas de las costas ecuatorianas, derivado del comportamiento de los vientos alisios y de las corrientes, se caracterizan por una temperatura ms elevada que en otras zonas y
bastante homognea a lo largo de la misma. Por otra parte, son
de menor densidad, lo que implica una elevacin del nivel del
mar. Al igual que en el resto de la costa pacfica, la estructura del
ocano en Amrica presenta una capa caliente de densidad dbil y una capa inferior fra de densidad ms fuerte. La interfase
entre esas dos capas, llamada termoclina, tiene normalmente
una profundidad de 50 metros cerca de las islas Galpagos.
En el Ecuador, bajo el efecto del movimiento vertical de las aguas
asociadas a la subcorriente ecuatorial, la termoclina estalla.
2. CARACTERISTICAS CLIMATICAS EN
ECUADOR DURANTE LOS EVENTOS EL NIO
2.1 EL COMPORTAMIENTO CLIMATICO DURANTE LOS
EVENTOS EL NIO
El evento ocenico-atmosfrico conocido como El Nio
constituye una de las manifestaciones naturales ms severas
en los ecosistemas costeros e insulares del Ecuador. El Fen23
Figura I.1.1-4 Ecuador. Porcentaje de precipitacin en la

estacin lluviosa (dic-mayo) respecto al total anual del
perodo 1964-93
Los eventos calificados como extremadamente fuertes en el

presente siglo, de acuerdo a los estudios efectuados por el
INAMHI y en concordancia con los criterios tcnico-cientficos internacionales, corresponden a los aos 1983 y 1998,
alcanzando temperaturas superiores a 35C y excesos
pluviomtricos mayores a 2.630 mm. La Fig. I.2.1-1 muestra la
distribucin mensual de la precipitacin durante los eventos
Nio en diferentes estaciones de la costa ecuatoriana.
En general, los eventos Nio no ocurren con una periodicidad determinada, pudiendo tener una amplitud de ocurrencia de 1 ao y mximo 6, como se present en la dcada de
1931-1940. Eventos Nio ocurridos en ocho dcadas consecutivas (1900-1980) se han presentado en ciclos de cada 3-23 aos, lo que se interrumpe en el perodo 1991-1998 donde
se registran cuatro eventos Nio, situacin significativa que
indica que las fases clidas se estn manifestando con mayor
frecuencia al finalizar este siglo.
Fuente: Rossel, 1997. En base a informacin del INAMHI
meno El Nio en este pas se ha evidenciado histricamente

a travs del incremento de la temperatura en el ocano y un
aumento en las precipitaciones.
Durante el siglo XX se han registraron veintiocho (28) eventos El Nio y diecinueve eventos La Nia. La secuencia de
fases clidas seguidas de fases fras se produjo en once oportunidades, mientras que en seis de ellas no ocurri as, apareciendo la fase fra despus de 1 a 2 aos. Un evento particular fue el evento El Nio 1932-33 en el cual la fase fra se
extendi a los 4 aos.
A grandes rasgos, cuatro eventos (1931, 1932, 1973, 1976)
generaron anomalas de temperatura acumulada entre 3 y
5C y excesos pluviomtricos en Ecuador comprendidos entre
100 y 390 mm, por lo que se les ha denominado dbiles.
Los eventos 1926, 1932, 1951, 1953, 1958 y 1972 son
considerados como medios o moderados con anomalas comprendidas entre 5 y 12C y excesos pluviomtricos entre
400 y 790 mm. Los episodios de 1957 y 1965 son Nios
fuertes con anomalas entre 12 y 20C y excesos pluviomtricos entre 1.100 y 1.500 mm.
3-Rossel F. 1997. Op cit.
24
Ecuador ha sido uno de los pases que viene profundizando

el conocimiento del Fenmeno El Nio en relacin con la
variabilidad climtica que ste genera en el territorio nacional. En 1984 Nouvelot y Pourrut analizaron los fenmenos
climticos extremos y principalmente El Nio 82-83. En
1993, como producto de una cooperacin franco-ecuatoriana entre el Institut de Recherche pour le Dveloppement
(IRD, ex ORSTOM) y el Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa (INAMHI), se inici un programa orientado a determinar la influencia de El Nio sobre las precipitaciones anuales, mensuales y diarias en el territorio ecuatoriano; analizar las relaciones entre las lluvias y las variables que
caracterizan el estado del ocano y la atmsfera; y estudiar
las posibilidades de previsin de las precipitaciones3.
La importancia de este estudio radica en que, basado en una
evaluacin de la data meteorolgica existente y en su depuracin, analiza la posible influencia de este fenmeno sobre
el clima ecuatoriano para un perodo de 30 aos dentro del
cual se han producido 8 eventos Nio.
De acuerdo a dicho estudio y en el marco de teoras mundiales y regionales, en los aos Nio, al producirse el desplazamiento del Anticicln del Pacfico Sur hacia el suroeste, se
debilitan los alisios fuertes y continuos que empujan las aguas
calientes superficiales del Pacfico desde las costas de
Sudamrica hasta Indonesia. Ello origina el retorno de las
aguas calientes del Oeste hacia el continente americano, reforzando la contracorriente ecuatorial. El retorno de las aguas
es favorecido por las ondas de Kelvin que se desplazan de
oeste a este a nivel de la termoclina, ocasionando una modificacin de la estructura vertical del ocano al profundizar la
termoclina cerca del continente americano. Parte de esta
corriente clida que se dirige hacia el sur, impide a la
Figura I.2.1-1 Ecuador. Distribucin mensual de la precipitacin durante eventos Nio en diferentes estaciones costeras
de Ecuador
Fuente: INAMHI. Fenmeno El Nio 1997-98. Evaluacin meteorolgica. Informe final. 1998
25
corriente fra de Humbolt alcanzar la latitud del ecuador

produciendo una baja de la termoclima y bloqueando el
efecto de resurgimiento (upwelling). El debilitamiento
de los vientos alisios y el calentamiento de las aguas superficiales del Pacfico tropical oriental son las principales
caractersticas de un evento Nio.
2.2 INFLUENCIA DE EL NIO SOBRE LA

PRECIPITACION ANUAL A NIVEL TERRITORIAL
De acuerdo a los resultados, y sin considerar Nios excepcionales como los de 1982-83 y 1997-98, el Ecuador presenta tres zonas segn la fuerza de la influencia de El Nio
sobre los totales pluviomtricos anuales (ver Figura I.2.2-1).
Figura I.2.2-1 Ecuador. Grado de influencia de El Nio

en las precipitaciones anuales
En Ecuador, durante un evento Nio, la disminucin en

intensidad de los alisios, la temperatura alta de las aguas
de la superficie del ocano, las posiciones meridionales
anormales del frente ecuatorial y la zona de convergencia
intertropical, crean condiciones favorables a fuertes precipitaciones sobre las costas al favorecer una evaporacin
superior a la normal y, por lo tanto, propician la formacin de nubes que penetran hacia el continente generando lluvias al chocar con la cordillera.
Durante el evento El Nio, el frente Ecuatorial fue empujado hacia el sur por la llegada del agua caliente y de la ZCIT;
adems se situ muy al sur provocando una fuerte alteracin
de la circulacin atmosfrica. Debido a estos desplazamientos, las costas de Ecuador estaban bajo la influencia de masas de aire caliente y hmedo provenientes del noreste, lo
que acentu los niveles de precipitacin. Por otra parte, el
proceso normal de desplazamiento de las masas de nubes
hacia la zona montaosa de la cordillera de Los Andes, fue
en este caso ms acentuado, produciendo lluvias inusuales
en buena parte de la costa. Todo ello fue exacerbado por el
incremento de la temperatura de la superficie del mar a lo
largo de las costas de Ecuador, lo que aument la evaporacin y la formacin de nubes.
Los estudios adelantados en el marco de la cooperacin
franco-ecuatoriana antes mencionada (Rossel, op. cit) demuestran, por mtodos estadsticos, lo antes sealado; es
decir, que los excesos de lluvia durante los aos Nio, tienen una fuerte influencia del aumento de la temperatura
superficial del mar del Pacfico Oriental y la intensificacin de los vientos del oeste. Estas anomalas de viento
ayudan al desplazamiento de masas de nubes hacia el continente, que al chocar con la cordillera de Los Andes, ascienden generando lluvias. Esta influencia disminuye al
Norte y cuando llega a la vertiente occidental de Los Andes, desaparece en los valles interandinos y en la vertiente
oriental de la cordillera de Los Andes.
Finalmente, los estudios reflejan que el aumento de los
totales de precipitacin asociados a El Nio, se debe a
una extensin de la estacin de lluvias con una sucesin
de fuertes lluvias, ms que a eventos excepcionales en
duracin e intensidad.
26
Fuente: Rossel, 1997
a)---Influencia
muy fuerte: zona costera
Este sector comprende las zonas ms hmedas de la costa, en las cuales los niveles pluviomtricos estn ms ligados a los ndices de la temperatura superficial del mar. En
las zonas semiridas las lluvias se relacionan ms con los
ndices de vientos.
De acuerdo a los anlisis, todos los Nios (excepto el de
1969), se caracterizaron por generar en esta zona excesos
de precipitacin que superaron entre 40 y 130% a la media de los aos normales. Los mayores valores de la anomala en porcentajes, se dan en las zonas semi-ridas de la
costa al suroeste del litoral (la pennsula), debido a que
los niveles normales de precipitacin en ellas son muy
reducidos. En trminos absolutos, las anomalas de precipitacin son mximas en las zonas prximas a la cordillera
de Los Andes, donde las precipitaciones en condiciones

normales son tambin ms importantes.
En el interior de la zona costera se diferencian, a su vez,
tres subzonas con grados de relacin directa con los incrementos de temperatura del mar:
que se extienden al norte, en Colombia, y al sur, en Per

(ver Figura I.2.2-2).
Figura I.2.2-2 Ecuador. Zonas segn grado de influencia
de El Nio en las precipitaciones anuales al noroeste
de Amrica del Sur
---La planicie de Guayas, cercana a la Cordillera de Los

Andes, donde la relacin con el fenmeno parece ser la
ms fuerte (Ros Guayas y sus tributarios: Daule,
Quevedo-Vinces y Babahoyo). En ella se concentra el 40%
de la poblacin del pas.
---Zonas ms prximas al ocano, entre Esmeraldas y El
Oro, con relaciones menos fuertes con El Nio.
---Zona de Pajn en la vertiente oriental de la cordillera
costera, con una influencia insignificante, donde no se
observaron daos.
b)---Influencia moderada: zona norte costera y vertiente

occidental de la Cordillera de Los Andes
En esta zona, los efectos de El Nio se dan pero ms dbilmente. Otros factores, adems de este fenmeno, inciden en
la formacin de las precipitaciones abundantes. La escasez
de estaciones con una data histrica representativa, ha impedido la evaluacin dentro del estudio INSEQ de todo el
contexto del rea bajo consideracin. Sin embargo, tomando como base los resultados obtenidos con las estaciones
disponibles, pareciera posible generalizar que las regiones
situadas a ms de 1.000-1.500 m de altitud en la vertiente
occidental de la cordillera de Los Andes, estaran sometidas
a una influencia moderada de El Nio, pero ello deber
corroborarse con estudios permanentes. El sector de Jubones, situado en un valle interandino sometido a la influencia
directa de las masas de aire del Pacfico, hace parte de esta
zona de influencia moderada de El Nio en los totales
pluviomtricos anuales.
c) ---Influencia
no significativa: zona de los valles

interandinos no directamente influenciadas por las masas
de aire del Pacfico y vertiente amaznica
En estas zonas no parece haber relacin entre el Fenmeno
El Nio y las precipitaciones anuales. Aun con episodios
extraordinarios como el de 1982-83, las precipitaciones que se
presentaron en esas reas no tuvieron anomalas excepcionales.
d)---Zonas
por precisar
La falta de data en algunas reas impidi durante la cooperacin franco-ecuatoriana, establecer con precisin el
grado de influencia del fenmeno sobre la precipitacin,
principalmente al norte del pas.
Las zonas antes sealadas parecieran tener una continuidad con franjas ms amplias al nivel de Amrica del Sur,
2.3 LA VARIABILIDAD DEL FENMENO EL NIO

El comportamiento de los diferentes Nios analizados en el
perodo 1964-93, ha sido muy diferente en cuanto a magnitud
de las lluvias y a las anomalas espaciales. La Figura I.2.3-1 muestra las anomalas medias estacionales de las precipitaciones, considerando solamente la serie de aos Nio. Dicha figura refleja
las desviaciones ocurridas durante un ao Nio medio respecto
a un ao normal medio, indicando una altsima variabilidad de
los valores de precipitacin, sobre todo en la parte este de la
planicie del ro Guayas entre Santo-Domingo y Guayaquil.
Las Figuras I.2.3-2 a I.2.3-8 muestran las anomalas estacionales de lluvias de varios Nios respecto a la media
estacional normal. Como puede observarse, los eventos han
sido muy diversos reflejando la complejidad del fenmeno.
En relacin a las causas de las anomalas pluviomtricas a nivel espacial, se tiene la certeza de la complejidad de los mecanismos que generan las precipitaciones durante un evento
Nio. Pero en general se concluye que la temperatura superficial del mar pareciera tener ms incidencia sobre la planicie
27
Figura I.2.3-1 Ecuador. Anomalas pluviomtricas

estacionales medias de los aos Nio expresadas en
desviacin estndar

Figura I.2.3-3 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias
durante El Nio 1969
28

durante El Nio 1965

durante El Nio 1972

durante El Nio 1973

Figura I.2.3-7 Ecuador.Anomalas estacionales de lluvias
durante El Nio 1987

durante El Nio 1976

durante El Nio 1992
29
de Guayas y del sur del litoral, que son las ms cercanas a la

cordillera de Los Andes y con mayor humedad; y que el viento influye en mayor grado en las zonas semiridas del suroeste. Las precipitaciones de las zonas meridionales parecieran
responder a una combinacin de estos dos factores.
2.4
NIOS EXCEPCIONALES
Como se ha mencionado anteriormente, los Nios de 198283 y 1997-98 han sido los ms fuertes de la centuria.
2.4.1
EL NIO 1982-83
Los estudios realizados durante la cooperacin INAMHI-
IRD sobre la influencia de El Nio en las precipitaciones

del Ecuador, destacan que durante los aos 1982-83 se
produjo en el ocano Pacfico un evento excepcional de
ese fenmeno que se expres en Ecuador con precipitaciones tambin excepcionales sobre la vertiente occidental de la cordillera de Los Andes, cuyos aumentos
significaron entre 50 y 1.000% de la media de los
aos normales.
Estas lluvias correspondieron a perodos de retorno excepcionales que superaron significativamente los 100 aos
para los totales anuales registrados (ver Cuadro I.2.4-1).
Cuadro I.2.4-1 Ecuador. Precipitaciones observadas y perodos de retorno de El Nio excepcional de 1982-83
Estacin
Precipitacin media 1964- Precipitacin observada en Perodo de retorno de 1983 Perodo de retorno de 1983
1978
1983
(1983 excluido)
(1983 incluido)
Guayaquil
1.016
4.600
T>5.000 aos
500<T>1.000 aos
Portoviejo
448
2.204
T>5.000 aos
250<T>500 aos
Manta
226
1.835
T>5.000 aos
100<T>250 aos
Salinas
126
2.833
T>5.000 aos
30<T>50 aos
Machala
471
3.184
1000<T>5.000 aos
100<T>250 aos
Milagro
1.255
4.419
500<T>1.000 aos
250<T>500 aos
Santo Domingo
3.375
5.774
250<T>500 aos
50<T<100 aos
723
1.569
100<T>250 aos
50<T<100 aos
Esmeraldas
Fuente: Nouvelot y Pourrut. 1984
Los casos ms extremos de estas anomalas se presentaron en

las regiones ridas comprendidas entre Manta y Machala. En
la zona de la Pennsula, la media de precipitacin para 1983
fue de 2.678 mm, lo que representa 27% de la suma de las
precipitaciones de los 30 aos del perodo 1964-93. Excluyendo el ao 1983, las medias de precipitacin para esta
zona, durante los 29 aos restantes, corresponde a 255 mm.
En Guayaquil se dieron las precipitaciones ms extremas que
se haban tenido en este siglo en ese sector.
Figura I.2.4-1 Ecuador. Anomalas estacionales

de lluvias durante El Nio 1982-83
En concordancia con lo que se ha sealado en secciones anteriores, durante 1982-83 la precipitacin en la zona
interandina y amaznica no mostr una relacin directa con
El Nio, a pesar de haber presentado niveles ligeramente
superiores a los normales. La cordillera occidental contribuye a reducir sensiblemente la influencia de las masas de aire
del Pacifico e inclusive puede anular la influencia4.
El anlisis de la distribucin geogrfica de las precipitaciones refleja no slo los niveles positivos extremos en las zonas
ms ridas, sino una disminucin de las anomalas de sur a
norte y cuando se aproximan a la cordillera de Los Andes
(Ver fig. I.2.4-1).
El total anual excedentario para ese Nio estuvo determinado por dos condiciones: la multiplicacin por dos o tres de
los totales mensuales de la estacin de lluvias y la extensin
4-Nouvelot y Pourrut, 1984.
30
del perodo de lluvias de octubre de 1982 a agosto de 1983.

Una caracterstica particular de este evento extremo fue la de
presentar todas las condiciones anmalas del ocano y la atmsfera por lapsos muy largos: fuerte calentamiento del mar;
fuertes anomalas de vientos del suroeste; fuertes anomalas de la
temperatura superficial del mar y de los vientos del oeste.
2.4.2
EL NIO 1997-98
El evento El Nio 1997-98 ha sido el ms fuerte del siglo.

Su duracin aproximada desde febrero de 1997 hasta agosto
de 1998 (19 meses), supera ampliamente el de 1982-83 que
fue de 11 meses, lo que signific una acumulacin de las
precipitaciones para ese ltimo ao de ms de 1.090 mm
respecto al del 82 en algunas zonas. Estas precipitaciones
continuas, considerables y de larga duracin, tuvieron efectos devastadores sin precedentes en la historia registrada de
este fenmeno en el Ecuador.
La comparacin de los dos eventos extraordinarios del siglo
sugiere cierta recurrencia de determinado tipo de ondas que,
aleatoria o cclicamente, podran generar eventos similares
en la medida que la fuerza y la frecuencia de dichas oscilaciones sea semejante. La aplicacin de modelos predictivos durante el evento 1997-98, apoyados en esta hiptesis, mostr
cierto grado de eficiencia para la prediccin del evento a
escala local en el mar ecuatorial.
El anlisis de los parmetros oceanogrficos permite validar
en este evento la respuesta al forzamiento de ondas
interestacionales atmosfricas como las oscilaciones Madden
Julian sobre el ocano en forma de pulsos de Kelvin de 6075 das de perodo y que se hicieron evidentes en las fluctuaciones durante el episodio.
Durante el ao 1996, anterior al evento 1997-98, los vientos
alisios se observaron fortalecidos presentando un flujo normal, situacin que se mantuvo hasta inicios de 1997. Para el
mes de abril se dirigieron al sector comprendido entre 150 y
180 SE-S, con una intensidad entre 6 y 7 m/s. En el mes de
agosto la direccin predominante continu siendo 180 y 150
S-SE con intensidad entre 15-10 m/s. Desde el mes de septiembre se observa una disminucin de los vientos en intensidad y una tendencia de giro de 180 en el sentido horario
del Hemisferio Sur, lo que favoreci el flujo de vientos anmalos del Oeste, es decir, los caractersticos de los eventos
Nio. Del anlisis de los campos de anomalas de la presin
atmosfrica registradas en las diferentes estaciones
metereolgicas de la regin costera, se detect una notoria
profundizacin de dicha anomala.
A fines del mes de enero de 1997 se observaron las primeras
anomalas positivas de la temperatura superficial del mar
(TSM), las cuales se mantuvieron hasta los primeros das del
mes de abril del mismo ao. A mediados del mes de marzo
la TSM sobrepas los 28C. A mediados de abril, nuevamente aparecieron las anomalas positivas, las cuales duraron hasta el mes de septiembre de 1998 (entre los meses de
julio-1997 y junio-1998 las anomalas oscilaron alrededor
de +3.5C). Los mximos valores absolutos de TSM se registraron el mes de marzo de 1998 (29,9C). El evento 198283 tuvo valores ms elevados que el de 1997-98 en la temperatura de la superficie marina pero no as en los niveles del
mar que fueron ms significativos durante este ltimo.
Las primeras anomalas positivas del nivel medio del mar
(NMM), se observaron a finales del mes de febrero de
1997 hasta el mes de marzo de este mismo ao, pero los
mayores valores se registraron en los meses de julio de
1997 (+25 cm), diciembre de 1997 (+42 cm) y mayo de
1998 (+37 cm).
En lo que respecta a las anomalas de la temperatura del aire,
stas son positivas y se incrementan desde el mes de marzo
de 1997 hasta llegar a un mximo en el mes de julio del
mismo ao con valores de hasta 5C. El rgimen de temperaturas del aire durante el perodo crtico (febrero de 1997 a
julio de 1998) registradas en las principales estaciones meteorolgicas de la regin costera, indica que se mantuvieron
siempre sobre los valores normales de cada mes.
Para el mes de marzo de 1997 estos valores fueron apenas
ligeramente superiores a los normales (0,1C), pero a partir
de all se incrementan progresivamente alcanzando 1C en
la mayora de las estaciones y 2C en Machala. En julio de
ese mismo ao, las anomalas positivas fluctan entre 2,6C
y 4,7C en Portoviejo y Machala, respectivamente. Esta tendencia se manifiesta hasta el mes de enero de 1998 en la
mayora de las estaciones del litoral ecuatoriano, empezando a disminuir desde el mes de febrero del mismo ao, con
anomalas de 2,3C en Santo Domingo de los Colorados,
hasta el mes de abril, para posteriormente en el mes de mayo
presentarse un incremento de 2,8C registrado en Machala.
En junio y julio del mismo ao, en el mencionado sector se
presentan anomalas de 3,1 y 3C, respectivamente.
El Cuadro I.2.4-2 muestra los valores de las anomalas de
temperatura del aire en diferentes sitios de la costa ecuatoriana.
El fenmeno 1997-98 present tres pulsos de precipitacin
en su evolucin, que por su ocurrencia temporal y su intervalo permiti que los dos ltimos mximos se superpusieran al ciclo estacional sumndose las anomalas de precipitacin propias del evento a las altas precipitaciones de la
estacin de lluvia. Esto gener que sobre la costa del Ecuador las precipitaciones fueran anmalas desde el mes de marzo
de 1997 y posteriormente desde noviembre de ese mismo
ao hasta el mes de julio de 1998. Ello se tradujo en una
estacin hmeda adelantada y a la vez prolongada dos meses respecto a su perodo de terminacin normal.
31
Cuadro I.2.4-2 Ecuador. Valores de las anomalas de temperatura del aire en diferentes sitios de la costa
MESES
ANOMALIAS (C)
LOCALIDAD
Abril 97
Mayo 97
1,2
2,0
Tachina-Esmeraldas
Machala
Junio 97
2,0
3,1
Tachina-Esmeraldas
Machala
Julio 97
1,0
2,6
Tachina-Esmeraldas
Portoviejo
Agosto 97
4,7
4,4
Machala
Machala
Septiembre 97
Octubre 97
4,2
4,4
Machala
Machala
Noviembre 97
Diciembre 97
3,4
2,7
Machala
Santo Domingo de los Colorados
Enero 98
Febrero 98
2,6
2,3

Marzo 98
Abril 98
2,0
2,0
Tachina-Esmeraldas
Machala
Mayo 98
Junio 98
2,8
3,1
Machala
Machala
3,0
Machala
Fuente: INAMHI
La cantidad de precipitacin registrada durante el evento 199798 fue determinada por INAMHI con base en 17 estaciones
metereolgicas seleccionadas, para las cuales se recopil informacin de precipitaciones mensuales de enero de 1997 a julio
de 1998. Los valores acumulados del perodo mencionado superan los valores medios o normales correspondientes al perodo
1964-1998 con porcentajes del 148% en el sector de Machala
y 316% en Ventanas (Ver Cuadro I.2.4-3). Los mayores porcentajes de variacin se observaron en Guayaquil e Ingenio San
Carlos, con 445% y 645% ms de lo normal, respectivamente.
En lo que respecta al comportamiento temporal, durante enero

de 1997 y julio de 1998, se presentaron anomalas en las precipitaciones con valores superiores a los normales ocasionando
severas inundaciones. Dentro del perodo antes sealado se diferencian tres etapas crticas:
a)---Febrero a abril de 1997

En el mes de marzo de 1997 se presentaron precipitaciones en
toda la Regin Litoral con valores superiores al normal de aproximadamente 250 mm, especialmente en las provincias de Los
Cuadro I.2.4-3 Ecuador. Zona costera: El Nio 1997-98. Precipitaciones acumuladas (perodo enero 1997 a julio 1998)
Cuenca
1
Estacin Meteorolgica
2
Precipitacin Acumulada
(19 Meses mm)
3
11.596,8
3.267,7
Precipitacin Normal
(1964-98) mm
4
3.165,0
898,0
Incremento de lluvia (%)

3/4x100
Esmeralda
Jama
La Concordia
Jama
Chone-Jama
Chone
Junin
4.580,7
4.556,7
1.186,0
1.602,0
386
284
Portoviejo
Guayas
Portoviejo
Milagro
2.888,0
7.446,6
970,0
2.330,0
298
320
Pichilingue
Babahoyo
9.443,3
7.736,8
3.090,0
3.470,0
306
223
Guayaquil
Puerto Ila
6.500,0
10.078,1
1.460,0
3.846,0
445
262
El Carmen
Ventanas
9.419,0
14.148,6
3.582,0
4.485,0
263
316
Caar
Ingenio San Carlos

Caar en Pto. Inca
9.276,6
7.257,0
1.438,0
1.856,0
645
391
Puyango
Arenillas
Zaruma
Machala
3.357,9
2.991,9
1.482,0
2.020,0
227
148
Fuente: INAMHI. Fenmeno El Nio 1997-98. Caractersticas hidrometeorolgicas. Taller regional CAF 1998
32
366
364
Ros y El Oro (cuencas de los ros Guayas y Santa Rosa). La

mayor precipitacin en 24h00 se registr en la ciudad de Guayaquil con 154,0 mm.
b)---Noviembre de 1997
En el mes de noviembre de 1997 se generalizaron las precipitaciones con fuertes intensidades en la Regin Litoral. Sus mximos valores se presentaron en las zonas de la vertiente occidental de la cordillera de Los Andes: La Man, El Corazn (cuenca
alta del ro Guayas), Echeanda (cuenca media del ro Guayas),
Valencia, Quevedo, Mocache, Ventanas, Pueblo Viejo, Babahoyo
y Pichilingue (cuenca baja del ro Guayas).
Tambin se presentaron fuertes precipitaciones que ocasionaron
inundaciones en la ciudad de Esmeraldas, sector Tachina 207,6
mm (cuenca del ro Esmeraldas) y en la ciudad de Santa Rosa
(cuenca del ro Santa Rosa), Santo Domingo 874,8 mm (cuenca alta del ro Guayas), Chone 331,7 mm, Portoviejo 157 mm
(cuencas de los ros Chone y Portoviejo), Pichilingue 1134,8
mm, Babahoyo 560,6 mm (cuenca media del ro Guayas), Guayaquil 549,4 mm, Milagro 551,2 mm, (cuenca baja del ro
Guayas), Machala 390,8 mm (cuenca del ro Santa Rosa).
El da 23 de noviembre de 1997 se presentaron las mximas
precipitaciones en 24h00, las cuales registraron valores superiores a los normales del mes en La Concordia, Santo Domingo
(cuenca del ro Esmeraldas), Chone (cuenca del ro Chone),
Guayaquil, Milagro (cuenca baja del ro Guayas) con valores
superiores a los 100 mm.
c)---Febrero a abril de 1998

En febrero de 1998 las fuertes precipitaciones se generalizaron en
la Regin Litoral, pero con mayor incremento en el Centro y Sur
de la Regin, con rcords en los sectores de: Guayaquil 795,2
mm, Milagro 834,2 mm, La Troncal 927,3 mm (cuenca baja
del ro Guayas), Machala 700,6 mm (cuenca del ro Santa Rosa,
Arenillas y Jubones). Las mximas en 24h00 fueron de 194,5
mm en Milagro, La Troncal 177,1 mm y Machala 150,9 mm.
La mayor frecuencia de das con precipitaciones se registr en la
ciudad de Santo Domingo de los Colorados con 27 das.
En marzo de 1998 el incremento de fuertes precipitaciones se
generaliz en la zona de influencia: las cuencas de los ros Esmeraldas, Portoviejo, Guayas, Arenillas y Santa Rosa; se presentaron rcords en: La Concordia 966,5 mm Santo Domingo 904,6
mm, Portoviejo 460,2 mm, Pichilingue 1072,7 mm, y Milagro 966,9 mm. La mayor precipitacin en 24h00 se produjo el
da 30 de marzo en la ciudad de Guayaquil con 153 mm.
En abril de 1998 las precipitaciones disminuyeron en general,
concentrndose en un ncleo de la parte central de la cuenca
baja del ro Guayas, con una mxima precipitacin en 24h00
ocurrida el da 18 en la ciudad de Guayaquil, con 224,7 mm;
en la ciudad de Baha de Carquez con 133,0 mm (cuenca del
ro Chone); y, en la ciudad de Babahoyo con 120,0 mm (cuenca del ro Guayas).
La Figura I.2.4-2 muestra la distribucin y nivel de las anomalas de precipitacin durante 1997 y 1998, en la zona
costera.
Figura I.2.4-2 Ecuador. Zona costera: anomalas de precipitacin durante 1997-98
33
La distribucin mensual de las precipitaciones desde enero

de 1997 hasta junio de 1998 vari de 250 mm a 1.135
mm, que es la mxima registrada en la parte central del litoral ecuatoriano y ocurrida en el mes de noviembre de 1997,
momento en el que se generalizan las precipitaciones en toda
la regin. En el mes de marzo se presenta otro repunte de las

precipitaciones en la regin litoral y especficamente en Esmeraldas, Portoviejo, Los Ros, Guayaquil y Machala, con
valores de precipitaciones de 460 a 1.073 mm.
La Figura I.2.4-3 muestra la distribucin mensual de la pre-
Figura I.2.4-3 Ecuador. Distribucin mensual de la precipitacin durante el evento El Nio 1997-98 en
diferentes estaciones costeras
34
cipitacin durante el evento El Nio 1997-98 en diferentes

estaciones costeras.
Adicionalmente al comportamiento mensual de las precipi-
taciones indicadas en la figura I.2.4-3, se incluyen otras estaciones con informacin trimestral a los fines de mostrar el
comportamiento climtico en diferentes zonas de la costa
ecuatoriana durante 1982-83 y 1997-98 (ver Figura I.2.4-4).
Figura I.2.4-4 Ecuador. Distribucin trimestral de la precipitacin durante los eventos El Nio 1982-83 y 1997-98 en
diferentes estaciones costeras
35
Las mximas precipitaciones en 24h registradas durante el

evento 1997-98 varan de 85 mm a 183 mm, sta ltima
registrada en el mes de diciembre de 1997 en Guayaquil.
Tales valores son considerados crticos al pasar de 96 mm,
por corresponder a perodos de retorno de 100 aos. La cantidad de lluvias, en la mayora de las estaciones, se produjo
en lapsos inferiores a las 12h00. Las zonas con mayores precipitaciones corresponden a los sectores de Jama, Baha de
Carquez, Chone, Calceta, Junn Tosagua, Portoviejo en la
provincia de Manab; Guayas y la Pennsula; Milagros,
Machala y el sector de Quevedo con valores que superaron
los 220 mm/da. Estos niveles fueron similares a los de 198283 y localizados relativamente en las mismas zonas con algunas variantes, pero en el caso del evento 97-98 el perodo
en que se presentaron fue mucho ms extenso.
El estudio de las correlaciones entre los ndices pluviomtricos

de un mes determinado y los ndices de lluvia, de TSM y de
viento del mes anterior, permiti tambin establecer modelos de previsin mensuales relativamente satisfactorios para
los ndices pluviomtricos de los meses de febrero a mayo de
las zonas de la mitad sur del litoral. Los mejores ndices
utilizables para la prediccin de esos dos meses son los ndices pluviomtricos de las zonas del norte del litoral. Esto
probablemente puede explicarse por la migracin meridional de la ZCIT, cuya influencia se hace sentir primero en las
regiones del norte, durante su migracin hacia el sur a principios de la estacin de lluvias. Para la prediccin de los meses
de abril y mayo, los mejores ndices utilizables son los de
TSM del Pacfico oriental, esto corresponde a la muy fuerte
influencia del Nio en los ltimos meses de la estacin de lluvia.
2.4.3
Los modelos anteriores no pretenden ser una base definitiva

para la prediccin, y por ende, para la solucin a todos los
problemas de inundacin y de sequa que sufren las regiones
costeras del Ecuador, ya que, por una parte, explican solamente del 50 al 75% de la varianza total de las precipitaciones observadas y, por otra, el perodo para el cual han sido
ajustados es apenas de 26 aos. Sin embargo, estos resultados permiten estimar las anomalas de precipitaciones para
poder optimizar la utilizacin de los volmenes de almacenamiento de las presas, tanto para la proteccin contra las
crecidas como para el almacenamiento de agua que permitan sostener los estiajes.
CONCLUSIONES SOBRE LOS NIOS EXCEPCIONALES
De lo expuesto anteriormente se concluye que las anomalas

climticas presentadas en el evento 1997-98 fueron superiores a todos los eventos El Nio ocasionados en el presente
siglo y generalizadas en toda la regin litoral y a algunas
localidades de la sierra ecuatoriana. Igualmente se constata
la persistencia de condiciones anmalas en todas las condiciones ocenicas y atmosfricas durante lapsos muy extensos. Tales condiciones, similares a las ocurridas en 1982-83,
parecieran indicar que estos dos Nios corresponden a una
poblacin minoritaria de eventos cuyos totales pluviomtricos
son muy superiores a la media.
2.5
TENTATIVA DE EXPLICACION Y DE PREVISION

NUMERICA DE LAS ANOMALIAS DE PRECIPITACION EN
LA ZONA COSTERA ECUATORIANA
Los prrafos anteriores muestran que los excesos pluviomtricos de las regiones costeras del Ecuador estn relacionados
con un calentamiento anormal del Pacfico oriental y un debilitamiento de los vientos alisios del hemisferio sur. Esta
relacin ha sido comprobada por las correlaciones lineales
simples entre los ndices pluviomtricos regionales, los de
TSM y los del viento del Pacfico oriental. Un anlisis de las
correlaciones mltiples explicativas de los ndices pluviomtricos estacionales y mensuales permiti diferenciar espacialmente la relacin entre los totales pluviomtricos, la TSM y
el viento (Rossel, 1997). En base a ellos se establecieron las
regiones cuyas lluvias estn fuertemente relacionadas con la
TSM y con el viento del Pacfico oriental, para las cuales es
posible hacer previsiones de los totales. La TSM del Pacfico
oriental es generalmente el parmetro ms explicativo de las
precipitaciones, y en base a ello los ndices pluviomtricos
mejor explicados por la TSM son los correspondientes a la
planicie del ro Guayas y del sur del litoral, mientras los ndices del viento permiten explicar en buena medida la varianza
de las lluvias de las zonas semiridas del suroeste.
36
A ms largo plazo, las observaciones y las previsiones realizadas en el marco de los grandes programas internacionales de
investigacin sobre el ENSO y las variaciones climticas del
planeta permiten identificar y prever ciertas situaciones extremas. Las probabilidades de superar ciertos umbrales
pluviomtricos caractersticos (lluvia mediana, decenal seca...)
varan mucho en funcin del comportamiento de ese fenmeno. Tomar en cuenta lo anterior debera, por tanto, permitir adoptar una poltica de gestin de obras (almacenamiento o utilizacin del agua) desde el inicio de la estacin
de lluvias, reduciendo los riesgos de errores en la gestin.
Estas estimaciones pueden igualmente ser tiles para la planificacin agrcola de grandes explotaciones, las cuales podran orientar sus plantaciones hacia cultivos adaptados al
tipo de situacin (hmeda o seca) que fuese ms probable y,
eventualmente, extender los cultivos a regiones generalmente con falta de riego.
3.
EL NIVEL DE DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO DEL

FENOMENO EN ECUADOR. VULNERABILIDADES FISICAS
EN EL AREA DEL CONOCIMIENTO
3.1 EL CONOCIMIENTO DE LA RELACION NIO-CLIMA

En Ecuador se han realizado esfuerzos importantes en la
profundizacin del conocimiento sobre El Nio y su re-
lacin con la variabilidad climtica en el territorio nacional. Adicionalmente, este pas participa en el programa
ERFEN (Estudio Regional del Fenomeno El Nio) de
nivel regional, que agrupa los pases miembros participantes, las instituciones de investigacin, monitoreo, anlisis y prediccin de la informacin oceanogrfica-atmosfrica. En el marco de la Comisin Permanente del Pacifico Sur, responsable del ERFEN a nivel regional, se ha
progresado significativamente en el monitoreo de las variables ocenicas y climticas con la participacin del
INAMHI en representacin de Ecuador. En lo que respecta al conocimiento de la relacin Nio-clima de Ecuador, si bien en el marco del INSEQ se ha avanzado en la
determinacin de la posible influencia del evento sobre
muchos sectores de la costa, la falta de informacin en
otras reas de esa zona as como de la Sierra ha imposibilitado establecer para ellas estas relaciones, como es el
caso de la zona norte.
Pero an en la zonas evaluadas, y donde se han direccionado conclusiones interesantes, la data disponible (en
trminos de duracin y del nmero de Nios considerados) presenta limitaciones para presentar resultados ms
confiables.
Adicionalmente, los anlisis estadsticos hasta ahora realizados no han considerado la influencia de otros parmetros importantes como la posicin de la ZCIT, los vientos de altitud o las ondas ecuatoriales, lo cual exige la
participacin de equipos multidisciplinarios.
De acuerdo a los anlisis que se desprenden de los estudios
antes mencionados, as como de las discusiones
interinstitucionales que se realizaron durante el presente
estudio en los talleres nacionales y regionales, las principales vulnerabilidades a superar en el rea del conocimiento
del fenmeno en Ecuador son numerosas.
3.2
LAS VULNERABILIDADES FISICAS EN EL SECTOR DEL

CONOCIMIENTO
3.2.1
VUNERABILIDADES EN EL MONITOREO DE LA RED

OCEANOGRAFICA Y METEOROLOGICA
La red ocenica es insuficiente como base para la comprensin global del fenmeno
Ecuador cuenta con una red extensa de estaciones tanto en
su parte ocenica como meteorolgica, pero sta es insuficiente como base para la comprensin global del fenmeno.
INOCAR (Instituto Oceanogrfico de las Fuerzas Armadas
Ecuatorianas) dispone de siete puntos localizados en los puertos correspondientes: San Lorenzo, Las Esmeraldas, Manta,
La Libertad, Salinas, Puna y Puerto Bolvar. Las principales
debilidades de la red se asocian a:
---Cuatro de ellas se ubican en zonas de estuarios (San Lorenzo, Esmeraldas, Puna y Puerto Bolvar), por lo que la
data recoge variaciones no necesariamente de origen ocenico.
---Algunos registros han sido interrumpidos (p.e. Salinas en
1992) luego de la instalacin de la estacin la Libertad a
finales de los aos ochenta, ubicada a 10 Kms de aquella.
Sin embargo, su data parece estar bien correlacionada.
---Debido a la lentitud de transmisin de los datos reales a
la red de pronstico, la capacidad de monitoreo a tiempo
real resulta muy limitada para pronsticos de alerta. Tampoco se dispone de telemetra para la captacin de informacin de las estaciones costeras.
La red meteorolgica de Ecuador es insuficiente, decreciente y no automatizada
Para el momento del evento El Nio 1997-98, esta red estaba conformada por subredes pertenecientes a diferentes instituciones. El Instituto Nacional de Metereologa e Hidrologa
cuenta con 340 estaciones meteorolgicas (42 completas, 73
ordinarias y 225 pluviomtricas). La Direccin de Aviacin
Civil (DAC) tiene estaciones meteorolgicas en la mayora
de los aeropuertos del pas; algunas instituciones regionales
con inters especfico, tambin cuentan con aparatos de medida complementarios. Con la desaparicin del Instituto
Nacional de Electrificacin (INECEL) en las cuencas con
proyectos hidroelctricos y del Instituto Nacional de Recursos Hdricos (INERHI) que tenan estaciones tiles para irrigacin, hubo una disminucin de la capacidad de informacin debido al cierre y desmantelamiento de sus estaciones.
Tambin dispone de estaciones la Comisin de Estudios para
el Desarrollo del Ro Guayas (CEDEGE), ubicadas en la
cuenca del Guayas, gran parte de las cuales estn en la regin
costera. Finalmente, el pas dispone de estaciones de proyectos locales, privados o pblicos (Universidades, micro centrales hidroelctricas, plantaciones bananeras y de caa de
azcar, etc.).
Sin embargo, esta extensa red presenta debilidades como las
siguientes:
---No est regularmente estructurada en el territorio nacional. Existen reas de ms de 20 km que no disponen de
estacin, mientras que a veces se observan dos estaciones a
menos de 50 m de distancia.
---Los equipos son obsoletos, muchos de ellos con ms de
37 aos de funcionamiento, por lo que no estn automatizados para el suministro de informacin en tiempo real.
---La informacin recabada en todas las redes no est
sistemticamente centralizada en el INAMHI y/o ste recibe la informacin con varios aos de retraso, a pesar de que
37
este Instituto tiene la atribucin de centralizar la informacin por ley constituida del 25 de mayo de 1979, para su
publicacin en anuarios con una data mensual y anual. Ello
se debe en buena medida a la falta de recursos del INAMHI
y a la competencia interinstitucional. Progresos para centralizar la informacin se han realizado desde 1987. En el marco del Proyecto FITADE (Funcionamiento de la irrigacin
tradicional en Los Andes ecuatorianos, 1987-1994) de cooperacin entre el INERHI e IRD, se ha creado un banco
de datos hidroclimticos mensuales de Ecuador llamado
BHIME donde se han almacenado datos de informacin
meteorolgica mensual (Precipitacin, temperatura, humedad relativa, vientos, nubosidad, evaporacin, heliofana y
parte de informacin hidromtrica). Durante el proyecto
INSEQ se ha completado esta base de datos para las cuencas
Guayas y Paute, con informacin regional de INECEL,
INERHI y de la DAC as como con trabajos de campo.
---Problemas de homogeneidad de la informacin. No existen protocolos interinstitucionales de medida nica, utilizndose segn el caso, mm o pulgadas; o pluvimetros de
distintas magnitudes referenciales, lo cual dificulta la homogeneidad o conversin de la informacin.
---La calidad de la informacin es deficiente en algunas estaciones debido a la falta de mantenimiento, la discontinuidad
de las series, al desplazamiento espacial de estaciones mante-
niendo la misma denominacin, errores de medida por la

presencia de instrumentos inadecuados para efectuar la medicin, errores de transmisin, etc.
---Escasas series cronolgicas tienen duracin satisfactoria.
Slo cinco estaciones con informacin de buena calidad cuentan con datos histricos de periodos de treinta aos o ms.
---Durante el proyecto INSEQ, y en consideracin a este
conjunto de limitaciones de la red, se han identificado y
depurado las estaciones no confiables en la zona costera,
habindose utilizado slo un nmero reducido de estaciones. En la actualidad debern superarse los daos que
ha sufrido la casi totalidad de la red como consecuencia
del evento 97-98.
La Figura I.3.2-1 muestra las zonas pluviomtricas identificadas durante la cooperacin franco-ecuatoriana con base a
la informacin disponible y confiable, con indicacin de las
que pueden calificarse como homogneas, aquellas que cuentan con informacin insuficiente; y las que, contando con
algunas estaciones, carecen del nmero suficiente como para
comprobar su homogeneidad en todo el sector. La mayor
informacin disponible se centra en la costa; algunos sectores interandinos no disponen de estaciones y la regin
amaznica, debido a su naturaleza boscosa e intransitable es
muy deficiente en la red meteorolgica.
Figura I.3.2-1 Ecuador. Nivel de confiabilidad de la informacin en las zonas pluviomtricas de la costa
38
3.2.2 VULNERABILIDADES DE LA INFRAESTRUCTURA FISICA Y

DE LA CALIDAD DE DICHA INFORMACION
En el trabajo realizado en el estudio INSEQ fueron evaluadas las debilidades que presenta el rea de conocimiento sobre el Fenmeno El Nio en Ecuador, en cuanto a la
calidad de la informacin hidrometereolgica, los sistemas
de recabacin y tratamiento de informacin y el estado de
avance en la modelizacin hasta 1997.
informacin en la planificacin preventiva sobre el territorio

nacional. De hecho, para El Nio 1997-98 se contaba con
ms avances cientficos sobre la comprensin del fenmeno
que la que fue suministrada a la comunidad para orientar las
medidas preventivas. Por otra parte, existen fallas en cuanto
al suministro de informacin adecuada para diversos sectores de actividad (agua potable, riego, agricultura, electrificacin, vialidad, etc.).
El mencionado estudio, con el tratamiento y depuracin

que hace a la informacin, contribuye a mejorar la
estructuracin del sistema, y sus conclusiones reportan
informacin valiossima sobre la comprensin de El Nio
en Ecuador y su relacin con la precipitacin.
En cuanto a los sistemas de alerta temprana, no se dispone

de sistemas de telecomunicaciones en tiempo real desde las
estaciones hasta los centros de pronstico ni de alertas de
eventos hidroclimticos para prevenir a la poblacin y a los
mismos usuarios.
Por otra parte, no existe una poltica estable para la operacin y mantenimiento de las redes hidrolgicas y meteorolgicas, ni metodologas que permitan la definicin de
parmetros hidrometeorolgicos con poca informacin de
campo.
En la parte ocenica no se dispone tampoco de un centro de

alerta martima, lo que reduce la capacidad de pronsticos
sobre las variables oceanogrficas. En buena medida ello tiene que ver con los niveles de resolucin con que trabajan los
entes cientficos internacionales (por ejemplo la NOAA), los
cuales no se corresponden con los requerimientos de los pases afectados, para pronsticos orientados al manejo de situaciones encadenadas en la geografa nacional.
El evento 1997-98, posterior al mencionado estudio, ha

generado un dao importante a los sistemas de monitoreo
y recabacin de informacin en Ecuador. El 90% de la
estaciones meteorolgicas existentes principalmente en la
costa, fueron afectadas o destruidas como consecuencia de
las lluvias o desbordes de los ros, lo que expresa la ausencia
de consideracin de los anlisis de vulnerabilidad en las
infraestructuras fsicas de este sector.
Si bien las investigaciones sobre el desarrollo y comprensin
del fenmeno continan, se hace imperativa la rehabilitacin
de la red, ahora con sentido preventivo, y con una visin
clara de modernizacin.
3.2.3
VULNERABILIDADES EN LOS ANALISIS Y PRONOSTICOS
Se ha sealado que existe un desarrollo significativo en los

modelos explicativos de la anomalas pluviomtricas, que relacionan la TSM del Pacfico tropical del este y en particular
del bloque Nio 1+2 con la precipitacin en diferentes
zonas del pas. Sin embargo, no ha sido posible aplicar un
modelo regional nico y comn que explique la variacin
mensual de la precipitacin ni la magnitud de las lluvias por
zonas. Ello obedece a la complejidad de los mecanismos que
generan las lluvias y a los problemas de la data existente,
principalmente el reducido lapso histrico con informacin
disponible. Tampoco se han incorporado todas las variables
explicativas de la generacin de lluvias en Ecuador como
pueden ser: la ZCIT y los vientos alisios.
3.2.4
VUNERABILIDADES EN LOS SISTEMAS DE ALERTA
Adicionalmente a los sistemas de monitoreo, ha sido sealada como una vulnerabilidad la falta de estructuras adecuadas
en los sistemas de alerta que permitan direccionar y utilizar la
4. LA RESPUESTA DEL SECTOR DEL CONOCIMIENTO

Y LAS ACCIONES FISICAS PARA ENFRENTAR EL
EVENTO 1997-98
Al igual que en el resto de sectores relevantes, las instituciones
responsables del conocimiento climtico y oceanogrfico, tuvieron una importante participacin durante el episodio El
nio 1997-98 en las diferentes fases de gestin que fueron
pautadas para enfrentar el evento.
En lo que respecta a la climatologa y meteorologa, en julio
de 1997 el INAMHI elabor un plan de Monitoreo y alerta
Hidrometeorolgica del Fenmeno El Nio para la regin
de la costa, el cual fue incorporado en el Plan de Contingencia Nacional.
Desde el punto de vista de las acciones para reducir las vulnerabilidades ms relevantes que presentaba el sistema, la
etapa previa a la manifestacin climtica del fenmeno se
orient a la rehabilitacin de la red hidrometeorolgica de
ese sector costero con el fin de lograr una mayor confiabilidad
de la informacin y disponer de los parmetros que permitiesen evaluar los ndices del evento. Las acciones permitieron
rehabilitar y/o mantener 57 estaciones de la regin litoral
(27 en la Provincia de Manab; 10 en Guayas; 9 en el Oro; 4
en Esmeraldas; 3 en Los Ros; 2 en Pichincha; 1 en Cotopaxi
y en Bolvar.).
Durante la contingencia se mantuvo una vigilancia y monitoreo
permanente de los parmetros meteorolgicos e hidrolgicos
y se emitieron pronsticos y avisos para contribuir en la prevencin de los efectos naturales adversos en las zonas afectadas.
39
Desde el inicio del evento El Nio en Marzo de 1997 hasta

septiembre de 1998, el INAMHI, por medio de su Centro
Nacional de Anlisis y Pronstico, entreg a la Direccin
Nacional de Defensa Civil y dems usuarios gubernamentales y medios de comunicacin en general, 500 boletines
de predicciones meteorolgicas a nivel diario con validez de
24 horas por localidades y una perspectiva por regiones para
48 horas; igualmente emiti numerosos Boletines Especiales de Alerta de condiciones meteorolgicas adversas relacionadas con la incidencia del evento clido en la Regin de la
Costa, y mantuvo una pgina web con informacin actualizada del evento El Nio y las perspectivas futuras.
La etapa post evento se orient a la recopilacin de la informacin en el campo y al anlisis de la misma, habindose
avanzado en el anlisis de la temperatura del aire y su variabilidad con Fenmenos Nio, as como en las anomalas ocano-atmosfricas. Se persigue continuar con el monitoreo de
los parmetros mencionados con el objeto de mantener una
capacidad para emitir las alertas correspondientes orientados a mitigar los efectos adversos de eventos futuros.
5. LECCIONES APRENDIDAS Y PRINCIPALES

POLITICAS PARA MEJORAR EL CONOCIMIENTO DEL
FENOMENO Y REDUCIR LAS VULNERABILIDADES
Varias lecciones han quedado relacionadas con el conocimiento y las predicciones del Fenmeno El Nio en Ecuador que servirn necesariamente de marco para las actuaciones futuras.
Una de las ms importantes lecciones en el rea del conocimiento es que a pesar de que Ecuador cuenta con un desarrollo interesante sobre el conocimiento de la relacin entre
el Fenmeno El Nio y las variaciones climticas que se desprenden de ste, se hace un escaso uso de los avances en esta
materia, lo que queda evidenciado en la orientacin que se
dio a la poblacin y a las instituciones para las actuaciones
preventivas y de emergencia las cuales se basaron slo en
consideraciones de El Nio 1982-83 y no de todos los Nios analizados, para los cuales se contaba con informacin
relevante previamente modelada. Ello induce a fortalecer el
papel que debe jugar el sector del conocimiento en la formulacin de escenarios sobre la probabilidad de ocurrencia
de las amenazas segn la intensidad de los eventos y la
focalizacin esperada de los mismos.
Por otra parte, algunas experiencias de actuaciones que redujeron vulnerabilidades fsicas en algunas cuencas, como fue
40
el caso de las obras de canalizacin, trasvase y otras en la

cuenca de Guayas que permitieron a la ciudad de Babahoyo
quedar inclume por vez primera ante eventos
pluviomtricos, evidencian la rentabilidad de focalizar las
intervenciones en la reduccin de vulnerabilidades fsicas
en los eslabones aguas arriba de la cadena de efectos socioeconmicos. Si bien la experiencia de 1982-83 no fue base
para una poltica nacional, las actuaciones aisladas que se
implementaron a raz de ellas permiten arribar a conclusiones fundamentales sobre este particular. Por el contrario, la
falta de actuacin para reducir tales vulnerabilidades, condujeron a la repeticin de situaciones desastrosas inclusive
ampliadas, respecto al evento de ese ao.
Una tercera leccin de gran relevancia para el futuro de las
investigaciones y trabajos en el rea del conocimiento es la
conviccin de que Ecuador debe ser una base operacional
para las investigaciones permanentes sobre El Nio y sus
previsiones, tomando en cuenta que all se expresa en su
mxima expresin la variedad y fuerza de los impactos del
fenmeno y que ya se tiene un avance importante en
recabacin de efectos de distinta naturaleza.
Estas grandes conclusiones as como las vulnerabilidades identificadas para el sector del conocimiento permitieron arribar
en este estudio a un conjunto de polticas orientadas a reducir los efectos negativos de carcter fsico que se observaron
en este sector. Las ms relevantes fueron:
a)---Modernizar y complementar la red de monitoreo y alerta
relacionada con los parmetros climticos.
b)---Fortalecer el sistema hidrometeorolgico nacional con
una visin de integracin regional, a los fines de contribuir al
mejoramiento del conocimiento del fenmeno y de sus relaciones climticas en este mbito territorial.
c)---Atender los requerimientos de los diferentes sectores
con informacin pertinente para cada uno de ellos y en la
oportunidad requerida para su manejo.
d)--Establecer metodologas para la operacin, con la implementacin de modelos que permitan la definicin de parmetros hidrometeorolgicos con poca informacin de campo.
e)---Fortalecer las investigaciones que contribuyan a mejorar
el conocimiento del fenmeno.
f )---Incorporar los anlisis de vulnerabilidad y riesgos para
el tratamiento de las infraestructuras del propio sector del
conocimiento (redes de distintos tipos, edificaciones, etc.).
CAPITULO II
LOS EFECTOS FISICOS Y

LAS AMENAZAS ASOCIADAS A LAS
VARIACIONES CLIMATICAS
EN EL ECUADOR
1.
la otra, sirvi como tapn natural al desage de los

cauces y drenajes naturales, acentuando los ya graves
problemas de las inundaciones producidas tanto por
el desbordamiento de los ros como por las persistentes lluvias directas en todas las zonas planas del litoral.
---Los efectos de vientos anmalos sobre las masas de
agua ocenicas, fueron los oleajes con impactos directos sobre algunas zonas costeras (playas y acantilados),
que se vieron sometidas a procesos de erosin.
LOS EFECTOS ENCADENADOS A NIVEL DEL PAIS
b) ---Las anomalas sostenidas de la temperatura del aire,
La variabilidad climtica reseada en el captulo anterior, manifestada con gran fuerza en Ecuador por la
presencia del Fenmeno El Nio 1997-98, tuvo repercusiones en la activacin de amenazas de diversa
ndole que generaron impactos socio-econmicos de
gran significacin en el territorio nacional.
desde febrero de 1997 hasta junio de 1998, fueron

determinantes en la tropicalizacin del clima, que constituy una amenaza para ciertos renglones vegetales y
para la poblacin en general.
La expresin de esas amenazas fue variando en el tiempo en cuanto a intensidad, magnitud y focalizacin
espacial, pero siempre estuvo circunscrita a la zona de
influencia directa de El Nio, indicada en la Figura
I.2.2-1 del Captulo I.
Adicionalmente, la gran longitud del perodo que caracteriz a este evento, evidenci varios momentos crticos con amenazas encadenadas dependiendo de las
zonas de afectacin y del comportamiento climtico.
a) ---Asociados a las anomalas del ocano se produjeron encadenamientos de efectos tanto en el ambiente
marino como en la costa litoral. Los ms importantes
fueron:
---El incremento de la temperatura del mar tuvo consecuencias en la modificacin del hbitat marino lo
que, unido a las variaciones de las corrientes, provocaron cambios en las condiciones fsicas del agua
(salinidad, nivel de la temperatura superficial del mar,
profundizacin de la termoclina, etc.). Estos efectos
encadenados duraron hasta septiembre de 1998. Para
mayo de 1998, cuando se llev a cabo el crucero regional coordinado por la Comisin Permanente del Pacfico Sur (CPPS) en el marco del ERFEN, Ecuador
mostr temperaturas ms elevadas en la costa norte del
pas (Esmeraldas y Manta), mientras que en el resto de
la zona costera ya estaba normalizndose. Frente al
Ecuador se observaron las mayores anomalas de la temperatura superficial del mar (hasta 5C).
---El aumento del nivel del mar, cuyos valores alcanzaron hasta 42 cm en algunas zonas, tuvo efectos encadenados de gran importancia. Por una parte gener
inundaciones directas en zonas aledaas al mar; y por
c) ---La
magnitud histrica de la precipitacin acumulada desde noviembre de 1997 a junio de 1998 en toda
la zona costera, unido a la intensidad puntual de la
lluvia que se present en algunos sectores de sta, constituy la mayor fuente de amenazas asociadas y de daos identificados en ese perodo.
---Las lluvias directas desencadenaron mltiples efectos. En zonas de alta pendiente cercanas a la costa (cordillera occidental), donde los suelos son de tipo arcilloso y poseen una dbil conductividad hidrulica, las
altas precipitaciones originaron la saturacin de stos,
por lo que se produjeron deslaves que tuvieron efectos
aguas abajo de las laderas, tanto directos como por acumulacin de sedimentos que contribuyeron a dificultar la evacuacin de las aguas.
---Las lluvias acumuladas y extraordinarias puntuales,
produjeron un incremento significativo de los caudales de los ros, con efectos de desbordamientos y de
inundaciones de grandes magnitudes. Esta situacin
fue favorecida por las condiciones naturales de las tierras bajas de toda la costa ecuatoriana, de poseer un
mal drenaje asociado a su relieve y presentar en algunas reas ros meandrosos. Dichas crecientes coincidieron con los niveles elevados del mar, lo que dificult todava ms el drenaje y evacuacin de estas aguas,
producindose inundaciones en extensas superficies.
Los caudales de la mayora de los ros en la costa ecuatoriana superaron as los niveles de escorrenta correspondientes a perodos de retorno de 100 aos. Incluso, muchos riachuelos o quebradas que generalmente
tienen caudales insignificantes, sobrepasaron los niveles correspondientes a perodos de retorno de 300 aos.
El Cuadro II.1-1 muestra los caudales mximos determinados por el INAMHI durante el evento 1997-98
para un conjunto de ros de la costa.
41
Cuadro II.1-1 Ecuador. Caudales unitarios de los principales ros de la costa durante EL Nio 1997-98
Cuenca
Ro
Sector
Qm3 / s / Km2
Q100
Caar
Caar
Puerto Inca La Troncal
Puerto Inca
0,3
0,4
Balao
Rio Balao Grande
Naranjal Machala
San Antonio
0,4
0,4
Balao
Ro Pagua
Naranjal Machala
Soledad
0,7
0,7
Balao
Ro Bucay
Naranjal Machala
San Nicanor
0,8
0,7
Zapotal
Estacin Palmar
Santa Elena Manglaralto
Palmar
1,1
1,2
Zapotal
San Pablo
San Pablo
1,4
1,2
Jipijapa
Ro Barchal
Nobol Jipijapa
Barchal
1,7
1,2
Chone
Ro Pupusa
El Carmen Santa Cecilia
Santa Cecilia
1,7
0,8
Taura
Ro Chanchn
El Triunfo Bucay
Cumand
0,4
Zapotal
Ro Zapotal
Guayaquil Salinas
Zapotal
2,1
1,2
Zapotal
Ro Chico
Chico
2,2
1,5
Taura
Ro Payo
Km 26 El Triunfo
San Jorge
2,4
0,6
Jipijapa
Estacin El Timbre
Esmeraldas Viche
El Timbre
2,4
0,8
Machalila Jipijapa
Salaite
2,4
1,5
Jipijapa
42
Va
Jipijapa
Ro Bachillero
Nobol Jipijapa
Sabanilla
2,6
1,2
Esmeralda
Estacin Tonsupa
Esmeraldas Atacames
Tonsupa
2,7
0,9
Taura
Ro Chague
Bucay Naranjito
La Esperanza
2,7
0,7
Balao
Quebrada Dos Bocas
Machala Paccha
Dos Bocas
2,8
Taura
Estacin El Achiote
El Triunfo Km 26
Achiote
2,9
0,7
Taura
Estacin Barranco Alto
El Triunfo Bucay
Barranco Alto
0,9
Taura
Estacin Barranco Chico
El Triunfo Bucay
Barranco Chico
3,1
1,1
Muisne
Estacin Tachina
Esmeraldas Camarn
Tachina
3,1
0,8
Chone
Estacin El Muerto
Tosagua Calceta
3,3
1,3
Chone
Ro Mosca
Calceta Junn
Junn
3,4
1,1
Chone
Ro Canuto
Chone Canuto
Canuto
3,7
1,2
Jama
Estacin Muyoyal
San Vicente Jama
Boca de Briceo
3,9
1,5
Guayas
Ro Peripa
Santo Domingo Puerto Limn
Puerto Limn
9,4
1,5
Santa Rosa
Estacin Medina
Santa Rosa Bella Mara
Medina
4,8
1,6
Porto Viejo
Estacin Agua Blanca
Portoviejo San Plcido
San Plcido
5,7
1,5
Guayas
Ro San Rafael
Guayaquil Salinas
San Rafael
6,3
1,4
Chone
Ro Mongoya
Pedernales Chibunga
Chibunga
6,4
1,4
Guayas
San Isidro
Guayaquil Salinas
San Isidro
6,4
1,4
Guayas
Km. 68
Guayaquil Salinas
Km. 68
6,6
1,4
Jipijapa
Ro Parrales
Manglaralto Puerto Lpez
San Jacinto
7,2
1,6
Cuadro II.1-1 Ecuador. Caudales unitarios de los principales ros de la costa durante EL Nio 1997-98 (continuacin)
Cuenca
Ro
Va
Sector
Jipijapa
Ro Salango
Salango
Jipijapa
Estacin Las Nez
Jipijapa
Ro Chico
Zapotal
Qm3 / s / Km2
Q100
9,7
1,7
Las Nez
1,8
Ro Chico
2,1
Punta Carnero
Libertad Anconcito
Punta Carnero
11,4
1,6
Zapotal
Estacin Cadeate
Cadeate
12,5
2,1
Zapotal
Estacin La Entrada
La Entrada
13,3
2,1
Chone
Quebrada s/n
Tosagua Calceta
14,1
2,1
Jipijapa
Km. 19 + 250
17,5
1,8
Km.19 + 250
Fuente: INAMHI
Como puede observarse, las mayores anomalas de carcter excepcional se presentaron en la cuenca del ro
Zapotal, a lo cual contribuyeron los fuertes excedentes
de precipitacin en ese sector, la poca longitud de los
ros que nacen y drenan en el rea y el relieve plano en
gran parte de la cuenca. Los valores sextuplicaron en
muchos casos los niveles correspondientes a perodos
de retorno de 100 aos. Igual situacin se observ en
muchos ros de los sistemas hidrulicos de Guayas, Jipijapa y Portoviejo.
---Las lluvias directas, persistentes y por largos lapsos,
fueron causantes tambin de grandes inundaciones. El
desage de las zonas inundadas, as como el de las generadas por los desbordes de ros, se vio obstruido por
obras o actividades implantadas por el hombre. Este
fue el caso de las numerosas carreteras que se comportaron como diques, ampliando la problemtica de las
inundaciones. De la misma manera, la presencia de
algunas industrias camaroneras en zonas de playas y
bahas, que en algunos casos han reemplazado la vegetacin natural del bosque de manglar, obstaculizaron
el libre flujo de las aguas de cauces de ros sobre las
cuales fueron construidas.
---El agua estancada en las zonas planas, constituy
tambin una amenaza para las poblaciones y las actividades econmicas, no slo por el efecto natural que
gener sobre las condiciones ambientales, sino porque
en muchos casos se mezcl con aguas contaminadas o
recibi aguas de lavado de suelos agrcolas o de desechos urbanos o industriales, que deterioraron su calidad y la convirtieron en medio favorable para el crecimiento de microorganismos patgenos, as como de
algas y lechugines que eutroficaron el agua.
---Los deslaves y hundimientos de tierra tambin conduje-
ron a la formacin de lagunas, algunas de las cuales se desbordaron mientras otras se constituyeron en amenazas por
el inminente peligro de un posible desbordamiento o por
la obstruccin del paso en grandes extensiones.
2.
FOCALIZACION GEOGRAFICA DE LAS AMENAZAS
La concentracin del mayor nmero de amenazas durante

el evento ocurri en las cuencas de la zona costera del pas,
fuertemente influida por los numerosos cauces que desembocan en el Ocano Pacfico. La Figura II.2-1 muestra grficamente los sistemas hidrogrficos que caracterizan esa
porcin del Territorio Nacional (ver pgina 44).
2.1
LOS SISTEMAS HIDROGRAFICOS Y CUENCAS AFECTADAS
Como consecuencia de las anomalas climticas mencionadas anteriormente, las amenazas generadas por
ellas se presentaron principalmente en las partes medias y bajas de los sistemas hidrogrficos de los ros:
Verde, Esmeraldas, Muisne, Chone, Portoviejo, Jipijapa, Zapotal, Guayas, Taura, Caar, Naranjal-Pagua,
Santa Rosa, Arenillas y Zamurilla, con caudales mximos instantneos que superaron los valores de perodos de retorno de 100 aos.
El Cuadro II.2.1-1 muestra los sistemas hidrogrficos que
fueron afectados durante El Nio 1997-98, con indicacin de las cuencas y del rea de los sistemas realmente
impactada durante ese evento. Para la identificacin de
las cuencas correspondientes vase la Figura II.2-1 antes
citada. Segn se desprende de esta informacin, el rea
afectada fue aproximadamente de 78.477 Km2.
El diagrama de la Figura II.2.1-1 indica los sistemas
hidrogrficos y las cuencas que dentro de ellos fueron
afectadas durante varios de los eventos El Nio que se
han presentado en Ecuador.
43
Figura II.2-1 Ecuador. Sistemas hidrogrficos de la zona costera
44
Cuadro II.2.1-1 Ecuador. Sistemas hidrogrficos localizados en el rea de afectacin de El Nio 1997-98
Provincia
ESMERALDAS
Sistema
Hidrogrfico
Area Sistema
Hidrogrfico
(Km2)
VERDE
PICHINCHA-ESMERALDAS
ESMERALDAS
ESMERALDAS
MUISNE
1.880
Cuenca
Hidrogrfica
Area Cuenca
(Km2)
09
Ro Verde
907
10
Ro Calope
115
11
Estero Camarones
20.950
12
Ro Esmeraldas
3.072
13
Ro Atacames
346
21
Ro Cojimies
674
22
Ro Marcos
61
MANABI
Area afectada
por Sistema
(Km2)
% de
afectacin
del sistema
hidrogrfico a que
pertenece cada
cuenca
1.090
57,98
20.950
100,00
68
20.950
23
Ro Cuaque
585
1.666
54,23
CHONE
2.595
28
Ro Chone
2.595
2.595
100,00
PORTOVIEJO
2.518
30
Ro Portoviejo
2.125
31
Ro Jaramij
154
2.279
90,51
32
Ro Manta
358
38
Ro Salaite
143
39
Ro Buenavista
351
40
Ro Ayampe
614
1.466
56,82
41
Ro Manglaralto
159
42
Ro Valdivia
137
43
Ro Viejo
153
44
Ro Javita
801
45
Ro Grande
263
46
Ro Salado
380
47
Ro La Seca
67
48
Ro Zapotal
1.091
49
Estero del Morro
50
Ro Daular
659
5.817
100,00
32.455
32.455
100,00
550
2.454
100,00
2.459
2.459
100,00
2.702
80,63
JIPIJAPA
2.580
MANABI-GUAYAS
GUAYAS
Cdigo de
la Cuenca
(1)
ZAPOTAL
5.817
820
1.287
51
Ro Chongn
GUAYAS
32.455
52
Ro Guayas
GUAYAS-CAAR
TAURA
2.454
53
Ro Taura
54
Ro Churute
GUAYAS-CAAR-AZUAY
CAAR
2.459
55
Ro Caar
GUAYAS-AZUAY
NARANJAL,
3.351
56
Ro Naranjal
597
57
Ro San Pablo
180
58
Ro Jagua
442
59
Ro Balao
747
60
Ro Gala
540
61
Ro Tenguel
196
65
Estero Matuche
295
66
Ro Santa Rosa
743
1.038
100,00
GUAYAS, LOS RIOS,

MANABI, BOLIVAR,
CHIMBORAZO, COTOPAXI,
PICHINCHA
PAGUA
EL ORO
SANTA ROSA
1.038
1904
ARENILLAS
668
67
Ro Arenillas
668
668
100,00
ZARUMILLA
838
68
Ro Zarumilla
838
838
100,00
TOTAL
Fuente: Elaboracin CAF en base a informacin del INHERI
82.675
78.477
(1) El nombre de la cuenca correspondiente a cada cdigo se muestra en la Fig. II.2-1
45
Figura II.2.1-1 Ecuador. Comparacin de los sistemas y cuencas hidrogrficas afectadas durante
El Nio 1972-73 (fuerte), 1982-83 (extraordinario) y 1997-98 (extraordinario)
Sistema Hidrogrfico
Cdigo
Cuenca Hidrogrfica
Ro Verde
Ro Calope
Est. Camarones
Ro Esmeraldas
ESMERALDAS
Ro Atacames
MUISNE
Ro Sa
Ro Tonchige
Ro Cojmies
Ro Marcos
Ro Cuaque
Ro Jama
JAMA
Ro Muchacho
Ro Briceo
Ro Chone
CHONE
Estero Pajonal
PORTOVIEJO
Ro Portoviejo
Ro Jaramij
Ro Manta
JIPIJAPA
Ro San Mateo
Ro Caas
Ro Bravo
Ro Canta Gallo
Ro Jipijapa
Ro Salaite
Ro Buenavista
Ro Ayampe
Ro Manglaralto
ZAPOTAL
Ro Valdivia
Ro Viejo
Ro Javita
Ro Grande
Ro Salado
Ro La Seca
Ro Zapotal
Estero del Morro
Ro Daular
Ro Chongn
Ro Guayas
GUAYAS
Ro Taura
TAURA
Ro Churute
Ro Caar
CAAR
Ro Naranjal
NARANJAL PAGUA
Ro San Pablo
Ro Jagua
Ro Balao
Ro Gala
Ro Tenguel
Ro Siete
Ro Pagua
Ro Jubones
JUBONES
Est. Matuche
SANTA ROSA
Ro Santa Rosa
Ro Arenillas
ARENILLAS
Ro Zarumilla
ZARUMILLA
Ro Puyango
PUYANGO
Ro Catamayo
CATAMAYO
Total de Cuencas afectadas
Proporcin en relacin al Total de Cuencas en Ecuador (n=79)
Total de Sistemas afectados
Proporcin en relacin al Total de Sistemas en Ecuador (n=31)
VERDE
Fuente: INAMHI
46
72 - 73
Evento El Nio
82 - 83
97 - 98
Areas crnicas
09
10
11
12
13
14
15
21
22
23
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
Areas de
afectacin total
a
a
a
a
a
a
a
13
16,46
9
29,3
46
58,3
16
51,61
40
50,63
14
45,16
36
45,57
14
45,16
56
70,89
18
58,06
Una comparacin entre los aos Nio 1972-73, 1982-83 y

1997-98 refleja diferencias en el nmero de sistemas
hidrogrficos afectados: 9 en 1972-73 (13 cuencas); 16 en el
evento 82-83 (46 cuencas) y 14 en el 97-98 (40 cuencas). Del
total de cuencas afectadas en los tres eventos (56) puede considerarse que 36 de ellas han estado en el rea de influencia de El
Nio de una manera recurrente al menos en dos oportunidades. Destacan, sin embargo, 7 de ellas por tener una recurrencia
crnica en cualquiera de los eventos considerados. Estas ltimas
son: Guayas, Taura, Caar, San Pablo, Naranjal, Santa Rosa y
Arenillas, todas ellas pertenecientes a sistemas hidrolgicos del
mismo nombre que la cuenca, salvo en el caso de San Pablo que
est dentro del sistema hidrolgico de Pagua.
Figura II.2.1-3 Ecuador. Area de afectacin de El Nio

1982-83
Las Figuras II.2.1-2, II.2.1-3 y II.2.1-4 muestran en forma indicativa las zonas sujetas a inundaciones, desbordamientos y lluvias
persistentes en los tres eventos antes sealados. En el episodio
1972-73 la afectacin fue poco generalizada en el litoral ecuatoriano; en el evento 1982-83 sta fue muy importante y mayor en
trminos geogrficos que la de 1997-98, pero en esta ltima,
adems de su extensividad tuvo una intensidad superior a todas
las anteriores. La Figura II.2.1-5 muestra en forma superpuesta
las zonas crticas recurrentes antes indicadas, de las cuales existen
registros histricos, entre las cuales destacan de manera especial
las relacionadas con la Cuenca Baja del Ro Guayas.
La Figura II.2.1-6 resume el rea total que ha sido afectada por los
diferentes Nios. Finalmente, la Figura II.2.1-7 es indicativa del
tipo de amenazas que se identific en las diferentes provincias
afectadas durante el evento 1997-98.
Figura II.2.1-2 Ecuador. Area de afectacin de El Nio
1972-73
Figura II.2.1-4 Ecuador. Principales cuencas afectadas

por el Fenmeno El Nio 1997-98
47
Figura II.2.1-5 Ecuador. Areas crnicas afectadas por los

eventos Nio 1972-73,1982-83 y 1997-98
Figura II.2.1-6 Ecuador. Area total afectada en la

combinacin de eventos Nio 1972-73,
1982-83 y 1997-98
Figura II.2.1-7 Ecuador. Tipos de amenazas por provincias 1997-98
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2.2 LAS AMENAZAS POR ZONAS
a)---La zona norte costera litoral (Sistemas Hidrogrficos

Verde, Esmeralda y Muisne) se vio fuertemente amenazada
por inundaciones en los trayectos ms inmediatos a la desembocadura de los ros que son parte de los sistemas hidrogrficos
sealados, lo cual fue favorecido por los altos niveles de precipitacin que se presentaron en las cuencas altas y medias, as
como por la influencia de la marea y de la elevacin de los
niveles del agua en las desembocaduras, que impidieron el
flujo normal de las aguas, propiciando dichas inundaciones.
Adems, en estas cuencas, las zonas litorales recibieron impactos de los fuertes oleajes y marejadas. Finalmente, debido
a la topografa de la cuenca del ro Esmeralda y a sus condiciones naturales, se presentaron problemas de deslizamientos y
deslaves con graves afectaciones.
---El sistema hidrogrfico del ro Verde, en el que confluyen
otros ros como el Calope, localizado al norte de la provincia
de Esmeraldas y con un rea de influencia de 1.880 Kms2,
tuvo afectaciones relacionadas con las caractersticas de su relieve. Si bien su topografa vara de plana a ligeramente
colinada, con la formacin de un valle estrecho a lo largo del
tramo inferior del drenaje principal del ro Verde, est constituido por numerosos ros de corto trayecto. La cuenca baja
del ro Verde presenta una corriente lenta de mayor amplitud
y la influencia de la marea es notoria un kilmetro aguas arriba. Este ro es la principal fuente de abastecimiento de agua
para riego de varias haciendas dedicadas a la produccin en su
rea de influencia. Tambin cerca de su desembocadura hay
numerosas camaroneras que han alterado el estado natural del
manglar modificando el cauce del ro.
La fuerte actividad del terreno en la parte superior coincidi
con elevados niveles de precipitacin que superaron largamente
la capacidad de escorrenta superficial, la infiltracin y la
percolacin de las aguas de lluvia. Ello acentu el arrastre natural de sedimentos que se produce normalmente en esta zona
produciendo inundaciones. Los riesgos de estos procesos fueron relativamente menores que en otras zonas debido a que all
no existen naturalmente zonas de inundacin definidas y la
densidad poblacional es muy baja, con pequeos centros como
Tola y la Tolita. Igualmente, la parte superior de la cuenca todava mantiene una densa cubierta de bosque primario, aunque
no as en la parte baja, donde este tipo de vegetacin ha desaparecido y ha sido reemplazado por uso agropecuario, principalmente pastizales para ganadera y agricultura tropical tradicional, con limitadas reas de cultivo de banano para exportacin.
El incremento de las precipitaciones ocasion el desbordamiento del ro Verde, generando inundaciones y deslizamientos
que afectaron a varios centros poblados y a gran parte de la
infraestructura vial relacionada con este sistema hidrogrfico.
Debido a que el ro desemboca en el mar, la zona costera
tambin fue afectada y estuvo sometida a marejadas.
---El sistema hidrogrfico del ro Esmeraldas present varias

amenazas Esta cuenca, de una vasta extensin (20.950 Km2),
abarca toda la provincia de Pichincha en la Sierra y gran parte
de la provincia de Esmeraldas en la Costa; y posee sistemas
hidrogrficos muy amplios como los de Guayllabamba, el Blanco y el Quinind, siendo el ro Guayllabamba uno de los ms
tormentosos de la costa ecuatoriana y transcurre por terrenos
pendientes. Por su parte, los ros Blanco y Quinind son navegables kilmetros antes de su confluencia. Igualmente, en estas cuencas se concentran grandes centros poblados como
Quito, Santo Domingo de los Colorados, Quinind y Esmeraldas. Debido a esa caracterstica, varias zonas de la misma se
vieron afectadas por diferentes tipos de amenazas.
Las fuertes lluvias que se presentaron en las partes altas de las
cuencas tributarias, fueron determinantes del incremento de
los caudales del ro Esmeraldas, y del reforzamiento de procesos de inundacin, principalmente en el sector ubicado entre
la desembocadura del Ro Taone en el Ro Esmeraldas hasta
unos tres kilmetros aguas arriba, nico sector tradicionalmente inundable en toda la cuenca. En esta ocasin, las inundaciones en esos tramos tambin se incrementaron por la influencia del agua del mar, cuyos niveles fueron muy superiores
a lo normal.
Estas amenazas fueron reforzadas por el transporte de slidos
al cauce del ro, principalmente de las subcuencas Mojas,
Pisque, Machngara, Chiche y Coyago, que son el mayor foco
de produccin de sedimentos, al igual que la parte alta de la
subcuenca del Toachi. La zona de Quito y sus alrededores, en
la regin interandina, ha sido una de las ms explotadas por el
hombre desde la antigedad, razn por la cual la parte alta del
ro Guayllabamba, fundamentalmente las subcuencas de los
ros antes mencionados, se han constituido en las ms
erosionadas de las cuencas del ro Esmeraldas, conjuntamente
con la parte alta de la subcuenca del ro Toachi.
Esta erosin se debe principalmente a la deforestacin
indiscriminada, fuertes pendientes, explotacin incontrolada
de canteras, etc., existiendo adems zonas potencialmente
degradables que actualmente se encuentran cultivadas en terreno de fuerte pendiente y pramos que, intervenidos por el
hombre, han perdido su cobertura primitiva, quedando expuestos a la accin de los agentes erosivos.
Otras amenazas que se evidenciaron en esa cuenca durante el
Nio 1997-98 fueron los deslizamientos y deslaves que ocurrieron en diversas partes de los cauces de los ros o en laderas
afectadas por las fuertes y permanentes lluvias.
Una amenaza que tambin se present en un sector diferente
al costero, fue la recarga de los acuferos. El elevamiento del
nivel fretico fue significativo en las zonas norte y centro del
pas. En Quito, la acumulacin de las aguas subterrneas y la
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elevacin del nivel fretico constituy una amenaza en la zona

inmediata al volcn, por los riegos de licuefaccin. Igualmente, esta sobre recarga tuvo influencia sobre el colapso de
infraestructuras de desage en varios sectores.
del cauce del ro, la cual es plana en las cercanas al mar, ondulada en los valles formados por sus principales afluentes, y
fuertemente ondulada en las partes altas y en las montaas
del Mache.
---El sistema hidrogrfico del ro Muisne (ros Atacames, Sa,

Tonchigue, Cojimes, Marcos,Cuaque), localizado en la regin
costera en las provincias de Esmeraldas y Manab, y con un rea
de influencia de 3.072,6 Km2, se vio tambin sometido a varias
amenazas que generaron algunas afectaciones. Su relieve plano a
ligeramente colinado, con la existencia de mesetas disectadas por
los drenajes naturales del sistema en las partes altas y valles anchos
en las partes bajas, est surcado por numerosos ros de corto trayecto, y parte de la cuenca tiene procesos de deforestacin moderados en una limitada rea boscosa.
Los afluentes del ro Cojimes transportan un buen volumen

de sedimentos que se acumulan en las partes bajas del cauce y
en las desembocaduras de los esteros de la zona. Debido a
ello, el cauce del ro en su parte inferior se caracteriza por la
presencia de meandros, sobre todo del tipo llanura, que al
recibir material de sedimentacin, especialmente arcillas provenientes de las reas desprotegidas de la cuenca, colmatan su
cauce, disminuyendo su rea de escurrimiento y provocando,
en pocas de grandes precipitaciones, inundaciones de las zonas bajas y planas, como ocurri durante El Nio.
Cuenta con una poblacin rural de mediana densidad, y su

centro poblado de mayor importancia es Atacames. El curso
medio y bajo del sistema est rodeado de haciendas dedicadas
a la actividad agropecuaria. Los principales productos a nivel
local son el caf, cacao, banano, camaroneras y grandes pastos
con ganado vacuno.
b)---En la zona costera central, (Chone, Portoviejo, Jipija-
Este sistema present dos tipos de amenazas: la primera relacionada con inundaciones por incremento de precipitaciones y desbordamiento de ros, y la segunda relacionada con fuertes marejadas por el incremento del nivel del mar. Estas amenazas fueron
favorecidas por la topografa natural de los cauces de los ros pertenecientes a este sistema, la cual es plana en las cercanas al mar,
ondulada en los valles formados por sus principales afluentes, y
fuertemente ondulada en las partes medias y altas.
La parte baja de las cuencas de los ros pertenecientes a este
sistema hidrogrfico se caracteriza por la presencia de meandros, sobre todo del tipo llanura, los que al recibir material de
sedimentacin, especialmente arcillas provenientes de las reas
desprotegidas del sistema, colmatan el cauce de sus ros disminuyendo su rea de escurrimiento, lo cual explica que en
pocas de grandes precipitaciones, se generen inundaciones
en las zonas bajas y planas.
La isla de Muisne sufri uno de los aguajes ms severos con
graves daos a varios centros poblados aledaos. El incremento de las precipitaciones ocasion la crecida del ro Tonsupa y
el incremento del nivel del mar afect a la zona alta de las
playas de Atacames, Tonsupa y Castelnuovo.
La cuenca de Cojimies, perteneciente tambin al Sistema
Hidrogrfico de Muisne, con su naciente a unos 700 msnm
en las montaas de Mache, tuvo dos tipos de amenazas: por
una parte, el nivel del mar se elev y se presentaron fuertes
oleajes; por la otra, el ro Cojimes se inund en diversas ocasiones en su parte baja, con la caracterstica de tener ubicada
en las orillas de su cauce a la ciudad del mismo nombre. Estas
situaciones fueron favorecidas, en el primer caso, por colindar
con la zona litoral; y en el segundo por la topografa natural
50
pa y Zapotal) los efectos encadenados a las fuertes precipitaciones fueron ms o menos similares, dependiendo de las condiciones fsico-naturales de cada sector. En general, la mayora de las cuencas son netamente costeras, con ros de poco
recorrido, cuyo trayecto es poco pendiente y con zonas planas
claramente meandrosas, que se inundan en las partes bajas
frente a eventos meteorolgicos inusuales. En la mayora de
ellas estuvieron presentes amenazas asociadas al comportamiento del ocano y atmsfera, tales como: marejadas y penetracin de aguas marinas hacia el continente.
---El sistema hidrogrfico del ro Chone, con un rea de
influencia de 2.595 Km2, ubicado exclusivamente en la regin costera de la provincia de Manab, se vio afectado por
fuertes precipitaciones que produjeron deslaves y desbordamiento del ro del mismo nombre, el cual es el receptor de
todos los tributarios localizados en dicha cuenca, y desemboca en el Ocano Pacfico a travs de la Baha de Carquez. Las
cifras recogidas sealan que este ro triplic los caudales histricos para perodos de retorno de 100 aos.
Las amenazas mencionadas contribuyeron a acentuar una situacin que se presenta durante todos los inviernos, como son
las inundaciones favorecidas por el reflujo del mar. Este valle
se caracteriza normalmente por presentar una zona de inundaciones y otra libre de desbordamientos. En la zona de confluencia de los ros Carrizal y Chone se ubica la amplia zona
inundada prcticamente durante todo el ao a consecuencia
de la influencia del mar. El suelo de esta zona es salino y no
maduro; se trata de un suelo llano cuajado de canales naturales. El acceso al valle del ro Chone durante la temporada seca
no presenta dificultad, con excepcin de la zona de inundacin, pero durante la poca invernal, todos los caminos y carreteras son intransitables, salvo la carretera asfaltada PortoviejoBaha de Carquez-Quito.
Los procesos de sedimentacin que se evidencian en el rea y
que propician la problemtica sealada, se originan en buena
medida en la fuerte degradacin que ocurre en su parte alta

(ubicada en la cordillera de la costa), donde confluyen terrenos muy accidentados y una ocupacin poblacional alta dedicada a la agricultura que utiliza prcticas inadecuadas de manejo. Igual sucede en su parte media, donde la topografa va
de ondulada a plana, y la agresividad del clima, los prolongados veranos y los inviernos cortos y torrenciales, afectan directamente la degradacin de la misma, apareciendo zonas
desrticas determinadas por las condiciones climticas
imperantes donde se encuentra solo vegetacin xeroftica. Como
consecuencia de ello, el ro Chone en su cauce medio arrastra
apreciable cantidad de finos, constituidos por limos y arenas,
lo que produce socavaciones hasta llegar a una forma regular
en su desembocadura, sitio donde los depsitos sedimentarios
pueden ser fcilmente apreciados. Por esta razn, el ro Chone
es uno de los pocos ros costeros que cuenta con terrenos anegados que forman zonas pantanosas; posee varios afluentes que
desembocan en el Ocano Pacfico, a travs de la Baha de
Carquez.
Adems, durante El Nio 1997-98 muchas vas que atraviesan la cuenca obstruyeron el drenaje natural, convirtindose
en diques de contencin de las aguas. Socavaciones de importancia se presentaron en muchas de las vas indicadas. Las inundaciones producidas por las causas sealadas, constituyeron
amenazas para los centros poblados ms importantes, como
fue el caso de Chone y Baha de Carquez, as como para los
sistemas de cultivos intensivos que all se desarrollan.
---En el sistema hidrogrfico de Portoviejo, constituido por
los ros Portoviejo y Jaramij y por el Estero Pajonal de relativo
poco trayecto, se produjeron tambin distintas amenazas en
algunos de los 2.518 Km2 que constituyen su rea de influencia, asociadas a los ros, al papel que stos cumplen en el rea
de influencia y a las actividades que estn localizadas en las
riberas de los mismos.
Debido a su ubicacin en una regin predominantemente
seca, el ro Portoviejo constituye una fuente de agua vital para
las diversas actividades que se realizan en la zona. Existe una
represa que almacena el agua del ro para ser utilizada en pocas secas. Luego de pasar la ciudad de Portoviejo, el cauce
recibe las aguas servidas que son tratadas en piscinas de oxidacin.
80 msnm, y vastas regiones del curso inferior de Portoviejo presentan meandros que forman el curso de dicho ro. Los afluentes
del cauce transportan grandes volmenes de sedimentos que se
acumulan en el fondo de las partes bajas del cauce y en la desembocadura de los esteros, favoreciendo la sedimentacin de una
gran diversidad de suelos. Ello determina que, aun en condiciones normales, y especialmente durante la estacin lluviosa, los
terrenos bajos a lo largo del drenaje principal se inunden frecuentemente como consecuencia de las precipitaciones locales y de las
crecidas del ro. Durante el Nio 1997-98 esto se acentu, debido a los niveles extraordinarios del caudal del ro (seis veces ms
de lo esperado para perodos de retorno de 100 aos), lo que se
revirti en una amenaza tanto para la capital de la provincia que
se ubica a lo largo de su cauce (Portoviejo), como para la densa
poblacin rural de esa rea.
Adicionalmente, fueron destacadas situaciones de deslaves y hundimientos de consideracin, propiciados por otra caracterstica
del sector que es la de estar sujeta a la influencia de veranos prolongados e inviernos cortos con lluvias de gran intensidad. Durante el verano estos suelos se apelmazan y pierden temporalmente su vegetacin natural protectora; el pastoreo intensivo de
animales domsticos contribuye a agravar ms el problema descrito. Tan pronto aparecen las primeras lluvias, la mayor parte del
agua pluvial se escurre sin infiltrarse mayormente, producindose arrastre de sedimentos y consecuentemente aumento de degradacin del suelo. A lo largo de la costa recorren tambin algunas cadenas sobresalientes de dunas sobre las que se presenta una
degradacin elica.
---El sistema hidrogrfico del ro Jipijapa, constituido por numerosos ros intermitentes o de transicin de corto trayecto (Manta, San Mateo, Caas, Bravo, Cantagallos, Jipijapa, Salaite,
Buenavista, Ayampe, entre otros), fue otro de los afectados por el
Fenmeno durante 1997-98, principalmente en la cuenca del
ro del mismo nombre. Las fuertes precipitaciones originadas en
la parte alta de la cuenca produjeron inundaciones de la parte
baja y varios deslaves. Varios de los pequeos ros y quebradas que
la surcan tuvieron caudales similares a los de perodos de retorno
de 100 aos, pero otros quintuplicaron o ms estos valores como
fue el caso de los ros Parrales y Sarrango.
En lo que respecta a las amenazas ms relevantes que se presentaron en esta zona, cabe destacar que por encontrarse exclusivamente en la regin costera (provincia de Manab), fue
objeto de fuertes oleajes que destruyeron algunos centros poblados. Ello estuvo asociado a tormentas originadas por fuentes vientos, las cuales se sintieron en varios sectores.
En general este sistema, de fuerte clima con veranos prolongados

y perodos cortos invernales de corta intensidad, se caracteriza por
una relativa baja actividad econmica pero ubicada muchas veces
en zonas de pendientes inadecuadas para estas actividades. Ello
ha favorecido el proceso erosivo de la cuenca. Debido a la alta
intervencin y a la fuerte densidad poblacional existente a lo largo
del cauce, el ro Jipijapa cuenta con unas aguas altamente degradadas.
Las condiciones naturales de la cuenca, unido a las persistentes precipitaciones excedentarias, generaron inundaciones
durante 1997-98. La mayor parte de la cuenca est bajo los
Las condiciones anteriores determinan que, al producirse las

primeras lluvias, y debido a la topografa irregular, la mayor
parte de las aguas se escurren por la superficie, ocasionando
51
erosin en los suelos, y alimentando los cursos naturales, en

cuyas riberas se localizan las ciudades ms importantes como
Jipijapa. Debido a las elevadas precipitaciones observadas durante el Nio 1997-98, se produjeron avenidas de consideracin que inundaron zonas aledaas al ro.
---El sistema hidrogrfico del ro Zapotal, ubicado en la regin
costera principalmente en la provincia de Guayas, Pennsula de
Santa Elena, est conformado por pequeos ros y quebradas de
corto trayecto, no muy profundos, angostos y estacionales que
desembocan en el mar, cuyos caudales dependen de la
evapotranspiracin regional y de la reunin de pequeos afluentes originados en las cabeceras de las montaas, definiendo un
rea de influencia de 5.796 Km2 (ver Cuadros II.1-1 y II.2.1-1).
Esta zona, de baja a media densidad poblacional, alberga a centros poblados como Playas, Salinas y La Libertad.
La situacin de degradacin en que se encontraba esta cuenca en
el momento de la llegada de El Nio 1997-98 fue determinante
en los daos que se produjeron por efecto del mismo. Los tributarios y el cauce principal del ro Zapotal estaban en deficiente
estado, por el efecto progresivo de la tala indiscriminada de grandes reas de especies maderables, lo que ha tenido efectos sobre
dichos cauces. Por otra parte, existen otras alteraciones debidas al
usual desvo de los cauces para la formacin de pequeas lagunas
temporales, orientadas a proveer de agua a las granjas del lugar.
Las excepcionales anomalas de precipitacin que se presentaron en esa zona originaron, por una parte, inundaciones debido a su relieve plano, y por la otra, crecida de ros que socavaron infraestructuras viales. Esto fue favorecido por la condicin natural de la zona que muestra inundaciones en la parte
baja, ya que los cauces de los ros no tienen capacidad para
evacuar las crecidas. Tal como sucede en cuencas vecinas, en
este ro se producen normalmente grandes crecientes instantneas, con tiempos de concentracin pequeos, lo que hace
que el arrastre de sedimentos sea de gran intensidad. Dichos
sedimentos son acumulados en la desembocadura formndose
bancos que impiden el flujo normal del agua. Estos procesos
se vieron potenciados durante el evento 97-98, generando afectaciones mayores a las esperadas.
c)---Las cuencas centrales del pas fueron, como siempre ha

ocurrido en el Ecuador, fuertemente amenazadas por el evento
El Nio. Segn se ha indicado en el Captulo I, existe una
marcada influencia del Fenmeno en el litoral ecuatoriano, y
de manera especial en la cuenca del ro Guayas. Los datos de
precipitacin acumulada de este evento para 1997-98 confirman esta aseveracin, observndose los mayores valores del
pas prcticamente en toda la extensin de la cuenca. Ello ha
sido determinante en el incremento de los caudales de los ros
y en las inundaciones, desbordes, deslaves, etc. que fueron
caractersticos durante el evento en todos los cantones y poblados de la parte media y baja de esa cuenca.
52
La cuenca del ro Guayas tiene una singular importancia debido a su gran extensin. Su rea de influencia (32.455 Km2)
representa el 13% del territorio nacional y se extiende desde
las vertientes externas de la Cordillera Occidental en las provincias de Cotopaxi y Bolvar en la Sierra, y desde el sur de
Santo Domingo de los Colorados hasta el Golfo de Guayaquil
en la Costa. Concentra el 40 % de la poblacin del pas y
dispone del ms alto potencial agrcola de Ecuador (300.000
Ha. irrigables y otras de explotacin agrcola.), tanto en cultivos de subsistencia como de exportacin.
Sedimentos depositados estacionalmente por los ros y originados de rocas volcnicas e gneas, enriquecen la mitad oriental de la llanura aluvial. Por ello, en la parte nororiental de esa
llanura los suelos se forman de materiales originarios relativamente ricos en nutrientes, como arenas feldespticas y los productos de la meteorizacin de minerales ferromagnsicos. Cabe
destacar que donde se encuentran estos materiales originarios
las lluvias son ms fuertes, mientras que en el oeste y sudoeste, donde se encuentran suelos arcillosos menos frtiles, predominan las condiciones subhmedas o ridas.
Adicionalmente, en esta cuenca se localizan varios centros
poblados de importancia como son Guayaquil, Guaranda,
Quevedo, Milagro y Babahoyo.
Desde el punto de vista hidrolgico la cuenca es bastante compleja, con cuatro tributarios que escurren de norte a sur y de
este a oeste (Ro Daule, en la zona norte costera baja; QuevedoVinces, al centro; Babahoyo en el este; y los ros Chimbo y
Bulul), los cuales confluyen al norte de la ciudad de Guayaquil para formar el ro Guayas. Este ltimo ro tiene un recorrido bastante extenso, atraviesa grandes zonas a diferente altitud, desde los 3.600 msnm hasta el nivel del mar.
Los ros han cavado cauces de varias profundidades en la
cuenca, como es el caso del ro Daule, a la altura de Pichincha, que se ha profundizado por lo menos 30 m, el ro
Quevedo (en Quevedo) cuyo cauce est a unos 10 m ms
bajo que la superficie de la planicie. En general los ros han
mezclado y redepositado sedimentos en la llanura aluvial
del ro Guayas y de sus tributarios. A lo largo del frente
andino y de las crestas ms altas, el relieve escarpado impide la formacin del perfil del suelo y parece que la erosin
es ms rpida que la formacin del mismo.
La parte baja de la cuenca est sometida a constantes inundaciones en un rea aproximada de 200.000 ha, provocadas esencialmente por crecidas de los ros Daule, Pula, Quevedo, Junquillo, Yaguachi, Chimbo y Babahoyo. Las tierras ubicadas
entre los ros Daule y Babahoyo, por ser bajas, planas y poco
drenadas, son muy susceptibles a inundaciones, an en los
aos relativamente secos, cuando los ros estn encauzados. La
mayor parte de esta tierra es inservible para produccin agrcola, debido a la falta de drenaje del agua estancada despus
de las lluvias.
A la configuracin natural de la cuenca se adicionan, como

causal de inundacin en el rea, los impactos generados por el
hombre (deforestacin incontrolada, erosin en las cabeceras,
taponamiento de esteros y drenajes naturales, construccin
de carreteras y otros diques, insuficiencia de alcantarillado,
etc). El mayor riesgo le corresponde a las actividades agrcolas
que se desarrollan en las planicies inundables, especialmente
cultivos como babano, arroz, caa de azcar, as como la industria camaronera, entre otros.
Si bien durante 1997-98 esta zona fue fuertemente afectada,
se han reducido los riesgos de afectacin con la construccin
de un conjunto de obras que han minimizado considerablemente las afectaciones. Estas obras se iniciaron en los aos
sesenta, pero a raz de El Nio 1982-83, frente a los fuertes
impactos del mismo, se incrementaron, lo que evit en esta
oportunidad la inundacin de extensas reas en la cuenca baja
del ro Guayas, y de ciudades histricamente afectadas por
inundaciones como es el caso de Babahoyo.
Los resultados del evento en la zona de Guayas revela que todava
deben hacerse cuantiosos esfuerzos para reducir los riesgos y superar vulnerabilidades presentes, tanto con obras de proteccin
como de trasvase de agua de la cuenca, cuyas alternativas ya han
sido identificadas. Adicionalmente a las inundaciones, el sistema
hidrogrfico del ro Guayas estuvo sometido a tormentas, con
vientos fuertes, as como a deslaves y deslizamientos.
d)---Las cuencas de la zona costera sur fueron afectadas por

el Nio 1997-98 desde el inicio de este evento.
Adicionalmente a la cuenca del ro Guayas, que tambin
forma parte de la zona costera del sur, otros sistemas
hidrogrficos como los de los ros Taura, Caar, NaranjalPagua, Santa Rosa, Arenillas y Zarumilla fueron escenarios de diversas amenazas en el sur del pas.
---El sistema hidrogrfico del ro Taura, ubicado en la regin costera, provincia de Guayas, tiene un relieve generalmente plano. Esta configuracin, unida a otras caractersticas
del cauce, explica la ocurrencia de varias amenazas durante el
fenmeno. En efecto, el ro Taura recibe las aguas de las
estribaciones, por lo que su cauce superior es muy torrentoso,
mientras que en la desembocadura el ro se confunde con
algunos sectores de manglar.
En algunas zonas de los 2.454 Km2 que constituyen su rea
de influencia se presentaron graves problemas de inundacin
en la cuenca baja, donde se localizan los centros poblados de
Taura y Triunfo. Ello se origin por las fuertes precipitaciones
acumuladas que se observaron en la cuenca alta y por lo repetitivo de las lluvias, lo que se constituy en amenazas de importancia ya que en ese mismo sector se desarrollan actividades agrcolas de alta intensidad, incorporadas a la dinmica de
la zona de Guayas. Por otra parte, la topografa se muestra
altamente socavada en la cuenca superior, donde soporta una
fuerte influencia humana que le ha obligado a extenderse a

reas no aptas para las actividades agropecuarias. Lo anterior
est ocasionando una degradacin acelerada del suelo en su
parte superior adems de que anualmente se presentan grandes inundaciones en esta zona a causa del incremento del
caudal del ro Bulubulu, cuyo comportamiento ha sido afectado por los procesos de deforestacin.
Sin embargo, la cuenca an mantiene una importante cobertura vegetal , lo que unido a que el nivel de degradacin es
todava moderado, la descarga de slidos no fue tan dramtica como en otras cuencas.
---El sistema hidrogrfico del ro Caar, cuyos 2.459 Km2
de rea de influencia se extienden desde los pramos de la
provincia del Caar en la Sierra, hasta el Golfo de Guayaquil,
Provincia del Guayas en la Costa, estuvo bajo la influencia de
precipitaciones intensas y de duraciones superiores a las normales, ocasionando desbordamientos e inundaciones, as como
deslaves en varios sectores como el observado en el sector
Papayal.
El ro del mismo nombre, que tiene su nacimiento en los
declives de Los Andes, arrastra una proporcin importante de
materiales en un proceso moderado a fuerte de erosin, a pesar de que su cuenca alta est protegida por cobertura vegetal
entre 2.500 y 3.000 msnm. Ello deriva de que el curso superior y medio del ro se encuentra alterado, debido a la presencia de numerosas haciendas que se asientan en sus riberas que
se dedican al sembrado de diferentes productos, especialmente frutales, banano, caf y cacao. Por otro lado, el curso
inferior tambin presenta procesos de degradacin por la remocin de materiales usados en el mantenimiento y pavimentacin
de las vas de las provincias del Guayas y El Oro.
Las inundaciones que se presentaron durante el evento 199798 afectaron tambin la zona de la desembocadura del ro, la
cual constituye una pequea rea de inundacin y
navegabilidad en pocas de invierno. En la cuenca se localizan
poblados como Caar, Naranjal y la Troncal, ubicados entre el
piedemonte andino y el Golfo de Guayaquil en la costa.
---El sistema hidrogrfico Naranjal-Pagua, integrado por
ros como el Naranjal, San Pablo, Jagua, Balao, Gala, Tenguel,
Siete y Pagua, entre otros, comprende una amplia franja de la
regin de la costa de las provincias del Guayas y El Oro, con
un rea de influencia de 3.351 Km2. Varias de las cuencas de
los ros sufrieron afectaciones, en parte favorecidas por las alteraciones que han tenido debido a la presencia de numerosas
haciendas dedicadas a la actividad agropecuaria.
Durante el Nio 1997-98 se presentaron fuertes precipitaciones directas sobre el sector, que ocasionaron desbordamientos e inundaciones en el trayecto de varios ros, que como El
Balao, afectaron zonas de produccin agrcola y servicios
urbanos. Los efectos que generan las altas precipitaciones
53
sobre su parte alta, ubicada en las estribaciones de la cordillera occidental de los Andes, son las crecientes generadas por
lluvias torrenciales que arrastran gran cantidad de material
slido en suspensin, y afectan las zonas bajas cubiertas de
actividades agropecuarias.
---El sistema hidrogrfico de Santa Rosa, del cual forman
parte algunos ros de trayecto corto, abarca una zona enteramente costera de la provincia de El Oro, y tiene un rea de
influencia de 1.038 Km2. Al igual que muchos de los ros
antes sealados, el de Santa Rosa se encuentra muy alterado
por la presencia de numerosas explotaciones agropecuarias en
su rea de influencia. Si bien la poblacin rural es de baja
densidad, all se localizan los principales centros poblados del
rea como son: la ciudad de Machala, capital de la Provincia
de El Oro y Santa Rosa.
Las precipitaciones en la parte alta de la cuenca del ro Santa Rosa
fueron intensas y ocasionaron erosin. Estos sedimentos fueron
transportados a la parte baja, colapsando servicios de agua potable e inundando por varias ocasiones la ciudad del mismo nombre e importantes zonas agrcolas. Otra amenaza fue la presencia
de aguajes y tormentas que afectaron a las zonas de playa y, muy
especialmente, a la Isla de Jambel.
---El sistema hidrogrfico del ro Arenillas, tambin ubicado en la provincia de El Oro y con un rea de influencia de
668 Km2, se vio afectada por las inundaciones asociadas a las
precipitaciones que se dieron en ese sector. Las caractersticas
del ro, de presentar un caudal pequeo debido a que su travesa transcurre por una zona rida, as como la amplitud de
la corriente (60 metros) y su poca profundidad (en algunos sitios no supera los 40 cm), favorecieron el desbordamiento de las aguas al incrementarse inusualmente la precipitacin.
Si bien las cabeceras de los ros que alimentan al Arenillas
(Zaracay y Piedras), presentan una cobertura vegetal boscosa,
a partir de la desembocadura de stos la cubierta vegetal ha
sido desplazada por cultivos donde predominan pastos y
bananeras, especialmente cercanos a la orilla. El laboreo de la
tierra desde la parte media hasta la inferior de la cuenca, ha
producido un desgaste que facilita el flujo de sedimentos en
suspensin, abundante en los perodos de invierno, lo cual se
refleja en los bancos de arena que se depositan en la desembocadura al mar. Igualmente, el estado del ro tambin ha sido
fuertemente alterado, debido a la presencia de canales de riego que han modificado su cauce en diferentes sectores. En su
curso bajo, el cauce ha sido conducido a travs de canales,
destinados al represamiento de agua para ser utilizada en labores de riego.
---El sistema hidrogrfico del ro Zarumilla, ubicado tambin en la regin costera, Provincia de El Oro, tiene un rea
de influencia de 638 Km2, caracterizado por un relieve ligera54
mente colinado, con la presencia de valles en las partes bajas.

Si bien presenta una densidad poblacional muy baja, con algunos centros como Zarumilla y Huaquillas, se caracteriz
por la manifestacin de algunas amenazas que generaron daos socioeconmicos en ese sector. En efecto, el aumento de
precipitaciones en las partes alta, media y baja de este sistema
ocasion el incremento del cauce del ro, lo que origin inundaciones que no pudieron ser atenuadas por la escasa presencia de vegetacin natural en esta regin.
3.
NIVEL DEL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO DE LAS

AMENAZAS Y LAS VULNERABILIDADES RELACIONADAS
CON LAS MISMAS
Los progresos y debilidades en la comprensin del Fenmeno

El Nio y de su relacin con las variables climticas reseadas
en el Captulo I, constituyen el punto de partida para la deteccin de las amenazas que se desencadenan de aquellas. Los
insuficientes desarrollos en esta materia que todava se evidencian en Ecuador constituyen una vulnerabilidad del pas para
el manejo preventivo de dichas amenazas.
Tomando como base la generacin de efectos desencadenados
por las variaciones climticas, puede afirmarse que en Ecuador existen debilidades significativas en el establecimiento de
relaciones cuantificables entre eslabones de la cadena y en la
evaluacin de las vulnerabilidades presentes en cada uno de
ellos.
3.1
VULNERABILIDAD EN EL CONOCIMIENTO DE LA
RELACION CLIMA-COMPORTAMIENTO HIDRAULICO DE
LAS CUENCAS
Con el mejoramiento del conocimiento sobre los procesos

fsicos que dan origen al Fenmeno El Nio, se ha logrado
predecir con varios meses de anticipacin el inicio de los
eventos clidos y fros en el Ocano Pacfico Ecuatorial. Sin
embargo, segn se ha indicado en el Captulo I, no se ha
podido interpretar en el pas la magnitud de las consecuencias del evento en el clima ecuatoriano, y por lo tanto, predecir el comportamiento hidrulico de las cuencas ni las
reas potenciales que seran afectadas como consecuencia de
ello. Lo anterior explica que el Plan de Contingencias para el
Fenmeno El Nio 97-98, debi tomar como base los efectos encadenados del Fenmeno El Nio 82-83, cuando en
la realidad el evento 97-98 result mucho ms intenso que
el 82-83. El Plan de Contingencias no pudo establecer con
precisin las acciones, el financiamiento y los efectos encadenados en cada una de las zonas de afectacin.
Por lo anterior, an en conocimiento de la eventual presencia
del evento, Ecuador no estuvo en capacidad de direccionar,
de una manera eficaz en el territorio nacional, las acciones de
prevencin y de preparacin para la contingencia, ni de conocer y manejar las amenazas que podan presentarse como
consecuencia de aquellas. La mayora de las instituciones que
participaron en este estudio han manifestado que sus actuaciones se enmarcaron en hiptesis de nivel sectorial, sobre
posibles zonas de afectacin similares a las de El Nio 198283, del cual no se contaba con informacin registrada.
Sin embargo, la capacidad nacional para el conocimiento de
los efectos que produce el Fenmeno El Nio ha mejorado
desde la presencia de este evento en el perodo 1972-73.
Existe una base de datos de los parmetros que indican la
presencia de este evento, y los efectos del mismo sobre el
medio ambiente. Esta base de datos no es conocida por todos los potenciales usuarios y no se han realizado interpretaciones sectoriales a partir de ella. Durante la ocurrencia del
Fenmeno El Nio 97-98, el pas recin cont con un diagnstico de los efectos fsicos, las amenazas asociadas y las
afectaciones socio-econmicas del fenmeno 82-83, lo que
demuestra que en el pas no se haba internalizado el tema del
riesgo en la planificacin nacional, y que todava no se haba
comprendido socialmente la recurrencia de este evento natural.
Afortunadamente Ecuador ha definido una lnea de trabajo
de investigacin-aplicacin orientada a fortalecer esta vulnerabilidad, dentro del marco del estudio INSEQ. Avances
importantes se han llevado a cabo en la evaluacin de la
informacin hidrolgica existente y en el desarrollo de modelos integrales que relacionan El Nio con parmetros
climticos (precipitacin) y con escorrentas en diferentes
espacios del territorio nacional. El caso mas avanzado es el
de la cuenca de Guayas, cuya informacin est siendo utilizada para el diseo de obras de control de inundaciones y de
proteccin.
Estos estudios son relativamente recientes por lo que no
estuvieron disponibles a todas las instituciones durante
el evento 1997-98.
Debido a la relevancia que tienen para el manejo de las amenazas, los desarrollos en avance debern profundizarse con
el objeto de identificar las variables causales de las mismas,
ya que hasta el momento no se cuenta para la mayora de las
cuencas con este tipo de informacin.
3.2
VULNERABILIDAD RELACIONADA CON EL

COMPORTAMIENTO HIDROGRAFICO DE LAS CUENCAS
Y SUS SISTEMAS DE DRENAJE
El Fenmeno El Nio 1997-98 volvi a evidenciar que existe una alta relacin tanto de los niveles de precipitacin como
de la situacin preexistente de las cuencas hidrogrficas con
la magnitud y localizacin de diversas amenazas que generaron fuertes afectaciones en el pas.
---Por una parte, la mayora de las cuencas de la costa, que
fueron las ms afectadas, presentan problemas de intervencin incontrolada en las cabeceras de los ros, generalmente
por usos agrcolas no adaptados a las condiciones topogrficas
y geolgicas, lo que ha contribuido a generar procesos de arrastre
de sedimentos e incluso de derrumbes o desprendimientos de

masas de suelos.
Estas cuencas presentan generalmente en su parte baja una topografa sumamente plana, cuya configuracin por s sola, define situaciones propensas a amenazas de inundaciones y a modificacin de los cauces de los ros en pocas de lluvia.
Ambas situaciones reflejan una alta vulnerabilidad natural y
potenciada por el hombre, en lo que respecta a la baja capacidad que tienen las cuencas para evacuar excedentes de lluvias
sin generar situaciones desastrosas en buena parte de su extensin territorial.
---La capacidad natural de drenaje de las redes de escorrenta es
tambin fuertemente limitante. La geomorfologa natural del rea
ha estado influida histricamente por la presencia de lluvias escasas en buena parte de las cuencas, lo que ha definido cauces de
muy baja capacidad de drenaje. Estos cauces son muy vulnerables frente a eventos extremos ya que, debido a su dimensin,
tienden inmediatamente a desbordarse, fundamentalmente cuando se producen crecidas instantneas de gran magnitud.
Paralelamente, existen muy pocos programas de regulacin, de
obras de defensa y de mantenimiento de cauces que mitiguen los
impactos que producen los desbordamientos de los ros y el exceso de lluvias.
En el caso de Guayas, donde s son frecuentes lluvias de gran
significacin, los cauces de los ros se han profundizado a niveles
significativos por socavacin de los suelos. Si bien en esta cuenca
se ha venido implementando la mayor parte de las obras de proteccin contra inundaciones de toda la costa, todava se requieren
esfuerzos sostenidos tanto en obras de amortiguamiento (presas)
como para realizar todos los trasvases de agua que se han identificado hacia otras cuencas para evitar la concentracin de las aguas
en las partes bajas. Es frecuente para muchas redes hidrogrficas
en cuencas de la costa que el nivel de acumulacin generada por
la convergencia de varios afluentes provoque inundaciones difcilmente eliminadas por el drenaje natural.
---Existe otro tipo de vulnerabilidad para la evacuacin natural
de las aguas, relacionada con intervenciones humanas. Muchos
drenajes naturales han sido obstruidos por actividades camaroneras, por asentamientos humanos, etc., esteros han sido taponados, y entre las ms importantes, la construccin de carreteras
no se realiza considerando la fuerte influencia que las vas tienen
en el estancamiento de aguas al comportarse como diques, debido a diseos inadecuados de las mismas.
---Existe tambin un desconocimiento sobre la relacin entre
precipitaciones asociadas al Nio y las escorrentas en cada
cuenca, que permita precisar las amenazas asociadas y prever
un manejo adecuado de las obras existentes o el nivel de requerimientos que stas tendran, para mitigar la generacin
de amenazas secundarias. Si bien existe informacin sobre
caudales unitarios y precipitaciones acumuladas, no se ha sis55
tematizado la informacin para relacionar estos parmetros

con fines de prediccin. Trabajos recientes en el marco del
programa INSEQ han estado diseados a fortalecer este aspecto de efectos encadenados entre precipitacin y escorrentas
asociados a El Nio, as como a predicciones para fines de
manejo, pero ello no se ha internalizado todava como base de
informacin para la planificacin sectorial. A pesar de que
existe informacin sobre los caudales unitarios, precipitaciones acumuladas y precipitaciones mximas en 24 horas del
Fenmeno El Nio 82-83, no existe una sistematizacin de
la informacin que permita relacionar estos parmetros con
las reas geogrficas afectadas y mencionar sus efectos.
3.3
VULNERABILIDAD EN EL CONOCIMIENTO Y MANEJO DE

LAS AMENAZAS
La falta de registros especficos, entre otros, de la influencia
sobre los seres vivos de diversas amenazas asociadas a El Nio,
principalmente sobre la agricultura, ha limitado el conocimiento preciso de los efectos encadenados de este tipo de
amenazas.
Adicionalmente a las condiciones reales de vulnerabilidad existentes en la costa ecuatoriana, se evidencian debilidades en el
conocimiento focalizado de los riesgos asociados a las amenazas secundarias as como las causas de stas. Apenas recientemente se ha dispuesto de planos de inundaciones en la
zona costera (Esmeraldas, Manat, Guayas y Oro) as como
de las zonas afectadas por mareas, correspondientes al evento excepcional 1982-83, lo cual constituye una base importante de informacin para el manejo futuro de los impactos generados por el fenmeno.
Sin embargo, se requiere profundizar en la focalizacin de las
zonas de riesgos relacionadas con todas las amenazas observadas,
incorporando el evento 1997-98 (zonas con ascenso significativo
del nivel fretico, zonas susceptibles a deslaves, etc.), evaluadas
cada una de ellas en funcin de los efectos causales.
VULNERABILIDAD ASOCIADA A LA DIFUSION DE
INFORMACION
Si bien el ERFEN con las instituciones participantes, sirvi
como canal de informacin permanente durante el episodio
El Nio 1997-98, las instituciones estn conscientes de que
existen problemas en sistemas de alerta temprana en cuanto a
que no estn bien direccionados a todos los usuarios.
3.4
4.
LECCIONES APRENDIDAS Y POLITICAS PARA REDUCIR

LAS AMENAZAS A LOS FACTORES CLIMATICOS
Las numerosas evaluaciones que se han llevado a cabo en

Ecuador antes, durante y posteriores al evento 1997-98,
as como las discusiones interinstitucionales que se realizaron durante la ejecucin de este estudio, reflejan que existe
conciencia sobre la importancia de este fenmeno en la vida social, econmica y poltica de Ecuador y en la necesidad de dirigir
56
esfuerzos hacia la prevencin de impactos relacionados con las

distintas amenazas que se asocian al mismo.
Las principales lecciones aprendidas respecto a los encadenamientos de amenazas y a sus efectos fsicos son las siguientes:
---La necesidad de profundizar el conocimiento sobre las
interrelaciones causa-efecto en cada eslabn de la cadena de
efectos con miras a la prediccin de los niveles esperables.
---La importancia de precisar las distintas zonas de riesgos
asociadas a cada amenaza, a los fines de reducir impactos
socioeconmicos.
---La relevancia de promover una estrategia de reduccin de
vulnerabilidades, principalmente para actuar sobre aquellos
factores que incrementan el nivel de dichas amenazas.
En funcin de lo anterior, se identific un conjunto de lneas
especficas de poltica:
4.1
POLITICAS PARA PROFUNDIZAR EL CONOCIMIENTO DE

LAS RELACIONES CAUSA-EFECTO
---Mejorar la red de registros hidrolgicos vinculada a la

red climtica, completando estaciones de medicin, depurando informacin no confiable y modernizando la base de
monitores, medicin e informacin a tiempo real.
---Continuar las investigaciones y el desarrollo de modelos
que vinculen clima-escorrentas y a stos con amenazas secundarias (zonas inundables, etc.).
4.2
POLITICAS PARA MEJORAR EL CONOCIMIENTO

DE RIESGOS
---Profundizar los estudios de focalizacin de zonas sujetas

a riesgos por las diferentes amenazas presentes en 1997-98
y 1982-83, relacionadas con las variables climticas; e incorporar en los anlisis la serie histrica disponible sobre
las amenazas generadas por este fenmeno climtico.
4.3
POLITICAS PARA REDUCIR VULNERABILIDADES QUE

EXACERBAN LAS AMENAZAS
---Establecer planes de manejo en las cuencas prioritarias

de alta intervencin que tengan los mayores efectos desastrosos aguas abajo.
---Mitigar los posibles efectos de las cuencas mediante la
construccin de obras de proteccin, control, trasvase y
encauzamiento de las aguas y la identificacin y ejecucin
de acciones para manejo de otras amenazas (p.e. incremento
del nivel fretico).
---Establecer planes de ordenamiento en las planicies de inundacin, previa evaluacin del ordenamiento existente y de
los impactos de la vialidad en la obstruccin de los drenajes
naturales en la zona costera.
CAPITULO III
IMPACTOS SOCIOECONOMICOS
DEL FENOMENO EL NIO 1997-98
EN ECUADOR
Las diversas amenazas que se identificaron como consecuencia del Fenmeno El Nio en Ecuador, tuvieron dramticas
repercusiones socioeconmicas en diferentes partes del territorio nacional y se expresaron en mltiples facetas. En
algunos casos los impactos fueron positivos y dejaron tambin experiencias interesantes para el tratamiento futuro de
la gestin del evento.
En este captulo se da una visin comprensiva de toda la
problemtica de afectaciones socioeconmicas que se gener
en Ecuador durante 1997-98. En primer lugar se
dimensionan los impactos econmicos del fenmeno tanto
en su magnitud como en su efecto sobre la economa como
conjunto, lo que ofrece una panormica global de la significacin del evento para el pas.
1. VISION GENERAL DE LOS DAOS SOCIOECONOMICOS DEL EPISODIO EL NIO 1997-98

Desde que se iniciaron las primeras manifestaciones del fenmeno en las aguas ocenicas, Ecuador comenz a sentir
impactos tanto sobre la poblacin como sobre las actividades econmicas y el ambiente.
La intrusin de masas de agua subtropicales y ecuatoriales
frente a la costa ecuatoriana debido al evento El Nio 199798 ocasion singulares distribuciones espacio-temporales de
especies comerciales como la anchoveta y sardina, debido al
incremento de la temperatura y a la disminucin de la salinidad
del mar. Esa modificacin en las condiciones del hbitat hizo
que las especies tpicas de la fauna marina ecuatoriana se retirasen hacia latitudes ms favorables, lo que redujo la captura
de especies tanto para consumo humano directo como para la
fabricacin de harinas y otros productos industriales. En contraste, la pesca de arrastre de camarn, a diferencia de otras, se
vio influenciada positivamente por los efectos del aumento de
la temperatura superficial del mar.
Las aguas ribereas y estuarinas experimentaron cambios en
el aumento del caudal de agua fresca (dulce), incremento de
material suspendido, variacin de la distribucin de especies
fitoplanctnicas y otras. En el agua tambin se detect un
desbalance del oxgeno disuelto por la disminucin del mismo as como del nitrgeno y el fsforo. Las poblaciones de
primer nivel trfico disminuyeron en diversidad.
Las condiciones del fenmeno causaron impactos en el medio natural de las islas Galpagos. Por una parte, los bancos
de coral en esas islas fueron afectados por lixiviacin. Por la

otra, segn datos de la Fundacin Charles Darwin, la flora
estuvo ms verde que nunca debido a la presencia de lluvia,
pero a pesar de este florecimiento no hubo suficiente comida para aves y reptiles, unos emigraron y otros murieron.
Durante la ocurrencia del FEN 97-98 numerosas playas y
acantilados de la zona costera ecuatoriana, debido al efecto
del oleaje, mareas, corrientes, incremento del nivel del mar
y tormentas originadas en el Pacfico norte, sufrieron afectaciones tanto directas por erosin e inundaciones, como sobre las actividades y los asentamientos humanos all localizados. Muchos balnearios recibieron daos como consecuencia de este tipo de amenazas (Rocaforte, Atacames, Tonsuca,
Castel Nuovo, etc.) y numerosos centros poblados o comunidades (Esmeraldas, Cojimies, Crucita, Manta, Jaramij,
entre otras). Debido a la dificultad para la evacuacin de las
aguas por el aumento del nivel del mar, vastas zonas agrcolas quedaron inundadas producindose prdidas cuantiosas
en esos sectores.
Los incrementos sostenidos de la temperatura en gran parte
del territorio nacional, y principalmente en la costa, tuvieron influencia directa sobre la agricultura, la ganadera, y
sobre el consumo elctrico.
Los efectos socioeconmicos derivados de los excesos de precipitacin fueron los ms relevantes. Al incrementar extraordinariamente el caudal de los ros con la consiguiente modificacin del comportamiento de los mismos, se produjeron
impactos de todo orden. En algunos casos, ros cambiaron
su curso, dejando aislados puertos o centros poblados (como
fue el caso de Puerto Inca). Otros destruyeron parcialmente
muros de gaviones en su cauce produciendo daos a carreteras, viviendas, redes elctricas y sistemas de alcantarillados.
Las inundaciones en amplias zonas agrcolas por los desbordamientos de los ros o por lluvias directas, ocasionaron la
prdida de cosechas y plantaciones (miles de hectreas de
arroz, banano, caf, cacao, caa de azcar, soya, etc.) e impidieron la siembra de otras, as como produjeron la muerte
del ganado que no pudo evacuarse oportunamente. Productos agropecuarios que estaban listos para enviarse a los centros de consumo no pudieron transportarse debido a la inundacin de caminos y al corte de los puentes.
Algunas de estas tierras agrcolas fueron objeto de sedimentacin y colmatacin debido a las corrientes de los ros salidos de su cauce y a las avalanchas de lodo. Es factible que
los terrenos que sufrieron sedimentacin solamente, puedan lograr una mayor productividad en el mediano plazo, pero aquellas tierras que recibieron gruesas capas de
lodo, tierra e incluso otros materiales deban considerarse
como efectivamente perdidas.
Adems de las reas agrcolas, importantes centros urbanos
57
quedaron anegados, perdindose o daando viviendas, comercios y producindose azolvamiento de obras de aduccin de
los sistemas de agua y alcantarillado, daos en las obras de
aduccin y lneas de conduccin del agua potable, en las plantas potabilizadoras, en los sistemas de alcantarillado sanitario
que resultaron inundados, y en las plantas de tratamiento de
aguas servidas.
El turismo tambin se afect al reducirse el flujo de
vacacionistas por falta de caminos de acceso, el temor al fenmeno, y por las dificultades para obtener agua potable y
alimentos (un caso resaltante fue el de Baha de Carquez).
El agua de algunos ros se contamin debido a la rotura de
los sistemas de alcantarillado sanitario; se produjo estancamiento de agua, incremento de la turbiedad y contaminacin bacteriolgica. El agua estancada en diversas zonas recibi descargas provenientes del lavado de los suelos agrcolas, desechos urbanos e industriales, los cuales deterioraron
la calidad del agua y la convirtieron en medio favorable para
el crecimiento de microorganismos, as como de algas y
lechugines que eutroficaron el agua.
A pesar de las acciones emprendidas por las autoridades del
sector para controlar la sobremorbilidad, las situaciones anteriores fueron determinantes en la generacin de grandes
problemas epidemiolgicos. El clera aument su incidencia, debido posiblemente a los problemas de agua y saneamiento imperantes. La leptospirosis surgi fuertemente, pero
haba sido controlada hacia junio de 1998. Debido al encharcamiento de las aguas, los mosquitos ocasionaron la aparicin de numerosos casos de dengue clsico y hemorrgico,
y de malaria.
En zonas de alta pendiente cercanas a la costa (cordillera
occidental), donde las altas precipitaciones originaron la saturacin de stos y produjeron deslaves, las corrientes de
agua y lodo resultantes fueron mayores a la capacidad de los
drenajes naturales existentes, sobre todo en la vecindad de
algunos centros urbanos donde el drenaje haba sido alterado por la accin del hombre1. Las crecientes de agua y lodo
destruyeron o daaron viviendas, puentes y otras obras ubicadas aguas abajo de las laderas. Al igual que la vivienda, las
inundaciones y las avalanchas de lodo originados por El Nio
ocasionaron daos de importancia a la infraestructura y el
equipamiento educativo. Se interrumpi el trfico vehicular
a causa de la destruccin de los puentes y carreteras, con el
consiguiente aumento desmedido en los costos de transporte. El flujo de agua y electricidad en varios centros urbanos
ces por perodos relativamente prolongados, situacin que
en algunos casos subsisti por perodos muy largos.
Debido a avalanchas de lodo que se presentaron en algunas
zonas por efecto de las lluvias, oleoductos de importancia sufrieron cortes afectando la actividad petrolera, como fue el
caso del Oleoducto trans-ecuatoriano, que va hacia la refinera
en Esmeraldas, lo cual ocasion el derrame de petrleo y combustibles que incendi varias viviendas aledaas. Consecuencias similares tuvieron los deslizamientos de masas de tierra
sobre tuberas de agua potable as como sobre la vialidad, y
tambin sobre las viviendas, dispensarios mdicos y red telefnica en algunas zonas.
Otro tipo de impactos socioeconmicos se produjo como consecuencia de los vientos huracanados, los cuales afectaron las
viviendas y otras infraestructuras de algunos poblados como
Machala y Puerto Bolvar, as como grandes extensiones de
cultivos de plantaciones de banano.
Los daos parciales o la destruccin completa de viviendas, lo
mismo que las prdidas del equipamiento y enseres domsticos, supuso tambin arriendos perdidos e invasiones de terrenos semi-urbanos, carentes de servicios, por parte de los afectados, quienes han emigrado de sus lugares de origen.
De otro lado, los centros escolares fueron utilizados como albergues temporales de los damnificados y evacuados. Ello trajo consigo dos tipos de daos adicionales: en primer lugar, la
utilizacin de los locales para un destino no previsto y la aglomeracin resultante causaron daos de consideracin; en segundo, como los albergados no pudieron regresar a sus hogares antes del mes de mayo, se retras en muchos casos el inicio
del ao lectivo de 1998.
Al verse afectados negativamente los sectores de vivienda, educacin y salud, las condiciones de vida de una parte importante de la poblacin se ha visto desmejorada. A ello debe
sumarse la disminucin de ingresos y del empleo, resultado
de las mermas en la produccin agropecuaria, pesquera, industrial y comercial.
2. LOS DAOS GLOBALES ASOCIADOS AL

FENOMENO EL NIO 1997-98 EN ECUADOR
La cuantificacin de los daos que se presenta en este captulo es un resumen del documento elaborado previamente a
este estudio por la CEPAL, llevado a cabo tambin con el
apoyo de la CAF, titulado Ecuador: Evaluacin de los efectos socioeconmicos del Fenmeno El Nio en 1997-98,
Mxico, julio de 1998.
Segn se ha indicado en la metodologa general de este estudio, los daos fueron estimados empleando la metodologa
desarrollada por la CEPAL, con la cual se ha podido conocer
la magnitud del perjuicio sufrido a la vez que identificar los
sectores o zonas que han resultado ms afectados y a las que
1 Vase, al respecto, Perrin, J.L., J.L. Janeau y P. Podwojewski, Deslizamientos de tierra, inundaciones y flujos de lodo en Esmeraldas, Instituto Francs de
Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin, Quito, mayo de 1998.
58
habra que brindar atencin preferencial en la reconstruccin

y en la formulacin de planes de prevencin y mitigacin
para el futuro. Igualmente ha sido la base para determinar los
niveles de recursos que se requeriran para enfrentar las tareas
de reconstruccin, y visualizar la capacidad que tendra el gobierno afectado de cubrir esas demandas o de recurrir a la
cooperacin financiera externa.2
2.1
LOS DAOS DIRECTOS E INDIRECTOS ATRIBUIBLES

A EL NIO 1997-98
Al igual que en el resto de los pases, la informacin referente a los daos fue suministrada por funcionarios de los
organismos pblicos, por representantes gremiales y profesionales de reconocida competencia, obtenida de la prensa
nacional o local, lo mismo que por algunos representantes
de organismos multilaterales o bilaterales de cooperacin.
Limitaciones que se presentaron en la recabacin de la informacin reflejan ciertas imprecisiones en los resultados,
pero las mismas no afectan el orden de magnitud de los
daos originados por el fenmeno para los fines que se precisan. Las deficiencias estuvieron relacionadas con la falta
de mtodos cientficos de recoleccin de daos a nivel de
los organismos, desuniformidad en los datos de los diferentes sectores, cifras disponibles, a veces dudosas, que requirieron de estimaciones con base en la experiencia.
Los daos, tanto directos como indirectos, fueron estima-
dos en moneda local y posteriormente convertidos a dlares

de los Estados Unidos de Norte Amrica para facilitar las
comparaciones posteriores con los ocurridos en los dems
pases de la regin andina empleando para ello la tasa oficial de cambio que prevaleca al momento en que ellos tuvieron lugar. En el caso de productos que no pudieron
exportarse como resultado del desastre, los daos fueron
calculados directamente en dlares empleando los precios
internacionales de dichos productos.
El anlisis realizado revela que los daos totales originados
por el Fenmeno El Nio 1997-98 en el Ecuador ascienden
a los 2.882 millones de dlares. Ello incluye daos directos
por valor de 846 millones de dlares (el 29% del total), y
daos o prdidas indirectas por 2.036 millones adicionales
(el 71%).
El desglose o estructura del dao total se presenta en el Cuadro III.2.1-1
Segn se desprende de los resultados, la composicin del
dao que se consigna en el cuadro anterior corresponde a un
desastre tpico por inundaciones, en el cual se producen elevadas prdidas de produccin (49%), y se generan mayores
costos para la prestacin de servicios de transporte, agua y
otros rubros (29%). Los daos al acervo son relativamente
bajos (10%).
Al hacer un desglose por sectores, se revela mayor informacin sobre el desastre (ver Cuadro III.2.1-2).
Cuadro III.2.1-1 Ecuador. Daos Directos e indirectos totales causados por El Nio 1997-98
(millones de dlares)
Tipo de dao
Monto del dao
Prdidas de produccin
Porcentaje del total
1.421
49%
Mayores costos operacin
836
29%
Gastos prevencin/emergencia
331
11%
Prdidas de acervo
294
10%
Fuente: Estimaciones CEPAL con base a informacin suministrada por las instituciones
Cuadro III.2.1-2 Ecuador. Daos directos e indirectos por sectores de afectacin, causados por El Nio 1997-98
Tipo de dao
Monto del dao
Sectores productivos
Porcentaje del total
1.516
53%
Transporte
795
28%
Gastos prevencin/emergencia
331
11%
Sectores sociales
205
7%
36
1%
Sectores de servicios
Fuente: Estimaciones CEPAL con base a informacin suministrada por las instituciones
2 Al respecto, vase CEPAL, Manual para la estimacin de los efectos socioeconmicos de los desastres naturales, Santiago de Chile, 1991.
59
Como puede notarse, fueron los sectores productivos los que

resultaron ms afectados (53% del dao total) debido a que
las inundaciones daaron la produccin agrcola principalmente (41%). Los daos en el transporte, especialmente en
los caminos y puentes, fueron los segundos en importancia
(28%), e incluyen tanto destruccin y dao en la infraestructura como mayores costos en el transporte de personas y
de carga. Tambin fue importante el rubro gastos de prevencin y atencin de la emergencia (11% combinado), mientras que los daos en los sectores sociales alcanzan cifras de
relativamente poca monta (el 7%). Finalmente, los daos en
los servicios de agua y electricidad representaron combinados apenas un 1% del dao total.
El Cuadro III.2.1-3 presenta las cifras totales de los daos estimados por sectores, y provee una visin completa
de las prdidas, tanto directas como indirectas, que sufri el Ecuador a consecuencia de El Nio 1997-98. Igualmente, apunta al hecho de que los daos sufridos impondrn efectos adversos sobre el sector externo, al dejar de
exportar o tener que importar varios productos en 1998
y el siguiente.
Cuadro III.2.1-3 Ecuador. Daos totales causados por El Nio 1997-98, por sectores de afectacin
Sector,
subsector y rubro
Total
Sectores sociales
Vivienda
Educacin
Salud
Sectores de servicios
Agua y alcantarillado
Electricidad
Hidrocarburos
Sector de Transportes
Carretero
Ferrocarril
Telecomunicaciones
Transporte urbano
Agricultura
Ganadera
Pesca
Industria
Comercio
Turismo
Prevencin y emergencia
Daos totales
2.881,6
204,7
152,6
33,3
18,8
35,6
16,7
17,1
1,8
794,6
785,1
0,7
1,0
7,8
1.515,7
1.186,8
14,5
42,4
165,7
36,3
70,0
331,0
Daos directos
845,5
125,4
105,7
15,5
4,2
21,2
5,5
15,1
0,6
102,1
96,0
2,1
1,0
3,0
596,8
538,7
8,9
0,1
12,0
19,1
18,0
Daos indirectos
2.036,0
79,3
46,9
17,8
14,6
14,4
11,2
2,0
1,2
692,5
689,1
-1,4
4,8
918,8
648,1
5,6
42,3
153,7
17,1
52,0
331,0
Efecto sobre la
balanza de pagos
658,4
29,2
17,1
5,4
6,7
25,5
9.6
15,4
0,5
53,5
52,1
0,4
0,7
0,3
484,0
351,1
4,7
33,0
77,4
3,8
14,0
66,2
Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales
En sntesis, el fenmeno tuvo con mucho sus mayores efectos negativos sobre la produccin del pas en especial la del
sector agropecuario y la de pesca y ha originado un encarecimiento importante en el costo de los servicios, sobre todo
del transporte. Las prdidas en acervo de capital tambin
han sido de importancia, al igual que los gastos de la atencin de la emergencia y de prevencin y mitigacin. Al respecto, cabe indicar dos puntos: en primer lugar, los gastos de emergencia propiamente dichos podran parecer elevados si no se
toma en cuenta la larga duracin del evento; en segundo, aquellos gastos efectuados en materia de prevencin y mitigacin
seguramente incidieron en que los daos fuesen menores.
De otra parte, los daos anteriormente sealados tendrn
un efecto negativo sobre la balanza de pagos del pas por un
60
monto estimado de 659 millones de dlares. Ello resulta de

la combinacin de mayores importaciones, por valor de 420
millones, y de menores exportaciones, por un monto superior a los 300 millones.
El pas no dispone de los recursos suficientes para afrontar
por s solo el desafo de la reconstruccin. Ello har indispensable que la cooperacin de la comunidad internacional
fluya al Ecuador en montos y condiciones que permitan
atender las necesidades de la reconstruccin sin que se descuide por ello la solucin a los problemas sociales de larga
data que todava prevalecen.
Lo anterior es especialmente importante cuando se constata
en las cifras de daos, que los sectores sociales vivienda
especialmente sufrieron perjuicios de gran relevancia que
han afectado, como es usual en estos casos, a los grupos

poblacionales de menores recursos, cuya vulnerabilidad ante
los desastres es muy elevada. Estos mismos grupos de personas han tenido que enfrentar adems importantes prdidas de ingresos e incluso han quedado sin medios de
subsistencia, y han iniciado la emigracin hacia otros centros urbanos en busca de trabajo e ingreso. De especial
relevancia en este contexto son los grupos de mujeres que
han asumido el papel de jefas de hogar temporal mientras sus maridos buscan trabajo en otras zonas para generar ingresos que les permitan rehacer su vivienda o medio
de produccin. Su atencin en el contexto de la recons-
truccin debera adquirir, por lo tanto, mayor importancia y prioridad. El restablecimiento de las condiciones
pre-desastre, y el mejoramiento de ellas, deben ser el objetivo principal de la reconstruccin.
Resulta interesante comparar tambin los daos ocasionados por el Fenmeno El Nio de esta ocasin, con los ocurridos como resultado del correspondiente a 1982-833. Para
ello, se han ajustado por inflacin las cifras del evento de
hace 15 aos con miras a lograr una comparabilidad de los
daos. El cuadro siguiente presenta dicha comparacin de
cifras de daos expresadas en millones de dlares de 1998.
Cuadro III.2.1-4 Ecuador. Cuadro comparativo de los daos sectoriales causados por El Nio en 1982-83 y 1997-98
Sector y subsector
Total
Sectores sociales
Vivienda
Salud
Educacin
Agropecuario
Pesca
Industria y comercio
Infraestructura
Transporte
Otros
Prevencin/emergencia
El anlisis de las cifras anteriores revela algunos puntos interesantes. En primer lugar, el dao ocasionado por el fenmeno reciente es casi el triple del originado por El Nio de
1982-83. Con la excepcin de la pesca que pudo adaptarse
a las circunstancias todos los dems sectores sufrieron daos mucho ms elevados.
Entre las razones para lo anterior, y sin entrar en detalles
todava sobre los casos sectoriales especficos, cabe apuntar
el hecho de que el fenmeno de 1997-98 fue de caractersticas ms intensas. Adicionalmente, existe al presente mucho
ms acervo y actividades productivas en la zona costera, que
pueden ser objeto de dao. Sin embargo, cabe tambin sealar que el deterioro del medio ambiente que se ha producido en las cuencas de la costa ecuatoriana debido a las intervenciones humanas, es muy elevado y seguramente contribuy a magnificar los daos. sta es una de las conclusiones
ms importantes a este respecto, y que requerir de atencin
inmediata y continua en el futuro.
El caso de la vivienda es muy importante de destacar, por la
proporcin tan grande en que aumentaron los daos con
1982 -1983
1997 -1998
1.051
39
10
18
11
665
383
192
90
347
343
4
...
2.882
205
153
33
19
1.516
1.201
42
273
830
787
43
331
relacin al evento anterior. La causa reside no solamente en

que ahora existe un mayor nmero de unidades habitacionales
en la zona afectada por las inundaciones, sino en el hecho de
que se trata de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo
ante avalanchas de lodo e inundaciones, por no seguirse las
disposiciones sobre prevencin en los asentamientos humanos, o porque se trat de viviendas ubicadas en zonas marginales urbanas donde tales reglamentaciones son inexistentes. Este
sera otro de los temas por atender en la agenda post-desastre.
Como contrapartida a ese enfoque general sobre vivienda,
cabe sealarse el caso de la ciudad de Babahoyo, que en
1983 estuvo completamente anegada. En esta ocasin, luego de disearse y llevarse a la prctica un proyecto de proteccin y control de inundaciones, Babahoyo no se inund.
El ejemplo habla por si mismo acerca de las bondades de la
prevencin, y debera aplicarse a varias otras ciudades como
Chone, por ejemplo donde los daos por inundaciones
fueron muy elevados en esta ocasin.
Igualmente necesario es apuntar a los problemas de los sistemas de agua potable, cuyas vulnerabilidades quedaron muy
3 Vase CEPAL, Los desastres naturales de 1982-1983 en Bolivia, Ecuador y Per, Op. Cit.
61
claramente expuestas en este desastre. Es preciso reducirlas

mediante la diversificacin de captaciones y la relocalizacin de
las lneas de conduccin en trazados menos riesgosos. Tambin
es indispensable que reciban un adecuado mantenimiento para
evitar fallas bajo condiciones normales o anormales.
El caso del transporte carretero es extremadamente importante, tanto porque el monto de sus daos es elevado como
por sus efectos sobre otros sectores. Los caminos y puentes
han sido diseados empleando criterios hidrolgicos desactualizados, que no toman en cuenta que las precipitaciones
y crecidas de El Nio no son tan extraordinarias, y en muchas instancias han servido como barreras al libre flujo del
agua hacia el mar, acentuando con ello los daos. Ser preciso revisar las normas de diseo, desde el punto de vista
hidrometeorolgico, para los caminos, puentes y obras de
drenaje, lo mismo que adoptar trazados menos vulnerables
ante inundaciones y avalanchas.
Todo lo anterior apunta claramente hacia la necesidad de
emprender un reordenamiento territorial que, tomando a
las cuencas hidrogrficas como unidad de trabajo, centre la
atencin en la necesidad de conciliar el medio ambiente con
el desarrollo. La necesidad del diseo de polticas y planes al
respecto, para ejecutar en el mediano plazo, es un resultado
muy claro del anlisis de los daos ocasionados por El Nio.
Los positivos ejemplos individuales o sectoriales sobre pre-
vencin, as como los exitosos programas al respecto emprendidos en pases vecinos, dan evidencia de lo que el Ecuador podra lograr en trminos de mitigacin de daos si
adoptase una poltica y emprendiese un programa de obras
de prevencin al nivel nacional para reducir sus vulnerabilidades. De llevarlo a cabo, el Ecuador podra en el futuro
enfrentar con xito eventos similares al de 1997-98, sufriendo menores prdidas. La comunidad internacional seguramente apoyara cualquier esfuerzo en este sentido.
2.2 LOS EFECTOS MACROECONOMICOS GLOBALES DE

LOS DAOS
El monto total de los daos producidos en 1997-98 representan cerca del 15% del producto interno bruto (PIB) del
pas en 1997, en tanto que la produccin perdida equivale a
alrededor del 9,5% del mismo PIB. La destruccin del acervo de capital se equipara a un 7% de la formacin bruta de
capital fijo en el pas (vase el Cuadro III.2.2-1).
A consecuencia de los daos del fenmeno tanto directos
como indirectos, se estima que habr una merma en los
sectores productivos. Ello repercutir en un crecimiento del
PIB 1,2 puntos porcentuales menor al esperado antes del
desastre (que era de 2% respecto de 1997, en sucres de 1975).
El mayor impacto se resentir en las actividades productivas, que en algunos subsectores se situara incluso por debajo de los niveles de 1997 (vase el Cuadro III.2.2-2).
Cuadro II.2.2-1 Ecuador. Peso relativo del dao originado por El Nio 1997-98 (%)
Cuantificacin del dao (millones de US$ corrientes)

Producto Interno Bruto
Exportaciones
Importaciones
Saldo comercial
Saldo en cuenta corriente
Deuda externa
Servicio de la deuda
Formacin bruta de capital
Inversin extranjera directa neta
Gastos totales del gobierno central
Dao
total
Daos
indirectos
Prdidas
de acervo
Atencin de
emergencia y
mitigacin
2.882,00
14,58
48,03
49,80
1.353,05
-386,33
19,09
291,11
76,57
499,48
2.036,00
10,30
33,93
35,18
955,87
-272,92
13,48
205,66
54,09
352,86
49,86
294,00
1,49
4,90
5,08
138,03
-39,41
1,95
29,70
7,81
50,95
7,20
331,00
1,67
5,52
5,72
155,40
-44,37
2,19
33,43
8,79
57,37
8,11
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de los pases
2.2.1
LA SITUACION ECONOMICA DEL ECUADOR ANTES

DEL DESASTRE
La evolucin econmica de Ecuador durante 1997 dependi en parte de las profundas reformas econmicas adoptadas por la administracin interina que asumi el gobierno
del pas en agosto de 1996. El elemento medular de dichas
reformas consisti en implantar un tipo de cambio fijo y un
62
manejo de la liquidez en moneda nacional adaptada a la

disponibilidad de reservas internacionales. A comienzos de
1997 se efectuaron fuertes reajustes en las tarifas pblicas
que, junto con otros factores, profundizaron la crisis poltica
y social, que en febrero culmin en la destitucin del Presidente por parte del Congreso, que nombr un Presidente
Interino por un perodo de 18 meses, cuya permanencia fue
confirmada en una consulta popular en el mes de mayo.
Cuadro III.2.2-2 Ecuador. Algunos indicadores econmicos principales
Indicadores
1998
antes de
El Nio
1998
despus de
El Nio
1996
1997
60.727,0
79.040,0
101.844,0
100.530,0
5.191,0
6.622,0
8.365,7
8.257,8
Poblacin total (miles)
11.698,5
11.936,0
12.174,0
12.174,0
Formacin bruta de capital fijo total
10.798,0
15.052,0
19.738,0
19.457,0
-300,0
902,0
732,0
Gasto total del gobierno a/
9.111,0
11.719,0
14.823,0
15.009,2
Formacin de capital del gobierno
1.965,0
2.572,0
2.636,3
2.669,4
219,0
227,0
235,7
232,3
18.749,0
18.996,0
19.360,9
19.080,1
Exportaciones de bienes (fob)
4.900,1
5.264,4
5.128,0
4.827,2
Importaciones de bienes (fob)
3.570,9
4.520,1
5.152,0
5.572,2
Saldo comercial
1.329,2
744,3
-24,0
-745,0
Tipo de cambio (Sucres por dlar) b/
3.170,0
3.999,0
4.830,0
5.000,0
Precios al consumidor (1990=100)b/
24,4
30,6
33,6
34,2
Precios de exportacin del petrleo (dlares por barril)
17,9
15,7
10,2
10,2
Volumen de produccin del petrleo (millones de barriles)
140,4
141,7
142,7
145,0
Volumen de exportacin de petrleo (millones de barriles)
84,3
91,4
85,3
86,0
Ingresos totales del gobierno central
10.633,9
13.515,5
14.677,0
14.486,2
Gastos totales del gobierno central
10.840,1
13.840,1
21.038,8
21.303,0
Dficit fiscal
-1.943,3
-1976,0
-5.703,3
-6.816,8
3,2
-2,2
-5,6
-6,8
1.831,1
2.093,0
2.343,0
2.150,0
12.628,0
12.584,0
12.878,0
13.089,7
65,9
-63,2
63,2
65,1
1.226,8
1.874,0
1.917,8
1.919,3
25,0
35,6
37,4
40,4
Millones de nuevos sucres, valor corriente

Producto interno bruto (a precios de comprador)
Producto interno bruto por habitante (Sucres)
Variacin de existencias
Miles de nuevo sucres de 1975

Producto interno bruto (a precios de comprador)
Producto interno bruto por habitante (Sucres)
Millones de dlares valor corriente
Dficit del sector pblico no financiero c/(%)

Millones de dlares
Saldo en cuenta corriente
Reservas internacionales netas
Deuda externa pblica consolidada
Deuda externa con relacin al PIB (%)
Servicio de la deuda externa d/
Servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones (%).
a/
b/
c/
d/
Total de las administraciones pblicas

Variacin anual promedio
Como porcentaje del PIB
Amortizacin e intereses, sin incluir refinanciaciones, condonaciones y atrasos.
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales del Banco Central del Ecuador. Datos provisionales 1997 y previsin para 1998 (Boletn 1754 de Informacin
Estadstica Mensual, Direccin General de Estudios, abril 30 de 1998)
63
La incertidumbre poltica reinante en un buen tramo del

ao se resinti en el desempeo de la economa ecuatoriana, y las nuevas autoridades enfrentaron una serie de
desequilibrios que llevaron a una revisin de la poltica
cambiara (ajuste de la banda, adopcin de un sistema de
subastas), la fiscal (introduciendo un control de gastos y
buscando incrementar los ingresos no petroleros del Estado) y la monetaria (aumento del encaje bancario).
2.2.2
LA SITUACION ESPERADA EN 1998
El ao se inici, como los dos anteriores, en condiciones

de incertidumbre poltica asociada al proceso electoral y
de cambio legislativo (nueva constitucin aprobada en
junio, elecciones generales en mayo y segunda vuelta
presidenciaL en junio). El nuevo gobierno asume sus funciones a partir del mes de agosto. Esta situacin se reflej
en un cierto comps de espera en la posible generacin
de nuevos proyectos e inversiones tanto en el sector privado como en el pblico. A ello se sum el pronunciado
descenso del precio del petrleo, que se situ muy por
debajo del que el gobierno haba fijado como referencia
en el presupuesto aprobado por el congreso.
El Cuadro III.2.2-2 antes citado muestra tanto las proyecciones que se tenan antes del desastre, en las que ya se refleja el impacto de la baja en los precios del petrleo y las
previsiones para el resto de la economa, como la estimacin
del efecto del fenmeno en dichas variables.
Como meta de 1998 la administracin pblica haba propuesto un dficit del sector pblico no financiero del 2,5%
del PIB. Sin embargo, por compromisos contrados sobre
aumentos salariales y la indicada y persistente baja del
precio del petrleo, las proyecciones del dficit se elevaron nuevamente a niveles cercanos a lo previsto al comienzo de 1997. En consecuencia, en el primer semestre
de 1998 la situacin fiscal se presentaba sumamente difcil, con fuertes presiones tanto en los gastos corno en los
ingresos y bajo condiciones polticas que dificultaban
generar consensos para la adopcin de medidas que permitieran la solucin de los problemas fiscales.
2.2.3
EL COMPORTAMIENTO RESULTANTE A CONSECUENCIA

DEL DESASTRE: EFECTOS ECONOMICOS GENERALES
Al panorama anterior, ya de por s desfavorable, se suma

el efecto que en los sectores productivos, en la infraestructura y en la sociedad en su conjunto, tuvo la pronunciada alteracin climtica del Fenmeno El Nio, que si
bien se inici en 1997, su impacto determinante en las
variables macroeconmicas no ocurri entonces, debido
a que los mayores impactos se concentraron en 1998 y a
algunas medidas de mitigacin mediante inversiones en
las zonas de mayor riesgo potencial.
64
En virtud del prolongado proceso de desarrollo del fenmeno (se inician sus efectos climticos y los primeros daos en el tercer trimestre de 1997) y su carcter
acumulativo y persistente, es difcil sealar con precisin
y nitidez sus consecuencias econmicas y sociales.
En 1998 ya se empezaron a sentir con fuerza sus efectos.
Para contrarrestarlos, se estableci un arancel de hasta
5% a todas las importaciones provenientes de pases no
miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), con vigencia en 1998. En materia cambiara se hizo un ajuste de la banda, que subi 7,5 %, y
se redujo su pendiente en un 20%, dando como resultado un incremento en la depreciacin del tipo de cambio
nominal a partir del mes de marzo.
Las ingentes necesidades de rehabilitacin se vieron frenadas durante 1998 porque las alteraciones climticas y
las inundaciones persistieron gran parte de este ao.
Adicionalmente, la mermada capacidad financiera y de
gestin del sector pblico ha demorado tambin el inicio
de algunas acciones.
Por lo anterior, el proceso de reconstruccin propiamente
dicho, no pudo arrancar inmediatamente a los sucesos, lo
que se vio favorecido no slo por la duracin de los efectos del fenmeno sino tambin por el escaso tiempo que
medi entre su final y el comienzo de la estacin de lluvias. Adems, dado que el nuevo gobierno asumi sus
funciones en el mes de agosto, haba tenido un plazo muy
limitado para poder llevar a cabo los estudios necesarios,
elaborar los proyectos y licitar las obras de reconstruccin. Ms an, dado que para su realizacin se necesitaban recursos externos, el proceso de contratacin de stos
y los complejos procedimientos de los organismos de
financiamiento determinaron que los trabajos empezaran en 1999 y, en un clculo preliminar, duraran no
menos de cuatro aos.
Los efectos sobre el crecimiento y el ingreso
A consecuencia de los daos del fenmeno -tanto directos como indirectos-, se estima que habr una merma en
los sectores productivos. Ella repercuti en un crecimiento
del PIB 1,2 puntos porcentuales menor al esperado antes
del desastre (que era de 2% respecto de 1997, en sucres
de 1975, ver el Cuadro III.2.2-3). El mayor impacto se
resinti en las actividades productivas, que en algunos
subsectores se situaron incluso por debajo de los niveles
de 1997.
Se espera en 1999 una recuperacin gradual de la capacidad productiva que reflejara el efecto de las obras
de reconstruccin. El peso de factores internos y externos no previsibles impide hacer una proyeccin del
comportamiento del producto en los aos sucesivos,
Cuadro III.2.2-3 Ecuador. Efectos de El Nio en el crecimiento del producto

(miles de millones de sucres, valor corriente)
Sectores
1997
1998 sin efectos de El Nio
1998 con efectos de El Nio
79.041,00
101.844,00
100.530,00
Actividades primarias
9.557,00
12.761,00
12.650,00
Banano, caf, cacao
1.322,00
1.692,00
1.633,00
Otras producciones agrcolas
3.035,00
4.127,00
4.097,33
Ganadera
2.736,00
3.674,00
3.660,00
Pesca
1.624,00
2.185,00
2.113,00
Petrleo y minas
6.969,00
6.382,00
6.382,00
Petrleo
6.532,00
5.792,00
5.792,00
Actividades secundarias
20.545,00
27.691,00
27.450,00
Industria manufacturera
16.878,00
22.774,00
22.494,00
3.667,00
4.917,00
4.956,00
Servicios (actividades terciarias) a/
37.424,00
18.735,00
18.587,00
Comercio
14.445,00
1.611,00
1.512,00
Hoteles, bares y restaurantes
1.211,00
6.877,00
6.965,00
Gobierno general
5.538,00
9.859,00
9.886,00
Transporte y comunicaciones
7.360,00
3.868,00
3.565,00
Banca y seguros
2.677,00
289,00
287,00
215,00
1.466,00
1.554,00
Alquiler de vivienda
1.173,00
6.194,00
5.720,00
Otros servicios
4.805,00
6.111,00
5.972,00
Otros elementos del PIB (IVA)
4.546,00
Total
Construccin
Energa elctrica y agua potable
a/ La metodologa aplicada conduce a una estimacin directa de las prdidas en los ingresos generados, considerndolas como valor agregado. En el caso del comercio, energa elctrica y agua
potable, se registran tambin los efectos en el valor bruto.
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y clculos propios.
pero se reconoce que las repercusiones durarn hasta

el 2002.
Implicaciones para las finanzas pblicas y el endeudamiento externo
Efectos sobre el sector externo y la balanza de pagos
Las ya debilitadas finanzas pblicas del pas, por la

baja en los ingresos derivadas de la reduccin en el
precio del petrleo y por el dficit fiscal que se venia
arrastrando desde el ao anterior, obligaron al gobierno, tanto a la administracin interina como al nuevo,
a buscar frmulas para incrementar la recaudacin,
renegociar pagos de la deuda, postergar o no realizar
erogaciones ya comprometidas y reducir gastos
operativos y de inversin. Sin embargo, por la emergencia derivada del Fenmeno El Nio, tuvo que asumir gastos extraordinarios. As, el dficit fiscal aument
en 1998. Por otra parte, el inicio de las obras de reconstruccin incremento la presin; por ende, la reconstruccin requiere el apoyo y el concurso del sector privado empresarial y que se recurra a frmulas,
como la concesin de obras, que permitan amortiguar
Durante el primer trimestre del ao la actividad agrcola

result severamente perjudicada; asimismo, los cambios
en la pesca afectaron negativamente la produccin; todo
ello gener necesidades extraordinarias de importaciones
(de arroz, por ejemplo) y alter la dinmica de las exportaciones, que empezaron a disminuir. El efecto se prolongar durante el resto del ao 1998, aunque se logr realizar tardamente algunas de las siembras de ciclo corto
cuando el nivel del agua lo permiti.
As, hubo un incremento de las importaciones y una reduccin de las exportaciones, sobre todo en el sector agrcola. A
ello se sumaron algunos de los requerimientos de importacin para las obras de rehabilitacin y reconstruccin en los
diversos sectores, cuya duracin se estima en cuatro aos.
65
en parte la necesidad de erogaciones directas del gobierno en 1999 y en los prximos al menos dos aos.
la consecuente utilizacin de alguna mano de obra, aunque en

muchos casos fue voluntaria.
Consecuencias sobre el empleo, las remuneraciones

y el nivel de precios y la inflacin
Los precios, que se haban controlado en 1997, repuntaron

en 1998, corno se percibe en algunos componentes del
ndice de precios.
Los efectos del desastre en trminos de empleo se han venido sintiendo con fuerza durante los meses de su ocurrencia.
Por efecto de las inundaciones y la interrupcin de las comunicaciones normales, muchas actividades debieron
suspenderse, y otras, como ciertas plantas procesadores y
empacadoras, cerraron por falta de materia prima que procesar o por los daos parciales a su infraestructura. En cambio, se requirieron labores adicionales durante la emergencia, con
66
En los alimentos, con una alta ponderacin en el comportamiento inflacionario (32%), y en los costos de la vivienda y enseres domsticos (que pesan ms de un 18%), as
como en el sector del transporte, los incrementos de precios desde el inicio de 1998 han sido superiores al promedio y mantendrn a ste por encima de la previsiones iniciales del ao.
CAPITULO IV
DISTRIBUCION TERRITORIAL DE LOS

Los daos globales que se han reseado en el captulo
anterior tuvieron su mxima focalizacin en la zona costera, pero se expresaron de diversa forma en las distintas
provincias y cuencas de la misma.
El Cuadro IV-1 resume la tipologa de los impactos

socioeconmicos que se produjeron en cada una de las
provincias y, en ellas, en los diferentes sistemas hidrogrficos que fueron afectados. Tambin se indica en cada
caso la amenaza que dio origen al dao a los fines de
visualizar el origen de las afectaciones. La Figura IV-1
(ver pgina 79) muestra, de una manera ms genrica,
las reas donde se presentaron los mayores impactos
socioeconmicos de El Nio.
Cuadro IV-1 Ecuador. Distribucin espacial de los impactos socioeconmicos

del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias
Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Ro
Impactos Socioeconmicos
Impacto
Zona norte Costera Litoral
Por efecto de otras amenazas
Provincia Esmeraldas
a. Lluvias
EN TODA LA
PROVINCIA
Asentamientos humanos
Inundaciones por lluvias excesivas afectaron
1.136 viviendas y dejaron 78 vctimas.
Salud
Las lluvias afectan fuertemente la
infraestructura de atencin primaria y
hospitalaria en la provincia de Esmeraldas,
siendo sta una de las ms afectadas.
Se registraron 2.862 casos de malaria,
acentundose las condiciones crticas ya
existentes.
b. Por Marejadas
Vialidad
Fuertes marejadas causan dao a la vialidad
de la provincia.
c. Cambios de Temperatura
Electricidad
Altas temperaturas aumentaron el consumo
elctrico en 1997.
a. Avalanchas
CAYAPASONZOLE
(SISTEMA
HIDROGRFICO
DEL RO
SANTIAGO)
Oleoductos
Avalanchas de lodo cortaron el oleoducto
transecuatoriano, cerca de la refinera de
Esmeraldas. Deslizamiento de tierra hacen
colapsar tubera del oleoducto y el poliducto
que van a la refinera, causando derrame de
petrleo e incendios de viviendas as como
muertes y heridos.
b. Marejadas, oleajes e inundaciones
Marejadas y oleajes inundan viviendas
ubicadas a nivel de los esteros en la Isla de
Valds.
Oleajes destruyen muro de contencin del
Ro Capayas, propiciando inundaciones en
Limones y Olmejo.
VERDE
Mate, Verde
Crecida, inundacin, socavacin:
a. Por Marejadas
Inundacin en reas rurales con afectacin de

viviendas.
Ro verde inund barrios del centro poblado Tachina
ubicados a orillas del ro.
Los oleajes causan daos al malecn del

balneario de Rocaforte del cantn de Ro
Verde y al sector de la playa.
b. Derrumbes
Vialidad y transporte
Socavacin lateral en los estribos del puente Estero.
Afectacin de la circulacin en la va EsmeraldasCamarones.
Los deslizamientos afectan viviendas
aisladas.
67

del Fenmeno El Nio 1997-98 segn sistemas hidrogrficos y provincias (continuacin)
Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
MUISNE
Ro
Atacames
Impacto
Inundacin:
a. Oleajes
Desborde del ro afecta viviendas en el sector

Atacames.
Afectacin en la base del puente Estero Tonsupa en
la carretera Esmeraldas-Tonsupa.
Afectacin de Carretera Esmeraldas-Atacames-Sa.
Oleajes y marejadas destruyeron la

infraestructura turstica en la zona alta de la
playa de la Isla de Muisne. Balnearios afectados:
Atacames, Tonsupa y Castel Nuevo.
Afectacin de malecones Chincha y Sa.
Agricultura
Afectacin de zonas agrcolas por lluvias
permanentes.
Pesca
Los oleajes impiden el movimiento de lanchas,
embarque y desembarque.
MUISNE
Sa
Inundacin:
Muisne
Desbordamiento del ro inunda viviendas dispersas.

Inundacin:
San Gregorio, Sucio y
Camilo
El ro Muisne inunda Puerto Nuevo en la Isla de Muisne.

Inundacin:
Esos tres ros fueron desbordados afectando la
parroquia rural de San Gregorio.
Bunche
Inundacin:
Inundaciones del ro afectaron recinto Bunche.
ESMERALDAS
Esmeraldas, Teaone,
afluentes, vertientes
de agua provenientes
de colinas
Inundacin,sedimentacin, crecientes,
deslizamientos:
Agua potable, saneamiento

Azolvamiento de obras de aduccin; lneas de
conduccin sepultadas en la ciudad de Esmeraldas.
Daos en la vialidad urbana, viviendas y enseres
por inundacin en la ciudad de Esmeraldas, por
crecientes de los ros Esmeraldas y Teaone y por
aguas que drenaron de colinas que rodean la ciudad.
Prdidas de vidas y destruccin de viviendas en
Santo Domingo de los Colorados por creciente del
ro Toachi.
Agricultura
Daos en los cultivos en la cuenca baja del ro a
consecuencia del desborde del mismo.
Colapso de la va Esmeraldas-Quinind impide
transporte de productos agrcolas (banano) a la
ciudad de Esmeraldas.
Inundacin en zonas agrcolas y ganaderas en los
cantones de Atacames-Esmeraldas.
Vialidad y Transporte
Socavacin en las pilas del puente Estero Medina.
Daos en la carretera Esmeraldas-Santo Domingo
(tramos: Esmeraldas, Vainilla, puentes Quinind y
Viche, acceso a Esmeraldas).
Destruccin de puente de madera en la carretera
Pedernales-Chibunga (parte de la cuenca ubicada en
la provincia de Manab).
Cada del puente sobre el estero El Timbre.
Obstaculizada la va Esmeraldas-Viche.
a. Lluvias y deslizamientos
Agua potable y saneamiento

Exceso de lluvias produjo arrastre de
sedimentos y taponamiento del sistema de
alcantarillado.
Incremento de las precipitaciones produce
ascenso en el nivel fretico de los acuferos
ubicados en la provincia.
Deslizamientos destruyen parte de la tubera
de agua que abastece a Esmeraldas.
Otras infraestructuras
Telfono: Lluvias destruyen red telefnica de
Esmeraldas.
Salud
Lluvias fuertes afectaron algunas de las
unidades hospitalarias en el sector de Pichincha,
e incrementaron los casos de malaria.
En Cotopaxi las lluvias afectaron en menor
grado y produjeron epidemias de dengue con
incremento por encima de lo normal.
Agricultura
Lluvias intensas daaron numerosas hectreas
agrcolas en el sector de la provincia de Cotopaxi.
Vialidad
Lluvias inundan calles de Esmeraldas con
arrastre de lodos y piedras.
b. Por Marejadas
Fuertes vientos y oleajes afectan viviendas en
Esmeraldas.
c. Por derrumbes
Deslaves por fuertes lluvias causan daos a
viviendas en el Barrio 20 de Noviembre en la
cuidad de Esmeraldas. Otros derrumbes afectan
viviendas en la ciudad, afectado tambin el
malecn del Barrio Las Palmas.
Vialidad
Derrumbes y deslizamientos de tierra bloquean
y afectan el trnsito en la ciudad de Esmeraldas;
restringido el trnsito automotor por depsito de
lodos en las vas.
68

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Ro
Impacto
Zona Costera central
Provincia de manabi
a. Lluvias
EN GENERAL
EN TODA LA
PROVINCIA

Exceso de lluvias produce anegacin de
pozos someros y taponamiento del sistema
pluvial de alcantarillado debido al depsito
de sedimentos.
Salud
Fuertes precipitaciones y las consiguientes
inundaciones daan la infraestructura y
equipos hospitalarios, siendo Manab una de
las provincias ms afectadas. Incremento de
casos de enfermedades tales como: malaria
40% en 1997 y 200% en 1998; clera 14,7
veces mayor que el incremento nacional
producindose 8 fallecimientos por malaria y
1 por clera. Brotes de leptopirosis luego de
presentarse fuertes lluvias.
Vialidad
Lluvias inundan calles de Esmeraldas con
arrastre de lodos y piedras.
Agricultura
Las fuertes lluvias sobre la provincia de
Manab afectan las plantaciones de caf,
cacao y otros cultivos. Cada de la floracin,
no hubo cosecha.
Reduccin de la superficie sembrada de
arroz.
COJIMES
Cojimes y esteros
Crecidas e inundaciones:
a. Por Marejadas y oleajes
Inundada la poblacin de Cojimes en varias

ocasiones por reflujo de ros y esteros.
Aumento en el nivel del mar y fuertes

oleajes afectan la ciudad de Cojimes.
Pesca
Oleajes causan dao a camaroneras
distribuidas en el sector.
Mar agitado impidi salida de lanchas.
JAMA
Jama
Inundacin, deslaves:
a. Lluvias, deslaves
Infraestructura vial
Desbordamiento del ro Jama afecta al centro

poblado de Jama.
Lluvias fuertes daan la va dejando aislada

a la poblacin de Convento.
Lluvias frecuentes y deslaves afectan
viviendas en Jama.
Mariano y Muchacho
Inundacin, desbordamiento:
Afectan en los estribos del puente Estero Muyoyal
en la carretera San Vicente-Jama.
Corte de la carretera a la altura de Tenguel (que
afecta trfico con el resto del pas), gener
aislamiento en el poblado de Jama.
Desbordamiento de ambos ros y corte de la
carretera gener aislamiento de la poblacin de
Jama.
CHONE
Chone y Gaviapata
Inundacin, Sedimentacin:
a. Lluvias
Agricultura
Salud
Afectacin de reas agrcolas (caf, arroz y

otros) por inundacin de cultivos.

Azolvamiento de obras de aduccin,
alcantarillado; lneas de conduccin
sepultadas en las ciudades de Carquez y
Chone.
Afectacin del sistema de acueducto
Chone-Estancilla y Poza Honda.
Fuertes lluvias causan daos en la

infraestructura de salud concentrndose el
23% de los daos ocurridos en el mbito
nacional.
Fuertes lluvias causan daos en la
infraestructura del hospital de Chone que
oblig al cierre temporal del hospital.
69

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Ro
Impacto
Afectacin de viviendas en las ciudades de
Baha de Carquez y Chone por inundacin en
un 40% rea urbana.
Disminucin del flujo de turistas al Balneario
de Baha de Carquez por falta de agua
potable.
Socavacin de las pilas del puente del Ro
Canuto en la carretera Chone-Canuto.
Afectacin de las vas Chone-Tasagua,
Rocafuerte, El Ceiba, Flavis, Alfaro-Chone,
Baha Y de Tasagua e Y de San Clemente,
Calcata-Tasagua-Y de Tasagua.
Afectacin carretera y puente Santo
Domingo-Chone.
Mosca
Inundacin, Desbordamiento:
Muchas viviendas afectadas en Calceta.
Afectacin de viviendas aledaas al Ro
Mosca.
Desbordamiento del ro inund barrios de
Calceta en varias oportunidades.
Destruccin total del puente del Ro Mosca
en la carretera Casalta-Junin y cada del
puente Calceta-Tasagua.
Salud
Hospital de Calceta inundado por creciente
del Ro Mosca.
Carrizal
Desbordamiento:
Inundacin de viviendas aledaas al ro.
PORTOVIEJO
Portoviejo

Lluvias y depsitos de sedimentos forman
laguna natural en Baha de Carquez que
amenaza el puerto y obliga a la evacuacin.
Produce daos en la vialidad dejando
aislada a la poblacin.
Lluvias e inundaciones afectan las
viviendas de las poblaciones de San
Vicente, Los Roques, Quiroga y el
balneario de San Jacinto.
Lluvias inundan permanentemente a
Calceta.
b. Avalanchas
Deslaves producen sepultamiento de
viviendas en San Vicente y Los Robles.
c. Derrumbes
Derrumbes afectaron vas que atraviesan
las ciudades de Manab a consecuencia de
las fuertes lluvias.
d. Oleajes
Oleajes afectan malecn de Canoa.
e. Deslizamientos
Vialidad
Interrupcin del trnsito, va El CarmenPedernales por deslizamientos.
Interrupcin va Tosagua-Calceta por
hundimientos de mesa.
Agricultura
Destruccin de plantaciones en Ro
Grande, sector Carrizal-Chone y Calceta.
a. Lluvias
Agua potable y alcantarillado
Afectacin de plantas de potabilizacin de agua de

Portoviejo, Rocafuerte, Monte Cristo, Jaramij y
zonas vecinas.
Afectacin de las lneas de conduccin.
Inundacin laguna de oxidacin de Portoviejo
(PICOAZA).
Taponamiento del sistema de alcantarillado de
Baha de Carquez por agua y lodo proveniente de
drenajes de elevaciones.
Repetidas crecientes del ro inunda la poblacin de
Portoviejo y otras aledaas, obligando a evacuar la
poblacin hacia albergues y escuelas. Crecida
rompe muro de contencin.
Destruccin de alcantarillas en las carreteras de
Portoviejo-San Plcido; Pichincha, Portoviejo-Santa
Ana; Poza Honda; Manta-Rocaforte; Londana-Sucre;
Santa Ana-Olmedo.
Daos en las carreteras Santo Domingo-Chone;
Rocaforte-Baha de Carquez-Manta y otras.
Agricultura
Desbordamientos del ro inundan reas agrcolas.
Fuertes lluvias causan inundaciones en las

ciudades de Portoviejo, Rocafuerte y
Tasagua con prdidas de viviendas.
Fuertes vientos y lluvias afectan balneario
de San Jacinto.
Agricultura
Inundacin por lluvias excesivas producen
daos en los cultivos de caf, cacao y otros.
Cada de flores por efectos de las lluvias
afectan produccin de estos cultivos.
b. Marejadas
Fuertes oleajes y deslaves destruyeron
malecn de Crucita.
La influencia del nivel del mar fue
determinante en las inundaciones
producidas en el sector de Jaramillo.
c. Vientos
Incremento en la velocidad de los vientos
produjeron tormentas afectando gran parte
de la zona.
d. Deslizamientos
Vialidad
Bachelero
Desbordamiento del ro afecta a ese centro.
70
Deslizamiento inutiliza va y rompe

alcantarillas que contaminan Ros Mosca,
Caa, Piquigua, Andarieles y Las Tabladas.
Carreteras inundadas impiden paso a Los
Arenales (Puertoviejo) y Las Maravillas
(Pajar).

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
JIPIJAPA
Ro
Jipijapa y Tuza
Impacto
Inundacin, Desbordamiento y Creciente:
a. Lluvias
Destruccin total de nueve puentes, entre la

ciudad de Manchalilla y a lo largo de la costa
de la cuenca Jipijapa, en las carreteras de
Manglaralto-Puerto Lpez; ManchalillaJipijapa.
Afectacin de las carreteras Monte CristoJipijapa; Jipijapa-Colimines de Pajan Cascol;
Ajampe-Manglaralto; Manta-San Mateo.
Inundaciones en los centros poblados de

Manta, Monte Cristo y Manchalilla por el
incremento en las precipitaciones.
Electricidad
Daos al sistema elctrico de Jipijapa.
Agricultura
Fuertes lluvias daan plantaciones de
caf en la zona baja de Jipijapa y Pajan.
Desbordamiento de los ros Jipijapa y Tuza
inundan la poblacin de Jipijapa.
Agricultura
Inundacin de vas agrcolas y afectacin de
cultivos.
b. Marejadas
Oleajes causan daos a la ciudad de
Manta y Jaramij.
c. Avalanchas
Deslaves causan daos a las viviendas
de las poblaciones de Puerto Lpez, Puerto
Cayo y Planchadas.
Lluvias, deslaves y hundimientos de
tierra producen lagunas en los cerritos a 2
Km. de la va Guayaquil-Jipijapa,
amenazado de peligro a las planchadas.
d. Albarradas
Crecimiento de Albarrada, Simn Bolvar
inunda reas rurales de Monte Cristo con
afectacin de viviendas.
Jama
Desborde del ro Jama afecta al centro poblado de Jama.
Manta y Burro
Inundacin, Desbordamiento: ampliacin de cauce,

sedimentacin
Desbordamientos de los ros Manta y Burro inundan
la ciudad de Manta.
Daos en la planta de potabilizacin y en obras de
conduccin en Manta (aducciones y estaciones de
bombeo).
Inundaciones causan taponamiento de alcantarillas
con barro.
a. Marejadas y nivel del mar

El elevado nivel del mar favoreci las
inundaciones a la vez que sirvi de tapn al
drenaje natural del ro Manta.
b. Vientos y lluvias
Puerto Cayo afectado por vientos y lluvias
con daos a viviendas.
Ampliacin del cauce de los ros y el transporte de
sedimentos hacia el mar, afectaron el
funcionamiento del puerto internacional.
Zona Costera central

Provincia de GUAYAS (PENINSULA DE SANTA ELENA)
ZAPOTAL
Zapotal y otros
a. Lluvias
Agricultura
Inundacin en la ciudad de Santa Elena producen daos al

sistema de agua potable que paraliza la afluencia de
turistas.
Ruptura del acueducto de Guayaquil Salinas, a la altura de
Zapotal, que abastece la Pennsula de Santa Elena.
Agricultura
Anegamiento de siembras de maz, papa, ctricos, frutales
y cacao en Ancn, Loma Alta, Barcelona y Servichal.
Daos en cuatro puentes de la va Guayaquil Salinas por
socavacin de las bases a consecuencia de la crecida de
los ros.
Colapso en puente Guayaquil-Santa Elena.
Destruccin total del puente de Ro Chico y daos
severos en otros cuatro puentes en la carretera Santa
Elena, Manglaralto.
Daos en la carretera Buenos Aires-Zapatal-Santa Elena.
Fuertes lluvias inundan zonas agrcolas y

daan carreteras que impiden el transporte de
los productos en una parte importante de la
pennsula (al norte de la comuna de San
Pedro).
Fuertes lluvias inundan las poblaciones de la
Provincia, causando la muerte a 61 personas.
Crecimiento del Estero Salado arrasa
viviendas ribereas al Estero. Familias
desarman casa y se van a otros lugares.
Fuertes lluvias en Anen, Primavera y
Pennsula causan afectacin a viviendas.
b. Derrumbes
Derrumbes causan cortes de vas
ferrocarrileras.
71

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Ro
Impacto
Colapso del puente en Colonche.
Inundacin en las poblaciones de Santa Elena,
Colonche y Mate, con afectacin de 3.279 viviendas.
Incomunicacin de varios recintos por colapso de
puente. Javita, La Guerita, Icera, Los Manguitos, Las
Lomas, Manantial I y II, Febres Cordero, Carrizal,
Suspiro, San Vicente, Poroso, Seguitos, Ro Nuevo.
Inundaciones en Javita, Zapatal y San Marcos por
alivio de represa en Colonche; y en comuna Ro
Verde por desborde de la presa El Chapucal.
Desborde del Ro Javita afectan a Colonche.
Desborde del ro Chandy afecta viviendas aledaas.
Valdivia
Inundacin, Desbordamiento, salida del cauce:
a. Marejadas
Desborde del ro y prdida del cauce arrasa

viviendas ribereas e inundan las poblaciones de
Ancn, Loma Alta, Barcelona y otras.
Estero Punto Carnero
Aislamiento de problemas Anen, Aneoncito,
Prosperidad y Tambo por cada del puente en la va
Punto Carnero-Aneoncito.
Fuertes oleajes causan destruccin de viviendas

y daos en las vas en la comuna de San Pablo,
Valdivia y San Pedro, Olen y Manglarato.
Oleajes destruyen viviendas en zonas urbanas
de Porsoja.
b. Lluvias
Formacin de Albarrada de Montaa Santa Elena.
CUENCAS CENTRALES
Provincia de GUAYAS
GUAYAS
Guayas
Crecidas, Sedimentacin y Socavacin:
a. Lluvias
Guayaquil inundado por desbordes de ros y

por deslizamientos.
Agua potable y Saneamiento

Daos por azolvamiento de obras de aduccin
y alcantarillado, lneas de conduccin
sepultadas en la ciudad de Guayaquil.
Destruidos por socavacin de pilas y estribos
los puentes Banchal y Bachillero en la
carretera Nobol-Jipijapa.
Afectacin de las vas Daule T de las
maravillas, El Carmen-Flavio Alfaro, La
Puntilla-La Aurora-T-Salitre-VentanasEchaudia, Babahoyos-Febres Cordero, San
Juan-Vinces-Palestina-Pueblo Viejo-Caluma,
Montalvo-Guaranda, Daule-El Empalme,
Pallatanga, Balbanera, Duran-Jujn, Km. 26Yaguach, Milagros-Bucay, Pallatanga.
Agricultura
Daos en el cultivo del caf.
Inundaciones en cantones y poblados,

afectaron viviendas.
Numerosas inundaciones en Guayaquil por
lluvias: erosin por lluvias, deslizamientos y
deslaves afectan reas urbanas de Guayaquil.
Agua potable y Saneamiento

Lluvias excesivas y arrastre de sedimentos
produjeron taponamiento del sistema de
alcantarillado y desborde de aguas negras en
sectores adyacentes a la ciudad de Guayaquil.
Salud
Fuertes lluvias causaron daos en la
infraestructura hospitalaria, siendo Guayas
una de las provincias ms afectadas.
Incremento del 3,5% del valor nacional de
casos de clera dejando 4 fallecidos.
Se produce brote epidemiolgico de
leptopirosis luego de la cada de lluvias
torrenciales.
Epidemia de conjuntivitis en Guayaquil.
Electricidad
Cada de cable de alta tensin y vientos
huracanados, causaron muertes en
Guayaquil.
Agricultura
Lluvias causan afectacin del arroz, maz,
tomate, pimentn, pepino y otros. Zonas
afectadas: Urbina Jado, Vernaza, Yaguachi,
Milagros, Salitre y otros.
Quevedo-Vinces y
afluentes
Inundacin:
a. Lluvias
Desbordes de represa en Pichilingue afecta recinto

Lluvias afectan sectores La Loreta, San
Campana con numerosas familias afectadas y
Jos y 7 de Octubre de Quevedo.
generando incremento caudal de un estero que da el
Inundacin en la isla.
Vialidad
puente.
Colapso de represa San Marcos daa
Desborde del ro Quevedo inunda El Desquite y
carretera ro Coche-Pichilengue.
Quevedo y Esteros tambin inundan Quevedo.
Ro Micache inunda Mocache y genera daos a
viviendas y a la poblacin inundando sectores
aledaos.
72

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Ro
Impacto
Ro Vinces inunda varias calles de la ciudad Vinces y

otras (Bagatela, Rincn Grande, Antonio Solimayor,
Poza Seca, Estero de en medio, etc.
Causa ruptura del muro de contencin del ro
inundando San Jos, Amrica, Palizada, Bagatela,
Las Vegas, etc.
Vialidad
El ro Mocahe rompe carretera. Daos a alcantarillas.
Ro Vinces inunda varias carreteras.
Ro Daule
Creciente e inundacin:
Numerosos poblados afectados (Daule, Palestina, Las
Orqudeas, Cooperacin Gallegos, Sara y Potrerillos.
Lluvias
Agricultura
Prdidas de siembras de arroz en la regin
de Daule (Plan Amrica) por destruccin del
sistema de riego (falta de mantenimiento).
Daos en puentes y vas.

Varios Kms de vas inundadas por el Ro Daule.
Agricultura
Inundacin en los cantones de Santa Luca y Palestina
con afectacin de cultivos.
San Antonio
Inundacin:
Agricultura
Inundacin en zonas agrcolas por el represamiento
y el consecuente desbordamiento del ro San Antonio
por efecto del ro Lechuguines.
GUAYAS (PARTE
PERTENECIENTE
A LA PROVINCIA
DE MANAB)
Banchal
Destruccin del puente en la carretera Nobol-Jipijapa
por socavacin de bases y pilas de puentes.
Peripa
Destruccin de dos puentes de madera en la
carretera Santo Domingo-Limn.
GUAYAS (PARTE
PERTENECIENTE
A PROVINCIAS
DE LOS ROS)
Babahoyo y afluentes
Inundacin:
Desbordes del ro San Pablo inundan El Salto y
Barreiro, Babahoyo.
Crecidas del ro Pueblo Viejo inundan la ciudad de
Pueblo Viejo.
Desborde del ro Arenado inunda Resbaln y el
Guayabo.
Ro Isla Bejucal Inunda centro Isla Bejucal.
Crecida del ro Baba inunda El Sartn, zona rural.
Ro Babahoyo inunda varias veces ciudad de
Babahoyo, parroquias rurales y otros poblados
(Colorado, San Fernando, Carolina, Puerto Real, La
Legua, La Margarita, Flor de los Ros, Naranjo y
Naranjillo. Tambin inunda El Salto, Barrero, Caracol,
zonas urbano-marginales y el Salitre.
Estero Macagua se desborda y produce
deslizamiento con afectaciones en Zapotal.
Ro Catarama inunda Ricaurte y Catarama.
Desborde del ro Jujn inunda poblacin Jujn y
reas vecinas.
Agricultura
Ro Santa Rosa inunda y destruye reas agrcolas.
Inundacin y afectacin de reas agrcolas en
zonas de Babalisyo, Baba Salitre, Las Maravillas,
Samborondn.
Crecidas ro San Pablo afectan puentes.
Ro Baba inunda carretera de acceso a varios
centros poblados.
Colapso de puente cercano a Ventanas.
En general, numerosas vas primarias y
secundarias afectadas.
Incomunicacin oblig a transporte acutico por
las calles.
a. Vientos
Babahoyo y Baba afectados por vientos.
Tormentas y vientos fuertes destruyen
viviendas en Samborondn.
b. Lluvias
Lluvias inundan varias veces la ciudad de
Babahoyo y todo el centro, daan viviendas y
malecn.
Lluvias inundan Ventanas y Caracol.
Lluvias generan colapso de alcantarilla con
inundacin debido a ello en Ricaurte y
Catarama.
Numerosas inundaciones en el Salitre y
Samborondn por excesivas lluvias.
Inundaciones en Palestina.
Inundacin por lluvias en Jujn (varias veces).

Exceso de lluvias en Babahoyo afectan
alcantarillados y producen contaminacin por
rebosamiento.
Colapso de alcantarillados en Ricaurte y
Atarama.
Salud
Fuertes lluvias daaron infraestructura
hospitalaria en la ciudad de Los Ros.
Vialidad
Lluvias causan inundacin en vas daando
alcantarillados.
Sector de Baba, muchas vas afectadas.
Electricidad
Aguaceros y descargas elctricas causan
dao en generadores elctricos en Babahoyo
que afectan tambin a San Joaqun, La
Mascota, La Prelona, con interrupcin temporal
del servicio.
73

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Ro
Impacto
ZONA COSTERA SUR
Provincia de GUAYAS
TAURA Y PARTE
CUENCA
GUAYAS (RO
BULUL)
Chimbo, Bulul y
afluentes
Inundacin y desbordes:
Desborde del ro Chimbo afecta viedos de zonas aledaas.
Ro El Milagro inunda poblado del mismo nombre.
La creciente y la fuerza del agua en el ro Bulul rompi
diques de control de inundaciones de la cuenca del ro
Guayas e inund el 80% del rea urbana de El Triunfo.
Desborde del ro Bulul inunda varios pueblos rurales.
Agricultura
a. Lluvias
Inundacin cantn Laguachi.
Inundaciones en El Triunfo y recinto Santa
Rosa, Bucaramanga, Las Palmas y Verzeles
son afectacin de viviendas y familias.
Inundaciones en las poblaciones de Tricujo
y Taura en varias oportunidades, a
consecuencia de incremento en la
precipitaciones.
Anegamiento de extensas reas de sembrado (cacao y

Agricultura
otros) por arrastre de lodo del ro Chimbo.
Inundacin reas agrcolas.
Ruptura del dique sobre ro Bulul afecta zona bananeras y
caa de azcar por inundacin.
Desborde ro Bulul (y caas) causan daos a zonas
agrcolas de maz y caa.
Vialidad
Crecida de ro Chimbo inund y afect va que conduce a
la Josefina.
Varios puentes y vas afectadas en sector Naranjito. Sobre
Esteros Papayal, Hermanos Larreta, Chacal Tac, Estero
Hediondo, Estero Claro.
Ro Bulul afecta carretera Durani-Puerto Inca.
Muchas otras vas afectadas.
Un puente destruido y dos afectados por socavacin en
las bases.
Interrupcin de las vas Triunfo-Km. 26 y Buchay-Naranjito.
Afectacin de vas Durn-El Triunfo y Ramales de Enlaces,
El Triunfo con Huigra, La Tresicol, Cochancay y Puerto Inca,
Bucay.
Provincias de Caar y Guayas (Sector Golfo de Guayaquil)

CAAR
Caar
Desbordamiento:
a. Lluvias
Ro Caar presenta fuertes crecidas e inunda poblado

La Troncal, San Martn y reas rurales, la Envidia.
Agricultura
Desborde del ro Caar afecta cultivos de maz y caa.
Cambio en el curso del ro Caas deja al Puerto de Inca
incomunicado.
Afectacin de tres puentes: Barranco Chico, Barranco
Alto y Chanchn, en la carretera el Triunfo-Bucay,
daos en la carretera Caar-Taura.
Destruccin Puente Caar. Interrupcin de va Puerto
Inca-La Troncal.
Afectacin de va Zhud-Jarn, Zhud-Chundi, JarnCochamay, Biblian-Zhud.
Inundacin en las poblacione de El Caar e

Ingapirca a consecuencia de fuertes lluvias.
Lluvias afectan los poblados La Troncal y
Azoques, al producir deslaves que represan la
Quebrada Honda por varios das.
Inundacin de El Piedrero e Indiasia por lluvias
excesivas.
Inundacin Trocador, Santa Rosa de Flandes,
La Estrella, Chacayacu, Puerto Barquerizo,
Lechugal, y Puerto Inca con afectacin de
numerosas viviendas y familias.
Salud
Incremento del 50% de casos de dengue siendo
Caar una de las provincias ms afectadas.
Agricultura
Incomunicaciones y paralizado el transporte de
productos y alimentos.
Inundacin por lluvias en sector Indiasia causan
daos en zonas bananeras.
b. Derrumbes
Ocho deslizamientos en el sector de Papayal
taponaron la nica va de acceso, aislando la
poblacin de Cutuguay.
Lluvias destruyen va de acceso a la Provincia
de Azuay.
Zhucay
Desbordamiento:
Las inundaciones originadas por el ro causan daos en
viviendas rurales.
Agricultura
Desborde del ro Zhucay afecta zonas azucareras y
ganaderas.
Desborde del ro Tigsay afecta reas aledaas.
Vialidad
Desborde el ro afecta las vas Durn-El Tambo.
74

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Provincia de AZUAY
SISTEMA
Balao
HIDROGRFICO
NARANJALPAGUA
Ro
Impacto
Crecida, desbordamiento,
sedimentacin, socavacin:
Agricultura
Afectacin de cultivos por desbordamiento del ro con
daos sobre superficies agrcolas que representan el
1,6% del total de Has. Afectadas a nivel nacional.

Afectacin del sistema de acueducto Pucar y
Gualaceo.
Afectacin del sistema de alcantarillado de la ciudad
de Balao y Pucar por arrastre de sedimentos.
Daos en la carretera Cuenca-Girn-Pasaje.
Socavacin en las bases de los puentes de los ros
Jugua y Balao Grande, obstaculizando la va NaranjalMachala en los sectores La Soledad y San Antonio.
Fro

a. Lluvias
Inundaciones por exceso de lluvias en las
ciudades de Balao y reas vecinas que
afectaron 155 viviendas.
Destruccin de viviendas en Molleturo y en
zonas costeras, varias ocasiones.
Inundaciones en la ciudad de Cuenca.
Daos en vas costeras por fuertes lluvias.
Daos de puentes en La Josefina.
Destruccin caminos vecinales.
Viviendas en reas agrcolas y ganaderas
perifrica a la ciudad de Balao.
Agricultura
Inundaciones en reas agrcolas y
ganaderas perifricas a la ciudad de Balao.
Crecida del ro causa daos a viviendas aledaas.
Cumbe
Desborde del ro afecta ciudad de Cumbe.
Agricultura y ganadera
Desbordes del ro causa daos en zonas agrcolas y
pecuarias.
Nobal
sedimentacin, socavacin
Desborde del ro destruye carretera en el cantn
Naranjal.
Naranjal
Por ruptura de un muro de proteccin se inunda El
Naranjal.
Bucay
Agricultura
Inundacin afecta plantacin de cacao en Naranjal.
Puente Bucay arrasado por las aguas. Inutilizada la
va Naranjal-Machala, sector San Antonio.
Afectacin de vas El Salado-Km. 0-Estacin
Cumbe-Lentay, ro San Francisco.
Provincia de EL ORO
SISTEMA
HIDROGRFICO
SANTA ROSA
Carne Amarga
El ro inund casi completamente al cantn Santa Rosa
y a su zona urbana con miles de damnificados (ciudad de
Santa Rosa).
Electricidad
Desborde del ro causa inundacin que afecta servicio
de energa elctrica en Santa Rosa.

Inundacin propicia.
Contaminacin del sistema de agua potable.
Salud
Brotes de malaria en el cantn Santa Rosa por
inundaciones.
a. Oleajes
Fuertes aguajes destruyen infraestructura
de playa.
Oleajes destruyen muro del malecn
Puerto Bolvar.
Oleajes destruyen viviendas en Bajo Alto.
b. Vientos huracanados
Fuertes vientos destruyen viviendas
ubicadas en el manglar.
Vientos huracanados en Machala y
Puerto Bolvar tumbaron el techo de 200
casas y 20 rboles.
75

Cuencas /
Sistema
Hidrogrfico
Provincia de AZUAY
SISTEMA
Balao
HIDROGRFICO
NARANJALPAGUA
Ro
Impacto
Agricultura
Afectacin de cultivos por desbordamiento del ro con
daos sobre superficies agrcolas que representan el
1,6% del total de Has. Afectadas a nivel nacional.

Afectacin del sistema de acueducto Pucar y
Gualaceo.
Afectacin del sistema de alcantarillado de la ciudad
de Balao y Pucar por arrastre de sedimentos.
Daos en la carretera Cuenca-Girn-Pasaje.
Socavacin en las bases de los puentes de los ros
Jugua y Balao Grande, obstaculizando la va NaranjalMachala en los sectores La Soledad y San Antonio.
Moromoro
Lluvias originan desborde del ro afectando vas
Panupal-Naranjo y Santa Teresita-Piedras.
Calero
Desbordes del ro inundan zonas de Portoviejo con
afectacin de viviendas.

Los desbordes generan deslizamientos que causan
daos al acueducto de ese centro.
Chaguana
Desbordes del ro inundan parroquia Tendales.
Desborde del ro hace colapsar puente sobre ese ro en
la va Oro-Guayas.
Mollopongo
Inutilizada va Pasajo-Cuenca por destruccin de puente
sobre ro Mollopongo.
Jubones
Crecidas del ro Jubones socavan muro de proteccin
cerca de La Caf.
Estero El Macho
Inundacin Machala por crecidas del ro Estero.

a. Oleajes
Fuertes aguajes destruyen infraestructura de
playa.
Oleajes destruyen muro del malecn Puerto
Bolvar.
Oleajes destruyen viviendas en Bajo Alto.
b. Vientos huracanados
Fuertes vientos destruyen viviendas ubicadas
en el manglar.
Vientos huracanados en Machala y Puerto
Bolvar tumbaron el techo de 200 casas y 20
rboles.
c. Lluvias
Inundacin de la ciudad de Santa Rosa e Isla
Jambeli con afectacin de 2.555 viviendas.
Fuertes lluvias inundan en varias
oportunidades barrios al sur, norte y centro de
Machala.
Fuertes lluvias causan inundaciones en
Puerto Bolvar.

Lluvias producen taponamiento de compuerta
de entrada al reservorio en el sitio El Guando,
interrumpiendo el servicio de agua potable a
Zaruma.
Erosin de los suelos con arrastre de
sedimentos a consecuencia de las lluvias
colapsan el sistema de agua potable en la
ciudad de Santa Rosa.
Agricultura
Afectacin de reas agrcolas, especialmente
los cultivos de banano, arroz y caf.
Exceso de humedad favorece la produccin
de Sigatoka Negra.
Salud
La variacin en las precipitaciones incrementa
los casos de paludismo y dejan fallecidos por
caos de clera.
c. Deslizamientos
Casi todas las carreteras del Cantn
Atalmalpa presentan fracturas, hundimientos
y obstruccin por grandes deslizamientos.
Hundimiento de varias calles y zonas de Pia.
d. Deslaves
Interrupcin carretera Zamura-Guizalia.
Deslaves y afectaciones en Zaruma.
SISTEMA
HIDROGRFICO
RO ARENILLAS
Arenillas
SISTEMA
HIDROGRFICO
ZARUMILLAS
Zarumillas y canal
internacional
Cada de puente sobre ro Arenillas.
Desbordamiento del ro y canal internacional inundan
repetidas veces a Huaquillas, obligando a desalojos
(una gran preparacin de la ciudad).
Desborde ro Zarumillas destruye tramo va
Panamericana y puente sobre ro Bucay.
76
a. Lluvias
Lluvias causan cada de varias casas.
Lluvias inundan Arenillas.
Lluvias inundan Chacras.
a. Vientos huracanados y lluvias
Destruidas viviendas en Huaquillas por
vientos huracanados 20% de los barrios
ubicados en zonas bajas.
Segn se desprende del cuadro anterior, la focalizacin de

los impactos socioeconmicos estuvo relacionada en el tiempo con la manifestacin del fenmeno en los distintos espacios territoriales y con las caractersticas y las amenazas presentes en cada una de las cuencas afectadas, reseadas en el
Captulo II de este mismo estudio. Sin embargo, una caracterstica del fenmeno en esta oportunidad fue la de mantenerse en casi toda la costa, desde que se iniciaron los impactos fuertes en octubre de 1997 hasta su atenuacin en el
mes de mayo de 1998. La mayora de las provincias y cuencas costeras se vieron sometidas permanentemente a impactos socioeconmicos a lo largo de esos 8 meses, razn por la
cual la diversidad de afectaciones fue muy variada y repetitiva
en todas ellas.
Los primeros impactos catastrficos ocurren en octubre de
1997, en las provincias de Esmeraldas (a todo lo largo de la
costa), Manab (en centros poblados y reas aledaas entre
Cojimies y Canoa), Guayas (en la zona aledaa al ro Balao y
Babahoyo) y Caar ( debido a un temporal de una semana
que afecta la zona entre la Troncal y Azogues).
En noviembre de 1997, como consecuencia de torrenciales
aguaceros, se afectan casi todas las provincias costeras y centrales (Esmeraldas, Manab, Guayas, Los Ros, Oro, Caar,
Azuay), siendo ste uno de los momentos ms crticos. A
partir de ese momento los impactos fueron permanentes
debido a la continuidad de las lluvias. En febrero hubo una
generalizacin de las lluvias en el litoral pero el mayor incremento ocurri en el centro y sur de la regin con rcords en
Guayaquil, Milagro, La Troncal, Santo Domingo de los
Colorados, Machala y en las cuencas de Santa Rosa y Arenillas, al sur.
Cuando en marzo se esperaba una atenuacin de la situacin, ocurri una superposicin de este fenmeno al ciclo
estacional, con el agravante de que ste tuvo dos meses de
adelanto, lo que exacerb las amenazas. Se considera que
esta fase fue la ms fuerte durante la ocurrencia del fenmeno, ya que las anomalas se generalizaron en zonas de influencia de Esmeraldas, Portoviejo, Guayas, Arenillas, Santa
Rosa, con rcords para ese momento en La Concordia, Santo Domingo, Portoviejo, Pichilingue, Milagro, Guayaquil,
generando todo tipo de impactos asociados a marejadas,
deslaves, inundaciones, etc.
En relacin al tipo de impactos socioeconmicos presentes
en cada zona, stos fueron mltiples en cada provincia, reflejando una complejidad muy importante de las afectaciones, y dejando como leccin la necesidad de actuaciones
tambin complejas e interinstitucionales.
Dentro del complejo de situaciones destacan varias por el
nivel de la gravedad que se evidenci con relacin a los impactos socioeconmicos: Esmeraldas y sus alrededores; Chone
y Portoviejo y sus reas vecinas; Pennsula de Santa Elena;
Guayaquil y alrededores; sectores de Babahoyo, Caar y

Balao; Santa Rosa e inmediaciones.
La provincia (y cuenca) de Esmeraldas, en la Zona norte
costera, recibi impactos desde octubre hasta abril. Por encontrarse en ella la zona pesquera de Esmeraldas tuvo, por
una parte, efectos positivos debido al incremento de especies pelgicas y al aumento de los desembarques. Por otro
lado, las afectaciones fueron negativas ya que las zonas de
produccin de peces de agua dulce se vieron aisladas debido
al impacto sobre las infraestructuras viales.
Esta zona estuvo sometida a fuertes oleajes, principalmente
hasta diciembre. Las lluvias intensas generaron inundaciones, deslizamientos, etc. que estuvieron presentes con gran
intensidad durante 7 meses, produciendo mltiples afectaciones. Inicialmente, los daos por oleajes se presentaron en
casi todos los centros tursticos y poblados de la costa de esa
provincia (Isla de Muisne, balneario Atacames, Castelnuovo
y Tonsupa, malecn Sa, Isla de Valdez).
Las inundaciones fueron persistentes en varias zonas a consecuencia de lluvias torrenciales y desbordamiento de los
ros Esmeraldas, Verde, Teaone y Bunche.
El caso ms grave fue el de la ciudad de Esmeraldas, la cual
se vio sometida a inundaciones casi permanentes por efecto
de los ros Esmeraldas, Teaone y por vertientes provenientes
de las colinas que bordean la ciudad, as como por lluvias
directas que afectaron principalmente sectores bajos de la
ciudad. Los sedimentos arrastrados por las aguas taponaron
el sistema de alcantarillado y los deslizamientos destruyeron
parte de la tubera de agua que abastece al centro, ocasionando el corte del suministro que se mantuvo por lapsos
largos. Tambin, los cortes de carreteras originados por derrumbes y deslizamientos (cuyos mayores impactos se observaron en las conexiones de Esmeraldas con otros centros),
impidieron el paso de los vehculos, afectando de manera
directa a la poblacin y a los sectores de salud, destacando
esta zona por ser una de las que present mayores problemas
sanitarios con brotes de malaria y con daos a las
infraestructuras. La red telefnica tambin fue parcialmente
afectada as como muchas viviendas, a la vez que se produjeron daos a la poblacin (muertes, heridos o afectados).
En ese mismo sector, debido a avalanchas de lodo, el oleoducto y poliducto que alimentan la refinera en el sector
Cayapas-Onzole, sufrieron cortes que ocasionaron el derrame de petrleo y combustibles, lo que deriv en incendio de
viviendas aledaas. Como consecuencia de lo ocurrido, existieron prdidas humanas, afectaciones graves a la salud y
varias familias quedaron damnificadas.
En el cantn Esmeraldas, por la influencia del Estero Camarones, se produjeron tambin inundaciones en varios sectores aledaos a la cuenca, registrndose daos en viviendas,
77
vas de acceso, asentamientos de tierras, obstrucciones de

calles. Varias familias fueron afectadas temporal o permanentemente y se registraron algunas prdidas humanas.
En la zona costera central, que incluye las cuencas de los ros
Cojimes, Jama, Chone, Portoviejo, Jipijapa y Zapotal, las afectaciones fueron persistentes desde el mes de octubre hasta
junio. Los daos se iniciaron en la cuenca del ro Cojimes,
debido al reflujo de los ros en ese sector y al impacto de los
oleajes que causaron graves daos a camaroneras localizadas
en la zona. Igualmente se presentaron inundaciones en la va
costera aislando al centro poblado Cojimes. El mar agitado
tambin impidi el movimiento de embarcaciones; y en Canoa, los fuertes oleajes destruyeron el malecn.
Progresivamente, muchas cuencas tuvieron exceso de precipitacin activando ros, inundando ciudades y generando
mltiples impactos socioeconmicos. Ello fue as en Chone,
Baha de Carquez, Calceta, Portoviejo, zonas de Montecristi,
Jipijapa, Puerto Lpez y Jama. Casi toda la provincia de
Manab estuvo sometida a lluvias durante meses por lo que
las afectaciones fueron mltiples: daos a viviendas y enseres, afectacin de vialidades dejando muchas zonas incomunicadas, daos en los sistemas de abastecimiento de agua,
alcantarillado y electricidad, etc., as como en otros malecones y balnearios presentes en ese sector, por lo que la actividad turstica se vio severamente afectada.
En Portoviejo, el aumento del caudal del ro del mismo nombre ocasion la destruccin parcial del muro de gaviones en
una extensin aproximada de 30 m, produciendo daos en
carreteras, viviendas y registrndose prdidas humanas y varias familias damnificadas. En Chone, las inundaciones de
la ciudad afectaron varias viviendas y colegios, y los principales daos se presentaron en la carretera Santo DomingoChone y en el puente Bejuco. El desbordamiento de los ros
Chone y Garrapata y los deslaves, ocasionaron daos a viviendas y se reportaron vctimas (muertos y heridos) y familias damnificadas. En esta zona los sistemas de abastecimiento
de agua sufrieron daos notorios afectando, adems de
Chone, otros centros poblados que se abastecen de ese acueducto regional (Estancilla y Poza Honda), generando la suspensin del servicio, lo que afect significativamente el flujo
turstico de Baha de Caraquez. Igual ocurri en Portoviejo y
centros aledaos, as como en la ciudad de Manta.
Los daos al sector agrcola y ganadero que se produjeron en
1998 tambin fueron relevantes, por concentrarse en esta
zona buena parte de las reas agrcolas bajo produccin, tanto
de ciclos cortos como de plantaciones. Las afectaciones fueron por diversas causas: arrasamiento de flores por las lluvias, imposibilidad de sembrar y/o de cosechar, incertidumbre de siembra, etc.
En la Pennsula de Santa Elena, cuenca del ro Zapotal, las
ms fuertes afectaciones ocurrieron desde el mes de noviem78
bre con el colapso del puente sobre el ro Oln que interrumpi el trnsito de Guayas a Manab; este tipo de afectaciones
por incomunicacin vial fue lo que predomin durante el mes
de diciembre, con el colapso de otro puente (Colonche) que
dej aislado a un conjunto de poblados de la zona. Los daos
a la infraestrucutra vial derivaron de las precipitaciones y desbordamientos de los ros la Camaronera, Chanduy y Javita,
los cuales ocasionaron inundaciones y socavamiento de tierra
en varios puentes. Las lluvias causaron tambin daos graves
en viviendas de numerosos pequeos centros. Otras amenazas, como ruptura de presas (Colonche, El Chapucal), generaron inundaciones en poblados aledaos aguas abajo. Daos
adicionales fueron los relacionados con los sistemas de abastecimiento de agua. Las inundaciones a la ciudad de Santa Elena as como la ruptura del acueducto de Guayaquil-Salinas a
la altura de Zapotal, afectaron considerablemente el turismo
local de esas zonas.
En las cuencas centrales (Guayas), las afectaciones
socioeconmicas se presentaron principalmente en las partes bajas. Casi todos los centros poblados localizados a lo
largo de los ros en esas zonas, se vieron afectados, as como
la vialidad y las reas agrcolas.
Esta zona estuvo sometida desde el mes de noviembre de
1997 a mayo de 1998 a impactos extendidos en casi todas
las zonas, repitindose las inundaciones en numerosas ocasiones. Ello influy en la colmatacin de pozos para abastecimiento de agua, as como de alcantarillados. Centros poblados como Guayaquil, se vieron inundados en varios sectores
de la ciudad, tanto por efecto de los ros vecinos como por
las lluvias. Este centro poblado tambin estuvo sometido a
vientos huracanados, y tuvo problemas en su abastecimiento
elctrico, en el suministro de agua potable y en el alcantarillado. Muchas vas de acceso principales que conectan con
ciudades importantes se vieron afectadas por la paralizacin
del trnsito (a la pennsula de Santa Elena, por ejemplo).
Babahoyo, si bien vio reducida sus inundaciones en comparacin con el pasado, tuvo impactos por efecto del ro del
mismo nombre y por otros como San Pablo. Igual sucedi
con Samborondn, El Salitre, Colimes, y muchos ms.
Como consecuencia del contexto, tambin se presentaron
brotes de clera y malaria, as como de leptospirosis. Las
provincias de Manab y los Ros concentraron el mayor nmero de unidades de salud afectadas.
La va frrea mostr daos graves en muchos de los tramos
localizados en la provincia de Guayas, debido al desbordamiento de ros como Milagro, Chanchn y Yaguachi que
socavaron la plataforma y causaron la destruccin de puentes, entre otras afectaciones.
Las zonas agrcolas permanecieron por largo tiempo inundadas ocurriendo la prdida de cosecha o la imposibilidad de
siembra en muchas de ellas, principalmente en las zonas ba-
jas de la cuenca. El exceso de humedad tambin produjo maduracin precoz, problemas en la floracin y cada de flores.
En las cuencas de la zona costera sur (sistemas hidrogrficos
Taura, Caar, Naranjal-Pagua, Santa Rosa, Arenillas y
Zarumilla), los impactos socioeconmicos fueron tambin
permanentes desde el mes de octubre. Incluso la gran alarma nacional parti de esta zona, cuando el ro Carne Amarga inunda casi completamente el cantn Santa Rosa en el
mes de noviembre, as como al centro poblado del mismo
nombre, con 251 familias damnificadas y 1.299 personas
evacuadas. Los problemas en ese centro fueron sucesivos.
Una nueva inundacin ocurrida ese mismo mes afect el
servicio de energa elctrica e hizo colapsar, a la vez que contamin el sistema de agua potable. Otras infraestructuras
escolares, la iglesia y 750 viviendas fueron afectadas
requirindose la evacuacin de ms de 6.000 personas durante ese lapso.
Adems de los efectos anteriores, las torrenciales lluvias y el
desbordamiento de los ros Santa Rosa, Carne Amarga y
Moro-Moro y Laguna La Tembladera, ocasionaron inundaciones en diferentes sectores cantonales, adems de Santa
Rosa, como fue el caso de Arenillas y Pias, originando
daos en viviendas, locales escolares, iglesias, puentes.
Algunas vas de acceso quedaron obstruidas dejando incomunicadas poblaciones aledaas. En Pias se presentaron algunos hundimientos de tierra que daaron calles
cntricas del cantn.
Machala fue otro centro sujeto a inundaciones desde noviembre hasta mayo por efecto de lluvias persistentes y por
crecidas del Estero El Macho, as como por vientos
huracanados. Igual situacin se present en centros poblados como Huaquillas, permanentemente inundados por las
crecidas del ro Zamurilla y del canal internacional, el ltimo de los cuales se desbord de manera peridica entre diciembre de 1997 y mayo de 1998. Ambos causaron daos a
viviendas, destruyeron fbricas de ladrillos, puentes y vas
de acceso. El desborde del ro Zarumilla tambin afect vas
como la Panamericana.
Al igual que en el resto de la zona costera, en esta zona estuvieron presentes amenazas de oleajes que generaron fuertes
afectaciones, as como vientos huracanados y lluvias que tuvieron influencia sobre grandes extensiones de reas agrcolas, as como sobre la vialidad que se vio severamente afectada, dejando aislados algunos centros y zonas productivas. La
provincia de El Oro y el cantn Santa Rosa, concentraron
buena parte de las afectaciones a la agricultura, principalmente de plantacin, debido a la crecida de numerosos ros,
anegamiento por lluvias, fuertes vientos huracanados y excesiva humedad. Estas adversas condiciones favorecieron a su
vez la aparicin de enfermedades (conjuntivitis, paludismo,
tifoidea, micosis, dermatolgicas, dengue) destacando el dengue como la ms relevante, principalmente en El Oro. Tambin se produjeron daos en algunas unidades de salud como
consecuencia de las inundaciones.
Figura IV-1 Ecuador. Sectores econmicos afectados por provincias
79
CAPITULO V
DEL FENOMENO EL NIO
POR SECTORES DE AFECTACION
Desde otro ngulo diferente al espacial, las afectaciones
socioeconmicas de El Nio 1997-98 tambin tuvieron su
expresin a nivel de los sectores, dependiendo de la vulnerabilidad presente en los mismos y del tipo de amenazas.
A los fines de permitir posteriormente una racionalizacin
en las polticas sectoriales de prevencin, los anlisis que se
presentan en esta seccin siguen un enfoque metodolgico
desarrollado para los fines de este estudio, tomando como
base la serie de efectos que se desencadenaron a partir de las
amenazas que afectaron a cada sector.
En cada uno de los eslabones de esta cadena de efectos identificados, se precisan las principales vulnerabilidades fsicas
que estuvieron presentes durante el perodo de expresin
del fenmeno, lo cual constituye la base para las propuestas
de poltica que se resumen a lo largo de la seccin referente
a cada sector. Igualmente, este tipo de anlisis ha permitido
direccionar la seleccin de los proyectos ms relevantes orientados a la mitigacin de riesgos con nfasis en la reduccin
de dichas vulnerabilidades.
La identificacin, anlisis y propuestas fueron realizadas por
las instituciones involucradas, tanto en los diferentes talleres
llevados a cabo durante el estudio, como en numerosas sesiones de trabajo a lo largo del mismo.
Segn se deduce del Cuadro III.3-1 antes mencionado, los
sectores que sufrieron los mayores impactos en Ecuador fueron: agua potable y alcantarillado, transporte, agricultura,
pesca, salud y los asentamientos humanos. Otros sectores,
como industria, comercio, petrleo, etc., tambin sufrieron
daos pero en muchos casos asociados a afectaciones primarias en los otros sectores.
El detalle de los impactos socioeconmicos sectoriales se
presenta a continuacin como parte de esta seccin.
1. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

Las afectaciones en el sector de agua potable y saneamiento
fueron significativas tanto en el rea urbana como rural, lo
cual acentu una situacin problemtica que ya se observaba
en el pas respecto a este servicio. Las afectaciones del Fenmeno El Nio en cada medio dependi del grado de fragilidad y tipo de sistema de abastecimiento predominante as
como de la relacin que cada uno de los sistemas tuvo con
las amenazas asociadas a El Nio en los diferentes espacios
geogrficos. Igual situacin ocurri con los sistemas de alcantarillado.
1.1 SISTEMAS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y

SANEAMIENTO AMBIENTAL EN ECUADOR
En la actualidad los servicios de agua potable en Ecuador
abastecen cerca del 70% de la poblacin urbana y rural, mientras que los de alcantarillado slo cubren el 42%, siendo la
mayor cobertura en el medio urbano, en donde ms del 80%
de las viviendas cuentan con agua potable y cerca de un 61%
con alcantarillado. En contraste, en el medio rural los dficits se acentan, por lo que solamente la mitad de las unidades familiares disponen de los servicios de agua y apenas un
10% cuentan con alcantarillado.1
En lo que respecta a las formas de suministro, un poco ms
de la mitad de las viviendas del pas (57%) reciben el agua a
travs de la red pblica, un 13% tiene como fuente de suministro los pozos y 15% se surte directamente de los ros. El
15% restante no cuenta con sistemas estables, por lo que
deben recurrir a la compra de agua a camiones cisternas u
otros medios alternativos.
En la Costa, donde los efectos de El Nio fueron significativos, la situacin es ms deficitaria. De acuerdo a los datos
del INEC, el servicio de agua en esa zona cubra para el ao
1995, el 50% de la poblacin urbana y rural, mientras que el
de disposicin de aguas servidas llegaba al 33%. Al igual que
lo planteado para el nivel nacional, las reas urbanas concentran tambin all las mejores condiciones con un 66% de
cobertura en agua potable y un 46% de alcantarillado. Ello
deja para el sector rural una dotacin extremadamente crtica por cuanto all solo se provee de agua al 14% de la poblacin y el servicio de eliminacin de aguas servidas es casi
inexistente (apenas cubre el 4% de las viviendas). Es importante destacar, a los fines de este estudio, que en toda la costa
los sistemas de abastecimiento tambin difieren segn el
medio. Las reas urbanas se sirven generalmente de la red
pblica (68%), mientras que en las reas rurales predominan
los pozos, abastecimiento desde los ros u otros medios (85%).
Los sistemas no estables, como es el caso de los camiones
surtidores, dan respuesta a una buena parte de las necesidades del medio urbano (25%), denotando la situacin extrema de dficit que presentan algunas zonas.
En cuanto a la disposicin de aguas servidas, la vulnerabilidad que los sistemas presentaban al momento del evento
fue determinante del tipo de daos observado. De acuerdo
a los datos del INEC, para 1995 solamente el 39% de las
viviendas contaban con servicio de alcantarillado sanitario,
registrndose una alarmante proporcin de viviendas que
carecen de algn sistema de disposicin de aguas servidas
1 OPS. 1998. Informacin suministrada para este estudio
81
(28%). El 33% restante de las viviendas elimina sus desechos

ya sea utilizando pozo sptico (25%) o algn otro medio (8%).
En la regin Costa, apenas el 33% de las viviendas del sector
urbano y rural estn conectadas a la red pblica de alcantarillado sanitario, en contraste con el 38% que utilizan pozo
sptico. El restante, o no utiliza ningn sistema o lo hace por
otros medios. Diferenciando el medio urbano del rural, los
sistemas de evacuacin de carcter pblico son casi
inexistentes en ste ltimo, predominan los pozos spticos y
casi un 50% de las viviendas no disponen de ningn sistema
alternativo; ello contrasta con la situacin en el medio urbano, donde el porcentaje de viviendas conectadas al servicio
pblico asciende al 50% y cerca de un 38% de las viviendas
utiliza pozos spticos.
De acuerdo a la informacin oficial (MIDUVI 1994), la carencia de servicios bsicos (entre los que se incluyen el agua
potable y alcantarillado), afecta mayormente a los grupos
vulnerables de la poblacin, como son las mujeres y nios
que habitan en zonas urbano marginales de ciudades con ms
de 100 mil habitantes, sobre todo, las de Guayaquil y Quito y
aquellas comunidades asentadas en el medio rural.
1.2 LA CADENA DE EFECTOS EN EL ABASTECIMIENTO DE

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO AMBIENTAL EN ECUADOR
La mayora de los impactos en la red de agua potable y alcantarillado en Ecuador, derivaron de los excedentes de lluvias
que se extendieron por largos perodos en el pas, fundamentalmente en la costa. Dichos impactos fueron ocasionados por diferentes tipos de amenazas, segn se desprende de
la Figura V.1.2-1 Efectos encadenados en el abastecimiento
de agua potable y saneamiento en Ecuador.
---Debido al incremento y a la permanencia de las lluvias en
muchas zonas de la costa, se generaron efectos directos de
stas sobre los sistemas de agua potable y alcantarillado. Los
ms importantes fueron:
---La sobresaturacin de los suelos, favorecida por las lluvias y la produccin de deslizamientos de grandes masas de
tierra derivada de ellos, ocasion la ruptura de tuberas de
agua potable, dejando sin servicio por largos perodos a los
centros poblados que se abastecan de ellas as como a zonas
tursticas. En las partes altas y medias de las cuencas, la erosin gener socavacin y colgamiento de tuberas.
---La recarga de acuferos origin, en algunas zonas, la ruptura de numerosas instalaciones as como la afectacin de
pozos que servan como fuente de abastecimiento de agua.
El empuje de las aguas subterrneas hizo flotar tuberas y
cmaras, sacndolas de su ubicacin original. Tambin se
presentaron contaminaciones de los mantos acuferos, lo que
inhabilit algunos campos de pozos. Como consecuencia, se
dejaron de utilizar varias fuentes de aguas subterrneas.
82
---En las zonas bajas de la costa (caracterizadas por el mal

drenaje natural debido a su escasa pendiente, unido a los altos niveles del mar), las inundaciones que persistieron por
largos lapsos generaron mltiples afectaciones: rebosamiento
y arrase de letrinas y de pozos spticos; colapso de las redes
de aguas negras y de los sistemas de alcantarillado;
anegamiento de pozos profundos y someros de suministro
de agua a los centros poblados; inundacin de plantas de
potabilizacin y de lagunas de oxidacin; daos en los equipos de bombeo al entrar en contacto con el agua, entre otras.
En las zonas rurales se anegaron los pozos someros con que
se surtan las necesidades de la poblacin dispersa. Luego de
proceder a su limpieza, la calidad del agua no parece ser adecuada para el consumo.
---Las crecientes de los ros originadas por las lluvias y la incapacidad de los cauces de drenar los volmenes de escorrenta, originaron tambin fuertes impactos a los sistemas:
---En ros con problemas de meandros en sus partes bajas, y
donde ocurrieron cambios de cauces, se produjo la prdida
de las captaciones de agua originando el corte total del servicio a los centros urbanos servidos.
---El violento incremento de los caudales de los ros, ocasion la destruccin total o parcial de lneas de captacin de
agua, bombas, lneas de conduccin, estanques de almacenamiento, etc., imposibilitando el abastecimiento de agua a las
poblaciones. Las crecidas produjeron tambin anegamiento
de lagunas de tratamiento primario.
---El arrastre de sedimentos hacia las partes bajas, en numerosas cuencas sujetas a procesos de degradacin, produjo diferentes impactos sobre los sistemas: azolvamiento de obras
de aduccin de agua potable haciendo colapsar los sistemas
de abastecimiento; taponamiento de las redes de alcantarillado hacindolos inoperantes y propiciando la descarga de aguas
servidas en lugares no previstos; sepultamiento de lneas de
conduccin cortando o limitando el abastecimiento; cambios bruscos en la calidad fsico-qumica de los afluentes por
incremento de los contenidos slidos, rebasando la capacidad de diseo de las instalaciones para la potabilizacin de
las aguas de consumo humano. En el medio rural, las inundaciones y la colmatacin por sedimentos de numerosos
pozos someros familiares que provean individualmente el
agua a las familias y vecinos, dejaron sin abastecimiento a
este tipo de pobladores. Tambin fue notorio el incremento
de turbidez de las aguas por la presencia de jacintos de agua,
as como el dao de infraestructuras y equipos de bombeo
debido a las races de estas plantas.
---La socavacin de los suelos por los ros y otros drenes
naturales, produjo colgamiento de tuberas e inestabilidad en
los soportes de otras instalaciones.
Si bien en esos perodos hubo mayor disponibilidad total de
Figura V.1.2-1 Ecuador. Efectos encadenados del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre el sector abastecimiento
de agua potable y saneamiento
83
agua debido a la mayor captacin de los sistemas, el resultado de los impactos sobre la infraestructura fsica produjo
una reduccin neta de la oferta de agua tanto en cantidad
como en calidad.
Los daos y el colapso de las infraestructuras de abastecimiento de agua generaron, por una parte, efectos sobre la
poblacin al reducirse la oferta de agua y al desmejorarse
la calidad de la misma. Por otra parte, ocasionaron una
reduccin de la recaudacin de los pag os por la
contraprestacin del servicio, al suspenderse el suministro o al realizarlo con una baja calidad por las continuas
interrupciones del mismo. Ello incidi en la reduccin de
la capacidad de respuesta de las empresas para rehabilitar
o reconstruir las obras daadas.
En lo que respecta a las redes de alcantarillado sanitario,
el colapso de los elementos del sistema (letrinas, pozos
spticos, colectores de aguas negras, lagunas de oxidacin,
etc.), tuvo efectos sobre la salud al producir nuevas amenazas como fueron la generacin de focos de contaminacin. Igual situacin ocurri con la red de alcantarillado
para el drenaje de las aguas pluviales. En algunos casos se
detectaron intercambios entre los sistemas de drenaje y
los de alcantarillado sanitario, originndose una contaminacin incontrolada. La obstruccin de la infraestructura
por las inundaciones, el taponamiento por sedimentos, etc.,
hicieron colapsar varios sistemas produciendo inundaciones que afectaron sectores de las ciudades impactadas.
Incluso algunos sistemas de alcantarillado en zonas urbanas de la costa, sobre todo en Baha de Carquez, Esmeraldas y Guayaquil, al padecer de azolvamiento severo no
slo se hicieron inoperantes sino que generaron descargas

de aguas servidas en lugares no previstos, como sucedi
en Guayaquil.
De lo anterior puede concluirse que los impactos sobre
los servicios ocasionaron afectaciones a la poblacin y a
su salud, al turismo y a los asentamientos humanos con
sus actividades econmicas y sociales. Ms an, la disminucin de la infraestructura para abastecimiento de agua
y saneamiento, debido a los daos que se produjeron en
la misma por las diversas amenazas sealadas, incrementa,
despus del Fenmeno El Nio, la vulnerabilidad en las
condiciones de la salud, constituyndose en factor que
incrementar de inmediato el deterioro de las condiciones sanitarias ya deficientes tanto en el medio urbano como
en el rural. Ello ser acentuado por los lapsos que se requieren para la reparacin de algunos sistemas, estimados
en 8 o 9 meses, lo que indica la precariedad en que se
mantendrn las poblaciones afectadas.
1.3
FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN EL SECTOR

DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Unas 18 empresas de agua potable y alcantarillado tuvieron afectaciones en sus sistemas y cerca de unos 80 sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento fueron afectados tanto en el medio urbano como en el rural de Ecuador. El Cuadro V.1.3-1 muestra la focalizacin de los principales impactos sobre el sistema de agua potable y alcantarillado en las distintas provincias, con indicacin de la
amenaza que produjo la afectacin. Los impactos se
Cuadro V.1.3-1 Ecuador. Impacto sobre el sistema de agua potable y alcantarillado
Impacto sobre los sistemas de agua potable y alcantarillado

Provincias
Cuencas
Ros
Por efecto de ros
Zona norte costera

Esmeraldas
Esmeraldas
Esmeraldas

lneas de conduccin sepultadas en la
ciudad de Esmeraldas.
Exceso de lluvias produjo taponamiento del

sistema del alcantarillado en la ciudad de
Esmeraldas por el arrastre de sedimentos.
Deslizamiento de masas de tierra produjo daos
graves por roturas y sepultamientos en las
tuberas de agua.
Suspensin del servicio durante 45 das y 60
das en los balnearios.
Exceso de lluvias produce anegacin de pozos
someros y taponamiento del sistema de
alcantarillado pluvial debido al depsito de
sedimentos. (Parte de la cuenca ubicada en la
provincia de Manab).
Otros pequeos centros como Camarones,
Chigue, Majua, Cabo San Francisco, localizados
en la provincia de Esmeraldas sufrieron daos
en sus sistemas de agua potable.
84
Cuadro V.1.3-1 Ecuador. Impacto sobre el sistema de agua potable y alcantarillado

(continuacin)
Impacto sobre los sistemas de agua potable y alcantarillado

Provincias
Cuencas
Ros
Por efecto de ros
Zona costera central
Manab
Chone
Chone

alcantarillado, lneas de conduccin
sepultadas en varios tramos, daos en
red de distribucin, en la ciudad de Baha
de Carquez y Chone. Afectacin en el
sistema de acueducto Chone-Estancilla y
Poza Honda, con paralizacin del servicio
por meses.
Localidades como Noboa, Las Pajitas,

Bonce, El Desvo, Andarieles y Boyac
presentaron afectaciones en sus sistemas
de abastecimiento de agua potable.
Otra localidad afectada fue Pavn con

daos en la captacin.
Porto Viejo
Portoviejo
Afectacin de planta de potabilizacin de

agua de Porto Viejo, Rocafuerte,
Montecristi y Jaramij, y zonas vecinas.
Excesos de lluvia producen afectacin en

pozos profundos(Crucita, Los Ranchos,
etc.)
Afectacin de lneas de conduccin.

Jipijapa
Manta
Daos en planta de potabilizacin, de

obras de conduccin en Manta
(aducciones y estaciones de bombeo).
Guayas
Guayas
Daos por azolvamiento de obras de

aduccin y alcantarillado; lneas de
conduccin sepultadas en la ciudad de
Guayaquil por depsito de sedimentos.
Zona central
Guayas
Inundaciones en la ciudad de Santa Elena

producen daos en sistema de agua potable
que paraliza la afluencia de turistas.
Lluvias excesivas y arrastre de lodo
produjeron taponamiento del sistema de
alcantarillado por sedimentos en la ciudad
de Guayaquil rebosando las aguas negras
y dispersndolas en reas adyacentes.
Zona costera sur
Azuay
Balao
Balao y otros
Afectacin del sistema de alcantarillado

de la ciudad de Balao y Pucar por
arrastre de sedimentos.
Afectacin en el sistema de acueducto
Pucar y Gualaceo.
El Oro
Arenillas,
Santa Rosa
Santa Rosa
Afectacin del sistema de agua potable

de Machala.
Arrastre de sedimentos por inundacin del
ro causa daos en la bomba para eliminacin de aguas residuales en la ciudad de
Santa Rosa, y en el Sistema Nacional de
Potabilizacin del Agua de la represa
Esperanza, que beneficia los cantones El
Erosin de los suelos con arrastre de

sedimentos que colapsaron el Sistema de
Agua Potable en la ciudad de Santa Rosa,
a consecuencia de las lluvias.
Afectacin de redes en localidad Torata
(captacin, planta de tratamiento, redes
de distribucin, etc.), Ro Nego, La ChilcaEl Playn.
85
focalizaron principalmente en la Costa, siendo los ms

notorios por sus repercusiones los ocurridos en las ciudades de Esmeraldas, Chone, Carquez, Guayaquil, Santa
Elena, Santa Rosa y Balao. Los daos sufridos se han visto magnificados por el hecho de que los sistemas se encontraban en un estado de inadecuado mantenimiento con
anterioridad al desastre.
En la zona Norte costera litoral, las afectaciones se
originaron de diversas amenazas (desbordamientos, inundaciones, azolvamiento, saturacin de suelos, deslizamientos, acarreo de sedimentos y de slidos, etc.):
---Los deslizamientos de tierra que se produjeron como
consecuencia de las lluvias fue la amenaza ms relevante. Por una parte, se produjeron avalanchas de tierra y de lodos en reas cercanas a las lagunas de reserva. Por la otra, deslizamientos fracturaron y sepultaron la tubera de abastecimiento de agua de la ciudad
de Esmeralda, dejndola sin servicio por 45 das. Esta
suspensin tambin afect al balneario de ese sector
por un lapso an mayor (65 das). Adicionalmente, se
produjo el azolvamiento de las obras de aduccin de
agua por arrastre de sedimentos y de slidos en suspensin por el ro Esmeraldas. En conjunto, varios metros lineales de tuberas de distribucin, acometidas,
derivaciones, y de alcantarillados, quedaron colapsados.
La calidad del agua sufri un desmejoramiento significativo tanto por el incremento de la turbiedad como
del color. Como consecuencia de todo lo anterior, la
produccin se vio fuertemente restringida as como la
oferta y la entrega de agua, lo cual produjo afectaciones a la poblacin (generando protestas frecuentes), al
flujo de turismo y a la salud de la poblacin (se presentaron diferentes tipos de enfermedades). La permanencia de tal situacin se alarg debido a las dificultades de acceso para realizar las reparaciones. El corte
del servicio tuvo repercusiones negativas en el pago
por parte de los usuarios, reduciendo los ingresos de
la Subsecretara, que tiene a su cargo este sistema. Tambin se incrementaron los costos por el aumento de la
dosificacin en la aplicacin de qumicos, floculadores,
sedimentadores y en la necesidad de lavado ms frecuente de los filtros. Las inundaciones causaron daos
en los sistemas de bombeo de la planta as como tambin estuvieron presentes en el rea de transporte y en
la movilizacin de la flota. Es importante destacar que,
pasado el Fenmeno El Nio, otras obras estaban en
riesgo de afectaciones por la presencia de fisuras en el
sitio de emplazamiento, lo que podra generar nuevos
deslizamientos. Adicionalmente, la ciudad de Esmeraldas tuvo problemas de drenaje por afectacin de los
alcantarillados en varios sectores de la ciudad (sector
CODESA, Barrio Nuevo Horizonte, Sector Cemente86
rio, Barrio Las Palmas, Barrio Chone, Barrio Las Esmeraldas).

---En el propio cantn de Esmeraldas otros pequeos
centros sufrieron afectaciones en sus sistemas de agua potable, como fue el caso de Camarones, Chigue, Majua,
Cabo San Francisco. Igualmente el centro poblado Unin
Atacames del cantn Atacames.
En la zona costera central, debido a las fuertes inundaciones y al incremento considerable de nivel de las aguas
en muchos de los ros, las afectaciones fueron severas en
los sistemas de drenaje y de abastecimiento de agua a las
poblaciones.
---Las inundaciones del Ro Chone y los arrastres de sedimento provenientes de la cuenca, ocasionaron daos sobre el sistema de agua potable que surte al centro poblado
del mismo nombre y a poblaciones vecinas (Estancilla y
Poza Honda), debido al azolvamiento de obras de aduccin y al sepultamiento de lneas de conduccin. Similar
situacin ocurri en la Baha de Carquez, donde las inundaciones ocasionadas por el ro Chone y los depsitos de
los sedimentos arrastrados por el mismo, produjeron
sepultamiento de las lneas de conduccin, determinando
la suspensin del suministro de agua, lo cual influy en la
reduccin de la afluencia de turistas al balneario por falta
de agua. Fue necesario utilizar opciones diversas para suplir los requerimientos (planta desalinizadora, aguas de lluvia, pozos someros).
Las inundaciones, los arrastres y depsitos de sedimentos
en las partes bajas de la cuenca, tambin ocasionaron fuertes daos a los sistemas de alcantarillado sanitario y de
aguas pluviales, al producir taponamiento de los mismos
tanto en Chone como en la ciudad de Carquez.
---En la cuenca de Portoviejo, las inundaciones y desbordamientos del ro del mismo nombre, originaron daos
importantes a la planta de potabilizacin de la ciudad de
Portoviejo y afectaron las lneas de conduccin de agua
potable. Otras plantas de potabilizacin afectadas en ese
sector por las inundaciones fueron las de Rocafuerte,
Montecristi, Jaramij y de zonas vecinas. En Jaramij, la
influencia del elevado nivel del mar fue determinante en
el agravamiento de las inundaciones que se produjeron en
ese sector.
---En la cuenca de Jipijapa, la ciudad de Manta present
daos en la planta de potabilizacin y en las redes de conduccin de agua, as como en las alcantarillas las cuales
fueron taponadas con barro. Ello fue debido a las inundaciones que se produjeron en la ciudad. Dichas inundaciones se debieron a varios factores que exacerbaron la problemtica. Por una parte, el elevado nivel del mar favoreci dichas inundaciones a la vez que sirvi de tapn al
drenaje natural del ro Manta. Por otra parte, el desborde

del ro en esa zona plana, acentu la problemtica en ese
sector.
---En la cuenca del ro Zapotal, el crecimiento del ro del
mismo nombre hizo subir el nivel del agua en el embalse
(1,5 metros) sobre el aliviadero, cuyo diseo no incorpor estos eventos excepcionales. Ello origin la ruptura del
acueducto Guayaquil-Salinas, a la altura de Zapotal, que
abastece a la pennsula de Santa Elena. Los daos que se
produjeron conllevaron a la paralizacin del suministro
de agua, lo que redujo la afluencia de turistas tambin en
este sector.
En las cuencas centrales, las afectaciones fueron relevantes.
---En la parte norte central de la cuenca del ro Guayas,
los mayores daos a los sistemas de agua potable y alcantarillado se focalizaron en la ciudad de Guayaquil. Los
arrastres de sedimento del ro Guayas produjeron
azolvamientos en las obras de aduccin y de alcantarillados. Los depsitos de los sedimentos en las partes bajas
produjeron sepultamiento de las lneas de conduccin,
produciendo afectaciones a la prestacin del servicio. Las
inundaciones causadas por las lluvias y los desbordamientos, produjeron el taponamiento de los sistemas de alcantarillado constituyndose en focos de contaminacin. Un
factor importante para ello fue el incremento de sedimentos y de la turbidez en las aguas del ro Daule, afluente del
ro Guayas, lo que oblig a disminuir la distribucin del
agua, dado el incremento de las demandas de cloro, de
polmeros y de otras sustancias para su tratamiento frente
a una situacin de escasez de recursos para dar respuesta
a estos requerimientos.
---En esta zona, debido a la concentracin de las lluvias y
a su efecto sobre las inundaciones y las crecidas de los
ros, numerosos pozos se vieron daados o colmatados
en diferentes cantones (Daule, Santa Luca, Balza, El Milagro, Simn Bolvar, San Borondn, etc.)
---Varias de las obras que se haban previsto en esta zona
para mitigar los efectos del fenmeno, debieron suspenderse o retrasarse por el adelanto de las lluvias, principalmente en Guayaquil.
En la zona costera sur, las numerosas crecidas de los
ros y el estancamiento de las aguas en las zonas planas
retenidas por el elevado nivel de las aguas del mar que
impeda el desage, fueron determinantes en las afectaciones observadas en este servicio.
---En la cuenca del ro Balao, los sedimentos que se depositaron en las zonas bajas, afectaron los sistemas de alcantarillado en las ciudades de Balao, Pucar y otras reas
vecinas. Igualmente, fueron afectados los sistemas de acueducto de Pucar y Galayacu en ese mismo sector.
---Las precipitaciones en la parte alta de la cuenca del ro
Santa Rosa fueron intensas y ocasionaron erosin. Los
materiales transportados a la parte baja hicieron colapsar
el sistema de agua potable. Igualmente, produjeron daos en diversos elementos de los sistemas: en la estacin
de bombeo para la eliminacin de aguas residuales en la
ciudad de Santa Rosa; en el sistema nacional de potabilizacin de agua con fuente en la represa Esperanza que
beneficia los centros El Guabo, Machala y Pasaje; y en
pozos profundos utilizados como fuentes de abastecimiento. En la ciudad de Machala fue necesario realizar un
conjunto de obras emergentes, as como preparar varios
proyectos para la rehabilitacin y mantenimiento de la
planta de potabilizacin La Esperanza. Igualmente se evidenci la necesidad de ampliar las fuentes existentes, entre ellas mediante la perforacin de pozos, as como la
construccin de una nueva planta de potabilizacin. En el
cantn de Machala tambin sufrieron daos los sistemas
de las localidades de La Chilca, Torata, Bellamara.
---En el cantn las Pias, los poblados de Bocana, El Carmen y Moromoro tambin presentaron afectaciones en sus
sistemas de abastecimiento de agua potable.
La Figura V.1.3-1 indica la ubicacin goegrfica de los sistemas de agua potable afectados durante el Fenmeno El
Nio.
1.4 LOS DAOS ESTIMADOS Y SUS COSTOS

Los daos se concentraron tanto en las obras de aduccin y lneas de conduccin del agua potable, en las
plantas potabilizadoras donde la deteriorada calidad del
agua cruda requiri de mayores costos en el tratamiento, en los sistemas de alcantarillado que resultaron inundados y en las plantas de tratamiento de aguas servidas. En general se considera que sufrieron mayores
daos los sistemas de saneamiento que los de agua
potable.
En lo que respecta a los sistemas de abastecimiento de
agua, la suspensin del suministro en algunas comunidades por varias semanas, y en dos de ellas por varios
meses, implic la necesidad de proveer agua a las poblaciones por otros medios (camiones cisterna y plantas potabilizadoras porttiles) que representan costos
adicionales. Adems, para asegurar la potabilidad ante
la mayor turbidez del agua cruda en las captaciones,
fue necesario dar un mayor tratamiento al agua. Los
costos de los servicios se han visto incrementados y
los ingresos de las empresas han mermado ante la reduccin temporal del suministro.
87
Figura V.1.3-1 Ecuador. Principales reas de afectacin en los sistemas de agua potable durante
el Fenmeno El Nio 1997-98
Los sistemas de alcantarillado sanitario y de desage

pluvial requieren de rehabilitacin o reemplazo de algunos de sus componentes, segn su nivel de afectacin.
Las reparaciones realizadas durante y posterior al evento fueron de carcter transitorio y es menester proceder a la reconstruccin definitiva de los sistemas, introduciendo obviamente criterios de vulnerabilidad
ante desastres. En algunos casos, la solucin temporal
del suministro de agua es extremadamente costosa en
cuanto a su operacin debido al uso de una planta
desalinizadora porttil.
Considerando todo lo anterior, se ha estimado que los
88
daos totales para los sistemas de agua y alcantarillado ascenderan a los 83.600 millones de sucres, o 16,7
millones de dlares. De ello, 27.400 millones corresponden a los daos directos a la infraestructura del
sector, en tanto que los 56.200 millones restantes representan los menores ingresos de las empresas y los
mayores gastos para la potabilizacin del agua y para
la distribucin de la misma durante la emergencia. Estos daos tendrn un efecto adverso en la balanza de
pagos del pas, por un monto estimado de 9,6 millones de dlares, debido a la necesidad de importar
materiales, insumos y equipos que no se producen localmente (Cuadro V.1.4-1).
Cuadro V.1.4-1 Ecuador. Daos en los sistemas de agua potable y alcantarillado (millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Total nacional
I. Baha de Carquez
Acueducto
Alcantarillado pluvial
Alcantarillado sanitario
II. Esmeraldas
Acueducto
Alcantarillado pluvial
Alcantarillado sanitario
III. Guayaquil
Acueducto
Alcantarillados
IV. Otros centros urbanos
V. Zonas rurales
Daos
totales
Daos
directos
Daos
indirectos
Efecto sobre la
balanza de pagos
83.609
27.433
56.176
47.822
51.261
7.585
43.476
43.190
49.756
6.080
43.476
...
1.005
1.005
--
...
500
500
--
...
8.892
6.692
2.200
1.475
4.424
2.224
2.200
...
4.006
4.006
--
...
462
462
--
...
9.108
9.108
10.300
2.200
3.860
3.860
10.300
...
5.248
5.248
--
...
1.843
1.843
...
737
2.205
2.205
...
220
Fuente: Estimaciones CAF con base en cifras oficiales.
1.5
VULNERABILIDADES MAS RELEVANTES DEL

ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
FRENTE AL FENOMENO EL NIO
Segn se desprende de la Figura V.1.3-1, los impactos finales

sobre los sistemas de abastecimiento de agua potable y alcantarillado y sobre la poblacin, estuvieron relacionados con
la cadena de efectos derivadas de las excesivas lluvias y de las
vulnerabilidades fsicas de cada eslabn de la cadena.
En este sector, dada la fuerte vinculacin que tienen los sistemas tanto de las fuentes naturales (ros) para el consumo
humano, como por las funciones del servicio para la evacuacin de la escorrentas, la visin por cuencas resulta esencial.
Los anlisis que se presentan a continuacin, resumen las
vulnerabilidades ms importantes que identificaron las instituciones participantes durante este estudio, a lo largo de la
cadena de efectos.
Vulnerabilidades para el conocimiento del fenmeno y
su relacin con el sector de abastecimiento de agua y
saneamiento
En general, la mayor vulnerabilidad en este aspecto es, como
se ha dicho para otros sectores, la falta de dominio y conocimiento del comportamiento climtico del Fenmeno El Nio,
y la aplicacin de ese conocimiento en pronsticos de los
niveles y permanencia de las precipitaciones y de la magnitud de las escorrentas en cada una de las cuencas de posible
afectacin. Ello con la finalidad de utilizar la informacin
para fines de planificacin preventiva.
Las empresas del sector no dispusieron de una hiptesis
confiable de pronsticos meteorolgicos para las diferentes
cuencas donde se localizan los sistemas (cantidad e intensidad de precipitacin, distribucin espacial y temporal de la
misma, etc.). Si bien en el sector se dispuso de registro de
daos de El Nio 1982-83, los pronsticos asumieron una
menor afectacin esperable en esta ocasin, lo que no se
correspondi con los resultados, ya que, por el contrario, las
superaron ampliamente. Las empresas de agua no recibieron todas el mismo nivel de informacin por inexistencia de
sistemas de alerta e inadecuados planes de difusin.
Qued evidenciada tambin una vulnerabilidad en el mal
manejo de la informacin hidrometeorolgica. En general el
sector no funciona integrando adecuadamente las variables
climticas con la operacin de sus sistemas.
Vulnerabilidades de las cuencas
En el caso de los sistemas de abastecimiento de agua potable
y saneamiento, resulta fundamental la consideracin del manejo de las cuencas como visin de la poltica integral para el
sector. Muchos de los sistemas afectados estn localizados
en cuencas con procesos de degradacin debido a la inadecuada intervencin. En dichas cuencas no se implementan
sistemas adecuados de manejo ni se han realizado las necesarias obras de proteccin para reducir la sedimentacin y los
niveles de slidos en suspensin, lo cual es fundamental en el
caso de este tipo de sistemas.
A los fines del suministro de agua cruda y para la disposicin
de aguas servidas, las vulnerabilidades ms importantes de
las cuencas se relacionan con:
---Las condiciones geolgicas de algunas cuencas, favorables al desprendimiento de masas de tierra por saturacin,
89
donde se localizan sistemas (como el de Esmeraldas) que

abastecen a una poblacin significativa. Igualmente son una
debilidad los escasos estudios sistemticos que se hacen para
contar con ese tipo de informacin.
---La configuracin de la cuenca en su parte plana, y la deposicin de sedimentos a travs de los cauces naturales, constituyen una condicin vulnerable, al dificultar de por s la
evacuacin de las aguas en condiciones normales. Esta situacin se exacerba con el efecto de taponamiento que ejercen
las aguas del mar. No se cuenta con planes de manejo para
un ordenamiento apropiado de estas condiciones, por lo que
los sistemas de abastecimiento y drenaje responden a situaciones de hecho, teniendo por ello grandes limitaciones de
funcionamiento.
---Falta de concepcin de los sistemas dentro de un manejo
integral de las cuencas.
---Deficientes obras de proteccin de erosin en las cuencas
donde se localizan sistemas relevantes y de obras adecuadas
de drenaje y de manejo del agua en general, en muchas de las
cuencas afectadas.
Vulnerabilidades de la red hidrogrfica
algunos adelantos se han venido observando con el apoyo de la OPS. El pas cuenta con anlisis de vulnerabilidades y de mitigacin de efectos producidos por desastres
naturales para sistemas de agua potable rurales, los cuales
fueron desarrollados en la fase preventiva del evento, en
coordinacin entre la OPS, el CEPIS, el MIDUVI y la
Escuela Politcnica Nacional.
Las vulnerabilidades ms relevantes identificadas durante es
te estudio fueron las siguientes:
---Falta de estudios geolgicos y geotcnicos que permitan
definir con mayor certeza las zonas con riesgos de
deslizamientos. El grado del conocimiento es variable segn
las empresas: no se conoce en Tumbes; el PRONAP tiene
poco conocimiento y s se cuenta con estas informaciones
en la municipalidad de Morropn, Empresa de Agua Potable
(Piura) y en SUNASS.
---Debilidad en el conocimiento de las zonas amenazadas
que puedan afectar las infraestructuras, entre ellas la de incrementos de riesgos en los acuferos.
---Ausencia de planes de manejo de aguas subterrneas por
deficiente informacin al respecto.
---Falta de encauzamiento de ros con problemas de meandros, los cuales son utilizados para la ubicacin de tomas
para el abastecimiento de agua. Poca consideracin de esta
problemtica en los operadores de los sistemas.
---Ausencia de estudios de posibles amenazas secundarias.
---Dbil manejo de la informacin histrica de los caudales

de los ros en la prevencin de afectaciones al sector.
Las vulnerabilidades que fueron detectadas por las diversas

instituciones del sector revelan problemas generalizados en
muchos de los sistemas, relacionados con:
---Precario mantenimiento de los cauces de los ros que abastecen los sistemas.
---Arrastre excesivo de sedimentos que se depositan aguas
abajo sin medidas de deszolvatacin.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento de las amenazas naturales y de los riesgos
Segn se desprende del cuadro V.1.3-1 antes citado, los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento estuvieron sometidos a mltiples amenazas: deslizamientos de masa de
tierra, subida excesiva de los niveles freticos y contaminacin de estos, inundaciones, erosin y deposicin de sedimentos en partes bajas con impacto negativo en la calidad de
las aguas, obstruccin de drenajes y taponamiento; cambios
en la trayectoria de cauces de ros, socavaciones y crecidas.
Al afectarse las infraestructuras se generaron nuevas amenazas encadenadas como; contaminacin por obstruccin de
las alcantarillas; desmejoramiento de la calidad del agua al
daarse las plantas, entre otras. No existen estudios dentro de las ciudades o zonas que determinen este tipo de
vulnerabilidades.
En el campo del abastecimiento de agua y saneamiento,
90
Vulnerabilidades de las redes e infraestructuras de los

sistemas
a)---El diseo de los componentes de los sistemas propiamente tales

---En general, no se consideran parmetros tcnicos ni anlisis de vulnerabilidades frente a fenmenos naturales en los
diseos de este tipo de obras sanitarias (localizacin, tiempos de retorno de los caudales de ros para condiciones excepcionales, nivel de sedimentos en los cauces, etc.), lo cual
se traduce en numerosas vulnerabilidades y en el uso inadecuado de tcnicas de construccin generando tambin desequilibrio de los suelos.
---En las obras de captacin, alta exposicin a las amenazas
por inadecuada localizacin (cercana a ros, zonas bajas muy
inundables, zonas con riesgos de desprendimiento, etc.), as
como falta de obras de proteccin frente al incremento de la
sedimentacin, slidos en suspensin y flotantes, etc.
---En las obras de conduccin, falta de estudios geotcnicos, de obras de drenaje y de adecuadas tcnicas de
construccin. La ausencia de sistemas de drenaje con la
capacidad adecuada o de sistemas alternativos para casos
excepcionales es determinante en el rebozamiento de las
infraestructuras de aguas negras.
---En las plantas de potabilizacin, falta de obras de proteccin, escasez crnica de qumicos para el tratamiento,
ausencia de sistemas elctricos alternos para casos de emergencia, etc.
---En los tanques de almacenamiento, no se consideran estudios geotcnicos para su construccin.
---En las redes de distribucin, inadecuado catastro tcnico,
falta de planos y de documentos sobre las redes que facilite
el mantenimiento preventivo y correctivo.
---Poco o nulo mantenimiento de las redes y de los sistemas
de abastecimiento.
b)---La accesibilidad durante la contingencia

---Poca previsin en vas de comunicacin alternas a las obras
de captacin en varias zonas, que permita el fcil acceso al
rea frente a una eventualidad.
c)---Criticidad crnica en el funcionamiento de los sistemas,

con suministros no continuos ni estables, lo que constituye
una base altamente vulnerable frente a desequilibrios
---Muchas de las empresas no cubren la demanda real y ofrecen un servicio inferior al requerido por los clientes, ya sea
por insuficiente capacidad instalada o por prdida de caudales, debido a defectos en el diseo, construccin o falta de
mantenimiento de las instalaciones. Por otra parte, la falta de
acciones obliga en muchos casos a racionamientos peridicos. Con anterioridad al desastre, la ocurrencia del proceso
de descentralizacin de los servicios 6 aos antes hacia algunas municipalidades que no contaban con la capacidad suficiente para asumir estas responsabilidades ni los medios legales para el cobro de tarifas adecuadas, acentu el problema
del mantenimiento de las redes.
---Inadecuacin de redes de drenaje y de otro tipo de obras
en respuesta a las demandas.
---No se ejecutan las soluciones planteadas en Planes Maestros de los Sistemas de Abastecimiento de Agua Potable y
Saneamiento, o estas slo se realizan de forma parcial o
discontinua.
---Los procesos de potabilizacin del agua son deficientes
reflejndose en la baja calidad de la misma.
---En considerable nmero de ciudades, en especial las de la
costa, en poca de lluvia las alcantarillas drenan simultneamente aguas servidas y aguas pluviales, producindose una
sobrecarga en el sistema, que sumado a las deficiencias en la
limpieza y mantenimiento adecuado, provoca la fractura de
los colectores y desbordamiento de las aguas servidas.
---Los poblados rurales, por su parte, utilizan fosas spticas que
estn en contacto con la capa fretica, de la cual en algunos
casos, se alimentan pozos de aguas para el consumo humano.
---Apenas recientemente la OPS, junto con CORPOECUADOR, realiz un manual de mitigacin de desastres
naturales en sistemas de agua potable, considerando las vulnerabilidades. La OPS ha sealado que esa institucin dispone de documentos, manuales y otro tipo de informacin
sobre vulnerabilidad y mitigacin de impactos en desastres
naturales aplicables a sistemas de agua potable y saneamiento
a nivel rural y urbano, requirindose una capacitacin de los
tcnicos, extensible a los del rea andina. Uno de dichos
manuales ha sido realizado en base a experiencias ecuatorianas.
Vulnerabilidades por la respuesta del servicio frente a
la contingencia
---Carencia de fuentes alternativas de abastecimiento de agua
para las emergencias.
---Durante los momentos de la crisis se evidenci la poca
capacidad de respuesta que tienen muchos de los sistemas de
abastecimiento de agua para resolver o paliar las situaciones.
En general, la mayora de ellos carece de opciones de respuesta con ubicacin de fuentes alternativas de abastecimiento
de agua. Por otra parte, el sistema de agua por camiones no
ha sido organizado para una atencin programada.
---Debe destacarse que la OPS/OMC Ecuador viene introduciendo tecnologas alternativas de bajo costo y de fcil
implementacin, operacin y mantenimiento, que generan
proyectos sostenibles y sustentables para el abastecimiento
emergente y permanente de agua segura, como es el caso de
las bombas manuales tipo Flexi/OPS, perforacin manual
de pozos de agua profundos y someros, filtros caseros, desinfeccin casera del agua, unidades sanitarias integrales mviles y fijas entre otras. Estas tecnologas pueden abastecer
principalmente a poblaciones urbano-marginales, rurales y
de evacuados, y han servido para dar abastecimiento de agua
segura durante el Fenmeno El Nio cuando el sistema de
agua de las poblaciones fue colapsado y se tuvo que suspender el servicio inclusive durante varios meses. Sin embargo,
el uso de las mismas debe fortalecerse y continuar la bsqueda de opciones para diferentes situaciones.
---Dificultades de acceso vial para la rehabilitacin oportuna.
---Falta de sistemas de agua y saneamiento no convencionales en sectores marginales y reas rurales que den respuesta a
las condiciones de las mismas. Falta de capacidad de transportacin de agua a travs de cisternas desde otras fuentes.
---Escasez de equipos de potabilizacin y desinfeccin para
ser utilizados durante las emergencias.
Vulnerabilidad a nivel de los usuarios
---Insuficiente o inadecuada cultura de prevencin prevaleciente en la mayor parte de la poblacin.
91
---Manejo inadecuado del agua y falta de desinfeccin a nivel casero durante la emergencia.
---Defensas ribereas, limpieza de colectores, proteccin de

techos, pozos y casetas.
---Inadecuados o inexistentes sistemas para el correcto almacenamiento del agua.
---Mantenimiento y limpieza de canales para el abastecimiento

de agua y de sumideros y tirantes de los sistemas de alcantarillado pluvial (p.e Guayaquil).
---Conexiones de agua no autorizadas con altos niveles de

fugas.
---Presencia de viviendas (invasiones) en sitios inadecuados,
lo que impide la limpieza de los canales.
1.6 LA RESPUESTA DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y

SANEAMIENTO Y LAS ACCIONES FISICAS PARA
ENFRENTAR EL EVENTO
Enmarcado en el Plan de Contingencia preparado por la
Direccin Nacional de Defensa Civil, el sector respondi al
episodio climtico 1997-98 en tres etapas: Antes, durante y
despus del evento. La hiptesis de base era la ocurrencia de
un evento de menor intensidad que el ocurrido en 1982-83.
La expectativa de afectacin, de acuerdo al informe de Defensa Civil (1998) se centr en reas muy vulnerables a inundaciones por taponamiento de drenajes, reas de mximo
peligro de inundacin y reas proclives a inundaciones por
lluvias torrenciales, comprendidas entre las provincias de
Esmeralda, Manab, Los Ros, Guayas y El Oro.
Acciones fsicas preventivas (julio-noviembre 1997)
En esta etapa se persigui implementar algunas acciones de
prevencin con miras a reducir los posibles impactos del fenmeno. La Subsecretara de Saneamiento Ambiental del
Ministerio de Desarrollo, como ente coordinador nacional
del servicio, apoyada con los municipios que son, en muchos
casos, los entes prestadores del servicio, ejecut una serie de
acciones que se orientaron a:
a)---Conjuntamente con la OPS, preparar Anlisis de vulnerabilidades y mitigacin de efectos producidos por desastres naturales, como base para las acciones en ese medio.
Algunas empresas trabajaron especficamente en la preparacin de mapas de riesgos y en la identificacin de vulnerabilidades, como fue el caso de la EAP de Esmeralda
b)---Proteger las infraestructuras fsicas de drenaje, alcantarillado y agua potable y mantener operativos los sistemas
---Rehabilitar el Sistema Regional de Potabilizacin con base
en la represa Esperanza mediante la adquisicin de accesorios y equipos; y cuyos beneficiarios fueron los cantones El
Guabo, Machala y Pasaje en la provincia de El Oro.
---Proyectos de saneamiento ambiental para las diferentes
provincias de posible afectacin por el fenmeno.
---Obras de reforzamiento a las estructuras ubicadas en las
zonas de mayor riesgo.
92
c)---Preparacin para la ejecucin de la prevencin y de la

etapa de emergencia, superando problemas de operacin y
mantenimiento
---Actualizacin de la base de datos de constructores de obras
civiles y de proveedores de materiales de construccin.
---Adquisicin preventiva de equipos, materiales e insumos
para mantenimiento y reparaciones durante esa fase
(motobombas, equipos de cloracin y de desatoro, varillas,
tuberas, etc.).
---Formulacin de proyectos para atender posibles emergencias, tales como los proyectos de desinfeccin casera del agua,
proyectos de abastecimiento de agua con tecnologas alternativas, etc. Estos proyectos, elaborados con el apoyo de la
OPS, fueron preparados para ser presentados a la cooperacin internacional en solicitud de financiamiento.
d)---Capacitacin de la poblacin en las zonas de posible

afectacin
---Algunas empresas organizaron campaas sanitarias con
folletos para nios y miembros de las comunidades; uso de
payasos para transmitir este tipo de informacin, y de afiches
para divulgar en centros comerciales, hoteles, restaurantes,
etc. Ello permiti la toma de conciencia por parte de la comunidad sobre el posible peligro de enfermedades y permiti la participacin de la misma en programas de limpieza
de canales, la reduccin del bote de basura cerca de los mismos, como fue el caso de Guayaquil.
La ejecucin de estos planes fue parcial y realmente el sector
actu con mayor fuerza en la etapa de la emergencia. Algunas obras preventivas colapsaron posteriormente por los
embates del fenmeno.
Acciones fsicas en la contingencia (noviembre 1997junio 1998)
Esta fase se centr en la atencin de las emergencias, persiguiendo como objetivo el mantenimiento del servicio y la
realizacin de algunas acciones de prevencin para evitar
daos mayores. Las acciones se dirigieron a:
a)---Recabacin de informacin respecto a los daos ocurridos

---Diagnstico e inventario de los sistemas de agua potable
y saneamiento en las zonas afectadas por el fenmeno. Solicitud de las acciones de reconstruccin o rehabilitacin.
b)---Preparacin de proyectos en provincias afectadas por

El Nio, para su ejecucin y presentacin a COPEFEN
---Proyectos de agua potable.

---Proyectos de saneamiento.
c)---Rehabilitacin de obras daadas

---Elaboracin y suscripcin de convenio entre el MIDUVICOPEFEN-Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito, para la ejecucin de la limpieza y construccin de obras emergentes de
alcantarillado pluvial de la ciudad de Esmeraldas.
---Rehabilitacin emergente del sistema regional de agua
potable en Esmeraldas, cuyos beneficiarios eran los cantones
El Guabo, Machala y Pasaje de la Provincia de El Oro. El
seguimiento estuvo a cargo de la Direccin Regional del
MIDUVI en El Oro.
d)---Soluciones de emergencia para resolver los problemas

existentes mientras se procede a la rehabilitacin
---Solucin de la emergencia generada por daos en las bombas para la eliminacin de las aguas residuales en la ciudad de
Santa Rosa, provincia de El Oro, mediante la instalacin de
bombas manuales.
---Dotacin de agua potable en la ciudad de Huaquillas mediante la perforacin y equipamiento de dos pozos profundos.
---Ejecucin de un proyecto de abastecimiento de agua para
Baha de Carquez y San Vicente (1.000 familias) usando tecnologas alternativas sustentables, con muy buenos resultados (con el apoyo de la OPS, tomando como base experiencias de Costa Rica).
---Preparacin de varios proyectos de saneamiento ambiental para las provincias afectadas por el fenmeno.
e)---Manejo de agua por los usuarios

Las acciones se orientaron a capacitar a los usuarios en la
desinfeccin del agua a nivel domiciliario.
En general, se concluye que el sector se prepar para enfrentar los posibles daos basndose en los impactos del fenmeno 1982-83, el ms fuerte hasta ese momento; sin embargo, la intensidad y el rea afectada por el fenmeno durante
el perodo 1997-98 fue mucho mayor que el anterior, por lo
que las acciones tomadas resultaron insuficientes ante tan
devastadores impactos.
Acciones fsicas de reconstruccin (desde junio 1998)
La Subsecretara de Saneamiento ambiental tuvo la responsabilidad fundamental en el proceso de rehabilitacin. Recibi el apoyo y asesoramiento de la OPS para la reduccin de
vulnerabilidades en algunos sistemas como el de Esmeralda
y el Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM) para el sistema La Estancilla.
Prepar un conjunto de proyectos de rehabilitacin de siste-
mas de agua potable y saneamiento ambiental en los centros

afectados, los cuales fueron sometidos a la aprobacin de
COPEFEN.
En el marco de algunas cooperaciones internacionales, se llevaron a cabo proyectos de abastecimiento de agua, a saber:
---La OPS/OMS, con el financiamiento de USAID, suscribi un convenio con Compaeros de las Amricas para
llevar a cabo un proyecto emergente de Abastecimiento de
Agua Segura mediante pozos excavados a mano, as como
con la instalacin de bombas manuales y la desinfeccin del
agua en forma casera. Este proyecto fue ejecutado en coordinacin con el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
y con el de Salud Pblica.
---Con financiamiento de los pases bajos, se implement
este proyecto de agua segura de la OPS en zonas con dficit
hdricos (Provincias de Lojas y El Oro), en coordinacin con
los Consejos Provinciales de Loja y El Oro.
1 . 7 LECCIONES APRENDIDAS Y PRINCIPALES POLITICAS

PARA REDUCIR LAS VULNERABILIDADES FISICAS
EN EL SECTOR
Grandes conclusiones de los anlisis de afectacin en este
sector permitirn direccionar las prioridades de atencin futura. Ha quedado evidenciada la importancia que tiene la
solucin de los problemas de drenaje para la mayora de las
ciudades ubicadas en la costa, ya que el colapso de los sistemas mantuvo a los centros poblados bajo inundacin por
varios das, paralizando el funcionamiento de los mismos, a
la vez que favoreciendo las epidemias de enfermedades de
origen hdrico, las afecciones respiratorias y de la piel.
La magnitud de este tipo de afectaciones fue tan relevante
que se requiere hacer un nfasis especial, como el que se
adelanta en la Cuenca del ro Guayas, para encontrar soluciones tcnicas a esta problemtica relativa al drenaje.
Por otra parte, se ha destacado en las conclusiones el esfuerzo que debe hacerse en ciertos sistemas de abastecimiento de
agua que fueron afectados, y que abastecen a centros o ncleos de alto inters, en ir manejando procesos de reduccin
de vulnerabilidades an desde las etapas de rehabilitacin.
Una tercera leccin es el nfasis que debe hacerse al tratamiento
tcnico de propuestas alternativas de abastecimiento de agua y
saneamiento de bajo costo para la poblacin rural y marginal,
a los fines de reducir los riesgos a las que estn sometidas.
Todo lo anterior requiere fortalecer el conocimiento de los
riesgos como base para actuaciones eficientes en la atencin
de las prioridades.
Dentro de este marco, los equipos interinstitucionales que
participaron en los talleres formularon el siguiente grupo de
polticas:
93
a)---Polticas para mejorar el conocimiento sobre el fenmeno y las variables climticas de inters para el sector
---Apoyar la automatizacin hidrometeorolgica para el
monitoreo, pronstico y alerta del Fenmeno El Nio.
---Mejorar los sistemas de alerta y de informacin climtica
a nivel del sector, para la identificacin de acciones preventivas coherentes con los pronsticos.
---Sistematizar la informacin hidrometeorolgica de las
estaciones del litoral ecuatoriano y difusin de la misma al
sector.
b)---Polticas para reducir la vulnerabilidad en las cuencas

---Identificar las microcuencas donde se produjeron las mayores afectaciones y focalizar acciones de manejo y otras
recomendadas en el Captulo II.
---Enfatizar en el ordenamiento territorial y en la visin de
cuencas, para el desarrollo de sistemas para la prestacin del
servicio de agua potable y saneamiento, principalmente de
estos ltimos.
---Previsin de obras hidrulicas definidas con visin integral de cuencas para reducir problemas posteriores debidos
a las inundaciones y crecientes.
c) ---Polticas para reducir vulnerabilidades de la red

hidrogrfica que afecta al servicio
---Encauzamiento de ros meandrosos que sirven de fuentes
de abastecimiento a los centros poblados, mediante tomas y
aducciones.
---Definir poltica de mantenimiento permanente del cauce
de los ros que abastecen a las poblaciones.
d)---Polticas para mejorar el conocimiento de las amenazas

y de los riesgos que afectan al sector
---Enfatizar dentro del sector, la elaboracin de estudios
geolgicos y geotcnicos para la ejecucin de las obras fsicas.
---Actualizar permanentemente estudios de vulnerabilidad y
de riesgo de las obras fsicas y del servicio.
---Tomar como base de trabajo permanente los planos de
amenaza (inundaciones, crecientes, deslizamientos, etc.).
---Preparar planes de evacuacin de aguas con visin de
cuencas.
e)---Polticas para reducir la vulnerabilidad de las obras y

sistemas
---Adelantar inventarios de los sistemas de agua potable y
alcantarillado, y diagnstico de su situacin actual. Ampliacin de las redes de agua potable y solucin de los problemas relevantes que se identifiquen.
94
---Actualizacin de normas de diseo de los sistemas de agua

potable y saneamiento incorporando eventos extremos. Establecer mecanismos efectivos para el cumplimiento de dicha normativa.
---Incorporar los estudios de riesgos y de impactos ambientales en la prctica institucional.
---Rehabilitacin y reconstruccin de obras con visin preventiva futura, evaluando las vulnerabilidades existentes. Entre ellas, programas de desarrollo y diseo de drenajes en
zonas bajas y planas.
f) ---Polticas para mejorar la respuesta durante las emergencias

---Evaluacin de las necesidades prioritarias para emergencias.
---Localizar y establecer fuentes alternativas de abastecimiento
de aguas segura para zonas de riesgos. Determinar sitios adecuados de almacenamiento alternativo de agua.
---Abastecimiento de agua para sectores rurales y urbano
marginales, utilizando tecnologas alternas y de bajo costo.
---Investigacin de modalidades alternativas de abastecimiento y saneamiento.
g)---Poltica dirigida a los usuarios

---Capacitacin para el manejo del agua frente a situaciones
de emergencia.
---Entrenamiento y difusin de informacin preventiva respecto a este sector.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases.
2.
VIALIDAD, TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
2.1
LAS REDES VIALES Y FERROCARRILERAS EN EL PAIS
Uno de los sectores ms afectados en Ecuador durante El

Nio 1997-98 fue el de vialidad y transporte, incluyendo
dentro de ste el transporte carretero y el ferroviario. Tambin tuvieron daos, pero en menor grado, algunos sistemas de telecomunicaciones.
En lo que respecta al transporte carretero puede afirmarse que casi la totalidad de las vas de la costa sufri daos de gran significacin. La red vial en esa
parte del territorio est representada por 18.243 km
que corresponden al 42% de los 43.079 km de la red
vial nacional, y la conforman 1.896 km de red primaria, 943 km de red secundaria, 2.060 Km de red terciaria y 13.544 km de caminos vecinales. La distribucin de esta red en el mbito de las provincias de la
costa, es la siguiente:
a)---Polticas para mejorar el conocimiento sobre el fenmeno y las variables climticas de inters para el sector
---Apoyar la automatizacin hidrometeorolgica para el
monitoreo, pronstico y alerta del Fenmeno El Nio.
---Mejorar los sistemas de alerta y de informacin climtica
a nivel del sector, para la identificacin de acciones preventivas coherentes con los pronsticos.
---Sistematizar la informacin hidrometeorolgica de las
estaciones del litoral ecuatoriano y difusin de la misma al
sector.
b)---Polticas para reducir la vulnerabilidad en las cuencas

---Identificar las microcuencas donde se produjeron las mayores afectaciones y focalizar acciones de manejo y otras
recomendadas en el Captulo II.
---Enfatizar en el ordenamiento territorial y en la visin de
cuencas, para el desarrollo de sistemas para la prestacin del
servicio de agua potable y saneamiento, principalmente de
estos ltimos.
---Previsin de obras hidrulicas definidas con visin integral de cuencas para reducir problemas posteriores debidos
a las inundaciones y crecientes.
c) ---Polticas para reducir vulnerabilidades de la red

hidrogrfica que afecta al servicio
---Encauzamiento de ros meandrosos que sirven de fuentes
de abastecimiento a los centros poblados, mediante tomas y
aducciones.
---Definir poltica de mantenimiento permanente del cauce
de los ros que abastecen a las poblaciones.
d)---Polticas para mejorar el conocimiento de las amenazas

y de los riesgos que afectan al sector
---Enfatizar dentro del sector, la elaboracin de estudios
geolgicos y geotcnicos para la ejecucin de las obras fsicas.
---Actualizar permanentemente estudios de vulnerabilidad y
de riesgo de las obras fsicas y del servicio.
---Tomar como base de trabajo permanente los planos de
amenaza (inundaciones, crecientes, deslizamientos, etc.).
---Preparar planes de evacuacin de aguas con visin de
cuencas.
e)---Polticas para reducir la vulnerabilidad de las obras y

sistemas
---Adelantar inventarios de los sistemas de agua potable y
alcantarillado, y diagnstico de su situacin actual. Ampliacin de las redes de agua potable y solucin de los problemas relevantes que se identifiquen.
94
---Actualizacin de normas de diseo de los sistemas de agua

potable y saneamiento incorporando eventos extremos. Establecer mecanismos efectivos para el cumplimiento de dicha normativa.
---Incorporar los estudios de riesgos y de impactos ambientales en la prctica institucional.
---Rehabilitacin y reconstruccin de obras con visin preventiva futura, evaluando las vulnerabilidades existentes. Entre ellas, programas de desarrollo y diseo de drenajes en
zonas bajas y planas.
f) ---Polticas para mejorar la respuesta durante las emergencias

---Evaluacin de las necesidades prioritarias para emergencias.
---Localizar y establecer fuentes alternativas de abastecimiento
de aguas segura para zonas de riesgos. Determinar sitios adecuados de almacenamiento alternativo de agua.
---Abastecimiento de agua para sectores rurales y urbano
marginales, utilizando tecnologas alternas y de bajo costo.
---Investigacin de modalidades alternativas de abastecimiento y saneamiento.
g)---Poltica dirigida a los usuarios

---Capacitacin para el manejo del agua frente a situaciones
de emergencia.
---Entrenamiento y difusin de informacin preventiva respecto a este sector.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases.
2.
2.1
LAS REDES VIALES Y FERROCARRILERAS EN EL PAIS
Uno de los sectores ms afectados en Ecuador durante El

Nio 1997-98 fue el de vialidad y transporte, incluyendo
dentro de ste el transporte carretero y el ferroviario. Tambin tuvieron daos, pero en menor grado, algunos sistemas de telecomunicaciones.
En lo que respecta al transporte carretero puede afirmarse que casi la totalidad de las vas de la costa sufri daos de gran significacin. La red vial en esa
parte del territorio est representada por 18.243 km
que corresponden al 42% de los 43.079 km de la red
vial nacional, y la conforman 1.896 km de red primaria, 943 km de red secundaria, 2.060 Km de red terciaria y 13.544 km de caminos vecinales. La distribucin de esta red en el mbito de las provincias de la
costa, es la siguiente:
Cuadro V.2.1-1 Ecuador. Longitud de la red carretera por tipos en las provincias de la costa (km)
Provincia
Esmeraldas
Manab
Guayas
Los Ros
El Oro
Total Costa
Red primaria
110,99
525,94
767,11
213,85
278,64
1896,53
Red secundaria
180,64
179,61
217,91
147,10
217,29
942,55
Red terciaria
Caminos vecinales
Total
276,42
829,17
302,74
502,15
149,22
2059,70
1342,04
5856,39
2724,54
1849,70
1571,65
13344,32
1910,09
7391,11
4012,3
2712,8
2216,8
18243,10
Fuente: Red Vial al ao 1991. MOP (1995), Direccin de Planificacin, Dpto. de Planeamiento
La red costera se inserta en la red nacional que consta, a su

vez de 5.450 km de caminos primarios; 3.120 km de caminos secundarios, 8.470 km de caminos terciarios y 26.039
km de caminos vecinales.
lanchas de lodo y otros materiales originaron daos extraordinarios en la infraestructura vial urbana de algunas ciudades de la
costa, principalmente a las calles, originando sobrecostos en el
transporte urbano.
Un estudio realizado en 1995 en la biorregin del Golfo de

Guayaquil (CAAM, 1996), que incluye la mayor parte del rea
afectada por El Nio 1997-98 en las provincias de Guayas,
Los Ros, El Oro y Manab, seala que las condiciones generales de las vas asfaltadas de las redes primarias y secundarias eran aceptables para ese momento, aunque se observaron casos de acelerado deterioro por mantenimiento diferido. De hecho, la evaluacin que se hizo previo al evento
(1997), a los fines de mitigar los efectos esperables del fenmeno, revel situaciones de falta de mantenimiento de la red
y de los puentes, por lo que gran nmero de tramos y elementos de la misma fueron considerados como de alta vulnerabilidad frente a posibles amenazas asociadas a El Nio.
---Cuando las vas carreteras iban paralelas y muy cercanas a

los cauces naturales de los ros y a los esteros de la costa, la
mayora fue destruida por socavacin debido a las crecientes. En el caso de los puentes, stos sufrieron daos de consideracin por socavacin en sus bases, debido a la poca capacidad que estos tenan para permitir el paso de los flujos
de las crecientes. Iguales efectos se observaron sobre cunetas y alcantarillas. El colapso de los puentes se produjo por
erosin o socavacin ms que con causas estructurales, geolgicas o por efectos externos como sobrecargas, relacionado
con la ocurrencia de crecidas de considerable magnitud que
convirtieron los cauces en verdaderas avenidas de agua.
2.2
LA CADENA DE EFECTOS EN EL SECTOR TRANSPORTE

Y VIALIDAD
Las afectaciones de la red vial y ferrocarrilera derivaron de

diferentes tipos de amenazas, la mayora de ellas relacionada
con los excesos de precipitacin, cuyos encadenamientos,
hasta generar impactos socio-econmicos en este sector, se
muestran en la Figura V.2.2-1. En general, las causas de los
daos fueron en algunos casos de origen hidrolgico, pero
en otras fueron deslizamientos o suelos inestables, asociados
a los inadecuados diseos de las obras:
---La persistente e inusual lluvia directa sobre la plataforma de la
va tuvo una accin erosiva sobre ella, deteriorando y en muchos casos destruyendo secciones enteras del pavimento por el
flujo de las aguas, lo cual se vio potenciado por el estado de
deterioro debido a la falta de mantenimiento de gran nmero de
vas. Ello estuvo acompaado de derrumbes de taludes con
rocas y otros materiales que cayeron sobre la carpeta de los caminos, generando daos y originando en muchas ocasiones interrupciones temporales en las vas donde se present este tipo
de problemas. Tambin se produjeron deslizamientos que socavaron las vas, lo cual fue notorio en el cantn de Sucre de la
provincia de Manab. Los derrumbes afectaron la red ferroviaria
al destruir algunos de sus tramos. Las lluvias intensas y las ava-
---Numerosas vas, principalmente en las partes bajas, quedaron intransitables por inundacin total, al ser cubiertas
extensas superficies y permanecer en condiciones de inmersin durante periodos prolongados, lo que origin fallas estructurales en la base de los caminos. Muchas de estas vas
tambin quedaron sepultadas por los depsitos de sedimentos que fueron arrastrados desde las partes altas. Las inundaciones en diversas zonas de la costa se vieron agravadas por
la presencia de vas perpendiculares al flujo natural de las
aguas, las cuales se comportaron como diques, al no disponer de las obras de arte necesarias para permitir el libre flujo
de las aguas o debido a la incapacidad de los sistemas de
drenaje construidos, frente a la magnitud de los volmenes
de agua que requera ser drenada.
---Los cambios morfolgicos que sufrieron diversos ros
por ensanchamiento de los cauces e incluso por desplazamientos de stos en la zona de meandros, originaron
el colapso de muchas infraestructuras, entre ellas, puentes y
alcantarillas, al erosionar y afectar los estribos y accesos. Estos mismos cambios en la morfologa del ro y/o estero
fueron causa de cortes de la carpeta rodante de las carreteras
en gran parte de la red vial costanera, produciendo
discontinuidades en la misma, sobre todo cuando la va se
desarrolla paralela o muy cercana a un cauce de ro o estero.
El puerto Inca qued totalmente desconectado.
95
Figura V.2.2-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio sobre la vialidad y el transporte
96
---El resultado de tales perjuicios fue la interrupcin del trfico vehcular, vindose dificultado o impedido el trnsito
de personas y de carga por perodos relativamente prolongados, hasta que las autoridades lograron restablecer el paso
mediante obras de rehabilitacin o reparacin de carcter
temporal. Ello origin, como es de esperar, mayores costos
en el transporte de carga y de personas, la supresin de viajes, e incluso la prdida de algunas cosechas -de consumo
interno y de exportacin, como se ver ms adelante- que
estaban listas para trasladarse a los mercados. Las acciones
necesarias de realizar para la atencin y socorro de las personas afectadas se vio dificultada por las incomunicaciones
ocurridas. Un impacto importante ocurri en el sector turismo por las limitaciones que gener la vialidad al libre flujo
de las personas, principalmente hacia la Baha de Carquez,
que se vio virtualmente paralizada no slo por problemas de
acceso sino tambin de abastecimiento de agua.
---Los impactos del ferrocarril fueron tambin importantes, ya
que la red constituye una va alterna para el caso de situaciones
de emergencia en algunas zonas. Por otra parte, este medio es el
modo de transporte en ciertas reas para poblacin de escasos
recursos. En el caso de poblaciones como Huigra, Alaus, etc,
constituye tambin un medio de vida para los pobladores.
---La red ferrocarrilera sufri los embates de las grandes precipitaciones pluviales as como de las crecientes de ros originadas por el Fenmeno El Nio en diferentes zonas por
las que atraviesa la lnea frrea, tanto en el sector costa como
en las cuencas de los ros que bajan de la sierra ocasionando
daos en la va y sus estructuras.
---El flujo de agua y el acarreo de materiales provenientes de
derrumbes y deslaves producidos por el exceso de agua en
las montaas y taludes de la va, ocasionaron daos en varios
tramos y sectores de la misma.
2.3 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LA RED VIAL Y

FERROCARRILERA
a)---Red vial
La red carretera principal, cuyo mantenimiento est a cargo del
Ministerio de Obras Pblicas, sufri daos en una longitud de
2.547 kilmetros, lo cual cubre la casi totalidad de la red primaria y algunas vas secundarias del sector de la costa. Dichas afectaciones se concentraron principalmente en cinco provincias
costeras (Manab, Guayas, El Oro, Esmeraldas y Los Ros, en
orden de relevancia), pero tambin existieron daos en provincias de la sierra con extensiones en la cordillera occidental como
son Bolvar, Chimborazo, Caar, Azuay y Lojas. Se ha sealado
adicionalmente que algunas provincias de la regin oriental como
Morona Santiago y Zamora Chinchipe, fueron afectadas por el
desbordamiento de sus caudalosos ros, lo cual debera
corroborarse en cuanto a su relacin real con El Nio. Para el
momento de la preparacin de este estudio no exista una informacin definitiva sobre los daos originados a toda la red vial,
en virtud de la escasa informacin disponible de las redes terciarias y de caminos vecinales.
En cifras, el 73,8% de la red vial afectada, sin considerar las vas
terciarias y vecinales, corresponde a las cinco provincias de la
Regin Litoral o Costa: Guayas, 22,6%; Manab, 18,2%; El Oro,
12%; Esmeraldas, 11,2% y Los Ros, 9,8%. El remanente 26,2%
de las carreteras afectadas est ubicada en las cuatro provincias
de la Regin Interandina, correspondiendo a Loja el rea de
mayor afectacin (12,8%), en comparacin con las otras provincias: Caar, 6,9%; Azuay, 3,8%; y Chimborazo, 2,7%.
El Cuadro V.2.3-1 muestra especficamente los principales
tramos afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98. La Figura V.2.3-1 muestra esta misma informacin localizada
geogrficamente en las cuencas correspondientes, de acuerdo a los recaudos del MOP(1999).
Cuadro V.2.3-1 Ecuador. Principales carreteras afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98
Provincia
Sistema Hidrogrfico
Carreteras
Zona norte costera

Esmeraldas
Esmeraldas
Muisne
Manab
Chone
Esmeraldas-San Mateo Vainilla (Tramo San Mateo-Vainilla)

Esmeraldas-San Mateo Vainilla (Tramo San Mateo-Esmeraldas)
Santo Domingo-La Concordia
La Concordia-Puente Quinind
Puente Quinind-Puente Viche
Puente Viche-Desvo San Mateo
Acceso principal a la ciudad de Esmeraldas
Acceso alterno a la ciudad de Esmeraldas
Esmeraldas-Atacames-Sa
Chone-Tosagua-Rocafuerte-El Ceibal
Flavio Alfaro-Chone (Incl. Paso lateral)
Tosagua-Y de Tosagua ((Km 20)
Calceta-Quiroga
97
Cuadro V.2.3-1 Ecuador. Principales carreteras afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98 (continuacin)
Provincia
Sistema Hidrogrfico
Portoviejo
Jipijapa
Guayas (Santa Elena)
Zapotal
Carreteras
Baha- Y de Tosagua; tramo Y de San Clemente (Km. 8)
Chone-Canuto-Calceta-Tosagua(Incl. Desvo a Junn)
Y de Tosagua (Km. 20)
Portoviejo-San Plcido
San Plcido-Pichincha
Portoviejo-Santa Ana
Santa Ana-Poza Honda
Manta-Rocafuerte
Lodana-Sucre (24 de Mayo)
Santa Ana-Olmedo
Montecristi-Jipijapa (Incl. Paso lateral Jipijapa)
Jipijapa-Colimes de Pajn-Cascol
Ayampe-Manglaralto
Manta-San Mateo
Buenos Aires-Zapotal-Santa Elena
Playas-Posorja
Santa Elena-Manglaralto
Zona central
Guayas
Guayas
Daule-T de las Maravillas

El Carmen-Flavio Alfaro
La Puntilla-La Aurora
Cascol-Pedro Carbo-Nobol
Aurora-La T Salitre
Ventanas-Echanda
Babahoyo-Mata de Cacao-Febres Cordero
San Juan-Vinces-Palestina
Pueblo Viejo-Ricaurte-Caluma
Montalvo-Balzapamba-Bilovan-Guaranda
Daule-Balzar-El Empalme
Pallatanga-Balbanera
Durn-Yaguachi-Jujn
Km 26-Milagro (interseccin va Durn-Jujn)-Yaguachi
Milagro-Naranjito-Bucay
Pallatanga-Bucay (Balbanera-Pallatanga-Bucay)
Zona costera sur

Guayas
Taura
Durn-El Triunfo
El Triunfo-Huigra (La Y-Dos Bocas)
El Triunfo-La Troncal-Cochancay
El Triunfo-Bucay
La Troncal-Puerto Inca
Zhud-Javin
Zhud(Km 0+000)-Chunchi(Km 43+000)-Km 52+000
Javin-Cochancay
Biblin-Zhud
El Salado-Km 0-Estacin Cumbe-Lentag (Cuenca-E.Cumbe-Pasaje)
Lentag-Ro San Francisco(Cuenca-E.Cumbe-Pasaje)
Machala-Santa Rosa
Ro San Francisco-Pasaje (Cuenca-E.Cumbe-Pasaje)
La Avanzada-Zaracay
Pasaje-Y del Enano
Arenillas-Puyango
Zaracay-Balsas-Ro Pindo
Pias-Zaracay
Santa Rosa-Arenillas-Huaquillas
Puyango-Alamor
Empalme-Celica-Alamor (Incl. Paso lateral Alamor: 2,7km)
Caar
Caar
Azuay
Naranjal-Pagua
El Oro
Santa Rosa
Arenillas
Zarumilla
Fuente: Instituto Nacional de Meteorologa (INAMHI). Proyecto INSEQ, Departamento de Hidrometra. Defensa Civil.1998
98
Figura V.2.3-1 Ecuador. Ubicacin de las principales carreteras afectadas por el Fenmeno El Nio
99
Estimaciones realizadas en este estudio, con base a informaciones de campo y de entes oficiales recabadas por la CEPAL,
refieren que la red terciaria y de caminos vecinales en todo el
pas, incluyendo las provincias de la costa y otras reas afectadas, sufrieron daos en un total de 8.910 kilmetros.
Adems de los tramos viales, cerca de 46 puentes fueron afectados. Al menos unos 19 de ellos (41%) fueron destruidos y
el 57% restante present diferentes grados de afectacin (ver

Cuadro V.2.3-2 y Figura V.2.3-2). El mayor nmero de afectaciones se concentr en las provincias de Guayas con 23
puentes (52,3%) y Manab con 13 puentes (29,6%). El restante 18,1% de puentes afectados correspondi a las provincias de Esmeraldas (6,8%, equivalente a 3 puentes), Caar
con otros 3 puentes y El Oro con 2 adicionales (4,5%).
Cuadro V.2.3-2 Ecuador. Principales puentes afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98
Sistema
Hidrogrfico
Denominacin Codigo en la
del puente
figura V.2.3-2
Afectacin
Zona costera norte

Verde
Estero Tachina
C4
Se produjo la socavacin lateral de los estribos del puente, afectando la normal circulacin por
la va Esmeraldas-Camarones en el sector de Tachina.
Esmeraldas
Estero El Timbre
C3
Se produjo la cada del puente, obstaculizando la va Esmeraldas-Viche en el sector El Timbre.
Estero Tonsupa
C6
Se afectaron las bases del puente, el cual estuvo a punto de colapsar, obstaculizando la
normal circulacin por la va Esmeraldas-Atacames en el sector de Tonsupa.
Ro Mongoya
C45
El puente fue gravemente afectado en su estructura de madera, quedando obstaculizada la va

Pedernales-Chibunga en el sector Boca de Chibunga.

Chone
Ro Canuto
C42
Se produjo la socavacin en las dos pilas del puente afectando la circulacin por la va ChoneCanuto en el sector El Canuto.
Ro Mosca
C43
Qued totalmente destruido el puente, quedando obstaculizada la va Calcceta-Junn en el

sector de Junn.
Portoviejo
Agua Blanca
C23
El puente fue destruido obstaculizando la va Portoviejo-San Plcido en el sector San Plcido.
Jipijapa
Ro Parrales
C24
El puente fue destruido, obstaculizando la va Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de San Jacinto.
Las Nuez
C18
El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada parte de la va Manglaralto-Puerto

Lpez en el sector de Las Nez. Luz insuficiente.
La Entrada
C19
Se produjo la destruccin total del puente, quedando obstaculizada parte de la va

Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de la Entrada. Luz insuficiente.
Km.19+250
C20
El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada parte de la va Manglaralto-Puerto

Lpez en el sector Km 19+250. Luz insuficiente.
Ro Salango
C25
Se produjo la destruccin total del puente debido a la socavacin de su estribo izquierdo,

obstaculizando parte de la va Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de Salango.
Puente s/n
C26
El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada parte de la va Machalilla-Jipijapa

en el sector de Salaite.
Puente
C28
Se produjo la destruccin de los muros de alas del puente aguas abajo, obstaculizando la va
Manglaralto-Puerto Lpez en el sector de Curia.
Ro Ayampe
C29
Se afectaron los estribos del puente, quedando obstaculizada parte de la va ManglaraltoPuerto Lpez en el sector de Ayampe.
Estero San Jos
C30
Se afect el estribo de la margen izquierda del puente quedando obstaculizada parte de la va

Manglaralto-Puerto Lpez
Puente s/n
C31
Se afectaron los estribos del puente quedando obstaculizada parte de la va MachalillaJipijapa.
Ro Chico
C21
El puente fue destruido, quedando obstaculizada parte de la va Manglaralto-Puerto Lpez en el

sector de ro Chico. Luz insuficiente.
Bachillero
C9
La socavacin de la pila ubicada en la orilla derecha provoc la destruccin del puente,

quedando obstaculizada la va Nobol-Jipijapa en el sector de Sabanilla.
San Isidro
C10
El puente se destruy totalmente, quedando inutilizada la va Guayaquil-Salinas en el sector de

San Isidro.
Km 68
C11
El puente se afect debido a una falla por socavacin en la pila de la orilla izquierda, quedando
obstaculizada la va Guayaquil-Salinas en el sector del Km 68.
Muisne
Zapotal
100
Cuadro V.2.3-2 Ecuador. Principales puentes afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98 (continuacin)
Sistema
Hidrogrfico
Denominacin Codigo en la
del puente
figura V.2.3-2
Afectacin
Zapotal
C12
El puente se destruy totalmente debido a la socavacin de las pilas, quedando inhabilitada la va

Guayaquil-Salinas en el sector Zapotal.
San Rafael
C13
El puente qued totalmente destruido, quedando inutilizada la va Guayaquil-Salinas en el sector

San Rafael.
San Pablo
C14
El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada la va Santa Elena-Manglaralto en el

sector de San Pablo.
Palmar
C15

sector del Palmar
Cadeate
C16

sector Cadeate.
Ro Chico
C18

sector Ro Chico.
Punta Carnero
C22
El puente fue destruido totalmente, quedando obstaculizada la va Libertad-Anconcito en el sector

de Punta Carnero.
Ro Manglaralto
C27
Se afectaron los estribos del puente, obstaculizando la va Manglaralto-Puerto Lpez en el

sector de Manglaralto.
Banchal
C8
El puente fue destruido por la socavacin de las pilas y daos en el estribo de la orilla izquierda,
quedando obstaculizada la va Nobol-Jipijapa en el sector de Bachal.
Ro Pupusa
C5
La socavacin de la orilla derecha del puente de madera provoc la cada del mismo,
obstaculizando la va El Carmen-Santa Cecilia en el sector de Santa Cecilia.
Limonal
C7
El puente fue destruido por fallas en la cimentacin de las cuatro pilas centrales, quedando
inhabilitada la va Guayaquil-Empalme en el sector El Limonal.
Ro Peripa
C46
El puente sufri serias afectaciones obstaculizando la va Santo Domingo-Puerto Limn en el

sector de Puerto Limn.
C32
Se afectaron los estribos del puente obstaculizando la circulacin en la va El Triunfo-Km 26 en

el sector de Achiote.
Ro Chague
C36
El puente fue destruido por la socavacin de la pila izquierda, quedando inutilizada la va BucayNaranjito en el sector de la Esperanza.
Ro Payo
C37
El puente fue afectado obstaculizando la va del Km. 26-El Triunfo en el sector de San Jorge.
Ro Chanchn
C35
El puente fue destruido por la socavacin de la pila izquierda, quedando obstaculizada la va El

Triunfo-Bucay en el sector de Cumand.
Barranco Chico
C33
El puente sufri daos obstaculizando la va El Triunfo-Bucay en el sector de Barranco Chico.
Barranco Alto
C34
El puente fue afectado obstaculizando la va El Triunfo-Bucay en el sector de Barranco Alto.
Ro Bucay
C40
El puente fue destruido totalmente quedando inutilizada la va Naranjal-Machala en el sector

de San Nicanor.
Ro Caar
C41
El puente fue destrudo obstaculizando parte de la va de Puerto Inca-La Troncal en el sector de San Carlos.
Ro Jagua
C38
El puente sufri daos y socavamiento en sus bases laterales as como fisuras en la losa,
obstaculizando la va Naranjal-Machala en el sector de La Soledad.
Ro Balao- Grande
C39
El puente sufri algunos daos, obstaculizando la va Narajal-Machala en el sector de San Antonio.
Qda Dos Bocas
C1
Se destruy el puente quedando inutilizada la va Machala-Paccha en el sector de Dos Bocas.
Estero Medina
C2
El puente fue destruido por socavamiento lateral de los estribos quedando inutilizada la va
Santa Rosa-Bella Mara en el sector de Medina.
Estero Muyoyal
C44
Los estribos del puente fueron daados afectando la normal circulacin por la va San VicenteJama en el sector Boca de Briceo.
Zona central
Guayas
Zona costera sur

Taura
Estero El Achiote
Caar
Naranjal-Pagua
Santa Rosa
Jama
Fuente: Instituto Nacional de Meteorologa (INAMHI). Proyecto INSEQ, Departamento de Hidrometra. Defensa Civil.1998
Nota: A pesar de que el sistema hidrogrfico Jama no fue afectado por el FEN 1997-98, ha sido incluido en este cuadro, considerando que es el rea de influencia de los
puentes daados, siendo est nica la afectacin registrada en esta zona.
101
Figura V.2.3-2 Ecuador. Ubicacin de los principales puentes afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98
102
Segn se desprende de los cuadros anteriores la mayor afectacin en el sector norte se observ en las vas que unen a
Esmeraldas con otros centros.
Las carreteras ubicadas en la pennsula, en el borde litoral
(Manglaralto-Santa Elena-P. Lpez) sufrieron daos significativos y la perdida total de los puentes debido a las crecientes extraordinarias de pequeos ros (Manglaralto, Ayampe,
Estero San Jos, Ro Chico, entre otros). Las crecientes de
estos ros socavaron totalmente las bases de los puentes por
insuficiencia de la luz. Igual situacin ocurri con la va que
conecta a Santa Elena con Guayaquil. De hecho, en toda la
Pennsula de Santa Elena (Provincia de Guayas) se registraron 13 puentes afectados, en su mayora destruidos, y que
corresponden al 30% del total de puentes registrados por el
MOP en la regin costera.
Una destruccin similar de puentes ocurri en el sur de la
Provincia de Manab, siguiendo la ruta costera de la provincia de Guayas. En su parte baja, vas relevantes que conectan
a Guayaquil con reas circunvecinas, principalmente aquellas
localizadas en la zona de inundacin, sufrieron daos de importancia, tanto en la va propiamente tal como en muchos
de los puentes localizados a lo largo de ellas.
Toda la provincia de Manab se vio sometida tambin a fuertes impactos sobre su red vial. La Baha de Carquez, El Puerto de Manta y todos los poblados de esa zona se vieron incomunicados por la afectacin del conjunto de vas que conectan estos sectores. En la provincia de Manta, la ampliacin
del cauce de los ros y el transporte de sedimentos hacia el
mar, afectaron el funcionamiento del puerto internacional,
el aparcadero de las lanchas y la actividad turstica del lugar.
gro, Valdz, Yaguachi, Durn, etc, destruyendo en varios sitios casi toda la subestructura de la va y de los durmientes
de madera que conforman la superestructura de la misma.
Ello obliga a una reparacin urgente de la mesa de la va y al
cambio total de los durmientes que sufrieron graves daos
por haber permanecido varios meses bajo el agua de las inundaciones. En general, los tramos ms afectados se localizan
en las provincias Emeraldas (cantn San Lorenzo),
Chimborazo (cantones Alausi y Cumand), Caar (cantn
Chunchi) y Guayas (cantones Bucay, Milagro y Durn).
En la provincia de Guayas se presentaron los daos ms graves. El Cuadro V.2.3-3 resume los principales tramos daados en la zona sur de mayor afectacin y la causas de ello.
Las aguas desbordadas del ro Milagro, inundaron varios sectores de la va socavando la plataforma vial as como los durmientes de madera. Igual situacin ocurri con las crecidas
del ro Chanchn, las cuales socavaron la plataforma y generaron daos en la totalidad de los durmientes. Se ha evidenciado la necesidad de proteger la zona de los tramos daados
con muros de contencin. En esa misma provincia, en el
sector Durn, las lluvias incesantes inundaron casi de manera permanente la va frrea, debido a que dicha va est a un
nivel ms bajo que las calles y construcciones, lo cual plantea
la necesidad de elevar la cota de la misma.
b)---Red ferroviaria
A lo largo del ro Chanchn varios tramos, muros y puentes de la red frrea se vieron afectados; las grandes crecidas de ese ro rebosaron taludes y rellenos de muros. En
numerosos casos, se produjeron tanto cambios de curso
de los ros debido a la acumulacin de materiales acarreados por las crecidas continuas, como inundaciones que
ocasionaron circulacin de las aguas sobre los estribos de
los puentes y sobre la carpeta, daando en muchos casos
la estructura. Los desvos de las aguas requieren de acciones de dragado y el encauzamiento del ro a los fines de
normalizar el funcionamiento de la red frrea despus de
las reparaciones, o reinstalacin de los tramos y puentes
afectados en ese sector. En algunos tramos, principalmente
en la carretera hacia Cuenca, los constantes deslizamientos
fluan inmediatamente al ro y a la va frrea, por encontrarse stos ltimos en una posicin ms baja, lo que produjo grandes acumulaciones de materiales que taponaron
el lecho del ro con graves consecuencias sobre la va frrea y sobre un puente metlico que fue sepultado, lo que
mantuvo aislado ese tramo sin posibilidades de acceso para
la rehabilitacin por no contarse con vas alternas.
La va frrea, considerada dentro de la red vial nacional, fue

seriamente afectada por las grandes lluvias ocasionadas por
el Fenmeno El Nio, tanto en la costa como en la parte baja
de la cordillera, al originar stas un incremento inusual del
caudal de los ros Chanchan, Milagro y otros, que provocaron inundaciones de gran magnitud en la zona de El Mila-
Otro ro que se alimenta de las precipitaciones de la zona

montaosa y que gener daos importantes en la red
ferrocarrilera fue el Yaguachi. Las crecientes y materiales transportados por ese ro afectaron puentes y la mesa de la va
frrea. Tambin hubo afectaciones por quebradas como la
de Chuplicay.
En la zona costera sur, las crecidas del ro Chague adems de

afectar la vialidad, destruyeron tambin puentes en ese sector (cuenca del ro Taura). Lo mismo aconteci sobre el ro
Barranco que caus daos a las estructuras de los puentes en
varios sitios. En la cuenca del ro Balao, las crecidas de los
ros Jagua, Balao Grande y Bucay, produjeron socavaciones
en los puentes y la destruccin total del puente Bucay, debiendo construirse provisionalmente uno para garantizar el
acceso a la zona. En el ro Caar, el cambio del cauce del ro
del mismo nombre dej al puerto Inca totalmente incomunicado, lo que oblig a la instalacin de puentes provisionales,
como en otras vas de importancia, para restablecer la conexin vial.
103
Cuadro V.2.3-3 Ecuador. Principales tramos ferroviarios afectados por el Fenmeno El Nio 1997-98
Provincia
Guayas
Sistema
Hidrogrfico
Guayas
Tramo
o puente daado
Tramo Durn-Bucay
Km 0+000 a 87+300
Las aguas desbordadas del ro Milagro socavaron la plataforma de la

va. Dao en durmientes en varios tramos debido a las inundaciones
(50 km).
Tramo Bucay-Huigra
Km. 87+300 a 116+100
Daos en durmientes.
Sector Durn
Lluvias incesantes inundaron 5 km debido al nivel ms bajo de la va

respecto a las calles y construcciones nuevas.
Puente Elvira
Km 89+000
Las grandes crecientes del ro Chanchn socavaron talud y relleno del

muro, lo que puso en peligro de volcamiento al puente.
Tramo y sector San Juan

Km 92+500 a 93+000
Las crecidas del ro Chanchn y el desvo del cauce del mismo

acercndolo a la plataforma de la va frrea puso en peligro la mesa
de la misma y sus infraestructuras (durmientes, rieles, clavos, etc.).
Puente San Jos

Km 96+000
Las crecidas del ro socavaron la plataforma vial. El desvo del cauce

debido a acumulacin de materiales acarreados por crecidas
continuas, amenazaron la estabilidad del puente. Rotura del muro y
de la alcantarilla.
Puente Chilicay
Km 96+800
Materiales arrastrados por las crecidas del ro constituyeron

amenazas para las estructuras del puente.
Los Dos Puentes

Km 97+900
Desborde del ro gener socavacin de 80 m de la plataforma vial.
Puente metlico
Acumulacin de materiales en el lecho del ro produjo socavacin en

estribo del puente. Colapso del muro de mampostera que
protege a la va.
Sector Naranjapata
Km 100+750
Peligro de volcamiento de dos muros y afectaciones a la plataforma

vial por crecientes de agua.
Puente Cajn y sector

Km 101+234
Deslaves causan obstruccin total del puente Cajn poniendo en

peligro la estabilidad del mismo.
Puente y sector El Boliche

Km 126+112
Acumulacin de materiales tapon lecho del ro con consecuencias

graves sobre la va frrea y sepultamiento total del puente.
Imposibilidad de acceder al sitio para reparacin de los daos por
falta de vas alternas.
Puente Yaguachi
Crecidas del ro Yaguachi afectan el puente debido a la accin de

aguas y materiales acarreados, generados por lluvias en las zonas
montaosas.
Km 108+200 y Km
109+000
Desbordamientos y arrastres de agua y materiales por el ro

destruyen mesa de la va frrea en 130 m.
Puente de Quebrada
Chuplicay
Km 112+468
Deslaves afectan va Alaus-Cuenca en el sector de Chuplicay, que se

encuentra sobre la va frrea. Ello afect al puente ferroviario y caus
el enterramiento de la va en ese sector.
Puente de la S
Km 113+230
Crecidas del ro Chanchn producen socavamiento del talud y estribo

del puente.
Sector Chanchn
Km 121+130
Derrumbes y represamiento del ro a la entrada de la poblacin de

Hanchn hacen desaparecer la conformacin de la mesa de la va
dejando en el aire 20 m de la superestructura. En Km 125+500 las
crecidas causa dao en la plataforma vial.
Fuente: Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE)
104
Tipo
de dao
2.4
LOS DAOS ESTIMADOS Y SUS COSTOS
El sector vialidad y transporte result ser el segundo ms

afectado por el desastre en el pas en trminos econmicos.
Los daos en el sector transporte se refieren a los subsectores de transporte por carretera, transporte ferroviario y telecomunicaciones.
En relacin al transporte carretero, la CEPAL ha estimado que el costo total de rehabilitacin de la infraestructura carretera del pas incluyendo la red principal, la
secundaria, los caminos vecinales y puentes hasta restablecer las condiciones prevalecientes antes del desastre
alcanza cifras de 3.925 miles de millones de sucres, o su

equivalente de 785 millones de dlares. De ellos, 480 mil
millones corresponden a la infraestructura misma del sector, en tanto que los 3.445 mil millones adicionales representan el mayor costo en que habr de incurrirse para el
transporte de carga y personas, debido al mayor tiempo
requerido para transitar por los caminos en mal estado.
Cabe sealar que, debido a que se requiere importar materiales e insumos para la rehabilitacin que no se producen en el pas, se generar un efecto negativo en el sector
externo nacional por un monto de 52 millones de dlares.
(Vase el Cuadro V.2.4-1).
Cuadro V.2.4-1 Ecuador. Daos en el sector vialidad, transporte y telecomunicaciones (miles de millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Total nacional
Daos
totales
3.973,0
Daos
directos
510,5
Transporte carretero
Carreteras principales
Carreteras vecinales
Caminos terciarios
Puentes
Transporte ferroviario
3.925,5
3.356,3
80,5
440,7
48,0
3,5
480,0
365,5
30,0
36,5
48,0
10,5
3.445,5
2.990,8
50,5
404,2
-7,0
260,6
73,1
12,0
132,3
43,2
2,1
5,0
39,0
5,0
15,0
24,0
3,5
1,5
Telecomunicaciones
Transporte urbano
Daos
indirectos
3.486,5
Efecto sobre la
balanza de pagos
267,7
Para el transporte ferroviario, se estima que el monto total

de los daos a este subsector alcanza cifras de 3.500 millones
de sucres, o 700.000 dlares. De ellos, 10.500 millones corresponden a daos directos sobre las vas, pero debido a la
ineficacia operacional del ferrocarril ocurren costos indirectos negativos por valor de 1,4 millones de dlares.
En telecomunicaciones ocurrieron daos menores en los
sistemas de la empresa estatal de telecomunicaciones
PACIFICTEL, cuyo valor puede calificarse de bajo en vista
de la obsoleta tecnologa y agotamiento de la vida til. Se
estima que el dao total alcanza los 5.000 millones de sucres,
o el equivalente de 1 milln de dlares.
Para transporte e infraestructura urbana una estimacin
gruesa de tales daos los sita en los 39.000 millones de sucres
(7,8 millones de dlares), de los cuales 15.000 millones seran
el dao directo a las calles y 24.000 millones representan el
mayor costo de operacin de los vehculos.
2.5 VULNERABILIDADES MAS RELEVANTES DE LA VIALIDAD Y

TRANSPORTE FRENTE AL FENOMENO EL NIO
La variedad de los impactos que recibi la vialidad y la magnitud de los daos al transporte durante El Nio 1997-98
son un reflejo de las vulnerabilidades que estn presentes en
este sector. Muchos anlisis se han llevado a cabo en Ecuador despus del evento sobre las causas que influyeron en el
nivel de los daos que se produjeron. El Ministerio de Obras
Pblicas, INDECI, CORPOECUADOR, las prefecturas de
las zonas afectadas, la Universidad Catlica y otras instituciones, han intentado evaluar la magnitud de los impactos e
identificado un conjunto de vulnerabilidades que estuvieron
presentes durante el episodio El Nio y que contribuyeron a
la situacin observada.
Adicionalmente, durante el desarrollo de este estudio, anlisis interinstitucionales concluyeron sobre las vulnerabilidades ms relevantes, no slo las relacionadas con el servicio
vial y de transporte, sino tambin las de cada uno de los eslabones de la cadena de efectos que estuvieron relacionadas
con los daos generados en ese sector. Con base a la Figura
V.2.2-1, las vulnerabilidades identificadas como resultado de
todo lo anterior fueron las siguientes:
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento meteorolgico, climtico y a los pronsticos
Las debilidades que se han indicado en el Captulo II, referidas a la limitacin que establece el grado de avance del conocimiento sobre la relacin entre El Nio y la variabilidad
climtica en el mbito espacial, es aplicable al caso de la
105
vialidad. En este sector las mayores limitaciones se asocian a

la baja capacidad de prediccin de las magnitudes de las lluvias y a la forma como stas se expresan en escorrentas en
cada una de las cuencas. Igualmente se ha planteado la falta
de oportunidad y de confiabilidad de la informacin
hidrometeorolgica y de capacidad de pronsticos que se
maneja en los momentos previos y durante la crisis. Ello est
asociado con la inadecuada densidad y cobertura de las estaciones hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas, empeorada por los daos ocasionados a ellas por las lluvias, crecidas e inundaciones. En todo caso, los estudios que se vienen
realizando en Ecuador en este sentido, pueden permitir desde ya definir escenarios basados en el conocimiento de los
efectos climticos de Nios anteriores, para orientar las decisiones en materia de vialidad y transporte, a los fines de incorporar polticas de prevencin en este sector desde el corto plazo. Ello implica tambin la necesidad de que la comunicacin de la informacin requerida sea enviada en tiempo
real a los centros de pronstico.
Vulnerabilidades de las cuencas hidrogrficas
Segn se desprende de las caractersticas de las cuencas y de
las amenazas encadenadas que fueron esbozadas en el Captulo II, existen vulnerabilidades tanto naturales como exacerbadas por el hombre que son determinantes en el nivel
de las afectaciones que se vienen presentando en el sector
transporte y vialidad como consecuencia de las variaciones
climticas producidas por El Nio en Ecuador.
---Las caractersticas naturales de las cuencas, y en muchos
casos el predominio de materiales poco consolidados altamente susceptibles a arrastres que se depositan en zonas muy
planas con escasa capacidad de evacuacin natural o artificial de las aguas de escorrenta, reflejan vulnerabilidades frente
a eventos climticos, principalmente a excesos de precipitacin. A ello se adiciona la influencia de las aguas marinas que
generan reflujos e impiden el drenaje natural, ya limitado por
la propia topografa, as como por la falta de mantenimiento
de los drenajes existentes.
falta de datos y de evaluaciones sobre el estado de las cuencas que consideren los impactos que tienen los propios emplazamientos de la vialidad sobre las situaciones de degradacin que stas presentan, as como los obstculos que sta
introduce en el libre flujo de las aguas, contribuyendo a los
procesos de erosin. De otra parte, si bien se dispone de
ellos, existe una falta de integracin de estudios bsicos sobre suelos, cobertura vegetal, utilizacin de los recursos, etc.,
lo que conduce a que se establezcan obras de infraestructura
en zonas vulnerables a los efectos de los fenmenos climticos
como El Nio. Un avance importante en el manejo de cuencas lo constituye el proyecto INSEQ, dentro del cual se trabaja en la solucin del problema de la cuenca del ro Guayas
(que es de las ms afectadas), no slo con obras de control
de inundaciones y encauzamiento sino tambin considerando la necesidad de trasvases de las aguas a otras zonas para
lograr el saneamiento de las tierras y eliminar las situaciones
desastrosas que se generan recurrentemente. A estos aspectos deben introducirse las consideraciones sobre el manejo
de la vialidad en sus dos ngulos: como servicio y como factor que induce la problemtica de las inundaciones.
---Si bien se conoce la problemtica de las zonas de inundacin y deposicin, as como del comportamiento irregular
de los cauces de los ros en los tramos bajos, no se han planteado propuestas de ordenamiento territorial ni de manejo
de planicies de inundacin para toda la costa que concilien
progresivamente la actividad humana y los eventuales sucesos hidrolgicos que puedan presentarse con carcter extraordinario. Esto es particularmente importante para el caso de
la vialidad, ya que necesariamente sta constituye el medio de
conexin de zonas separadas por ros que deben ser atravesados mediante el uso de puentes. La localizacin de estos
ltimos se hace sin una evaluacin clara de las amenazas a las
que estn sometidos, que considere la firmeza de los cauces y
los perodos de retorno de los caudales. Igualmente, la disposicin de las vas fuera de las reas naturales de inundacin.
---El alto grado de intervencin que es caracterstico de

muchas de las cuencas, las altas pendientes cercanas a la costa en algunos sectores, y la forma como ocurren las intervenciones, acentan los problemas para la evacuacin de las aguas
y exacerban las inundaciones, principalmente a travs de las
limitaciones impuestas por la red vial, la intervencin de vegetacin natural para usos agrcolas limpios y el establecimiento de asentamientos humanos que aceleran los procesos
geomorfodinmicos.
---Lo anterior explica que, salvo en el caso del ro Guayas

donde existen estudios permanentes para atacar los problemas sealados, hay una vulnerabilidad importante en la falta
de obras que permitan reducir los impactos de las precipitaciones sobre las infraestructuras viales, encauzar los ros, principalmente en las partes bajas, o realizar trasvases de aguas.
An en las cuencas donde se ha venido contemplando el
manejo hidrulico, no se cuenta con planificacin operativa
en obras de almacenamiento de agua en embalses. Esto
fue muy manifiesto en el caso de presas ubicadas en la
cuenca de Guayas.
---No existe conciencia sobre la necesidad de manejar las

cuencas hidrogrficas con una visin integral que considere
todas estas interrelaciones y que permita ordenar las acciones de intervencin con un manejo adecuado orientado a
reducir las vulnerabilidades anteriores. A ello se adiciona la
---La red hidrogrfica, como expresin del drenaje de las

cuencas, constituye en si misma un punto vulnerable a considerar para el caso de la vialidad y transporte, debido a los
valores extremos que pueden alcanzar las escorrentas, y a la
poca capacidad de los cauces naturales para drenar flujos
106
excepcionales cuyas frecuencias son cada vez ms recurrentes. Por otra parte, la poca definicin de los cauces en los
tramos bajos de muchos ros requiere ser evaluada para identificar las zonas de posible afectacin, y as establecer una
estrategia de desarrollo de la vialidad tomando en consideracin esas limitaciones.
a la limitacin de recursos econmicos, por lo que la planificacin para la prevencin consisti en evaluar e inventariar
las estructuras viales, puentes, carreteras, caminos vecinales,
obras de drenaje que estn ubicadas en las zonas de influencia del Fenmeno El Nio solamente, segn los datos de lo
acontecido en 1982-83.
---Una vulnerabilidad asociada al punto anterior es el escaso

manejo que se hace de la informacin hidrulica, debido parcialmente a deficiencias en los registros permanentes de
muchos ros y quebradas que tienen efectos desastrosos pero
no cuentan con informacin que permita identificar la magnitud de los caudales y los perodos de retorno correspondientes, as como realizar pronsticos confiables. A ello debe
adicionarse el poco uso que se hace permanentemente de
esta informacin para los procesos de planificacin y de
sostenibilidad de la infraestructura vial, as como de la
interaccin de stos con otros procesos (derrumbes,
deslizamientos, etc.).
Vulnerabilidades de las obras viales y de transporte
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento de las amenazas secundarias encadenadas a los fenmenos

climticos
---La alta exposicin de las infraestructuras a las amenazas

de diverso orden. Esta situacin es dramtica en el caso de la
costa ecuatoriana, ya que la ubicacin de las vas ha sido realizada sin considerar el necesario ordenamiento al que obliga
el manejo de estas variables climticas. La localizacin de
vas paralelas a los cauces de los ros y esteros y muy cercanos a stos, explica la total destruccin que sufri la mayora
de ellas cuando se originaron crecidas que socavaron la base
de la carpeta de rodamiento. Por otra parte, la presencia de
vas costeras sujetas a oleajes, elevacin del nivel de las aguas
en el mar, ubicadas en muchos casos en reas de inundacin,
sin obras de proteccin y sin opciones alternativas, refuerzan
la vulnerabilidad anterior. Igual consideracin puede hacerse
de aquellas que se interponen a las corrientes de los flujos de
drenaje sin una evaluacin previa de las mejores opciones de
localizacin.
Tal vez radique en este eslabn la mayor debilidad que presenta el sector transporte para reducir los impactos negativos de los excesos de precipitacin producidos por El Nio.
Toda la costa, incluyendo las planicies de inundacin, est
surcada por carreteras de distintos niveles, que permanentemente se ven sometidas al efecto del clima.
---Aun cuando recurrentemente se producen daos importantes y varias zonas quedan incomunicadas durante la poca
de invierno, no se ha internalizado dentro de la gestin permanente de las instituciones de transporte la realizacin de
estudios de riesgos relacionados con el Fenmeno El Nio
que sirvan como marco para actuaciones de prevencin. Esto
es as tanto para las zonas sujetas a riesgos de inundaciones
como a derrumbes, deslizamientos, etc. Apenas recientemente, y posterior al evento 1997-98, Ecuador ha contado con
un plano de inundaciones del episodio 1982-83 y ha
focalizado las zonas de afectacin. La ausencia de sistematizacin sobre las amenazas que derivan de Fenmenos Nio
en los diferentes espacios territoriales, es una vulnerabilidad
relevante en el caso de Ecuador. Por otra parte, la investigacin en relacin a los temas de prevencin y mitigacin de
daos es muy reducida, llevndose a cabo en forma aislada y
no continua en los organismos educativos superiores.
---La falta de manejo de las amenazas secundarias y de su
impacto sobre la vialidad se refleja en el Plan de Contingencias que fue elaborado para enfrentar el Fenmeno El Nio
1997-98. En el mismo no se desarrollaron escenarios completos de la posible afectacin de este evento sobre la red
vial del Ecuador. El propio MOP (1999) seala que el conocimiento de los efectos fue muy general, lo cual lo atribuyen
No existe en Ecuador un estudio slido sobre las vulnerabilidades de las infraestructuras viales y de transporte frente a
los eventos climticos El Nio. Si bien se hicieron algunos
esfuerzos en la fase de prevencin a mediados del ao 1997,
estos fueron puntuales y limitados a los recursos financieros
disponibles para ese momento. Posterior a este ltimo episodio, las diversas instituciones vinculadas a la vialidad han identificado vulnerabilidades que presentan las propias obras fsicas para soportar los impactos de dicho fenmeno. Las principales son las siguientes:
---La inadecuacin de los diseos de las infraestructuras a las

condiciones hidrulicas de la costa ecuatoriana en funcin de
la precipitacin y de los escurrimientos que se presentaron,
principalmente en lo que respecta a la luz y estructura de los
puentes, en las deficiencias de diseo o inexistencias de drenajes y obras de arte en las vas urbanas e interurbanas, en los
materiales y diseos preventivos de la propia red, del pavimento y de sus estructuras, y en la ausencia de obras de proteccin de drenajes. Ello est relacionado con estudios incompletos y diseos mal elaborados derivados de ello, a la
falta de exigencia tcnica en las obras ejecutadas y al incumplimiento de normas, especificaciones tcnicas de diseo por
parte del ejecutor de la obra, entre otras. Se ha atribuido,
adicionalmente a la violencia del fenmeno y a la instalacin
de camaroneras en zonas de drenaje del ro Santa Rosa, que
la inundacin ocurrida en noviembre en la ciudad de Santa
Rosa tuvo entre sus causas, la construccin de una nueva
carretera con un sistema de alcantarillado insuficiente.
107
---Mantenimiento deficiente de las redes de vialidad y

transporte, propiciando el rpido deterioro de las vas bajo
el efecto de las lluvias y las inundaciones.
Durante esta primera fase, las acciones estuvieron dirigidas a reducir las siguientes vulnerabilidades:
---Localizacin inadecuada de algunos asentamientos humanos (en zonas de riesgos), sin considerar las obras de
proteccin y drenajes adecuados de las infraestructuras
viales.
Con el objeto de prevenir posibles afectaciones, este sector, apoyado en el trabajo de las prefecturas, llev a cabo
un inventario de las infraestructuras viales y de las obras
ubicadas en sitios de riesgo, tomando en cuenta escenarios similares a los de 1982-83, inclusive con menores expectativas en cuanto a niveles de posible afectacin. De
esos trabajos fueron identificados 596 km carreteros y 56
puentes, lo que fue largamente superado por la realidad.
En algunas provincias como Manab, los daos relevantes se produjeron a partir de febrero de 1998, mientras
que las predicciones ubicaban el perodo de afectacin
desde el mes de noviembre.
Vulnerabilidades asociadas a la capacidad de respuesta del sector transporte frente a situaciones de crisis
La configuracin geogrfica que presentan algunas zonas
de la costa y de la sierra, y la fragilidad de la vialidad para
garantizar la prestacin del servicio cuando se producen
cortes u obstculos en la va, no ha estado acompaado
de una estrategia de flexibilizacin de las respuestas para
los casos previsibles. Ecuador no ha considerado dentro
de sus sistemas de planificacin de la vialidad y transporte, el planteamiento de rutas alternativas dentro de la cuenca
visualizadas con esta perspectiva de garanta de la prestacin del servicio.
a)---Relacionadas con las obras viales y de transporte
Con base a lo anterior, se defini el rea a ser sujeta a

medidas preventivas, as como se dimensionaron los requerimientos y se prepar un listado de obras para mitigar los impactos esperables.
Vulnerabilidades de los usuarios
b)---Manejo de las amenazas
Una vez producido un corte de la comunicacin vial o

ferroviaria, el pas carece de sistemas estructurados de
transporte que permitan la perdurabilidad de los productos en los momentos de la crisis, ni sistemas alternativos
de respuesta para almacenar y reducir los lapsos de espera en los bienes perecederos que requieren ser llevados a
los mercados.
Se trabaj en la reglamentacin de las reas sensibles as

como en posibles movilizaciones de la poblacin asentada en ellas y en una normativa para el uso del suelo.
2.6
LA RESPUESTA DEL SECTOR VIALIDAD, TRANSPORTE Y

COMUNICACIONES Y LAS ACCIONES FISICAS PARA
ENFRENTAR EL EVENTO
Una vez anunciado el estado de emergencia en Ecuador

en el mes de julio de 1997, y en el marco del Plan de
Contingencia preparado por Defensa Civil para orientar
las actividades de los diferentes sectores, las instituciones
responsables de obras pblicas prepararon un conjunto
de acciones para enfrenar el fenmeno, considerando tres
perodos para ello:
--Etapa previa o preventiva, entre julio y noviembre de
1997.
--Etapa de la contingencia, desde noviembre de 1997
y junio de 1998.
--Etapa de reconstruccin, despus de junio de 1998.
Acciones fsicas preventivas
Si bien se tena conocimiento de la llegada del fenmeno
desde marzo de 1997, no se iniciaron acciones preventivas sino a partir de julio, cuando Defensa Civil toma un
papel relevante en esa direccin.
108
Debido a las restricciones presupuestarias, el mantenimiento de la infraestructura prevista en esta etapa no pudo
llevarse a cabo.
Acciones fsicas durante la contingencia
En esta fase las actividades estuvieron dirigidas a restituir
las condiciones de la vialidad daada.
Para ello se llevaron a cabo evaluaciones tcnicas de daos y anlisis de necesidades, con lo cual se prepararon
proyectos y se ejecutaron acciones de los siguientes tipos:
---Evacuacin de aguas que se encontraban represadas en
muchos lugares del pas y que afectaban las vas, mediante el encauzamiento de esteros.
---Construccin de pasos provisionales y reconstruccin
de alcantarillas de hormign armado, por medio de contratos con el sector privado.
---Limpieza de materiales removidos producto de
deslizamientos y derrumbes que se produjeron en diferentes vas del pas.
---Construccin de puentes bayley y rehabilitacin del trfico especialmente en las arterias viales importantes.
---Construccin de muros, bacheo y reparacin de puentes y vas en todo el pas, especialmente de la costa ecuatoriana y de la sierra.
Para la rehabilitacin, se solicit ayuda a los organismos
internacionales y se actu bajo el Plan de Contingencia

preparado por el Gobierno Nacional, coordinndose con
organizaciones al nivel de gobernaciones y comits de
desarrollo provincial.
Acciones fsicas de reconstruccin
En Ecuador fueron consideradas dos etapas para enfrentar la reconstruccin. La primera de ellas se denomin
emergente y estuvo orientada a continuar las acciones de
rehabilitacin de vas y puentes iniciadas en la fase anterior, recuperando condiciones similares a las existentes
previo al evento El Nio: recuperacin de la capa de rodamiento, rehabilitacin del drenaje, construccin de
pasos provisionales, etc.
Debido a la magnitud de las afectaciones y a las condiciones de los prstamos internacionales, se continu profundizando el inventario de la infraestructura daada, ahora
con una ptica de prevencin. La segunda fase, en la cual
se comienza a introducir esta nueva visin, se ha contemplado la realizacin de estudios para el replanteo de los
trazados, la relocalizacin y rediseo de las estructuras,
puentes, drenajes, etc., a los fines de adoptar niveles de
seguridad en el diseo. Para cumplir este objetivo se ha
previsto profundizar los estudios previos, lo cual necesariamente exige apoyos interinstitucionales, orientados bsicamente al establecimiento de mapas de riesgos y al estudio de las vulnerabilidades en la cadena de eslabones
que afectan al sector. Lo anterior significa un gran avance
en la perspectiva futura, faltando por materializarse los
recursos necesarios para emprender esta fase.
2 . 7 LECCIONES APRENDIDAS Y LINEAS DE POLITICA PARA LA

REDUCCION DE LAS VULNERABILIDADES DEL SECTOR
La magnitud de las afectaciones recibidas en la vialidad
puso en evidencia que el sector transporte es uno de los
ms vulnerables a los efectos del Fenmeno El Nio y
que, a menos que se inicie de inmediato una poltica orientada a reducir las vulnerabilidades que presenta el sector,
stas volvern a repetirse con la misma fuerza y con cada
vez mayores impactos socioeconmicos sobre los otros sectores que se afectan con la paralizacin vial o ferroviaria.
La leccin aprendida de la experiencia del evento 199798 se refiere a la imperiosa necesidad de relacionar las
obras de vialidad y transporte en el marco global de la
cuenca hidrogrfica que le sirve de asiento. Las fuertes
restricciones que imponen al tendido de la red vial las
caractersticas de los suelos, el rgimen de escorrentas y
las condiciones generalizadas de mal drenaje en los tra-
mos bajos de los ros que drenan hacia la cuenca del Pacfico, requieren de un enfoque sustentado en la cuenca que
permita reducir los impactos sobre sta y a la vez garantizar la estabilidad y mantenimiento de la infraestructura
de vialidad y transporte.
Por otra parte, durante el FEN 97-98 qued demostrado,
particularmente en la red vial de la costa y en algunos
sectores con problemas permanentes en la sierra, la fragilidad de la vialidad para garantizar la prestacin del servicio cuando se producen afectaciones en la misma ( cortes
u obstculos). La capacidad de afectacin al resto de los
sectores ante la suspencin de las comunicaciones terrestres puede medirse por las prdidas reportadas como
consecuencia de los insumos que no pudieron transportarse, de las cosechas agrcolas, de los productos de
acuicultura y elaborados industriales que no fue posible
transportar a los mercados internos y hacia los puertos de
exportacin, por las dificultades en el acceso a comunidades afectadas para brindarles socorro y para la reparacin de las infraestructuras de abastecimiento de agua,
etc. En tal sentido, es necesario priorizar las acciones de
proteccin y defensa sectorial en funcin del papel
socioeconmico que desempea cada va en el conjunto
del pas.
Se ha identificado una serie de polticas orientadas a la
reduccin de las vulnerabilidades antes sealadas, a saber:
Polticas para mejorar el conocimiento del fenmeno y
su pronstico en lo que concierne al rea de transporte, as como al manejo de cuencas
---Cubrir progresivamente el vaco que representa para el
diseo de las obras viales el comportamiento hidrulico
de la cuenca, los flujos esperados en relacin a la precipitacin, el comportamiento errtico de los cauces, etc. Ello
es importante en virtud de que en Ecuador es apenas incipiente el intento de relacionar las variables climticas con
las escorrentas, y en razn de las deficiencias de informacin histrica registrada sobre precipitacin y caudales de
los ros. Se considera fundamental continuar los avances
en la profundizacin de ese conocimiento mediante apoyos al fortalecimiento de la infraestructura fsica
oceanogrfica e hidrometeorolgica y a los estudios orientados a esos fines, y ponerlos a disposicin de los usuarios para orientar las decisiones en materia de vialidad,
transporte y comunicaciones incorporando las acciones
de prevencin desde la etapa de reconstruccin y para la
ejecucin de nuevas actuaciones. En esta direccin, establecer sistemas de pronsticos para el sector.
---Adelantar estudios geolgicos, geomorfolgicos y de
suelos que permitan completar la informacin y clasificacin de suelos con fines de ingeniera necesarios para definir programas de manejo apropiados en funcin de las
109
caractersticas de dichos suelos. Ello debe servir de orientacin al propio sector vial para una adecuada intervencin. Los planes de manejo de cuencas, en los cuales el
sector vialidad y transporte tiene una fuerte participacin
como ejecutor, son esenciales como base para las acciones futuras de prevencin.
---Establecer sistemas de informacin sobre el comportamiento de la infraestructura vial frente a estos eventos,
complementados con evaluaciones para su mejoramiento.
---Mejorar los sistemas de pronstico oceanogrfico-meteorolgico-hidrolgico-sectorial, es decir, incorporacin
de pronsticos sobre la repercusin socioeconmica de
las amenazas generadas por las alteraciones climticas en
este sector.
---Continuar los estudios para la identificacin de obras
de control de inundaciones (sistemas nacionales de embalses para regulacin de caudales y control de crecidas) y
de evacuacin de aguas en zonas inundables, para aquellas
cuencas de especial inters debido a la capacidad de afectacin que stas tienen sobre la red vial. Igualmente propiciar el manejo optimizado de las obras de almacenamiento existentes.
---Participar sectorialmente en el desarrollo de los planes
de manejo y uso adecuado del territorio, integrando y
actualizando los estudios bsicos respectivos; planificando y estableciendo sistemas de evacuacin de aguas en
zonas inundables.
en los planes de manejo y uso adecuado del territorio,

integrando y actualizando los estudios bsicos respectivos.
Polticas para mejorar el funcionamiento de la red
bajo las condiciones de variabilidad climtica
---Actualizar las normas de diseo para la construccin
de la infraestructura sectorial, tomando en consideracin
los valores extremos reportados en la informacin
hidrometorolgica durante los eventos Nio (particularmente en lo referente a la dimensin de las luces de los
puentes, fundacin de estribos, clculo de las capacidades
en las obras de drenaje, tipo y calidad de materiales a
utilizar, diseo de estructuras adaptados a las condiciones
imperantes, etc.).
---Fortalecer la poltica de mantenimiento en general, rehabilitando y reconstruyendo la red vial daada y propiciando el mantenimiento preventivo, de manera tal que se
reduzcan las vulnerabilidades futuras de la misma.
---Propiciar la capacitacin y entrenamiento del personal
de las organizaciones encargadas de la operacin y el mantenimiento de obras.
---Impulsar la identificacin, evaluacin e incorporacin
en los planes, de sistemas estructurados de transporte con
rutas alternativas dentro de la cuenca, visualizadas en la
perspectiva de garantizar la prestacin de un servicio eficiente que es esencial como apoyo a otras actividades.
Polticas para concientizar a los usuarios
Polticas para mejorar el conocimiento de las amenazas secundarias y reducir el impacto de las mismas
---Propiciar y fomentar el conocimiento y la enseanza a

todo nivel sobre temticas de prevencin y mitigacin de
fenmenos naturales.
Se ha identificado tambin, dentro de las prioridades para

reducir las vulnerabilidades fsicas, las siguientes lneas de
poltica:
---Propiciar la difusin masiva de una cultura nacional de

prevencin y mitigacin ante fenmenos naturales como
El Nio.
---Profundizar el conocimiento de las relaciones causaefecto generadas por los fenmenos climticos a lo largo
de la cadena de eslabones que generan impactos sobre la
vialidad y transporte y de sta sobre la conservacin de
las cuencas, estabilidad de los suelos, escorrentas y drenaje, etc.
---Profundizar y precisar los tipos de amenazas que genera El Nio para la vialidad y transporte, principalmente la
elaboracin de los mapas que incluyan las planicies y otras
reas de inundacin, sitios de corte de las escorrentas por
la red vial y de transporte actual, zonas con riesgos de
avalanchas, zonas de deposicin de sedimentos, zonas de
necesaria proteccin de los cauces de ros en funcin de
su comportamiento hidrulico, etc.
---Incorporar la planificacin de las redes de transporte
110
3.
AGRICULTURA
En trminos del monto total de los daos y del rea afectada, el sector agrcola fue el ms impactado por el Fenmeno El Nio 1997-98. Esto signific para la economa
ecuatoriana un duro golpe, debido a la importancia de
los productos agrcolas en las exportaciones del pas y
evidenci la alta sensibilidad de este sector a las variaciones climticas.
3.1
RASGOS DE LA AGRICULTURA ECUATORIANA
A partir de la dcada de los noventa, el sector agrcola

conjuntamente con el pesquero superan ampliamente
las exportaciones de petrleo (1.945,7 y 1.221,8 millones
caractersticas de dichos suelos. Ello debe servir de orientacin al propio sector vial para una adecuada intervencin. Los planes de manejo de cuencas, en los cuales el
sector vialidad y transporte tiene una fuerte participacin
como ejecutor, son esenciales como base para las acciones futuras de prevencin.
---Establecer sistemas de informacin sobre el comportamiento de la infraestructura vial frente a estos eventos,
complementados con evaluaciones para su mejoramiento.
---Mejorar los sistemas de pronstico oceanogrfico-meteorolgico-hidrolgico-sectorial, es decir, incorporacin
de pronsticos sobre la repercusin socioeconmica de
las amenazas generadas por las alteraciones climticas en
este sector.
---Continuar los estudios para la identificacin de obras
de control de inundaciones (sistemas nacionales de embalses para regulacin de caudales y control de crecidas) y
de evacuacin de aguas en zonas inundables, para aquellas
cuencas de especial inters debido a la capacidad de afectacin que stas tienen sobre la red vial. Igualmente propiciar el manejo optimizado de las obras de almacenamiento existentes.
---Participar sectorialmente en el desarrollo de los planes
de manejo y uso adecuado del territorio, integrando y
actualizando los estudios bsicos respectivos; planificando y estableciendo sistemas de evacuacin de aguas en
zonas inundables.
en los planes de manejo y uso adecuado del territorio,

integrando y actualizando los estudios bsicos respectivos.
Polticas para mejorar el funcionamiento de la red
bajo las condiciones de variabilidad climtica
---Actualizar las normas de diseo para la construccin
de la infraestructura sectorial, tomando en consideracin
los valores extremos reportados en la informacin
hidrometorolgica durante los eventos Nio (particularmente en lo referente a la dimensin de las luces de los
puentes, fundacin de estribos, clculo de las capacidades
en las obras de drenaje, tipo y calidad de materiales a
utilizar, diseo de estructuras adaptados a las condiciones
imperantes, etc.).
---Fortalecer la poltica de mantenimiento en general, rehabilitando y reconstruyendo la red vial daada y propiciando el mantenimiento preventivo, de manera tal que se
reduzcan las vulnerabilidades futuras de la misma.
---Propiciar la capacitacin y entrenamiento del personal
de las organizaciones encargadas de la operacin y el mantenimiento de obras.
---Impulsar la identificacin, evaluacin e incorporacin
en los planes, de sistemas estructurados de transporte con
rutas alternativas dentro de la cuenca, visualizadas en la
perspectiva de garantizar la prestacin de un servicio eficiente que es esencial como apoyo a otras actividades.
Polticas para concientizar a los usuarios
Polticas para mejorar el conocimiento de las amenazas secundarias y reducir el impacto de las mismas
---Propiciar y fomentar el conocimiento y la enseanza a

todo nivel sobre temticas de prevencin y mitigacin de
fenmenos naturales.
Se ha identificado tambin, dentro de las prioridades para

reducir las vulnerabilidades fsicas, las siguientes lneas de
poltica:
---Propiciar la difusin masiva de una cultura nacional de

prevencin y mitigacin ante fenmenos naturales como
El Nio.
---Profundizar el conocimiento de las relaciones causaefecto generadas por los fenmenos climticos a lo largo
de la cadena de eslabones que generan impactos sobre la
vialidad y transporte y de sta sobre la conservacin de
las cuencas, estabilidad de los suelos, escorrentas y drenaje, etc.
---Profundizar y precisar los tipos de amenazas que genera El Nio para la vialidad y transporte, principalmente la
elaboracin de los mapas que incluyan las planicies y otras
reas de inundacin, sitios de corte de las escorrentas por
la red vial y de transporte actual, zonas con riesgos de
avalanchas, zonas de deposicin de sedimentos, zonas de
necesaria proteccin de los cauces de ros en funcin de
su comportamiento hidrulico, etc.
---Incorporar la planificacin de las redes de transporte
110
3.
AGRICULTURA
En trminos del monto total de los daos y del rea afectada, el sector agrcola fue el ms impactado por el Fenmeno El Nio 1997-98. Esto signific para la economa
ecuatoriana un duro golpe, debido a la importancia de
los productos agrcolas en las exportaciones del pas y
evidenci la alta sensibilidad de este sector a las variaciones climticas.
3.1
RASGOS DE LA AGRICULTURA ECUATORIANA
A partir de la dcada de los noventa, el sector agrcola

conjuntamente con el pesquero superan ampliamente
las exportaciones de petrleo (1.945,7 y 1.221,8 millones
Figura V.3.1-1 Ecuador. Principales productos de exportacin
Fuente: CAF. En base a informacin del MAG, 1999.
de dlares respectivamente). Los cultivos de banano, caf,

cacao y ms recientemente las flores, constituyen la base
de los productos agrcolas de exportacin del pas
(Fig.V.3.1-1).
Geogrficamente, el desarrollo agrcola se manifiesta en
Ecuador con cierta especializacin, dependiendo de las
condiciones climticas de cada zona y del potencial de los
8,2 millones de hectreas de tierras aptas para la agricultura.
caf tiene su mayor desarrollo en la provincia de Manab,

seguido de Pichincha y muy escasamente en Esmeraldas,
Los Ros y Guayas. El cacao, al igual que los renglones
anteriores, tambin se focaliza en algunas provincias de la
costa, principalmente en Guayas, Los Ros y Manab ( Fig.
V.3.1-2, V.3.1-3 y V.3.1-4).
Figura V.3.1-2 Ecuador. Distribucin del

cultivo del banano
En la regin del litoral, las provincias de Guayas, Los

Ros y El Oro son las reas de mayor produccin agropecuaria, abasteciendo de productos bsicos tales como:
arroz, maz amarillo duro y oleaginosas, as como banano, caf y cacao. Las provincias de Manab y Esmeraldas
son productoras de relativa importancia de maz duro,
caf y banano. El componente agro-silvo-pesquero contina representado la mayor fuerza de la economa ecuatoriana, contribuyendo con el 17% del PIB total y aportando el 60% del valor total de las exportaciones (85%
del valor de las exportaciones no petroleras).
La agricultura representa la mayor fuerza de empleo, ocupando aproximadamente el 30% de la poblacin econmicamente activa. En estas provincias se produce toda la
existencia de arroz, maz amarillo duro, soya y banano, as
como la mayor parte de caf, cacao y aceite.
En la sierra, por su clima templado y templado fro, la
vocacin agrcola se orienta a la produccin de rubros de
consumo interno y al desarrollo agroindustrial. Las principales actividades en auge la constituyen el cultivo de flores, elaborados tanto de frutas como de vegetales y la
piscicultura.
Una visin de los principales cultivos muestra que el banano se desarrolla bsicamente en las provincias de Guayas,
El Oro y Los Ros y en una menor proporcin en Cotopaxi, Esmeraldas, Azuay, Caar y Manab. Por su parte, el
111
Figura V.3.1-3 Ecuador. Distribucin de las

plantaciones de caf
Figura V.3.1-4 Ecuador. Distribucin de las

plantaciones de cacao
Cultivos tradicionales como el arroz, maz, soya y algunos frutales se desarrollan en casi todas las provincias,
principalmente en Guayas y se destinan primordialmente
al consumo interno, constituyendo una fuente de empleo
para la poblacin rural y de menores recursos.
---La persistente y cuantiosa lluvia que prevaleci durante la

fase crtica del evento, produjo sobresaturacin y lixiviacin
de los suelos, con el consiguiente lavado de nutrientes y prdidas de fertilidad. Ello fue determinante en la reduccin de
rendimientos por la disminucin del tamao de los frutos
para el momento de la cosecha. Las consecuencias fueron
an ms negativas en renglones de exportacin como el banano, cuyas plantaciones se vieron afectadas en muchas zonas por este problema. Adicionalmente, en ese tipo de renglones los "hijos" de las plantas existentes tambin sufrieron
afectaciones. Lo anterior redund en una merma de la produccin anual en este ciclo y con posibilidad de afectar el
siguiente.
3.2
ENCADENAMIENTO DE EFECTOS DE EL NIO SOBRE LA

AGRICULTURA EN ECUADOR
De una manera muy amplia, el sector agrcola y ganadero en

Ecuador se vio afectado en 1997-98 por mltiples variaciones climticas que originaron prdidas de produccin y reduccin de rendimientos durante ese ao, as como impactos negativos sobre la produccin futura. Algunos de los efectos tambin fueron positivos (Figura V.3.2-1).
El mayor nmero de afectaciones deriv de los incrementos
de precipitacin que se presentaron durante 9 meses, principalmente en la regin costera. El incremento significativo de
las aguas de lluvia y de escorrentas en las cuencas del rea,
gener impactos desde dos ngulos:
Las lluvias directas causaron una serie de impactos sobre el sector:
112
---En el caso de los pastos, el exceso de lluvias mantuvo

vastas extensiones inundadas por lapsos superiores a los
tres meses, lo que origin una disminucin en la productividad y calidad del forraje, que afect la produccin lechera en al pas. Igualmente foment la aparicin de enfermedades asociadas a las condiciones de extrema humedad. Se considera que el dao puede verse reflejado en
el crecimiento de los becerros y en el deterioro de la salud
de los animales. El dao directo a los pastizales fue amor-
Figura V.3.2-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio sobre el sector agrcola
113
tiguado debido a que en buena medida son pastos naturales con gran capacidad de recuperacin durante la estacin seca. Similar situacin se dio con la movilizacin del
ganado hacia zonas ms altas lo que permiti minimizar
el nmero de animales perdidos.
---En las explotaciones avcolas, los impactos se presentaron
tanto por la desaparicin directa de animales como por la
prdida de infraestructura de produccin, criaderos, bebederos, comederos, etc. Por otra parte, debido a que la produccin avcola depende directamente del maz que estuvo
altamente afectada, tuvo un impacto negativo y su recuperacin estar asociada en el corto plazo al incremento de las
importaciones de este rengln con efectos negativos sobre
la balanza de pagos.
---En cultivos como el caf, el efecto fsico de las lluvias
intensas arras con las flores de los cafetos en las plantaciones, impidiendo el brote de los cerezos. Ello redujo el
rendimiento de la cosecha de este producto en las zonas
afectadas, lo que seguramente tambin tendr impactos
indeseables el ao venidero. Una situacin similar ocurri
en el cacao, donde se presentaron problemas graves en la
floracin, lo mismo ocurri con los ctricos. En el caso
de Los Ros, la poca fecundacin que se dio a tiempo fue
afectada por la lluvia lo que origin la cada de los pequeos frutos.
---La excesiva humedad en las planicies tambin contribuy
al adelanto del proceso de maduracin de la fruta en los
puertos de destino, como ocurri para algunos renglones de
exportacin.
---Las inundaciones destruyeron tambin reas de cultivo o
afectaron su produccin.
---Un efecto indirecto deriv de la no siembra. Los agricultores que se enfrentan a grandes riesgos e incertidumbres,
decidieron no sembrar o sembrar menos de lo esperado, lo
que redujo de inmediato las reas de produccin.
---Muchas plantaciones alcanzaron su madurez, pero no pudieron ser cosechadas o transportadas a los mercados por la
imposibilidad de la cosecha debido al mal tiempo o a problemas de accesibilidad.
Al incrementarse el caudal de los ros de una manera
extraordinaria, muchos de ellos arrasaron cultivos que se
encontraban en las reas inmediatas o aledaas al cauce
de los mismos, destruyendo o generando daos directos,
Un caso relevante fue el efecto de las corrientes sobre los
cultivos de caf producidas en las zonas de ro Grande,
Chone, sector Carrizal-Chone, Calceta y en las zonas bajas de Jipijapa y Pavn, donde esta problemtica fue muy
grave. Lo mismo ocurri en la cuenca del Ro Guayas.
Para la recuperacin de la produccin ser necesario aplicar labores culturales en los cultivos como podas, ferti114
lizaciones, control de plagas, etc, que permitan mejorar

las condiciones para el prximo ciclo productivo.
---La descarga de agua de varios de estos ros se hizo naturalmente hacia las partes bajas y planas las cuales ya se encontraban anegadas como consecuencia de las lluvias, por lo
que las inundaciones ocasionadas contribuyeron a mantener
a las explotaciones hasta por varios meses bajo las aguas. El
exceso de humedad que se produjo por la confluencia de
lluvias y el mantenimiento de reas anegadas, tuvo efectos
negativos sobre la fisiologa de las plantas y cre condiciones
favorables para la aparicin y acelerada reproduccin de plagas y enfermedades:
---En algunos casos como el del arroz, el exceso de agua en
los campos impidi las labores de fertilizacin, lo que ocasion el denominado "vaneamiento", es decir, la no formacin de granos, lo cual contribuy con la merma de los rendimientos esperados. Esta condicin fue notoria en la zona
de produccin denominada Plan Amrica, entre Daule y Palestina.
---Plagas y enfermedades de diverso tipo tambin tuvieron
brotes durante el evento debido a la combinacin del calor,
humedad y exceso de agua, afectando los rendimientos. Las
zonas bananeras fueron atacadas con la sigatoka; el maz sembrado en 1997, se vio afectado por hongos y las mazorcas
resultaron de menor tamao que lo esperado; el mango, cuya
produccin se redujo considerablemente, tuvo problemas
para su exportacin pues las pocas cajas que se lograron embarcar, llegaron afectadas con antracnsis a los pases de destino. En el cacao se presentaron enfermedades como Escoba, Monilla y Diplodia e igualmente fue importante la presencia de chinches, de acuerdo a lo reportado en la provincia
de Los Ros.
---La permanencia de las tierras agrcolas bajo las aguas, impidi tambin la siembra de varios cultivos en el ciclo siguiente por el nivel de daos ocasionados en los terrenos,
como fue el caso de las siembras de arroz, algodn, maz
amarillo, hortalizas, frutales y soya. Las zonas de arroz en la
cuenca del ro Guayas, anegadas desde finales de 1997 y durante todo el lapso de afectacin en 1998, son representativas de este tipo de situacin. Similares impactos se observaron en el caso del maz, cultivo en el que las siembras del
ciclo inicial de 1998 fueron reducidas y se produjeron retrasadas. Ello origin prdidas irrecuperables por no haberse
realizado la produccin. Casos especiales son los de los cultivos de meln y la floricultura. En el primer caso, tomando
en cuenta las predicciones, el gobierno hizo una recomendacin de no sembrar, por lo cual este cultivo no se produjo
en el pas durante el perodo de mayor afectacin del evento.
Por su parte, los productores de flores, previendo las consecuencias de los cambios climticos, adelantaron las siembras
y las cosechas, por lo que no sufrieron afectacin.
---En zonas inundadas y que estuvieron sujetas a depsitos

de sedimentos, como fue el caso de Caar, Naranjal, Cuenca,
etc. por efecto del desbordamiento de ros como el Chimbo,
se presentaron afectaciones de las plantaciones de cacao por
enlodamiento e inundacin, causando inclusive la muerte en
algunas de ellas.
---Sistemas de riego que abarcan grandes superficies, como

el denominado Plan Amrica en la zona de Daule, debido a
la falta de mantenimiento y medidas de proteccin, quedaron muy afectados por las crecidas de ros y las inundaciones. La situacin histrica de la problemtica de poca prevencin qued agravada con los embates sobre las obras.
---Adicionalmente a la prdida por exportacin, se presentaron daos temporales o definitivos en reas agrcolas como
consecuencia de los procesos de sedimentacin y colmatacin,
debido a la corriente de los ros salidos de su cauce y a las
avalanchas de lodo. En algunos casos, el efecto ser positivo
a mediano plazo, como resultado de las mejoras en la fertilidad y estructura de los suelos. En otros, donde se recibieron
gruesas capas de lodo, tierra e incluso otros materiales, pueden considerarse prdidas.
Debido a la importancia de la agricultura ecuatoriana en la

economa del pas, El Nio 1997-98 tuvo finalmente repercusiones negativas sobre las exportaciones, y por consiguiente sobre la balanza de pagos. Igualmente, la baja de la produccin produjo incrementos importantes de importacin
de las industrias para cubrir las demandas de productos, tanto de consumo humano como industrial.
Otra variacin climtica que gener efectos sobre la agricultura fue la modificacin del ciclo de lluvias. La extensin
del perodo lluvioso hasta junio de 1998, imposibilit la cosecha de algunos renglones como la caa de azcar, ocasionando la paralizacin de la zafra en la poca normal de cosecha y reduciendo la produccin de ese ciclo. Sin embargo,
el carcter semipermanente de este cultivo permiti la recuperacin de los volmenes normales de produccin al normalizarse la zafra a finales de 1998.
Torrenciales aguaceros acompaados de vientos huracanados, por perodos de varias horas, destruyeron plantaciones de banano en los cantones de la costa sur, a la vez que
provocaron desbordamientos de ros con fuertes impactos
por anegamiento sobre las plantaciones.
El dao que sufrieran algunas infraestructuras de la costa
por efecto de las lluvias y de la crecida de los ros, fue uno de
los factores que desencaden, adems de efectos directos, el
mayor nmero de efectos inducidos e impactos secundarios sobre la produccin agrcola y ganadera de la zona costera.
---La red vial, que qued casi totalmente destruida en muchos tramos, mantuvo durante largos perodos un aislamiento de las reas de produccin y de los centros de consumo y de transformacin agroindustrial, impidiendo la
salida de productos cosechados hacia los mercados internos o los puertos de exportacin. Ello fue determinante
en las cuantiosas prdidas de productos y en el cierre de
muchas plantas por carencia de insumos para el procesamiento.
---Algunas obras de proteccin construidas en la etapa preventiva para el encauzamiento de ros, no pudieron resistir el
embate de las aguas y fueron destruidas. Esta situacin caus
afectaciones de cierta magnitud sobre las reas previamente
protegidas, como fue el caso de las reas adyacentes al dique
construido sobre el ro Bulubulu, aguas arriba de Caar.
En particular, las fuertes lluvias e inundaciones causadas por

El Nio afectaron directamente la base exportadora de los
cultivos alimenticios ms sensibles del pas (arroz, maz) y la
mayor fuente de trabajo. Su costo cae directamente sobre los
agricultores, labriegos y sus familias, quienes producen estos
cultivos y dependen de su venta para subsistir; la imposibilidad de cosechar o de transportar signific prdida de ingresos, situacin que se agrav por la destruccin de la produccin en proceso.
Un efecto posterior que tuvo El Nio sobre la produccin deriv de la escasez de semillas. La cosecha prevista
para 1998 se enfrent a problemas de escasez de semilla
en varios cultivos como fue el caso del arroz. Tambin
fue notoria la problemtica de la banca financiera por las
dificultades de recuperacin de los crditos agrcolas, lo
que tuvo como paralelo la morosidad en que quedaron
muchos de los productores al no poder pagar las cuotas
de los prstamos.
El Fenmeno El Nio dej tambin para el sector agrcola de Ecuador efectos positivos, siendo los ms relevantes la recarga de acuferos y la recuperacin en el nivel
de aguas de embalses con fines de riego. Tambin fue
posible sembrar algunos cultivos en tierras que se utilizaban para ganadera.
3.3
FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN EL

SECTOR AGRICOLA
Focalizacin de los daos agrcolas globales por

provincias:
En correspondencia con las zonas del pas donde se presentaron las mayores anomalas de precipitacin y del ciclo de lluvias, los impactos sobre la agricultura y ganadera se focalizaron en la costa ecuatoriana que representa el
82,8% del rea total afectada al nivel nacional que fue de
847.743 ha. La Figura V.3.3-1 muestra las zonas agrcolas
que fueron afectadas durante El Nio 1997-98 y la V.3.3-2
la superficie perdida y afectada en cada unidad territorial.
115
Figura V.3.3-1 Ecuador. Principales provincias agrcolas afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98
Fuente: CAF con base en informacin oficial.
Figura V.3.3-2 Ecuador. Superficie agrcola perdida por provincia (Ha y %)
Fuente: MAG-FAO, 1998.
116
De las 15 provincias impactadas por el Fenmeno El Nio

en la agricultura, cinco corresponden a la costa (Guayas,
Manabi, Los Ros, Esmeraldas) que fueron las ms afectadas.
La provincia donde se produjeron las mayores prdidas de
superficie sembrada fue la de Los Ros con 30,89% del total
afectado, Guayas (25,75%) y Manab (15,03%), representando en su conjunto el 71,67% de la superficie agrcola total
cuya produccin se perdi. Las dos primeras provincias
pertenecen en gran parte a la cuenca de Guayas. En el
resto de las provincias los daos al sector en trminos de

superficie de cultivos perdidos fueron considerablemente
menores.
La relevancia de las afectaciones en las provincias no dependi slo de las reas afectadas, sino tambin del tipo de
renglones y del nivel de tecnificacin de los mismos. En efecto,
debido al mayor desarrollo y tecnificacin relativa de las explotaciones en la cuenca del ro Guayas, esta provincia concentr las mayores prdidas econmicas seguida de Los Ros.
(Fig. V.3.3-3).
Figura V.3.3-3 Ecuador. Prdidas econmicas en la agricultura por provincias
Fuente: MAG-FAO, 1998.
Focalizacin de las afectaciones agrcolas por cuencas:

Las cuencas donde se concentraron los mayores impactos negativos sobre la agricultura y el tipo de amenazas predominantes que estuvieron presentes en cada una de ellas por efecto de
los ros y otras amenazas, se resumen en el Cuadro V.3.3-1.
Segn se desprende de dicho cuadro, la agricultura en la zona
norte cuencas Esmeraldas, Muisne y Verde fue poco afectada por las variaciones climticas, debido tambin a que no
es una zona particularmente agrcola. Los mayores daos al
sector se produjeron por la imposibilidad de abastecerse de
insumos y de transportar los productos agrcolas de exportacin (banano) al puerto de Esmeraldas, debido a la incomunicacin que se produjo por los daos ocurridos en la va
Esmeralda-Quininde. Sin embargo, algunos sectores como
los Atacames, mostraron prdidas en siembras y viviendas
como consecuencia de las inundaciones.
En la zona costera central (cuencas Chone, Portoviejo, Jipijapa y Zapotal) correspondientes a las provincias de Manab
y Guayas, los daos fueron importantes, tanto en cultivos de
ciclos cortos como en renglones de exportacin. Varios ros se

desbordaron, anegando reas agrcolas y ganaderas. Las intensas
lluvias que cayeron sobre las plantaciones tuvieron un efecto
negativo al arrasar con las flores, principalmente las del caf, lo
cual redujo drsticamente la produccin en las mismas.
En buena parte de estas zonas, las vas de comunicacin fueron destrozadas, por lo que fue notoria la imposibilidad de
transportar productos y de ingresar insumos para la produccin y abastecimiento de las poblaciones, principalmente en
la pennsula de Santa Elena y en la provincia de Manab.
Durante 1997 no hubo afectaciones significativas en el medio rural de esta provincia a excepcin de las reas del valle
del ro Portoviejo y Calceta, por cuanto hubo necesidad de
evacuar las aguas de los embalses de las presas Poza Honda y
la Esperanza en previsin de la llegada del Fenmeno El
Nio. Pero en 1998 los daos fueron significativos debido a
que las fuertes y persistentes lluvias impidieron el desarrollo
de la produccin en las partes bajas, afectando a los cultivos
permanentes de ciclo corto y a ganaderas en su produccin
y productividad.
117
Cuadro V.3.3-1 Ecuador. Focalizacin de los daos a la agricultura y amenazas asociadas a los mismos
por cuencas hidrogrficas
Provincia
Impacto sobre la agricultura

Impacto por ros
Sistema
Hidrogrfico
Por otras amenazas
ZONA NORTE COSTERA

ESMERALDA Esmeraldas
Ro Esmeraldas
Colapso de va por destruccin de

puentes en carretera Esmeralda
Quininde, impide llevar productos
(banano) al puerto de Esmeraldas.
El ro afect reas agrcolas de la
zona baja del ro Esmeraldas.
Ro Tonsupa
Inundacin de zonas ganaderas y

agrcolas en los cantones AtacamesEsmeraldas.
ZONA COSTERA CENTRAL

MANABI
Chone
Ro Chone
Inundacin de vas agrcolas.

Aislamiento de zonas agrcolas
Portoviejo
Ro Portoviejo
Inundacin de reas agrcolas.
Jipijapa
Ro Jipijapa
Inundacin de vas agrcolas.

Aislamiento de reas productivas
Zapotal
GUAYAS,
PENINSULA
DE SANTA
ELENA
Ro Valdivia
Desborde del ro produce anegamiento

de siembras de maz, papa, toquela,
ctricos, frutales, caf, cacao en
Ancn, Loma Alta, Barcelona y
Servichal
Ros Babahoyo, Vinces y

otros
Lluvias causan afectacin en cultivos de

Desbordes de varios ros colmatados
arroz, maz duro, tomate, pimiento, pepino,
generan inundaciones y afectacin de
cebolla.
reas agrcolas en zonas de
Zonas afectadas
afectadas: Urbina, Jado, Vernaza,
Babahoyo, Vinces, Baba, Quevedo
Yaguachi, Samborondn, Milagro, Salitre, El
(Puntilla), Las Maravillas,
Triunfo, Naranjal y Santa Elena.
Samborondn.
Excesiva humedad en la plantacin produce
fruta madura. reas inundadas en partes
bajas obligan a reduccin de siembras de
arroz, en Los Ros, Babahoyo y Quevedo
(Guayas). Reduccin de siembras de maz
Crecientes e inundaciones en cantones
en Manab, Los Ros y Guayas.
Santa Luca y Palestina con afectacin
a la agricultura.
Lluvias causan inundacin en provincia de

Manab con afectacin de siembras de arroz,
plantaciones de caf y otros cultivos.
Destruccin de plantaciones en ro Grande,
sector Carrizal-Chone y Calceta, zonas bajas
de Jipijapa y Pajn.
Cada de flores por efecto de las fuertes
lluvias.
Afectacin de zonas agrcolas por lluvias e

inundaciones.
Incomunicacin terrestre afecta transporte
de productos en una parte importante de la
pennsula (al norte de la comuna de San
Pedro).
CUENCAS CENTRALES
PARTE DE
GUAYAS,
LOS RIOS,
MANABI
Guayas
Ro Daule
118
Cuadro V.3.3-1 Ecuador. Focalizacin de los daos a la agricultura y amenazas asociadas a los mismos
por cuencas hidrogrficas (continuacin)
Provincia
Impacto sobre la agricultura

Impacto por ros
Sistema
Hidrogrfico
Ro San Antonio
Inundacin en zonas agrcolas por el

represamiento y consecuente
desbordamiento del ro por
taponamiento con Lechuguines.
Por otras amenazas
Lluvias afectan cultivo de caf en Manab, con

cada de flores (no hubo cosecha); soya y ctricos
en Los Ros disminuyen la produccin por cada
de flores y de frutos pequeos debido a las
lluvias; destruccin de plantaciones en Ro
Grande (Chone); sector Carrizal-Chone; Calceta;
zonas bajas de Jipijapa, Pajn (ms grave).
Prdidas de banano en Babahoyo, Vinces, Baba
y Quevedo. (Los Ros).
Prdida de arroz en Daule (Plan Amrica) por
destruccin del sistema de riego (falta de
mantenimiento).
Vas daadas por lluvias incomunican varios
sectores que impide movilizacin de cosechas
a centros de mercado.
Desbordamiento de canales de agua y ruptura
de muro de contencin (altura del recinto Boca
de Cerro) afect zonas agrcolas.
ZONA COSTERA SUR

Taura y parte Ros Norbal, Hediondo Tixay, Cumbe
y ro Fro de la cuenca del ro
de cuenca
Naranjal y Churate
de Guayas
(Ro Bulul)
Ro Chimbo
Desbordamientos e Inundaciones de
reas agrcolas.
CAAR
Caar
Ruptura del dique sobre el

ro Bulul
Ruptura del dique sobre el ro Bulul

produce Inundaciones en zona de
Caar. Afectacin de plantaciones
bananeras y de caa de azcar.
AZUAY
NaranjalPagua
Ro Bucay
Al ingresar el ro en una quebrada

hacia Baba produce inundaciones de
plantacin de cacao en Naranjal.
Ros Balao, San Jos,

Porcel, Cumbe y Fro
Ruptura del muro de contencin del ro

Balao entre Mapasingue y Los Cubos,
as como desborde de los ros
sealados, produce inundaciones en reas
agrcolas y ganaderas aledaas.
Ros Jubones y Buena

Vista, Carne Amarga,
Arenillas, Zarumilla
Inundaciones de zonas bananeras ya

afectadas por fuertes vientos.
GUAYAS
EL ORO
Santa Rosa,
Arenillas,
Zamurilla
Sedimentacin en el ro produce
desborde y anegamiento de extensas
zonas de sembrados (cacao y otros),
por desbordamiento del ro con
arrastre de lodo.
Prdida de banano en Naranjal por lluvias.

Lluvias destruyeron vas de acceso a la provincia
de Azuay, quedando incomunicadas. Paralizado
el transporte de alimentos.
Torrenciales aguaceros destruyeron amplias

superficies de banano en la zona de Guabo y
Pasaje.
Se generan inundaciones en cantones de
Machala, Pasaje (La Unin y Peave), El Guabo
y Santa Rosa.
Excesiva humedad favorece aparicin de
sigatoka negra.
Fuente: Prensa Nacional. 1997-98. MAG.

119
La mayora de los agricultores ubicados en las partes bajas de las

cuencas de la provincia de Manab se abstuvo de realizar siembras de hortalizas y de renglones de ciclo corto debido a la
incertidumbre de la presencia del Fenmeno El Nio en la costa ecuatoriana, por lo que quedaron en esa zona miles de hectreas de terreno sin utilizar para la produccin de alimentos, las
cuales permanecieron totalmente inundadas con agua y lodo.
Ello probablemente repercuta en el futuro en la calidad de los
suelos cultivables, impidiendo su incorporacin a la unidad de
produccin. Tambin se observ que las reas de pasto ubicadas en sectores de topografa accidentada (lomas) sufrieron un
deterioro de la calidad debido al exceso de lluvias y a la formacin de crcavas e inclusive deslizamientos de suelo y daos en
las pasturas de reas bajas.
Siendo Manab la zona ms importante del pas en poblacin bovina, el impacto sobre este sector fue significativo,
por presentarse numerosas muertes de bovinos, porcinos,
etc., as como plagas y enfermedades que diezmaron los hatos
ganaderos de la provincia. El sector avcola tuvo problemas
para el abastecimiento del alimento y derivados de origen
agropecuario para la elaboracin de los concentrados.
En la zona costera sur, mltiples amenazas explican la magnitud de los daos en la provincia de El Oro: desbordamiento de numerosos ros (Jubones, Buena Vista, Carne Amarga,
Arenillas, Zamurilla, entre otros); anegamientos sobre amplias superficies de la zona como consecuencia de continuas
e intensas lluvias (Machala, Paraje, El Guabo, Santa Rosa);
fuertes vientos huracanados que afectaron y destruyeron plantaciones (banano) y la excesiva humedad que cre condiciones favorables para la aparicin y proliferacin de plagas y
enfermedades (p.e.sigatoka en el banano).
En este sector, las afectaciones a la agricultura durante 1997
se concentraron en el Cantn Santa Rosa, pero con las precipitaciones de 1998 la produccin agropecuaria en la parte
baja no pudo desarrollarse, afectando en un 100% a los renglones de ciclo corto y en un 80% en la parte alta; los cultivos perennes y la ganadera fueron afectados en la produccin y productividad. El banano tambin tuvo afectaciones
en Santa Rosa, as como en Arenillas y Pasaje, pero debido a
acciones previsivas, los grandes agricultores de este rengln
procedieron a la construccin de canales, por lo que no fueron mayormente afectados en Machala, El Guabo y Pasaje.
No as ocurri con los pequeos agricultores con menos de
20 ha que no pudieron realizar estas obras por el alto costo
que representan.
El mayor porcentaje de renglones de ciclo corto que se vi
afectado en esa provincia se localiz en los cantones Arenillas,
parroquias de Chacras, Balsalito, Guabillo, Carcabn, Quebrada Seca, Progreso y Palmales. El banano afectado se
focaliz en Santa Rosa y parte de Arenillas y Pasaje y el cacao
en esos mismos cantones ms El Guabo. Tambin fue im120
portante en esa rea la aparicin de la enfermedad Hepatitis

Avial que afect cerca del 30% de la produccin avcola.
Finalmente, la cuenca de Guayas, debido a las condiciones
generalizadas de mal drenaje y su tradicional problema de
inundaciones en la parte baja, recibi severos impactos, con
graves afectaciones en cultivos como arroz, banano, cacao,
frutales y otros que se desarrollan en el rea. El mantenimiento de reas anegadas en las provincias de Manab y Los
Ros durante un largo periodo, impidi tambin las siembras
del ciclo siguiente, principalmente de arroz y maz, en gran
parte de esas zonas. En la zona de la provincia de Los Ros,
el banano sufri perdidas en algunos sectores debido a la
imposibilidad de evacuar aguas estancadas de las inundaciones, a pesar de que este cultivo en esa zona es uno de los ms
tecnificados y con infraestructura apropiada para soportar
este tipo de amenaza. La soya, caf y ctricos tuvieron una
disminucin, por cuanto en el perodo de fecundacin tanto
las flores como sus frutos en pequeo se cayeron por las
lluvias. En la cuenca del Ro Caar los impactos comenzaron
desde el mes de noviembre por desbordamiento de ese ro,
lo que gener impactos negativos sobre cultivos como la caa
de azcar y el maz.
Una situacin particular se present al romperse algunas obras
previamente construidas para el control de inundaciones,
causando daos en las reas que haban sido beneficiadas a
travs de las mismas.
En contraste con estas situaciones catastrficas, algunos
rubros agrcolas en esta zona incrementaron su produccin
por efecto de lluvias en lugares tradicionalmente ms secas.
Este es el caso de la ganadera, que se vio muy beneficiada
por la calidad y cantidad del forraje. Sin embargo, en las zonas bajas los animales no tuvieron donde invernar. Tambin,
debido a la topografa de algunas zonas, como es el caso de
Los Ros, existieron agricultores que aprovecharon la abundancia de las aguas y han logrado cosechas que tradicionalmente no hacan, como arroz en reas de secano en los meses de agosto a octubre.
Debe destacarse que, comparativamente con El Nio 198283, el rea afectada en la cuenca del ro Guayas se ha reducido drsticamente debido a las obras de proteccin contra
inundaciones y al trasvase de agua hacia otras cuencas, que se
han venido desarrollando en respuesta a la identificacin de
que en esta cuenca se concentran los mayores impactos de
El Nio en trminos de anomalas de precipitacin y de los
estragos ocasionados por el evento El Nio 82-83.
Focalizacin de las afectaciones por zonas agrcolas
El Cuadro V.3.3-2 resume las reas agropecuarias especficas
que fueron afectadas durante el evento 1997-98 de acuerdo a la
informacin recabada por el MAG. La informacin contenida
en este cuadro especifica el tipo de renglones y la superficie que
tuvo mayor afectacin en cada una de las zonas.
Cuadro V.3.3-2 Ecuador. Areas agropecuarias afectadas por el Fenmeno El Nio 1997-98 y tipo de cultivos
predominantes en cada una de ellas
Provincia
Localizacin
Tamao de
parcela
Cultivos
permanentes
Cultivos
ciclo corto
Pastizales
Observaciones
ZONA NORTE COST

A LIT
ORAL
COSTA
LITORAL
ESMERALDA Esmeraldas, Atacames,
Zona Litoral. 75.000 ha
San Mateo-Chinca, valle del

Ro Esmeralda parte baja.
24.500 ha
Grandes y medianas
Arboricultura tropical. Cultivos diversos de Artificiales tropicales. En toda la zona litoral

7.550 ha (10%)
zonas clidas 11.925 43.500 ha (60%)
la vegetacin natural
ha (15%)
estaba seca.
Grandes
Arboricultura tropical. Cultivos diversos de

2.450 ha (10%)
zonas clidas
4.900 ha (10%)
Grandes
Caf, cacao, banano Maz, algodn,

Artificiales y
Agricultura de secano
en huertos. 11.150 hortalizas tropicales. tropicales tropicales principalmente.
ha (10%)
33.450 ha (50%)
55.750 ha (50%)
Artificiales tropicales. Terrazas y colinas.

17.150 ha (70%)

MANABI
Chone-Junn
111.500 ha
Valle del Ro Portoviejo-Santa Pequeas y medianas Frutales tropicales.

Ana-Portoviejo-Ricaurte
5.325 ha (10%)
53.250 ha
Hortalizas tropicales, Artificiales tropicales Zona bajo riego (Poza

maz, arroz, algodn. 10.650 ha (20%)
Honda). Huertos
31.950 ha (60%)
familiares
(parcelaciones).
Valle del Ro Portoviejo-Santa Pequeas y medianas Frutales tropicales.

Ana-Portoviejo-Ricaurte
5.325 ha (10%)
53.250 ha
Hortalizas tropicales, Artificiales tropicales

maz, arroz, algodn. 10.650 ha (20%)
31.950 ha (60%)
Zona bajo riego (Poza

Honda). Huertos
familiares
(parcelaciones).
ZONAS CENTRALES
GUAYAS
Colines-Daule-GuayaquilSamborondn-Valles del
Daule y de Babahoyo.
125.750 ha
Grandes
Arboricultura tropical. Arroz, maz, hortalizas Artificiales tropicales Area propensa a

6.288 ha (5%)
y otros. 100.600 ha 12.575 ha (10%)
inudaciones, sobre
(80%)
todo el valle del ro
Babahoyo. Pequeas
parcelas aisladas.
Zona entre Balzar y Santa

Luca, margen izquierda del
ro Daule. 87.000 ha
Grandes
Arboricultura tropical. Arroz, maz y otros.

4.350 ha (5%)
4.350 ha (5%)
Naturales y artificiales Ganadera extensiva

tropicales 69.600 ha en grandes parcelas.
(80%)
Pequeas parcelas
aisladas.
Continuacin de la
zona 4 de los Ros.
Buena F-El Empalme-Balzar

121.750 ha
Grandes y medianas
Banano, cacao, caf, Maz, yuca y otros

ctricos. 36.525 ha cultivos tropicales
(30%)
12.175 ha (10%)
Artificiales tropicales Plantaciones de

73.050 ha (60%)
arboricultura tropical.
Daule-Salitre entre los ros

Vinces y Daule. 88.250 ha
Grandes y medianas
Arboricultura tropical. Arroz, maz, hortalizas Naturales y artificiales Relativa importancia

4.413 ha (5%)
tropicales, yuca.
tropicales 44.125 ha de pequeas
35.300 ha (40%)
(50%)
explotaciones.
Milagro-MarcelinoMariquea-La Troncal.
40.750 ha
Grandes
Caa de azcar.
36.713 ha (95%)
Ingenios azucareros.
121
predominantes en cada una de ellas (continuacin)
Provincia
LOS RIOS
Localizacin
Tamao de
parcela
Cultivos
permanentes
Cultivos
ciclo corto
Puerto Pechiche-CataramaBaba 100.500 ha
Grandes y medianas
localizadas
Banano, cacao, caf Arroz, sorgo, maz y

y frutas troicales.
otros. 25.125 ha
20.100 ha (35%)
(25%)
Babahoyo-Pimocha-Valles de
los ros Las Juntas y
Babahoyo 52.250 ha
Grandes
Arbicultura tropical,
caa de azcar.
5.225 ha (10%)
Las Pampas-Ventanas entre Grandes

los Ros Catarama, Quevedo
y Macui. 96.000 ha
Pastizales
Observaciones
Artificiales tropicales Zona de ganadera y

40.300 ha (40%)
plantaciones.
Arroz, maz, hortalizas Artificiales tropicales Conurbacin de la

y otros. 36.575 ha 7.818 ha
zona 5 de Guayas.
(70%)
Area propensa a
inundaciones.
Pequeas parcelas
aisladas.
Banano, cacao, caf Cultivos diversos de Artificiales tropicales Zona mixta de

y frutos tropicales. zonas clidas. 9.600 48.000 ha (50%)
ganadera,
24.000 ha (25%)
ha (10%)
plantaciones y
cultivos anuales.
ZONA COSTERA SUR

AZUAY
EL ORO
122
Molleturo-Chaucha 1.200 y
2.800 m.s.n.m 84.250 ha
Grandes y medianas
Caa de azcar,
frutales
subtropicales. 8425
ha (10%)
Maz, frijol y otros.

8.425 ha (10%)
Naturales
Estribaciones de la
subtropicales 42.125 cordillera. Fuerte
ha (50%)
variacin ecolgica.
Shurimai-Ponce Enriquez-Eloy Grandes y medianas. Cacao, caf, caa de Cultivos diversos de Artificiales tropicales
Alfaro entre 300 y 900
Zona mixta.
azcar, frutales
zona clida. 3.625 ha 7.250 ha (20%)
m.s.n.m. 36.250 ha
tropicales
(10%)
diferenciados.
21.750 ha (60%)
Zona de
planificaciones.
Continuacin de la
zona 2 de Guayas.
Girn-Santa Isabel, entre

1.600 y 2.000 m.s.n.m.
20.500 ha
Grandes y pequeos
Caa de azcar,
frutales tropicales y
subtropicales.
12.300 ha (60%)
Importante produccin
de alcohol.
Fruticultura
subtropical en
huertos.
Tendales, El Guabo, Pasaje,

Santa Rosa
Grandes y medianas
Banano, cacao, caf, Maz, frijol, y otros.

4.888 ha (5%)
caa, frutales
tropicales. 58.650 ha
(60%)
Marcabel, Huaquillas, Zona

fronteriza. 118.750 ha
Pequeas y grandes
Frutales tropicales,
Maz, yuca, Frijol,
Naturales y artificiales Cultura de temporal
banano, caa de
hortalizas tropicales. 35.625 ha (30%)
principalmente, riego
azcar 5.937 ha (5%) 17.613 ha (15%)
en algunas zonas
(Huaquillas).
Maz, hortalizas
subtropicales, frijol
6.150 ha (30%)
Artificiales tropicales Agricultura

29.325 ha (30%)
tecnificada,
ganadera extensiva
al sur de la zona.
Camaroneras en el
litoral. Ganadera
extensiva, gricultura.
predominantes en cada una de ellas (continuacin)
Provincia
Localizacin
Tamao de
parcela
Cultivos
permanentes
Cultivos
ciclo corto
Pastizales
Observaciones
Otras provincias fuera de la zona costera de directa afectacin

LOJA
Nambacola-SacapalcaMacar-Lucero Quitanga
entre 600 y 2.000 m.s.n.m
134,70 ha
Pequeas y grandes
PICHINCHA
Los Colorados 217.750 ha
Medianas
Abac, frutales
Hortalizas tropicales, Tropicales 87.100 ha N 4 de Manab.
tropicales 65.325 ha frijol, 32.662 ha
Pastos y
(40%)
(30%)
(15%)
plantaciones.
Estribaciones de la cordillera Medianas

entre 300 y 2.000 m.s.n.m
Tandapi-Puerto Quito-Mindo.
272.750 ha
Arboricultura tropical Cultivos diversos de Artificiales tropicales Zona de reciente

zonas clidas 13.637 68.188 ha (25%)
colonizacin en
27.275 ha (10%)
ha (5%)
proceso de
consolidacin.
CHIMBORAZO Tixn-Alaus-Chimborazo,
entre 2.400 y 3.200
m.s.n.m. 22.000 ha
COTOPAXI
Maz con diversas

asociaciones (frijol,
sarandaja), man,
yuca, arroz.
47.162 ha (35%)
Pequeas y grandes
Naturales
Cultivo de arroz en
estacionales 20.213 Macar en valles bajo
ha (15%)
riego. Agricultura de
temporal
predominante.
Compleja estructura
agraria.
Trigo, cebada, maz, Naturales temperados Importante produccin

haba, lenteja, arveja. 2.200 ha (10%)
de trigo. Notable
16.500 ha (75%)
proceso de erosin.
Pallatanga-Multitud-Cumand. Medianas y grandes

Entre 900 y 3.600 m.s.n.m
34.750 ha
Caa, frutales
tropicales, banano.
5.213 ha (15%)
Maz, frijol, hortalizas Artificiales

Piedemonte de la
tropicales, yuca.
subtropicales 10.425 cordillera y amplias
5.212 ha (15%)
ha (30%)
reas de vegetacin
natural.
Echeandia-ColumaGrandes y medianas
Balzapamba. Piedemonte de
Cordillera entre 300 Y 2.200
m.s.n.m 132.000 ha
Arboricultura tropical Maz y otros 13.200 Artifciales tropicales.

(ctricos, caf, cacao, ha (10%)
72.600 ha (55%)
caa de azcar).
19.800 ha (15%)
Moraspungo-La ManGuasaganda. Bajo los 300

m.s.n.m. 54.750 ha
Medianas
Banano, caf, cacao, Maz, soya, yuca.

frutales tropicales. 8.213 ha (15%)
27.375 ha (50%)
El Corazn-Tingo-Pucayacu.
Entre 300 y 2.200 m.s.n.m.
76.500 ha
Medianas
Arboricultura tropical, Cultivos diversos de Artificiales tropicales Estribaciones

zonas clidas 7.650 30.600 ha (40%)
exteriores de la
caa de azcar.
ha (10%)
cordillera. Activos
15.300 ha (20%)
procesos de
desmonte. Cultivos
de caa sobre todo
en el Corazn y
Pucayac para la
elaboracin de
aguardiente y panela.
Continuacin de la
zona de Pichincha.
Zona de colonizacin.
Importante
produccin de
naranjas.
Artificiales tropicales Continuacin de la zona

10.950 ha (20%)
de Los Ros y Pichincha.
Plantaciones
agroindustriales y
productos de
exportacin.
Fuente: MAG.
123
3.4 LA MAGNITUD DE LOS DAOS Y COSTO DE LAS PERDIDAS
Superficie afectada
Los daos en el sector fueron estimados por la CEPAL, con

colaboracin de la CAF, en base a la magnitud del perjuicio
sufrido sobre los diferentes subsectores y de las zonas que
han resultado ms afectadas. Se consideran en las estimaciones los daos directos ocasionados por el desastre, as como
los costos en que ser necesario incurrir para reponer los
acervos de capital a su estado anterior antes de la afectacin.
En los daos indirectos, se imputa estimativamente la merma de ingresos derivados de la produccin agropecuaria que
se haya dejado de obtener como resultado de los daos directos, as como de los gastos extraordinarios que se generaron como consecuencia del evento.
La superficie de cultivos perdidos y afectados en el pas asciende a 843.873 ha, de las cuales 683.630 ha corresponden a
superficie de cultivos perdidos y 160.243 ha a superficie no
sembrada. En la regin de la costa y parte de la Sierra donde
se evidenciaron problemas fuertes, el total de superficie con
impactos negativos fue de 585.907 ha y en el resto de la
Sierra de 97.723 ha.
El Cuadro V.3.4-1 resume el total de reas con diferentes
tipos de afectacin, tanto en la zona directamente impactada
por El Nio en la Costa Litoral, como en el resto de las
provincias que sufrieron daos y cuya vinculacin con este
fenmeno est por determinar.
Cuadro V.3.4.1 Ecuador. Superficie agropecuaria impactada por el Fenmeno El Nio 1997-98
y nmero de agricultores afectados
Superficie perdida. Ha
Provincias
Zona de mayor afectacin de El Nio
Esmeraldas
44.467
Manab
237.082
Los Ros
112.650
Guayas
145.907
El Oro
27.562
Caar
9.815
Azuay
8.424
Subtotal
585.907
Otras zonas afectadas
Bolvar
36.908
Chimborazo
12.708
Cotopaxi
14.510
Loja
9.250
Pichincha
21.742
Imbabura
475
Zamora CH.
430
Carchi
1.700
Subtotal
97.723
Total
Superficie no sembrada. Ha
Superficie total. Ha
593
23.908
56.585
62.935
8.818
312
951
154.102
45.060
260.990
169.235
208.842
36.380
10.127
9.375
740.009
5.168
23.488
16.703
35.332
6.500
1.713
1.750
90.654
3.263
335
243
232
6.141
40.171
13.043
14.753
9.250
23.810
475
430
1932
103.864
4.028
1.346
3.600
1.713
4.500
100
90
357
15.734
160.243
843.873
106.388
2.068
683.630
Nmero de agricultores
Fuente: DPA-MAG. Elaboracin DIPLASEDE-MAG-FAO 1998
La distribucin de las superficies impactadas por tipos de

cultivos se resume en el Cuadro V.3.4-2
Cuadro V.3.4-2 Ecuador. Superficie agrcola afectada, por tipo de cultivo,
durante el evento 1997-98 (zonas costeras y centrales) Ha
Cultivos
Arroz
Maz suave
Maz duro
Pltano
Banano (1)
Man
Pepino
Tomate Rin
Pimiento
Hortalizas
Mellocos
124
Esmeraldas
280
600
2.000
1.200
15
Manab
3.000
3.050
3.600
3.300
207
50
300
150
Guayas
36.000
6.340
140
12.000
7
53
102
74
Los Ros
53.000
22.000
50
5.000
El Oro
Caar
Azuay
240
640
152
10.000
5
20
1.100
220
200
1.500
440
50
5
50
100
Total
92.520
1.100
39.350
14.382
31.750
214
103
432
244
50
100
Cuadro V.3.4-2 Ecuador. Superficie agrcola afectada, por tipo de cultivo, durante el evento 1997-98 (zonas costeras y
centrales). Ha (continuacin)
Cultivos
Esmeraldas
Meln
Naranja (2)
Maracuya
Cebolla perla
Papaya
Sanda
Yuca
Cacao (2)
Caf (2)
Higuerilla
Frijol
Haba
Arveja
Caa de azcar (3)
Algodn
Papa
Caa otros usos
Soya
Cebada
Pastos
Palma africana
Total
Vacunos
Porcinos
Equinos
Aves (1)
(1) Datos sujetos a revisin
6
30
30
6
90
1.200
1.000
Manab
400
10.000
500
11.800
29.900
107.000
750
550
Guayas
Los Ros
58
5
1.340
85
41
40
72
3.000
13.890
1.000
750
1.000
100
El Oro
Caar
2
6
50
7.000
15
5.700
1.700
10
3.000
20
32.650
350
Azuay
Total
180
20
470
800
400
70
1.200
50
350
7.100
600
25
520
200
4
200
10
3.000
9.815
8.424
80
12
4.000
38.000
10
44.467
23
27
46.900
40.000
15.400
9.000
237.082
800
274
145.907
1.190
800
112.650
500
500
27.562
220
30.000
700.000
20.000
80
(2) Prdidas por superficies o cosechadas
50.000
460
10.017
2.600
105
1.321
1.046
12.562
40.600
130.590
750
5.180
120
350
40.100
600
720
41
4.000
210
152.300
10
585.907
2.813
1.601
80
800.000
(3) Los datos de la caa corresponden a la superficie no cosechada que requiere labores de rehabilitacin.
Fuente: Direcciones Provinciales Agropecuarias MAG. Elaboracin DIPLASEDE-DAP-MAG.
Los cultivos tradicionales como arroz, maz duro y soya,

tuvieron una alta participacin en la proporcin de reas
perdidas. (Fig. V.3.4-1).
Figura V.3.4-1 Ecuador. Superficie agrcola perdida por cultivos. (Ha y %)
Fuente: FAO-MAG. 1998
125
Prdidas por renglones

La evaluacin realizada conjuntamente por MAG-FAO
permite visualizar con claridad este tipo de impactos y
las causas de afectacin para cada rengln. Los daos
fueron reportados sobre 22 cultivos, encontrndose el
97,8% de la afectacin sobre diez de ellos: banano,

arroz, maz duro, caa de azcar, pastos, caf, soya,
cacao, papa y frijol. En general, el rengln ms afectado desde el punto de vista de la magnitud econmica
fue el banano, seguido del arroz, maz y caa de azcar
(Fig. V.3.4-2).
Figura V.3.4-2 Ecuador. Prdidas econmicas por cultivo (miles US$)
Fuente: FAO-MAG,1998
El arroz es uno de los productos bsicos ms sensibles

de la canasta domstica, sobre todo para la poblacin de
bajos ingresos, razn por la cual los impactos sobre la produccin fueron muy negativos. Cerca de unas 50.000 familias de las provincias de Los Ros y de Guayas estn
vinculadas a la produccin de este rengln, contribuyendo con el 12% del PIB agrcola. Las afectaciones al arroz
se generaron desde varios ngulos. Uno de ellos estuvo
relacionado con los ciclos de siembra y de cosecha. Este
cultivo se siembra normalmente en dos ciclos. La siembra
de invierno se hace entre diciembre y febrero de cada ao
y la cosecha desde fines de abril hasta fines de junio,
exportndose hacia Colombia cerca de un 20% de la produccin. La siembra de verano ocurre en junio-julio para
ser cosechada en septiembre-noviembre. Esta cosecha
genera el stock suficiente para cubrir las demandas hasta
la siguiente cosecha de abril. En los ltimos aos las existencias de las cosechas de verano han permitido una cobertura de existencias hasta el arranque de las cosechas de
invierno, lo que ha reducido significativamente las importaciones de este producto y, por el contrario, se han
quintuplicado las exportaciones desde 1995. En 1996 ao
anterior a la llegada de El Nio, la cosecha de invierno de
126
arroz pilado se estim en 400 mil TM y la de verano en

280.000 TM.
Como resultado de El Nio, la cosecha de verano de
1997 fue apenas de 170.000 TM, lo que signific una baja
de 41%, contribuyendo a la drstica reduccin de las existencias. Adems, las condiciones climticas de diciembrefebrero no permitieron la normal siembra de invierno, por
lo que hubo problemas en la cosecha de abril. Ello origin un incremento de costo de 25% de los precios reales al
nivel mayorista. Ambos efectos, reduccin de existencias
y altos precios, seguramente tendrn efectos en el incremento de las importaciones para cubrir la demanda.
El maz amarillo duro es el rengln ms extendido en Ecuador, cubriendo unas 370.000 ha en las provincias de Guayas,
Los Ros y Manab. Las unidades de explotacin son muy
pequeas (casi el 70% de los productores tienen menos de
20 ha). Genera el 8% del PIB agrcola y lo producen alrededor de 80.000 familias. Los ciclos del maz son similares a
los del arroz: siembras de invierno entre diciembre y febrero
con cosechas en abril-junio y ciclo de verano con siembras
entre abril-julio y cosechas en septiembre-diciembre. La mayor parte de la cosecha se destina a la produccin de alimen-
tos balanceados para animales (70%); 25% se exporta a Colombia. En 1996 la cosecha de invierno fue de 400.000 TM
y la de verano de 125.000 TM.
Como resultado de El Nio la cosecha de verano se redujo a la mitad (65.000 TM) por lo que las importaciones
alcanzaron a 140.000 TM, ms del doble que el nivel de
las importaciones de 1996. Por otra parte, el rea sembrada en invierno se redujo en un 10% respecto al ao
anterior en ese mismo ciclo, lo que tambin tuvo repercusiones sobre los incrementos de importacin.
El azcar es producido en ms de un 90% por tres ingenios localizados en la costa, con cosechas de caa en los
meses de julio a diciembre de cada ao. Este rengln satisface la demanda interna y produce pequeos excedentes para exportacin. En esta actividad participan unos
16.000 obreros, representando una fuerte fuente de empleo. Existen cerca de 68.000 ha en produccin, de las
cuales se esperaban unos 11,3 millones de sacos para la
cosecha de julio 97-diciembre 98.
Como resultado de El Nio la cosecha se redujo a tres
meses (ag osto-octubre) por lo que slo pudieron
cosecharse 25.000 ha y la produccin cay a 3,8 millones
de sacos de azcar refinada. El dficit de la produccin
domstica tendr repercusiones en 200.000 TM que debern importarse. Adicionalmente, la imposibilidad de
cosechar unas 35.000 ha tuvo implicaciones en la cosecha
de 1998. La caa no cosechada tendr un rendimiento
menor de lo normal al ser cosechada en 1998.
pasando de 47.000 TM en 1996 a 70.000 TM en 1998.

En los cultivos orientados a la exportacin, como ocurri en los tres rubros tradicionales como banano, caf y
cacao, las reas afectadas fueron ms o menos similares
(entre 50.000 y 60.000 ha en cada uno de ellos).
La evaluacin realizada por la FAO-MAG en 1998 respecto al impacto de El Nio 1997-98 sobre las plantaciones de banano, seala tambin que ste se concentr bsicamente en las tres principales provincias productoras,
afectndose 12.000 ha en Guayas, 8.000 ha en El Oro y
5.000 ha en Los Ros, lo cual representa el 15% del rea
dedicada a la produccin bananera (Fig. V.3.4-3), con una
prdida total estimada de 456.000 TM y afectando directamente a unos 61.582 agricultores (36.379 en Guayas,
18.703 en Los Ros y 6.500 en El Oro). Las principales
causas de afectacin fueron los desbordamientos de los
ros y los excesos de lluvia, por lo que siendo el banano el
producto ms importante en Ecuador (16% del PIB agrcola y 25% de las exportaciones) el impacto fue relevante
tanto para la economa como para la poblacin dependiente de este rengln en trminos de empleo.
Figura V.3.4-3 Ecuador. Banano. Prdidas por

provincias en millones de US$
La soya es producida principalmente en la provincia de

Los Ros en unidades de 20 a 100 ha. Este rengln vena
reducindose en los ltimos aos debido a la infestacin
de pestes hasta alcanzar un total de 32.000 ha en 1996. El
destino es bsicamente el alimento para aves y la produccin de aceites. Se siembra entre mayo y junio y se cosecha de septiembre a diciembre.
Como resultado de El Nio, las lluvias ocurridas entre
mayo a julio imposibilitaron totalmente la siembra; pero
adicionalmente, el temor a las lluvias en los meses de cosecha septiembre-diciembre disuadieron a los agricultores a sembrar. Como resultado de ello, la cosecha de 1997
fue de apenas 4.750 TM. Sin embargo, durante ese ciclo
muchos productores de soya sembraron otros renglones,
lo que compens en parte la cada de este rengln. La
cada de la produccin gener una elevacin de los precios internos en un 7% para los procesadores y las importaciones se incrementaron en 60.000 TM (de 100.000 TM
en 1966 a 160.000 TM en 1997). Es probable que se requiera una importacin adicional hasta que se normalice
la cosecha en septiembre de 1998. Adicionalmente, la produccin de aceite de soya disminuy, lo que obligo a importar cantidades significativas de aceite crudo de soya,
Fuente;FAO-MAG,1998.
127
La estimacin de prdidas en plantaciones de caf realizada

por la misma fuente (FAO-MAG) es de unas 57.004 ha, de
las cuales 78 ha corresponden a superficie no sembrada y el
resto a las reas perdidas, para un total estimado de 52,5
millones de dlares. De ese total, el 63,44% se localiza principalmente en las reas inundadas de las provincias de Los
Ros y Manab y el remanente 36,6% en las 7 provincias restantes que recibieron afectaciones ( Fig. V.3.4-4). La mayor
parte de los productores afectados, que alcanzaron a 70.000,
son labriegos de la provincia de Manab, donde la estructura
de produccin se sustenta en pequeas parcelas. Las principales causas de afectacin de este cultivo fueron, en parte, las
fuertes lluvias ocurridas entre octubre y diciembre de 1997,
las cuales afectaron la floracin de las plantas de caf. Como
consecuencia de lo anterior se estima que la cosecha de 1998
declinar a 1,4 millones de sacos de 60kg y las exportaciones
se reducirn a 750.000 sacos.
ciendo el rendimiento y la produccin. En trminos econmicos la mayor afectacin se ocasion en la provincia de Los
Ros con el 44,2% de los daos totales estimados, seguida
por Bolvar con un 24,7% y El Oro con el 11,65%. El 20%
remanente de las prdidas en las plantaciones de cacao, se
distribuy en el resto de las provincias de acuerdo a lo indicado en la Fig. V.3.4-5.
Figura V.3.4-5 Ecuador. Cacao. Prdidas por
Figura V.3.4-4 Ecuador. Caf. Prdidas por

Fuente: FAO-MAG.1998.
Los volmenes de produccin agrcola perdida para los principales cultivos a causa de El Nio 1997-98 se presentan en
el Cuadro V.3.4-3.
Fuente: FAO-MAG, 1998.
En lo que respecta al cacao, en este rengln las prdidas

provienen de reas que dejaron de sembrarse, de las plantaciones que se perdieron, de lluvias que afectaron la floracin
de las plantas, de pestes y enfermedades vegetales que se
incrementaron debido a las condiciones ambientales, redu128
En lo que respecta a la ganadera, aproximadamente el 40%

del hato ganadero de Ecuador se localiza en la zona costera.
Las inundaciones produjeron afectaciones a los animales por
el estrs que origin la prdida de peso y la aparicin de
enfermedades. La prdida es de unas 180.000 ha de pastizales
por anegamiento. Los daos producidos por los efectos de
las lluvias e inundaciones afectaron tambin a la infraestructura agrcola (instalaciones, comederos, bebederos, etc.). Los
costos atribuibles al Fenmeno El Nio alcanzaron los 35.000
millones de sucres, tanto por la prdida de produccin como
por los costos de recuperacin de la actividad.
Cuadro V.3.4-3 Ecuador. Sector agrcola. Volmenes de produccin agrcola perdida
Cultivo
Prdidas estimadas, toneladas mtricas
Banano
633.232
Arroz
774.598
Maz duro
112.400
Caf
18.480
Cacao
57.083
Caa de azcar
60.139
Soja
110.000
Frijol
17.487
Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales.
La actividad porcina tambin fue afectada sobre todo en

fincas medianas y pequeas y con incidencia en la alimentacin familiar.
La avicultura, tanto por los daos a las infraestructuras propias de esta actividad como por la prdida de animales que
super los 700.000, representa cerca de unos 21.700 millones de sucres. Las importaciones que se producirn en un
plazo inmediato para suplir la base alimenticia de los mismos
que es bsicamente el maz, significan un agravamiento de las

condiciones de la balanza de pagos para cubrir los requerimientos, lo mismo que con la soya, producto que present
problemas de escasez de semillas para la prxima siembra.
Prdidas globales en el sector
El Cuadro V.3.4-4 resume el monto de los daos directos,
indirectos y los efectos sobre la balanza de pagos.
Cuadro V.3.4-4 Ecuador. Prdidas en agricultura y ganadera por efecto de El Nio 1997-98
(miles de millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Daos
totales
Daos
directos
Daos
indirectos
Efecto sobre la
balanza de pagos
6.006,7
2.738,2
1.779,0
3.268,5
5.934,1
2.693,5
3.240,6
1.755,5
Arroz
750,5
187,9
562,6
475,6
Maz
622,5
42,5
580,0
222,5
1.364,4
944,4
420,0
195,4
397,0
7,0
390,0
130,0
1.865,9
803,9
1.062,0
375,0
Caf
382,8
262,8
120,0
232,0
Cacao
291,0
185.0
106,0
125,0
Otros cultivos (pastos,otros)
200,0
200,0
---
---
Tierras afectadas
60,0
60,0
---
---
Ganadera
72,6
44,7
27,9
23,5
Vacunos
35,0
30,0
5,0
1,0
Porcino
0,8
0,4
0,4
---
36,8
14,3
22,5
22,5
Total
Agricultura
Caa de azcar
Soja
Banano
Avicultura
Fuente: Estimaciones CEPAL con base en cifras oficiales.
129
En trminos del monto total de los daos, el sector agrcola

fue el ms afectado por El Nio 1997-98. Los daos totales
en la agricultura se estimaron en 5.934 miles de millones de
sucres, o su equivalente de 1.187 millones de dlares. De
ellos, 1.694 miles de millones de sucres corresponden a daos directos tanto en acervo (tierras perdidas) como en produccin que estaba lista para cosecharse y que no pudo sacarse de los campos; los 3.240 miles de millones restantes
representan daos indirectos debido a prdidas de produccin, referidas exclusivamente a la primera cosecha de 1998
que no fue posible sembrar. Estas prdidas tendrn un efecto negativo en la balanza de pagos del pas al requerirse importar o dejarse de exportar productos por un monto estimado de 351 millones de dlares.
La afectacin econmica se sinti principalmente en los cultivos de exportacin, al representar los daos ocurridos al
banano el 42% de los daos totales, lo que afect el nivel de
exportaciones, la disminucin en el ingreso de divisas para el
pas y la necesidad de importar azcar.
Se estima que el dao total al sector ganadero asciende a los
72.600 millones de sucres (o su equivalente de 14,5 millones
de dlares), de los cuales 44.700 corresponden a daos directos sobre el acervo del sector y 27.900 a daos indirectos
o produccin que no se obtendr. Las prdidas antes sealadas tendrn un impacto sobre la balanza de pagos que se
estima en los 4,7 millones de dlares.
Los efectos de El Nio generaron un impacto muy moderado sobre la tendencia del crecimiento agrcola como sector de punta en las exportaciones del pas para 1997. Esta
situacin cambia radicalmente para el ao 1998, donde se
recogen estadsticamente los efectos de las prdidas en cosechas de 1997, la disminucin de la superficie cultivada en el
ciclo 98 debido a las limitaciones a la siembra por las condiciones de los campos. Esto se expresa en una reduccin considerable (20%) de las exportaciones agrcolas, donde el banano representa un 80% de las mismas.
3.5
LAS VULNERABILIDADES EN EL SECTOR AGRICOLA
Las vulnerabilidades del sector se evalan en relacin a los

efectos encadenados presentados en la Figura V.3.2-1 y agrupados en las categoras utilizadas para el anlisis.
interrelacin y pronsticos de las variables climticas y sus

repercusiones sobre las condiciones de desarrollo agrcola.
---Muy preliminar conocimiento de la dinmica en la generacin de vientos fuertes y su impacto esperable en el sector
a nivel territorial.
---Necesidad de profundizar los pronsticos causa-efecto a
nivel de las cuencas bajo una lnea de investigacin.
---Limitado acceso a la informacin generada, lo cual no
permite la mejora permanente de los pronsticos mediante
la participacin sectorial en la conformacin de los mismos.
---Obsolescencia e insuficiencia en la estructura de registros
y procesamiento de datos en el sector, lo cual dificulta disponer de la informacin confiable y oportuna en tiempo real
para la toma de decisiones.
Vulnerabilidades en las cuencas hidrogrficas
---Intervencin en las cuencas por las diferentes actividades
antrpicas, lo que ha desencadenado situaciones indeseables
en la geomorfodinmica de las mismas y en las capacidades
productivas para la explotacin agrcola. El propio sector
agrcola interviene ampliamente generando este tipo de impactos, caso de las cuencas de Babahoyo, Vinces, Daule, ro
Santa Rosa que presentan crecientes sntomas de deterioro y
ameritan el estudio y la ejecucin de programas de manejo de
tales cuencas. Frente a estas situaciones existe escaso control en
la ocupacin de las cuencas y sobre su ordenamiento territorial.
---Deficiente capacidad de amortiguamiento de los efectos
de las intensas lluvias por la insuficiente infraestructura para
el control, prevencin y mitigacin de inundaciones y el arrastre de slidos.
---Deficiencias de informacin en las relaciones causa-efecto
de las variables climticas los niveles de conservacin de las
cuencas y los efectos esperables; la deficiencia en los pronsticos o en los sistemas de alerta, todo lo cual constituye
un cuadro de debilidades que afecta no solamente al sector
agrcola.
---Modificaciones de las texturas de los suelos como consecuencia de las inundaciones y de los flujos de lodo, sin una
disponibilidad de tcnicas adecuadas para su manejo.
Vulnerabilidades relativas al nivel de conocimiento meteorolgico, climtico y pronsticos
---El uso actual del suelo no contempla el manejo de las planicies de inundacin, presentndose desarrollos de cultivos
permanentes de alta vulnerabilidad ante inundaciones.
Las vulnerabilidades identificadas en esta rea fueron las siguientes:
Vulnerabilidades en los ros y expresin climtica
---La escasez de informacin respecto a las variables climticas

de inters para la agricultura derivada de las deficiencias en la
red hidrometeorolgica nacional.
---Deficiente conocimiento y rudimentario modelaje para la
130
---Bajo nivel de conocimiento de las relaciones causa-efecto

entre la hidrologa de los ros y sus consecuencias sobre las
actividades agrcolas. Esto no permite contar con pronsticos ms acertados sobre la evolucin en la escorrenta, las
reas de impacto y las magnitudes esperables.
---Escaso nivel de infraestructura de proteccin contra inundaciones y del nivel del mantenimiento del cauce de los ros.
---Deficiente mantenimiento de las escasas infraestructuras

para la proteccin contra las amenazas.
---Inadecuados usos del suelo y diseos de obras que contribuyen con el agravamiento de las condiciones de drenaje (vialidades y estanques para el cultivo del camarn)
que obstaculizan el libre flujo de agua en las zonas bajas
de la costa del Pacfico, donde de por s existe un deficiente sistema de drenaje natural por su condicin
geomorfolgica.
---Escasa consideracin de la ordenacin territorial y poca

utilizacin de estudios de impacto ambiental para la construccin de infraestructuras (vialidad, electricidad, aprovechamientos hidrulicos, sistemas de riego, tanques para la cra
de camarones, etc.).
Vulnerabilidad frente a las amenazas inducidas
Vulnerabilidades frente a las amenazas
---Incapacidad fsica de los drenajes naturales y artificiales

para hacer frente a las crecientes.
Las amenazas identificadas se refieren a los efectos fsicos

producidos sobre el sector como consecuencia de las variaciones climticas durante el desarrollo del FEN. Estos fueron relativos a la presencia de fuertes vientos y a su intensidad as como a la duracin de las lluvias.
---Escaso conocimiento del funcionamiento del sistema de

drenaje en reas bajas de la costa Pacfica, lo cual no permite
la adecuada ubicacin, dimensin y diseo de las obras de
proteccin contra inundaciones.
Las vulnerabilidades identificadas fueron:
---Inexistencia de sistemas de alerta temprana de inundaciones.
---Desconocimiento del rgimen de los vientos, deficiencias

en la red requerida para la generacin de la informacin bsica y la inexistencia de estudios causa-efecto sobre el territorio expuesto a tal amenaza. Al no contarse con una proteccin efectiva se produce un efecto de arrasamiento de cultivos con variable impacto dependiendo del estado de desarrollo de los mismos.
---Escasa profundizacin en los estudios de amenazas. Muy
particularmente en las reas inundables de la costa Pacfico,
donde se desconocen los efectos combinados de las crecientes de los ros y la elevacin del nivel del mar, sobre las
condiciones generales de drenaje.
---Insuficiente informacin sobre las cadenas de efectos y
medidas preventivas necesarias para el manejo de las plagas
ante factores climticos extremos.
---Escasa flexibilidad para aprovechar oportunidades y
manejo de alternativas.
Vulnerabilidad de las infraestructuras
---Diseos inadecuados de las infraestructuras, lo que las hace
vulnerables a las amenazas no siempre bien conocidas.
---Alta exposicin de las explotaciones agrcolas ante las
amenazas al no contarse con drenajes, adecuadas estructuras
de contencin y de defensa de sistemas de riego, etc. Inadecuada ubicacin de algunas infraestructuras (de vialidad, estanques de cra de camarones), que complican las condiciones de inundaciones y a su vez reciben impactos destructivos
sobre ellas.
---Escasa identificacin de las vulnerabilidades de las
infraestructuras y por lo tanto de los planes de accin para
prevenir, reducir y mitigar los efectos de los fenmenos naturales extremos en las zonas agrcolas.
---Escasa utilizacin de prcticas agronmicas para la proteccin de suelos contra los efectos directos del impacto de
las lluvias y de los efectos destructivos de vientos fuertes.
---Escasa investigacin aplicada para la reduccin de los efectos negativos del exceso de humedad sobre la aparicin y
propagacin de enfermedades, en la floracin y en la prdida
de fertilidad en los suelos.
---Inflexibilidad del sector para producir cambios en el aprovechamiento de los suelos con actividades ms adaptadas a
las condiciones climticas.
---Inexistencia de alternativas de comunicacin vial, lo cual
crea un cuadro general de vulnerabilidades al no contarse
con centros de acopio de insumos para el resguardo de los
productos cosechados, de concentrados para animales, y en
general de los bienes y servicio de apoyo a la produccin y
para el desarrollo normal de las actividades de la comunidad.
Vulnerabilidad con relacin a los usuarios y su
comportamiento
---Dbil conocimiento por parte de las comunidades de pequeos agricultores sobre el FEN y sus amenazas.
---Baja capacidad tcnica en buena parte de los productores
del campo para enfrentar este tipo de eventos.
3.6
LA RESPUESTA DEL SECTOR AGRICOLA Y LAS

ACCIONES FISICAS PARA ENFRENTAR EL EVENTO
La oportuna prediccin de la llegada de El Nio a principios

de 1997 permiti a las autoridades ecuatorianas abocarse a la
realizacin y ejecucin de planes, acciones y obras de prevencin y mitigacin, pero las vulnerabilidades del sector frente a las amenazas, muchas de ellas de carcter estructural, as
131
como la dbil capacidad de respuesta por falta de recursos,

impidi una reduccin significativa de los impactos.
En el sector agrcola la respuesta se orient a las actividades
de preparacin para la atencin durante la presencia del evento
y para la rehabilitacin posterior.
En su fase de prevencin las acciones fueron muy reducidas, consistiendo bsicamente en la capacitacin de los funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadera ubicados en las provincias a los fines de orientar su futura participacin en la administracin de la emergencia, quienes contaban con experiencia previa en eventos anteriores.
Se elaboraron planes de defensa civil del sector agropecuario
y del rea de agua y alimento frente a fenmenos especficos,
para las diferentes fases de prevencin, atencin y rehabilitacin, identificando y cuantificando los requerimientos econmicos para la operatividad de las diferentes acciones a cumplirse (capacitacin, preparacin, operatividad del parque
automotor, combustibles y lubricantes, equipos y materiales
para las emergencias, raciones alimenticias para las poblaciones potencialmente afectables, obras de emergencia en las
zonas de mayor riesgo, etc.).
La estrategia para llevar a cabo el Plan consisti en tres
lneas de accin:
---Capacitacin: se trabaj al nivel de provincias mediante
seminarios de orientacin institucional y poblacional (cada
una de las provincias Agropecuarias de la Costa: Esmeraldas,
Manab, Los Ros, Guayas, El Oro). Se fijaron tareas y acciones que el MAG deba cumplir en la fase de prevencin y
atencin de la emergencia; se conformaron los cuadros
operativos para la evaluacin de daos y entrega de raciones
alimenticias y la coordinacin institucional para favorecer
preferentemente a la poblacin rural.
---Proyectos: se elaboraron los perfiles de proyectos, especialmente para la obtencin de ayuda alimentaria para la fase
de atencin y rehabilitacin emergente, con la participacin
de organismos internacionales; se mantuvieron reuniones de
trabajo en el mbito directivo para ubicar el financiamiento
respectivo.
---Raciones alimenticias: Se present el plan de ayuda
alimentaria para la poblacin potencialmente a afectarse,
gestin que se realiz en el mbito gubernamental a travs de la Direccin Nacional de Defensa Civil. Se realiz
la entrega de raciones alimenticias en los diferentes albergues poblacionales y zonas de riesgo con la coordinacin
institucional de otras dependencias estatales y ONGs.
En la prctica, las acciones que se ejecutaron fueron: capacitacin y preparacin del personal del MAG sobre la
atencin de emergencias; manejo de formularios de evaluacin de daos; distribucin de alimentos y coordina132
cin institucional. Tambin se cuantificaron los requerimientos para la operatividad de las diferentes acciones a
cumplirse antes, durante y despus del desastre: capacitacin-preparacin-adoctrinamiento, operatividad del parque automotor (combustible-lubricantes), equipos y materiales para las emergencias, cuantificacin de necesidades de alimentos (raciones/familia/semana) para la poblacin potencialmente afectada.
Contingencia
En la fase de atencin se pone en ejecucin el plan de contingencia y se priorizan las acciones ministeriales hacia las zonas
ms afectadas.
La estrategia en la Contingencia tuvo las siguientes actividades para atender a los pequeos productores del litoral ecuatoriano:
---Raciones alimenticias: para cumplir con el plan de adquisicin de alimentos (raciones tipo para 5 miembros) se
llevaron adelante concursos de precios en los cuales participaron directamente las empresas privadas. Para la distribucin, almacenaje y entrega de alimentos se cont con el apoyo de las Fuerzas Armadas, INNFA, Cruz Roja, Defensa Civil, Clero, y el MAG. Estas raciones se entregaron durante 15
das a las personas localizadas en albergues para un total de
235.000 raciones.
---Proyectos de obras emergentes: este tipo de infraestructura se ejecut en las provincias de Guayas, Los Ros y
El Oro (22 proyectos) y corresponden a muros de contencin, diques, limpieza de lechos de los ros y palizadas, limpieza de pilas de los puentes, lastrado de caminos vecinales
etc., para proteccin de la poblacin y de los cultivos en zonas de alto riesgo.
---Evaluacin de daos: Con el aporte del personal tcnico
del Ministerio de Agricultura y Ganadera se llev a cabo el
monitoreo y la cuantificacin mensual de prdidas del sector, para lo cual se cont con el apoyo tcnico y econmico
de la FAO.
En la fase de rehabilitacin emergente se suscribieron convenios con organismo del Estado, entidades privadas y
ONGs nacionales y extranjeras para rehabilitar las zonas
productivas afectadas, tanto para la dotacin de raciones
alimenticias como para la ejecucin de obras de emergencia que beneficiasen a las zonas de poblacin en riesgo.
Adicionalmente, se realizaron convenios de ayuda mediante el suministro de semillas e insumos para pequeos agricultores que resultaron afectados por la presencia del FEN.
Para ello, la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin (FAO), con su aporte econmico, tuvo una contribucin para atenuar en parte la
crtica situacin que atravesaban los agricultores.
Reconstruccin
Dada la magnitud de los impactos en el sector agrcola, en
esta fase se llevaron a cabo varias acciones contenidas en
planes especficos, orientadas a superar los problemas que
haba generado el fenmeno a los productores y a la actividad productiva, y a poner en marcha nuevamente los sectores y las zonas productivas afectadas, dando un tratamiento
especial en cuanto a la aplicacin de convenios en beneficio
de la poblacin rural agropecuaria marginal. Las acciones
realizadas hasta el momento han sido de planificacin y preparacin de proyectos.
---Planes para reactivar la produccin y la productividad
---Plan de entrega de semillas e insumos MAG-FAO para
1.500 familias del litoral, orientado a proporcionar insumos
agrcolas indispensables (semillas, fertilizantes y otros).
---Plan de entrega de semillas e insumos MAG-COPEFEN
para 10.800 pobladores, con los mismos fines anteriores.
---Planes para mejorar la economa y la empresa familiar
---Plan de desarrollo agropecuario rural, asistencia tcnica,
capacitacin, financiamiento, coordinacin institucional con
la Vicepresidencia de la Repblica (FAO).
---Plan de reconstruccin para pequeos agricultores,
insumos, semillas, infraestructura bsica y riego en cinco provincias de la costa (8 proyectos para 7.000 familias).
mulo de vulnerabilidades que estn presentes en este sector y

que han incidido en la magnitud de los impactos que se presentaron durante el lapso de afectacin. Si bien la disponibilidad temprana de informacin sobre la presencia de El Nio
a principios de 1997 constituy un hito importante en materia de prevencin al permitir por vez primera la planificacin de las acciones de prevencin, atencin de las emergencias y rehabilitacin futura, la orientacin que se dio a esta
intervencin as como la magnitud, carcter de las vulnerabilidades y la escasez de recursos oportunos no permitieron
llevar a cabo con efectividad previsiones para la mitigacin
de los impactos en este sector.
En conocimiento de estas realidades y con base en las evaluaciones institucionales que se han venido realizando en la
fase post evento y en los talleres de trabajo llevados a cabo
durante este estudio, se ha identificado un conjunto de polticas que persiguen reducir las vulnerabilidades ms relevantes en el sector agrcola que fueron reseadas en apartes anteriores. Las polticas que se identificaron para direccionar
las actuaciones hacia la reduccin de las vulnerabilidades fsicas, se dirigan en gran nmero de ellas, a mejorar la base
del conocimiento previo que permitiese una intervencin ms
racional en el manejo de la prevencin y sostenibilidad productiva en el sector. Se reconoce de esta forma una vulnerabilidad importante en la base de informacin que debe servir de soporte a ese tipo de gestin.
Las polticas ms relevantes fueron:
---Participacin del MAG en el Proyecto de riego Loja-Consejo Provincial, con alimento en cinco cantones.
Polticas para mejorar el conocimiento meteorolgico,

climtico y la capacidad de pronsticos
---Alianza estratgica entre el IHNCA y el MAG para desarrollo sostenible, transferencias tecnolgicas, capacitacin y
obras comunitarias para fortalecer las unidades existentes en
Guayaquil, Manab y Los Ros.
---Modernizacin y ampliacin de la red hidrometeorolgica

nacional en las zonas de relevancia agrcola orientada al
monitoreo y captura de informacin relevante para este sector, que permita mejorar los pronsticos.
3.7
LAS LECCIONES APRENDIDAS Y LAS LINEAS DE

POLITICA PARA REDUCIR LAS VULNERABILIDADES
El Fenmeno El Nio ha dejado lecciones de gran relevancia para el sector agrcola. La certeza de la recurrencia del
evento El Nio y la conviccin de que el manejo del mismo
debe entenderse como una expresin ms de los ciclos
climticos, principalmente en las provincias de la costa Pacfica; la relevancia de eventos previos que han impactado
significativamente a la agricultura como son los de 1972-73 y
1982-83 y el conocimiento cierto de la expresin crnica del
fenmeno en cuencas de las provincias de Guayas y Los Ros
(cuencas de los ros Babahoyo, Vinces, Daule, etc.), no fueron aprovechadas para el establecimiento de acciones preventivas permanentes orientadas a reducir la manifiesta vulnerabilidad de tales zonas.
El evento 1997-98 permiti relevar a grandes rasgos el c-
---Desarrollo de sistemas de informacin sustentados en estructuras modernas de registros y procesamiento de datos y

de disponibilidad en tiempo real para la difusin oportuna
de los pronsticos y alertas a nivel del sector.
---Difusin oportuna de la informacin y participacin sectorial en la conformacin de la estructura de registros.
---Fortalecer la capacidad de pronstico de las relaciones causa-efecto generados por los fenmenos climatolgicos y su
expresin hidrolgica y socioeconmica sobre el sector agrcola, con base a mejores redes de captura de datos y a investigaciones especficas con esos fines.
Polticas para reducir la vulnerabilidad en las
cuencas hidrogrficas
---Formulacin, ejecucin y vigilancia de los planes de manejo de cuencas iniciando los mismos por las cuencas identificadas como prioritarias para el sector agrcola. En los casos
133
donde no existan planes, actualizar y validar el uso actual del

suelo, considerando la vulnerabilidad y el riesgo, asegurando
el financiamiento para garantizar su ejecucin con recursos
gubernamentales, privados o de cooperacin internacional
con plena participacin de los actores sociales involucrados.
Planificar el uso futuro e incentivar la reconversin de aquellos no conformes. En las zonas de alto riesgo, ordenar el
uso del suelo agrcola identificando especies adaptables a las
condiciones crticas previsibles y a los ciclos de cultivos.
tes vientos y medidas agronmicas para su control. Financiar a

los agricultores para adoptar las medidas y acciones preventivas.
---Formulacin y ejecucin de planes de manejo de planicies

inundables, muy particularmente en las zonas de afectacin
crnica y diseo de mecanismos y estmulos para la
reconversin de actividades no conformes y la aplicacin de
prcticas agrcolas conservacionistas de suelos y aguas.
Polticas para reducir la vulnerabilidad de las infraestructuras
---Ordenar el uso de suelo agrcola, recabando la informacin sobre especies adaptables a condiciones de inundacin
y otras, as como zonificaciones existentes.
---Ejecucin de las obras fsicas identificadas en los planes
de manejo de cuencas orientadas a reducir las vulnerabilidades existentes y particularmente para la proteccin contra
los efectos nocivos de la inundaciones y del arrastre de slidos. Como base para ello, realizar estudios evaluativos de
crecientes en cuencas con zonas crticas e identificar obras
de infraestructura en las cuencas, que eliminen y mitiguen los
efectos de las inundaciones y de arrastre de slidos y que
garanticen el desarrollo sustentable en funcin del riesgo. Para
el caso de estudios existentes, actualizarlos y financiar su
implementacin.
---Planificar y ejecutar sistemas de evacuacin de aguas as
como propiciar el establecimiento de sistemas nacionales de
embalses para control. Propiciar el manejo optimizado de
las obras de almacenamiento existentes.
---Poltica de mantenimiento permanente de drenajes y cauces para mejorar la evacuacin de las aguas.
---Obligatoriedad de estudios de impacto ambiental y de riesgos e inclusin de los costos de las medidas requeridas en los
proyectos a desarrollarse en las cuencas.
---Fomentar la participacin y organizacin social en la construccin y mantenimiento de obras y en las acciones de proteccin de las cuencas con nfasis en la forestacin, conservacin de la cubierta vegetal y el manejo integral del suelo,
institucionalizando para ello unidades de gestin-administracin.
Polticas para profundizar el conocimiento de las amenazas
---Impulsar los estudios de amenazas, vulnerabilidades y riesgos en las reas identificadas como prioritarias.
---Difundir informacin sobre las reas agrcolas sujetas a fuer134
Polticas para reducir las amenazas biolgicas

---Normar y formular planes de control y manejo integral de plagas y enfermedades frente a fenmenos climticos extremos.
---Fomentar la investigacin agrcola para el control de plagas y enfermedades.
---Revisar, actualizar e institucionalizar las normas de diseo

y construccin de obras de infraestructura fsica de apoyo a
la produccin agropecuaria, incorporando la variable riesgo.
Aplicacin de normas de diseo ms exigentes en zonas de
alto riesgo.
---Evaluar la localizacin de infraestructuras existentes que
fueron fuertemente impactadas y dar recomendaciones sobre su localizacin o rediseo preventivo.
Polticas orientadas a reducir las amenazas secundarias inducidas
---Promover el fortalecimiento y adecuacin de las normas
de diseo de las infraestructuras viales y sanitarias con base a
la informacin de amenazas e impactos ambientales e impulsar su aplicacin y fiscalizacin.
---Establecer sistemas de informacin sobre el comportamiento de la infraestructura vial frente a diferentes eventos
climticos y la posible afectacin sobre el sector agrcola.
---Impulsar estudios de accesibilidad para la identificacin
de nuevas modalidades alternativas de comunicacin en zonas agrcolas con altos riesgos de incomunicacin.
---Fomentar la investigacin e implantacin de prcticas de
conservacin de suelos, principalmente en cultivos limpios
y de medidas para reducir las prdidas de floracin y de control preventivo de plagas y enfermedades.
---Fortalecer las capacidades locales de almacenamiento y preprocesamiento de productos agrcolas.
Polticas orientadas a reducir las vulnerabilidades de los
productores y empresas agrcolas
---Fortalecer la poltica nacional de asistencia tcnica a los productores, incorporando el uso de prcticas que minimicen los
riesgos a nivel de los diferentes cultivos y zonas agrcolas.
---Profundizar las polticas y programas que debe aplicar el
estado, para apoyar a los pequeos productores despus de
los desastres, a los fines de lograr la continuidad de los mismos dentro de la actividad agrcola. Entre ellos, brindar ayuda al pequeo agricultor a travs de crditos blandos, semillas de mejor calidad y accesibles a su situacin econmica.
---Impulsar la investigacin sobre alternativas productivas que

permitan aprovechar los cambios climticos.
---Ampliacin y mejoramiento de los sistemas de alerta.
---Planificacin, construccin y mantenimiento de obras de
proteccin a las actividades agrcolas conformes, de acuerdo
a los planes de manejo de las planicies inundables.
---Implantar la obligatoriedad de realizar los estudios del
impacto ambiental y de riesgos para la ejecucin de nuevos
proyectos a nivel de unidades relevantes.
---Profundizar el conocimiento de las vulnerabilidades en las
unidades de explotacin, mediante apoyos tcnicos a los productores agropecuarios a los fines de que stos puedan incorporarlos a los planes de manejo de sus explotaciones.
---Apoyar la consolidacin de las organizaciones de los productores, especialmente de los pequeos y medianos.
4.
PESCA
El Fenmeno El Nio en Ecuador, al igual que en la mayora

de los pases de la regin andina con costa al ocano Pacfico,
produjo impactos sobre la actividad pesquera. La forma
como fueron afectadas las capturas en cantidad y distribucin de las especies estuvo determinada por las variaciones
en las condiciones ecolgicas normales, por el nivel tecnolgico con que cuenta el sector y por la capacidad disponible
para el aprovechamiento de nuevas oportunidades generadas por los cambios climticos sobre el ecosistema marino.
4.1
LA PESCA EN ECUADOR
Ecuador es un pas frente al mar, donde la riqueza de sus

recursos marinos ha marcado la vida de los ecuatorianos
desde tiempos remotos. Las condiciones de la costa pacfica

donde se produce el encuentro de corrientes clidas y fras
determinan una gran diversidad biolgica, encontrndose especies de valor comercial en abundancia, tales como la
pinchagua, la sardina, la macarela, el atn, as como moluscos
y crustceos. Las zonas de mayor concentracin en la captura se ubican en el Golfo de Guayaquil y hacia el norte entre
Punta Salinas y Manta.
En conjunto, tanto la pesca como la acuicultura y los productos
industriales de esta rama, generan en la actualidad divisas superiores a los del banano y petrleo crudo, que pasaron a ocupar el
segundo y tercer lugar como renglones generadores de divisas,
respectivamente en los ltimos aos (Fig. V.4.1-1).
Desde el punto de vista de la produccin, el sistema pesquero
ecuatoriano est conformado por distintos componentes de
pesca marina y acuicultura.
a)---Pesca marina
De acuerdo al registro taxonmico del Instituto Nacional de
Pesquera-INP de 1969, existen ms de 344 especies de peces marinos en aguas ecuatorianas, gran parte de las cuales
tienen importancia comercial.
En la pesca industrial, existen diversos grupos o flotas con
un total de 493 embarcaciones pesqueras para la captura de
recursos de distribucin costera y ocenica. Entre las ms
importantes estn: la flota arrastrera, que realiza la captura
del camarn, destinado principalmente a la exportacin; la
flota cerquera costera, constituida por embarcaciones que
actualmente capturan especies pelgicas pequeas; la flota
atunera, caracterizada por contar con embarcaciones que superan las 100 toneladas y poseen casco de acero y amplia
Figura V.4.1-1 Ecuador. Generacin de divisas para el conjunto de productos pesqueros, incluida la industria
135
---Impulsar la investigacin sobre alternativas productivas que

permitan aprovechar los cambios climticos.
---Ampliacin y mejoramiento de los sistemas de alerta.
---Planificacin, construccin y mantenimiento de obras de
proteccin a las actividades agrcolas conformes, de acuerdo
a los planes de manejo de las planicies inundables.
---Implantar la obligatoriedad de realizar los estudios del
impacto ambiental y de riesgos para la ejecucin de nuevos
proyectos a nivel de unidades relevantes.
---Profundizar el conocimiento de las vulnerabilidades en las
unidades de explotacin, mediante apoyos tcnicos a los productores agropecuarios a los fines de que stos puedan incorporarlos a los planes de manejo de sus explotaciones.
---Apoyar la consolidacin de las organizaciones de los productores, especialmente de los pequeos y medianos.
4.
PESCA
El Fenmeno El Nio en Ecuador, al igual que en la mayora

de los pases de la regin andina con costa al ocano Pacfico,
produjo impactos sobre la actividad pesquera. La forma
como fueron afectadas las capturas en cantidad y distribucin de las especies estuvo determinada por las variaciones
en las condiciones ecolgicas normales, por el nivel tecnolgico con que cuenta el sector y por la capacidad disponible
para el aprovechamiento de nuevas oportunidades generadas por los cambios climticos sobre el ecosistema marino.
4.1
LA PESCA EN ECUADOR
Ecuador es un pas frente al mar, donde la riqueza de sus

recursos marinos ha marcado la vida de los ecuatorianos
desde tiempos remotos. Las condiciones de la costa pacfica

donde se produce el encuentro de corrientes clidas y fras
determinan una gran diversidad biolgica, encontrndose especies de valor comercial en abundancia, tales como la
pinchagua, la sardina, la macarela, el atn, as como moluscos
y crustceos. Las zonas de mayor concentracin en la captura se ubican en el Golfo de Guayaquil y hacia el norte entre
Punta Salinas y Manta.
En conjunto, tanto la pesca como la acuicultura y los productos
industriales de esta rama, generan en la actualidad divisas superiores a los del banano y petrleo crudo, que pasaron a ocupar el
segundo y tercer lugar como renglones generadores de divisas,
respectivamente en los ltimos aos (Fig. V.4.1-1).
Desde el punto de vista de la produccin, el sistema pesquero
ecuatoriano est conformado por distintos componentes de
pesca marina y acuicultura.
a)---Pesca marina
De acuerdo al registro taxonmico del Instituto Nacional de
Pesquera-INP de 1969, existen ms de 344 especies de peces marinos en aguas ecuatorianas, gran parte de las cuales
tienen importancia comercial.
En la pesca industrial, existen diversos grupos o flotas con
un total de 493 embarcaciones pesqueras para la captura de
recursos de distribucin costera y ocenica. Entre las ms
importantes estn: la flota arrastrera, que realiza la captura
del camarn, destinado principalmente a la exportacin; la
flota cerquera costera, constituida por embarcaciones que
actualmente capturan especies pelgicas pequeas; la flota
atunera, caracterizada por contar con embarcaciones que superan las 100 toneladas y poseen casco de acero y amplia
Figura V.4.1-1 Ecuador. Generacin de divisas para el conjunto de productos pesqueros, incluida la industria
135
autonoma; y barcos pesqueros extranjeros que operan dentro de aguas ecuatorianas bajo la modalidad de asociacin, y
capturan atn, pesca blanca y calamar1.
La pesca artesanal, que cuenta con ms de 15.000 embarcaciones de pequea capacidad, se organiza a lo largo de la
costa ecuatoriana en alrededor de 109 caletas o comunidades pesqueras, as como las ubicadas en las islas Galpagos.
En 1995 se registr un total de 14.355 embarcaciones de
pequea capacidad2, cifra que se ha venido incrementado.
Est conformada por pequeas balsas, canoas, lanchas de
fibra de vidrio, etc, lo que las hace vulnerables a los cambios
en las condiciones de navegacin. Los principales puertos de
desembarque identificados fueron: Esmeraldas, Manta, San
Mateo, Santa Rosa, Engabao, Playas y Puerto Bolvar. Este
sector contribuye con cerca del 12% del peso total de las
especies extradas y su produccin se orienta tanto al mercado interno como a la exportacin, empleando un segmento
importante de la poblacin econmicamente activa.
Las ventas de pescado fresco y congelado superan los 70
millones de dlares, una cantidad similar significa el comercio de crustceos y moluscos, y los productos industrializados
alcanzan los 90 millones de dlares.
El repunte en la tradicional importancia de este sector econmico es consecuencia de una tendencia ascendente sostenida, que se mantiene desde los inicios de esta actividad, pero
que ha presentado seales de debilitamiento relacionadas con
ocurrencia de varias situaciones que inciden en la variabilidad oceanogrfica interanual.
En lo que respecta a las zonas pesqueras tradicionales de
camarn, las provincias El Oro, Guayas y Manab son las
ms productivas del pas. En Manab existen unas 16.000 ha
de camarn en cautiverio localizadas en: San Vicente, Jama,
Pedernales, Cojimes.
Las modificaciones en el hbitat marino inducidos por el FEN
afectaron principalmente el frente del pas y las reas de captura tradicionales, alterando el desenvolvimiento de las actividades normales, la ubicacin de los bancos de pesca, la
distribucin de las especies y la navegacin, con mayor repercusin en la flota artesanal. Adicionalmente a la pesca
industrial en el mar, el pas tiene un desarrollo importante en
el cultivo del camarn, cuya comercializacin internacional
ha superado las 90.000 TM/ao. Este rengln tambin se
vio afectado por las fuertes lluvias e inundaciones ocurridas
en los tramos medios y bajos de los ros de la cuenca pacfica
donde tienen su principal asiento.
4.2
LOS EFECTOS ENCADENADOS Y LOS IMPACTOS

SOBRE LA PESCA EN ECUADOR
Los efectos del FEN se reflejaron en la alteracin de los

1 Corporacin Financiera Nacional; Manual de evaluacin para proyectos de inversin; 1993
2 Corporacin Financiera Nacional; Manual de evaluacin para proyectos de inversin; 1993
136
parmetros fsico-qumicos normales que ocurren en el ocano, tales como la temperatura, la salinidad, la concentracin
de nutrientes, el oxgeno disuelto, las corrientes marinas y las
ondas ocenicas. La respuesta de la diversidad de los recursos pesqueros a los cambios en las condiciones ecolgicas
de su hbitat tuvo repercusiones que determinaron cambios
en su distribucin habitual, abundancia, reproduccin, migracin y permanencia, con efectos econmicos y sociales
de fuerte impacto.
De esta forma tanto la pesca martima como la continental se vieron afectadas en el territorio nacional como consecuencia de la variabilidad climtica y oceanogrfica antes mencionada, generando una serie de encadenamientos
de efectos y de impactos socioeconmicos reseados en
la Figura V.4.2-1.
---Los incrementos notables de la temperatura del ocano de hasta 5 C durante 1997 hasta septiembre de 1998,
tuvo efectos adversos no slo sobre los recursos vivos que
se desarrollan en las aguas marinas y estuarias, sino tambin
sobre un complejo sistema compuesto por distintos segmentos de produccin, que al final afectaron a todos los actores
del sistema pesquero. Uno de estos efectos fue la modificacin del hbitat marino que, aunado a las variaciones en las
corrientes, produjeron cambios en las condiciones fsicas de
las aguas afectando el fitoplancton y zooplancton en composicin y produccin, con efecto en la cadena alimenticia y
creando condiciones adversas que ocasionaron la migracin
de las especies de tradicional captura en la costa ecuatoriana
hacia latitudes ms favorables a su desarrollo y afectando los
procesos biolgicos bsicos de reproduccin. Esto a su vez
repercuti en una drstica disminucin en la concentracin
de huevos y larvas de tales especies, afectando la produccin
futura de las mismas.
Cambios significativos en la distribucin espacio-temporal
en la mayora de los recursos pesqueros produjeron un fuerte impacto socioeconmico sobre el sector.
Casos ilustrativos fueron la virtual desaparicin de la sardina, la macarela y el atn que conllev a la paralizacin de
flotas pesqueras y al cierre y paralizacin de la industria de
envasados y de harina de pescado en el pas, principalmente
en el perodo enero-abril de 1998; la merma en las exportaciones; y la disminucin de la oferta pesquera en el mercado
nacional.
Por otra parte, la escasez de peces pelgicos pequeos y de
calamar impidi la realizacin de muchas de las salidas de
pesca, ya que estas especies son utilizadas como carnadas
para capturar peces de gran importancia comercial. Todo lo
anterior signific una alteracin de las reas normales de pesca
y de los patrones de desembarque.
Figura V.4.2-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio sobre la pesca
137
La Figura V.4.2-2 muestra indicativamente el comportamiento de los desembarques de peces pequeos pelgicos en funcin de la temperatura superficial del mar durante el evento
climtico de 1997-98, lo que refleja claramente la sensibilidad de este tipo de especies de inters comercial a las variaciones de temperatura.
Figura V.4.2-2 Ecuador. Comparacin entre los
desembarques de peces pelgicos pequeos y la
temperatura superficial del mar durante el FEN 1997-98
Fuente: Instituto Nacional de Pesca,1998
La afectacin en la cadena alimenticia lleg a las aves guaneras,

lobos marinos y pinginos al ver reducidas las fuentes naturales de alimentacin, ocasionando la muerte o migracin
hacia otras latitudes, minimizando el impacto beneficioso que
brindan al ecosistema y el aprovechamiento econmico del
guano como fertilizante. Sin embargo, se considera que la
afectacin ocurrida en 1982-83 fue ms significativa para estas
especies: el cormorn no volador sufri para ese entonces
un descenso del 45% de su poblacin, encontrndose ms
de 100 individuos muertos en la isla Fernandina; la poblacin de pinginos de Galpagos descendi en un 78% con
desplazamiento de grupos de aves hacia otros lugares del
archipilago; las poblaciones de piqueros de patas azules tambin disminuyeron considerablemente, presentndose una alta
mortalidad, especialmente alrededor de las Islas Fernandinas;
en general se observ una ausencia marcada de ballenas barbadas y delfines, posiblemente por migraciones hacia zonas
ms ricas en alimento. Durante El Nio 1997-98 no se haban cuantificado estos mismos ndices para el momento de
elaboracin de este estudio. Sin embargo, se conoce de la
presencia de fuertes estragos en el medio natural del archipilago, aunque no en las magnitudes presentadas durante
1982-83. Segn la Fundacin Charles Darwin, fue evidente
138
una distribucin anormal de lobos marinos y lobos de dos

pelos en el archipilago, encontrndose especmenes de stos ltimos en lugares donde habitualmente estn ausentes como
Punta Surez en la Isla Espaola, mientras que los lobos marinos eran escasos en las playas por ellos ms frecuentadas.
Lo anterior confirm nuevamente lo que se vena recabando
en estudios previos: Wooster y Guilln (1974); Zuta et al.,
(1976); Cowles et al., (1977); Guilln (1983), Barber et al.,
(1983), Arriaga (1998); De la Cuadra (1998); etc., segn los
cuales los cambios en las variables oceanogrficas (por ejemplo: incremento de la temperatura, profundizacin de la
termoclina, etc.), alteran la productividad del mar. Los
stocks de peces (principalmente pelgicos pequeos) prcticamente desaparecen, y muchas aves marinas, dependientes de los peces para su alimentacin, mueren en considerables cantidades.
Hubo tambin efectos positivos del incremento de la temperatura del ocano y la salinidad sobre la inmigracin de especies de alto valor que tienen como hbitat aguas ms clidas
y salinas tales como crustceos y mariscos, destacando entre
ellos el camarn. La pesca que desembarcaba en los principales puertos era bsicamente de albacora, dorado y camarn pero no de peces de fondo. Por otra parte, las nuevas
condiciones ecolgicas favorecieron el incremento considerable de larvas que permitieron reducir los costos de produccin del camarn bajo rgimen de acuicultura. Sin embargo, en algunas zonas como Manab, no pudo aprovecharse a cabalidad estos nuevos recursos debido a la interrupcin
de las vas que impidieron el transporte del producto a las
empacadoras y de all a los puertos de embarque.
Por otra parte, el exceso de larvas en el mar afect los laboratorios de larvas, debido a la reduccin de la demanda por
estos servicios, obligando al cierre de muchos de ellos.
---Los incrementos en el nivel del mar, que alcanzaron
hasta 42 cm, conjuntamente con vientos anmalos, produjeron fuertes oleajes que incrementaron los riesgos en las faenas de pesca y constituyeron una amenaza a las viviendas y a
las instalaciones portuarias y de procesamiento de productos
pesqueros ubicados en la lnea costera, contribuyendo tambin con los procesos de erosin. Adicionalmente, la elevacin del nivel del mar dificult ms an el drenaje y la evacuacin de las aguas, con lo cual se potenci el problema de
aguas estancadas en las zonas bajas de la costa del Pacfico.
---Las lluvias intensas tuvieron efecto sobre las cuencas produciendo crecidas y avenidas en los ros que las drenan. Las
infraestructuras camaroneras que se desarrollan en los cauces de los ros o en su desembocadura, recibieron los efectos
destructivos del embate de las aguas, tanto por daos en los
bordes como por el deterioro de la calidad de las aguas, lo
que afect la produccin camaronera y gener incremento
en los costos de produccin por las reconstrucciones y reparaciones que se requirieron para restablecer las capacidades
productivas existentes previas a la ocurrencia del evento. De
esta forma hubo destruccin de maquinarias e infraestructuras
productivas, de la flota artesanal, as como de equipos del INP.
La destruccin de vas terrestres por efecto de las lluvias y
crecidas de ros gener una serie de afectaciones sobre el
sector pesquero acutico. Por una parte, impidi la salida de
la poca produccin procesada desde las bodegas hacia los
mercados debido al aislamiento en que quedaron algunas
zonas como ocurri en el mes de abril con la industria localizada en Manta. Adems, la prdida de produccin no slo
ocurri a nivel de las industrias, sino tambin en las caletas
pesqueras que quedaron aisladas. Debido al corte de las vas,
tampoco fue posible el movimiento de insumos para alimentar los camarones (redundando en una reduccin de peso de
los mismos), como tampoco de las larvas de camarn para
sembrar en las piscinas, por lo que muchas de estas
infraestructuras permanecieron vacas cuando haba en la
realidad abundancia de la semilla, favorecida por el incremento de la temperatura marina. Este factor tambin explica
la reduccin de la entrega de insumos (pescado y otros) para
el procesamiento industrial posterior.
Incluso las propias instalaciones pesqueras tuvieron efectos
perversos sobre las situaciones de desastre. Debido a la ubicacin de los estanques para cra de camarones en el cauce natural
del ro, stos obstaculizaron el libre flujo del agua de
escurrimiento, propagando las inundaciones en extensas zonas,
afectando la produccin agrcola y a las comunidades aledaas.
Las crecidas y las inundaciones afectaron directamente a instalaciones de procesamiento y almacenamiento de productos pesqueros.
Las lluvias torrenciales impidieron tambin realizar las labores cotidianas de pesca, lo que se uni a la escasez de peces
en las zonas tradicionales de captura.
---Deslaves e inundaciones asociadas a las lluvias persistentes, destruyeron parcialmente empacadoras y exportadoras
(cantn Sucre).
---Los incrementos en la temperatura del aire, favorecieron la acuicultura del camarn al permitir mayores densidades de siembra y mejores condiciones de desarrollo. Pero
por otra parte, la permanencia de una alta temperatura en el
ambiente dificult la conservacin de los productos afectando la economa de los pescadores y de la industria pesquera
en general.
Estas situaciones en su conjunto contribuyeron al incremento de los costos de operacin en la mayora de los sistemas
productivos, as como a generar desempleo, a la disminucin
de las exportaciones de productos marinos tradicionales, al

incremento de la exportaciones de camarn, y a potenciar las
amenazas inducidas al sector pesquero.
4.3
FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN EL

SECTOR PESQUERO
En materia pesquera martima, los cambios se presentaron

en toda la zona costera pacfica, mientras que en la pesca
continental se afect mayormente la acuicultura del camarn
ubicada en los tramos medios y bajos de los ros que drenan
a la cuenca del pacfico.
4.3.1 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LA PESCA
MARITIMA
Las variaciones climticas y del hbitat marino como consecuencia del FEN, que tuvo su condicin extrema en el periodo noviembre 97-febrero 98, se expresaron en las migraciones de las especies de tradicional captura (sardinas, anchovetas
y pelgicos) en sentido este-oeste acercndose a la costa, y
norte-sur desplazndose a lo largo de la costa hacia el sur del
pas y el norte de Per. La sardina en su migracin hacia el
sur, desaparece de las costas ecuatorianas en octubre de 1997
para volver a regresar en julio de 1998.
Tambin se produjeron desplazamientos en profundidad (jurel) y cambios en la distribucin de especies bentodermesales
(merluza y langostinos). La anchoveta se distribuy en profundidades inusuales entre 50 y 90 metros, cambiando los
hbitos alimenticios, lo cual incidi en menor peso corporal
y menor rendimiento en la produccin de aceite. Por otra
parte hubo acercamiento de crustceos a la costa con un efecto
positivo en el crecimiento, reproduccin y abundancia, en
especial de camarones. Los crustceos (camarones principalmente) se concentraron en las aguas someras. El Estero Salado concentr la mayor riqueza de estas especies atradas por
la altas temperatura y los niveles de salinidad en el agua (Figura V.4.3-1).
Las principales provincias afectadas por el FEN 1997-98
fueron: Esmeraldas, Manab, Guayas, Los Ros y El Oro, en
las zonas pesqueras de: Esmeraldas, Cabo San Francisco, Pedernales, Jama, Cabo Pasado, Crucita, Manta, Machalilla, Pto.
Lpez, Monteverde, Salinas, Anconcito, Chanduy, Guayaquil,
Puerto Bolvar3.
La costa norte de la provincia de Esmeraldas se vio beneficiada por la migracin de especies pelgicas (sardina, caballa
o macarela, chuhueco y pinchagua) desde el sur de Colombia
(rea de Tumaco). Durante el primer semestre de 1998, Esmeraldas fue el puerto que registr el mayor desembarque de
peces pelgicos grandes provenientes de la pesca artesanal.
En la costa y particularmente en la de la provincia de Guayas
3 Defensa Civil; Informe Final del Desarrollo, Efectos e Incidencias del Fenmeno El Nio 1997-1998
139
se presentaron fuertes oleajes lo que llev a la toma de

precauciones por las Capitanas de Puerto. Las reas
de Salinas, La Libertad, San Pedro, Manglaralto en esa
provincia, sufrieron las consecuencias de aguajes y fuerte oleaje, donde el mar subi ms de 4 metros, con
enormes olas que, a pesar de la alerta de la Capitana
de Puerto, afect embarcaciones reportndose pescadores desaparecidos.
El Golfo de Guayaquil y la costa somera se vieron
beneficiadas por la concentracin, muy cerca de la
costa, de especies de la pesca artesanal (chuhueco) que,
de hbitat costero, se volvi an ms costero, alcanzando niveles de captura histricos. La pinchagua se
moviliz hacia el sur del pas y el norte de Per.
En la provincia de El Oro se report, por la Capitana
de Puerto Bolvar, desaparicin de 13 pescadores y las
respectivas embarcaciones.
Figura V.4.3-1 Ecuador. Areas de pesca tradicional y

flujos de redistribucin de especies durante el evento
El Nio 1997-98
4.3.2 FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LA

ACUICULTURA
Los mayores impactos de este tipo de produccin se
focalizaron en las reas ms productoras de camarn en cautiverio ubicadas en las provincias El Oro, Guayas y Manab.
Las reas productivas de Muisne, Esmeraldas, Pedernales,
Baha de Carquez y Cojimes en Manab y Santa Rosa en El
Oro se vieron afectadas por la incomunicacin, siendo el
muelle de escollera la nica alternativa para comunicar por
mar la zona norte de Manab. Las zonas de San Vicente, Jama,
Pedernales y Cojimes en esa misma provincia, debido a estos problemas de incomunicacin, tuvieron restricciones para
una oportuna transportacin de larvas de camarn, con gran
abundancia en la costa, para sembrar las piscinas, as como
en el suministro adecuado de alimento y otros insumos necesarios para la produccin.
En el cantn Sucre las inundaciones y deslaves registrados afectaron a cuatro instalaciones industriales dedicadas al empacado y exportacin de camarones. Por otra
parte, se estima que la infraestructura de piscinas y otras
instalaciones utilizadas en la acuicultura sufri daos por
las crecidas de los ros sobre los cuales se sustenta el sistema productivo y el producto de unas 16.000 ha en plena produccin tuvo dificultades de transporte hacia las
empacadoras.
4.3.3
FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES POR

GRUPOS DE ESPECIES
En lo que respecta a las especies marinas, el comportamiento durante el evento El Nio 1997-98 fue el siguiente:
---Pesquera de especies pelgicas pequeas
Fuente: CAF en base a informacin oficial.
En las Islas Galpagos se afect el sistema insular, sufriendo las consecuencias por la disminucin de especies tradicionales, las cuales migraron en la bsqueda
de aguas ms fras, lo cual impact negativamente la
actividad de ms de 400 pescadores artesanales con
base en las islas.
140
Esta representa una pesquera industrial multiespecfica basada en la captura de especies tradicionales: macarela
(Scomber japonicus), sardina del sur (Sardinops sagax),
pinchagua (Opisthonema spp.), chuhueco (Cetengraulis
mysticetus), sardina redonda (Etrumeus teres) y recientemente jurel (Trachurus murphyi), y complementada por especies secundarias como botellita, gallineta, barriga juma,
bagre, etc. Esta pesquera est dedicada principalmente a
la reduccin, y sus principales productos son harina, aceite y enlatados de pescado. Las reas tradicionales de captura de estas especies se encuentran en el Golfo de Guayaquil, la Puntilla de Santa Elena y en menor proporcin
en la costa de la provincia de Manab.
En la Figura V.4.3-2, en la que se presentan los desembarques en toneladas mtricas de pelgicos pequeos con relacin a las anomalas anuales de temperatura, se observa que
esta pesquera muestra una tendencia descendente en trminos de captura, resultando sucesivamente afectada por los
eventos.
Figura V.4.3-2 Ecuador. Desembarque de pelgicos pequeos (TM)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca,1998
Esta tendencia descendente se observ durante los eventos

Nio 1982-83 (extraordinario), 1987 (moderado), 1992 (fuerte) y 1997-98 (extraordinario), mientras que presenta repuntes
con relacin a la ocurrencia de los eventos Nia 1985, 1988
y 1995-96. No obstante, se observa una aguda cada a partir
de 1989-90 debido a una combinacin de efectos del Fenmeno El Nio sobre los stocks y cohortes, as como un
acentuado proceso de sobrexplotacin. Cabe mencionar que
durante el perodo 1991-94, es decir, alrededor del evento
El Nio 1992-93, se conjugaron dos factores: ausencia de
macarela por explotacin no sustentable y ausencia de sardina por anomalas clidas, sin considerar el estado poblacional
de la sardina que depende en gran medida de la pesquera
peruana.
Como resultado del Fenmeno El Nio 1997-98, a partir
del primer trimestre de 1997, la sardina present el inicio
de la migracin desde el sur de Ecuador hacia el norte de
Per, lo que llev a la paralizacin de la flota pesquera artesanal
y varias plantas productoras de harina de pescado. Es importante considerar, que los grandes repuntes de pesca asociados a los perodos La Nia obedecen principalmente a
cambios en la dinmica poblacional y composicin de las
especies pelgicas pequeas del Pacfico Oriental, debido al
sistema de corrientes de Humboldt, de tal modo que la presencia de fuertes anomalas negativas en el sector peruano
favorece la emigracin hacia el norte y, por lo tanto, la
presencia de sardina del sur en costas ecuatorianas. En tal
sentido, durante la presencia de El Nio, y an durante su
fase de maduracin, esta especie que es histricamente
una de las grandes aportantes a esta pesquera, tiende a
desaparecer rpidamente.
La pesca de macarela mantuvo una migracin vertical llegando hasta profundidades de 200 metros, lo cual hizo difcil su captura y gener un descenso drstico en los desembarques. Los pescadores se vieron en la necesidad de utilizar
otras estrategias para su captura, como es el uso de luces
artificiales (reflectores) que modifica el hbitat de las especies. Al respecto, se debe indicar que en los aos previos o
primer ao de los eventos El Nio (por ejemplo: 1982, 1997)
las anomalas trmicas positivas en pleno perodo climtico
fro pueden favorecer la presencia y desove de esta especie
en las cercanas de la costa, lo que la hace susceptible de
ser capturada excesivamente por la flota; por otro lado,
cuando las anomalas positivas interactan con el perodo
clido, la temperatura alcanza valores mximos y la especie tiende a emigrar o profundizarse; as, durante 1997, la
macarela estuvo presente en grandes cantidades hasta el
mes de septiembre.
La pesca de pinchagua no sufri variaciones apreciables en
las zonas tradicionales de ubicacin pero s en cuanto a su
abundancia; a partir de junio de 1997 se incrementaron los
desembarques y la pesca se vio favorecida por las anomalas,
ya que sta especie es de aguas tropicales.
La pesca de chuhueco carduma no present cambios notables en cuanto a su distribucin, pero se vio favorecida su
abundancia. Los desembarques registraron incrementos hasta llegar a casi las 14.000 toneladas en el mes de julio, lo cual
reflej un cambio en la dinmica de la flota, ya que muchos
de los barcos con capacidad mayor a 70 toneladas dedicaron
su esfuerzo a la captura de esta especie. De acuerdo a la informacin histrica de chuhueco carduma, sus mximos ni141
veles se registran en los meses de agosto y septiembre, y es

una especie de aguas tropicales por lo que no se ve muy afectada por el FEN.
---Pesquera del atn
Esta actividad es desarrollada por una pesquera industrial
que faena en una extensa rea de alta mar en el Ocano Pacfico Oriental (OPO) Tropical hasta los 150 W, y cuyas principales especies son: aleta amarilla (Thunnus albacares) y barrilete (Katsuwonus pelamis), las que en conjunto totalizan aproximadamente el 95% de las capturas. Esta pesquera est orientada a la exportacin de pescado congelado, y en menor
proporcin a la elaboracin de enlatados. Muy probablemente, Ecuador cuenta con la mayor capacidad de planta
instalada del Pacfico suroriental y con una de las mayores
flotas del OPO. Desde mediados de la dcada de los aos 80
ha experimentado una notable expansin, lo que se ha manifestado en un permanente incremento en el tamao de la
flota, en los volmenes de desembarques y en el monto de
las divisas generadas por su exportacin, coincidentemente
con el descenso de la pesquera de pelgicos pequeos.
En tal sentido, la flota se encuentra actualmente conformada
por aproximadamente 70 barcos que descargan cerca de
60.000 TM anuales, con un promedio, para la ltima dcada,
de 54 embarcaciones y un desembarque de 54.824 TM4, lo
que represent que en 1997 se desembarcaran 67.420 TM,
que significaron el segundo lugar en capturas en el OPO5,
ocupando el primer lugar en 1998.
La pesca de atn present algunas variaciones en los desembarques. Durante el mes de abril de 1997 se increment a
valores superiores a las 15.000 toneladas, para descender, en
los meses siguientes hasta llegar a menos de 4.000 toneladas6,
en el mes de agosto.
---Pesquera del camarn
Las reas tradicionales de captura del camarn marino se
ubican en zonas muy prximas a la orilla, en los estuarios de
los ros, en playas de aguas poco profundas o a profundidades que generalmente no sobrepasan los 60 metros. Los principales caladeros estn ubicados en las zonas de Esmeraldas,
Baha de Carquez, Puerto Lpez-Palmar, y Golfo de Guayaquil.
Este subsector es bastante complejo, puesto que en ciertos
casos las pesqueras interactan con la acuicultura en el suministro de materias primas (semilla, reproductores). Se estima que aproximadamente un 10% de la produccin de ca4 Ecuador Pesquero; Ao 1; No. 1
5 Ecuador Pesquero; Ao 2; No. 6
142
marn para la exportacin proviene de las pesqueras, mientras que el restante 90% corresponde a la acuicultura.
La pesca del camarn marino se organiza segn la tcnica
utilizada y de acuerdo a los productos de captura en pesca
industrial y pesca artesanal (con redes de enmalle, de post
larvas y grvidas).
Pesca industrial de arrastre: cuenta con una flota que consta
de aproximadamente 249 embarcaciones, dividida en: (i)
flota langostinera que se especializa en la captura de camarn blanco (Penaeus spp.), camarn caf (P. californiensis)
y camarn rojo (P. brevirrostris), productos bsicamente
para la exportacin; y, (ii) flota pomadera, que captura
camarn pomada (Protrachypenaeus precipua) y camarn tit
(Xiphopenaeus riveti), orientado hacia el mercado interno.
Todas las especies mencionadas son capturadas en reas
muy prximas a la orilla, y a profundidades que generalmente no sobrepasan los 60 metros. El tamao de la flota
arrastrera muestra una tendencia a la disminucin. En 1991
se reportaron aproximadamente 253 barcos activos, mientras que en 1996, de 249 embarcaciones reportadas, nicamente se encontraban activas 200, de las cuales la mayora tienen base en Guayaquil.
La pesquera marina de camarn fue una de las pocas actividades pesqueras que se vio favorecida por el Fenmeno El
Nio 1997-98, especialmente a partir de febrero de 1997,
reportndose un incremento del 30% en las capturas. Sin
embargo, tambin se report una disminucin en el precio,
atribuido a la crisis asitica, de aproximadamente US$ 2 la
libra7.
No se ha evaluado hasta el momento si el auge pesquero de
1997-1998 ocasion un incremento en el tamao de la flota.
Sin embargo, se debe considerar que la FAO recomend en 1999,
por evidencias de sobrexplotacin, el no crecimiento de la flota,
que en ese entonces se encontraba en 165 barcos8.
En trminos de captura, esta pesquera se caracteriza por
obtener grandes volmenes de pesca acompaante (entre el
60 y 80%), la misma que, dependiendo de su valor comercial, es vendida de preferencia a los comerciantes para el consumo interno o desechada en el mar. As, se estima que son
aprovechadas anualmente entre 11.000 y 36.000 toneladas
de pesca acompaante, volumen sustancialmente mayor al
mximo reportado hasta 1996 de 13.600 toneladas de la pesca principal. Al respecto, se ha reportado que, por ejemplo,
en 1996, la comercializacin de pesca blanca acompaante
gener US$ 10 millones. Se desconoce el impacto del Fen-
meno El Nio sobre la pesca acompaante, pero se deduce

que siendo en su mayora pesca blanca, puede haber sido
afectada negativamente. Por otro lado, una mayor actividad
de la flota arrastrera puede haber afectado los fondos marinos, con los consiguientes impactos sobre los stocks de peces demersales.
Pesca artesanal con redes de enmalle (trasmallo): este tipo de
pesca se realiza desde embarcaciones menores (fibra de vidrio o madera) impulsadas por motores fuera de borda,
principalmente en ambientes estuarinos. Se desconocen cifras oficiales de los efectos de El Nio 1997-98 sobre esta
pesquera, pero se ha mencionado un efecto positivo, por lo
menos durante 19979.
Pesca artesanal de postlarvas (Penaeus sp.): se realiza principalmente con una red tipo tijera, en playas y aguas poco profundas, constituyndose en el proveedor fundamental de semilla para la industria acucola. Es importante indicar que en
la produccin acucola de camarones se prefiere la semilla
silvestre o salvaje por su mayor resistencia, respecto a la reproducida en laboratorio. El efecto del Fenmeno El Nio
97-98 sobre esta pesquera fue favorable en trminos de
mayores rendimientos en la captura debido a :(i) las mejores
condiciones de temperatura y salinidad que favorecieron la
reproduccin y el rpido crecimiento y (ii) la migracin de
predadores naturales como consecuencia del cambio en las
condiciones marinas. En pleno desarrollo del evento, se report que esta pesquera abasteci de semilla de camarn en
un 95% al sector camaronero 10 bajo la modalidad de
acuicultura; sin embargo, segn se ha sealado, esto produjo
una sobre-oferta que se reflej en una disminucin en los
precios de la semilla, lo que tuvo un efecto dramtico sobre
los laboratorios productores de larvas de camarn, que en
un alto porcentaje suspendieron sus actividades, generando
una serie de efectos encadenados. Por otra parte, la acuicultura
result beneficiada al contar con abundancia en semilla de
calidad a menor costo y condiciones climticas que les permitieron incrementar las densidades de siembra.
Pesca de hembras grvidas (ovadas) y reproductores: se orienta a la captura de la especie Penaeus vannamei para abastecer de
materia prima a los laboratorios productores de larvas. El
arte de pesca utilizado consiste de un trasmallo, el mismo
que segn referencias11 ha pasado de una longitud de 100
metros a longitudes mayores a los 2.000 metros. El efecto
socio-econmico del Fenmeno El Nio sobre esta pesquera fue negativo si se considera que, a pesar de la abundancia
del producto, la demanda fue casi nula por el cierre de los
laboratorios ante la sobreoferta de semilla natural. La mejor
poca para esta pesquera est asociada a los perodos La
Nia, en que el precio de una hembra ovada puede llegar a

ser muy alto; por ejemplo, en las condiciones fras para junio
de 1999, una hembra estaba valorada en 2 millones de sucres
(US$ 180).
En sntesis, el Fenmeno El Nio 1997-98 favoreci a la
pesca de camarn de aguas someras y a la flota arrastrera
camaronera, especialmente a partir de febrero de 1997; sin
embargo, en el mes de mayo experiment un descenso, y
luego en los siguientes meses, junio-agosto, volvi a
incrementarse y continu con esta tendencia hasta el trmino del evento. La produccin de postlarva de camarn present un incremento impresionante que provoc el cierre de
varios laboratorios productores de larvas, por no poder competir con los precios de las larvas silvestres.
---Acuicultura del camarn
Las reas ms productivas de camarn en cautiverio se ubican en las provincias de El Oro, Guayas y Manab. La
acuicultura del camarn, est basada principalmente en el
cultivo de Penaeus vannamei, en instalaciones de piscinas e
infraestructuras anexas que se ubican en los tramos medios y
bajos de los ros que drenan tales provincias. Esta actividad
productiva ha experimentado un crecimiento extraordinario
desde sus inicios en la dcada de los aos 70; as, la Cmara
Nacional de Acuicultura report una produccin de 1.318
TM en 1976, la misma que en 1997 lleg a las 147.427 TM,
una tendencia ascendente permanente que tradicionalmente
ha presentado repuntes asociados a la ocurrencia de eventos
Nio y desaceleraciones durante los perodos La Nia.
La abundante oferta de larvas de camarn silvestre a bajos precios y la elevacin en la temperatura del aire permitieron elevar la densidad de siembra e incrementos en la
produccin.
El aprovechamiento de tan excelentes condiciones para la
produccin no pudo ser logrado al mximo por una serie de
factores adversos que se hicieron presentes durante el evento: (i) la afectacin de las infraestructuras por el embate de
las aguas provenientes de las crecidas acaecidas, (ii) las
incomunicaciones debidas a las perdidas de vialidades y puentes, principalmente en la carretera de la costa, lo cual no permiti un adecuado flujo de larvas, alimento y otros insumos
para la produccin y a su vez se convirti en un factor que
dificult el transporte del producto terminado de unas 16.000
ha hacia las empacadoras.
---Pesquera de pesca blanca
Esta importante pesquera desarrollada por pescadores
artesanales, con artes de captura variados dirigidas a una ex-

10 Neptuno; Ao 1; No. 1
143
traccin multiespecfica, ha evolucionado en los ltimos aos

de ser un abastecedor del mercado interno a un exportador
de pescado fresco y congelado.
La presencia inusual del dorado en el pas, a partir del mes
de mayo de 1997, favoreci a los pescadores artesanales con
mayores niveles de pesca, ya que normalmente esta especie
es capturada en los meses de diciembre a abril.
Por otra parte, la pesca de los recursos demersales disminuy y se present una menor disponibilidad de otras especies
como es el caso de los serrnidos12.
Debido al cambio de mercado y a la composicin de especies de esta pesquera, que va de peces pelgicos ocenicos a
peces demersales estuarinos (atn, tiburones, dorado, pargo,
robalo, corvinas, gallineta, calamar gigante, etc), resulta un
tanto dificultoso atribuir algn efecto de la variabilidad
climtica interanual a esta pesquera. Sin embargo, existe un
consenso en cuanto al efecto negativo del Fenmeno El Nio,
debido a la falta de disponibilidad de algunas especies por
cambios de distribucin de las mismas o migracin de los
recursos desde los caladeros tradicionales de pesca; aunque
por otro lado, se hace ms frecuente la presencia de especies
como el dorado (Coryphaena hyppurus), el cual en 1997 repor-
t altos desembarques desde octubre hasta diciembre (segundo pico del Fenmeno El Nio).
Un efecto negativo del Fenmeno El Nio sobre la fase
operativa de esta pesquera consiste en que, debido a las anomalas clidas de la temperatura ambiental, el esfuerzo econmico por conservar la pesca fresca se incrementa, puesto
que hay una mayor demanda de hielo. Por otro lado, debido
a la fragilidad de las embarcaciones, las faenas son afectadas
por la rigurosidad del mar y por las lluvias torrenciales, mientras que la bsqueda de pesca se hace ms extensa.
4.4
LOS DAOS ASOCIADOS Y SUS COSTOS
En trminos econmicos, a pesar de que coincidencialmente

con la presencia del evento El Nio 1997-98 se observaron
los mayores aportes de divisas en el sector pesquero (Fig.
V.4.1-1), es importante indicar que los efectos negativos del
evento sobre algunas actividades sectoriales slo son apreciables analizando los grupos de especies por separado y el
tipo de productores asociados a cada uno de ellos.
Dentro de ese comportamiento, la pesca como conjunto, sin
considerar el camarn, mostr una cada de las exportaciones, lo que se reflej en una disminucin de las divisas por
esos renglones (Fig. V.4.4-1).
Figura V.4.4-1 Ecuador. Rendimiento en divisas de las exportaciones de la pesca. (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca
En la Figura V.4.4-2 se observa que, relacionado con

la tendencia descendente de la pesquera (principalmente de especies pelgicas pequeas), el aporte de divisas
obtenido de las exportaciones de harina de pescado ha
144
venido disminuyendo, aunque present un repunte

importante durante La Nia de 1996 con US$ 54 millones, cayendo a valores tan bajos como US$ 11.9 millones durante 1998.
Figura V.4.4-2 Ecuador. Harina de pescado: valor de las exportaciones (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca 1998
Es importante indicar que no se han cuantificado las prdidas relacionadas al rubro aceite de pescado, puesto que este
en su mayora se consume internamente. Sin embargo, es
necesario considerar que la dieta de las especies pelgicas
cambia notablemente durante la ocurrencia de eventos Nio,
presentndose situaciones de inanicin durante los perodos extremos; las migraciones demandan energa la cual
es proporcionada por la grasa, etc., lo que altera notablemente el patrn de rendimiento de aceite de los escasos
cardmenes remanentes, lo que afecta econmicamente a
esta industria.
Se estima que los daos totales al sector pesquero fueron de

212.000 millones de sucres (Cuadro V.4.4-1) equivalentes a
42,4 millones de dlares, de los cuales 211.500 millones de
sucres se refieren a prdidas indirectas por disminucin de la
captura; el resto (500 millones de sucres) representa el dao
a la infraestructura camaronera, que podra incrementarse al
contar con una ms detallada evaluacin de los mismos. Estos fueron en parte compensados por los significativos aumentos en la produccin. Naturalmente, estos daos tendrn un efecto negativo sobre la balanza de pagos del pas, al
dejarse de exportar alrededor de 33 millones de dlares.
Cuadro V.4.4-1 Ecuador. Prdidas en sector pesquero (miles de millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Cultivo de camarn
Pesca comercial y artesanal
T O TA L
Daos
totales
Daos
directos
0,5
211,5
212
0,5
--0,5
Daos
indirectos
--211,5
211,5
Efecto sobre la
balanza de pagos
--165
165
Fuente: CAF estimaciones basadas en cifras oficiales para junio de 1998.
Durante el estudio fueron identificados diferentes tipos de

daos, que si bien no pudieron ser cuantificados por problemas de informacin, contribuyen a una mejor comprensin
de la magnitud afectada y pueden ser relevantes para evaluaciones futuras. Ese tipo de daos fue diverso para cada grupo de pesquera.
---Daos en la pesquera de especies pelgicas pequeas
Se ha sealado que desde el punto de vista econmico, la
pesca, principalmente de sardina y macarela, mantuvo una
tendencia de crecimiento constante desde 1993 (75 millones

de dlares) hasta obtener 185 millones en 1997. Segn se
desprende de la Figura V.4.3-2 del Aparte 4.3, se generaron
daos por la disminucin de capturas durante 1997-98. La
virtual desaparicin de estas especies durante varios meses
de 1997 ocasion desabastecimiento en las fbricas de conservas en el siguiente ao produciendo daos adicionales.
En efecto, durante 1998, se registraron desembarques estimados en un total de 189.082 toneladas, cifra inferior en un
56% y 70% a los desembarques de 1997 (426.370 TM) y de
145
1996 (623.515 TM), respectivamente. La flota activa estuvo conformada por un total de 97 embarcaciones, cifra
inferior en un 21% respecto al ao 1997.
La macarela conform el mayor porcentaje de desembarques (23,6%), alcanzando un total de 44.716 TM/
ao. En segundo lugar se ubic el chuhueco, con un
desembarque de 44.474 TM/ao (23,5%); y en tercer
lugar la pinchagua, con un total de 40.530 TM/ao
(21,4%). El jurel represent el 13,7% con 25.900 TM/
ao, y otras especies el 10,2% con 19.370 TM/ao. La
sardina redonda, botella y sardina del sur ocuparon el
sexto, sptimo y octavo lugar de los totales desembarcados, respectivamente 13 .
En relacin a los enlatados de sardina y macarela en particular, no es posible disgregar los valores relativos a tales
rubros de las estadsticas generales; sin embargo, se estima una reduccin en su participacin en la produccin,
aunque la puesta a disposicin de supervits durante perodos de escasez puedan enmascarar la situacin.
---Daos en la pesquera de atn
Sin considerar la exportacin de enlatados de atn, la exportacin de esta especie tuvo altibajos durante 1997-98. Segn
se desprende de la figura V.4.4-3, durante 1997 se presenta el
valor histrico ms alto (US$ 68 millones), seguido por 1998
(US$ 59 millones) que representa el tercer valor ms alto. Sin
embargo, estos altos rendimientos han sido observados desde 1995 (US$ 66 millones), lo que indica que los altos valores asociados al perodo El Nio pueden obedecer ms bien
a la sostenida dinmica expansiva interna, antes que a un efecto positivo del mismo. El Fenmeno El Nio 1997-98,
desaceler la tendencia creciente de esta pesquera, lo que
estuvo asociado al deterioro de las condiciones de navegacin, presentando un perodo beneficioso nicamente durante los tres primeros trimestres de 1997.
Figura V.4.4-3 Ecuador. Atn. Rendimiento en divisas (MM US$)
Fuente: Instituto nacional de Pesca
---Daos en la pesquera y acuicultura de camarn

Tanto la pesquera como la acuicultura del camarn tienen
gran importancia desde el punto de vista econmico. El
camarn marino se convirti en 1998 en el segundo rengln de exportacin con US$ 853 millones, siendo superado solamente por el banano como rengln aislado. No
obstante, en 1997 este valor fue an mayor, reportando
divisas por US$ 886 millones. Estos dos aos representaron los mayores valores desde el inici de la exportaciones de camarn (Figura V.4.4-4).
13 INP: Gonzlez y Gamboa; La Pesquera de peces pelgicos pequeos durante 1998; 1999
146
Debido a lo anterior, los daos atribuibles al Fenmeno El

Nio no se refieren a prdida de produccin global sino a
otros tems.
En relacin a la pesquera martima de camarn, hubo aumento de un 30% de las capturas en la pesca de arrastre pero
unido a una baja de los precios, lo cual se ha atribuido en
parte a la crisis asitica. Igualmente fueron positivos la pesca
artesanal y la de post larvas. Otro dao o afectacin relacionado con esta pesquera es el nivel de la pesca acompaante,
principalmente pesca blanca cuyo nivel se desconoce. Un dao
Figura V.4.4-4 Ecuador. Rendimiento en divisas de las exportaciones de camarn (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca 1998
que podra ser cuantificable tambin, sobre la fase operativa

de esta pesquera, se relaciona con el esfuerzo econmico
por conservar la pesca fresca debido al incremento de las
anomalas clidas de la temperatura ambiental puesto que hay
una mayor demanda de hielo. Por otro lado, tambin hubo
costos adicionales por la afectacin de las faenas debido a la
fragilidad de las embarcaciones frente a la rigurosidad del
mar y por las lluvias torrenciales, a la vez que por la bsqueda de pesca que se hizo ms extensa. Otro efecto negativo
pero de difcil medicin es el posible impacto sobre los fondos marinos como consecuencia de la mayor actividad de la
flota arrastrera. En la industria se computan otros daos por
la sobre oferta de larvas, la reduccin de los precios de la
semilla y el impacto econmico sobre los laboratorios, as
como sobre la colocacin de hembras grvidas y
reproductores al disminuirse la demanda con el cierre de stos ltimos.
Se debe estimar tambin el efecto negativo del fenmeno
sobre el costo de esta alta produccin, el mismo que debi
haberse incrementado notablemente por la destruccin de
las vas de acceso a las camaroneras, destruccin de muros,
efectos de la disminucin de la salinidad y cambios en la
dieta, etc. De cualquier manera se concluye que es muy intensa la presin sobre todos los estadios biolgicos de este
recurso, lo que magnifica las prdidas asociadas. Es por ello
que durante el ltimo trimestre de 1998, cuando ya haba
iniciado el perodo Anti-Nio, el INP recomend una veda
por sectores y reas geogrficas que deba iniciarse a partir
del 15 de noviembre y finalizar el 15 de abril de 1999, lo cual
no se realiz por los efectos sociales y sectoriales que hubie-
ra ocasionado luego de haber finalizado el evento clido,

cuando muchos de los actores afectados estaban reiniciando
sus actividades econmicas.
---Daos en la pesquera de pesca blanca
En la Figura V.4.4-5 se observa que el aporte de divisas de
esta pesquera lleg a un mximo en 1994, con US$ 52 millones. En todo caso, se estima que aproximadamente el 70%
de la produccin artesanal es destinado a la exportacin14,
proporcionando ms de dos tercios del pescado exportado.
4.5
LAS VULNERABILIDADES EN EL SECTOR PESQUERO
Las vulnerabilidades del sector pesquero en Ecuador hacen

referencia prioritariamente al nivel de conocimiento que se
dispone sobre el evento, a la capacidad de pronsticos, a la
efectividad de las respuestas frente a las amenazas fsicas
directas e inducidas y a las posibilidades de aprovechamiento de las oportunidades que se presenten para el sector
pesquero. Estas vulnerabilidades se evalan en relacin a los
efectos encadenados presentados en la Figura V.4.5-1, y se
han agrupado en base a esas mismas categoras a los fines del
anlisis.
Vulnerabilidades relativas al conocimiento
oceanogrfico, meteorolgico, climtico y a la
capacidad de pronsticos
---En la zona costera del Pacfico, donde se producen los
mayores impactos del fenmeno, no existe informacin meteorolgica y oceanogrfica de carcter marino excepto las
que generan las estaciones costeras sobre temperatura super147
Figura V.4.4-5 Ecuador. Rendimiento en divisas de las exportaciones de pescado (MM US$)
Fuente: Instituto Nacional de Pesca, 1998
ficial del mar y sobre el nivel del mar, que permiten un conocimiento de los fenmenos de surgencia que tienen repercusiones sobre el clima continental. Si bien en el proyecto
TOGA se instalaron boyas ocenicas en el Pacfico que proporcionan infor macin meteorolgica de superficie
oceanogrfica, la extensin de este sistema deja sin informacin toda la zona cercana a la costa suramericana, por lo que
no es posible hacer seguimiento sobre las anomalas
subsuperficiales que se propagan desde las costas colombianas hasta las chilenas. Por esta razn, los pronsticos que
sirven de base para el sector pesquero no son totalmente
confiables, como qued demostrado con los pronsticos realizados para el mes de abril por el INOCAR, los cuales fueron diferentes a lo acontecido. Ello tuvo repercusiones, principalmente sobre el sector agrcola. Por otra parte, la informacin de la NOAA es muy genrica como base para aplicaciones preventivas de nivel local. Finalmente, las estaciones
costeras de Posorja y La Libertad, no cuentan con monitoreo a
tiempo real que permitan complementar el monitoreo ocenico.
---Existe escaso conocimiento de la ecologa de las especies
marinas de carcter comercial y su comportamiento frente a
los cambios extremos inducidos en las condiciones fsicoqumicas del mar.
---An existen limitaciones en cuanto a la planificacin del
monitoreo, en la capacidad instalada de equipos para el mismo (radares, unidades de cmputos, mecanismos de enlace,
automatizacin de estaciones, falta de modelo numrico a
mesoescala, etc.) y seguimiento de eventos meteorolgicos y
oceanogrficos, que permitan conocer sobre la disponibilidad, abundancia y comportamiento de los recursos pesqueros
durante condiciones oceanogrficas normales y anmalas, y
148
canalizar acciones de prevencin y gestin del riesgo de fenmenos naturales recurrentes como El Nio.
---En lo que respecta a la divulgacin de la informacin,
existen dificultades para acceder oportunamente al sector
pesquero artesanal.
---Tambin se ha sealado como una vulnerabilidad la falta
de homogeneidad de la informacin recabada por distintos
departamentos, dificultando su utilizacin integrada.
---En este sector se plantea especialmente una dificultad para
evaluar los riesgos, considerando que todava se desconocen
cientficamente, apoyadas en una data histrica, las variabilidades ms locales de los indicadores oceanogrficos que
tienen afectacin sobre la pesca, en razn de las debilidades
sealadas anteriormente.
Vulnerabilidades de la infraestructura pesquera
---Alta exposicin de las infraestructuras camaroneras y otras
de acuicultura debido a una inadecuada seleccin de los sitios de implantacin de las piscinas y otras infraestructuras
para la cra de camarones, generalmente en los lechos de los
ros. Esto genera un crculo vicioso al inducir otras amenazas, en la medida que dichas obras limitan la libre escorrenta
de los ros, provocando severas inundaciones que afectan a
la agricultura y a los asentamientos humanos vecinos a los
mismos.
---Inapropiado diseo y falta de tcnicas apropiadas para las
piscinas, con relacin a los caudales histricos de los ros
donde se asientan. Falta de obras de proteccin de las
infraestructuras (diques por ejemplo) y de obras de desage,
compuertas, etc.
---Los embarcaderos de la pesca artesanal presentan una

alta exposicin a los cambios en las condiciones marinas, siendo altamente vulnerables a los embates de las
marejadas.
---La flota pesquera artesanal y la flota industrial de menor calado, no cuentan con la capacidad de maniobra para
trasladarse con seguridad a los nuevos bancos de pesca
que surgen como consecuencia de las migraciones de la
especies desde sus sitios tradicionales de captura. Las
marejadas y fuertes oleajes cobraron vctimas.
Vulnerabilidades en la capacidad de respuesta de las
explotaciones
---Muy dbil capacidad de respuesta a los cambios en las
condiciones de captura por difcil acceso a la informacin
por parte de los productores artesanales o por inadecuados
aparejos e instrumentos para flexibilizar las explotaciones.
4.6 LA RESPUESTA DEL SECTOR PESQUERO Y LAS

En la fase de prevencin
Segn se ha sealado antes, el intenso efecto del evento 9798 llev a la declaracin del estado de emergencia en julio de
1997. Defensa Civil incorpor dentro del plan de contingencia Nacional, las responsabilidades del Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca en las diferentes fases
del evento.
Para la fase de prevencin se menciona:
---Dar directrices para que las industrias alimenticias mantengan reservas estratgicas indispensables.
---Emitir normas de seguridad alimentaria a los fines de reducir los efectos del fenmeno sobre las industrias que procesan productos del mar.
---Desconocimiento o deficiencias en el conocimiento de

las vulnerabilidades sectoriales frente a este tipo de amenazas fsicas.
---Informar al sector empresarial sobre el impacto de los

riesgos para que tomen las medidas de seguridad correspondientes.
---Limitadas alternativas para llegar por va terrestre a las

explotaciones de acuicultura durante los eventos. Los efectos inducidos por la destruccin de vas de comunicacin
afecta sustancialmente la acuicultura del camarn. La dificultad o paralizacin de los flujos de insumos a la produccin (alimentos, larvas, etc.) y la imposibilidad de transportar los productos hacia las procesadoras o para exportacin, hacen ampliamente vulnerable al subsector.
---Promover la actualizacin de los planes de seguridad industrial y realizar ejercicios de simulacin.
---El sector pesquero artesanal, que fue el ms afectado, no

utiliza generalmente motores fuera de borda, por lo que slo
los barcos de gran calado pueden movilizarse mar adentro
hacia aguas ms fras para pescar atn y otras especies.
---Falta de organizaciones al nivel de los productores ms
vulnerables.
Tambin, como orientacin para la preparacin de la emergencia y para la ejecucin de las acciones en esa fase, se sealaba la necesidad de poner en ejecucin el plan de seguridad
industrial, la evaluacin de los daos y el anlisis de necesidades que se fueron presentando, y prever la colaboracin
con alimentos industriales en coordinacin con el MAG y el
ministerio de Bienestar Social.
En el marco de todo lo anterior, el INP llev a cabo las siguientes acciones preventivas:
a)--Para mejorar el conocimiento del comportamiento

de los recursos pesqueros y detectar las amenazas
Vulnerabilidades en el medio biolgico
---Visitas mensuales a los principales puertos pesqueros

artesanales e industriales con duracin de ocho das. Se visitaron los puertos de Esmeraldas, Manta, San Mateo, Salango,
Monteverde, Anconcito, Santa Rosa, Chanduy, Playas,
Engabao, Posorja y Puerto Bolvar (INP).
---Sobreexplotacin de algunas de las especies.
---Campaas de investigacin en el mar (INP).
---Incremento de la presin pesquera sobre los stocks locales de especies pelgicas.
---Exploracin pesquera mediante arrastres de fondo para

determinar la densidad y distribucin de recursos demersales,
usando el mtodo de rea barrida y la preparacin de informes para el sector pesquero en general (INP).
---Alta dependencia de los pequeos productores de la actividad diaria. Muchos de ellos no reciben salario sino comisin por pesca.
---Escasez de medidas eficaces y realistas que aseguren el

uso sostenido de los recursos.
---Desconocimiento exacto de las zonas de pesca de los pescadores artesanales debido a que los mismos carecen de equipos bsicos de navegacin que les permita conocer la posicin geogrfica exacta de los mismos.
---Conformacin de base de datos. Registro de los datos en

planillas e ingreso a la base de datos.
---Cruceros de investigacin. Esta actividad requiri la preparacin de los planes de los cruceros y su posterior ejecu149
cin; el procesamiento y anlisis de la informacin sobre

abundancia de los recursos y de las condiciones
oceanogrficas; preparacin y divulgacin de los datos.
---Pronsticos de los posibles impactos por especie y recursos y alerta basado en los mismos.
---Seguimiento de los desembarques de la pesca artesanal en
8 puertos de la costa continental del Ecuador (Esmeraldas,
Manta, San Mateo, Santa Rosa, Anconcito, Engabao, Playas y
Puerto Bolvar).
El monitoreo llevado a cabo fue permanente, pero durante
1997 tuvo una cobertura parcial, realizado en base a estaciones fijas, ya que no pudo llevarse a cabo el crucero previsto
ese ao debido a problemas en el buque y a falta de recursos.
Durante 1998 los cruceros permitieron enriquecer la base de
informacin. Como resultado de los anterior, la medicin de
variables como incremento de temperatura, salinidad, oxgeno y nutrientes, apoyados con la informacin meteorolgica
y oceanogrfica de INAMHI e INOCAR, permiti detectar
las amenazas para los recursos pesqueros. Igualmente, la deteccin de la migracin de especies permiti identificar los
tipos de impactos socioeconmicos sobre los recursos
pesqueros.
b)-- Para reducir la vulnerabilidad de los productores

relacionados con la actividad pesquera
El programa preparado por el INP tena por objeto prevenir oportunamente al sector pesquero y acuicultura sobre los
posibles impactos del Fenmeno El Nio, recomendar medidas de prevencin e informar peridicamente sobre la evaluacin del evento y sus impactos. Para ello implementaron
las siguientes acciones:
---Avisos tempranos sobre los posibles impactos en la pesca
y la acuicultura (INP).
---Recomendaciones de tipo preventivo para los posibles
impactos en la pesca artesanal y acuicultura (INP).
---Reportes tcnicos informando mensualmente sobre la
evolucin del evento y el impacto en las pesqueras (INP).
c)--Para
reducir la vulnerabilidad de los recursos

pesqueros
---Procesamiento y anlisis de la informacin.

---Informes especiales para informar a las autoridades
del sector pesquero sobre la evolucin del evento y su
potencial impacto en los diferentes recursos pesqueros en
explotacin (INP).
---Prospeccin hidroacstica para determinar la biomasa y
distribucin de peces pelgicos pequeos en la fase final del
evento El Nio y preparacin de informes para el sector
pesquero gubernamental y privado (INP).
150
Contingencia
El programa de prevencin y mitigacin del periodo mayo
a septiembre de 1997 del INP, haba tenido como objetivo
principal prevenir oportunamente al sector pesquero y
acuicultura sobre los posibles impactos del evento El Nio,
as como recomendar medidas de prevencin e informar peridicamente sobre la evaluacin del evento y sus impactos.
Durante la contingencia, el INP realiz planes coordinados
con el INOCAR e INAMHI con base a la informacin disponible, a los cuales se le hizo seguimiento. El INP continuo
con sus actividades permanentes (artes de pesca, capacitacin para mejorar la captura en la pesca artesanal, captura de
post-larvas). La rehabilitacin de la infraestructura de investigacin contemplada en el plan no se adelant por falta de
recursos financieros.
Al igual que en la fase anterior, las acciones incidieron sobre
varias de las vulnerabilidades sealadas para este sector:
a)--Para mejorar el conocimiento del comportamiento

de los recursos pesqueros
Durante la ocurrencia del Fenmeno El Nio 1997-98, el
Instituto Nacional de Pesca desarroll acciones que se
focalizaron, principalmente en: i) el seguimiento de los desembarques pesqueros, tanto artesanales como industriales.
En este sentido se monitorearon los desembarques de la flota cerquera, de la pesca artesanal y de la flota arrastrera
camaronera; ii) el monitoreo de la informacin en estaciones
fijas; iii) la realizacin de dos cruceros de investigacin durante 1998; uno de prospeccin acstica y oceanogrfica y
otro de rea barrida y oceanografa, determinando la biomasa
de peces pelgicos pequeos y demersales, lo que permiti
conocer los cambios en la disponibilidad y abundancia de
los principales recursos explotados por las flotas pesqueras
que operaron frente a la costa continental ecuatoriana.
Para la realizacin de stas acciones se llevaron a cabo actividades similares a las de la fase preventiva. Se cont con una
planificacin del trabajo de campo, se ejecutaron las visitas a
los principales puertos pesqueros industriales y artesanales
con una duracin de ocho das al mes, se registraron los datos en planillas y se ingresaron a las bases de datos para su posterior procesamiento, anlisis de informacin y divulgacin.
Los datos fueron analizados peridicamente y transferidos
al sector pesquero, en general, as como a diversas instituciones nacionales e internacionales que requirieron esta informacin.
b)--En materia de informacin y alertas sobre las condiciones para la pesca

---Se editaron los pronsticos en los boletines tcnicos, se
alert sobre la movilizacin, ubicacin y caractersticas de
las especies y otros recursos. Hubo cierta desinformacin en

los medios. Mucha informacin difundida fue de carcter
general basada en informacin global de Internet lo cual caus
confusin. La informacin suministrada a nivel local por
ENFEN (INAMHI, INOCAR, INP) fue de mucha mayor
utilidad.
---Se dieron alertas a travs de campaas de prensa, radio y
TV, dando a conocer la informacin respecto a la presencia
o no de especies marinas.
---Una limitacin a la difusin de informacin fue la incapacidad de llevarla a todo el sector de la extensa y diseminada
flota artesanal, situacin agravada por los bajos niveles de
organizacin de los pescadores.
4 . 7 LAS LECCIONES APRENDIDAS Y LAS LINEAS DE

POLITICA PARA REDUCIR LAS VULNERABILIDADES
El Fenmeno El Nio 1997-98 ha dejado para el sector
pesquero lecciones relevantes que podrn permitir un mejor
manejo en el futuro. Si bien el pas estuvo mejor preparado
que en ocasiones anteriores para enfrentar los efectos de la
variabilidad climtica y oceanogrfica, los impactos que se
produjeron tanto sobre la produccin pesquera como sobre
las infraestructuras y las industrias del sector revelan que en
la prctica existi un desconocimiento sobre la posible
focalizacin y tipo de vulnerabilidad y sobre la manera de
enfrentar el evento. Igualmente demostr que el sector productivo requiere ser incorporado en una estrategia de informacin y de adiestramiento para internalizar los aprendizajes sobre el manejo del riesgo en sus explotaciones y llevar a
la prctica medidas preventivas y de flexibilizacin de respuestas frente a este tipo de evento recurrente, mucho antes
de su recurrencia.
La debilidad en el conocimiento del comportamiento previsible del fenmeno y, con base en ello, la aceptacin de que
se produciran similares o menores intensidades e impactos
que para el evento de 1982-83, constituye tambin otro marco para las reflexiones. Lo ocurrido durante ese evento volvi a suceder porque el pas no haba aprendido totalmente
la leccin y la respuesta fue tarda. El esfuerzo a realizar de
inmediato en este caso, pareciera deber dirigirse al
reforzamiento de las investigaciones y de la capacidad de
recabacin de informacin ms localizada en las costas ecuatorianas para generar las orientaciones que requieren los productores y los entes pblicos para su gestin.
Todo lo anterior revel que tambin en este sector se requiere hacer un esfuerzo para dirigir las acciones relacionadas
con desastres hacia el manejo de los riesgos y la reduccin de
vulnerabilidades a los fines de potenciar los impactos positivos que genera este fenmeno y minimizar los negativos.
En consideracin de lo anterior fueron identificadas lneas
de poltica orientadas a la reduccin de vulnerabilidades presentes en el sector:

Polticas para mejorar el conocimiento, la calidad de
los pronsticos, difusin de informacin y aprovechamiento de oportunidades
---Pese a que en el Ecuador existe difusin de la informacin generada por organismos encargados del anlisis de las
variables oceanogrficas y meteorolgicas (Instituto
Oceanogrfico de la Armada, INOCAR y el Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa, INAHMI), es importante
mejorar y ampliar los programas de monitoreo
oceanogrficos-pesqueros en todas las zonas costeras, fortaleciendo a las instituciones de investigacin. En este sentido,
extender el sistema de boyas a lo largo de la costa Pacfica
americana marina, equipando con los instrumentos requeridos (sensores meteorolgicos y de temperatura, salinidad y
corrientes en profundidad).
---Reactivar la estacin oceanogrfica de Galpagos.
---Propiciar el apoyo de todos los entes gubernamentales
relacionados con la pesca y el financiamiento con VECEPEC para el logro de los objetivos anteriores.
---Intensificar y profundizar la coordinacin del sector con
INAMHI e INOCAR a nivel nacional y con CPPS en el
mbito regional.
---Recuperar y reforzar la red de monitoreo oceanogrficopesquera y del sistema para la recuperacin y anlisis de la
informacin sobre los parmetros que permiten conocer las
alteraciones en el medio y generar pronsticos con mayor
nivel de confiabilidad y oportunidad. Ello constituir un
marco de orientacin al sector en su conjunto apoyado en el
mejoramiento del equipamiento de laboratorios y de la flota
de investigaciones del INP.
---Mantener la regularidad en la realizacin de los cruceros
de investigacin.
---Desarrollo de un sistema regional de alerta temprana.
---Implementar un registro y categorizacin de las embarcaciones por su capacidad y operabilidad.
---Aplicar las recomendaciones del grupo COI, OMM, CPPS.
Polticas para la reconstruccin y ejecucin de nuevas
obras civiles con criterios de sostenibilidad
---Implantar la obligatoriedad de estudios de impacto ambiental, vulnerabilidad y riesgos previos al desarrollo de nuevos proyectos de acuicultura y para la rehabilitacin de las
infraestructuras daadas.
---Estudiar el establecimiento de una normativa especial para
las infraestructuras pesqueras, tanto en materia de condiciones para el diseo como para la localizacin de las mismas.
151
---Inspeccionar el cumplimiento de las normas y medidas

preventivas mnimas en los embarcaderos.
Polticas para mejorar la capacidad de respuesta del sector pesquero ante las amenazas
---Promover y financiar investigacin aplicada para el desarrollo de opciones tecnolgicas y medios de transferencia a
los pescadores que permitan la ampliacin de los mbitos de
pesca, mejorar las capacidades para adecuarse a los cambios
y respecto al aprovechamiento de nuevas oportunidades. Proponer con base a ello, nuevas alternativas de diversificacin y
tecnificacin de actividades pesqueras, para asegurar una
mayor autonoma de las embarcaciones y eficiencia en los
mtodos de pesca.
---Desarrollo de programas educativos y de concientizacin
a los sectores y poblacin afectable sobre el fenmeno y de
su relacin con la prevencin y contingencia.
Para reducir las vulnerabilidades de los pescadores
---Fomentar el trabajo comunitario para la organizacin social de las pequeas comunidades de pescadores artesanales,
a travs de lo cual se facilite la difusin de informacin, la
asistencia tcnica, y su incorporacin a los sistemas de alerta.
---Realizar estudios de beneficio-costo sobre la rentabilidad
de las actividades de pesca de los pequeos pescadores.
Polticas para la preservacin de los recursos pesqueros
---Analizar el potencial de los recursos pesqueros existentes
durante el evento El Nio como base para establecer puntos
de referencia para un ordenamiento de las actividades de
desembarque y comercio.
---Mejorar el conocimiento que se tiene de las especies y sus
poblaciones, determinar su abundancia y fluctuaciones en el
tiempo.
---Realizar planes de manejo ambiental en los sitios de desembarque de los principales puertos pesqueros.
5.
SALUD
Ecuador es una regin endmica de malaria, dengue, clera,

rabia y otras enfermedades que se asocian a las condiciones
tropicales, potenciadas por los niveles de pobreza, la escasa
capacidad de acceso de grupos poblacionales importantes a
viviendas adecuadas, a los servicios bsicos de acueducto y
disposicin de las aguas servidas y por los hbitos de higiene
y de manipulacin de los alimentos.
Las variaciones climticas representan una amenaza adicional por la capacidad de afectacin al ya deteriorado nivel de
salud de los estratos de menores recursos dada su mayor
vulnerabilidad frente a las amenazas.
152
Estudios realizados por la Fundacin Ecuador sealan la situacin crtica en que se encuentran desde hace varios aos
las condiciones sanitarias en el pas, lo cual constituy el escenario en el que se produjeron las afectaciones del Fenmeno
El Nio 1997-98. Entre esas condiciones pueden citarse:
---Un tercio de la poblacin no tiene acceso a ningn servicio de salud, ubicndose esta categora en las reas rurales y
en los sectores urbanos ms pobres.
---Las zonas urbanas mayores de Guayaquil y Quito concentran la capacidad profesional nacional en el sector.
---Existe un retroceso evidente en los aspectos preventivos,
lo cual ha conducido a rebrotes de enfermedades como clera, dengue, paludismo y rabia.
---Las condiciones higinico-sanitarias en el litoral ecuatoriano son deficientes.
Existe evidencia en Ecuador sobre la relacin entre las modificaciones climticas producidas por El Nio y el incremento de las enfermedades infecciosas, especialmente aquellas transmitidas por vectores (malaria) y enfermedades
diarreicas epidmicas (clera). Menos documentadas se encuentra las relaciones con los brotes de dengue debidos a las
variaciones climticas inducidas por El Nio.
5.1
ENCADENAMIENTOS DE EFECTOS EN EL SECTOR SALUD
El Fenmeno El Nio 1997-98 trajo mltiples consecuencias que afectaron la salud de los ecuatorianos. Las amenazas
que determinaron el tipo y nivel de las afectaciones fueron
de dos tipos: las directamente relacionadas con los cambios
climticos que influyen sobre la salud (lluvias directas, incremento de caudales de los ros, deslaves o derrumbes, etc) y
aquellas que se originan por efectos inducidos de los impactos primarios (inundaciones por colapso de redes de drenaje
o alcantarillado, consumo de agua no tratada por colapso de
redes de abastecimiento de agua, hacinamiento por desalojo
de viviendas afectadas, acumulacin de basuras por colapso
de los servicios de disposicin de desechos slidos, proliferacin de vectores por anegamientos, reduccin de la capacidad de prestacin del servicio por problemas de accesibilidad, etc).
Tambin fue determinante la dbil situacin de la salud de la
poblacin, prevaleciente para el momento de manifestacin
del fenmeno as como las deficiencias en los hbitos de
higiene, nutricin y de tratamiento de agua. Para ese momento existan en el Litoral diversos factores de riesgo que
favorecan la transmisin de la malaria y dengue, como son:
baja cobertura del servicio de control de vectores, problemas socioeconmicos que generan movilizaciones y las condiciones ecolgicas optimas para la reproduccin del vector
(generadas por las inundaciones), el incremento de la fronte-
---Inspeccionar el cumplimiento de las normas y medidas

preventivas mnimas en los embarcaderos.
Polticas para mejorar la capacidad de respuesta del sector pesquero ante las amenazas
---Promover y financiar investigacin aplicada para el desarrollo de opciones tecnolgicas y medios de transferencia a
los pescadores que permitan la ampliacin de los mbitos de
pesca, mejorar las capacidades para adecuarse a los cambios
y respecto al aprovechamiento de nuevas oportunidades. Proponer con base a ello, nuevas alternativas de diversificacin y
tecnificacin de actividades pesqueras, para asegurar una
mayor autonoma de las embarcaciones y eficiencia en los
mtodos de pesca.
---Desarrollo de programas educativos y de concientizacin
a los sectores y poblacin afectable sobre el fenmeno y de
su relacin con la prevencin y contingencia.
Para reducir las vulnerabilidades de los pescadores
---Fomentar el trabajo comunitario para la organizacin social de las pequeas comunidades de pescadores artesanales,
a travs de lo cual se facilite la difusin de informacin, la
asistencia tcnica, y su incorporacin a los sistemas de alerta.
---Realizar estudios de beneficio-costo sobre la rentabilidad
de las actividades de pesca de los pequeos pescadores.
Polticas para la preservacin de los recursos pesqueros
---Analizar el potencial de los recursos pesqueros existentes
durante el evento El Nio como base para establecer puntos
de referencia para un ordenamiento de las actividades de
desembarque y comercio.
---Mejorar el conocimiento que se tiene de las especies y sus
poblaciones, determinar su abundancia y fluctuaciones en el
tiempo.
---Realizar planes de manejo ambiental en los sitios de desembarque de los principales puertos pesqueros.
5.
SALUD
Ecuador es una regin endmica de malaria, dengue, clera,

rabia y otras enfermedades que se asocian a las condiciones
tropicales, potenciadas por los niveles de pobreza, la escasa
capacidad de acceso de grupos poblacionales importantes a
viviendas adecuadas, a los servicios bsicos de acueducto y
disposicin de las aguas servidas y por los hbitos de higiene
y de manipulacin de los alimentos.
Las variaciones climticas representan una amenaza adicional por la capacidad de afectacin al ya deteriorado nivel de
salud de los estratos de menores recursos dada su mayor
vulnerabilidad frente a las amenazas.
152
Estudios realizados por la Fundacin Ecuador sealan la situacin crtica en que se encuentran desde hace varios aos
las condiciones sanitarias en el pas, lo cual constituy el escenario en el que se produjeron las afectaciones del Fenmeno
El Nio 1997-98. Entre esas condiciones pueden citarse:
---Un tercio de la poblacin no tiene acceso a ningn servicio de salud, ubicndose esta categora en las reas rurales y
en los sectores urbanos ms pobres.
---Las zonas urbanas mayores de Guayaquil y Quito concentran la capacidad profesional nacional en el sector.
---Existe un retroceso evidente en los aspectos preventivos,
lo cual ha conducido a rebrotes de enfermedades como clera, dengue, paludismo y rabia.
---Las condiciones higinico-sanitarias en el litoral ecuatoriano son deficientes.
Existe evidencia en Ecuador sobre la relacin entre las modificaciones climticas producidas por El Nio y el incremento de las enfermedades infecciosas, especialmente aquellas transmitidas por vectores (malaria) y enfermedades
diarreicas epidmicas (clera). Menos documentadas se encuentra las relaciones con los brotes de dengue debidos a las
variaciones climticas inducidas por El Nio.
5.1
ENCADENAMIENTOS DE EFECTOS EN EL SECTOR SALUD
El Fenmeno El Nio 1997-98 trajo mltiples consecuencias que afectaron la salud de los ecuatorianos. Las amenazas
que determinaron el tipo y nivel de las afectaciones fueron
de dos tipos: las directamente relacionadas con los cambios
climticos que influyen sobre la salud (lluvias directas, incremento de caudales de los ros, deslaves o derrumbes, etc) y
aquellas que se originan por efectos inducidos de los impactos primarios (inundaciones por colapso de redes de drenaje
o alcantarillado, consumo de agua no tratada por colapso de
redes de abastecimiento de agua, hacinamiento por desalojo
de viviendas afectadas, acumulacin de basuras por colapso
de los servicios de disposicin de desechos slidos, proliferacin de vectores por anegamientos, reduccin de la capacidad de prestacin del servicio por problemas de accesibilidad, etc).
Tambin fue determinante la dbil situacin de la salud de la
poblacin, prevaleciente para el momento de manifestacin
del fenmeno as como las deficiencias en los hbitos de
higiene, nutricin y de tratamiento de agua. Para ese momento existan en el Litoral diversos factores de riesgo que
favorecan la transmisin de la malaria y dengue, como son:
baja cobertura del servicio de control de vectores, problemas socioeconmicos que generan movilizaciones y las condiciones ecolgicas optimas para la reproduccin del vector
(generadas por las inundaciones), el incremento de la fronte-
ra agraria y de colonizacin as como la conformacin de

barriadas urbanas y periurbanas pobres (MSP, 1998). El deterioro de las condiciones de vida (que generan deficiencias
alimentarias y nutricionales) as, como el hacinamientos favorecan tambin la transmisin de la tuberculosis, especialmente en la poblacin de pocos recursos, unido a las
deficiencias operativas del Programa de Control de Tuberculosis, que no cuenta con los medios necesarios para
un funcionamiento efectivo. An cuando la enfermedad
no tiene una relacin directa con el FEN, los movimientos migratorios de magnitud, el hacinamiento en los refugios y las deficiencias alimenticias contribuyeron con algunos rebrotes de la enfermedad
De lo anterior se desprende que la problemtica de este sector y la identificacin de la cadena de impactos sobre el servicio y sobre la salud de los habitantes, requiere de una comprensin multifactorial.
La Figura V.5.1-1 muestra el encadenamiento de efectos generado por el Fenmeno El Nio 1997-98 sobre el sector
salud.
En general, la mayor parte de los impactos socioeconmicos
sectoriales tuvieron su origen en los excesos de precipitacin que estuvieron presentes de manera permanente durante el lapso de manifestacin del fenmeno. La estacin hmeda se adelant y a la vez se prolong por dos meses respecto a su perodo de terminacin normal, con una sucesin de lluvias fuertes, incrementndose las mismas desde
un 40% hasta casos excepcionales con 315% sobre los
valores normales.
El incremento de los caudales de los ros, debido a la
fuerza de las crecidas o al desbordamiento y generacin de
inundaciones en reas planas y zonas aledaas en los mrgenes del curso de dichos ros, unido a los deslaves asociados, fue causante de daos y de destruccin de muchas
infraestructuras que redundaron sobre la salud de la poblacin:
---Daos a las instalaciones y equipos de salud, con la consecuente disminucin de la capacidad de prestacin del servicio. Los problemas suscitados fueron las filtraciones en las
cubiertas; daos en las instalaciones sanitarias, elctricas, drenajes de aguas de lluvias y servidas, mampostera, ventanas,
pisos, etc. En lo que respecta a equipos, la mayor parte de los
daos fueron causados por cambios bruscos en el voltaje y
tambin por accin de la humedad. Como consecuencia de
ello, unido a la escasez de recursos frente a la magnitud de la
problemtica general de salud, varios programas ordinarios
para la atencin a la poblacin debieron suspenderse generando efectos sobre la misma, a la vez se produjo una reduccin de la capacidad de prestacin del servicio al contar con
menos unidades en operacin.
---Muchas infraestructuras viales, tanto carreteras como puentes, por efecto de las crecidas, inundaciones, deslaves, avalanchas y el anegamiento, sufrieron afectaciones, lo que dificult o imposibilit el acceso de la poblacin a los servicios
de salud as como del transporte de materiales, equipos y
otros insumos para la atencin mdica y el traslado de pacientes a centros de nivel superior de atencin cuando ello
era requerido. Como consecuencia de lo anterior y de las
condiciones climticas, algunas unidades de salud debieron
cerrar reduciendo la capacidad del servicio en el sector
afectado, como sucedi en Esmeraldas y en la provincia
de Manab. Por otra parte, la imposibilidad de acceder a
diversas zonas afectadas, principalmente las rurales distantes, dificult el rociamiento y fumigacin as como la
ejecucin de diagnsticos y educacin a la comunidad, a
la vez que favoreci los flujos migratorios acentuando el
problema de salud.
---La destruccin de los servicios de agua potable y alcantarillado, trajo como consecuencia problemas de insalubridad
ambiental originados por la contaminacin de aguas debido
al desbordamiento de las alcantarillas y pozos spticos. Tambin, la suspensin temporal del abastecimiento de agua,
oblig al uso de fuentes no tratadas como es el caso de los
tanqueros, uso de recipientes para el almacenamiento de agua,
utilizacin de aguas contaminadas, etc. no slo en los centros poblados sino en los propios centros de salud, constituyndose en focos de enfermedades de origen hdrico
debido a la calidad y a los problemas de manipulacin de
este recurso. Ello fue potenciado por la inexistencia previa de adecuados sistemas de eliminacin de excretas y de
sistemas de alcantarillado, as como de fuentes alternas
para suplir en plazos cortos las demandas de agua a las
poblaciones afectadas.
---Las inundaciones, tanto de ros como por efecto directo
de las lluvias, tuvieron impactos importantes sobre los servicios de recoleccin de desechos slidos, al rebasar algunos
rellenos sanitarios dispersando la basura hacia los sitios ms
bajos y al impedir la recoleccin de los desechos en la ciudad
debido al lodo almacenado en las calles. Ello condujo a la
acumulacin de desechos que se dispersaron por el impacto
de las lluvias e inundaciones y que se convirtieron en criaderos de roedores transmisores de la rabia. Igualmente
crearon condiciones favorables, junto con las aguas contaminadas, para la aparicin e incremento de la clera y la
leptospirosis. Lo anterior increment el problema preexistente de ausencia de adecuados sistemas de eliminacin
de basuras a nivel provincial como es el caso de Esmeraldas y de Manab, entre otros.
---Diversos impactos de las crecidas, deslaves, etc. sobre las
viviendas, as como sobre grandes extensiones de reas agrcolas, originaron una ola migratoria de vastas consecuencias.
153
Figura V.5.1-1 Ecuador. Encadenamiento del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre el sector salud
154
Miles de familias debieron transladarse a albergues en busca

de refugio, lo que contribuy a la propagacin de enfermedades contagiosas hacia los sitios de destino, agravando an
ms la situacin epidemiolgica en el mbito de la regin
costera. En numerosos albergues, como consecuencia del
hacinamiento, el uso de agua no tratada por el colapso de los
servicios y el manejo inadecuado de la misma y de los alimentos, la ausencia de sitios adecuados de disposicin de
basura y/o la existencia previa de roedores (ratas), entre otros,
se hicieron presentes diverso tipo de enfermedades tpicas
de esas condiciones (dermatolgicas, de los ojos, respiratorias, diarreas, etc).
5.2.1
Las lluvias directas tuvieron efectos como los anteriores,

pero tambin otros:
El Cuadro V.5.2-1 resume los tipos de afectacin a la salud

que caracterizaron a las diferentes provincias
---La permanencia e intensidad de las lluvias, al generar aguas

estancadas en las zonas bajas y en las reas de topografa
deprimida, se convirtieron en focos potenciales de enfermedades transmisibles (dengue, malaria, encefaltis, leishmaniasis,
etc.), principalmente por la proliferacin de vectores al constituirse en criaderos de mosquitos. Igualmente, propiciaron
la aparicin de ofidios que causaron muertes en algunas de
las zonas crticas donde se produjeron estas condiciones. El
efecto posterior a la inundacin, con el descenso del nivel de
las aguas estancadas, produjo incrementos de la morbilidad,
especialmente asociadas a patologas por contaminacin del
agua y de los alimentos, como es el caso de tifoideas,
salmonelosis, sndromes diarricos, etc.
En la zona norte costera, la provincia de Esmeraldas fue

una de las ms afectadas, lo que redund en riesgos a la salud
desde distintas direcciones. Por una parte, las unidades de
salud en esa zona presentaban condiciones sanitarias muy
deficientes para brindar una adecuada atencin a la poblacin. Algunas de las unidades fueron cerradas por la inaccesibilidad a sus instalaciones dado el estado de las vas y las
condiciones del clima. Principalmente en la ciudad de Esmeraldas, las condiciones sanitarias que estuvieron presentes
debido a la escasez de agua, a las inundaciones del centro
urbano con calles llenas de lodos, a la acumulacin de basuras, etc., generaron riesgos importantes para la salud. A pesar
de ello, las defunciones fueron relativamente bajas lo mismo
que los brotes de clera. En general, hubo problemas de abastecimiento de agua tanto en centros urbanos como en los
centros de salud, vialidades daadas que impedan el acceso
a los centros de atencin, aguas estancadas con proliferacin
de vectores, uso de agua contaminada contribuyendo a la
presencia de diversas enfermedades, etc.
---Los cambios de temperatura y el remojamiento de las ropas debido a las lluvias y a la humedad del ambiente, as como
los fuertes vientos, produjeron enfermedades de tipo respiratorio y dermatolgico.
A todo lo anterior se adicionaron los problemas relacionados con la suplencia de medicamentos durante la emergencia y la falta de stocks suficientes de los mismos para atender
el incremento de patologas en algunos centros de salud u
hospitales. Igualmente, la proliferacin de ventas de alimentos en las calles, sobre todo en Guayaquil (MSP, 1998),
fue un foco de generacin de enfermedades intestinales y
de otras, como consecuencia de las condiciones de insalubridad y de inadecuada manipulacin de las aguas y los
alimentos.
5.2
FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES DURANTE

EL EVENTO EL NIO 1997-98
Evaluaciones llevadas a cabo una vez finalizadas las lluvias y las inundaciones sealan que hasta esa fecha el impacto haba sido menor de lo esperado, pero que el deterioro general de las condiciones de vida de la poblacin
era muy grave, pudiendo conllevar efectos adversos del
fenmeno an no generados.
LAS AFECTACIONES GLOBALES A LA SALUD A

NIVEL DE LAS PROVINCIAS
Las afectaciones a la salud fueron diversas y estuvieron distribuidas de diferente forma en el territorio nacional, pero en general
se concentraron en las provincias de la costa ecuatoriana. Por
una parte, ocurrieron enfermedades endmicas que causaron
muertes o afectaron la salud de numerosas personas siendo las
ms relevantes relacionadas con el fenmeno la malaria, el
clera y la leptospirosis. Por otra parte, hubo numerosas muertes o personas lesionadas por mltiples causas. Finalmente, las
infraestructuras sanitarias recibieron grandes impactos dependiendo de las amenazas en cada zona.
Las enfermedades prevalentes en esa provincia fueron: tifoidea, dermatolgicas, micticas, dengue clnico, gastroentricas, IRAS, EDAS. Paludismo, poliparasisis y malaria. Sin
embargo, dada la fuerte vigilancia epidemiolgica no llegaron a convertirse en epidmicas. Destaca entre las ms relevantes la malaria.
En la zona costera central la situacin sanitaria se vio afectada por mltiples impactos. En la provincia de Manab hubo
escasez de agua tanto en las poblaciones como en las unidades de salud. Por otra parte, el estado de calles y vas fue un
elemento limitante para las comunicaciones. A ello se adicion la falta de un adecuado sistema de eliminacin de excretas
y de basuras a nivel provincial. Las intensas lluvias originaron permanentes depsitos de aguas estancadas proliferando la presencia de vectores, y la utilizacin de agua contaminada contribuy a la presencia de enfermedades en general.
Todo ello, unido al dao que sufrieron algunas de las instalaciones de salud pblica, explica los brotes de clera, malaria,
155
Cuadro V.5.2-1 Ecuador. Focalizacin de las afectaciones del Fenmeno El Nio 1997-98 en el sector salud
Provincia
Destruccin de infraestructura fsica por lluvias,

inundaciones y deslaves
Zona costera norte

Esmeraldas
Afectacin de numerosas unidades de salud.
Principales hospitales afectados: Delfina Torres de Concha, Hospital de
Quininde, Muisne
Impacto sobre la salud pblica
Se registraron 2.862 casos de malaria, acentundose las

condiciones crticas ya prevalecientes. Fue una de las
provincias ms afectadas por esta enfermedad.
15 muertes por enfermedades.
Principales centros de salud afectados: Franklin Tello.

Principales subcentros de salud afectados: Tonchigue
Daos en muros de contencin, cerramientos y cubiertas se presentaron
en varios subcentros de salud.
Manab
Fuerte daos en la infraestructura de salud donde se concentr el 23%
de los daos econmicos a nivel nacional.
Principales hospitales afectados: Anbal Gonzlez de Calceta; Chone;
Rocafuerte, Verdi Ceballos Balda (Portoviejo); Rodrguez Zambrano en
Manta; Miguel H. Alcivar en Baha de Carquez; Jipijapa.
Principales subcentros de salud: Cristina Macas de Funes en Limones;
Florn; Quiroga; Toms Lucas.
Se observ un aumento en los casos de malaria (311). Fue

una de las provincias ms afectadas por esta enfermedad.
Brotes de clera generan 1.437 casos, el mayor valor en
las provincias.
Brotes de leptospirosis luego de presentarse fuertes lluvias.
Es -junto con Guayas- la provincia de mayores afectaciones.
Fue la provincia ms afectada por dengue.
Principales centros de salud: N 5 en Baha

12 muertos por enfermedades.
Zona central
Guayas
Las anomalas en las lluvias, inundaciones y deslaves afectaron un gran

nmero de unidades de salud. En esta provincia se concentr el 30%
de los daos de las infraestructuras en el mbito nacional.
Principales hospitales afectados: Abel Gilbert Pontn; Alfredo Valenzuela;
Francisco Icaza Bustamante; Hospital de Infectologa; El Triunfo; Doctor
Jos Garcs (Salinas); La Libertad
Principales centros de salud afectados: Hospital (Santa Elena); Bastin
Popular; N 1 de Guayaquil.
Brotes de clera y malaria afectan a la poblacin.

reportndose cifras muy superiores al promedio nacional.
En malaria, sin embargo, no fue de las ms relevantes. En
el caso del clera, ocupa el segundo lugar en afectacin
respecto a las otras provincias.
En enero del 98 se produce un brote epidemiolgico de
leptospirosis luego de la cada de lluvias torrenciales. Fue
una de las provincias ms afectadas por esta enfermedad.
Epidemia de conjuntivitis en Guayaquil.
Subcentros afectados: varios del rea de Salud N 5 Durn y del Area N3

Fertisa.
Maternidades afectadas: Santa Marianita y Matilde Hidalgo de Procel.

Los Ros
Hospitales (6) afectados por filtraciones, bajantes de aguas de lluvia,

pintura, tanques y piezas sanitarios, cmaras frigorficas, sistemas de
aire acondicionado.
Se incrementan los casos de malaria y dengue.

Principales hospitales afectados: Sagrado Corazn de Jess en Quevedo;

Martn Icaza en Babahoyo; Jaime Rolds Aguilera en Ventanas; Baba; Juan
Montalvn Cornejo en Ricaurte; Nicols Coro Infante en Vinces.
Principales centros de salud afectados: Centro materno Enrique Ponce
Luque en Babahoyo.
Zona costera sur
El Oro
Diversos hospitales y centros afectados.
Azuay
Los casos de malaria se multiplicaron 12,3 veces.
Hospitales: Tefilo Dvila en Machala; Vicente Pal en Pasaje.
Fallecen nueve personas por casos clera.
Subcentros de Salud: Bajo Alto; Buenavista.
Una de las provincias ms afectadas por dengue.
Daos a edificaciones por inundaciones.
Fallecen tres personas por enfermedades.
Hospital Vicente Coral Moscoso.

Otras zonas
Resto de
provincias
afectadas
(Pichincha,
Caar, Morona
Santiago, Loja,
Cotopaxi,
Galapagos,
Zamora)
156
Afectacin en la planta fsica en los hospitales La Man, Repblica del

Ecuador, Cariamanga Macas, Gualaquiza, Mndez, Limn, Suca.
Epidemia de dengue afecta a Cotopaxi.

Se incrementan los casos confirmados de clera.
Incremento de los casos de malaria en Pichincha.
Loja, una entre las cuatro ms afectadas y una de las
ms afectadas en dengue.
dengue y leptospirosis, que fueron all muy superiores al promedio nacional. Igualmente, fueron determinantes en la aparicin de la mayora de las patologias prevalentes en ese distrito (conjuntivitis, que fue significativo en la ciudad de Guayaquil; dermatolgicas; micticas; dengue clnico; IRAS,
EDAS, poliparasitosis, etc.). Sin embargo, muchas de estas
enfermedades, debido a la vigilancia epidemiolgica, no llegaron a convertirse en epidmicas, tanto a nivel de la comunidad como en los albergues.
En la provincia de Los Ros la proliferacin de albergues
fue significativo por los daos generados a los asentamientos por los ros Babahoyo, Montalvo, Vinces, y otros.
Hubo necesidad de rehabilitar varias de las unidades de
salud para atender las enfer medades prevalentes
(dermatolgicas, micticas, gastroentricas, IRAS, EDAS,
y poliparasitosis). Pero en general, la atencin prestada
por dichas unidades fue adecuada. Las enfermedades ms
relevantes fueron malaria y dengue.
En la zona costera sur los impactos sobre la salud fueron tambin relevantes. En la provincia El Oro las patologas prevalentes fueron el paludismo, conjuntivitis, dengue, tifoidea, micosis y dermatolgicas. Sin embargo, la
mayora de ellas no tuvo consecuencias fatales debido a
las acciones para su control. Si bien existi un riesgo importante para el clera, las situaciones de brotes de esta
enfermedad fueron relativamente leves. En esta zona, principalmente en Huaquillas, la Direccin Provincial de Salud de El Oro, prioriz la vigilancia epidemiolgica por la
alta incidencia de clera que se present al norte de Per,
formando un cordn fronterizo con brigadas contratadas, trasladando al sitio insumos, materiales, equipos y
medicamentos para esos efectos. El mayor problema para
la salud fue el inadecuado sistema de recoleccin de basuras y la falta de abastecimiento de agua. La enfermedad
ms relevante fue el dengue.
5.2.2
ENFERMEDADES ENDEMICAS. EVOLUCION Y

EXPRESION ESPACIAL
A pesar de las acciones que fueron emprendidas por las autoridades del sector para controlar la sobremorbilidad, se
presentaron graves problemas epidemiolgicos como consecuencia del Fenmeno El Nio 1997-98. El clera aument su incidencia a partir de febrero debido posiblemente a
los problemas del abastecimiento de agua y saneamiento que
prevalecieron en varias zonas y ciudades de la costa. La
leptospirosis resurgi fuertemente, pero ya haba sido controlada hacia junio de 1998. Debido al encharcamiento de las
aguas, la proliferacin de los mosquitos contribuy a la aparicin de numerosos casos de dengue clsico, as como de
malaria. Las grandes movilizaciones como consecuencia del
desastre dispersaron la malaria del norte del litoral a toda la
regin costera y generaron situaciones de alta endmia. La
peste reapareci en comunidades indgenas de la Provincia

de Chimborazo como consecuencia de cambios ecolgicos
en la fauna silvestre.
En una visin de conjunto, los efectos del Fenmeno El Nio
97-98 sobre las enfermedades endmicas fueron ms evidentes en las provincias de la Costa y en las regiones bajas de las
provincias de la Sierra. El 67% de los casos de enfermedades
atribuibles a El Nio se presentaron en la Costa, el 19% en la
Sierra y el 14% restante en el Oriente.
Adicionalmente, durante el FEN se dio un crecimiento significativo de enfermedades no endmicas en algunas provincias, como en el caso de Cotopaxi, en la cual la presencia
del dengue no es significativa, pero en el primer semestre de
1998 el nmero de casos se multiplic por 44,7, no estando
ubicada dicha provincia en la franja de mayor afectacin del
evento 1997-98, por lo cual se deduce que existen otros elementos que posiblemente se conjugaron para potenciar los
brotes epidmicos en ese sector.
Es importante destacar que hasta mayo de 1998 no se
haban producido epidemias de las enfer medades
prevalentes en la infancia y se mantena un control de la
fiebre amarilla. Los casos de rabia humana haban disminuido significativamente, los brotes de paludismo y dengue haban sido circunscritos pero el incremento en ese
perodo fue significativo. Por otra parte, si bien los brotes
de clera se venan incrementando, no fueron superiores
a las de 1996, ao en el que hubo picos histricos, y la
epidemia de leptospirsis, iniciada meses atrs, no produjo ninguna defuncin despus de ese momento.
La evolucin y la distribucin espacial de las enfermedades fue particular para cada una de ellas. A los fines de
analizar el impacto del evento sobre las mismas de manera individual, se hace referencia a la data disponible del
primer semestre del ao debido a que en el Ecuador se
presentan dos regmenes climticos bien diferenciados: la
estacin invernal (lluviosa y calurosa) durante la primera
mitad del ao y la estacin seca durante la segunda mitad.
Debido a esto es factible sostener que ciertas enfermedades, especialmente aquellas que requieren vectores (mosquitos) para su transmisin como la malaria, el dengue y
la fiebre amarilla, tienen mejores opciones de manifestarse durante la poca invernal en la cual se presentan las
condiciones ptimas para favorecer la reproduccin y desarrollo del vector.
Un breve resumen de la evolucin reciente de las enfermedades endmicas desencadenadas por los efectos de El Nio,
y la focalizacin de las mismas durante el evento Nio 199798, se presenta a continuacin.
---Malaria
La malaria es una enfermedad endmica en Ecuador rela157
cionada con las variaciones climticas. Se ha evidenciado un

salto cualitativo de brotes malricos ante la presencia del Fenmeno El Nio. En los aos 1982-83, las condiciones
ambientales favorecieron la rpida reproduccin del
vector (mosquitos), situacin que se vio agravada no slo
por las migraciones regionales sino tambin por las bajas
coberturas de fumigacin intradomiciliaria y la reduccin
de las acciones globales del Servicio Nacional de Control
de la Malaria en esa oportunidad. Estos factores produjeron la dispersin de la malaria que estaba restringida al
norte del litoral, a toda la regin costa, lo cual gener una
situacin de alta endemia que requiri de 10 aos para ser
controlada (MSP, 1998). Para ese ao se registraron 14.000
casos de malaria.
Posterior a la ocurrencia del Fenmeno El Nio, el incremento fue vertiginoso y para 1984 el nmero de casos
ascendi a 78.000, mostrando tendencia a convertirse en
una enfermedad de carcter crnica al norte de la costa
ecuatoriana al mantener altos niveles durante varios aos.
Con el evento El Nio 1997-98 esta enfermedad sufri
nuevamente un fuerte repunte, principalmente en el ao
1998, pero a niveles inferiores de lo ocurrido en la fase
post Nio 1982-83.
La Figura V.5.2-1 muestra la evolucin de la malaria en
Ecuador en los ltimos aos, as como la tendencia observada en relacin a esta enfermedad.
Figura V.5.2-1 Ecuador. Casos de Malaria en el perodo
1996-1998 y tendencia de la enfermedad
rri a pesar de no haberse iniciado significativamente las

lluvias sino desde Noviembre de ese mismo ao. Esta situacin se profundiza durante 1998, en plena madurez del
evento, cuando el nmero de casos aument notoriamente a 42.987 (esto es, un aumento de 160% en relacin a lo
observado en el ao anterior.). La proporcin de casos de
malaria debida a P. falciparum aumento 5,5 veces; y, se produjeron 8 casos de fallecimiento por malaria cerebral (MSP,
1998).
La malaria estuvo presente en 20 de las 21 provincias del
pas. Las provincias ms afectadas por malaria de acuerdo
al nmero de casos registrados fueron: Esmeraldas,
Manab, El Oro y Loja. La Figura V.5.2-2 muestra el nmero de casos que se presentaron en cada una de estas
provincias, destacando la relevancia de las dos primeras
antes mencionadas.
En Esmeraldas, donde las condiciones de la malaria ya
son crticas, se registraron 2.862 casos, magnitud ligeramente superior a la referencial histrica para esta provincia (2.038). En El Oro los casos de paludismo aumentaron de una media de 160 casos a 1.969, resultando ser la
provincia con el mayor aumento registrado (12,3 veces),
En la provincia de Manab los casos de malaria se multiplicaron por 10, en Loja 8 veces, y en Bolvar 6,4 veces.
Por otro lado, se observ un aumento del nmero de
casos en las provincias localizadas al sur de Esmeraldas.
Las provincias de Guayas, Los Ros, y Caar (entre 100 y
500 casos) no presentaron cambios notorios sobre las cifras reportadas. En las provincias de Bolvar, Azuay y
Chimborazo hubo un aumento relativo. Las provincias de
Pichincha, Cotopaxi, Pastaza, Azuay y Chimborazo tuvieron un aumento entre 2 y 3 veces sobre los promedios
anuales histricos.
Figura V.5.2-2 Ecuador. Focalizacin de la malaria
(Vivax y Falciparum) durante 1997-98. Principales
provincias afectadas
Fuente: Epidemiologa MSP Ecuador.
Posiblemente como un efecto de las variaciones climticas

que caracterizaron el perodo de El Nio, en el segundo
semestre de 1997 se eleva considerablemente la incidencia de la enfermedad, reportndose para ese ao 16.530
casos de malaria, lo que signific un 37% de incremento
del nmero de casos con relacin al ao 1996. Ello ocu158
Fuente: Epidemiologa MSP Ecuador
---Dengue
Previo al Fenmeno El Nio 1982-83 el dengue no exista
en el Ecuador. En 1988 se produjo un importante brote
epidmico en las provincias de Guayas, Manab, El Oro y
Los Ros, que afect aproximadamente a 600.000 personas
(MSP. 1998). A partir de ese ao la enfermedad se ha dispersado a toda la regin costera presentndose brotes en diferentes localidades. Se ha dado un incremento progresivo de
los ndices de infectacin del vector Aedes aegypti a pesar
de las acciones antivectoriales que ha desarrollado el MSP. El
dengue es considerado un problema grave en el Ecuador

especialmente por la posibilidad de que se presenten brotes
de dengue hemorrgico. Se estima que existen alrededor de
tres millones de personas que han sufrido infeccin por el
serotipo DEN 1 y desde hace cuatro aos se han detectado
los serotipos DEN 2 y DEN 4. Afortunadamente, hasta el
momento no se han confirmado casos de dengue
hemorrgico. El Cuadro V.5-2-2 muestra la evolucin del
nmero de casos de dengue clsico reportados por provincia durante el perodo 1994-98.
Cuadro V.5.2-2. Ecuador. Focalizacin del dengue clsico. Nmero de casos reportados por provincia
y semestres durante el perodo 1996-98
Dengue 1996
Total
semestre
semestre
Provincia
Dengue 1997
Dengue 1998
Total
semestre
semestre
Total
semestre
semestre
Zona norte costera litoral y central

Esmeraldas
301
164
465
125
121
246
167
25
192
Manab
989
509
1.498
607
960
1.567
1.291
56
1.347
Guayas
558
149
707
79
315
394
266
19
285
Los Ros
558
239
797
179
148
327
209
18
227
Caar
679
396
1075
156
171
327
415
63
478
Azuay
12
15
El Oro
623
161
784
80
454
534
816
47
863
Zona costera sur

Bolvar
21
25
12
13
16
Chimborazo
Cotopaxi
36
38
67
25
92
Imbabura
12
15
Loja
41
43
84
57
59
116
182
41
223
Napo
31
31
Pichincha
30
58
88
113
124
237
150
153
Sucumbios
37
39
11
17
226
226
Zamora
Total
3.792
1.787
5.579
1.436
2.438
3.874
3.828
304
4.132
Fuente: Direccin Nacional de Epidemiologa. Ministerio de Salud Pblica. Tomado de Fenmeno El Nio. MSP. Memoria Ecuador 97-98.
Como puede observarse, la provincia de Manab fue la ms

afectada por los casos de dengue durante 1996-98 extendindose en menor proporcin al resto de provincias ubicadas
en la regin de la Costa y en la provincia de Caar.
No se aprecia una relacin directa entre los casos registrados de dengue y la poca del ao en que se producen los
brotes. En la serie sealada se observa un comportamiento cclico, con picos que parecieran no estar directamente
relacionados con las alteraciones climticas generadas por
efectos del FEN, como ocurri con el incremento drstico de la enfermedad durante el primer semestre de 1996,
ocurrido en un periodo de comportamiento climtico normal. De lo anterior se desprende que el incremento de
casos de dengue puede haberse debido a otras causas o a

una combinacin de diversos factores que contribuyeron
con su diseminacin. Las relaciones entre el clima y el
comportamiento de esta enfermedad requieren ser
profundizadas a los fines de orientar las acciones que permitan reducir las vulnerabilidades existentes.
Sin embargo, los casos sospechosos y confirmados de dengue han experimentado un aumento desde 1996 y esta tendencia se acentu durante el Fenmeno El Nio 1997-98.
Si se analiza el comportamiento de esta enfermedad durante
este ltimo evento, destaca un incremento del nmero de
casos reportados en el segundo semestre de 1997, momento
en el que comienzan a manifestarse los efectos de El Nio.
159
Esta tendencia se acenta durante el primer semestre de 1998,

coincidiendo con la etapa de mayor impacto de ese fenmeno. Durante 1997-98 Manab y El Oro son las ms afectadas,
notndose por el contrario entre esos dos aos una tendencia a la baja en las provincias de Esmeraldas, Guayas y los
Ros, lo que deriva del xito de las medidas de control que
fueron ejecutadas.
transmitida por una bacteria, la que produce diarrea intensa y

deshidratacin del paciente, llevndolo incluso a la muerte si
su caso no es atendido oportunamente. El clera aparece en
el Ecuador durante el ao 1991, expandindose rpidamente
con un total de 46.320 casos reportados ese mismo ao, nivel que se mantuvo similar durante el ao siguiente. Las reas
endmicas se localizan en las provincias ubicadas en la costa.
---Clera
El Cuadro V.5.2-3 resume el nmero de casos de clera

reportados por provincia durante el periodo 1994-98.
El clera es una enfermedad infecto contagiosa aguda
Cuadro V.5.2-3 Ecuador. Focalizacin de los casos de clera por provincia durante el perodo 1994-98
Provincia
1994
1995
Aos
1996
1997
1998
316
234
202
Zona norte costera litoral y central

Esmeraldas
Manab
62
63
1.437
Guayas
420
720
113
17
1.222
Los Ros
108
203
129
37
Caar
38
21
Azuay
10
72
El Oro
33
217
353
Zona costera sur

3
24
33
Chimborazo
288
214
85
16
52
Cotopaxi
106
30
21
Imbabura
84
89
Loja
33
19
107
Pastaza
20
Bolvar
112
78
19
52
Sucumbios
Tungurahua
179
151
11
10
Pichincha
Napo
Zamora
Total
19
1.784
2.197
1.060
65
3.738
Fuente: Aos 1994 a 1997 tomado de Direccin Nacional de Epidemiologa. Ministerio de Salud Pblica. Ao 1998 tomado de MSP. Fenmeno El Nio. Memoria.
Las epidemias de clera pueden estar relacionadas con inundaciones o sequas (las inundaciones contaminan las fuentes
de agua, mientras que las sequas hacen ms difcil la higiene
y obligan a almacenamientos domiciliarios de agua que pueden ser inadecuados). Estudios realizados en Bangladesh
documentan una cercana relacin entre la temperatura superficial del mar y los casos de clera (OMS, 1998).
En el caso de Ecuador la aparicin de esta epidemia por primera vez en 1991 fue, al igual que el dengue, un nuevo problema a enfrentar. Ese ao se produjeron 46.320 casos, mantenindose un alto nivel durante 1992 (32.430 casos) especialmente en las provincias de El Oro, Caar, Esmeraldas e
Imbabura con incidencias superiores a 7 casos por cada mil
habitantes: y en las provincias del Guayas, Los Ros y
160
Chimborazo 4-7 casos por cada mil habitantes. (Surez, 1992).

Posteriormente el clera se present como endemia con tendencia decreciente.
Con base al promedio del nmero de casos registrados en el
primer semestre de los aos 1994-97, Esmeraldas, Guayas y
El Oro son las provincias ms afectadas en los ltimos aos
con ms de 100 casos reportados por semestre. Siguen en
importancia Manab y Los Ros (en la Costa) y Pichincha y
Chimborazo, en la Sierra.
Analizando la afectacin del clera reseada desde 1994, se
ha observado una marcada diferencia estacional (invierno/
verano), con tres veces ms reportes de casos en la estacin
invernal respecto al promedio durante la estacin seca.
Durante el ltimo Nio, desde marzo de 1998 comenzaron

a presentarse casos en las provincias de la costa ms afectadas por el fenmeno, producindose brotes tanto en reas
urbanas como rurales (MSP, 1998). Durante el primer semestre de ese ao se contabilizaron 2.546 casos lo que llev
a aplicar con celeridad medidas de control y tratamiento de
casos. Al cierre de 1998 se haban registrado 3.738 casos,
con 37 fallecidos. Las provincias ms afectadas fueron las de
Manab con 1.437 casos, Guayas con 1.222 y El Oro con
353. La Figura V.5.2-3 muestra grficamente el nmero de
casos de clera reportados para las provincias ms afectadas
por el Fenmeno El Nio, durante 1997-98.
Los brotes de clera fueron de poca magnitud y corta duracin ya que, a criterio del MSP, existan fortalezas tanto de
experiencia institucional como comunitaria para controlar este
tipo de situaciones. La disponibilidad de medicamentos e
insumos en las dependencias de salud y albergues, permiti
un oportuno combate.
contaminadas, con la disminucin de agua potable a niveles

crticos y por las afectaciones en el manejo de los desechos
slidos.
Durante el evento El Nio 1997-98 se inici un brote epidmico en el mes de enero de 1998 que comenz en la provincia de Guayas luego de las lluvias torrenciales. Hasta Octubre de 1998 se haban reportado 338 casos confirmados y
445 casos dudosos de Leptospirosis en cuatro provincias de
la costa (principalmente, en Manab y Guayas). Para junio de
1998 el brote ya haba sido controlado.
La Figura V.5.2-4 es expresiva de la importancia relativa que
tuvo esta enfermedad en las provincias ms afectadas antes
mencionadas.
Figura V.5.2-4 Ecuador. Casos de leptospirosis
reportados durante 1998 en las
provincias ms afectadas
Figura V.5.2-3 Ecuador. Total de casos de clera

reportados durante 1996 a 1998 para las provincias ms
afectadas por el Fenmeno El Nio
Fuente: MSP. El Fenmeno El Nio. Memoria. 1998.
--- Otras enfermedades o riesgos a la salud de la poblacin

Fuente: MSP. El fenmeno El Nio. Memoria. 1998.
---Leptospirosis
La leptospirosis en una enfermedad infecciosa, transmisible
especialmente por alimentos contaminados y por el agua,
sobre todo por aquella que permanece empozada contaminndose con la orina de los perros, ratas, vacas, etc. Personas
con alguna lesin, excoriacin o afectaciones en la piel, al
entrar en contacto con estas aguas, pueden fcilmente contraer la enfermedad.
Si bien es de carcter endmico, hasta el presente no haba
causado brotes de significacin en Ecuador. En el perodo
82-96 se reportaron apenas 36 casos en todo el pas. El incremento desde su aparicin ha sido relacionado con el aumento de situaciones de contacto de la poblacin con aguas
Problemas de mordedura de ofidios y otros animales fueron menos frecuentes de lo que se estim. No se presentaron brotes epidmicos de enfermedades prevalentes de la
infancia, tampoco de fiebre amarilla, ni de rabia.
Sin embargo tuvieron repuntes las siguientes enfermedades:
Conjuntivitis. Si bien la presencia de la enfermedad ha coincidido con el evento El Nio, en otras ocasiones se han
dado brotes no relacionables con el mismo. Ello se explica por las caractersticas que presenta de fcil transmisin
y rpida propagacin. El brote ms importante fue el de
Guayaquil.
Enfermedades de la piel (tia, sarna y fornculos). Estas epidemias se han producido peridicamente en Ecuador
ligadas a la temporada de lluvia, por lo que no tienen una
relacin directa slo con este fenmeno. Si bien se estima
161
que buena parte de los casos no fueron reportados, con la

llegada de las lluvias y el aumento de la temperatura y la humedad, se propici el crecimiento de microorganismos como
bacterias y hongos, que son los que producen las afecciones.
Ello coincidi con situaciones prevalentes de poca higiene
personal debido a la magnitud de las evacuaciones, el uso de
ropa hmeda y poco aseada, la utilizacin de aguas estancadas para el aseo personal y las condiciones de insalubridad
de muchas viviendas.
Tuberculosis. Esta enfermedad no tiene relacin directa con
el evento Nio, pero la misma ha tenido un gran repunte
durante la ltima dcada en el pas. Esta puede potenciarse
por el desmejoramiento de las condiciones de nutricin de la
poblacin afectada por el Nio y las condiciones de hacinamiento.
Peste neumnica. La correlacin entre la peste y el Fenmeno El Nio ha sido difcil de establecer ya que se present fundamentalmente en una provincia (Chimborazo), distante a la zona de afectacin en la costa. Sin embargo, se
tiene conocimiento en el Per de la presencia de rebrotes en
los aos que siguen a los fenmenos climticos.
Mordeduras de ofidios y otros animales fueron bastante

menos frecuentes de lo que inicialmente se estim.
5.2.3
FOCALIZACION DE LA MORTALIDAD POR CAUSA

DE ENFERMEDADES
En general, las inundaciones, que fue lo predominante en

estas fases, producen pocas defunciones o lesiones de gravedad, pues lo ms relevante es el riesgo potencial de la presencia de enfermedades transmisibles con posterioridad a este
fenmeno, lo cual se vio potenciado por las condiciones de
hacinamiento y deterioro de la situacin sanitaria que se gener por efecto de los impactos sobre las viviendas y el medio ambiente.
En el campo de la salud, un balance de las causas de mortalidad relacionadas con el Fenmeno El Nio, revela la
mayor concentracin de muertes en Esmeraldas, Guayas
y Manab pero en niveles relativamente bajos. En total se
reportaron, desde octubre de 1997 a abril de 1998, 62
muertes, algunas de las cuales no estaban bien diagnosticadas. El Cuadro V.5.2-4 resume el nmero de muertes y
sus causas por provincias.
Cuadro V.5.2-4 Ecuador. Causas de mortalidad por el Fenmeno El Nio 1997-98 por provincias
Provincia
Esmeraldas
Manab
Guayas
Los Ros
Azuay
Bolvar
Chimborazo
Loja
Causa
Paludismo
Difteria
Tifoidea
Meningitis
Paro cardaco
Bronconeumona
Inhalacin de gases
Paludismo
Dengue
Tifoidea
Mal definidos
Colera
Dengue
Hepatitis
Gastrointestinales
Mordedura de serpientes
Mal definidos
Insuficiencia cardaca
Leptospirosis
Gastrointestinales
Mal definidos
Leptospirosis
Mal definidos
Gastrointestinales
Paludismo
Clera
Mal definidos
Total
Fuente: Departamento de Defensa Civil (encargado). Licenciada Mnica Villalobos.
162
Nmero
7
1
1
2
2
1
1
4
3
3
2
2
4
4
3
1
3
1
2
1
1
3
2
1
2
2
3
62
Cabe destacar que de las 288 muertes reportadas a raz de

los impactos del Fenmeno El Nio, slo 42 defunciones
(14,5%) se suscitaron por causas eminentemente patolgicas
comprobadas clnicamente o con intervencin de laboratorio. La mayor parte de ellas (219 casos) fueron causadas por
el impacto directo de la naturaleza a las personas y otras a
circunstancias indirectas, dado que las vctimas ya sufran alguna enfermedad, o por situaciones en las que el evento complic el estado de salud 27 casos, (9,3%).
Lo anterior parece estar relacionado con la actuacin de las autoridades pblicas desde la fase preventiva y de los esfuerzos en
el control y atencin de las enfermedades que se iban presentando.
5.2.4
FOCALIZACION DE EFECTOS SOBRE LAS

INSTALACIONES DE SALUD
Las afectaciones a las infraestructuras de salud en la zona

costera, que fue la ms afectada por los efectos del FEN
1997-98, se dieron en un contexto en que la dotacin de las
mismas corresponda a un estndar inferior al promedio nacional. El desastre contribuy a reducir la capacidad de respuesta a las demandas por atencin, que para ese momento
se vieron altamente incrementadas.
Las copiosas y persistentes lluvias y las consiguientes inundaciones y deslaves afectaron un gran nmero de Unidades
de Salud: 34 hospitales, 12 centros de salud, 45 subcentros y
un nmero an no determinado de puestos de salud. Por
otra parte, se reportaron daos en equipos mdicos,
electrgenos y otros en 16 hospitales, 2 centros de salud y 4
subcentros. En la mayora de los casos, los problemas suscitados fueron: filtraciones en las cubiertas, daos en las instalaciones sanitarias y elctricas, drenajes de aguas pluviales y
servidas, mamposteras, puertas, ventanas y pisos. Los daos
a los equipos se relacionaron en su gran mayora con cambios bruscos en el voltaje y por la accin de la humedad.
El Cuadro V.5.2-5 recoge los daos ms relevantes que se
presentaron en la infraestructura fsica, instalaciones y equipos de las unidades de salud durante la etapa de afectacin
del FEN 1997-98, as como los principales problemas que tuvieron algunas de las instalaciones para su funcionamiento.
Los daos en la infraestructura y equipos ocurrieron en 13

provincias, siendo las ms afectadas las de Guayas y Manab,
siguiendo en importancia otras de la costa: El Oro, Los Ros
y Esmeraldas. Pichincha y Morona Santiago tuvieron daos
regulares, y las provincias de Loja, Cotopaxi, Galpagos, Caar, Azuay y Zamora Chinchipe reportaron daos menores.
Sin embargo el MSP considera que algunas unidades de salud no pudieron enviar reportes sobre los daos sufridos, ni
solicitar apoyo para repararlos. Pero pese a los daos reportados, slo el Hospital de Chone cerr temporalmente, y ningn otro hospital o centro de salud dej de atender permanentemente durante la emergencia y solamente tuvieron paralizaciones por lapsos cortos en el uso de las infraestructuras,
hasta su rpida rehabilitacin (MSP, 1998).
5.3
ESTIMACION DEL COSTO DE LAS AFECTACIONES
La informacin referente a los daos empleada para las estimaciones fue la proporcionada por fuentes oficiales autorizadas de los organismos pblicos, principalmente del Ministerio
de Salud Pblica. Las estimaciones fueron extradas del estudio
previo realizado por la CEPAL con la colaboracin de la CAF.
Se consideraron las prdidas fsicas tanto en infraestructura
como en equipamientos. Segn se ha indicado antes, al ocurrir el desastre resultaron afectados 34 hospitales (10 de ellos
con mayores afectaciones), 13 centros de salud, 45 subcentros
y numerosos puestos de salud. Igualmente afectados o destruidos resultaron los equipos, mobiliario y los medicamentos ubicados en dichos establecimientos.
Se estima que el monto total de los daos ocasionados por
El Nio sobre el sector salud ascendi a los 94 mil millones
de sucres (18,8 millones de dlares). De ellos 21 mil millones
corresponden a daos directos a la infraestructura, equipamiento
y mobiliario del sector, en tanto que los restantes 73 millones se
refieren a daos indirectos que corresponden a mayores gastos
de operacin y de control de enfermedades. Ntese adems que
tales daos tendrn un efecto adverso sobre la balanza de pagos
por un valor de 6,7 millones de dlares al requerirse importar
equipos, medicamentos y otros materiales que no se producen
en el pas ( vase Cuadro V.5.3-1 ).
Cuadro V.5.3-1 Ecuador. Estimacin del monto de los daos en el sector salud (miles de millones de sucres)
Tipo de dao o efecto

Total nacional
Infraestructura de salud
Equipos y mobiliarios
Vehculos e inventarios
Mayor gasto de medicamentos
Recuperacin de vctimas
Educacin comunitaria
Acciones preventivas
Control epidemias
Mayores costos operacionales
Daos totales
93,8
11,5
7,5
2,0
25,0
9,8
1,5
4,0
2,5
30,0
Daos directos
21,0
11,5
7,5
2,0
-------
Daos indirectos
72,8
---25,0
9,8
1,5
4,0
2,5
30,0
Efecto sobre balanza de pagos

33,5
----------
Fuente: Estimaciones CEPAL
163
Cuadro V.5.2-5 Ecuador. Daos y problemas relacionados con la infraestructura fsica, instalaciones y equipos en las
unidades de salud durante la etapa de afectacin del FEN 1997-98
Provincia
N de unidades afectadas
Centros
Sub-Centro
Hospitales
de Salud
de Salud
ZONA COSTERA NORTE
ESMERALDAS
21
Descripcin de los daos
En general daos por filtraciones en techos, paredes, puertas,

ventanas y contrapisos. Colapso en instalaciones sanitarias
(agua, cloaca, drenaje). Prdida de equipos mdicos.
Subcentro de salud de Tonchigue: Destruido por
inundaciones. Requiri ser reconstruido.
Hospital Delfina Torres de Concha: Desbordes de aguas
servidas en el local. Incremento de vectores roedores. Daos
en cubierta, inodoros y lavabos, equipos mdicos,
instalaciones elctricas; daos a infraesrtructura fsica en
general. Area de acceso al hospital, alcantarillado.
Hospital de Muisne: Ausencia de alcantarillas originando
problemas de drenaje de aguas servidas. Inadecuado
sistemas de eliminacin de excretas.
Subcentro de Salud Atacames: Imposibilidad de acceso por
malezas y aguas servidas. Cubierto de aguas servidas. Sin
agua potable. Inaccesible.
Hospital de Quinind: Daos en la planta fsica.
Centro de Salud Franklin Tello: Reconstruccin,
reequipamiento.
Area de salud urbano 2. Muro de contencin y cerramiento.

MANABI
En general afectacin a las instalaciones de servicios de agua

potable,cloacas, electricidad. Filtraciones en techos, daos en
paredes, ventanas y pisos. Daos en incineradores, calderas,
sistemas de aire acondicionado y equipos industriales.
Subcentro de Salud de Limones Cristina Macas de Funes:
mposibilidad de acceder a las instalaciones por falta de vas de
comunicacin y seguridad, presencia de lodo. Destrudo
sistema de abastecimiento de agua y alcantarillado.
Subcentro de Salud del Florn: Abandonada por la
iimposibilidad de atencin. Personal trasladado a otra unidad.
Subcentro de Salud Quiroga: En peligro de afectacin. Personal
evacuado. Abandonado.
Hospital Anbal Gonzlez de Calceta: Inundaciones por
desbordes del ro Carrizal obligaron a evacuacin de
pacientes.
Hospital de Chone: Inundaciones.
Hospital de Rocafuerte: Sin alcantarillado, problemas de
drenaje de aguas servidas. No hay adecuado sistema de
eliminacin de desechos slidos; sin clorador.
Subcentro de Salud Toms Lucas: Problemas de aislamiento,
presencia de roedores, daos en infraestructura sanitaria y
alcantarillado.
Hospital Verdi Ceballos Balda en Portoviejo.
Hospital Rodrguez Zambrano en Manta.
Hospital Miguel H, Alcivar en Baha de Carquez.
Hospital de Jipijapa.
Centro de Salud N 5 en Baha.
164
Cuadro V.5.2-5 Ecuador. Daos y problemas relacionados con la infraestructura fsica, instalaciones y equipos en las
unidades de salud durante la etapa de afectacin del FEN 1997-98 (continuacin)
Provincia
N de unidades afectadas
Centros
Sub-Centro
Hospitales
de Salud
de Salud
ZONA CENTRAL
GUAYAS
12
Descripcin de los daos
Filtraciones en cubiertas, cerramientos, mampostera, puertas,

ventanas y contrapisos. Colapso en instalaciones sanitarias y
elctricas. Daos en equipos mdicos, aire acondicionado y
ascensores.
Hospital Abel Gilbert Pontn: Filtraciones en cubiertas, daos
en instalacin sanitaria, cisternas. Daos en equipos mdicos,
ascensor, sistemas de climatizacin, instalaciones elctricas.
Daos fsicos en las siguientes unidades de salud:
LOS RIOS
Hospital Alfredo Valenzuela

Hospital Francisco Icaza Bustamante
Hospital de Infectologa
Hospital El Triunfo
Hospital Doctor Jos Garcs en Salinas
Hospital La Libertad
Centro de salud Hospital en Santa Elena
Maternidad Santa Marianita y Matilde Hidalgo de Procel
rea Franciso Jcome y tres subcentros
Centro de Salud Bastin Popular
Area de Salud N 5 Durn y 6 subcentros
Centro de salud N 1 de Guayaquil
Area de salud N 3 Fertisa y 2 subcentros.
Filtraciones en techos, cerramientos, mampostera, puertas,

ventanas y contrapisos. Daos en equipos mdicos,
electrgenos, sistemas de aire acondicionado.
Hospital Sagrado Corazn de Jess en Quevedo

Hospital Martn Icaza en Babahoyo.
Hospital Jaime Rolds Aguilera en Ventanas
Hospital de Baba
Hospital Juan Montalvn Cornejo en Ricaurte
Hospital Nicols Coto Infante en Vinces
Centro Materno Enrique Ponce Luque en Babahoyo.
ZONA COSTERA SUR

EL ORO
Hospital Tefilo Dvila en Machala: Sistemas de agua potable y

alcantarillado, instalaciones mecnicas y en el servicio de
emergencia.
Subcentro de salud Bajo Alto: Alcantarillado
Subcentro de salud Buenavista: Inaccesible por aguas servidas
Hospital Vicente Pal en Pasaje.
AZUAY
Hospital Vicente Corral Moscoso: Daos a la planta fsica,

sistema de alcantarillado.
OTRAS ZONAS
Resto de
provincias
afectadas
(Pichincha,
Morona
Santiago, Loja,
Cotopaxi,
Galpagos,
Zamora)
10
T O TA L
34
Hospital la Man en la provincia de Cotopaxi: Planta fsica afectada.

Hospital Repblica del Ecuador en la provincia de Galpagos:
Filtraciones en cubierta.
Hospital de Carlamanga de la provincia de Loja: Filtraciones en losa.
Hospitales de: Mancas, Gualaquiza, Mndez, Limn, Suca,y
subcentro de salud de Tarqu y Bomboiza en la provincia de
Moronta Santiago.
13
45
Fuente: COR regionales 1998; Unidad de Gestin para el Fenmeno El Nio (MSP).
165
Las acciones de prevencin antes de la ocurrencia del fenmeno fueron bastante limitadas, representando un escaso
4,3% en el costo total del impacto. Esto represent el mayor
gasto durante la emergencia que cop ms del 70% del costo mientras que las afectaciones al patrimonio representaron
una cuarta parte del dao total.
5.4
VULNERABILIDAD DEL SECTOR SALUD FRENTE A

LOS EVENTOS CLIMATICOS
Vulnerabilidades en relacin al conocimiento climtico

como base para las actuaciones del sector
La vulnerabilidad que tiene el pas del conocimiento climtico
que debe servir de base para realizar predicciones sobre afectaciones esperables en la salud, son las mismas sealadas para
otros sectores. Al no conocerse con cierta precisin la relacin Nio-clima y la expresin espacial de las amenazas como
consecuencia de ello, se tiene una gran limitacin para la prevencin de las enfermedades asociadas a estos eventos. La
limitada capacidad de pronstico respecto al comportamiento climtico de El Nio se evidenci en mayo de 1998, cuando se esperaba que la situacin iba a normalizarse. El agravamiento de las condiciones anmalas acentu el problema de
salud obligando a extender los esfuerzos en el sector. A pesar de lo anterior, la informacin y estudios disponibles sobre el particular y el adelanto que ha tenido este pas en precisar algunas zonas crnicas de afectacin directa, constituyen fortalezas que pueden ser potenciadas para adelantar de
una manera mas profunda las bases para este tipo de trabajo.
Un mejoramiento de las redes climticas y oceanogrficas,
de la data informativa disponible y de los pronsticos
climticos por zonas, son esenciales para el sector, considerando que existe una gran debilidad para llevar a cabo este
tipo de pronsticos. De hecho, las previsiones que sirvieron
como punto de partida al sector para la preparacin del plan
de contingencia, se basaron en los posibles impactos
esperables en 1982-83; en la realidad, esta situacin fue mucho ms crtica para el sector salud y tuvo repercusiones espaciales no consideradas en dichas previsiones. El diagnstico parcial que se llev a cabo en la planta fsica e instalaciones de salud ubicadas en zonas de probable afectacin, elaborado aceleradamente, tuvo escasa concordancia con los
datos reales, debido a que las lluvias tuvieron un comportamiento muy diferente al del evento 1982-83 tomado como
referencia.
Vulnerabilidiades de las cuencas hidrogrficas donde se
asientan los servicios de salud y la poblacin
Existen condiciones naturales en las cuencas hidrogrficas
donde se present el mayor nmero de problemas, que
incrementan el riesgo de generacin y propagacin de enfermedades infectocontagiosas.
166
Las caractersticas del relieve, plano en las tierras bajas, con

sistemas naturales de drenaje muy deficientes favorecen las
inundaciones y el estancamiento de las aguas. Por otra parte,
las elevadas pendientes naturales en otras zonas, cuya saturacin de los suelos produce amenazas del tipo deslaves que
afectan las infraestructuras y crean problemas en las condiciones sanitarias. Todo lo anterior contribuye a un
desmejoramiento muy fuerte de las condiciones sanitarias,
generando condiciones propicias para la proliferacin de
enfermedades.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento de las
relaciones causa-efecto entre los eventos climticos y
la salud
Se ha sealado que existe una fuerte evidencia a nivel internacional sobre la conexin entre las variaciones climticas producidas por El Nio y el incremento de enfermedades infecciosas, especialmente enfermedades transmitidas por
vectores (malaria) y enfermedades diarricas epidmicas (clera). Menos documentados, pero con creciente sustento, son
los efectos de los eventos ENSO en el dengue (OMS, 1998).
Sin embargo, en el Ecuador no se ha formalizado una lnea
de base ni se trabaja en lneas de investigacin que permitan
correlacionar los efectos de las pulsaciones climticas naturales en todos los impactos sobre la salud, no slo sobre el
repunte epidmico de estas enfermedades sino tambin sobre las consecuencias nutricionales de la poblacin, la generacin de violencia y estrs social por los problemas recurrentes del deterioro socioeconmico, el impacto sobre las
enfermedades crnicas y transmisibles y otros que puedan
generarse con posterioridad al evento. (MSP, 1998). En esta
lnea, tampoco se tiene conocimiento detallado de los efectos que tiene dicho fenmeno sobre la poblacin de menores recursos por el incremento de su problemtica deficitaria
(viviendas, sistemas sanitarios bsicos, nutricin, etc. indispensables para la priorizacin de las acciones).
Lo anterior se convierte en una limitante para actuar preventivamente en la atencin de las enfermedades.
En todo caso, el Ministerio de Salud Pblica tiene una vasta
experiencia en Ecuador sobre la relacin entre el clima y los
brotes epidmicos que se producen cclicamente en el pas,
lo cual ha sido tomado como base para los pronsticos para
las actuaciones durante 1997-98.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento y manejo
de las amenazas fsicas que pueden afectar el sector
salud
---Escaso desarrollo de los anlisis de vulnerabilidad tanto
de la infraestructura fsica de los servicios de salud como de
la capacidad de respuesta que estos pueden tener frente a
situaciones desastrosas de distinto grado. Los avances logrados durante el evento se refieren a la realizacin de diagns-
ticos situacionales de las unidades de salud as como la elaboracin de mapas de riesgos, elaborados con la informacin disponible, de las zonas de potencial afectacin.
---Bajos niveles de desarrollo de la medicina preventiva, bajas coberturas de fumigacin, control de vectores y plagas.
---Dbil diagnstico sobre las amenazas encadenadas a los
fenmenos climticos y su ubicacin espacial, que sirva como
marco de referencia preventivo para las actuaciones sectoriales.
Es importante destacar que si bien estn presentes estas vulnerabilidades, Ecuador cuenta con progresos orientados en
esta direccin en el rea de la salud, lo cual ha venido siendo
apoyado por la OPS.
Vulnerabilidades en relacin al manejo de las amenazas
inducidas
---Poca posibilidad de participacin del sector salud en sectores estratgicos como agua potable y saneamiento, vialidad,
etc. para garantizar el adecuado funcionamiento del servicio
a una escala mayor.
---Consumo de agua no tratada por falta de fuentes alternas
adecuadas durante la emergencia.
---Inadecuados sistemas de abastecimiento de agua, de
excretas, de drenaje y de basuras a nivel provincial, potenciando los criaderos de vectores y los riesgos de contaminacin.
---Falta de normativas y de mecanismos de control en el expendio de alimentos y agua embotellada, lo que favorece el
clera y las enfermedades gastrointestinales.
---Alta dependencia de los servicios de salud de los transportes carreteros, sin opciones alternas en el momento de las
emergencias.
alternativos en las unidades de salud para enfrentar fenmenos de gran magnitud.

---Inadecuados sistemas de abastecimiento de agua para los
centros de salud. Inexistencia de sistemas alternos de emergencia ante contingencias.
Vulnerabilidad asociada a la prestacin del servicio
---La capacidad del servicio no es suficiente para atender
eventos de mayor magnitud. Ello obliga a la discontinuidad de programas ordinarios mientras se trabaja con la
emergencia, lo que profundiza la afectacin a la salud. Ello
se debe a la ausencia de programas especficos para la atencin de desastres naturales, por lo que se requiere desplazar recursos humanos y de otro orden en el momento de
alguna contingencia.
---Muchas unidades de salud no cuentan con adecuadas condiciones sanitarias para brindar atencin a la poblacin.
---Coexisten en el litoral ecuatoriano factores de riesgo importantes para la transmisin de enfermedades, lo que est
asociado con las condiciones preexistentes del servicio como
son: la baja cobertura del mismo para el control de vectores,
bajos niveles de calidad de vida en buena parte de la poblacin, migraciones importantes, condiciones ecolgicas favorables para la aparicin de epidemias por las inundaciones y
empozamiento del agua, lo cual hace ms extendible las necesidades de atencin en caso de presentarse un fenmeno
como de El Nio.
---Falta de stocks de medicinas, implementos, insumos y vacunas en las Unidades de Salud, con situaciones crticas como
las reportadas en Guayaquil, Machala, Huaquillas, etc. Los
niveles de equipamiento sanitario estn por debajo de los
indicadores adecuados.
---Falta de recursos, inadecuado manejo de algunos albergues durante la contingencia y comportamiento de poca higiene en los mismos, lo que incrementa los riesgos de ciertas
enfermedades comunes bajo estas condiciones (dermatolgicas, respiratorias, gastrointestinales, etc).
---Reduccin de las acciones globales del Servicio Nacional

de control de la Malaria.
Vulnerabilidades en las infraestructuras fsicas
Vulnerabilidad de los usuarios
---Diseo inadecuado de la infraestructura hospitalaria para

las unidades operativas.
---No existe conciencia entre la poblacin sobre el impacto generado por El Nio, especialmente sobre la poblacin infantil.
---Falta de mantenimiento preventivo de las infraestructuras,

instalaciones y equipos, por lo que no se cuenta con toda la
capacidad instalada para la atencin, y en los momentos de
contingencia se generan amenazas secundarias que afectan
las infraestructuras y la prestacin del servicio.
---Existe un desconocimiento sobre las medidas preventivas

para actuar con celeridad en algunas enfermedades, como
son los primeros auxilios para mordeduras de serpientes.
---Unidades operativas ubicadas en zonas de alto riego, zonas bajas sujetas a inundaciones o cauces de los ros.
---Ausencia de sistemas de alcantarillados sanitario y drenaje
---Escasez de recursos para las actividades cotidianas y preventivas.
---Escasa capacidad de acceso a viviendas salubres y servicios bsicos de agua potable y disposicin de las aguas servidas.
---Las condiciones de salud y sanitarias en el pas antes de la
ocurrencia del fenmeno ya eran crticas. Amplios grupos
poblacionales muestran una amplia vulnerabilidad por care167
cer de alimentacin, condiciones de vivienda adecuada y acceso a los servicios bsicos.

---Los hbitos de higiene, nutricin, potabilizacin del agua,
eliminacin de excretas y manejo de basuras y otros desperdicios no estn presentes en buena parte de la poblacin ecuatoriana de bajos recursos. Mantenimiento de agua en patios,
corredores, floreros, peceras, bebederos, tanques de agua,
reservorios, recipientes que acumulan aguas de lluvia, lo que
favorece la reproduccin de enfermedades vectoriales como
el dengue clsico y la malaria.
---Poblacin no inmunizada por problemas de desabastecimiento de vacunas meses antes de la aparicin del fenmeno.
---Es comn que muchas personas afectadas por enfermedades respiratorias o por otras vectoriales (dengue clsico,
malaria), se automediquen, no utilizando los servicios de salud, o en el caso de que lo hagan no conlcuyen los tratamientos. Esta prctica en los momentos del desastre incide en la
propagacin epidmica de este tipo de enfermedades.
---Debilidad en programas de educacin para la salud a
escolares.
Vulnerabilidad frente a las amenazas biolgicas
---Inadecuados hbitos de higiene y manejo de los desperdicios, en especial en los segmentos ms pobres de la
poblacin.
---Debilidad en el control preventivo de vectores, principalmente de ratas.
---Inadecuados sistemas de recoleccin de basura.
5.5
RESPUESTA DEL SECTOR SALUD FRENTE AL

FENOMENO EL NIO 1997-98
Al igual que el resto de los sectores, el de salud ejecut acciones considerando las tres fases del evento: Antes, para prevenir los impactos del evento, a partir de la declaratoria de
emergencia el 2 de julio de 1997 hasta Noviembre de 1997;
durante, desde noviembre de 1997 a junio de 1998; y post
evento, desde junio en adelante.
5.5.1 ACCIONES DE PREVENCION ( JULIO-NOVIEMBRE 1997)
Desde el punto de vista fisico, el plan de contingencia del
sector salud contempl una serie de acciones tendientes a
prevenir y mitigar los posibles impactos esperables del fenmeno actuando sobre algunas de las vulnerabilidades
identificadas. Para ello, el Ministerio de Salud Pblica, una
vez conocida la certeza de la presencia del Fenmeno El
Nio, determin el probable aumento en el nmero de
casos de las enfermedades conocidas basado en la tendencia observada en los ltimos 5 aos y tomando como
168
referencia para los posibles impactos El Nio 1982-83.

El plan di preferencia a las zonas de posibe afectacin
que haban sido definidas en el plan de contingencia coordinado por la Defensa Civil.
En general, las acciones durante la fase preventiva se orientaron a la inmunizacin de la poblacin y a la reduccin de
posibles vectores. Para ello hubo adelantos en el conocimiento
del fenmeno y sus impactos.
A grandes rasgos, las acciones tuvieron efecto sobre los siguientes eslabones vulnerables:
a)---Mejoramiento de la base de informacin sobre el fenmeno y sus posibles impactos socio-econmicos:

---El anlisis del posible impacto del FEN en la demanda de
los servicios de salud y en el incremento de las enfermedades transmisibles. Determinacin de posibles patologas generadas por los cambios climticos, identificacin de medidas de mitigacin y el diseo de estrategias y difusin de
informacin a la poblacin sobre las medidas a adoptarse
ante la presencia del Fenmeno El Nio. El ejercicio que
sirvi de base para el plan de comunicacin e informativo,
constituy un avance importante en la visualizacin de posibles impactos relacionados con El Nio, ya que se sistematiz
el tipo de riesgos esperables y se identificaron las condiciones que podran favorecer a cada una de las patologas o
riesgos y las condiciones ideales para su resolucin. En base
a ello, se detallaron medidas de apoyo y preventivas, as como
los canales de comunicacin para llegar a las distintas audiencias. Estos ejercicios constituyen una base que deber
ser profundizada en relacin a la experiencia adquirida con
el evento 1997-98.
b)---Preparacin para atencin a la poblacin afectada:

---Preparacin de albergues receptores de la poblacin evacuada o damnificada. Ubicacin de edificios e instalaciones
que podran utilizarse como albergue; logro de acuerdos para
su uso; verificacin de las condiciones de los albergues y de
los accesos; realizacin de prcticas de evacuacin hacia los
albegues; preparacin de instructivo para el manejo de dichos albergues; preparacin del personal.
c)---Reduccin de amenazas biolgicas:

---Apoyo para la fumigacin y rociamiento intra y extra domiciliario, eliminacin de criaderos con participacin de la
comunidad y proteccin familiar contra vectores en el caso
de la malaria. Fumigacin de 158.000 viviendas en las zonas
con riesgo de malaria y dengue.
---Compra y distribucin de dosis de suero antiofdico (1.500
dsis).
---Vacunacin canina contra la rabia en el litoral (82% de la
poblacin canina de la costa).
---Eliminacin de ratas en mercados pblicos de Guayaquil

en coordinacin con los municipios.
d)---Mejoramiento de
la capacidad de prestacin del servicio:
---Preparacin de normas directivas para el funcionamiento

y empleo de las unidades operativas en caso de desastres.
---Vigilancia epidemiolgica.
---Capacitacin del personal apoyada en instituciones nacionales y en programas internacionales. En el caso del clera,
participacin del proyecto de Control de Enfermedades
Diarricas y Clera (PROCED) y el IINHMT en el adiestramiento de 11 jefes provinciales de laboratorio ubicados en
las zonas de alto riesgo, capacitacin que fue replicada en 17
provincias con la participacin de 176 jefes de laboratorio
en reas de salud, con la asesora tcnica de la OPS/OMS.
---Preparacin y movilizacin social (organizacin de brigadas comunitarias para promover el autocuidado y prcticas
de higiene personal y ambiental; promocin de la participacin comunitaria mediante coordinacin con otras instituciones; educacin e informacin a poblaciones afectadas o
alojadas en albergues, incluyendo capacitacin de lderes comunitarios; informacin a travs de diversos medios).
e)---Reduccin de
la vulnerabilidad de la poblacin frente a

los eventos climticos que podran afectar la salud y la vida:
---Vacunacin contra enfermedades inmunoprevenibles
(Campaa masiva de vacunacin PAI, programacin, adquisicin y distribucin de biolgicos). Vacunacin antimalrica
e infantil. Entre agosto y septiembre se vacunaron 270.000
nios de 0-5 aos; 140.000 personas de la regin oriental
contra la fiebre amarilla.
---Distribucin de suplemento vitamnico A a 4.000.000
nios.
---Prioridad de acciones de educacin, informacin y comunicacin, priorizando patologias y otros riesgos a la salud. Tal planificacin se bas en una segmentacin de las
audiencias de acuerdo al tipo de patologa o riesgo que podran afectarla, identificando las conductas nocivas que podran asociarse a cada patologa y las formas de superarlas.
El objetivo central fue la concientizacin sobre los peligros.
---Educacin y capacitacin a la poblacin sobre temticas
preventivas vinculadas a la salud, como saneamiento, normas de conservacin de agua y alimentos, medidas de prevencin de enfermedades infectocontagiosas, control de
excretas y basuras, etc.
Las acciones preventivas que se haban programado desde
julio de 1997, no tuvieron la intensidad y continuidad necesarias por deficiencias presupuestarias del MSP en las partidas destinadas a las acciones de preparacin, mitigacin y
control de posibles daos causados por desastres naturales,

a pesar de ubicarse el pas en la categora de alto riesgo por
la variedad y frecuencia de estos eventos. No incluyeron acciones para el mejoramiento de las infraestrucutras fsicas,
aunque otros sectores responsables del manejo de obras fsicas para control de inundaciones consideraron la reduccin
del riesgo mediante medidas orientadas a esos fines para
proteger ciertas partes muy vulnerables en algunas ciudades.
Slo despus de la formulacin del plan de contingencia
aprobado en noviembre con recursos del FASBASE se logr dar soporte a las acciones.
5.5.2
ACCIONES DURANTE LA CONTINGENCIA (NOVIEMBRE

1997 A JUNIO 1998)
Las acciones previstas entre noviembre de 1997 y junio de

1998 incluyeron tanto aquellas preparatorias para la emergencia en virtud de haberse manifestado en noviembre los
primeros desastres en la ciudad de Santa Rosa, provincia de
El Oro, como aquellas de atencin propiamente dichas.
En ambas se dio prioridad a garantizar una efectiva respuesta a la emergencia frente a hechos inminentes como eran los
damnificados, la posible propagacin de enfermedades y
los daos que se generaban por los impactos. Dichas acciones fueron includas en el plan de contingencia del sector,
formulado para ese momento con el apoyo de la OPS y del
Banco Mundial dentro de las reprogramaciones aprobadas
para esos fines (ver Captulo VII, Gestin institucional sectorial). Las acciones contempladas en el plan fueron:
---Control de endemias y epidemias transmitidas por vectores
(amenazas biolgicas) especialmente de vectores de malaria
y dengue, de infecciones intestinales y respiratorias, en las
zonas de afectacin.
---Para malaria y dengue: adquisicin y distribucin de medicamentos antipaldicos en las unidades de salud y la poblacin; adquisicin y aplicacin de insecticidas en zonas
malricas y de dengue; adquisicin de equipos para control.
Continuacin de los rociamientos y fumigacin intra y
extradomicialiario, los cuales se vieron dificultados por la
interrupcin de las comunicaciones terrestres debido a la
afectacin de vas y puentes y la inundacin de amplias reas
endmicas.
---Para rabia: Campaas de control de rabia humana y animal mediante vacunacin masiva de la poblacin canina.
---Para peste: Campaas de desratizacin, especialmente en
mercados y otras zonas infectadas. Se document la magnitud del rea focal infectada a travs de una investigacin
eco-epidemiolgica con la ayuda del CDC-Fort Collins y el
Programa de Coordinacin de Salud Pblica Veterinaria
(HCV) de la OPS/OMS de Washington D.C.
---Ofidios: Adquisicin de suero antiofdico.
169
---En el caso de la leptospirosis: realizacin de investigaciones seroepidemiolgicas en humanos y animales, con el fin
de determinar los posibles animales portadores de enfermedades infecciosas y tomar medidas adecuadas para su control. Mejoramiento de la capacidad de diagnstico en las provincias ms afectadas de la costa. Capacitacin de personal
del INHMT en la aplicacin de tcnicas rpidas de diagnstico. Recomendaciones preventivas; estudios predictivos de riesgo y mejoramiento de los Sistemas de vigilancia epidemiolgica con la cooperacion del CDC-Atlanta
y Puerto Rico.
---En el caso del clera: capacitacin en laboratorios de referencia de Clera en reas de alto riesgo, en el marco de una
cooperacin franco-ecuatoriana de control de las Enfermedades Diarricas y Clera, con la cooperacin tcnica de la
OPS/OMS y el Instituto Nacional de Higiene y Medicina
Tropical.
---Mejoramiento de la vigilancia epidemiolgica y la alerta
sobre sndromes febriles y hemorrgicos para tomar las medidas de control oportunamente.
---Utilizacin de las brigadas mdicas para orientar a familiares o vecinos de personas afectadas, en la prevencin de las
enfermedades detectadas.
---Apoyo a la recoleccin de basura y funcionamiento del
alcantarillado en la ciudad de Esmeraldas.
---Fortalecer la respuesta a la emergencia con apoyo de los
usuarios. Acceso a los servicios y mantenimiento de la calidad de la atencin.
Para reducir los efectos de los daos a la infraestructura
fsica:
---Viabilizar el acceso a las unidades.
---Utilizar brigadas itinerantes de atencin.
---Establecer puestos ambulantes de atencin.
---Redistribucin y optimizacin de los recursos humanos
existentes.
---Rehabilitacin de las unidades.
Para concientizar a usuarios y prestadores del servicio
sobre las prcticas adecuadas para la salud y mejorar su
participacin
---Incremento de cursos de adiestramiento a mdicos y
paramdicos en las unidades de salud.
---Educacin e informacin a poblaciones afectadas y a las
alojadas en albergues y capacitacin de lderes comunitarios
sobre como precautelar la salud y la vida frente al evento que
se avecinaba.
---Organizacin de brigadas comunitarias para promover el
170
autocuidado y las prcticas de higiene personal y ambiental.

---Promocin de la participacin comunitaria coordinada
con otras instituciones regionales y/o locales.
---Difusin de mensajes.
Para hacer ms adecuada la respuesta
---Ampliacin de la capacidad de diagnstico de laboratorios y tratamiento de los casos.
---Envo de medicinas para suministro gratuito.
---Capacitacin de personal. Entre ello, capacitacin del personal de Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical
en la aplicacin de tcnicas rpidas de diagnstico.
---Elaboracin de planes operativos de evacuacin y emergencia en cada unidad de salud.
---Monitoreo, evaluacin y supervisin de actividades.
---Atencin integral emergente en albergues, hospitales y
comunidades inundadas.
---Provisin de agua para consumo humano (agua envasada)
o provisin de agua segura (cloro para desinfeccin, plantas
potabilizadoras de agua, rehabilitacin de pozos profundos,
etc.). Informacin sobre prcticas de desinfeccin del agua a
nivel casero y las medidas para almacenamiento seguro, con
participacin de la comunidad.
---Suministro de alimentos.
---Distribucin de insumos bsicos a hospitales, antimalricos
y otros.
---Atencin mdica emergente en 500 albergues: Formacin
de brigadas mdicas para atencin emergente. Debido a la
dificultad de acceder a unidades de salud en algunas localidades, se contrataron y organizaron brigadas de atencin
mdica que fueron previamente capacitadas para dar solucin a las patologas prevalentes en los albergues y zonas
afectadas, detectar oportunamente la ocurrencia de brotes y
educar y recomendar medidas higinico-sanitarias bsicas.
Tambin se coordin con el servicio Nacional de Erradicacin de la Malaria la fumigacin y rociamiento de insecticidas en los albergues para controlar posibles brotes de malaria y dengue. Se di atencin farmacolgica gratuta para las
enfermedades ms comunes y se continu con la vigilancia
epidemiolgica en dichos albergues.
---Distribucin de impresos educativos.
---Rehabilitacin de infraestructura y equipamiento (vulnerabilidades fsicas)
Las acciones estuvieron orientadas a garantizar el accceso
permanente de la poblacin afectada a las unidades de salud
de su jurisdiccin, a la vez que mantener la calidad de la pres-
tacin. Por esta razn, adems de realizar acciones de reparacin de los daos, se llevaron a cabo dotaciones y mejoramiento de condiciones preexistentes, entre ellos los de emergencia, quirfanos, laboratorios, dotacin o reparacin de
equipos indispensables, etc, en algunas de ellas. Si bien el
plan de consolidacin que se formul para reforzar el plan
inicial de contingencia de las provincias afectadas inclua una
accin relevante sobre la dotacin, el predominio de las acciones en esta fase fue la reparacin de la planta fsica.
Los principales logros de las acciones llevadas a cabo durante la Contingencia fueron:
---En los albergues, la situacin de salud de las personas alojadas se mantuvo en condiciones controladas, sin presencia
significativa de infecciones de la piel, respiratorias e intestinales ( tifoidea, clera y hepatitis A). No se prestaron casos
de paludismo por falciparum, ni de sndromes febriles icterohemorrgicos.
---El sistema epidemiolgico del MSP permiti detectar
y controlar oportunamente el brote de malaria en la provincia de Esmeraldas, al igual que fue posible controlar la
rabia canina.
---Solo el hospital de Chone dej momentneamente de atender adecuadamente, por efecto de la lluvias e inundaciones a
las personas que demandaron servicio. Para el resto se buscaron soluciones de emergencia que permitieron cubrir las
necesidades dentro de las restricciones.
5.5.3
ACCIONES EN EL PERIODO DE RECONSTRUCCION,

POSTERIOR A LAS LLUVIAS (JUNIO 1998 EN ADELANTE)
Las acciones llevadas a cabo en esta fase se apoyaron principalmente en el plan de consolidacin que se prepar en los
ltimos meses de la contingencia en 1998 y que se concluy
en agosto de ese ao, asigndole cerca de 6 millones de dlares. El principal nfasis fue dado a la solucin de problemas
ambientales de estancamiento de agua, a la dotacin de agua
potable a la poblacin, a la difusin de prcticas sanitarias y
hbitos saludables, a la rehabilitacin de la planta fsica y a la
dotacin de equipos y medicamentos para las unidades de
salud. En esta fase, ms que a la rehabilitacin, se ha tratado
de dar nfasis a esta ltima dotacin. En general la estrategia
contempl en la fase inmediata a la conclusin del evento:
---Continuar con la atencin de la poblacin afectada y con
la vigilancia y control de enfermedades infecto-contagiosas
y transmitidas por vectores.
---Consolidar la rehabilitacin de las unidades de salud de
las zonas azotadas, especialmente en lo que respecta a la planta
fsica y a su equipamiento.
Se consideraron tambin medidas especiales que se venan
aplicando para mitigar los efectos directos y los esperados
en la fase posterior al fenmeno, especialmente en cuanto a

la vigilancia epidemiolgica y su fortalecimiento y al control
de brotes de enfermedades prevalecientes y de alta prioridad
(malaria, dengue, clera y tuberculosis). Entre estas ltimas
acciones estn:
---Fortalecimiento del sistema de vigilancia epidemiolgica
de emergencia.
---Estimacin de los comits y brigadas epidemiolgicas para
atender los brotes de enfermedades sujetas a vigilancia.
---Llevar a cabo una promocin de alianzas institucionales
para la salud con las FFAA. Iglesia, ONGs, Organismos
seccionales y Organismos sociales de base.
---Ampliacin de la atencin primaria mediante brigadas
mdicas universitarias y de otras instituciones.
---Desarrollar programas de promocin y prevencin de la
salud con la participacin de estudiantes secundarios en acuerdo con el Ministerio de Educacin.
5.6
LECCIONES APRENDIDAS Y PRINCIPALES POLITICAS

ORIENTADAS A LA REDUCCCION DE LAS
VULNERABILIDADES FISICAS EN EL SECTOR SALUD
Durante el evento 1997-98 ha quedado evidenciado que el

incremento de algunas enfermedades transmisibles inducidas por el FEN estuvo relacionado con una gran gama de
factores que incidieron en las condiciones ambientales, y que
las vulnerabilidades deben ser atacadas desde diversos sectores. Este gran marco para las actuaciones del sector es determinante en la capacidad que puede tener el pas para reducir
los riesgos de afectacin a la poblacin y obliga a clarificar las
coordinaciones que deben ser relevantes para actuar con efectividad hacia los objetivos de prevencin antes mencionados.
Al finalizar las lluvias y las grandes inundaciones en agosto
de 1998 se constat, sin embargo, que la afectacin global en
la salud de la poblacin, si bien grave, fue menor de lo esperado, lo que evidencia el resultado de la actuacin sectorial,
tomando en cuenta la existencia de condiciones desfavorables para la salud como lo era la preexistencia de una mayor
poblacin y capital concentrado en las zonas afectadas respecto a 1982-83 y que las variaciones climticas recientes
fueron ms intensas y de mayor duracin. En todo caso, el
fenmeno exacerb las vulnerabilidades preexistentes en las
zonas y grupos poblacionales donde las enfermedades son
endmicas, y si bien los preparativos fueron fructferos, se
debi remontar una situacin muy desventajosa debido a la
ausencia de una poltica preventiva. El deterioro de los servicios de agua potable y saneamiento y la permanencia de grandes extensiones de aguas estancadas unido al incremento de
la temperatura, favorecieron la proliferacin de vectores. Por
otra parte, las precarias condiciones de vida previas al even171
to, las dificultades de acceso a los sitios de albergue y centros

de salud por la intransitabilidad de las vas, el deterioro en las
infraestructuras de salud y los intensos procesos migratorios,
fueron elementos que contribuyeron a acentuar los efectos
iniciales del fenmeno sobre la salud de la poblacin.
Las perspectivas en este sector se inscriben, despus del fenmeno el Nio, en un contexto sumamante frgil para superar los daos ocasionados y para garantizar acciones
coherenes en el campo de salud que tomen como base las
experiencias recogidas. Por una parte, despus del evento,
muchas infraestructuras se vieron afectadas, planteando un
reto para su recuperacin, para garantizar no slo la restitucin normal de los servicios sino tambin el mejoramiento
de los mismos. El grave deterioro en las condiciones de vida,
de por s preocupantes antes del evento, ha sido profundizado permanencindo condiciones adversas y presentndose
impactos secundarios cuyos efectos an estn por verse.
Por otra parte, la necesidad que hubo de focalizar ingentes esfuerzos para prevenir y atender las emergencias, ha
mostrado de una manera clara la asusencia de polticas de
prevencin capaces de dar respuesta a las demandas en
circunstancias de crisis, lo cual se ha manifestado en el
abandono de programas cotidianos de atencin a la poblacin por la falta de recursos para garantizar ambas vertientes de actuacin.
Destacan tambin fortalezas de cara al futuro. A pesar de las
graves condiciones de deterioro que imperaron en el pas
durante largos lapsos y a los significativos problemas de agua
potable, de concentracin de poblacin en albergues, etc.,
las instituciones de la salud pudieron controlar los brotes de
diversas enfermedades que se presentaron progresivamente,
habindose logrado fortalecer algunas capacidades en el conocimiento de factores relacionados con la relacin FENsalud, las cuales deberan ser recogidas para las actuaciones
futuras. Este es el caso del fortalecimiento de los sistemas de
control epidemiolgico y la consecuente reduccin de los
impactos negativos esperables en lapsos relativamente cortos, los avances organizativos en el manejo de albergues, y en
el acervo de vulnerabilidades tambin recogidas que han dejado
lecciones de gran trascendencia para el sector de la salud.
La experiencia vivida ha permitido evidenciar tambin la
importancia de la planificacin y organizacin, lo que ha derivado en un reconocimiento institucional sobre la necesidad de formular y ejecutar en forma permanente planes y
programas de preparacin y mitigacin de desastres. Igualmente ha dejado experiencias valiosas en el sector sobre la
capacidad local en la toma de decisiones y en la administracin y gestin de recursos.
En el marco de estas reflexiones, recomendaciones y lneas
de poltica han sido plasmadas no slo en documentos gene172
rados por las instituciones del sector sino a lo largo de las

discusiones que se llevaron a cabo durante este estudio. Las
mismas han sido organizadas tomando como eje el tipo de
vulnerabilidades a las cuales van dirigidas con el objeto, no
slo de clarificar las vas para reducirlas sino tambin para
orientar a las instituciones correspondientes en la responsabilidad que cada una de ellas tiene para contribuir en esa
misma direccin a garantizar las mejores condiciones de la
salud en el pas.
Dichas polticas son las siguientes:
a)-- Polticas
dirigidas a mejorar la base de informacin climtica requerida por el sector salud
Adems de los sealados sobre el conocimiento de la relacin FEN-clima ecuatoriano y su distribucin espacial reseados en el Captulo I de este estudio:
---Mayor sistematizacin en la recopilacin de informacin
y depuracin de la data climtica existente, a los fines de su
utilizacin permanente en el sector.
---Incluir como una actividad de rutina de los respectivos
programas de vigilancia y control, el conocimiento y anlisis
de los pronsticos meteorolgicos trimestrales y anuales (intensidad y duracin de la estacin lluviosa, temperatura media, zonas de mayor afectacin, pronsticos oportunos para
la preparacin).
---Desarrollar programas de investigacin para el establecimiento de las correlaciones entre las variables climticas y la
aparicin y dispersin de las enfermedades.
b)-
Polticas para reducir las vulnerabilidades ambientales de las cuencas afectadas
---Establecer una poltica nacional para el manejo integral de

cuencas dando nfasis a la reduccin de vulnerabilidades de
los asentamientos humanos y al saneamiento ambiental que
afecta a la salud de la poblacin.
c)-
Polticas para mejorar el conocimiento de las relaciones causa-efecto entre las variaciones climticas
y la salud
---Institucionalizar una lnea de investigacin y estudios sobre el impacto epidemiolgico del fenmeno natural para
mejorar la interpretacin no slo del comportamiento de algunas de las enfermedades mencionadas, sino tambin con
los problemas alimentarios nutricionales de la poblacin, la
generacin de violencia y estrs social por los problemas de
deterioro socioeconmico y el impacto en las enfermedades
crnicas transmisibles, entre otras. Igualmente, estudiar los
tipos y gravedad de impactos en los estratos socioeconmicos
bajos que se generan sobre la salud, al incrementarse sus previas falencias de vivienda, sistemas sanitarios bsicos, nutricin y en general de su calidad de vida que permitan definir
adecuadamente proridades y focalizar las acciones de prevencin y mitigacin.
d)-
Polticas para fortalecer el conocimiento y manejo

de las amenazas fsicas directas
---Recabar y sistematizar toda la informacin existente sobre vulnerabilidades de la infraestructura fsica de los servicios de salud.
---En base a los planos de zonas de alto riesgo preexistentes,
evaluar la vulnerabilidad de aquellas infraestructuras que no
han sido estudiadas, as como determinar otros posibles focos problemticos para la salud. Coordinar este tipo de evaluaciones con sectores relacionados con la problemtica en
la que tiene su origen la enfermedad. En base a ello, incorporar en la programacin ordinaria las actuaciones preventivas
que se identifiquen en cada caso y coordinar las acciones
correspondientes con otras instituciones.
e)---Polticas para reducir las amenazas inducidas

---Coordinar y promover con otros sectores las acciones que
stos deben realizar para garantizar su actuacin en el mejoramiento de las condiciones de la salud (vivienda, transporte, servicios de agua y alcantarillado, etc).
---Promover el uso de sistemas alternativos de agua y saneamiento para garantizar la sostenibilidad del suministro an
en situaciones de emergencia.
f)-
Polticas para reducir las vulnerabilidades de las

infraestructuras de salud
---Continuar las acciones de fortalecimiento de la infraestructura fsica con sentido de prevencin, incluyendo su rehabilitacin y equipamiento. Enfasis especial en el establecimiento de fuentes alternas de abastecimiento de agua en las
unidades de salud, as como en las condiciones de drenaje de
aguas pluviales y de excretas.
---Establecer sistemas adecuados de eliminacin de basura
tanto en condiciones normales como frente a las contingencias, tomando en cuenta la realidad provincial en estos
aspectos.
---Incorporar elementos de anlisis de riesgos y de reduccin de vulnerabilidades ante desastres en los proyectos de
reconstruccin y en las nuevas construcciones.
---Establecer mecanismos ms eficaces para el cumplimiento de la normativa de diseo y construccin de Unidades
de Salud.
---Reubicar las unidades ms vulnerables y reforzar las condiciones de otras.
---Planificar las edificaciones en zonas de menores riesgos.
---Entrenamiento del personal sobre el manejo adecuado de
la gestin del riesgo.
g)---Polticas para reducir las amenazas biolgicas

---Fortalecer los sistemas de vigilancia y control epidemiolgico y la red de laboratorios.
---Mantenimiento de los programas de erradicacin de
vectores transmisores de enfermedades, de eliminacin de
roedores, de vacunacin de animales domsticos.
---Fortalecer el Convenio Bilateral con Per Fronteras Saludables a los fines de intercambiar informacin y de apoyarse mutuamente en relacin con las enfermedades comunes o de riesgo de transmisin.
---Establecer normativas de manejo para las ventas de alimentos en las etapas crticas.
---Mejorar las condiciones de disposicin de los desechos.
h)-
Polticas para mejorar la respuesta del servicio durante la contingencia
---Mantener planes de contingencia actualizados que indiquen las posibles redes de albergues que podran ser utilizados en caso de emergencias, con evaluacin de riesgos y de
accesibilidad. Preparacin de guas para potenciales administradores. Mejorar las guas existentes en base a la experiencia de El Nio 1997-98, garantizando la superacin de
problemas que se evidenciaron en esta oportunidad (ingreso
de personas no damnificadas, ausencia de administradores
en los albergues). Clarificar la participacin institucional en
los albergues. Establecer los listados y nivel de los stocks que
debern operar para las situaciones de emergencia en el caso
de El Nio. Evaluar el funcionamiento de los Comits de
Salud en los albergues y de sus mecanismos de actuacin.
---Evaluar los requerimientos para mantener las actividades
cotidianas de las unidades de salud, a los fines de estar preparados para cubrir todas las demandas de la poblacin. En
este sentido, recabar y sistematizar la informacin sobre la
capacidad de respuesta de los servicios de salud desde el punto
de vista administrativo y operativo ante nuevas y mayores
demandas que generan los desastres.
---Fortalecer los equipos institucionales mediante capacitacin en las reas de prevencin de su competencia.
---Disear los sistemas de alerta dentro del sector salud, tomando como base la red actual y las experiencias que se tuvieron durante este evento.
---Evaluar los resultados de las brigadas mdicas como parte
de los anlisis expost y concebir una adecuacin de este tipo
de soluciones para las respuestas de emergencia con los cambios requeridos.
---Hacer inventario de los requerimientos para un adecuado
funcionamiento de las instalaciones y del servicio, como base
para la bsqueda de recursos.
173
i)-
Polticas para reducir las vulnerabilidades a nivel

de los usuarios
---Preparar desde ya, tomando como base el plan informativo elaborado durante este evento, todo el material y los
diseos necesarios del mismo para tenerlo a disposicin en
eventualidades futuras, incorporando todas las zonas que han
presentado problemas sucesivos durante los diversos eventos para los cuales se cuente con este tipo de informacin.
---Mantener una campaa permanente educativa para la poblacin sobre las acciones prioritarias que deben fortalecerse, orientada a reducir los efectos de El Nio o de otro evento climtico que influya sobre la salud.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases
del proceso.
---Desarrollar programas fuertes orientados a mejorar el nivel de salud general de la poblacin.
---Adelantar proyectos de capacitacin, educacin y comunicacin contnua en hbitos de higiene, saneamiento, nutricin.
---Evaluar el nivel de conocimiento y percepcin del riesgo
a que estn expuestas las comunidades en zonas vulnerables.
---Desarrollar habilidades y conductas adecuadas para el
manejo de los desastres a travs de la informacin que se
divulgue.
6.
ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los impactos recibidos durante 1997-98 en los asentamientos

humanos en Ecuador y la extensin de los daos que stos
tuvieron tanto en el medio urbano como en el rural, son
expresin de una problemtica de ordenamiento que tiene
causas estructurales relacionadas con el modelo de desarrollo del pas.
En efecto, el desarrollo urbano en el Ecuador ha estado vinculado al crecimiento de su base econmica y a las condiciones sociales acontecidas a travs de su historia, registrndose
variaciones en la poblacin urbana y rural de acuerdo a esa
evolucin. Desde 195014 la poblacin predominantemente
rural (71,46%) fue disminuyendo, a tal punto que, de acuerdo a proyecciones del INEC15 para 1998, la poblacin urbana fue estimada en un 74%. Para el perodo 1990-2000 se
estim una tasa de crecimiento promedio anual del 4%, con
ms de 12 millones de habitantes para el final del perodo,
por lo que en la actualidad la poblacin del Ecuador es en su
mayora de carcter urbano (77%).
Conjuntamente con el desarrollo de las poblaciones se produjeron migraciones interregionales, que han operado prefe14 Ao al cual pertenecen los datos ms antiguos sobre la poblacin en el Ecuador
15 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
174
rentemente desde el campo y pequeas ciudades hacia centros ms populosos y productivos, en busca de mejores servicios y oportunidades (Sosa, 1994). Los emigrantes, por lo
general de bajos recursos econmicos, al no poder establecerse dentro del permetro urbano por los altos costos, lo
hacen en zonas perifricas, producindose invasiones y posesiones arbitrarias de tierras carentes de servicios bsicos,
contribuyendo de forma significativa al incremento de la urbanizacin marginal caracterizada por su desorganizacin y
vulnerabilidad ante fenmenos naturales o de carcter
antrpico.
Se ha estimado que de la poblacin del pas al ao 2000,
el 50% estara concentrado en la Costa; el 44% en la Sierra y el 6% en la Amazona y la regin Insular. Igualmente, que la marginalidad a nivel nacional representara el
48% (3.050.478 habitantes), siendo superior en la costa
(65% 2.299.435 hab.), 27% en la Sierra y 10% en la
Amazona y regin insular. En la realidad, estas estimaciones deben haberse incrementado en la costa ecuatoriana dado el impacto del fenmeno y la crisis econmica
por la que atraviesa el pas.
6.1 ENCADENAMIENTO DE EFECTOS DEL FENOMENO

EL NIO SOBRE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los sitios de emplazamiento de la poblacin se vieron afectados por mltiples amenazas generadas tambin por diversos factores climticos-oceanogrficos, lo que muestra la
complejidad de las situaciones en el manejo de este sector de
afectacin (ver Figura V.6.1-1. Ecuador. Encadenamiento de
efectos sobre los asentamientos humanos).
La elevacin del nivel del mar en el ocano Pacfico derivada del incremento de la temperatura en el mismo y del
desplazamiento de corrientes de agua caliente hacia el continente americano, dificult el drenaje natural de los distintos
ros que desembocan en el ocano, produciendo inundaciones que afectaron a casi todos los centros poblados emplazados en la costa litoral, generando daos a viviendas,
infraestructuras tursticas y de todo orden, as como a los
enseres familiares que quedaron bajo las aguas.
Los fuertes oleajes que se produjeron por efecto de los vientos, causaron la destruccin de viviendas e infraestructuras
de numerosos centros poblados de la costa litoral (Esmeraldas, Cojimes,Manta, Jaramij, San Pablo, Valdivia, San Pedro, Oln, Manglaralto, Posorja, Guayas, Puerto Bolvar, Bajo
Alto), as como de una serie de balnearios que se ubican en la
zona de mayor afectacin (Rocafuerte, Crucita, Atacames,
Tonsupa, Castel Nuovo, Malecones Chinca, Sa y Canoa,
San Jacinto, Puerto Bolvar, entre otras).
i)-
Polticas para reducir las vulnerabilidades a nivel

de los usuarios
---Preparar desde ya, tomando como base el plan informativo elaborado durante este evento, todo el material y los
diseos necesarios del mismo para tenerlo a disposicin en
eventualidades futuras, incorporando todas las zonas que han
presentado problemas sucesivos durante los diversos eventos para los cuales se cuente con este tipo de informacin.
---Mantener una campaa permanente educativa para la poblacin sobre las acciones prioritarias que deben fortalecerse, orientada a reducir los efectos de El Nio o de otro evento climtico que influya sobre la salud.
---Fomentar la participacin comunitaria en todas las fases
del proceso.
---Desarrollar programas fuertes orientados a mejorar el nivel de salud general de la poblacin.
---Adelantar proyectos de capacitacin, educacin y comunicacin contnua en hbitos de higiene, saneamiento, nutricin.
---Evaluar el nivel de conocimiento y percepcin del riesgo
a que estn expuestas las comunidades en zonas vulnerables.
---Desarrollar habilidades y conductas adecuadas para el
manejo de los desastres a travs de la informacin que se
divulgue.
6.
ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los impactos recibidos durante 1997-98 en los asentamientos

humanos en Ecuador y la extensin de los daos que stos
tuvieron tanto en el medio urbano como en el rural, son
expresin de una problemtica de ordenamiento que tiene
causas estructurales relacionadas con el modelo de desarrollo del pas.
En efecto, el desarrollo urbano en el Ecuador ha estado vinculado al crecimiento de su base econmica y a las condiciones sociales acontecidas a travs de su historia, registrndose
variaciones en la poblacin urbana y rural de acuerdo a esa
evolucin. Desde 195014 la poblacin predominantemente
rural (71,46%) fue disminuyendo, a tal punto que, de acuerdo a proyecciones del INEC15 para 1998, la poblacin urbana fue estimada en un 74%. Para el perodo 1990-2000 se
estim una tasa de crecimiento promedio anual del 4%, con
ms de 12 millones de habitantes para el final del perodo,
por lo que en la actualidad la poblacin del Ecuador es en su
mayora de carcter urbano (77%).
Conjuntamente con el desarrollo de las poblaciones se produjeron migraciones interregionales, que han operado prefe14 Ao al cual pertenecen los datos ms antiguos sobre la poblacin en el Ecuador
15 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
174
rentemente desde el campo y pequeas ciudades hacia centros ms populosos y productivos, en busca de mejores servicios y oportunidades (Sosa, 1994). Los emigrantes, por lo
general de bajos recursos econmicos, al no poder establecerse dentro del permetro urbano por los altos costos, lo
hacen en zonas perifricas, producindose invasiones y posesiones arbitrarias de tierras carentes de servicios bsicos,
contribuyendo de forma significativa al incremento de la urbanizacin marginal caracterizada por su desorganizacin y
vulnerabilidad ante fenmenos naturales o de carcter
antrpico.
Se ha estimado que de la poblacin del pas al ao 2000,
el 50% estara concentrado en la Costa; el 44% en la Sierra y el 6% en la Amazona y la regin Insular. Igualmente, que la marginalidad a nivel nacional representara el
48% (3.050.478 habitantes), siendo superior en la costa
(65% 2.299.435 hab.), 27% en la Sierra y 10% en la
Amazona y regin insular. En la realidad, estas estimaciones deben haberse incrementado en la costa ecuatoriana dado el impacto del fenmeno y la crisis econmica
por la que atraviesa el pas.
6.1 ENCADENAMIENTO DE EFECTOS DEL FENOMENO

EL NIO SOBRE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS
Los sitios de emplazamiento de la poblacin se vieron afectados por mltiples amenazas generadas tambin por diversos factores climticos-oceanogrficos, lo que muestra la
complejidad de las situaciones en el manejo de este sector de
afectacin (ver Figura V.6.1-1. Ecuador. Encadenamiento de
efectos sobre los asentamientos humanos).
La elevacin del nivel del mar en el ocano Pacfico derivada del incremento de la temperatura en el mismo y del
desplazamiento de corrientes de agua caliente hacia el continente americano, dificult el drenaje natural de los distintos
ros que desembocan en el ocano, produciendo inundaciones que afectaron a casi todos los centros poblados emplazados en la costa litoral, generando daos a viviendas,
infraestructuras tursticas y de todo orden, as como a los
enseres familiares que quedaron bajo las aguas.
Los fuertes oleajes que se produjeron por efecto de los vientos, causaron la destruccin de viviendas e infraestructuras
de numerosos centros poblados de la costa litoral (Esmeraldas, Cojimes,Manta, Jaramij, San Pablo, Valdivia, San Pedro, Oln, Manglaralto, Posorja, Guayas, Puerto Bolvar, Bajo
Alto), as como de una serie de balnearios que se ubican en la
zona de mayor afectacin (Rocafuerte, Crucita, Atacames,
Tonsupa, Castel Nuovo, Malecones Chinca, Sa y Canoa,
San Jacinto, Puerto Bolvar, entre otras).
Figura V.6.1-1 Ecuador. Encadenamiento de efectos del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre los asentamientos humanos
175
Las lluvias, por su persistencia y magnitud, tuvieron muy

variados efectos sobre los asentamientos humanos y la
poblacin:
---El incremento de los caudales de los ros, al producir
socavamiento de los mrgenes del cauce, arrastre de sedimentos, deslaves y deslizamientos, produjo daos relevantes sobre las viviendas, la poblacin y los centros poblados ribereos.
Al afectar la vialidad y puentes localizados en su recorrido, ocasion el aislamiento de numerosos centros poblados, con las consecuentes afectaciones a la vida econmica, a la poblacin y a la salud de sta.
En algunas zonas, los ros destruyeron diques de control de
inundaciones causando el desbordamiento de las aguas retenidas y produciendo severos daos a las poblaciones protegidas por dichas obras.
Los ros y quebradas, al arrastrar grandes volmenes de sedimentos que fueron depositados en calles y viviendas de los
centros afectados, causaron la paralizacin del funcionamiento
de numerosas ciudades.
---Las lluvias directas generaron tambin impactos desastrosos sobre las viviendas y asentamientos de poblacin, y
crearon amenazas, algunas de las cuales lograron resolverse
sin llegar a causar los daos esperados, debido a la oportuna
intervencin o a causas naturales que actuaron a favor de su
resolucin.
Los impactos ms notorios de lo antes sealado fueron, por
una parte, la influencia de las lluvias sobre las viviendas endebles, debido al tipo de materiales que predomina en las
zonas afectadas. Por otra parte, al propiciar la produccin de
deslaves y deslizamientos, multiplicaron el tipo de daos sobre la poblacin y sus asentamientos.
Ciertos deslaves y hundimientos de tierra fueron causantes de la formacin de grandes lagunas, algunas de las
cuales se desbordaron causando daos por arrastre e inundaciones a las viviendas y asentamientos (la Simn
Rodrguez cerca de Montecristi; la de montaa de Santa
Elena cerca de Colanche), y otras amenazaron a centros
poblados aledaos con una potencial evacuacin violenta
de las aguas, como haba sucedido en la Josefina (Provincia de Azuay) en el ao 1993. Este fue el caso del represamiento del ro Caas en Manab; laguna de Baha
Carquez y laguna de Montalvo, en Jipijapa. Estas ltimas
lagunas, si bien fueron evacuadas por causas naturales o
por medidas orientadas a ello, mantuvieron un aislamiento o limitaron el acceso a los centros poblados
aledaos durante lapsos largos.
El aislamiento de algunas poblaciones tambin fue generado por obstruccin o por daos producidos por los
176
deslaves y las inundaciones sobre carreteras en muchas zonas

con exceso de lluvias.
Daos adicionales y frecuentes a las viviendas se produjeron tambin por deslizamientos de tierra, principalmente en
zonas marginales urbanas.
Los vientos huracanados tambin fueron causantes de daos a las viviendas, tanto en el medio urbano (Esmeraldas,
Puerto Cayo, Babahoyo, Baba, Puerto Bolvar, Machala,
Huaquillas), como en el medio rural.
El efecto final de El Nio, de acuerdo a la Defensa Civil, fue
la agudizacin de algunos problemas sociales, tales como:
---Migracin campo-ciudad.
---Delincuencia, la cual aument hasta en un 40% en relacin
al ao 1997.
---Prostitucin, extendiendo sus dominios hasta barrios residenciales, calles cntricas y sectores perifricos.
---Mendicidad, manifiesta por todas las calles de urbes de
la costa.
---Establecimiento de rsticas viviendas en sectores urbano
marginales.
---Incremento poblacional de ciudades intermedias tales
como Santo Domingo, Machala, Manta, Portoviejo y
Quevedo, en donde se dan tasas de crecimiento del 5% mientras que en Guayaquil slo son del 3%.
---Invasin de tierras, no slo de aquellas baldas o desocupadas, sino de terrenos e incluso de viviendas con propietarios.
---Conflictos de intereses polticos, notndose enfrentamientos entre la localidad y los gobernantes del Estado.
---Constantes protestas, con tomas de las Gobernaciones y
Municipios, frecuentes marchas de damnificados por las principales calles de las urbes por falta de atencin inmediata; ola
de paros por la crisis social, sobre todo en las provincias
mayormente afectadas.
---Especulacin con productos de primera necesidad.
6.2
FOCALIZACION DE LAS AFECTACIONES EN LAS

VIVIENDAS Y ASENTAMIENTOS HUMANOS
Puede generalizarse que la mayora de los asentamientos urbanos y rurales de toda la Costa sufri a consecuencia de los
embates climticos. De las 22 provincias existentes en Ecuador, 18 presentaron afectaciones en las viviendas: Manab,
Guayas, El Oro, Esmeraldas, Los Ros, Napo, Zamora
Chinchipe, Chimborazo, Pastaza, Azuay, Loja, Cotopaxi,
Bolvar, Caar, Morona Santiago, Galpagos, Imbabura y
Tungurahua.
Focalizacin de los asentamientos afectados

Como era de esperarse frente a la magnitud y extensin de la
problemtica, los ms importantes asentamientos humanos de esta zona costera litoral y muchos poblados rurales,
sufrieron severos daos debido al emplazamiento de stos en la
lnea de costa y en las inmediaciones de los cauces de los ros.
Los daos se expresaron de mltiples formas: destruccin
de viviendas, vas, locales comerciales, enseres; inundacin y
enlodamiento durante lapsos extensos impidiendo totalmente
el trnsito urbano y obligando al uso de transporte acutico;
aislamiento de centros por obstruccin y daos a las vas, etc.
El Cuadro V.6.2-1 resume, por provincias, cuencas
hidrogrficas y ros, los centros poblados ms importantes
que fueron afectados y el tipo de amenazas a los que estuvieron sometidos. Segn se desprende del mismo, casi todos los
centros poblados litorales, independientemente de su magnitud poblacional, recibieron impactos de los oleajes con
carcter destructivo. La mayora de los asentamientos ubicados cerca de los ros, fueron arrasados parcialmente o inundados. Mltiples centros rurales y urbanos quedaron aislados por daos en la vialidad local, como fue el caso relevante
de la Pennsula de Santa Elena y de Azuay.
Los casos ms desastrosos fueron los de Baha de Carquez,
Portoviejo y Chone en la provincia de Manab; la ciudad de
Esmeraldas en la provincia de Esmeraldas; y los balnearios
de la Pennsula de Santa Elena en la provincia de Guayas.
Otras ciudades como Babahoyo, si bien se vieron sometidas
a inundaciones, redujeron los daos por oportunas obras de
mitigacin implementadas despus del evento 1982-83.
En la zona costera norte (Sistemas hidrogrficos Esmeraldas, Verde, Muisne) asentamientos humanos urbanos y rurales estuvieron sometidos a los impactos de los oleajes as
como a lluvias persistentes que generaron inundaciones,
deslaves, deslizamientos, etc.
Entre los casos ms graves est el de la ciudad de Esmeraldas que se vi sometida a varias inundaciones por efecto de
los ros Esmeraldas, Teaone y por vertientes provenientes de
las colinas que bordean la ciudad, as como por lluvias directas. El ro Verde tambin produjo afectaciones en el centro
poblado del mismo nombre y en otros como Bocana de Lagarto y Ostiones, al producir inundaciones asociadas a las
crecientes del ro.
Otra ciudad permanentemente afectada fu Quinind, debido al desbordamiento de los ros Quinind y Viche y a los
excesos de precipitacin que se presentaron en ese sector.
En Atacames, el cantn y muchos poblados se vieron afectados notoriamente desde inicios de 1998 debido a mltiples
amenazas: oleajes, lluvias, desbordamiento de los ros
Atacames y Sa. En Muisne, la Isla de Muisne y otros cen-
tros de ese cantn recibieron el impacto de los oleajes, con

afectaciones en viviendas, malecones e infraestructura turstica. Igual sucedi en algunas zonas rurales. Los ros San
Gregorio, Sucio y Camilo inundaron y arrasaron viviendas
en la parroquia rural de San Gregorio.
Otro conjunto de asentamientos ubicados en el cantn Eloy
Alfaro se vi sometido a inundaciones por oleajes a nivel de
los esteros como fue el caso de Isla Valdz.
En la zona central costera (Sistemas hidrogrficos Cojimes,
Jama, Chone, Portoviejo, Jipijapa y Zapotal) tambin se produjeron sostenidas afectaciones en los asentamientos humanos. Desde Octubre, con el ascenso del nivel del mar, vas
costeras como las que conectan a Cojimes quedaron inundadas dejando aislado ese centro poblado. A ello se sumaron los impactos sobre centros costeros de ese sector como:
Canoa, Cojimes, Crucita, Manta, Jaramij, y otros de la pennsula de Santa Elena como San Pablo, Valdivia, San Pedro,
Oln y Manglaralto. Ciudades importantes como Chone,
Baha de Carquez, Portoviejo, Jipijapa, Puerto Lpez y Jama
se vieron inundados por los ros que los circundan y por
excesos y persistencia de las lluvias sobre zonas de topografa plana con problemas de evacuacin.
El colapso de vas tambin dej aislados caseros y centros,
siendo muy resaltante este problema en la pennsula de Santa
Elena. Al colapsar el puente en Colonche pequeos centros
quedaron incomunicados (Javita, La Guairita, Icera, Los
Manguitos, Las Lomas, Manantial I y II, Febres Cordero,
Carrizal, Suspiro, San Vicente, Poroso, Seguitos, Ro Nuevo).
Tambin generon efectos similares, el colapso del puente
sobre la carretera Guayaquil-Santa Elena.
Las fuertes lluvias causaron directamente numerosos daos
a las viviendas en una serie de poblados, como fue el caso de
Ancn, Primavera y Pennsula; y las crecidas de ros a Posorja
y Colonche. La represa en este ltimo centro debi aliviarse
al presentarse una fisura, lo que produjo inundaciones sobre
Javita, Zapotal y San Marcos. Esta represa se rompi en el
mes de marzo de 1998 con impactos importantes sobre el
poblado de Colonche.
La problemtica derivada de las afectaciones de las
infraestructuras continu incrementando las amenazas secundarias en este sector costero. La presa El Chapotal, localizada en la pennsula de Santa Elena, tambin fue desbordada
ocasionando daos en la comuna de Ro Verde.
En las cuencas centrales (Guayas) donde tradicionalmente se presentan inundaciones en las partes bajas, muchos
poblados aledaos a cauces de ros relevantes (Vinces,
Babahoyo, Quevedo, Guayas, entre otros) fueron afectados
por la crecida de los ros y las inundaciones. Centros poblados como Guayaquil fueron inundados en varias ocasiones
tanto por efecto de los ros vecinos como por las lluvias, a lo
177
Cuadro V.6.2-1 Ecuador. Asentamientos humanos ms relevantes afectados por El Nio 1997-98
Impacto sobre asentamientos humanos

Provincia
Sistema
Hidrogrfico
ZONA NORTE COSTERA
ESMERALDAS Verde
Muisne
Ros
Por efecto de ros

Amenazas
Ro Verde
Caseros Rurales
Rocafuerte:
Oleajes causaron daos en el malecn del
Inundaciones en varias zonas con daos de
balneario de Rocafuerte del cantn Ro
viviendas. Ro Rocafuerte causo daos por
Verde. El mar azot el malecn generando
inundaciones en numerosas viviendas del
destrozos.
cantn del mismo nombre.
erde
Ro VVerde
Inundacin de barrios de la ciudad ubicados a Viviendas dispersas:
Deslizamientos que afectan viviendas
orillas del ro Verde.
Poblados Bocana de Lagarto y Ostiones
aisladas
Afectados por crecidas del ro Verde.
Atacames
Sector Atacames
Desbordes del ro afectan viviendas del
sector.
Sa
Viviendas dispersas
Afectacin de varias viviendas por
desbordamiento del ro Sa.
Muisne
Isla de Muisne
Inundaciones por crecidas del ro afectan a
Pueblo Nuevo.
San Gregorio,
Sucio y Camilo
Viviendas rurales
Desbordes de esos ros afectaron numerosas
viviendas en el medio rural.
Bunche
Recinto Bunche
Afectado gran parte del recinto por desbordes
del ro.
Esmeraldas Ro Esmeraldas y Teaone
Ro Toachi
Esmeraldas
Estos ros producen numerosas inundaciones
en la ciudad de Esmeraldas con daos a
vivienda, enseres y vialidad urbana.
Isla de Muisne:
Oleajes destruyeron infraestructura turstica
en zona alta de la playa.
Balnearios: Atacames, Tonsupa y Castel
Nuovo afectados por oleaje. Tambin malecn
Chinca y Sa.
Esmeraldas:
Vientos fuertes y oleajes afectaron
viviendas en Esmeralda.
Deslaves por fuertes lluvias causan daos
a viviendas en barrio 20 de noviembre de
esa ciudad e impiden la entrada en las
vas debido al lodo.

Crecientes del ro por lluvias cadas en la
sierra afectan a Santo Domingo de los
Colorados y causan muertes en riberas del
ro.

MANABI
178
Cojimes
Cojimes y esteros
(Cuenca en
Esmeraldas
y Manab)
Cojimes
Inundacin de la poblacin de Cojimes en
varias ocasiones por reflujo del ro y de
esteros.
Cojimes:
Fuertes oleajes causan daos en la ciudad.
Jama
Ro Jama
Jama
Desbordamientos y crecidas del ro Jama
causan inundaciones en la ciudad.
Convento:
Aislada por daos en la va.
Jama:
Lluvias torrenciales y deslaves afectan
viviendas en Jama.
Ro Mariano y Ro
Muchacho
Jama
Desbordamiento de los ros Mariano y
Muchacho y corte de carretera a la altura de
Tenguel (que afecta trfico con el resto del
pas), gener aislamiento del centro poblado
Jama.
Cuadro V.6.2-1 Ecuador. Asentamientos humanos ms relevantes afectados por El Nio 1997-98 (continuacin)

Provincia
Sistema
Hidrogrfico
Chone
Portoviejo
Ros
Ro Chone y Garrapata
Chone
San Vicente-Los Robles
y balneario San Isidro:
Desbordamiento del ro Chone causa
Deslaves producen sepultamiento de
inundacin en el centro poblado del mismo
viviendas en San Vicente y Los Robles.
nombre (hasta 3 metros de altura por varios
Lluvias e inundaciones causan daos a
das), afectando el 40% del rea urbana.
Baha de Carquez
viviendas en esos centros y obstruyen vas.
Afectacin al turismo por daos en el sistema Baha de Carquez:
Lluvias y depsitos de sedimentos forman
de agua potable.
una laguna natural en Baha de Carquez que
amenaz al puerto y oblig a evacuacin.
Inundaciones producen daos en la vialidad y
causan aislamiento de este puerto.
Carapoto:
Deslaves producen inundaciones que
alcanzan hasta 1,5 m de altura.
Calceta:
Lluvias inundan permanentemente a Calceta.
Canoa:
Oleajes afectan malecn de Canoa
Ro Mosca
Quiroga:
Calceta
Inundaciones por lluvias en centro
El ro Mosca desbord e inund en varias
poblado.(1m de alto)
ocasiones barrios de Calceta.
Varios poblados:
Viviendas rurales
Afectadas viviendas ubicadas en las mrgenes Cada del puente Calceta-Tosagua dej
aisladas a Balsa Tumbada, La Cinega
del ro.
Afuera, Las Caitas, Los Andarrieles, Ro Fro
y otros.
Carrizal
Viviendas rurales
Desbordamiento del ro inunda viviendas
ribereas.
Portoviejo
Portoviejo y otras poblaciones

Crucita:
El malecn del balneario qued inservible y
Inundacin por creciente del ro. Daos a
viviendas fueron destruidas por fuerte oleaje.
viviendas y al rea urbana. Evacuacin de
osagua:
poblacin a albergues temporales y escuelas. P ortoviejo, Rocafuerte y TTosagua:
Lluvias, inundaciones y deslaves causan
daos en viviendas.
Los Arenales (P
ortoviejo) y
(Portoviejo)
Las Maravillas (Pajn):
Inundaciones por carretera que impide el libre
paso del agua.
Cantn Santa Ana, sitio Caa:
19 personas sepultadas a consecuencia de
Bachelero
un deslave producido en el sitio denominado
Lluvias y desbordamiento del ro inundan el
Caa de ese cantn.
centro poblado.
Bachelero
Jipijapa
Por efecto de ros

Amenazas
Jipijapa y Tuza
Ro Caas
Jipijapa
Inundacin de Jipijapa por desbordes de esos
ros.
Manta y Jaramij:
Oleajes causan daos a Manta y Jaramij.
Manta afectada tambin por inundaciones
debidas al exceso de lluvias.
Planchadas:
Lluvias, deslaves y hundimientos de tierra
producen una laguna en Los Cerritos a 2 km
Caas
de la va Guayaquil-Jipijapa, amenazando de
Laguna producida por deslaves que represan el
peligro a Las Planchadas.
ro amenaza a la ciudad de Caas.
Puerto Lpez:
Lluvias y deslaves causan inundaciones y
daos a las viviendas.
Puerto Cayo:
Deslave causa daos a las viviendas.
179

Provincia
Sistema
Hidrogrfico
Ros
Por efecto de ros

Amenazas
Manta y Burro
Manta
Inundaciones por desbordes de ambos ros.
Pita
Puerto Lpez
Desbordes e inundaciones en la ciudad por
efecto de este ro.

reas rurales de Montecristi:
Crecimiento de la albarrada Simn Bolvar y
su alivio violento, inunda reas rurales de
Montecristi con afectacin de viviendas.
Parroquias ms afectadas por inundaciones
y lluvias: El Pueblecito, La Y, Bajos de las
Mangas.
En ese mismo sitio, en el sector de la Pita,
otras dos lagunas se rompieron e inundaron
las viviendas.
Montecristi y Machalilla:
Incremento de precipitaciones causa
inundaciones en esos centros.
ZONA NORTE COSTERA

GUAYAS
(Pennsula de
Santa Elena)
Zapotal
Ro Valdivia
Ro Zapotal
Ro Javita
San PPablo
ablo
San PPedro:
edro:
ablo--Valdiviaaldivia-San
Oleajes causaron destruccin de viviendas en
comunas de San Pablo, Valdivia y San Pedro.
Esos poblados quedaron aislados por
destruccin de vas.
Oln y Manglaralto:
Oleajes causan daos en viviendas.
Colanche:
Lluvias cadas en montaa de Santa Elena
Santa Elena, Colonche y Mate
desborda la albarrada, inundndose la
Inundaciones afectan miles de viviendas en
comuna. Poblado incomunicado por corte de
esos centros.
carretera (puente San Pablo).
Otros centros poblados de la pennsula
Incomunicacin de varios recintos por colapso Posorja:
Lluvia inund parte de la ciudad.
de puente: Javita,La Guarita, Icera, Los
Aumento del nivel del mar causa
Manguitos, Las Lomas, Manantial I y II,
anegamientos en ese centro.
Febres Cordero, Carrizal, Suspiro, San
Oleajes destruyen viviendas y reas urbanas
Vicente, Poroso, Seguitos, Ro Nuevo.
de ese poblado.
Javita, Zapotal, San Marcos
Salinas, La Libertad, Santa Elena:
Inundaciones en esos centros por alivio de
Torrenciales lluvias inundaron populosos
represa en Colonche.
barrios de esos centros y otras comunas va
Comuna Ro Verde
Manglaralto quedando aisladas del resto del
Inundaciones en la comuna por desbordes de la
pas.
presa El Chapocal.
Ribereos del Estero Salado:
El crecimiento del estero arras viviendas.
Colonche
Familias desarmaron casas y se trasladaron a
Inundaciones del centro con daos causados
otros sitios.
por crecidas del ro.
Poblados ribereos del ro Valdivia
Desbordes y salida del cauce del ro arrasa
viviendas ribereas y causa inundaciones en
Ancn, Loma Alta, Barcelona y Sinchal.
Tambin cada de un puente deja aislados a
todos los pueblos del sector norte de la
pennsula.
Ro Chandy
Viviendas rurales
Desborde del ro afecta viviendas aledaas al
mismo.
Estero Punto Carnero
Ancn, Anconcito, PProsperidad

rosperidad y TTambo
ambo
Quedaron aisladas por cada del puente bailey
en va Punto Carnero Anconcito.
Guayas
Guayaquil:
Erosin por lluvias, deslizamientos y deslaves
(desprendimientos de tierra) afectaron
diversas reas urbanas de Guayaquil
Guayas:
Oleajes producen daos en la ciudad.
Poblados ribereos del Daule
Milagros y Cantn:
Crecientes e inundaciones afectaron
Varios barrios inundados por lluvias.
poblaciones a lo largo de su trayecto: Limones,
Limonales, El Mate, El Pial, El Laurel, El
Prncipe, Petrillo, Santa Luca, Daule, Lomas de
Sargentillo, Guayaquil, Palestina, Las
Orqudeas, Cooperativa Gallegos-Lara,
Potrerillos, Hacienda Bella Esperanza y zonas
rurales aledaas.
CUENCAS CENTRALES
GUAYAS
Guayas
Ro Daule
180
Guayaquil
Inundado por desbordes del ro y afectado por
deslizamientos derivados de ello.

Provincia
Sistema
Hidrogrfico
Ros
Ros Quevedo,
Vinces y otros
Parte de la
Ro Babahoyo y afluentes
cuenca de
Guayas
perteneciente
a la Provincia
de Los Ros
Por efecto de ros

Amenazas
Quevedo:
Vinces y otras
Lluvias inundan varios sectores de Quevedo
El ro Vinces inund varias veces a ese pobaldo
(La Loreto, San Jos y 7 de Octubre).
y a otros ribereos como Bagatela, Rincn
Deslizamientos causan hundimiento del
Grande, Antonio Sotomayor, Poza Seca,
malecn.
Nicaragua, Los Mirtos, Las Palmas, el
La Isla:
malecn y viviendas rurales. Oblig a
Lluvias inundan ese centro.
transporte acutico con lanchas en las zonas
inundadas.
San Jos, Amrica, PPalizada,
alizada,
Bagatela, Las Vegas
Ro Vinces destruye muro de contencin
inundando esos poblados.
Recinto Campana
Afectado por desbordamiento de la represa
Pichilingue.
Quevedo y Desquite
Desbordamiento del Ro Quevedo inunda esos
poblados.
Mocache y viviendas aledaas
Inundadas por el ro Mocache.
Babahoyo, El Salto y Barreiro
Inundacin de Babahoyo y poblados ribereos
por ros Babahoyo y San Pablo.
Parroquias rurales y poblados
Ro Babahoyo inunda Colorado, San Fernando,
Carolina, Puerto Real, La Legua, La Margarita,
Flor de los Ros, Naranjo, Naranjillo, El Salitre,
Samborondn.
Centro poblado Zapotal
Desbordes del Estero Macagua producen
deslizamientos que afectan ese centro.
Ricaurte y Catarama
Ro Catarama inunda esos sectores.
Jujn y reas vecinas
Inundados por desbordes del ro Jujn.
Babahoyo y Baba:
Fuertes vientos afectan a esos poblados.
Lluvias inundan varias veces a Babahoyo y al
cantn, daan viviendas y el malecn.
Ventanas y Caracol:
Fuertes lluvias provocan inundaciones en
esos centros.
Ricaurte y Catarama:
Lluvias producen colapso de alcantarillado y
subsecuentes inundaciones.
Salitre y Samborondn:
Lluvias excesivas causan daos por
inundaciones en esos centros poblados.
Palestina:
Inundaciones por lluvias y daos a viviendas.
Jujn:
Varias inundaciones con daos debido a
excesos de lluvia.
ZONA COSTERA SUR

GUAYAS
Taura y
Ro Bulubulu, Chimbo y
parte de la afluentes
cuenca de
Guayas
(Ro Bulul)
El TTriunfo
riunfo
La creciente y fuerza del agua del ro Bulubulu
rompi diques de control de inundaciones de la
cuenca de Guayas e inund a El Triunfo (80%
del rea urbana)
Milagro
Inundado el centro por crecientes del ro
Milagros
Viviendas rurales y aledaas a ros
Desborde del ro Chimbo afecta viviendas
aledaas al cauce del mismo.
Desborde del ro Bulul afecta varios pueblos
rurales.
Cantn YYaguachi:
aguachi:
Excesivas lluvias producen fuertes
inundaciones con daos en viviendas.
Triunfo, Recinto Santa Rosa,
Bucaramanga, Las Palmas, Vergeles:
Fuertes lluvias afectan viviendas y familias al
originar inundaciones.
Tricujo, TTaura:
aura:
Inundaciones por lluvias afectan viviendas en
esos centros
CAAR Y
GUAYAS
(Sector
Golfo de
Guayaquil)
Caar
Caar
La TTroncal,
roncal, San Martn, PPancho
ancho Negro
y reas rurales
Fuertes crecidas del ro Caar inundan esos
centros poblados y a otros rurales como
Barranco, Amarillo y la Envidia.
Zhucay
Viviendas rurales
Inundaciones originadas por el ro causan
daos en viviendas rurales.
Caar e Ingapirca:
Fuertes lluvias producen daos al inundar
esos centros poblados.
La TTroncal
roncal y Azagues:
Deslaves generados por lluvias represan la
Quebrada Honda produciendo inundaciones en
esos poblados.
El Pedrero e Indiana:
Excesos de lluvia producen inundaciones que
afectan viviendas.
Trovador
rovador,, Santa Rosa de Flandes,
La Estrella, Chacayac,
Puerto Baquerizo, Lechugal,
Churupe y Puerto Inca:
Afectados por frecuentes inundaciones.
181

Provincia
AZUAY
EL ORO
Sistema
Hidrogrfico
NaranjalPagua
Santa Rosa
Ros

Balao y reas vecinas:
Inundaciones por excesos de lluvias afectan
numerosas viviendas.
Molleturo:
Fuertes lluvias destruyen viviendas y zonas
costeras en Molleturo.
Cuenca:
Inundaciones con daos debido a excesos de
lluvias.
Shangli:
Viviendas y poblacin afectadas por
deslizamientos.
Cutuguay:
Deslizamientos taponan la nica va de
acceso y generan aislamiento de este
poblado.
Carmen de Pijil:
Deslizamientos de tierra arrasan viviendas y
daan estructuras de instalaciones diversas.
Balao
Balao
Afectado por crecientes del ro.
Ro Frio
Viviendas rurales
Afectadas por desbordamientos del ro.
Cumbe
Cumbe
Desborde del ro destruye viviendas en ese
poblado.
Naranjal
Naranjal
Rotura del muro de contencin por efecto del
ro produce inundaciones en ese centro.
Carne Amarga
y Santa Rosa
Cantn y centro poblado de Santa Rosa Machala, Puerto Bolvar:

200 casas quedaron sin techo y 20 rboles
Fuertes inundaciones y arrastre de sedimentos
cayeron por vientos huracanados en Machala
como producto de las crecientes de esos ros
y Puerto Bolvar.
producen numerosos daos en la ciudad.
En Puerto Bolvar, el nivel del mar subi y
aneg el malecn y barrios de zonas bajas.
Otros daos fueron causados por vientos
huracanados y por oleajes.
Portoviejo
En Machala, lluvias permanentes inundan en
Inundaciones por desborde del ro Calero afectan
varias ocasiones el centro poblado.
al poblado.
Bajo Alto:
Oleajes y subida del nivel del mar destruyen
viviendas en ese centro.
Zona de Manglar:
Fuertes vientos destruyen viviendas ubicadas
P arroquia TTendiles
endiles
en el manglar.
Gran parte del rea inundada por desborde del
Santa Rosa-Isla Jambel:
ro.
Miles de viviendas afectadas por lluvias e
inundaciones en estos dos centros.
Pias:
La Caf y alrededores
Hundimiento de partes de la ciudad y de
Crecidas del ro socavan muro de contencin y
varias calles debido a los efectos de las
originan varias inundaciones en esa zona.
lluvias.
Zaruma:
Deslaves producidos por lluvias afectan ese
poblado.
Machala
Inundacin de ese centro causada por el
estero.
Calero
Chaguana
Jubones
Estero El Macho
Arenillas
Zarumilla
Por efecto de ros

Amenazas
Arenillas:
Inundacin y afectaciones por lluvias.
Chacras:
Inundacin y afectaciones por lluvias.
Zarumilla y Canal
Internacional
Huaquillas:
Huaquillas
Vientos huracanados destruyen viviendas.
Fuertes inundaciones por desbordamiento tanto
Fuertes lluvias inundan el centro poblado.
del ro como del Canal destruyen casas de
palma y madera.
Fuente: Direccin Nacional de Defensa Civil. Informe final del desarrollo, efectos e incidencias del Fenmeno El Nio 1997-98.
Informacin periodstica. MIDUVI.
182
que se sum el impacto sobre las viviendas y servicios de los

vientos huracanados, erosin, deslizamientos y deslaves. Igual
sucedi con Quevedo (desbordes del ro del mismo nombre,
lluvias, deslizamientos) afectando reas urbanas y el malecn.
ocasion la ruptura del muro de contencin en las riberas

del ro Santa Rosa. Ese centro continu afectado por inundaciones que produjeron daos en las infraestructuras urbanas, en las viviendas y en los enseres.
Babahoyo, si bien vio reducida las afectaciones en comparacin con eventos pasados, tuvo impactos por desbordamientos del rio del mismo nombre y por el de San Pablo, adems
de las permanentes inundaciones derivadas de las lluvias, todo
lo cual se reflej en fuertes daos en el malecn, en viviendas y en las familias. Ello tambin sucedi con Samborondn,
El Salitre, Colinas y muchos ms.
Otro centro de ese sector sometido a amenazas de diversa ndole fue Machala. Inundaciones provenientes de lluvias persistentes y del estero El Macho as como vientos huracanados,
generaron sucesivos daos, principalmente las inundaciones
ocurridas entre los meses de noviembre a mayo. En Huaquillas
ocurri algo similar. Los desbordes del ro del mismo nombre y
del Canal Internacional que se produjeron en numerosas ocasiones, inundaron grandes extensiones de la ciudad.
En las cuencas de la zona costera sur (sistemas hidrogrficos Taura, Ro Caar, Naranjal-Pagua, Santa Rosa,
Arenillas y Zarumilla), los impactos socioeconmicos fueron permanentes desde el mes de octubre de 1997. Santa
Rosa, afectada por el desbordamiento de los ros Carne
Amarga y Santa Rosa, solamente en el mes de octubre tuvo
211 familias damnificadas y 1.399 personas evacuadas, y posteriormente ms de 6.000 personas. El 7 de noviembre de
1997 ocurrieron lluvias continuas durante 18 horas, lo que
llev el nivel de las aguas inundadas hasta 1,5 metros de altura. El 25 de noviembre de ese mismo ao, ocurre una segunda inundacin de la misma intensidad, que tapon los sistemas de alcantarillado incrementando el problema. Tambin
La distribucin espacial de las afectaciones a la poblacin

Como resultado de estas mltiples afectaciones, una proporcin importante de las viviendas as como de la poblacin
ecuatoriana estimada en 7 millones de habitantes (60% de la
poblacin) recibi impactos directos o secundarios.
La Figura V.6.2-1, muestra la distribucin geogrfica de las
viviendas que fueron afectadas. Las provincias con mayor
nmero de viviendas con daos fueron las de la costa, destacando entre ellas Manab que concentr el 35% de los daos.
Siguieron en importancia Guayas, El Oro y en menor proporcin las restantes.
Figura V.6.2-1 Ecuador. Viviendas por provincias: afectadas, daadas y destruidas
183
Las viviendas totalmente destruidas, que representaron el 34%

de las afectadas, se focalizaron principalmente en las provincias litorales de Manab y Guayas, y de manera tambin significativa en Esmeraldas y El Oro, por recibir los efectos de
los oleajes y de las crecidas e inundaciones que fueron dramticos en este sector. Las viviendas parcialmente afectadas
tambin tuvieron una distribucin similar, con predominio
en la provincia de Manab, seguida de Guayas y El Oro.
Las familias directamente afectadas, de acuerdo a las cifras
de Defensa Civil, ascendieron a 19.652, el 32% de las cuales
(6.278 familias) son damnificadas y perdieron totalmente su

vivienda y enseres, y el 68% (13.374 familias) fueron afectadas pero con menores daos. En la costa se concentr el
85% de estas familias, 9% en Oriente y 6% en la Sierra.
El Cuadro V.6.2-2 indica la distribucin geogrfica de las
familias afectadas. Segn se desprende del mismo, sta es
coherente con el nmero de viviendas que recibieron impactos, ocurriendo las mayores concentraciones en las provincias de Guayas y Manab (64% de las familias afectadas
en la costa).
Cuadro V.6.2-2 Ecuador. Distribucin de las afectaciones a la poblacin clasificadas por provincia
Viviendas
afectadas
Provincias
Total
Familias
afectadas
%
Total
Vctimas (fallecidos +
heridos+desaparecidos)
%
Total
Esmeraldas
1.136
1.322
78
16
Manab
4.941
34
4.951
24
190
39
Guayas
3.279
23
7.708
39
61
12
El Oro
2.556
18
1.875
10
Los Ros
814
846
23
Napo
315
1.692
Zamora Chinchepe
257
238
15
Cotopaxi
Bolvar
14
287
316
27
Pichincha
Caar
Pstaza
209
165
Azuay
155
172
Loja
169
166
42
Otras
206
201
41
Total
14.324
100
201
100
491
100
Chimborazo
Fuente: Defensa Civil, 1998.
En lo que respecta a la poblacin secundaria afectada, la

estimacin de la CEPAL de la repercusin de los daos directos sobre otras 59.568 familias adicionales cuya distribucin est asociada a la de la poblacin directamente afectada,
determina un total de 88.591 familias afectadas a nivel nacional, tanto directa como secundariamente.
6.3
Otro tipo de afectacin fue el dao directo a las personas. Se

registraron vctimas en 16 provincias (muertos, heridos o
desaparecidos), debidas a ahogamiento, deslizamientos de
tierra, electrocucin, paludismo, quemaduras, paros cardacos, fiebre tifoidea, mordida de serpiente, bronconeumona
y clera. El mayor nmero de vctimas se present en
Manab, Esmeraldas, Guayas, Loja, y Chimborazo (Ver
Cuadro V.6.2-2 antes citado).
---Daos y prdidas en mobiliario y equipamiento, que incluye costos de reconexin de agua, alcantarillado, gas y electricidad, as como gastos de demolicin y remocin de escombros.
184
LOS DAOS ASOCIADOS Y SUS COSTOS
La CEPAL, con el apoyo de la CAF y del PNUD, realiz en

1998 una valoracin de las prdidas generadas por El Nio
en Ecuador, incorporando costos directos e indirectos. Las
estimaciones de los daos incluyeron:
---Arriendos perdidos.
---Reubicacin de ocupantes de viviendas no habitables incluyendo arriendos pagados.
---Costo habitacional por invasiones.

---Valor de terrenos ocupados por invasiones, incluyendo
deslizamientos y ocupacin de cerros.
---Costo de viviendas definitivas en terrenos invadidos.
---Costo de subsistencia en albergues.
---Prdidas de ingresos del sector pblico por el no pago de

contribuciones.
De acuerdo con informacin de la Direccin de Defensa
Civil, el total de viviendas afectadas en la costa, segn se ha
sealado con anterioridad, fue de 14.324, hacia principios de
junio de 1998.
Estado de las Viviendas
Nmero de unidades
Vivienda daada
9.425
Vivienda destruida
4.899
Totales
14.324
Fuente: Defensa Civil.1998.
Se ha estimado que el dao total al sector vivienda asciende a los 763 miles de millones de sucres, 152,6 millones
de dlares. Ello incluye daos directos por valor de 528
mil millones de sucres, que corresponden tanto al valor
de la infraestructura de vivienda y los enseres domsticos
que se destruyeron o daaron, y daos indirectos por valor estimado de 234 millones ms que corresponden a los
costos de reubicacin de numerosas viviendas en terrenos menos vulnerables a las inundaciones que deben ser
dotados de los servicios mnimos de agua, luz y disposicin sanitaria de excreta. Estos daos tendrn una repercusin negativa sobre la balanza de pagos del pas, por un
monto estimado de 17 millones de dlares. (Vase el Cuadro V.6.3-1).
Cuadro V.6.3-1 Ecuador. Daos en el sector vivienda (miles de millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Dao
totales
Dao
directos
Dao
indirectos
Efecto sobre
balanza de pagos
Total nacional
762,9
528,5
234,4
85,5
Viviendas destruidas
122,5
122,5
54.5
Viviendas daadas
94,5
94,5
...
Enseres y mobiliario
311,5
311,5
31,0
Arriendos perdidos
43,4
43,4
Reubicacin viviendas
36,0
36,0
Costo invasiones
62,5
62,5
Valor terrenos invadidos
79,0
79,0
2,5
2,5
11,0
11,0
Costo de albergues
Prdidas de ingreso en el sector pblico
Por regin, las prdidas econmicas se correspondieron con

las afectaciones: en la Costa (88%); Oriente con 7%, y la
Sierra con 5% (Figura V.6.3-1).
Desagregando la magnitud de los daos econmicos segn
tipologa se tiene que las mayores prdidas directas se presentaron en Manab (35%), Guayas (25%), El Oro (15%),
Esmeraldas (9%), Los Ros (4%), Napo (3%). En menor proporcin estuvieron: Zamora, Chimborazo y Pastaza con el
2% cada una, Azuay, Loja y Cotopaxi con el 1% cada una; las
dems provincias contabilizaron una prdida.
De acuerdo a los factores sealados, los costos indirectos
alcanzan la suma de US$ 109,18 millones (CEPAL, 1998),
que junto con los costos directos (US$ 43,35 millones) llegan a representar una prdida de ms de US$ 150 millones.
En comparacin con El Nio 82-83, el nmero de viviendas afectadas durante 1997-98 fue apenas mayor en un 4%
(574 viviendas); es decir, de 13.750 unidades en 1982-83 aument a 14.324. De acuerdo al tipo de afectacin, sta fue
diferente entre ambos eventos16, registrndose una disminucin del nmero de viviendas daadas en 14% y un aumento
de las destruidas en 78%, lo cual evidencia la evolucin del
grado de vulnerabilidad o falta de prevencin.
6.4
VULNERABILIDADES MAS RELEVANTES DE LOS

ASENTAMIENTOS HUMANOS Y LAS VIVIENDAS FRENTE AL
FENOMENO EL NIO
Las consecuencias del Fenmeno El Nio 1997-98 sobre los

asentamientos humanos en Ecuador son de tal magnitud que
ste se ha convertido en uno de los factores ms limitantes
16 El Nio 82-83 CEPAL (en DIPLASEDE,1998) reporta 11.000 viviendas daadas y 2.750 destruidas
185
Figura V.6.3-1 Ecuador. Nivel de las afectaciones econmicas por provincias (millones de US$)
Fuente: Defensa Civil, 1998.
del desarrollo urbano y de la poblacin de menores ingresos

ubicada en los centros poblados y en el medio rural. Ello ha
sucedido porque no se ha aprendido a manejar este fenmeno recurrente de una manera adecuada a los fines de mitigar
sus efectos negativos. Por el contrario, a travs del tiempo el
modelo de desarrollo y la localizacin espacial que se asocia
a ello, han promovido la vulnerabilidad de dichos asentamientos frente a los fenmenos naturales.
Dicho modelo ha generado una fuerte polarizacin espacial
de la poblacin y un sistema desarticulado de centros; una
gran cantidad de poblacin vive en condiciones marginales,
sin acceso a los servicios bsicos y sin tenencia legalizada de
sus inmuebles; irracionalidad en el uso del suelo urbano; limitado acceso por parte de la poblacin a la vivienda y al
crdito hipotecario, con la consecuente proliferacin de viviendas precarias, entre muchas otras caractersticas relacionadas con el asentamiento.
Estas condiciones constituyen un marco de alta vulnerabilidad frente a eventos desastrosos como El Nio. A continuacin se detallan, al nivel trabajado durante este estudio,
las principales vulnerabilidades de los asentamientos humanos que fueron identificadas a lo largo de la cadena de efectos que generan impactos en el sector.
186
Vulnerabiliades en relacin al conocimiento climtico

de inters para el manejo de los asentamientos humanos
Es reconocido que dentro del sector no se maneja de una
manera permanente la informacin climtica que afecta a los
asentamientos, a la vivienda y a los pobladores. Si bien existen las fallas sealadas en cuanto a la actual capacidad de
prediccin espacializada, el sector del desarrollo urbano tambin adolece de una perspectiva de manejo de ese tipo de
variables expresada en los pocos planes urbanos vigentes y
en el control de las propuestas. En los casos en que se elaboran planes, las propuestas que se asocian a amenazas relacionadas con las variables climticas, no son generalmente tomadas en cuenta en la gestin de los planes.
Vulnerabilidad de las cuencas y ros
En este sector ms que en ningn otro, la visin global de un
manejo de cuencas es fundamental. Sin embargo, puede afirmarse que en el desarrollo urbano de los asentamientos no
se estudia actualmente en el pas la problemtica de las cuencas alta, media y baja. Es importante destacar que la visualizacin dentro de esa perspectiva para el planeamiento urbano, inexistente hoy en el pas, del ordenamiento de las propias urbes dentro del ordenamiento global de la cuenca, cons-
tituyen dos caras que requieren manejo paralelo: los

asentamientos como ejes de afectacin y los asentamientos
como afectadores de las cuencas.
Las vulnerabilidades que se han identificado en relacin a las
cuencas, son entonces:
---Emplazamiento de los asentamientos humanos y de sus
reas de expansin, o manejo de dichos asentamientos, sin
visin de ordenamiento de cuencas.
---Falta de informacin en algunas cuencas sobre la problemtica existente y las medidas y polticas especficas para resolverla.
---Debilidad o inexistencia de mecanismos efectivos de control para el asentamiento de poblacin migrante y de bajos
recursos.
---Escasas obras de proteccin, encauzamiento y de control
de erosin y de inundacin en las cuencas altas y en los ros
vecinos a los centros poblados o a cuyas mrgenes se asienta
poblacin.
---Poco manejo de la informacin hidrolgica para fines de
planeamiento y debilidades de la red de medicin y de pronsticos en esta materia.
Vulnerabilidades asociadas al conocimiento y manejo
de las amenazas
---No se cuenta con suficientes estudios sobre las diferentes
amenazas a las que estn sujetos cada uno de los asentamientos
humanos, especialmente de los sitios de inundacin, zonas
susceptibles a deslaves y erosin, zonas con alta probabilidad de formacin de lagunas, deslizamientos, etc. que son
los que tipificaron la situacin durante el evento 1997-98.
---No existen estudios sobre la influencia que tienen las obras
construidas en la creacin de nuevas amenazas para la poblacin y sus viviendas, para situaciones de variaciones climticas.
---Los diseos de las ciudades y de las obras civiles, son en
muchos casos inapropiados. No se incorporaron las experiencias de los Nios 1982-83, para mejorar los diseos.
---Ausencia de estudios de riesgos, a pesar de ciertos avances dirigidos a esa finalidad.
Vulnerabilidades de las ciudades y de las viviendas y de
la respuesta que pueden dar las mismas frente a situaciones de contingencia
---Alta exposicin de los asentamientos a las amenazas
climticas. Los asentamientos urbano marginales en la Costa,
por lo general estn ubicados en lugares que antes eran
inundables y que han sido rellenados; en las mrgenes de
quebradas, esteros y ros, o en laderas de sitios montaosos;

Igualmente, en las costas litorales expuestas a inundaciones
por elevacin del nivel del mar y a los oleajes. Estos, y otros
factores determinan que la vulnerabilidad de las viviendas
sea muy alta cuando se enfrentan a inundaciones, deslizamientos de tierra, etc. En contraste, las que se ubican en el
sector consolidado urbano no adolecen de los mismos problemas de los asentamientos marginales, por lo que su vulnerabilidad es menor, aunque sigue siendo alta debido al tipo
de emplazamiento.
---Cuando se realizan obras de infraestructura urbana no se
evala de forma tcnica la previsin de situaciones extremas
debido a fenmenos naturales, lo que conduce a que los daos no slo obedezcan a la intensidad del evento natural sino
tambin a la falta de prevencin. No se han incorporado estas variables a la ingeniera ni a los planes urbanos.
---Las ciudades y poblados expuestos a las inclemencias del
clima, no cuentan tampoco con obras de proteccin que reduzcan los riesgos de desastres. Ello es vlido tanto para las
reas urbanas y viviendas localizadas en la costa litoral, como en
las sometidas a las crecientes de los ros, y a otras amenazas.
---Muchos centros poblados tienen una sola opcin de comunicacin vial o estn en zonas altamente expuestas al dao
de esas infraestructuras, lo que las lleva a aislamientos durante lapsos importantes, poniendo en riesgo el funcionamiento
urbano, la salud de la poblacin, etc.
---Si bien se conocen las zonas con peligros de formacin
de lagunas, no existe una gestin preventiva ni normas que
condicionen o regulen este tipo de situaciones.
---Las caractersticas constructivas y de los materiales utilizados en las viviendas tambin son factores que determinan
la resistencia o vulnerabilidad de stas. Los datos del ltimo
censo de vivienda realizado por el INEC, indican que a nivel
nacional ms del 60% de las viviendas son construcciones
permanentes, hechas con materiales resistentes, tales como:
hormign, piedra, ladrillo, adobe, caa o madera, con servicio de agua potable y servicio higinico exclusivo. De lo anterior resulta que el 40% restante se corresponde con construcciones endebles, susceptibles a daos debido a las condiciones estructurales de las mismas y a los materiales utilizados. Tambin existen diferencias de vulnerabilidad entre
el medio urbano y el rural en esta materia:
---En el medio rural de la regin Costa, la vulnerabilidad
tiende a acentuarse en razn del tipo de vivienda predominante: el 59% de las viviendas son casas o villas; el 28% tipo
Rancho, construccin rstica, cubierta con palma, paja o cualquier material similar, con paredes de caa y con piso de
17 Zonas ubicadas en la periferia de las ciudades grandes y de tamao medio carentes de servicios bsicos (CAAM, 1996), con alto grado de inhabitabilidad debido a las condiciones de pobreza de su
poblacin (MIDUVI, 1994)
187
madera, caa o tierra. El 11% se corresponde al tipo

mediagua, es decir, viviendas de 1 piso con paredes de ladrillo, adobe, bloque o madera, con techo de paja, asbesto o
zinc, una sola cada de agua, y no ms de dos cuartos.
la Juntas Provinciales de Defensa Civil, el personal de

Voluntariado de Defensa Civil. Tambin realizaron acciones, el Ministerio de Bienestar Social, Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos y el Ministerio de Defensa.
---En el sector urbano de la Costa, las viviendas tipo rancho

tan solo representan el 4%, mientras que viviendas tipo villa
o casa el 65%; mediagua el 15%; departamento el 10%; y,
cuarto de inquilinato el 6%. Departamento es un tipo de vivienda constituido por un conjunto de cuartos que forman
parte de un edificio de uno o ms pisos. Es independiente,
con agua y servicio higinico exclusivo. El cuarto de Inquilinato cuenta con uno o ms cuartos pertenecientes a una casa,
con entrada comn y directa desde un pasillo, patio, corredor o calle con servicio higinico y de agua potable colectivo, no exclusivo.
Acciones fsicas preventivas (julio a noviembre de 1997)
Vulnerabilidades de la poblacin
---Situacin socio-econmica de la poblacin predominante
de bajos ingresos, lo que limita la respuesta para viviendas
mejor construidas y en sitios ms adecuados.
---Renuencia de la poblacin a abandonar sus viviendas,
an frente a amenazas inminentes, por temor a la prdida
de sus bienes.
---Reduccin de la percepcin del riesgo ante la frecuencia
de los desastres, lo que incrementa la magnitud de los daos
a la poblacin y a sus viviendas.
---Poca capacitacin sobre prevencin en las temticas que
tocan a los pobladores.
6.5 LA RESPUESTA DE LOS SECTORES RELACIONADOS

CON LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS Y LAS
Las acciones que implementaron las distintas instituciones
relacionadas con los asentamientos humanos y la poblacin tuvieron como marco los lineamientos emanados de
Defensa Civil, que daba prioridad a las provincias de:
Esmeraldas, Manab, Guayas, Los Ros y El Oro, considerando que esas haban sido las zonas vulnerables afectadas durante El Nio 1982-83.
El conjunto de instituciones, cuya gestin se detalla en el
Captulo VII de este estudio, planificaron su actuacin en
tres etapas de intervencin: Preventiva, antes de la ocurrencia del evento; Emergencia, durante el impacto; y de
Reconstruccin, posterior al evento. Dichas instituciones
fueron: En el sector vivienda: Ministerio de Desarrollo
Urbano (MIDUVI) con su dependencia denominada Direccin de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo
Nacional (DIPLASEDE); y la Fundacin Pro-Cristo. Por
Defensa Civil, la Direccin Nacional de Defensa Civil y
188
La evaluacin de los posibles efectos del Fenmeno El

Nio 82-83 sirvi de base para que la Defensa Civil identificara reas vulnerables, centrando su atencin en 84 cantones de las 5 provincias de la Costa con mayores probabilidades de ser afectados, esto es 27 en Guayas, 20 en
Manab, 17 en El Oro, 14 en Los Ros, y 8 en Esmeraldas.
De ellas, 8 fueron catalogados como de mximo peligro
frente a la ocurrencia de inundaciones, 27 como muy vulnerables frente a lluvias torrenciales, 11 proclives a afectacin por desbordamiento de ros y 41 como muy vulnerables a las inundaciones exacerbadas por el efecto de
taponamiento de drenajes.
Dentro de este marco, las acciones en el rea de desarrollo
urbano y hacia la poblacin estuvieron dirigidas a dos vertientes: la reduccin de vulnerabilidades relacionadas con las
viviendas, y la proteccin de la poblacin.
Acciones dirigidas a la vivienda y a los asentamientos humanos:
a)---Acciones para reducir la vulnerabilidad de las ciudades

y de las viviendas
---Operativos de limpieza y ejecucin de obras de proteccin en reas urbanas.
---Limpieza de esteros en el sector de influencia para la proteccin de la ciudad de Durn, provincia de Guayas, mediante convenio con el Cuerpo de Ingenieros del Ejercito.
---Limpieza y reconformacin de canales de Mapasingue y
Jess de Nazaret en la ciudad de Guayaquil (Provincia del
Guayas) para proteger a la zona contra los efectos de las inundaciones (convenio suscrito con el Cuerpo de Ingenieros del
Ejrcito).
---Trabajos de limpieza y desalojo de desechos en las ciudadelas El Recreo y Mapasingue.
---Realizacin de obras de proteccin en los lugares que posean conjuntos habitacionales (Prefecturas y municipios coordinados con MIDUVI).
b)---Acciones preparatorias para garantizar la ejecucin de

esta fase y de las siguientes, y contar con bases para el establecimiento de prioridades
---Actualizacin de la base de datos de empresas constructoras de obras civiles.
---Actualizacin de la base de datos de proveedores de materiales de construccin.
---Desarroll del esquema de procedimientos del ciclo de

proyectos MIDUVI.
---Organizacin del Centro de Operaciones de Emergencia

(COE).
---Preparacin del formulario de Solicitud de Reconstruccin de Viviendas Afectadas por el Fenmeno El Nio, con
el fin de disponer de un registro actualizado de los damnificados como consecuencia de dicho evento.
---Preparacin de gua para la elaboracin de los proyectos

sobre prevencin de desastres.
c)---Acciones para flexibilizar las respuestas con relacin a
---Elaboracin de directrices para los inspectores provinciales de trabajo.
las soluciones habitacionales para la poblacin de bajo ingreso que deba ser reubicada preventivamente
c)---Acciones fsicas para prever respuestas preventivas a la
---Convocatoria para la presentacin de sistemas de construccin de viviendas de rpida ejecucin para los sectores
urbano, urbano marginal y rural.
---Identificacin de reas vulnerables a nivel provincial,

cantonal y parroquial en las provincias sealadas con el
mayor potencial de afectacin (Esmeraldas, Manab, Los
Ros, Guayas, El Oro) y en la sierra en las zonas bajas ms
afectables (Carchi, Pichincha, Cotopaxi, Bolvar, Caar,
Azuay y Loja. Realizacin de eventos de informacin, planificacin y determinacin de responsabilidades, anlisis
de riesgos en el sector urbano y rural, y mapas de riesgos
preliminares con posibles rutas de evacuacin.
---Planificacin del proyecto de vivienda de Bajoalto (77

soluciones habitacionales) en la Provincia de El Oro, con
diseos y especificaciones.
Acciones para reducir la vulnerabilidad de la poblacin
a)---Acciones
preparatorias para mejorar la capacidad de

respuesta de la poblacin frente a la emergencia
---Amplia campaa de capacitacin y difusin sobre medidas de auto proteccin a la poblacin, principalmente de la
localizada en las zonas de alto riesgo.
---Provisin de medios y elementos prioritarios para brindar
atencin durante el primer impacto, es decir, relacionado con
salvamento, rescate, primeros auxilios, etc.
---Realizacin de simulacros de evacuacin simultnea en las
provincias del litoral y regin insular, con participacin de la
poblacin potencialmente afectable.
poblacin que resulte afectada
---Actualizacin de la cartografa provincial y cantonal (basado en el material del censo).

---Seleccin de los lugares destinados para albergues de emergencia, en las zonas vulnerables de las provincias de la costa
del pas.
---Instalacin de albergues de emergencia.
---Localizacin e implementacin de los centros y subcentros
de acopio.
b)---Acciones preparatorias para la respuesta institucional
---Provisin de un banco de materiales de construccin a

nivel regional para utilizarlos durante y despus del evento.
---Capacitacin de funcionarios institucionales en medidas

de auto-proteccin, salvamento y rescate.
---Elaboracin de Plan de Empleo Emergente para los damnificados que perdieran su trabajo.
---Elaboracin de normas generales de auto-proteccin

institucional.
Acciones fsicas durante la contingencia (noviembre

1997 a junio de 1998)
---Elaboracin del Plan de Evacuacin Poblacional y distribucin de la informacin a todas las provincias.
En esta fase, las acciones apoyaron dos grandes objetivos. El

primero, auxiliar contingentemente a los damnificados durante la emergencia. El segundo apoyar a la poblacin afectada en la restitucin de sus viviendas, reubicndolos como
base preventiva.
---Seminario-taller sobre Evacuacin Poblacional y Manejo

de Albergues dirigido a veinte funcionarios del nivel central
y dos delegados de 10 provincias declaradas en emergencia.
Acciones contingentes orientadas a la atencin de los damnificados
---Establecimiento de responsabilidades y atribuciones

institucionales para el manejo de los albergues, y conformacin
de equipos de trabajo en cada una de las provincias en riesgo.
a)---Acciones de rescate
---Organizacin de las Juntas Provinciales.
---Evacuacin y rescate de personas afectadas por deslizamientos e inundaciones.
---Organizacin de las Jefaturas Cantonales y Parroquiales.

---Reorganizacin del voluntariado en el mbito provincial,
cantonal y parroquial.
---Determinacin del grado de peligrosidad por inundaciones y deslizamientos, en diferentes lugares de las provincias
afectadas.
189
---Adquisiciones de bienes para el Proyecto de Fortalecimiento

del Sistema, especialmente destinado al equipamiento del
voluntariado.
b)---Ayudas
---Obtencin de ayuda, clasificacin y distribucin de las
mismas entre los damnificados.
---Entrega de alimentos, colchones, mosquiteros, vajillas, cloro y desinfectantes a las familias damnificadas a consecuencia del incendio producido en el poliducto y oleoducto.
---Adquisicin, transporte y distribucin de raciones alimenticias a los damnificados por inundaciones y deslizamientos,
en las diferentes provincias.
---Implantacin de un puente areo y otro martimo y terrestre (mayo y junio de 1998), para apoyar en forma masiva y
organizada a las provincias de Manab y Esmeraldas que sufrieron los mayores daos en ese perodo, bsicamente para
el suministro de productos de primera necesidad como alimentos, agua, medicinas, ropa, y posteriormente materiales
para la construccin de viviendas temporales de caa, guada,
madera, cemento, planchas de zinc, eternit, etc.
---Determinacin y evaluacin de locales para albergues en
las cinco provincias costeras.
c)---Atencin a los damnificados

---Atencin mdica.
---Albergues para damnificados: dotacin de albergues (Caar, Cotopaxi, Guayas, Manab, Esmeraldas, Chimborazo,
Lojas); rehabilitacin de albergues (333 locales).
---Preparacin y ejecucin de un proyecto de atencin psicolgica y recreacional para los damnificados, aplicado en
todos los albergues de emergencia.
d)---Evaluacin de daos
---Recopilacin de informacin referente a las afectaciones
ocasionadas por el Fenmeno de El Nio y evaluacin preliminar de los daos causados.
---Evaluacin de daos y anlisis de necesidades, en la zona
afectada por el incendio ocurrido por la ruptura del poliducto
y oleoducto cerca de la ciudad de Esmeraldas.
e)---Difusin de informacin
---Difusin, a travs de los medios de comunicacin, de
mensajes relativos a la fase de atencin, los cuales contenan
medidas de autoproteccin frente a las diferentes amenazas
del evento.
---Distribucin de folletos de la campaa a las provincias de
la costa y de la sierra afectadas por el evento, para su respectiva difusin entre la poblacin.
190
---Difusin de la informacin oficial, a travs de boletines y

ruedas de prensa, entrevistas con autoridades y funcionarios
autorizados (285 boletines relativos a la emergencia y 25 ruedas de prensa).
Acciones de apoyo a la poblacin para la restitucin de sus viviendas y
proteccin de su vida futura
a)--Evaluacin de daos en las viviendas, de reas afectadas

por inundaciones y deslaves, a fin de establecer y cuantificar
el nmero de stas que fueron destruidas o afectadas por el
Fenmeno El Nio en las diferentes provincias, lo que incluy una verificacin tcnica y social en el sitio
---Proteccin y rehabilitacin de viviendas afectadas recuperables.
---Convenios para la construccin de 1.050 viviendas para
los damnificados.
b)---Reasentamientos
---Definicin de prioridades de los programas para reasentamientos humanos estableciendo responsabilidades institucionales (municipios, ciudadana afectada, MIDUVI) a travs de convenios. En total se previeron 39 programas de
reasentamientos para reubicacin, pero la ejecucin de los
mismos fue muy limitada.
---Propuesta para la preparacin y ejecucin de Proyectos
de Proteccin, Rehabilitacin y Reposicin de Viviendas:
Convenios con la Corporacin Hogar de Cristo para la construccin de 200 viviendas destinadas a los damnificados de
las zonas marginales de la Provincia de Esmeraldas; 500 viviendas destinadas a los damnificados urbano-marginales de
la Provincia de Manab.
---Proyectos pilotos para Reasentamientos Humanos en las ciudades de: Guayaquil, provincia del Guayas, con el proyecto Bastin Popular (398 viviendas); Santa Rosa, provincia de El Oro,
con el proyecto San Marcos (50 viviendas) y Chone, provincia de Manab, proyecto Santa Fe 2000 (215 viviendas).
---Planificacin y construccin de viviendas para Reasentamientos Humanos de: Chone (208 viviendas), Manta (325
viviendas), Jama (80 viviendas), Charapot (46 viviendas),
Durn (42 viviendas), Palestina (120 viviendas), Huaquillas
(223 viviendas) y Santa Rosa (50 viviendas). Convenio
MIDUVI-Municipalidades.
---Bsqueda de posibles terrenos para la implantacin de los
asentamientos humanos en todas las regiones de la costa.
---Desocupacin de las edificaciones escolares que sirvieron
como albergues de emergencia y que deban ser utilizados
posteriormente en el reinicio del ao escolar para las regiones que tienen un perodo estudiantil desde el mes de mayo
hasta el mes de enero.
Acciones de reconstruccin (despus de junio de 1998)

Las acciones de reconstruccin estuvieron orientadas tanto a la
atencin de los damnificados que no haban resuelto su problema, como a la solucin misma de las situaciones presentadas.
Acciones para la atencin de damnificados postergados
a)---Donaciones a los damnificados, en forma directa y a

travs de los Ministerios de Salud y Agricultura
---Adecuacin de los planteles educacionales que fueron

afectados por el fenmeno o utilizados como albergues
de emergencia.
f)---Apoyo para la consecucin de empleo

---Procura de fuentes de trabajo para los desocupados por
efecto del Fenmeno El Nio, utilizando especialmente los
recursos locales.
b)---Atencin a los damnificados
---Utilizacin de la poblacin damnificada, como mano de

obra local para los proyectos privados de reconstruccin.
---Levantamiento de informacin sobre el total de la poblacin afectada por el Fenmeno El Nio, a travs de la realizacin de encuestas socioeconmicas.
6.6
---Capacitacin a la poblacin para la reinsercin laboral.

---Atencin oportuna a los ancianos y hurfanos para restituir las condiciones bsicas y la seguridad social.
---Mitigacin de los efectos psicolgicos adversos producidos en la poblacin por el Fenmeno El Nio.
---Multiplicacin de la capacitacin sobre medidas de autoproteccin, especialmente en el rea de salud, a travs de
estudiantes de tales disciplinas.
---Reforzamiento de las medidas de seguridad, ante brotes
de delincuencia acrecentados por la desocupacin en reas
rurales y en centros urbanos, para evitar el vandalismo.
c)---Evaluacin de los daos y efectos

---Evaluaciones de orden tcnico de las reas ms afectadas
en las provincias de Esmeraldas y Manab.
---Evaluacin social y tcnica de las viviendas afectadas y
destruidas, as como de las poblaciones afectadas por el
evento.
d)---Apoyo para la reposicin de viviendas

---Rehabilitacin de emergencia de las viviendas.
---Apoyo a la poblacin en su retorno a los lugares de origen.
---Determinacin de nuevos sitios de asentamientos para las
familias damnificadas.
---Estudio y planificacin para nuevas viviendas en reas identificadas para ello, e implementacin de los servicios bsicos
comunitarios. Preparacin de un plan detallado de reasentamientos y de construccin y rehabilitacin a nivel nacional.
---Estableciendo de puentes areos y martimos para facilitar las movilizaciones de las poblaciones afectadas a los sitios seleccionados.
e)---Apoyo para las acciones de rehabilitacin, reposicin

de mobiliarios y equipos y limpieza en escuelas
LECCIONES APRENDIDAS Y LINEAS DE POLITICA PARA

LA REDUCCION DE LAS VULNERABILIDADES DE LOS
ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE LA POBLACION
El evento 1997-98 ha dejado en este sector valiosas lecciones que permitirn en un futuro manejar con mayor claridad
las situaciones de riesgo frente a este fenmeno climtico.
Casi todos los asentamientos humanos sufrieron de alguna u
otra forma los embates del clima con efectos muy graves
para la poblacin y la economa del pas. No cabe duda
sobre la alta vulnerabilidad que caracteriza a los asentamientos
humanos en la costa de Ecuador, sobre la necesidad de resolver problemas de fondo es altamente rentable al reducir
los riesgos de afectacin, como fue el caso de las obras de
control de inundaciones realizadas en la cuenca del ro Guayas
que mitig los impactos sobre zonas bajasaltamente vulnerables historicamente.
Como quiera que la actual ocupacin territorial es un proceso ya gestado, las polticas que adquieren relevancia para las
situaciones de hecho, son las de reduccin progresiva de vulnerabilidades de los asentamientos existentes mediante medidas de proteccin y manejo de cuencas aguas arriba y de
ros, as como las obras de proteccin ms urgentes. En un
futuro, la poltica deber ser ms preventiva, orientanda a
racionalizar la direccionalidad de las reas de expansin urbanas, la relocalizacin de poblacin en estado de riesgo y a
la implementacin y mejoramiento de las polticas de control de la gestin urbana.
Dentro de este marco, las lneas de poltica que tienen mayor
significacin de acuerdo a la evaluacin interinstitucional realizada para este estudio son:
Polticas para mejorar el conocimiento hidroclimtico
---Apoyar las polticas referidas al sector del conocimiento
sobre estos temas, resumidos en el Captulo I de este estudio.
---Apoyar el establecimiento de un centro de informacin
hidroclimtico regionalizado en las instituciones del conocimiento climtico, que permita acceder a la mejor informacin disponible, como base para los planes de prevencin
191
de los asentamientos humanos. Dicha informacin debe incorporar los valores reales y los pronsticos sobre parmetros claves de uso en el sector, tales como: nivel del mar,
oleajes, caudales de ros, precipitacin, temperatura ocenica
y ambiental, etc, por generar stos mltiples impactos sobre
los asentamientos humanos.
---Fortalecer la cultura de uso y difusin de la informacin
hidrometeorolgica en las instituciones pblicas y privadas
ligadas al desarrollo de asentamientos humanos.
Polticas para reducir la vulnerabilidad de las cuencas
---Apoyar el diseo, desarrollo e implantacin de sistemas

de informacin que ayuden en la preparacin, anlisis y presentacin de las reas de riesgo por tipo de amenazas en los
centros poblados considerados de alto riesgo.
---Definir el tratamiento de los asentamientos humanos en
riesgo y manejo de zonas de alta amenaza. Precisar las medidas para el control de amenazas (desbordes e inundaciones
de ros, lluvias, oleajes; estabilizacin de laderas, etc.), incluyendo dentro de ellas las correspondientes a los cauces de
ros que circulan en la ciudad o en sus inmediaciones.
---Promover en la planificacin urbanstica, la visin integradora de cuenca y los estudios de riesgos para los asentamientos humanos en ese contexto frente a eventos climticos
como el Fenmeno El Nio. Por otra parte, considerar las
repercusiones que tienen las acciones urbansticas y el ordenamiento de los asentamientos en la generacin de amenazas inducidas que se revierten sobre muchos sectores, incluida la poblacin y los centros poblados (por ejemplo, drenajes, eliminacin de vegetacin, movimientos de tierra, vas
asociadas a los centros, etc.).
Polticas para reducir la generacin de amenazas secundarias a nivel de los asentamientos urbanos
---Continuar la lnea de estudios y proyectos desarrollada en

la cuenca del ro Guayas, tendiente a la identificacin y construccin de obras esenciales de proteccin, trasvases de agua,
control de inundaciones, etc., segn sean las soluciones factibles para las cuencas ms crticas. Evaluar y establecer prioridades en la ejecucin de las obras identificadas. Priorizar
las cuencas donde se evidenciaron los mayores impactos sobre centros poblados como Esmeraldas, Portoviejo, Manta,
Santa Rosa, Baha de Carquez, Milagro entre otros.
Polticas para reducir la vulnerabilidad de las viviendas

y de los asentamientos
---Ajustar los estndares de diseo de las obras urbanas a

construir, considerando los perodos de retorno de situaciones similares a las de los Nios 1982-83 y 1997-98.
---Elaborar o reformular planes de ordenamiento y manejo
de cuencas, en las que las variables urbanas sean consideradas en todas sus implicaciones. Precisar los mecanismos para
la concrecin del manejo de dichos planes.
Polticas para mejorar el conocimiento y manejo de las
amenazas
---Elaboracin de los anlisis y mapas de riesgo en todas las
ciudades que fueron afectadas drsticamente por el Fenmeno El Nio, como marco para las actuaciones institucionales.
Desarrollo de los estudios de localizacin de las amenazas
como base para lo anterior y utilizacin de las lecciones aprendidas en eventos anteriores.
---Establecer en las instancias locales, los registros histricos de las emergencias ocurridas o que ocurran en cada
centro poblado, que sirvan como base para los anlisis de
amenazas y su perfeccionamiento, dentro de los estudios
de riesgo.
192
---Identificar y evaluar en cada centro poblado, las

infraestructuras que generan problemas de inundacin,
contaminacin, etc. en los centros poblados, debido a fallas de diseo, construccin, etc. y determinar las medidas
para la adaptacin de las mismas a un adecuado funcionamiento, de acuerdo a la magnitud de la amenaza. Los casos ms relevantes son: vialidad urbana, alcantarillado
pluvial y sanitario, entre otras.
---Preparar y dar continuidad a un plan de relocalizacin de

poblacin asentada en zonas de alto riesgo, con los programas colaterales de adquisicin de predios y suministro de
infraestructura bsica.
---Ajustar las normas de diseo de las infraestructuras urbanas, considerando la recurrencia de eventos climticos extremos como los de El Nio, para su aplicacin en las construcciones futuras.
---Adelantar estudios de vulnerabilidad funcional urbana (infraestructura) frente a las diferentes amenazas y plantear las
recomendaciones para mejorar dicha funcionalidad.
---Determinar la vulnerabilidad de las infraestructuras y edificaciones urbanas e identificar y acometer las acciones de
reforzamiento o de proteccin que sean necesarias.
---Reglamentar el uso del suelo en zonas no ocupadas que
presenten alta amenaza.
---Promover la identificacin y formulacin de proyectos de
prevencin de riesgos en los planes de desarrollo locales.
---Promover planes y medidas operativas para el mejoramiento de viviendas altamente vulnerables a riegos de amenazas
por lluvias en el medio rural y en las zonas marginales del
medio urbano.
---Desarrollar planes de vigilancia y alerta de amenazas para
diferentes centros poblados identificados como altamente
vulnerables a los mismos.
---Estudiar esquemas alternativos (tecnolgicos o geogrficos) de comunicacin para centros poblados proclives al
aislamiento frente a diversas amenazas.
Polticas para reducir la vulnerabilidad fsica de la poblacin
---Preparar y ofertar planes de viviendas accesibles a la poblacin de bajos ingresos afectada por los eventos, con lneas de financiamiento o de suministro de materiales.
---Programas de capacitacin a la poblacin sobre los riesgos a los que estn sometidos y medidas adecuadas para la
atenuacin de los impactos.
---Capacitar e incorporar a la poblacin en el manejo de los
riesgos y de las contingencias, as como en la supervisin de
las obras que se ejecuten en las ciudades.
OTROS SECTORES DE AFECTACION
Adicionalmente a los sectores que se han detallado en las

secciones anteriores de este captulo, otros sectores, directa o
indirectamente, tuvieron impactos socioeconmicos derivados del Fenmeno El Nio.
7.1
OTROS SECTORES SOCIALES: EDUCACION
Al igual que la vivienda, las inundaciones y las avalanchas

de lodo originados por El Nio ocasionaron daos de importancia a la infraestructura y el equipamiento educativo. El Cuadro V.7.1-1 muestra el estado del dao en los
establecimientos educacionales.
Cuadro V.7.1-1 Ecuador. Daos originados por el Fenmeno El Nio a las edificaciones educativas. 1997-98
Estado de los locales de enseanza
Nmero de unidades
Locales daados
1.430
Locales destruidos
782
Locales a reubicar
129
Totales
2.341
Fuente: Subsecretara de Desarrollo Urbano, 1998
De otro lado, los centros escolares fueron utilizados como

albergues temporales de los damnificados y evacuados lo que
trajo consigo dos tipos de daos adicionales. En primer lugar, la utilizacin de los locales para un destino no previsto y
la aglomeracin resultante causaron daos de consideracin;
en segundo, como los albergados no pudieron regresar a sus
hogares antes del mes de mayo, se retras en muchos casos
el inicio del ao lectivo de 1998.
Se ha estimado que el dao total al sector de educacin ascendera a los 167,5 mil millones de sucres, o 33,5 millones
de dlares. De ello, 78 mil millones corresponden a daos

directos a la infraestructura, el equipamiento, el mobiliario, y
el material educacional que se perdi, en tanto que los 89 mil
millones restantes se refieren a daos indirectos derivados
de la necesidad de reubicar algunos centros educacionales en
zonas seguras y a mayores costos operacionales en escuelas
bajo condiciones inadecuadas. Estos daos tendrn un efecto adverso sobre la balanza de pagos debido a la necesidad
de importar equipos, materiales e insumos que no se producen localmente, por un monto estimado de 5,4 millones de
dlares. (Vase el Cuadro V.7.1-2).
Cuadro V.7.1.2 Ecuador. Daos en el sector de educacin (miles de millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Total nacional
Dao
totales
Dao
directos
Dao
indirectos
Efecto sobre la
balanza de pagos
166,5
77,5
89,0
27,0
Locales destruidos
26,0
26,0
--
--
Locales muy afectados
34,0
34,0
--
--
Locales afectados
17,5
17,0
--
--
Reubicacin aulas
66,0
--
66,0
--
Uso durante emergencia
14,0
--
14,0
--
9,0
--
9,0
--

Fuente: Estimaciones CEPAL basadas en cifras oficiales
193
---Estudiar esquemas alternativos (tecnolgicos o geogrficos) de comunicacin para centros poblados proclives al
aislamiento frente a diversas amenazas.
Polticas para reducir la vulnerabilidad fsica de la poblacin
---Preparar y ofertar planes de viviendas accesibles a la poblacin de bajos ingresos afectada por los eventos, con lneas de financiamiento o de suministro de materiales.
---Programas de capacitacin a la poblacin sobre los riesgos a los que estn sometidos y medidas adecuadas para la
atenuacin de los impactos.
---Capacitar e incorporar a la poblacin en el manejo de los
riesgos y de las contingencias, as como en la supervisin de
las obras que se ejecuten en las ciudades.
OTROS SECTORES DE AFECTACION
Adicionalmente a los sectores que se han detallado en las

secciones anteriores de este captulo, otros sectores, directa o
indirectamente, tuvieron impactos socioeconmicos derivados del Fenmeno El Nio.
7.1
OTROS SECTORES SOCIALES: EDUCACION
Al igual que la vivienda, las inundaciones y las avalanchas

de lodo originados por El Nio ocasionaron daos de importancia a la infraestructura y el equipamiento educativo. El Cuadro V.7.1-1 muestra el estado del dao en los
establecimientos educacionales.
Cuadro V.7.1-1 Ecuador. Daos originados por el Fenmeno El Nio a las edificaciones educativas. 1997-98
Estado de los locales de enseanza
Nmero de unidades
Locales daados
1.430
Locales destruidos
782
Locales a reubicar
129
Totales
2.341
Fuente: Subsecretara de Desarrollo Urbano, 1998
De otro lado, los centros escolares fueron utilizados como

albergues temporales de los damnificados y evacuados lo que
trajo consigo dos tipos de daos adicionales. En primer lugar, la utilizacin de los locales para un destino no previsto y
la aglomeracin resultante causaron daos de consideracin;
en segundo, como los albergados no pudieron regresar a sus
hogares antes del mes de mayo, se retras en muchos casos
el inicio del ao lectivo de 1998.
Se ha estimado que el dao total al sector de educacin ascendera a los 167,5 mil millones de sucres, o 33,5 millones
de dlares. De ello, 78 mil millones corresponden a daos

directos a la infraestructura, el equipamiento, el mobiliario, y
el material educacional que se perdi, en tanto que los 89 mil
millones restantes se refieren a daos indirectos derivados
de la necesidad de reubicar algunos centros educacionales en
zonas seguras y a mayores costos operacionales en escuelas
bajo condiciones inadecuadas. Estos daos tendrn un efecto adverso sobre la balanza de pagos debido a la necesidad
de importar equipos, materiales e insumos que no se producen localmente, por un monto estimado de 5,4 millones de
dlares. (Vase el Cuadro V.7.1-2).
Cuadro V.7.1.2 Ecuador. Daos en el sector de educacin (miles de millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Total nacional
Dao
totales
Dao
directos
Dao
indirectos
Efecto sobre la
balanza de pagos
166,5
77,5
89,0
27,0
Locales destruidos
26,0
26,0
--
--
Locales muy afectados
34,0
34,0
--
--
Locales afectados
17,5
17,0
--
--
Reubicacin aulas
66,0
--
66,0
--
Uso durante emergencia
14,0
--
14,0
--
9,0
--
9,0
--

Fuente: Estimaciones CEPAL basadas en cifras oficiales
193
7. 2
SECTORES DE SERVICIOS
Las crecidas de los ros y las avalanchas de lodo causaron

daos tambin a otros servicios diferentes a suministro de
agua y alcantarillado, como fueron la produccin de electricidad y de hidrocarburos.
a)---Suministro de electricidad
Con anterioridad al evento El Nio, el suministro elctrico ecuatoriano acusaba algunos problemas, por lo que
era preciso racionar la electricidad durante la poca seca.
Por las ms elevadas temperaturas ambientales prevalecientes en la Costa a partir de fines de 1997, la demanda
elctrica haba aumentado ligeramente para fines de acondicionamiento de aire.
Sin embargo, los daos ocasionados por El Nio fueron relativamente limitados y las precipitaciones extremas permitieron que las presas se llenaran. Con ello, se pudo dar el
servicio sin restricciones.
Las avalanchas de lodo y agua provenientes de laderas adya-
centes daaron tres lneas de transmisin elctrica de alto

voltaje, y una central hidroelctrica ubicadas en la zona costera. Los daos en las primeras no fueron de significacin.
Durante el mes de abril de 1998, debido a deslaves, la central
de Paute (INECEL) que surte cerca del 70% de la demanda nacional de energa sufri la destruccin de una bodega
de equipos elctricos y electrnicos; y el camino de acceso a
la misma, cuyo valor es muy elevado, fue destruida igualmente en una zona de deslizamientos.
Se ha estimado que el dao total en este sector alcanz cifras
de 85.700 millones de sucres, o 17,1 millones de dlares. De
ello, 75.700 millones corresponden a los daos directos en la
bodega y equipos de la Central hidroelctrica de Paute, mientras que los 10.000 millones restantes se refieren a daos
indirectos producidos por la necesidad de reubicar el camino de acceso a la misma central. Estos daos originarn un
efecto negativo sobre la balanza de pagos, por valor estimado de 15,4 millones de dlares, debido a la necesidad de
importar equipos especializados, materiales y suministros de los
cuales no existe produccin nacional. (Vase el Cuadro V.7.2-1).
Cuadro V.7.2-1 Ecuador. Daos en el suministro de electricidad (millones de sucres).
Tipo de dao
o efecto
Daos
totales
Daos
directos
Daos
indirectos
Efecto sobre la
balanza de pagos
Total nacional
85.700
75.700
10.000
77.000
Daos en Central Paute
75.700
75.700
--
75.000
Reubicacin camino acceso
10.000
--
10.000
2.000
Fuente: Estimaciones de la CAF, con base en cifras oficiale., 1998
b)---Hidrocarburos
Los daos en este sector se produjeron cuando una avalancha de lodo cort el oleoducto trans-ecuatoriano cerca de la
refinera de Esmeraldas. Ello gener un derrame de 8.700
barriles de crudo y 3.500 barriles de aceite diesel, con el consiguiente deterioro del medio ambiente circundante.
Mientras se realizaban las faenas de limpieza y descontaminacin, se produjo un incendio del lquido derramado, y se
destruyeron o daaron viviendas y enseres de la empresa
PETROECUADOR y de sus trabajadores, una estacin de
gasolina y varios talleres. Una vez extinguido el fuego, el dao
al oleoducto fue reparado con rapidez, y la produccin de la
refinera no se vio afectada por cuanto dispona de reservas
de materia prima para operar durante el perodo de rehabilitacin.
Si bien la empresa asegura haber completado la limpieza del
petrleo derramado, un grupo de pescadores ha presentado
una demanda por 5 millones de dlares, aduciendo que el
incidente ha contaminado sus fuentes de trabajo.
194
Se estima que el dao total al sector de hidrocarburos asciende a los 9.162 millones de sucres, 1,8 millones de dlares. De ello, 2.862 millones representan el dao al oleoducto mismo y el valor del crudo y diesel derramados; los 6.300
millones restantes son daos indirectos referidos al valor de
las viviendas incendiadas, los gastos mdicos del personal
afectado y el costo de la descontaminacin. Existira adems un
efecto sobre la balanza de pagos por valor de 446.000 dlares,
debido a la importacin de equipo y materiales para la reconstruccin. Si la demanda de los pescadores prosperara, los costos
indirectos podran aumentar. (Vase el Cuadro V.7.2-2).
7.3
SECTORES PRODUCTIVOS
Algunos sectores productivos como la industria, el comercio

y el turismo, recibieron tambin impactos socioeconmicos
relevantes en diferentes etapas de desarrollo del evento.
a)---Industria
Las inundaciones y los deslaves ocasionaron daos a las plantas
manufactureras principalmente empacadoras de alimentos-
Cuadro V.7.2-2 Ecuador. Daos en el sector hidrocarburos (millones de sucres)
Tipo de dao
o efecto
Daos
totales
Daos
directos
Daos
indirectos
Efecto sobre la
balanza de pagos
Total nacional
9.162,0
2.862,0
6.300,0
2.232,3
Dao al oleoducto
1.727,5
1.727,5
--
1.209,5
Crudo y diesel derramados
1.134,5
1.134,5
--
--
Viviendas incendiadas
3.352,0
--
3.352,0
502,8
Gastos mdicos y seguros
1.520,0
--
1.520,0
520,0
Descontaminacin
1.428.0
--
1.428,0
--
Fuente: Estimaciones de la CAF, con base en cifras oficiales, 1998
que estn ubicadas en las zonas ms afectadas por El Nio.

Igualmente se produjo una suspensin o reduccin de actividades en dichas plantas, entre enero y abril del ao en curso,
lo que ocasion una merma del 20% en su produccin.
Adicionalmente, por la menor captura de especies pelgicas
debido a los cambios en las caractersticas del mar, la actividad de procesamiento de harina de pescado se reducir
drsticamente por al menos un ao.
Los daos totales al sector industrial fueron estimados en

828.700 millones de sucres (165,7 millones de dlares).
De ello, 60.000 millones corresponden a daos directos
sobre la infraestructura del sector, y 768.700 millones a
daos indirectos o prdidas de produccin. Ello traer
consigo un efecto adverso sobre la balanza de pagos al
dejarse de exportar 77,4 millones de dlares. (Vase el
Cuadro V.7.3-1).
Cuadro V.7.3-1 Ecuador. Daos en los sectores de industria, comercio y turismo (miles de millones de sucres)
Sector, subsector
y rubro
Daos
totales
Daos
directos
Daos
indirectos
Efecto sobre la
balanza de pagos
1.360,1
245,7
1.114,4
475,9
828,7
60,0
768,7
387,0
60,0
60,0
--
12,0
768,7
--
768,7
375,0
181,4
95,7
85,7
18,9
Infraestructura
15,3
15,3
--
2,8
Existencias
80,4
80,4
--
16,1
Ventas
85,7
--
85,7
--
350,0
90,0
260,0
70,0
90,0
90,0
--
18,0
260,0
--
260,0
52,0
Total
Industria
Infraestructura
Produccin
Comercio
Turismo
Infraestructura
Ingresos perdidos
Fuente: Estimaciones de la CAF, con base en cifras oficiales, 1998
b)---Comercio
Las inundaciones y avalanchas de lodo daaron o destruyeron la infraestructura y los inventarios de los pequeos y
medianos comercios en las ciudades que fueron ms afectadas. Adems de ello, fue necesario interrumpir las ventas
durante el perodo de rehabilitacin de la infraestructura y se
dejaron de comercializar algunos productos ante la incertidumbre acerca de la posible llegada de nuevas inundaciones.
Igualmente hubo dificultades para reponer los inventarios.
Todo ello hizo que las ventas se redujeran en un 40% con
relacin al nivel normal, durante el perodo comprendido

entre enero y abril del ao 1998.
Se ha estimado que los daos totales a este sector ascendieron a los 181.400 millones de sucres (36,3 millones de dlares), de lo cual 95.700 millones corresponden a daos directos en la infraestructura y las existencias, en tanto que los
restantes 85.700 millones se refieren a daos indirectos por
las menores ventas. Se producir adems un efecto sobre la
balanza de pagos, por un monto estimado de 3,8 millones
de dlares. (Vase otra vez el Cuadro V.7.3-1).
195
c)---Turismo
El sector turismo resinti sus actividades tanto por la accin
directa como indirecta del fenmeno. De una parte, las inundaciones y avalanchas de lodo, as como las fuertes marejadas, daaron la infraestructura del sector, especialmente los
hoteles, restaurantes, discotecas, muelles, playas, etc. De otra,
debido al estado de las vas de comunicacin, as como por
la interrupcin de la provisin de agua potable y electricidad, se detuvo la afluencia de turistas nacionales durante el
perodo comprendido entre diciembre de 1997 y agosto de
1998, particularmente en los balnearios de Baha de Carquez
y la Pennsula de Santa Elena. Por otro lado, la afluencia de
196
turistas procedentes del extranjero se redujo a raz de la ausencia de informacin correcta acerca del estado de las facilidades de turismo en las zonas no afectadas directamente
por El Nio.
Se ha estimado que los daos totales sufridos por el sector
de turismo alcanzan cifras de 350.000 millones de sucres (70
millones de dlares), de lo cual 90.000 millones representan
daos directos a la infraestructura turstica, y 260.000 millones a daos indirectos por la reduccin de ingresos. Estas
prdidas tendrn un efecto sobre la balanza de pagos por un
monto que se estima en los 14 millones de dlares. (Vase
otra vez el Cuadro V.7.3-1).
CAPITULO VI
LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD
PARA EL MANEJO DEL FENOMENO
EL NIO 1997-98
Las fuertes anomalas climticas y la magnitud de los efectos
que se fueron desencadenando a lo largo del lapso de manifestacin del Fenmeno El Nio durante 1997 y 1998, debieron ser enfrentadas en Ecuador con mecanismos institucionales
y de gestin que en ciertas etapas fueron diferentes a los existentes en el esquema organizativo permanente del pas. Instituciones creadas coyunturalmente son el reflejo de la existencia de vacos en la institucionalidad y la gestin de desastres y
de la necesidad de un manejo poltico de los procesos que se
generaron durante el desarrollo del evento.
El captulo que se desarrolla a continuacin presenta una visin nacional y sectorial de la respuesta que el pas dio al
Fenmeno El Nio 1997-98 y un anlisis de la institucionalidad que actu en las fases de prevencin, atencin y
rehabilitacin de la emergencia. Por ltimo presenta un conjunto de propuestas de polticas pblicas orientadas a mejorar
la gestin y la institucionalidad frente a los riesgos hidrometeorolgicos asociados con este tipo de fenmenos.
1.
LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD
NACIONAL
La comprensin de la gestin y la institucionalidad con las

cuales se enfrentaron los impactos climticos durante El Nio
1997-98 debe enmarcarse en la estructura general del sector
pblico nacional y en la institucionalidad permanente del
pas frente al tema de los riesgos y los desastres. Por esta razn,
los anlisis que se desarrollan en este captulo se inician con
una visin de las mismas.
1.1
nes y stas a su vez en 789 parroquias rurales y 357 parroquias urbanas (que son la unidad mnima de administracin
pblica). Existen unidades de gobierno autnomo en cada
una de esas instancias, representadas respectivamente por
los consejos provinciales, concejos municipales y las juntas
parroquiales.
En las provincias existe un Gobernador representante del
Presidente de la Repblica, que coordina y controla las polticas del gobierno nacional y dirige las actividades de los
funcionarios y representantes de la Funcin Ejecutiva en
cada provincia. El presidente designa a dichos gobernadores, en tanto que los Alcaldes Municipales y los Prefectos
Provinciales son elegidos popularmente.
La Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador en su
Artculo 225, Captulo 1, Ttulo XI, as como la Ley Especial
de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social publicada en el R.O. 169 del 8 de octubre de 1997, disponen la
descentralizacin y desconcentracin de funciones hacia las
entidades regionales y locales en el Ecuador.
Los gobiernos provincial y cantonal en uso de su facultad
legislativa, pueden dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras. No obstante, el desarrollo poltico, administrativo y financiero de las
unidades territoriales presenta debilidades impuestas principalmente por la poca participacin en el total de ingresos de
la nacin, el esquema centralizado en la planificacin y los
rezagos en las administraciones locales.
1.2
LA INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
Para el cumplimiento de sus funciones los diversos ministerios han desconcentrado la gestin mediante la creacin de
unidades de gestin desplegadas a lo largo de la geografa nacional y de institutos adscritos a la administracin central. La
forma organizativa y las funciones de las diferentes instancias
relevantes para los fines de este estudio se resumen en el Captulo VII, en los apartes relativos a cada sector.
EL MARCO INSTITUCIONAL GENERAL DEL PAIS
La organizacin poltico-administrativa ecuatoriana est consagrada en la Constitucin Poltica de la Nacin. Ecuador es

una repblica unitaria, presidencialista y que fundamenta el
ejercicio del poder pblico en las ramas Ejecutiva, Legislativa
y Judicial.
El nivel central del gobierno est conformado por el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica elegidos por voto popular y por un Gabinete integrado por 14 Ministerios Sectoriales1.
Actualmente en el Ecuador existen 22 provincias, las cuales
estn divididas en un total de 214 municipalidades o canto-
1.3
LA PLANIFICACION NACIONAL
Ecuador tiene institucionalizada la planificacin como una

funcin fundamental de la administracin pblica, la cual
se orienta fundamentalmente a la definicin peridica del
Plan de la Nacin como eje orientador fundamental del desarrollo del pas. El Sistema Nacional de Planificacin es
coordinado por un organismo tcnico dependiente de la Presidencia de la Repblica, que se vale de la participacin de
organismos autnomos y de organizaciones sociales para el
proceso de planificacin. Cada ministerio cuenta a su vez
con instancias de planificacin responsables del desarrollo
de los planes sectoriales correspondientes.
1 Defensa, Relaciones Exteriores, Sanidad, Agricultura y Ganadera, Educacin, Ambiente, Desarrollo Urbano y Vivienda, Obras Pblicas y Comunicaciones, entre otros.
197
Los organismos de rgimen seccional autnomo poseen departamentos de planificacin responsables de los planes de
desarrollo provincial o cantonal, en coordinacin con el sistema nacional.
2.
2.1
EL MARCO INSTITUCIONAL Y LA GESTION

PERMANENTE PARA LA PREVENCION Y
ATENCION DE DESASTRES
EL DESARROLLO DE LA INSTITUCIONALIDAD EN
MATERIA DE DESASTRES
El panorama de riesgos del Ecuador se caracteriza por eventos

de carcter geolgico como los sismos, los tsunamis, la actividad volcnica y los fenmenos de remocin en masa; y por
eventos de origen hidrometeorolgico como las inundaciones, las sequas, las heladas y los incendios.
En Ecuador no se ha producido un desarrollo uniforme en los
diferentes mbitos de la institucionalidad2 con competencias
en el tema de los desastres. Algunas vertientes tcnicas, cientficas, operativas o de gestin se han logrado desarrollar y han
prevalecido, en tanto que otros ejes temticos han quedado
rezagados.
Para el anlisis de la gestin y la institucionalidad permanente
en materia de desastres, se han considerado cuatro fases, a
saber: conocimiento del fenmeno y sus efectos, prevencin y
mitigacin de riesgos, preparativos y atencin de las emergencias y rehabilitacin y reconstruccin. En general puede afirmarse que en Ecuador, a pesar de la existencia del Sistema
Nacional de Defensa Civil, las actuaciones en cada una de las
fases (conocimiento, prevencin, atencin y rehabilitacin)
son aisladas, coyunturales y reactivas, debido a que la
institucionalidad se ha diseado slo para preparativos y atencin de respuestas sobre un esquema de socorrismo, dejando
vacos en la gestin de prevencin y la reconstruccin tanto en
la propia institucionalidad como en la definicin de polticas
que canalicen los esfuerzos institucionales. Ello ha conducido
a que, a pesar de los esfuerzos frente a algunos eventos, no se
ha podido enfrentar los desastres naturales de una manera
adecuada y eficaz.
A continuacin se resumen las caractersticas ms relevantes
de la institucionalidad permanente en materia de desastres
naturales, en cada una de las fases mencionadas.
2.1.1 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA EL
CONOCIMIENTO DEL FENOMENO Y DE LAS AMENAZAS
El nivel de desarrollo que logre alcanzarse en el conocimiento
de los fenmenos naturales y, por lo tanto, en el pronstico
de la ocurrencia de los mismos y de las amenazas asociadas,

es de suma importancia para el desarrollo sostenible del pas
y son la base para direccionar las acciones institucionales,
sectoriales y territoriales para poner en marcha alertas y respuestas de los grupos y sectores vulnerables acorde con las
condiciones puntuales del riesgo.
La institucionalidad para el conocimiento de los fenmenos
y las amenazas ha tenido un mediano desarrollo en Ecuador
gracias a la existencia y experiencia de organizaciones especializadas para tal fin. Esta institucionalidad dispone de marcos normativos que organizan y respaldan su funcionamiento y cuenta con un gran acervo de recursos, tanto humanos
como tecnolgicos. En el campo de los recursos humanos
hay un grupo amplio de investigadores, tcnicos y cientficos, y en el campo de los recursos tcnicos y tecnolgicos se
tiene una dotacin de recursos, que aunque no homognea
para todos los subsectores, permite los estudios de base y el
conocimiento aplicado.
No obstante, como se indic en los Captulos I y II, y tambin como se ver ms adelante, se presentan debilidades
relacionadas con las limitaciones en los recursos de funcionamiento, con el estado y calidad de los equipamientos y con la
planificacin y coordinacin sectorial que permita optimizar
la actuacin de la institucionalidad ya existente.
Existen en el pas diversas instituciones que tienen competencia permanente en el desarrollo del conocimiento relacionado con las principales amenazas que originan desastres en
Ecuador.
En el campo hidrometeorolgico, la institucionalidad del conocimiento est conformada por el Instituto Nacional de
Hidrometeorologa (INAMHI) creado desde 1979 y dependiente del Ministerio de Energa y Minas; el Instituto Nacional Oceanogrfico (INOCAR) desde 1972 y el Instituto
Nacional de Pesca (INP).
Corresponde al INAMHI la rectora, coordinacin y normalizacin de los aspectos hidrometeorolgicos, para lo cual estudia el comportamiento del clima y de los ros a travs de
una red de estaciones meteorolgicas. No obstante, segn se
ha indicado en el Captulo II de este estudio, se trata de una
red con considerables limitaciones en cobertura, en especial
por la imposibilidad de conocer la amenaza en zonas propensas a la ocurrencia de inundaciones repentinas por ros.
Adicionalmente, el INAMHI elabora sistemas y normas
que regulan los programas de meteorologa e hidrologa a
desarrollarse de acuerdo a las necesidades nacionales; establece, opera y mantiene la infraestructura hidrometeorolgica bsica necesaria para el cumplimiento del pro-
2 Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente, estructuran
incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico. El cambio institucional conforma el modelo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave
para entender el cambio histrico. North Douglass C. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, 1993.
198
grama nacional; obtiene, recopila, estudia, procesa publica y divulga los datos, informaciones y previsiones en el
conocimiento meteorolgico, climtico e hidrolgico de
todo el territorio martimo y continental ecuatoriano; realiza estudios e investigaciones hidrometeorolgicas generales y fomenta la investigacin cientfica hidrometeorolgica, entre otros.
El Instituto Nacional Oceanogrfico de la Armada, INOCAR,
es un organismo adscrito a la Fuerza Naval que cumple tareas
de investigacin oceanogrfica y de divulgacin de esta informacin, as como es responsable de la cartografa nutica y la
sealizacin martima. En ese marco, conjuga las investigaciones de carcter oceanogrfico fsico, qumico, geolgico,
geofsico y meteorolgico que se realiza en el rea martima
nacional y en la Antrtida, en proyectos de investigacin como
el Fenmeno El Nio con grandes repercusiones
socioeconmicas en el pas, o relacionados con la contaminacin del medio marino, evaluacin de los ecosistemas estuarios o la mitigacin de desastres causados por fenmenos naturales como los tsunamis; evaluacin de los recursos minerales metlicos en la zona costera, plataforma continental y
aguas profundas. El Instituto dispone de personal calificado
para las labores de investigacin y de unidades y equipos
tales como el buque de investigacin Orin, las estaciones
oceanogrficas ubicadas en Manta y La Libertad, estaciones
para el monitoreo trmico y del nivel del mar y estaciones
meteorolgicas totales tipo A, as como un receptor de satlite GOES. Su base de informacin histrica dispone de datos
desde la dcada de los aos 50.
Ecuador viene participando tambin, desde 1974, en el Estudio del Fenmeno Regional de El Nio, ao en el que se
conform el programa ERFEN en la Comisin Permanente
del Pacfico Sur-CPPS. Dicho programa est dividido en 4
componentes de investigacin: meteorolgico, oceanogrfico,
biolgico pesquero y en capacitacin y entrenamiento. En el
ERFEN participan los gobiernos de pases como Chile, Per,
Ecuador y Colombia3.
Una de las principales funciones del ERFEN es la produccin del Boletn de Alerta Climtico, BAC, que constituye
un esfuerzo de la CPPS para mantener el monitoreo, diagnstico y perspectivas futuras de las condiciones del sistema
acoplado ocano-atmsfera en la regin del Pacfico Sudeste4.
El Boletn de Alerta Climtico constituye uno de los medios
ms importantes de divulgacin sobre las condiciones y variaciones oceanogrficas. Es un medio de informacin que
opera desde hace 4 aos y en la actualidad es recibido por
ms de 300 destinatarios por la red de Internet entre los que
se cuentan, en Ecuador, la Direccin Nacional y las juntas
provinciales de la Defensa Civil, los Ministerios de Agricultura, Obras Pblicas y la Presidencia de la Repblica.
La responsabilidad de proveer la informacin especfica
en cada uno de los pases del Pacfico Sur recae en las instituciones nacionales que operan las estaciones oceanogrficas/meteorolgicas costeras: INOCAR en Ecuador,
IDEAM en Colombia, DHN en Per y SHOA en Chile.
Otros datos provienen de fuentes extraregionales tales como
NCEP y el AOML, ambos de la NOAA (Estados Unidos).
En Ecuador la divulgacin de la informacin tcnico cientfica la realiza el INOCAR a travs del boletn distribuido por
Internet y del suministro directo de informacin a productores y a medios de comunicacin.
Adems de formar parte del Estudio Regional del Fenmeno
El Nio, ERFEN, Ecuador ha conformado la Comisin del
Estudio Nacional del Fenmeno, ENFEN, integrada por
INAMHI, INP, INOCAR y la DNDC, la cual tiene competencias en el mbito nacional con relacin al conocimiento
de dicho fenmeno. El INOCAR preside actualmente el grupo
nacional y regional del Estudio, estando dicha presidencia
en Ecuador.
En el conocimiento de las amenazas geolgicas se destaca el
papel del Instituto Geofsico de la Escuela Politcnica Nacional que realiza labores de investigacin y monitoreo permanente de los principales volcanes localizados en el territorio
nacional as como en materia antissmica.
El Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos (CLIRSEN), es un organismo
tcnico cientfico cuya misin es generar informacin y proporcionar servicios tcnicos relacionados con los recursos naturales y el ambiente, mediante el uso de tcnicas de teledeteccin y de sistemas de informacin geogrfica para contribuir al desarrollo sustentable.
De lo anterior se concluye que Ecuador cuenta con una base
institucional, que aunque con limitaciones, est orientada al
conocimiento de los fenmenos desastrosos, con cierta capacidad para el manejo de los eventos en este campo.
2.1.2
LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA LA

PREVENCION Y MITIGACION DE RIESGOS
En general puede afirmarse que Ecuador no cuenta con un

sistema institucional para la gestin preventiva de los desastres tanto de nivel nacional, como sectorial y territorial, entendida como reduccin de riesgos. Por esta razn, no se ha
institucionalizado la intervencin sobre las causas que dan
3 La conformacin del Comit ERFEN ha sido promovido desde su inicio y ha estado ligado a la Comisin Permanente del Pacfico Sur (CPPS), que representa la organizacin
regional para el aprovechamiento y defensa de los recursos ocenicos de esta rea del continente.
4
ERFEN. Boletn de Alerta Climtico. No. 96. Septiembre de 1998.
199
origen a los riesgos, y ms bien las actuaciones se orientan al

control de las manifestaciones.
2.1.3 LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA LOS

PREPARATIVOS Y LA ATENCION DE LAS EMERGENCIAS
A partir de la experiencia dejada por El Nio 1982-83, las

acciones preventivas solo se empezaron a dar en algunos sectores y regiones del pas, en tanto que otras reas vitales continuaron careciendo de polticas preventivas incluso para la
reconstruccin. En ese entonces, estudios tcnicos concluyeron sobre algunas de las lecciones aprendidas, como fue la
conviccin de que la prdida de la infraestructura vial se haba producido debido a que las obras de ingeniera no tenan
las especificaciones tcnicas mnimas para soportar la magnitud de las precipitaciones y los caudales de los ros. Sin embargo,
an frente a la presencia de los fuertes impactos dejados por ese
evento, no se institucionaliz una poltica de Estado orientada a generalizar la prevencin y mitigacin de riesgos.
El sector relacionado con la atencin directa de las emergencias constituye el de mayor desarrollo en la institucionalidad
de los desastres. Este sector est conformado por el Sistema
Nacional de Defensa Civil y por entidades de socorro como
el cuerpo de bomberos y la Cruz Roja.
No obstante, algunos desarrollos de carcter preventivo fueron fortalecidos en zonas crticas. En efecto, como un proyecto sobresaliente orientado a la reduccin de riesgos
hidrometeorolgicos se considera el llevado a cabo en la cuenca
del Ro Guayas por la Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas, CEDEGE.
La CEDEGE tuvo su origen institucional en el ao 1968. El
programa integral propuesto por la Comisin es de carcter
preventivo en una de las zonas mas afectadas por los impactos climticos de El Nio y abarca 14 proyectos de ingeniera para la regin, de los cuales se han adelantado hasta 1998
un total de 4 grandes obras que han permitido la prevencin
y mitigacin de riesgos y el aprovechamiento del recurso
hdrico en la zona.
En contraste con la regin del Guayas, las otras provincias
costeras del Ecuador, tales como Manta (excepto a nivel urbano) y Esmeraldas, no han incorporado en su proceso de
desarrollo el anlisis y mitigacin de riesgos, lo que ha generado niveles crecientes de vulnerabilidades. De igual manera,
y como se ver ms adelante, existen considerables vacos en la
gestin institucional sectorial frente a los riesgos hidrometeorolgicos con la excepcin de sectores como en el caso de la salud
pblica, que tienen un cierto progreso en esa direccin.
En el campo de la prevencin frente a eventos geolgicos
cabe sealar que, como respuesta al sismo ocurrido en el ao
de 1940, se conform la Junta Nacional de la Vivienda
Antissmica y se dieron las primeras regulaciones para las
construcciones antissmicas. No obstante, en este campo no
se han desarrollado tampoco las polticas y los mecanismos
necesarios para hacer efectiva la prevencin del riesgo.
Los antecedentes histricos de la organizacin de la Defensa

Civil datan de los aos cuarenta cuando surgi en varios pases de Latinoamrica la Defensa Pasiva Nacional como un
cuerpo de respuesta frente a situaciones de emergencia. El
concepto de la defensa civil surge ante la necesidad de organizar a la poblacin frente a conflictos armados, razn por la
cual en Ecuador, as como en otros pases, Defensa Civil est
estructurada dentro de la Ley de Defensa Nacional5. Posteriormente, la accin de la Defensa Civil se ha ampliado a
otros campos como la atencin de los efectos destructores de
los fenmenos naturales.
Por lo anterior, la Ley de Seguridad o Defensa Nacional6 constituye el marco normativo y conceptual del cual se desprendi la creacin y organizacin de la Defensa Civil que ha
promulgado un principio de organizacin participativo bajo
el lema de Defensa Civil somos todos.
Uno de los principales antecedentes de la organizacin en
Ecuador data del ao 1970 cuando ocurri un terremoto de
considerables proporciones que motiv que, el 26 de marzo
de 1972, se creara la Secretara del Comit Nacional de Defensa Civil7. Posteriormente, la Ley de Seguridad Nacional expedida en el ao 1979, estableci un esquema
institucional para la atencin y mitigacin de desastres
naturales y otras emergencias, y con motivo del Fenmeno El Nio de los aos 1982-83 se cre el Instituto Nacional de Defensa Civil.
Segn el marco normativo actual, la seguridad ciudadana es
una responsabilidad fundamental del Presidente de la Repblica quien cuenta, para el cumplimiento de esta responsabilidad, con un rgano asesor de alto nivel denominado Consejo de Seguridad Nacional y con una Secretara General permanente.
Este Sistema de Defensa Civil es una organizacin que depende directamente del Consejo de Seguridad Nacional. Se
concibe como el conjunto interrelacionado de organismos y
de la poblacin y tiene por misin el ejercicio planificado de
Defensa Civil en todo el territorio nacional. De acuerdo a lo
establecido en su ley de creacin, tiene entre sus responsabi-
5 Cabe sealar que la Ley de Seguridad Nacional se desarrolla en un contexto internacional donde se promueve la incorporacin de civiles en el compromiso por la seguridad en todos los niveles.
6 La Ley de Seguridad Nacional, enmarcada dentro de las doctrinas de seguridad nacional emergidas en el contexto de la guerra fra parte del principio de la participacin ciudadana en la vigilancia
de los factores que puedan constituirse en una amenaza, lo que dio origen en varios pases latinoamericanos a las organizaciones de Defensa Civil.
7 Decreto Supremo 005 y la Resolucin 19.338 de 1972
200
lidades desarrollar y coordinar las acciones destinadas a prevenir y atender los desastres originados por cualquier evento
o causa y asistir en la rehabilitacin de la comunidad afectada para propender al restablecimiento de las condiciones de
normalidad. Si bien tiene asignada las funciones de prevencin, no ha tenido ninguna influencia en la internalizacin
de esta visin al nivel de los sectores, razn por la cual mantiene su accionar en el campo de la preparacin y atencin de
desastres.
La estructura del Sistema de Defensa Civil est conformada
en los distintos niveles, por las siguientes instancias:
a)---Nivel nacional
---La Direccin Nacional de Defensa Civil, con sede en Quito y jurisdiccin sobre todo el territorio nacional, es una institucin que depende directamente de la Secretara General
del Consejo de Seguridad Nacional y es el ente rector del
Sistema de Defensa Civil. Tiene como misin desarrollar y
coordinar las acciones destinadas a prevenir y atender los desastres originados por cualquier evento o causa y asistir en la
rehabilitacin de la comunidad afectada para propender al
restablecimiento de las condiciones de normalidad. Estas actividades las desarrolla a travs del Sistema Nacional de Defensa Civil. Cuenta con un Comit de Asesoramiento Tcnico Cientfico y unas instancias de apoyo tales como el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y las Direcciones
de Planeamiento de la Seguridad y la Defensa
(DIPLASEDES).
---Las DIPLASEDES, son oficinas de enlace con el Sistema
de Defensa Civil presentes en diversos ministerios pblicos
que tienen responsabilidades en el manejo de la informacin
sobre seguridad nacional y la coordinacin de eventuales
movilizaciones para situaciones de conmocin interna y de
seguridad. De igual manera, hacen parte del Sistema, los
Comits de Planeamiento de la Seguridad y la Defensa,
COPLASEDES, que son rganos de enlace con empresas y
corporaciones estatales. Las DIPLASEDES han tenido una
actividad coyuntural en la mayora de los ministerios y en
algunos de ellos apenas recientemente se ha logrado su
estructuracin.
zas militares y con comisiones de trabajo para las reas de

evacuacin poblacional y albergues de emergencia, salud y
saneamiento ambiental, alimento y agua, ingeniera y comunicaciones, informacin pblica, econmica y seguridad pblica.
c)---Nivel cantonal
Jefaturas Cantonales de Defensa Civil, las cuales corresponden a organismos de control y ejecucin dentro de su jurisdiccin, y tienen entre sus funciones la ejecucin del Plan
Cantonal de Defensa Civil, y el establecimiento y mantenimiento de sistemas de alarma en zonas potencialmente
peligrosas.
d)---Nivel parroquial
---Jefaturas Parroquiales de Defensa Civil, que son organismos de ejecucin en su jurisdiccin y entre sus funciones se
encuentran las de ejecutar acciones previstas en el Plan
Cantonal de Emergencia e instruir e informar a la poblacin
para afrontar situaciones de emergencia o catstrofes.
---Jefaturas de Zonas Especiales, correspondientes a unidades de carcter temporal que por su alto significado estratgico y socio-econmico, requieran de una organizacin especial de Defensa Civil.
La Polica Nacional, los Cuerpos de Bomberos y la Cruz Roja
Ecuatoriana son organismos bsicos del Sistema de Defensa Civil.
Desde la dcada de los aos ochenta, la Direccin Nacional de Defensa Civil ha extendido su organizacin poniendo en marcha reas internas dedicadas al conocimiento y la evaluacin tcnica de riesgos en disciplinas como la
vulcanologa, el estudio de fenmenos de remocin en masa
y de riesgos hidrometeorolgicos. Ms recientemente, la
Defensa Civil ha asumido labores tcnicas de elaboracin
de mapas y bases cartogrficas para el conocimiento de
reas de riesgos.
La norma del Sistema establece que en el mbito de cada una

de las provincias debera funcionar una Junta Provincial de la
Defensa Civil (con funciones de planeamiento, asesoramiento,
coordinacin, ejecucin y supervisin en sus respectivas jurisdicciones)8.
A pesar de los esfuerzos adelantados por la Direccin Nacional, se ha sealado que la estructura del Sistema Nacional de Defensa Civil apenas llega a un nmero muy
limitado de provincias y que pocas autoridades han podido asumir papeles activos en los preparativos de emergencias y de coordinacin de las acciones durante la contingencia, acciones en lo local que regularmente son asumidas por los funcionarios nacionales o departamentales de
Defensa Civil.
El nivel provincial busca reproducir el esquema organizacional

nacional con un comit asesor tcnico y el apoyo de las fuer-
Se ha sealado, igualmente, que los alcaldes no tienen claro

conocimiento de cules deben ser sus funciones con relacin
b)---Nivel provincial
8 Cada Junta Provincial de Defensa Civil debe contar con un Comit Directivo donde participen el Gobernador, en calidad de Presidente de la Junta
Provincial de Defensa Civil, el Prefecto Provincial como primer Vicepresidente, el Alcalde del Cabildo Provincial como segundo Vicepresidente, oficiales
de mayor jerarqua de cada una de las tres ramas de las Fuerzas Armadas, as como de la polica nacional, adems de representantes de las iglesias.
201
a los desastres, que no existe comprensin ni elementos tcnicos que soporten la gestin de la prevencin y mitigacin
de riesgos, como tampoco los preparativos y la atencin de
las emergencias; y, a pesar de que el evento El Nio 1982-83
debi constituir una experiencia aleccionadora, lo cierto es
que sus enseanzas no han sido incorporadas de fondo en la
cultura de la administracin pblica.
2.2
En sntesis, esta institucionalidad para los desastres ha partido de esquemas preexistentes que se han ido modificando
para cubrir nuevas funciones, pero no ha logrado incorporar
los aspectos claves de la reduccin de vulnerabilidades y de
riesgos. Particularmente, en lo que respecta a la preparacin
y atencin de las emergencias, las mayores debilidades se
presentan al nivel de la mayora de los sectores.
2.2.1
2.1.4
LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE PARA LA

REHABILITACION Y LA RECONSTRUCCION
Frente a la ocurrencia de fuertes eventos calamitosos que requieren de procesos de reconstruccin, la prctica que se ha
seguido en Ecuador, desde el punto de vista institucional, es
la creacin o la asignacin de responsabilidades a algn ente,
generalmente vinculado a la zona de afectacin o al sector
que sufri los embates. No existen, por lo tanto, tampoco en
esta fase, polticas preestablecidas ni una previsin institucional
que canalice las acciones segn el grado de afectacin del
desastre y que sea responsable del resguardo de la memoria
para mejorar la gestin para eventos futuros.
Ello ha significado la prdida de esfuerzos y el reinicio de
actuaciones que podran haber sido superadas, as como la
repeticin de errores que han redundado, en muchas ocasiones, en la reproduccin del propio riesgo, al no considerarse
los enfoques de vulnerabilidades y de riesgos orientados a la
reduccin de los mismos.
En algunos casos, durante la rehabilitacin, la Defensa Civil
contina coordinando y facilitando la accin de los sectores
para lograr condiciones mnimas de operacin de la infraestructura bsica con el objetivo de que stas vuelvan a funcionar, normalizando el impacto que tuvieron sobre las actividades econmicas y sociales. Sin embargo, las actuaciones que
se producen en el pas siguen siendo coyunturales y han evidenciado que las respuestas requeridas escapan generalmente
de la institucionalidad existente, es decir, del Sistema Nacional de Defensa Civil.
Los procesos de reconstruccin de la infraestructura perdida
durante los desastres producidos por los Fenmenos El Nio
1972 y 1982-83 se hicieron sin criterios preventivos y fueron realizados con iguales, e incluso menores especificaciones
tcnicas que las de las obras afectadas. La ocurrencia de nuevos eventos climticos extremos hizo que la mayora de esta
infraestructura reconstruida, altamente costosa, se perdiera.
202
LOS PROCESOS DE PLANIFICACIoN PERMANENTE

EN MATERIA DE DESASTRES
Los rasgos de la institucionalidad antes destacados, se corresponden tambin con deficiencias importantes en la planificacin para la prevencin, contingencia, rehabilitacin y reconstruccin.
PLANIFICACION EN EL AREA DEL CONOCIMIENTO
CIENTIFICO
Si bien existen instituciones abocadas al monitoreo y manejo

de la informacin climtica y oceanogrfica e hidrolgica para
el momento del evento 1997-98, no se haba internalizado,
entre las instituciones de la investigacin cientfica y de la
educacin, la necesidad de promover una mayor coordinacin interinstitucional que complementa las distintas
fases de un proceso de planificacin orientado a mejorar el
conocimiento de los fenmenos naturales que ms afectan
al pas. Ello tiene su explicacin en el poco desarrollo
institucional que tiene en el pas en la gestin preventiva
permanente de los desastres. Una excepcin la constituye
la labor que vienen realizando las instituciones hidrometeorolgicas y oceanogrficas como parte del ERFEN, para el
sostenimiento de los monitoreos y cruceros relacionados
con el Fenmeno El Nio.
En general, se requiere establecer una mayor vinculacin entre los entes de monitoreo, los de investigacin y todo tipo
de instituciones publicas y privadas existentes en el pas que
tengan injerencia en esta fase de los desastres naturales, con
el objeto de suministrar la informacin requerida a los sectores que podran ser afectados.
Existen, sin embargo, planes individuales de cada institucin, siendo los ms destacados los de monitoreo de ciertos
eventos, incluyendo los hidrometeorolgicos y los volcnicos, entre otros. Pero dichos planes distan todava de tener
un enfoque preventivo orientado a la deteccin de todo tipo
de amenazas generadas por los fenmenos y de visualizar con
claridad pronsticos de la situacin esperada cuando stos
tienen carcter recurrente, cuando presentan manifestaciones que pueden detectarse con antelacin o en los casos en
que la naturaleza del fenmeno y la probabilidad de ocurrencia del mismo en espacios geogrficos determinados puedan
ser predecibles.
La Direccin Nacional de Defensa Civil, en conocimiento de esa debilidad institucional, ha venido desarrollando acciones tendientes a contar con capacidad propia
para el conocimiento de amenazas y vulnerabilidades en
campos como la vulcanologa y la sismologa, e incluso
ha desarrollado esfuerzos para el anlisis de riesgos en
municipios y provincias del pas, pero adolece de la base
de informacin climtica que enmarque la posible fuerza
de los eventos.
Las debilidades que se han sealado en los Captulos I y II de

este estudio en cuanto a las redes de monitoreo, la inexistencia
de informacin a tiempo real sobre los datos climticos y de la
interconexin de esas variables con otras de tipo hidrolgico
que se revierten en amenazas, son una evidencia de este tipo de
debilidad como base para cualquier planificacin preventiva.
Por otra parte, existen tambin debilidades en la capacidad
predictiva de eventos naturales, por ausencia de modelos que
interrelacionen los diferentes eslabones de las cadenas de efectos esperables para cada tipo de evento, como base para la
planificacin preventiva.
Al no existir una visin preventiva dentro de las instituciones del sector del conocimiento, tampoco se cuenta con
canales de alerta preestablecidos a travs de los cuales fluyan no slo las informaciones sino los datos adecuados requeridos por los diferentes sectores que demandan este tipo
de informacin.
Las instancias de coordinacin del Sistema de Defensa Civil
constituyen, desde el punto de vista institucional, los escenarios naturales de coordinacin orientados principalmente a la
produccin de alertas tempranas y preparativos para emergencias, apoyados en las instituciones del sector del conocimiento.
Sin embargo, su actividad es reducida en condiciones normales al no existir sistemas de alerta temprana con informacin a
tiempo real y porque su participacin slo se activa en las situaciones de contingencia.
Se destaca como una debilidad existente en la planificacin del
sector del conocimiento, la poca orientacin que tiene la informacin generada, para el cubrimiento de las necesidades sectoriales y de otros usuarios, por lo que ello refuerza las limitaciones de planificacin de sus actividades para apoyar la gestin de los desastres.
2.2.2
PLANIFICACION PERMANENTE EN LA PREVENCION Y

MITIGACION DE RIESGOS. INSTANCIAS DE COORDINACION
En correlacin con la inexistencia de una institucionalidad

que internalice el manejo de los riesgos, se da un sistema de
planificacin que no incorpora estas variables en la estrategia de desarrollo sostenible. Se ha indicado anteriormente
la existencia de esfuerzos puntuales en la preparacin de
planes y proyectos orientados a la reduccin de los riesgos,
como es el caso de los proyectos de la cuenca de Guayas que
llevan aos sostenidos de implementacin, muchos de los
cuales han contado con el apoyo de organismos de cooperacin internacional.
En los ltimos aos se ha desarrollado un consenso con
relacin a que la mayor eficacia de la prevencin se logra
cuando los procesos de planificacin toman en cuenta las
amenazas existentes sobre el entorno fsico en que se quiere intervenir y, en consecuencia, la ejecucin de los proyectos logra hacerse evitando o adaptndose a las situacio-
nes que impone el ambiente, obteniendo as condiciones

de seguridad. La inexistencia de la prctica de planificacin preventiva conlleva a que los planes de desarrollo que
se preparan en el pas al nivel nacional y los proyectos que
los soportan, no se orienten a la reduccin de los riesgos.
Eso mismo sucede a nivel de las instancias regionales o
locales.
No obstante, el Sistema de Defensa Civil y el funcionamiento de las DIPLASEDES y las COPLASEDES en las principales instituciones del Estado, estn orientados a recibir informacin institucional y canalizarla a la Defensa Civil pero no
representan en s mismas formas de cooperacin y coordinacin intersectorial, interinstitucional o interterritorial para la
prevencin o mitigacin de riesgos en forma sistemtica. Ello
mismo sucede con relacin a la participacin que tienen actores privados, empresas y particulares, en las polticas de
prevencin.
Otro aspecto que se destaca en la actuacin preventiva es la
falta de resguardo de la memoria de los desastres, por carencia de una institucionalidad abocada a ste objetivo. Ello
revela el poco uso que se hace de la informacin precedente,
en la planificacin de acciones para aprovechar las lecciones
aprendidas y reducir los riesgos de esos desastres.
2.2.3
PLANIFICACION PERMANENTE PARA LA CONTINGENCIA
La nica fase en el desarrollo de los desastres que cuenta con

sistemas de planificacin es la de la contingencia. Al igual
que en el resto de los pases andinos, el Sistema Nacional de
Defensa Civil es responsable de la preparacin de planes de
contingencia que persiguen coordinar las acciones de los diferentes organismos pblicos y privados en el caso de eventos
desastrosos.
Estos planes son generalmente preparados por la Direccin
Nacional de Defensa Civil con muy poca participacin
interinstitucional, salvo de aquellos entes que son responsables de suministrar insumos y alimentos o socorrer en los
momentos crticos. En ese caso participan los DIPLASEDES
y COPLASEDES.
La coordinacin de planes o de acciones orientadas a los preparativos y a la atencin de las emergencias acorde con los
marcos normativo e institucional existentes del Sistema de
Defensa Civil, ocurre a nivel del Comit de Asesoramiento
Tcnico Cientfico y las Direcciones de Planeamiento de
Seguridad y Defensa, DIPLASEDES (como oficinas de
enlace interinstitucional que tienen la responsabilidad en
el manejo de la informacin sobre seguridad nacional y de
coordinacin) y los COPLASEDES o Comits de
Planeamiento. En los niveles territoriales operan los Comits Regionales de Defensa Civil y los Comits de Defensa Civil de los Gobiernos Locales, cuando estos logran
estructurarse.
203
2.2.4 PLANIFICACION PERMANENTE PARA LA REHABILITACION

Y LA RECONSTRUCCION
investigacin en materia de riesgos son inferiores proporcionalmente a los asignados en pases vecinos de la regin andina.
No existe tampoco para la fase de reconstruccin de desastres, la prctica normalizada de planificacin orientada a
establecer prioridades de actuacin y a aplicar criterios que
redunden en una superacin de las vulnerabilidades que
presentaban previamente las obras o zonas afectadas. Es frecuente que se elaboren listados de obras y de acciones a
realizar, a veces con precisin de la zona sujeta a la intervencin, sin una claridad de las orientaciones ni de los cambios
que deben ser llevados a cabo para mitigar los riesgos frente
a eventos futuros. Tampoco se tiene claro en los procesos de
reconstruccin, las instancias naturales de coordinacin ni
los soportes presupuestarios de apoyo a las propuestas, que
garanticen efectivamente la ejecucin de lo previsto.
Algunas instituciones, como es el caso de INOCAR, reciben

ingresos para su funcionamiento normal derivados de recaudaciones por la tasa de boyas y faros y por servicios prestados
a terceros, pero cuentan con muy limitados recursos para
modernizarse y equiparse para el cumplimiento de sus actividades.
La falta de definicin de polticas y criterios para la planificacin y coordinacin de las actuaciones en esta fase origina normalmente retraso en la ejecucin de los programas
por falta de recursos o de claridad en la logstica, as como
conduce a reconstruir bajo las mismas condiciones anteriores, reforzando las situaciones de riesgos y significando la
prdida de recursos en obras que vuelven a daarse frente a
embates similares. Generalmente esos planes quedan a cargo de los entes que son designados como responsables de la
reconstruccin, y dependiendo de la magnitud del evento,
en numerosas ocasiones deben ser soportados por las instancias locales que adolecen de capacidad financiera para
cubrirlos.
De lo anterior se desprende que existe respuesta sectorial e
institucional no planificada para la rehabilitacin emergente, y corresponde por ley a los gobiernos locales (Consejos
Provinciales y Municipios) las tareas de reconstruccin. Sin
embargo son usuales los cambios de criterio para atacar esta
fase, adolecindose de una definicin institucional sobre el
ente permanente responsable de fijar criterios, utilizar la
memoria de eventos anteriores y otros aspectos de la planificacin para la reconstruccin a los fines de incorporar la
prevencin para garantizar la sostenibilidad futura de lo
realizado. En la prctica existe mucha injerencia poltica en
la definicin de prioridades y en el control de la ejecucin.
2.3
FUENTES Y MANEJO DE RECURSOS
a)---Manejo de recursos en el rea del conocimiento

cientfico
No existen fuentes especiales de financiamiento en el sector
del conocimiento para atender situaciones desastrosas. Los
recursos utilizados en las gestiones propias del monitoreo y
difusin de informacin, provienen generalmente de los presupuestos ordinarios. En casos especiales, se han obtenido
donaciones, recursos de cooperacin o de entes financieros
internacionales. Los recursos destinados por el Estado a la
204
En condiciones normales no se ha logrado en la mayora de

las instituciones, soportes financieros estables y suficientes
para la renovacin y el mantenimiento de las redes de
monitoreo e informacin, y para capacitar al personal que
requiere de reciclaje o actualizacin, fundamentalmente en
los campos de investigacin y anlisis, lo cual es el soporte
para la prevencin.
Debido a la obsolescencia de muchos equipos y componentes de las redes y a la magnitud de los costos para su reposicin y modernizacin, los recursos tecnolgicos con que cuentan la mayora de las instituciones son tambin escasas.
Debido a las caractersticas del fenmeno El Nio y al mbito de manifestacin y de impacto en la regin, la cooperacin
entre los organismos de investigacin de pases vecinos constituye una oportunidad para compartir inversiones y recursos, como est ocurriendo cada vez ms en el caso del ERFEN.
b)---Manejo de recursos para la prevencin

Se ha mencionado anteriormente, la inexistencia de partidas
o de fuentes de recursos destinados a garantizar las acciones
de prevencin, as como la ausencia de exigencias de prevencin por parte de las fuentes de financiamiento a las que
acceden los gobiernos.
c)---Manejo de recursos en la contingencia

Administrativamente, Ecuador dispone de un Fondo de
contingencia para atender las emergencias, manejado por
Defensa Civil.
De acuerdo a la magnitud de una catstrofe, el Presidente
de la Repblica puede declarar el estado de emergencia y
decretar Zonas de Emergencia, asumiendo las atribuciones que le confiere la Ley. Con ello se hace factible la
transferencia de partidas para la atencin de las urgencias
y se flexibilizan los procedimientos de contratacin de
obras.
En caso de emergencias y de considerarse insuficiente el
Fondo de Contingencias, el Presidente de la Repblica
puede expedir presupuestos de emergencias, con las excepciones constitucionales, y ordenar la colocacin de los
fondos correspondientes.
En situaciones de catstrofes sectoriales o locales que no
motivan la declaratoria de estado de emergencia, la Di-
reccin Nacional de Defensa Civil acta utilizando directamente los fondos de la partida Fondo de Contingencias para Defensa Civil.
d)---Manejo de recursos en la rehabilitacin o reconstruc-
El Nio 1997-98, la gestin llevada a cabo durante ese episodio se presenta en este aparte para cada una de las fases del
desastre: conocimiento del fenmeno, prevencin, contingencia y reconstruccin.
cin
Al no existir una institucionalizacin clara responsable de
coordinar la reconstruccin, queda por definirse frente a cada
situacin, de dnde provendrn los recursos necesarios para
ello. En la mayora de los casos, participan tanto el gobierno
nacional, a travs de presupuestos ordinarios o excepcionales
de sus ministerios o instituciones, como los gobiernos locales, que al final son los que reciben las demandas de los afectados. Cuando los eventos son de gran magnitud, se recurre
a los entes de financiamiento internacional, los cuales establecen las condiciones para el manejo transparente de los
recursos y para el cumplimiento de los objetivos.
3. LA GESTIoN NACIONAL FRENTE AL

FENoMENO EL NIO 1997-98
El contexto poltico e institucional del pas durante la ocurrencia del Fenmeno El Nio 1997-98 estuvo caracterizado
por un complejo proceso de cambios y de confrontaciones
internas a escala nacional y por una de las ms crticas circunstancias poltico-econmicas del pas.
En febrero de 1997, poca en la cual se dio inicio a la preocupacin a escala continental sobre la ocurrencia del FEN,
Ecuador se encontraba en una coyuntura poltica debido al
proceso de destitucin del Presidente de la Repblica y a la
designacin de un Presidente Interino. Entre tanto, las finanzas del Estado se encontraban deterioradas y afectadas en
lo fiscal. A la reduccin de ingresos y al escepticismo de los
agentes econmicos y sociales, se sumaba el incremento de
las tensiones en las relaciones fronterizas con el Per. Todo
ello constituy un marco desfavorable que rest condiciones
a la gobernabilidad y dificult el manejo de recursos en la
gestin nacional del evento.
Para responder ante los mltiples y sostenidos impactos que
se fueron presentando, la institucionalidad tuvo sucesivas
modificaciones orientadas a lograr la coordinacin y la efectividad que demandaba la situacin. En razn de la debilidad
institucional permanente sealada para el manejo de los desastres, las instituciones responsables de las diferentes fases
de la gestin de esos eventos tuvieron respuestas tambin
diferenciales segn la fortaleza inicial para el manejo de este
tipo de situaciones.
Con miras a una mejor comprensin de los anlisis de la
institucionalidad y de la gestin de los desastres asociados a
3.1
LA INSTITUCIONALIDAD PARA ENFRENTAR EL

FENOMENO EL NIO
3.1.1 FASE 1. CONOCIMIENTO DEL FENOMENO EL NIO Y DE

SUS POSIBLES EFECTOS. INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
La primera informacin alusiva a una nueva aparicin del
evento El Nio en el Pacfico americano provino en el mes de
marzo de 1997 de la Organizacin Mundial de la Administracin Nacional Ocenica y Atmosfrica (NOAA) y se bas
en datos recogidos por una red de boyas9 que reportaba informacin atmosfrica y oceanogrfica desde Galpagos en el
Ecuador hasta Australia. Los datos indicaban el incremento
en la presin atmosfrica, la disminucin de los vientos alisios y el calentamiento del Ocano Pacfico.
La informacin de alerta fue suministrada a travs de la red
Internet como primer aviso a los servicios meteorolgicos e
hidrogrficos del continente y a las fuerzas navales de Per y
Ecuador y a sus centros de investigacin. Especficamente, el
Instituto Nacional de Hidrologa y Meteorologa (INAMHI)
y el Instituto Nacional Oceanogrfico del Ecuador (INOCAR)
recibieron la informacin por parte de la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM), y del Estudio Regional del
Fenmeno El Nio (ERFEN). En forma simultnea el sector
salud fue notificado del fenmeno en marzo de 1997 por
intermedio de la Organizacin Panamericana de la Salud,
OPS.
Desde el inicio del anuncio de la manifestacin del evento a
escala mundial, las instituciones ecuatorianas participaron
activamente en el monitoreo de las variables en el Pacfico, a
los fines de identificar cual podra ser la magnitud del fenmeno en las costas americanas. Los estudios iniciales realizados por los meteorlogos ecuatorianos consistieron en la comparacin de registros de indicadores, como el nivel medio del
mar de varios eventos El Nio reportados en la estacin La
Libertad y los valores de esos mismos registros entre enero y
junio de 1997. Estos anlisis evidenciaron una coherencia
significativa entre los cambios observados en los registros de
los aos 1982 y 1983 y los de 1997. A partir del hallazgo de
esta coherencia se hicieron nuevas comparaciones de anomalas, encontrando un mximo de correlacin del 77% entre
las series, slo que desplazado en 1997-98 aproximadamente por 5 meses y medio. Esto hizo pensar que el FEN iba a
tener una similitud al de los aos 1982-83 del 77% pero
con un desfase temporal de 5 6 meses.
9 Red de boyas del proyecto TOAA. Esta red no tiene cobertura en la zona prxima al Pacfico Sudeste. Los clculos sobre las condiciones oceanogrficas en esta zona se hacen
por extrapolacin de la red TOAA.
205
La prediccin efectuada con la evolucin real del evento mantuvo una correlacin del 63% durante 9 meses comprendidos entre julio de 1997 y marzo de 1998, pero se rompi
abruptamente el esquema de prediccin en abril de 1998
cuando el comportamiento de El Nio marc la diferencia
con sus antecesores, configurando un tercer mximo de precipitacin no esperado.
Con base en los datos y los supuestos predictivos, el nivel de
resolucin que existi en los medios tcnico-cientficos con
respecto a los pronsticos sobre la intensidad con la que se
presentara el Fenmeno, fue una limitacin para la gestin
general de las instituciones, puesto que en muchas fuentes se
aseguraba que sera de menor intensidad que el de 198283, cuando en realidad result ms fuerte que el de ese
ao.
Durante el desarrollo del evento a nivel del territorio nacional, Ecuador tuvo participacin en acciones que permitieron
fortalecer el conocimiento del fenmeno, su desarrollo y algunos de sus impactos en el medio marino. Tanto en los
primeros meses de enero de 1997 como en febrero de 1998,
las instituciones del conocimiento participaron en sendos cruceros de investigacin de las condiciones oceanogrficas financiados por la empresa privada, el ltimo de los cuales
estuvo orientado a observar el comportamiento de los ocanos y de los recursos pesqueros. Sin embargo, las instituciones responsables de apoyar estas actividades tuvieron fuertes
limitaciones debido a la inflexibilidad en los mecanismos de
asignacin de recursos para el manejo de situaciones de emergencia. Este fue el caso del Instituto de Pesca, cuyas solicitudes para habilitar su infraestructura de investigacin en los
momentos de crisis fueron infructuosas debido a las razones
mencionadas.
Adems de los cruceros sealados, Ecuador particip en el
mes de mayo de 1998 en el Crucero Oceanogrfico Regional del Pacfico Sudeste que permiti obtener imagen
sinptica del cuadro ambiental en esa parte del ocano,
en momentos en que todava estaba presente el Fenmeno
El Nio 1997-98.
Para apoyar su gestin durante todo el evento, el INAMHI
organiz un comit interno multidisciplinario de Emergencia del Fenmeno El Nio, que se encarg de toda la planificacin, operacin y ejecucin del plan correspondiente a esa
institucin.
En lo que respecta a las acciones de alerta a las instituciones y
al pas, stas se realizaron en marzo de 1997, principalmente
a travs del INAMHI y el INOCAR, y utilizando los medios
masivos de informacin pblica. Ambas instituciones utilizaron su canales disponibles: El INOCAR, boletines mensuales, bimensuales y diarios de las condiciones ocano-atmosfricas por las que atravesaba el pas, as como conferencias a los medios de comunicacin, profesores, agricultores,
206
acuicultores, pescadores en las distintas localidades del litoral ecuatoriano. En el Comit Tcnico Cientfico del Sistema
Nacional de Defensa Civil, se alert sobre el desarrollo del
fenmeno. En base a esa informacin del Comit Tcnico
Cientfico, la Direccin Nacional de Defensa Civil convoc a
las instituciones miembros del Comit para el Estudio Regional del Fenmeno El Nio (ERFEN) a una reunin consultiva, en donde se lleg a la conclusin de que efectivamente
haba un comportamiento anmalo en el Pacfico, por lo que
se decidi tomar las acciones respectivas para prevenir y mitigar
los efectos adversos que podran ocurrir.
Correspondi a Defensa Civil, en coordinacin con el INAMHI,
alertar a las entidades territoriales, nacionales y sectoriales a travs de las DIPLASEDES y las COPLASEDES. La Defensa Civil utiliz una serie de medios de comunicacin disponibles
en el pas: radio, prensa, televisin, etc.; prepar materiales
de divulgacin para distribucin a la poblacin e inici previsiones para capacitar a autoridades, comunidad y lderes
barriales de las provincias tradicionalmente afectadas por el
fenmeno. Los reportes del INAMHI, INOCAR y NOAA,
fueron transmitidos a las Juntas Provinciales. Se destaca el
uso que hizo de la informacin climtica e hidrolgica el
sector agropecuario privado, la cual sirvi para planificar acertadamente algunas decisiones de siembra, de proteccin de
los cultivos y de la infraestructura.
Sin embargo, los organismos del conocimiento han sealado
que Defensa Civil mostr falta de agilidad y de difusin de la
informacin que haba sido suministrada.
En general, la informacin sobre el fenmeno tuvo en Ecuador algunas limitaciones, las cuales se detallan en los Captulos I y II de este estudio, siendo las ms relevantes desde el
punto de vista de la gestin:
---Contratiempos en la recabacin y suministro de la informacin hidrometeorolgica, toda vez que la misma red de
estaciones era vulnerable a los efectos del fenmeno y muchas de sus estaciones automticas fueron destruidas. Ello
imposibilit la frecuencia y pertinencia de la informacin
climtica y de pronsticos en diferentes zonas de la costa
afectada.
---Limitaciones en la red de vigilancia oceanogrfica y
climtica y en los modelos de prediccin. Respecto a la red,
por la imposibilidad de contar con informacin amplia a tiempo real, por problemas de la base tecnolgica (se carece de
equipos tales como radares, unidades de cmputo, mecanismo de enlace, automatizacin de estaciones) y de la logstica
de recabacin, los cuales, a pesar de su desarrollo no han sido
utilizados como base para la identificacin de la cadena de
efectos en el nivel territorial nacional. Se reconoce que en el
pas existi informacin y pronstico sobre la amenaza general pero que hubo deficiencia en la informacin detallada
sobre los efectos climticos y su posible focalizacin.
---No hubo regularidad establecida en la produccin de boletines de alerta por parte del INAMHI, debido a las limitaciones en los recursos humanos y financieros y a la prdida
de muchas de sus estaciones.
---Debilidad en la transferencia de informacin suministrada por las instituciones del conocimiento en algunos niveles.
Al ms alto nivel, falta de agilidad y de difusin por parte de
Defensa Civil y de agilidad y credibilidad temporal en el
COPEFEN. Con otras instituciones sectoriales como ESPOL,
sta no particip ni aport en los comits ERFEN. Tampoco
se lograron vnculos importantes y actividades conjuntas con
Universidades como la Catlica. A niveles locales, hubo limitaciones de comunicacin y retroalimentacin de la informacin por parte de las Capitanas de Puerto y de los Retenes Navales con el INOCAR. Igualmente, a ese mismo nivel,
las Juntas provinciales tuvieron fallas de coordinacin, de comunicacin y de agilidad en el tratamiento de la informacin para llevarla al usuario final. El INAMHI considera que
tuvo adecuada coordinacin con las instituciones del ms
alto nivel (Presidencia de la Repblica, Direccin Nacional de Defensa Civil y COPEFEN); con los de su sector y
otros sectoriales (INOCAR, INP y diferentes ministerios);
regional (CPPS).
---Hubo ausencia de procedimientos de comunicacin y alerta, as como debilidades en la adecuada difusin de los conocimientos. Ecuador tiene un desarrollo de la comprensin
del fenmeno de nivel territorial que no es utilizado suficientemente para pronsticos ni difundido a la comunidad.
---Existi aparente baja capacidad de las autoridades y el pblico para propiciar el uso y dar credibilidad a la informacin
hidrometeorolgica.
---Hay una muy baja capacidad de seguimiento, conservacin y anlisis de la informacin sobre los efectos del fenmeno en cada una de las provincias, que permita la posterior
simulacin de situaciones encadenadas, lo cual est relacionado con la base cultural. Se presenta una dificultad cultural
que se expresa en la baja capacidad de las autoridades institucionales y del pblico para la valoracin y aplicacin de
la informacin hidrometeorolgica.
De la evaluacin de la gestin para el conocimiento del fenmeno y las alertas a la comunidad nacional durante la fase
previa a las manifestaciones del mismo, puede concluirse que,
si bien se contaba con informacin valiosa sobre Nios anteriores en los estudios que vena realizando el INAMHI con el
apoyo de la ORSTOM con identificacin de escenarios de
ocurrencia de precipitaciones anormales asociadas al fenmeno en partes especificas del territorio nacional, esta informacin no fue difundida en toda su riqueza a las instituciones
como parte de la alerta. Ello condujo a que slo hubiese orientaciones nacionales muy genricas sobre las zonas que podan
ser sujetas de afectacin en el territorio nacional, dejando
como trabajo de las instituciones la tarea de reconstruir lo

que haba ocurrido en el evento de 1982-83.
Por otra parte, se reconoce que algunas experiencias histricas relacionadas con El Nio fueron determinantes en el fortalecimiento institucional para el conocimiento y seguimiento
biolgico, oceanogrfico y meteorolgico que se haba gestado
previo a la ocurrencia del fenmeno 1997-98 relacionado
con este tipo de eventos, no slo en el nivel nacional (con la
participacin activa de instituciones nacionales como
INOCAR, el Instituto Nacional de Pesca y el INAMHI) sino
regional, con la creacin del ERFEN, amparada en decretos
y protocolos. El Comit del ENFEN, representado por el
INAMHI, el INOCAR, INP y la Direccin Nacional de
Defensa Civil, constituye actualmente la institucionalidad
con mayor desarrollo sobre esta temtica en Ecuador. No
obstante, se enfrentan a limitaciones tcnicas y logsticas que
impiden producir una informacin tcnico cientfica con
mayores niveles de resolucin, que hubiera permitido focalizar
y planificar la toma de decisiones, as como dar continuidad,
celeridad y divulgacin masiva a los pronsticos climticos,
las cuales fueron fallas que se presentaron durante la gestin
en 1997-98.
Esa institucionalidad fue la que permiti durante el FEN
1997-98 dar una alerta temprana sobre la ocurrencia del
fenmeno y generar una respuesta de gestin del gobierno
nacional y de la poblacin que en alguna medida contribuy
a la reduccin de las prdidas para el pas. Mientras la alerta
fue dada en el mes de marzo, las primeras manifestaciones
del fenmeno en cuanto a precipitaciones inusuales y a la
produccin de impactos desastrosos se dieron en el mes de
noviembre.
Las evaluaciones destacan tambin que, para orientar a la
comunidad y a las actividades econmicas en general sobre
los posibles efectos del fenmeno, existi en Ecuador una
debilidad relacionada con el suministro de informacin. El
pas no cuenta an con informacin suficiente sobre las vulnerabilidades sectoriales o territoriales que permita determinar aspectos tales como la infraestructura vial susceptible a
las inundaciones y los deslizamientos, los cultivos y reas del
pas con niveles de fragilidad a sequas, o el grado de susceptibilidad de los sistemas de abastecimiento de agua potable;
informacin que constituye un insumo central para las actuaciones de prevencin, mitigacin, preparativos o atencin
de la emergencia.
Por su parte, Defensa Civil ha puesto en marcha un programa de informacin de riesgos para lo cual ha dispuesto de
equipo humano profesional orientado a elaborar mapas de
riesgo de inundaciones y otras amenazas fsicas. De igual
manera, algunas administraciones provinciales, como en el
caso de Manta, han emprendido en forma aislada esfuerzos
por el conocimiento de riesgos locales en el marco de la realizacin de sus planes de ordenamiento territorial urbano.
207
En lo que respecta a la fase de reconstruccin en el sector del

conocimiento, tanto INOCAR como INAMHI han preparado sendos proyectos de rehabilitacin. El responsable del
segundo ser el comit Interno del Fenmeno El Nio del
INAMHI .
evidentes del fenmeno, y su propsito fue el de establecer

un marco de apoyo legal, institucional y financiero apropiado para la ejecucin de las acciones tendientes a reducir el
impacto del fenmeno y la preparacin del pas para
enfrentarlo.
Puede resumirse, confrontando lo anterior, que si bien la informacin climtica sobre el Fenmeno El Nio y sobre las
amenazas estuvo presente y a cargo institucionalmente del
INAMHI e INOCAR, se presentaron serias deficiencias a la
hora de determinar las vulnerabilidades sectoriales o territoriales. El sector que estuvo ms preparado fue el de salud, al
disponer de estudios de riesgos epidemiolgicos que permiten conocer las reas ms susceptibles a ser afectadas por excesos y dficit hdricos. La falta de anlisis de vulnerabilidades sectoriales y territoriales y las limitaciones para el conocimiento de la relacin entre el fenmeno y el clima continental dificultaron la identificacin de los posibles efectos del
fenmeno a nivel espacial.
La alerta fue dada por la Defensa Civil a la poblacin y al pas

en general por diversos medios de comunicacin: prensa, TV,
radio, etc.; distribuyendo material de divulgacin y capacitando a las autoridades, a la comunidad, y a lderes de
barriales, sobre medidas de autoproteccin en las provincias
que haban sufrido histricamente los impactos de El Nio.
Internamente, la Defensa Civil transmiti los reportes de las
instituciones del conocimiento a las Juntas Provinciales a travs
de telfono, radio, fax, correo electrnico, servicio postal, u otros,
que estuviesen disponibles en cada caso.
3.1.2
FASE 2. PREVENCION Y MITIGACION DE RIESGOS.

INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
Para esta fase se evidenci una debilidad institucional en materia de desastres en lo que respecta a la prevencin y mitigacin de riesgos, lo que se potenci con la crtica situacin
poltica por la que atravesaba el pas. Las caractersticas de
una accin tpicamente preventiva por parte del Estado, entendiendo por ella el conjunto de programas, proyectos y
acciones planificados y orientados a evitar que los riesgos se
desarrollen, no fue adelantada en el pas previo a la ocurrencia del fenmeno en 1997-98 ni durante el propio evento de
esos aos. Los antecedentes de los Fenmenos El Nio en
1972 y 1982 no haban generado programas preventivos
como hubiera sido deseable (sino slo algunos focalizados) ni
conllevaron al establecimiento de una poltica nacional con
relacin a la prevencin de riesgos10.
Frente a la alerta dada por las instituciones del conocimiento
y ante la inevitabilidad del evento en las costas ecuatorianas
que de all se desprenda, el Presidente interino de la Repblica del Ecuador declar el Estado de Emergencia Nacional
el 2 de julio de 1997, a travs del Decreto Ejecutivo 425,
disponiendo que la Direccin Nacional de la Defensa Civil
coordinase las acciones necesarias con todas las autoridades
nacionales y seccionales que conforman el Sistema Nacional
de Defensa Civil. Este constituy el primer esquema
institucional que oper para la gestin del fenmeno 1997-98,
desde esa fecha hasta que se evidenciaron los primeros efectos
socio-econmicos en la provincia de El Oro.
La declaratoria de emergencia fue eminentemente preventiva
ya que para ese momento no se haban presentado efectos
Para enfrentar los embates del fenmeno se prepar, segn se

ver ms adelante, un plan de contingencia. En la preparacin del mismo estuvieron involucradas, en el marco de la
Defensa Civil, la Secretara General de Planificacin del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y todas las Direcciones de Planificacin y Seguridad para el Desarrollo Nacional
(DIPLASEDES) de los diferentes Ministerios de Estado.
Debido a la inexistencia de una estructura institucional diseada especficamente para la gestin de riesgos, el Gobierno
interino solicit a los ministros de Estado la preparacin de
un plan especfico con el fin de enfrentar el fenmeno desde
cada mbito de accin y se encarg a una de las Subsecretaras del Ministerio de Bienestar Social la coordinacin y armonizacin de todas las propuestas del Gabinete para la preparacin de un solo plan general de actuacin.
En el plan de contingencia de la Defensa Civil se establecieron las responsabilidades institucionales para las tres etapas:
Antes, Durante y Despus y se busc evitar la duplicidad
de esfuerzos y superposicin de funciones, lo cual a pesar de
todas las limitaciones y dificultades que se presentaron en la
prctica, permiti enfrentar la emergencia en mejores condiciones que en 1982-1983, an cuando en la prctica, dicho
plan se constituy como un listado de obras, sin una orientacin clara de sus efectos ni de las prioridades sobre las vulnerabilidades a reducir.
En esta etapa, los rasgos de la actuacin fueron bsicamente
para preparativos de atencin de la emergencia, existiendo
instancias de coordinacin al ms alto nivel entre la Direccin Nacional de Defensa Civil, los frentes de accin de Seguridad Nacional y los Ministerios de Estado a travs de las
DIPLASEDES. Igualmente hubo permanente contacto entre el INDECI y los entes del conocimiento que conforman
el ENFEN.
10 COPEFEN. Gonzlez Vladimir: La proteccin y la prevencin de desastres no pueden improvisarse, como tampoco revertirse en un breve perodo de tiempo los agudos niveles
de riesgo existentes en el pas.
208
La Direccin Nacional de Defensa Civil seala, entre los niveles de coordinacin que funcionaron adecuadamente, aquellos regionales con los Consejos Provinciales y entes de ese
nivel (CEDEGE, PREDESUR, CODELORO, CRM, FISE,
Municipios) a travs de los Consejos Provinciales. Ha sealado tambin dificultades en la comunicacin con la Juntas
Provinciales y muy deficiente coordinacin con las Jefaturas
Parroquiales en estas fases.
La necesidad de promover y posteriormente manejar fuentes
de financiamiento externo, oblig a la introduccin de un
cambio institucional en octubre de 1997, lo que signific un
segundo esquema institucional que se prolong hasta el 30
de junio de 1998, cuando se daba inicio al ciclo descendente
de los efectos del pulso climtico ocurrido en abril. En efecto, en septiembre de 1997 se inici la gestin de esa instancia y el 12 de octubre de 1997 fue creada formalmente como
Unidad Coordinadora ejecutora para el Fenmeno El Nio,
COPEFEN, por medio del Decreto Ejecutivo N 740, como
una oficina dependiente de la Presidencia de la Repblica,
que tena como funciones coordinar los aspectos tcnicos,
econmicos, administrativos, financieros, operativos del Programa de Emergencia para afrontar el Fenmeno El Nio.
Con base a ello, administra tcnica y financieramente los
recursos econmicos provenientes tanto de crditos concedidos por organismos multilaterales de financiamiento como
el BID, BIRF y CAF y del presupuesto de la Nacin, dirigidos a posibilitar la ejecucin del mencionado Plan de Emergencia, en concordancia y de conformidad con la poltica de
atencin de desastres de los organismos internacionales mencionados.
Segn se ver mas adelante, el funcionamiento de esta instancia ocurre antes de presentarse los grandes desastres ocurridos en noviembre de 1997 (ver Aparte 2.3.2 del Captulo
I). En un principio careca de personalidad jurdica (funcionando con una estructura flexible, con poco personal y con
relaciones horizontales), pero debi legalizarse al cabo de varios meses para poder manejar las actividades crediticias.
El COPEFEN fue conformado por un Directorio integrado
por un delegado del Presidente de la Repblica, un Director
Ejecutivo y 5 ministros representantes de los frentes econmico (Finanzas y Crdito Pblico), social (Ministerio de
Bienestar Social) e infraestructura (Obras Pblicas y Comunicaciones); un miembro de las Fuerzas Armadas y de
la Direccin Nacional de la Defensa Civil y tres representantes del sector privado. El Comit se estructur como
un rgano de coordinacin permanente de acciones con la
presencia de 12 representantes permanentes de alto nivel
jerrquico11.
Uno de los mritos que se sealan a la conformacin del
COPEFEN radic en el establecimiento por primera vez de
un cuerpo directivo colegiado, en el que participaban con

criterio decisorio representantes de instituciones del Estado
y personas provenientes del sector privado.
El COPEFEN contaba con una importante instancia de decisin y coordinacin en el mbito superior y una instancia
de coordinacin interinstitucional representada en el Comit de Coordinacin Permanente de Acciones. Este comit
constituy un mecanismo de discusin y organizacin para
la implementacin de las decisiones tomadas en el Directorio, as como para el tratamiento y solucin inmediata de los
ms diversos problemas de ejecucin. Este Comit involucraba
doce (12) instituciones relacionadas directamente con el Fenmeno El Nio y sus integrantes fueron Subsecretarios de
Estado y funcionarios responsables de unidades sectoriales.
Las evaluaciones realizadas durante este estudio por la misma
institucin revelan que el COPEFEN mantuvo coordinacin
en esta etapa con instancias de nivel nacional como la Presidencia de la Repblica y la Secretaria General de la Administracin Pblica, presentndose como debilidad para ese momento la falta de definicin, a ese nivel, de los organismos
que deban formar parte del Programa de Emergencia. Los
contactos sectoriales fueron con la Direccin Nacional de
Defensa Civil y con el Ministerio de la Defensa. En el nivel
descentralizado, la mayor relacin se estableci con los municipios de las regiones del Litoral y Galpagos, debido a que
se consider que stos estaban ms cerca de los problemas y
que por ello podan atender con mayor adecuacin las demandas sociales. En efecto, la primera fase de actuacin de la
Unidad se orient a financiar la ejecucin de acciones de prevencin para afrontar la presencia del Fenmeno El Nio.
En el mes de septiembre la unidad coordinadora suscribi
convenios con 43 entidades coejecutoras para esos fines, por
un valor de 30.461 millones de sucres, de los cuales correspondan dos a ministerios, dos a entidades adscritas, una a
ONGs y treinta y ocho a municipios, para obras a ser ejecutadas en un lapso mximo de 90 das. Sin embargo, la presencia temprana del fenmeno (antes de lo esperado) y la
limitada capacidad operativa de varias entidades coejecutoras,
impidieron que las acciones se ejecutaran en el tiempo y para
los fines previstos.
No obstante lo anterior, varias municipalidades han manifestado el poco apoyo financiero que tuvieron durante el evento o el desfase del mismo, a pesar del esfuerzo
que adelantaron para contribuir en la solucin de los
problemas. La experiencia institucional en esos niveles
fue diversa. Una vez que conocieron que el fenmeno
podra tener consecuencias graves, iniciaron acciones
preventivas. En el caso del Municipio Portoviejo, a travs de sus departamentos de planificacin y Obras Pblicas Municipales, evaluaron los sectores crticos que
11 Como subsecretarios de Estado, altos funcionarios DIPLASEDES, unidades sectoriales para el Fenmeno El Nio, etc.
209
deban ser atendidos con obras, generalmente para proteccin de la ciudad; elaboraron diseos para control de deslaves
de las colinas, encauzamiento de quebradas, esteros y proteccin de ros con muros y gaviones. Sin embargo, sealan
la lentitud o pocos recursos que dispusieron para llevar a
cabo las acciones previstas. Muchas de las obras fueron realizadas con recursos propios y parcialmente otras con recursos
asignados por la presidencia. Desde el punto de vista
institucional, estas entidades se fortalecieron para atender
las demandas de obras. En el caso de Portoviejo, ubicaron
jefaturas de construccin, mantenimiento y fiscalizacin en
la direccin de Obras Pblicas, y fortalecieron las reas de
topografa y de preparacin de proyectos con personal para
apoyar este tipo de tarea.
Este segundo esquema institucional se caracteriz, al menos

inicialmente, por la ocurrencia de un conflicto de competencias planteado tanto en trminos jurdicos entre la Direccin
Nacional de Defensa Civil y el COPEFEN as como del sentimiento de pertenencia, debido a que se modific
sustancialmente el marco institucional precedente al entregar la administracin de las acciones a un organismo nuevo,
no incluido en el esquema tradicional establecido en el marco de la Ley de Seguridad Nacional. Es as como el COPEFEN,
adems de administrar los prstamos, evala y aprueba los
proyectos y obras presentadas por los organismos coejecutores
y coordina con ellos la verificacin del avance de los mismos
a la vez que prepara informes peridicos sobre los avances del
programa.
Algunas de dichas corporaciones, que en general cuentan

con un cierto grupo de profesionales aptos para la elaboracin de proyectos y para planificacin, recibieron tambin recursos del COPEFEN para el desarrollo de sus
programas. La Corporacin de Desarrollo Regional de El
Oro (CODELORO) responsable del manejo de recursos
hdricos, sistemas de riego, drenaje y control de inundaciones en su jurisdiccin, incorpor dentro de sus programas de prevencin obras para el control de inundaciones
con el fin de proteger a las poblaciones y zonas agrcolas, a
ser ejecutadas e un plazo mximo de 45 das. Sin embargo,
de acuerdo a los resultados de la evaluacin de la gestin, en
esta fase los recursos suministrados por la Direccin nacional de Defensa Civil provenientes del Fondo de Contingencia, fueron escasos, obligando a priorizar las obras requeridas. CREA tambin firm convenios con COPEFEN para
la ejecucin de proyectos.
Desde la perspectiva del tiempo transcurrido, se observa claramente que la ocurrencia del conflicto mencionado contribuy significativamente a entorpecer el trabajo, precisamente en momentos en los cuales el pas empezaba a sentir con
mayor fuerza la afectacin del fenmeno natural.
Se ha sealado entre las fortalezas de COPEFEN haber contado con el apoyo del gobierno nacional, disponer de recursos seguros, contar con una organizacin con Comit de alto
nivel para la toma de decisiones, y la confiabilidad que gener en numerosos coejecutores. Igualmente, el haber dispuesto de metodologas tanto para la transparencia en los
procesos de asignacin de recursos como para agilizar la aprobacin de las obras y acciones y acelerar la transferencia de
los recursos a los ejecutores. A un mes de su funcionamiento, la presin poltica de los municipios de la provincia de
Manab, impidieron aplicar en su totalidad la programacin de asignacin de recursos.
Se han identificado, sin embargo, factores que limitaban su
gestin: Limitada capacidad de decisin propia, recursos humanos escasos para la magnitud de su gestin y ausencia de
informacin especializada sobre el tema de desastres. Por
otra parte, existi una incertidumbre sobre la presencia del
fenmeno, en especial sobre la magnitud de los daos que
podran causar. La informacin proveniente de diversos organismos especializados sobre el tema fue variada, lo que
daba origen a varias interpretaciones.
210
Segn se desprende de lo anterior, el funcionamiento del

esquema institucional en este perodo estuvo determinado
en importante medida por las condiciones establecidas por
los organismos multilaterales de financiamiento, que aportaron los recursos econmicos para la ejecucin del Programa
de Emergencia. No obstante lo anterior y una vez superados
los peores momentos del conflicto institucional presentado,
el esquema funcion en buena forma gracias a la compenetracin lograda al interior de la direccin del COPEFEN y el
Comit de Coordinacin Permanente de Acciones. Se destaca el papel de permanente seguimiento de los organismos
internacionales.
Varias debilidades han sido sealadas sobre la
institucionalidad de prevencin en esta fase:
---Dbil compromiso real del gobierno con la gestin para la
prevencin de riesgos, relacionado con la situacin poltica y
econmica que viva el pas y la poca cultura y comprensin,
tanto del alto gobierno como de la dirigencia poltica y tcnica nacional, sobre las polticas preventivas y de mitigacin
de los riesgos.
---Dbiles desarrollos en la formulacin y previsin de programas y proyectos preventivos despus de los eventos El
Nio 1972 y 1982-83, que hubieran tenido al pas mejor
preparado para el evento actual. El caso de las obras de prevencin realizadas en la cuenca de Guayas es, sin lugar a
dudas, la mejor demostracin de la bondad de las inversiones
preventivas en la reduccin de los impactos socio-econmicos.
---Ausencia de polticas de Estado y de una institucionalidad
formal para la prevencin y mitigacin de riesgos, reducindose los progresos a instituciones especficas. Se carece de un
marco normativo que se exprese en una institucionalidad

orientada a la prevencin y que incorpore el tema con una
visin de desarrollo sostenible y como responsabillidad
multisectorial con compromiso de todos los sectores y niveles territoriales.
---Las acciones de mitigacin emprendidas aparecieron como
esfuerzos coyunturales y de reaccin ante el escenario de emergencia. El paquete de obras fue enfocado normalmente con
un carcter contingente.
---Escasa participacin real de los municipios y regiones en la
focalizacin de riesgos y en la gestin de la prevencin en la
fase del Antes, debido a que se adelantaron los acontecimientos desastrosos y al poco tiempo que tuvieron muchos
de ellos para aplicar recursos en acciones preventivas. Se han
sealado como deficiencias a nivel municipal:
---el dficit crnico de recursos presupuestarios ordinarios a
nivel municipal en los aos anteriores a la ocurrencia del
fenmeno.
---falta de proyectos elaborados.
---poco mantenimiento de las obras, con sistemas de alcantarillados y de agua potable colapsados y obsoletos
---Al ms alto nivel, hubo dilacin para definir las instituciones que participaran en el programa de Emergencia que sera coordinado por el COPEFEN.
---El Directorio de COPEFEN, desde su creacin hasta finales del mes de Enero de 1998, no funcion normalmente
existiendo conflictos internos en instancias directivas.
Entre las fortalezas de los municipios:
---La capacidad de recaudacin de impuestos municipales.
---La organizacin municipal existente.
---El mejor conocimiento de las realidades y, por lo tanto,
mejor capacidad para la asignacin de los recursos y para
respuestas inmediatas.
---Como factores externos, contar con empresas privadas y
municipales, con cierta capacidad para atender estas situaciones. Algunos municipios realizaron convenios con empresas privadas para la ejecucin de ciertas obras.
3.1.3 FASE 3. PREPARATIVOS Y ATENCION DE LAS
EMERGENCIAS. INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
La etapa correspondiente a los preparativos para la emergencia se inicia con la realizacin de los primeros estudios por
parte de los tcnicos y culmina con la ocurrencia de las primeras lluvias torrenciales con consecuencias desastrosas para
la provincia de El Oro en noviembre de 1997. Segn se ha
mencionado anteriormente, la direccin de estos preparativos estuvo a cargo de Defensa Civil, institucin que canaliza-
ba la informacin al liderar la ejecucin del plan de contingencia. Dicha informacin era utilizada como base para la
toma de medidas ms o menos puntuales de proteccin de
vidas y bienes como parte del plan de contingencia as como
de adquisicin de equipos y vituallas para emergencias, as
como para la adecuacin de locales para el funcionamiento
de albergues, entre otros.
La Direccin nacional de Defensa Civil, a travs de las
DIPLASEDES, promueve la participacin de los ministerios
e instituciones tanto para la preparacin de planes como para
la integracin de las instancias de coordinacin a nivel regional y cantonal.
La fase de emergencia se inici el 10 de noviembre de 1997,
cuando el desbordamiento del Ro Santa Rosa inund la ciudad del mismo nombre, ubicada en la Provincia de El Oro,
extendindose esta fase hasta el 30 de junio de 1998. Los
impactos generados por el fenmeno incidieron en todos los
mbitos del desarrollo del pas, es decir, influenciaron negativamente en los aspectos humanos, sociales, econmicos y
ambientales.
Defensa Civil activ los Centros de Operacin de Emergencia de nivel regional (COE) del Sistema Nacional de Defensa
Civil en las provincias involucradas, en los cuales se integran
representantes de la ciudad, de los diferentes ministerios y
de la comunidad que poda ser afectada, con la finalidad de
preparar acciones para afrontar el evento. Tambin se activan
los Centros de Acopio, localizados en Quito, Guayaquil y
Cuenca, y los subcentros de Acopio ubicados en Esmeraldas,
Manab, Guayas, El Oro, Los Ros, Loja, Azuay, Caar,
Cotopaxi, Bolvar, Chimborazo, Morona Santiago, Zamora
Chinchipe, Napo y Galpagos.
Para ese momento ya el COPEFEN haba asumido la direccin de las decisiones en materia de asignacin de recursos.
Defensa Civil qued relegada de sus funciones directivas iniciales lo que llev a agudizar los conflictos de competencias.
Esta ltima institucin ha sealado entre las debilidades que
se le presentaron a raz de la actuacin del COPEFEN, la
dificultad en la obtencin de los resultados en los diferentes
ministerios o instituciones. Sin embargo, mantuvo coordinacin con los entes regionales y locales en las funciones
de atencin directa, principalmente con aquellos ltimos
con los cuales fueron ms fluidos los mecanismos de coordinacin.
El COPEFEN debi asumir un papel similar al de una institucin financiera de segundo piso, por el cual entregaba a
mltiples organismos coejecutores (ministerios, municipalidades, consejos provinciales, instituciones de desarrollo regional, ONGs) la responsabilidad de preparar y presentar
proyectos de inversin, asumiendo por su parte la orientacin respectiva, el anlisis y evaluacin de los proyectos y el
financiamiento de aquellos que calificaban segn los criterios
211
de elegibilidad establecidos en los contratos de prstamo.

Durante esta etapa el COPEFEN12 realiz cerca de 130 convenios con municipios y consejos provinciales, los cuales tuvieron un papel fundamental en la implementacin de los
programas de emergencia, en especial los relacionados con la
infraestructura fsica, representando cerca del 90% de los
crditos otorgados. Se ejecutaron, dentro de este contexto,
1.097 proyectos y obras por un valor aproximado de US$
95,8 millones.
El funcionamiento de las instancias de direccin y de coordinacin multisectorial del COPEFEN permiti que las decisiones que se tomaban en los niveles superiores se trasladaran
a los niveles operativos en el mbito nacional evitando la superposicin de funciones y logrando agilidad en la gestin pblica.
Sin embargo, la supeditacin que tuvo la Unidad Coordinadora a las condiciones establecidas por los organismos
multilaterales de financiamiento, an en la respuesta a la
emergencia, ha sido sealado como una limitante en la medida en que los procedimientos administrativos generaban
respuestas lentas ante situaciones que requeran atencin inmediata, debido a las exigencias tcnicas para la preparacin
de proyectos que superaba la capacidad en las regiones.
Para superar la limitacin anterior se promovi la creacin y
funcionamiento de dos instancias que quedaron bajo el Directorio de COPEFEN. En primer lugar se crearon los Comits Tcnicos Provinciales que consistan en cuerpos colegiados formados en cada una de las provincias afectadas para
recibir, analizar y calificar en primera instancia la validez,
oportunidad, relevancia y conveniencia de los proyectos que
surgan de los organismos coejecutores; emitan criterios de
prioridad de las obras y hacan seguimiento a las mismas.
Estaban integrados por representantes del sector privado tales como las cmaras de la produccin y de la construccin y
los colegios de ingenieros y de arquitectos. Bajo la direccin
de representante del Ejecutivo (Gobernador de Provincia),
estos cuerpos colegiados funcionaron con altibajos y con una
relativa efectividad y permanencia.
Los comits tcnicos se formaron en varias provincias afectadas (Galpagos, partes bajas de Pichincha, Cotopaxi, Bolvar,
Chimborazo, Caar y Azuay) pero no en todas las requeridas. Presentaron la ventaja de involucrar directamente en el
anlisis y solucin de los problemas a representantes del sector privado de cada una de las zonas afectadas y posteriormente continuaron prestando servicios mediante el seguimiento de los proyectos.
Adicionalmente a los comits tcnicos, se constituyeron comits de equilibrio para las acciones sociales, presididos por
un delegado del Ministerio de Bienestar Social pero integrado por ONGs, campesinos, mujeres organizadas, Cruz Roja.
Estos tuvieron como objetivo establecer si los proyectos que
se presentaban incorporaban los aspectos sociales para las zonas
afectadas. Esta experiencia tambin tuvo limitaciones ya que
el Ministerio de Bienestar Social no tuvo capacidad operativa
y porque no fueron convocadas las organizaciones sociales.
Los comits de equilibrio, aunque dispusieron de recursos,
no estuvieron en capacidad para aplicarlos. En particular, se
seala que la falta de desarrollo conceptual sobre el tema de
los riesgos llev a improvisar propuestas que resultaban
asistencialistas y contraproducentes.
Un segundo filtro o anlisis para los proyectos que se iban
identificando al nivel territorial fue llevado a cabo por el
COPEFEN mediante el envo de consultores a las zonas afectadas. El balance de estos pasos se considera positivo ya que
se logr fortalecer la comunicacin con el nivel central ubicado en Quito. No obstante, se ha sealado que COPEFEN
no mantuvo comunicacin con todos los niveles que deban
estar involucrados y que hubo fallas de capacitacin para lograr una mejor respuesta.
Durante esta etapa de la gestin nacional para la realizacin
de los preparativos y la atencin de la emergencia tambin
cumpli un papel importante el Fondo para la Inversin Social (FISE), que se vincul en el mes de diciembre de 1997
como rgano ejecutor de los recursos del COPEFEN y se
orient a la construccin y adecuacin de alojamientos temporales para poblacin afectada y de muros de contencin.
Se ha indicado como una debilidad la confusin de funciones asumidas por COPEFEN al tomar directamente a su
cargo la gestin y ejecucin de obras de competencia de otras
instituciones.
El principal atributo del FISE fue el de disponer de mecanismos giles de ejecucin presupuestaria13 y experiencia en el
desarrollo de obras civiles. Estas condiciones permitieron
que el Fondo ejecutara alrededor de 6.300 obras, muchas
de ellas pequeas y llevadas a cabo en trminos de muy
pocos das.
Se ha sealado como una fortaleza la consolidacin que fue
adquiriendo el COPEFEN en cuanto a su imagen
institucional a partir de febrero de 1998, tanto en los organismos coejecutores como en los altos niveles de gobierno; la
transparencia en la gestin, y la permanencia del personal en
la unidad. Igualmente, los organismos financieros internacionales otorgaron en forma oportuna los prstamos.
Una de las mayores crticas realizadas en esta etapa gir alrededor de las donaciones nacionales e internacionales, muchas de las cuales, segn se ha sealado, no se utilizaron o no
12 El 20 de abril de 1998 el Gobierno Nacional expide un Decreto Ejecutivo fortaleciendo la capacidad legal, operativa, administrativa y financiera del COPEFEN.
13 Contratacin directa hasta por 50 mil dlares.
212
llegaron al mejor destino, acarreando adicionalmente un serio desgaste en la imagen del manejo de la emergencia.
Como una de las principales debilidades institucionales en la
gestin durante sus diversas etapas tambin se seala la visin paternalista y asistencialista, la cual no permiti ambientar una participacin real y efectiva de los sectores y de
los entes territoriales.
En resumen, la etapa de contingencia mostr las siguientes
debilidades institucionales:
---Debilitamiento de las funciones de Defensa Civil en cuanto
al papel director del Sistema de Defensa Civil. No constituy el centro tcnico y operativo de coordinacin interinstitucional durante la contingencia. Si bien cuenta con una
estructura diseada para la preparacin y la atencin de los
desastres, en la prctica no logra operar con eficiencia ni instalar todos los niveles territoriales previstos, al igual que presenta fallas de coordinacin en diferentes instancias. En general, tuvo conflictos de competencia con el COPEFEN.
---Poca o nula participacin sectorial en el manejo de las contingencias y desconocimiento del papel que les corresponde
jugar en esa fase. Relegamiento de las instituciones sectoriales en las decisiones de priorizacin de obras y de otros aspectos de competencia de su sector. El COPEFEN actuaba directamente con los entes descentralizados.
---Debilidades estructurales de los municipios para una adecuada respuesta en la realizacin de preparativos y en la coordinacin del manejo de las emergencias. La estructura
institucional, si bien incorpor a los municipios en la ejecucin de obras directamente en relacin con COPEFEN, gener poca coordinacin con los entes sectoriales tcnicos y
tambin en el terreno.
---Procedimientos administrativos inflexibles para la respuesta
rpida de emergencia. El esquema financiero para el manejo
de los recursos de la contingencia es excesivamente centralizado, careciendo los municipios de posibilidades financieras
que les permitan asumir papeles ms activos en la prevencin, respuesta rpida en la atencin y recuperacin de
desastres. Sus acciones dependieron fundamentalmente de
la agilidad en el suministro de los recursos por parte de
COPEFEN.
---La actuacin de los ministerios es normalmente muy centralizada mientras que las instancias descentralizadas de los
mismos slo son responsables de tramitaciones, por lo que
no hubo transferencia real a las regiones y las actuaciones
ministeriales tuvieron muchas fallas. Una excepcin de ello
lo constituy el Ministerio de Salud, el cual trabaj en la
reprogramacin de sus presupuestos y crditos, elabor su
plan de contingencia, constituy su unidad nacional pero se
apoy en su propia regionalizacin incluso en los aspectos
administrativos durante la ejecucin.
---Falta de capacidad tcnica en los diferentes niveles territoriales para la elaboracin de proyectos con la calidad y velocidad requeridos.
---Ausencia de polticas permanentes esenciales que permitan canalizar las acciones, como es el caso de la vivienda en
zonas de riesgo; polticas de ordenamiento territorial y
urbano.
---En esta fase se hizo evidente tambin la carencia de una
poltica informativa clara y permanente. El papel de los medios masivos de comunicacin foment el paternalismo del
Estado y no fortaleci la organizacin social. Por otra parte,
Defensa Civil careci de un sistema de comunicacin integral en todo el pas salvo en la zona de Quito.
---No existi una presencia institucional continua en las zonas ms crticas afectadas por el Fenmeno El Nio.
---El Directorio del COPEFEN no funcion con normalidad en sus primeros meses, y se presentaron conflictos entre
los miembros del mismo.
---Falta de difusin oportuna sobre las acciones relevantes
desarrolladas por el COPEFEN.
3.1.4
FASE 4. REHABILITACION Y RECONSTRUCCION.

INSTITUCIONALIDAD Y GESTION
Inicialmente, la entidad que lider la etapa de rehabilitacin

y reconstruccin fue la Unidad Coordinadora para enfrentar
el Fenmeno El Nio, COPEFEN, entregando al Ministerio
de Obras Pblicas recursos del saldo existente de los prstamos internacionales para la fase de emergencia, para la puesta en marcha de un programa de rehabilitacin emergente
de un grupo de vas y carreteras prioritarias para el desarrollo
del pas.
La reconstruccin se dirigi tambin, en esos inicios, a la
realizacin de varios proyectos, entre los cuales destacan la
construccin y adecuacin de programas de vivienda para
reasentamientos de la poblacin afectada; la realizacin de
estudios tcnicos sobre aspectos ambientales, geolgicos,
hidralicos y de infraestructura que permitiesen al pas contar con mayores elementos de juicio para emprender un proceso comprensivo de reconstruccin.
Un tercer esquema institucional para manejar el Fenmeno
El Nio se dio el 9 de agosto de 1998 mediante la
promulgacin de la Ley 120 por parte del Congreso Nacional, para la creacin de la Corporacin Ejecutiva para la Rehabilitacin y Reconstruccin de las Zonas Afectadas por el
Fenmeno El Nio (CORPECUADOR), cuyas funciones
principales se relacionan con: la realizacin de estudios y diseos tcnicos, y la contratacin y supervisin de la reconstruccin de carreteras, caminos vecinales y puentes destruidos; la ejecucin, conjuntamente con las municipalidades,
213
de programas emergentes de rehabilitacin urbana en sectores marginales; y, la realizacin de programas preventivos de salud y saneamiento ambiental, en las zonas afectadas por el FEN.
El Directorio de CORPECUADOR se conform de tres representantes del Presidente de la Repblica, un delegado de
las prefecturas provinciales de las regiones afectadas por el
FEN, un delegado de las cmaras de construccin del Litoral, un representante de las cmaras de comercio e industrias
del Litoral, el Rector de la Escuela Politcnica del Litoral o su
delegado, y un destacado ciudadano de la comunidad, designado por los miembros del Directorio. Adicionalmente,
CORPECUADOR estableci unidades ejecutoras en las ciudades de Esmeraldas, Portoviejo, Quevedo, Guayaquil,
Machala, Santo Domingo de los Colorados y Caluma como
mecanismos de coordinacin en la fiscalizacin y supervisin
de obras en sus respectivas jurisdicciones.
A partir de este momento las actividades de rehabilitacin y
reconstruccin pasaron legalmente a manos de esta Corporacin, en coordinacin con el Ministerio de Obras Pblicas,
limitando el funcionamiento del COPEFEN. Por ello, en la
fase terminal de la atencin de la emergencia, el COPEFEN
se concentr en gestionar la culminacin de las obras iniciadas durante la emergencia y a contribuir con el Ministerio de
Obras Pblicas y CORPECUADOR en el financiamiento
de la rehabilitacin rpida de las principales carreteras y puentes del sistema vial afectado por el fenmeno. Por decisin
del gobierno nacional, el COPEFEN inici un trabajo para
la liquidacin de los prstamos y cierre de sus actividades a
corto plazo.
Por otra parte, las instituciones nacionales permanentes continuaron trabajando en sus programas especficos normales,
que en ciertos casos incluyeron temas relacionados con determinados aspectos de la prevencin y gestin del riesgo del
Fenmeno El Nio.
En resumen, una vez pasada la emergencia dej de existir un
esquema institucional de carcter nacional para la gestin del
riesgo en cuestin y se crea una nueva institucin por presiones polticas locales, que entra en conflicto con el COPEFEN
y con otros entes de gobierno regional y con organismos centrales que se ven relegados. En la prctica, si bien la gestin
del COPEFEN y la del Sistema Nacional de Defensa Civil
no fue coordinada, por lo cual se crearon conflictos entre
estos dos esquemas institucionales, los niveles de coordinacin a medida que fue pasando la fase de emergencia se vieron fortalecidos entre estas dos instituciones. Con la creacin
de CORPECUADOR se establece otro mecanismo
institucional que, a pesar de estar coordinado tambin bajo
la Vicepresidencia de la Repblica, se encuentra compitiendo por gestin y recursos financieros con el COPEFEN, existiendo nuevamente confusin en cuanto a los roles.
214
Puede sealarse como la principal debilidad asociada a esta

fase la continuacin de un patrn institucional poco claro,
que diluye en esquemas no previstos el tratamiento de la
reconstruccin, perdindose tambin la visin nacional preventiva que se requiere para el resguardo de las previsiones
futuras y para el tratamiento de esta fase con una visin de
desarrollo sostenible.
Algunas municipalidades, como es el caso de Portoviejo, elaboraron planes de accin para los diferentes sectores afectados por las avalanchas de lodo, destruccin de vas, calles y
ciudadelas cerradas al trfico vehicular. Tambin a ese nivel se
ha procedido al rediseo de obras bsicas tomando como
base la experiencia adquirida durante el fenmeno. Se cuenta
con proyectos en espera del financiamiento. Sin embargo, la
participacin municipal efectiva por falta de recursos, ha sido
muy poca en esta fase.
3.2
LOS PROCESOS DE PLANIFICACION DURANTE EL

Si bien existieron debilidades en los procesos de planificacin y coordinacin que se llevaron a cabo para manejar los
posibles impactos del Fenmeno El Nio 1997-98, puede
afirmarse que Ecuador dio un paso adelante en materia preventiva al inducir desde el alto gobierno, y por primera vez
en la historia de este evento, la preparacin de un plan de
contingencia orientado a tomar medidas previas a la ocurrencia del mismo, an cuando estas tuvieron bsicamente una
orientacin hacia preparativos.
3.2.1
PLANIFICACION EN EL SECTOR DEL CONOCIMIENTO
Al darse la alerta mundial sobre la presencia del fenmeno y

al corroborarse ste en las costas del Pacfico ecuatorial, las
instituciones cientficas y especficamente el INOCAR y el
INP se abocaron a preparar sus trabajos de monitoreo de
variables claves, como parte de sus funciones en el ENFEN,
a la vez que respondieron a todas las previsiones del ERFEN.
Los problemas ms relevantes se presentaron por falta de recursos, ya que muchas de sus tareas se vieron limitadas en
alcance debido a ello. Igual situacin aconteci con el
INAMHI.
El INOCAR mont un operativo de monitoreo, diagnstico
y difusin del evento con caractersticas de emergencia, lo
cual se llev a cabalidad slo con algunas limitaciones en lo
que respecta a la difusin, debido a restricciones econmicas,
descoordinacin con otras instituciones, falta de agilidad en
el flujo de informacin, todo lo cual impidi que la informacin generada por el Instituto llegara al usuario final ms
accesible como agricultores y pescadores.
Por su parte, el INAMHI llev a cabo un programa de mantenimiento y rehabilitacin de las estaciones meteorolgicas
e hidrolgicas de la regin de la Costa; lanzamiento de glo-
bos pilotos en Guayaquil, Portoviejo, Esmeraldas y San Cristbal-Galpagos para medir la direccin y velocidad del viento
(alisios) en la tropsfera baja; monitoreo diario de las imgenes satlite meteorolgicas para la determinacin de los sistemas atmosfricos que afectaban a la regin en ocasin de la
ocurrencia del evento clido; recoleccin, procesamiento, y
anlisis de toda la informacin en tiempo real para la elaboracin del pronstico y alerta meteorolgica; difusin oportuna de los anlisis meteorolgicos. Se estim para ello un
monto total de 404 millones de sucres, de los cuales 160
millones correspondan a la fase inicial de prevencin. De
estos programas se recept la informacin en tiempo real
emitido desde las diferentes estaciones hidrometeorolgicas
de la costa, como base para el anlisis del comportamiento del evento.
Desde el punto de vista de la planificacin, la informacin
que se requera utilizar para los pronsticos adoleca de las
limitaciones que se indican en el aparte de planificacin. Igualmente, pareciera existir todava un desfase entre los modelos
predictivos y el uso que se da a la informacin generada. Por
eso no se cont realmente con una prediccin cientfica de
los posibles impactos en el pas que sirviera de base a los
usuarios. Se ha sealado como una limitacin, la debilidad
de los enfoques metodolgicos predictivos sin consideracin
real de diversos escenarios de posible ocurrencia. Igual ha
sido planteado para la visualizacin de posibles impactos
socioeconmicos y de riesgos.
Durante el evento se logr una mejor coordinacin interinstitucional entre entes relacionados con el fenmeno,
especficamente entre INOCAR y el INP y tambin con el
INAMHI. Igualmente se refuerzan los trabajos conjuntos de
nivel regional con el ERFEN logrndose la obtencin de informacin valiosa.
En la fase de contingencia, se mantuvo el flujo de informacin de estas instituciones con programas continuos de
monitoreo y pronsticos.
Afortunadamente, El Nio 1997-98 ocurre cuando se ha
hecho un trabajo minucioso en el proyecto INSEQ. de evaluacin de las redes disponibles y de depuracin de la informacin histrica en un conjunto de estaciones
hidrometeorolgicas, lo cual demuestra la existencia de trabajos previos, que aunque aislados, redundan en una mnima capacidad de lectura durante el evento.
Actualmente, la experiencia de El Nio 1997-98 parece haber dejado lecciones relevantes en la planificacin del sector
del conocimiento. An despus de finalizado el evento, las
instituciones continuaron el monitoreo del episodio La Nia
y estn llevando a cabo un plan estratgico 1999-2010 en
hidrometeorologa coordinado a travs de los Comits del
ERFEN, nacionales y regionales. El adelanto que se pueda
lograr con ello depender tambin de la superacin de las
vulnerabilidades y debilidades de gestin que se han sealado a lo largo del estudio.

Se sealan entre las fortalezas en la planificacin:
---La organizacin con la que cont el INOCAR para cubrir
sus funciones.
---Disponer, en el INOCAR, de una infraestructura que permite el monitoreo local de las condiciones ocano-atmosfricas, como un buque de investigacin, adems de estaciones
costeras localizadas a lo largo del litoral ecuatoriano permitiendo tener informacin regional en tiempo casi real. En el
caso del INAMHI, contar con una red hidrometeorologa en
la regin Litoral.
---Poseer un banco de datos en INOCAR que permite hacer
anlisis estadstico y cientfico de la informacin.
---El uso de Internet, tecnologa que permiti mantener un
seguimiento a escala global del fenmeno, lo que fue complementado con la informacin regional que se obtena.
---Tener personal altamente calificado y con experiencia en el
tratamiento del fenmeno en INOCAR y el INAMHI.
---Se introdujeron innovaciones: un diagnstico conjunto de
El Nio, con todas las instituciones del ERFEN que se public en un boletn; creacin de una pgina Web, en Internet,
en la cual se difundi en forma gil y objetiva la evolucin y
perspectivas del evento al nivel nacional e internacional; predicciones por primera vez del fenmeno a escala local en el
pas, usando algunas herramientas cientficas y anlisis estadstico con relativo xito en esa fase. Respecto al INAMHI,
trabajo en equipo interdisciplinario.
---Existencia de buenas relaciones entre el INOCAR e instituciones de investigacin nacional y extrajeras, lo que permiti un importante intercambio de informacin y de criterios
sobre la evolucin del fenmeno.
---Inters de la ciudadana por la accin que despleg el
INAMHI y otros entes por la presencia del Fenmeno El
Nio.
Algunas de las debilidades relacionadas con la planificacin
en este sector son:
---No tener boyas ocenicas con capacidad de adquisicin de
datos e tiempo real que permitiesen mejorar y optimizar la
alerta temprana en las fases de antes y durante el evento.
Problemas de funcionamiento adecuado de las redes de
hidrometeorologa.
---No poder tener informacin casi en tiempo real en muchas de las estaciones costeras, por no haberse automatizado
debido a falta de recursos.
---Falta de recursos en INOCAR para mejorar la difusin
oportuna de la informacin y para que llegase a todos los
215
niveles de la poblacin. Escasos recursos econmicos para la

investigacin.
---Dificultad del INAMHI en los sistemas de telecomunicacin.
En la fase de rehabilitacin y reconstruccin el INAMHI
prepar un plan orientado a recuperar las estaciones daadas, a mejorar la red actual y de alerta temprana y a mejorar
las metodologas y tcnicas para prevencin y pronsticos
hidrometeorolgicos.
3.2.2
PLANIFICACION Y COORDINACION PARA LA

PREVENCION Y MITIGACION ANTE EL FENOMENO EL
NIO 1997-98 (MAYO-SEPTIEMBRE DE 1997)
Se ha indicado que, por primera vez en su historia, Ecuador

prepar un Plan de Contingencias para enfrentar este fenmeno natural, el cual fue elaborado en pocos das desde la
formulacin del Decreto de declaracin de emergencia. El
grupo encargado de elaborar dicho plan recab un gran nmero de aspiraciones de diversas instancias de la sociedad
poltica y civil, las cuales fueron depuradas y procesadas de
acuerdo a objetivos previamente definidos. El plan estuvo
concluido ese mismo mes y estableci en forma general las
predicciones, las reas con mayor peligro por inundaciones,
taponamiento, drenaje, sedimentacin y por lluvias torrenciales, adems de los cultivos que podan ser afectados.
La primera dificultad se present en el punto de partida para
la preparacin de dichos planes, es decir, en los pronsticos
de las amenazas, ya que exista un alto grado de incertidumbre en los medios cientfico-tcnicos especialmente nacionales respecto a los pronsticos, sobre la real intensidad con la
que se presentaba El Nio, puesto que en muchas fuentes se
aseguraba que sera de menos intensidad que el de 1982-83,
lo cual fue el supuesto de partida para la formulacin y el
diseo del Plan de Contingencia. Lamentablemente esta situacin no se dio y El Nio 1997-98 result muy superior
al anterior. Por otra parte, an dentro del escenario seleccionado, el pas no haba recogido la experiencia de la afectacin
generada por el Fenmeno El Nio 1982-83. Finalmente,
no se dispona de informacin sobre las vulnerabilidades sectoriales o territoriales de las infraestructuras viales, la agricultura, los sistemas de abastecimiento de agua potable, etc., lo
que oblig a las instituciones a reconstruir, en la medida de
lo posible el impacto, de eventos que ya estaban muy lejanos.
Alguna informacin sobre riesgos de inundacin y otras posibles amenazas preparados por la Direccin Nacional de defensa civil estuvieron disponibles, as como ciertos esfuerzos
regionales y locales orientados en esta direccin, como es el
caso del municipio de Quito, el cual desde haca aproximadamente una dcada vena llevando a cabo acciones con la
colaboracin de instituciones educativas y de cooperacin

tcnica (Escuelas Politcnicas Nacional y del Ejrcito,
ORSTON, entre otras). El apoyo de las administraciones
municipales capitalinas ha permitido utilizar all los resultados de las investigaciones como soporte de polticas, estrategias y medidas concretas de ordenamiento del territorio y
proteccin de la poblacin y la infraestructura.
En sntesis, la gestin de planificacin llevada a cabo durante
El Nio 1997-98 revela que no se cont en Ecuador con un
plan estratgico integral y comprensivo de la posible focalizacin, magnitud y efectos socioeconmicos del Fenmeno
El Nio. El plan que se elabor fue el resultado de un ejercicio de identificacin e inclusin de proyectos urgentes, con
una serie de propuestas aisladas, lo que result en un paquete
de proyectos con debilidades en su estructuracin y en algunos casos poco relevantes para el caso, razn por la cual muchos de ellos carecan de efectividad para los fines perseguidos14. Las propuestas se concentraron en los departamentos
que haban sido ms afectados durante 1982-83, y respondan, en virtud de la cercana de la manifestacin del evento,
ms a paliativos de la contingencia que acciones realmente de
carcter preventivo. La informacin inicial para la elaboracin del plan parti de esfuerzos institucionales de mapear,
rememorando lo ocurrido, las zonas de posibles riesgos recordadas de ese ao. Por otra parte, hubo dificultades y en
muchos casos fue inexistente, la coordinacin interinstitucional requerida con relacin a este tipo de eventos.
Para la ejecucin de la fase preventiva del Plan de Contingencia el Gobierno interino entreg recursos econmicos
a instituciones como la Direccin de Defensa Civil, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Bienestar Social
con el propsito de realizar diversas tareas en la preparacin ante la llegada de El Nio; entre ellas, segn se ha
presentado en el Captulo V, la ejecucin de numerosos
muros de contencin de ros, arroyos y taludes para proteccin de ciudades e infraestructuras viales, trabajos de
limpieza y encauzamiento de ros, canales, cunetas, as
como la adquisicin de equipos y vituallas para emergencias y la adecuacin de locales para el funcionamiento de
albergues.
Las obras de mitigacin de riesgos fueron focalizadas y
planificadas por algunas instituciones, como fue el caso
de la Subdireccin de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, en el momento en
que ya iniciaban las fuertes lluvias, momento en el que era
muy tarde para poder emprenderlas. Muchas de ellas quedaron sin ser ejecutadas. Por esa razn, una vez concluida
la etapa de la emergencia, el balance para algunas instituciones fue que el Fenmeno El Nio de 1982-83 haba
vuelto a suceder y el pas no haba podido aprender la
14 GONZALEZ A. VLADIMIR. Consultor Tcnico. Segundo Taller Nacional CAF-COPEFEN: "El FEN EN EL ECUADOR". Quito, 4 de febrero de 1999.
216
leccin; la respuesta institucional ocurri tardamente.

El Nio de 1997-98 result ser superior en sus efectos a
cualquier otro evento de esta naturaleza durante el presente
siglo y los recursos asignados por el Gobierno Nacional sirvieron para atender parcialmente la fase inmediatamente anterior al fenmeno.
El COPEFEN, a los fines de soportar su gestin, contrat en
los primeros meses de su gestin (septiembre), un grupo de
consultores para preparar un programa de informacin sobre
la presencia del fenmeno y el contenido y alcance del Programa de Emergencia para afrontar el Fenmeno El Nio, el
cual incorpor las acciones del plan de Contingencia, a los
fines de garantizar los recursos.
Al realizar un anlisis de la efectividad de cumplimiento del
Plan de Contingencias se puede deducir que en un alto grado se cumplieron sus metas, tal es as que en el aspecto financiero ocurrieron gastos cercanos a lo presupuestado, a pesar
de que estas partidas presupuestarias no fueron incluidas originalmente en el Presupuesto General del Estado y de que
muchas de las obras se realizaron tardamente.
En trminos de los logros, se ha indicado que esta experiencia de planificacin era la primera en el pas para la gestin de
este evento. Igualmente hubo progresos importantes en la
recuperacin de la memoria del evento 1982-83 debido a
que sta fue la informacin requerida como base para la formulacin del plan. Un aporte en esta direccin deriv del convenio
firmado el 26 de diciembre de 1997 entre COPEFEN y el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) dentro del proyecto Mitigacin y Preparacin para enfrentar el
Fenmeno El Nio mediante el cual se desarrollaron los
mapas de impacto del Fenmeno El Nio 1982-83 y se adquirieron imgenes satelitales en escala 1:50.000 para toda
la regin litoral, todo lo cual constituy la mejor informacin disponible en el pas en este campo, para mltiples usos
y aplicaciones futuras (planificacin de uso, ocupacin del territorio, elaboracin de mapas de amenazas, de zonas de riesgo,
etc.). Posterior a los eventos, se ha continuado con estos esfuerzos, habindose contratado un trabajo similar con relacin al
evento 1997-98, con el apoyo de ESPOL.
3.2.3

CONTINGENCIA
Los preparativos para la contingencia fueron plasmados tambin en el plan de contingencia antes mencionado, en el
cual se previeron las acciones ms relevantes. Defensa Civil
ejecut las acciones previstas, a la vez que enfrent situaciones de la contingencia participando directamente, junto
con las instituciones correspondientes en resolver los problemas de abrigo (albergues), alimentacin, salud, seguridad, y apoyo para el retorno a los hogares.
Se organizaron equipos EDAN (Evaluacin de Daos y An-
lisis de Necesidades) para cada una de las provincias afectadas, responsables de realizar la evaluacin preliminar de los
daos ocasionados y posteriormente de la evaluacin final.
Con base en ellos, se elabor un informe consolidado que
fue presentado al presidente de la Repblica. Estos equipos
se desplazaban a las provincias para cumplir con sus objetivos.
Cabe destacar que, por el largo lapso transcurrido entre el
evento El Nio 1982-83, la mayora de los funcionarios
que laboran actualmente en el Sistema Nacional de Defensa Civil no tenan ninguna experiencia anterior sobre este
evento, lo que oblig a una actualizacin de la organizacin, metodologas de trabajo, preparacin de funcionarios
y elaboracin de documentos.
Entre los cambios o innovaciones en Defensa Civil durante
la contingencia destacan:
---Reforzamiento de la organizacin del sistema, mediante
la designacin de un asesor coordinador para cada una de
las provincias del pas; la implementacin del Departamento
Tcnico en la Direccin Nacional; conformacin del Comit Nacional de Emergencias (COE) y capacitacin del
recurso humano.
---Desde el punto de vista del sistema de comunicaciones,
se implementaron a nivel nacional varios medios de comunicacin en cada una de las Juntas Provinciales de Defensa
Civil, lo que permiti agilizar las informaciones.
---Se implement un centro de cmputo en la Direccin
Nacional para disponer de un banco de datos a nivel nacional y se renov el parque automotor, con lo cual se logr
una mejora de estos instrumentos de trabajo.
---Incremento en cantidad y calidad del voluntariado a nivel nacional.
Con la creacin de COPEFEN, varias de las acciones a ejecutar coinciden con la emergencia. Para esa etapa el
COPEFEN tiene la responsabilidad de financiar la ejecucin de proyectos, obras y acciones de prevencin y mitigacin que se presenten o visualicen una vez iniciado el evento. Las obras de emergencia se programaron ejecutar en perodos de tres meses y las acciones de ayuda humanitaria
durante la presencia de la emergencia.
Por esta razn, el principal mecanismo de coordinacin que
oper en esta fase fue COPEFEN, el cual, a travs de su
condicin en el manejo de recursos tuvo una alta participacin en las decisiones de los proyectos que se ejecutaron. Se
ha sealado como una debilidad la deficiente coordinacin
interinstitucional, fundamentalmente entre los entes territoriales y los sectoriales. Tambin, la elevada injerencia poltica
en la toma de decisiones y la forma poco estructurada en que
participaron los gobiernos seccionales.
217
Se han sealado como debilidades de la coordinacin del

COPEFEN con el resto de las instituciones:
---En el alto nivel: la lentitud en las decisiones en ese nivel
(Presidencia de la Repblica y Comit de Alto Nivel), no
acordes con la urgencia que requera la contingencia.
---A nivel sectorial: prctica limitada de la coordinacin interinstitucional entre sectores y con los sectores por parte de
COPEFEN, por lo que la informacin no flua con la velocidad requerida. A este nivel COPEFEN mantuvo coordinaciones con algunos ministerios de estado, con la Direccin
Nacional de Defensa Civil, con el ERFEN y la Cruz Roja.
---A nivel regional: se lograron coordinaciones con CEDEGE,
PREDESUR, CODELORO.
---A nivel local: ausencia de mecanismos de cooperacin
interinstitucional a nivel de los Consejos Provinciales y Municipios, lo que dificultaba las respuestas y la elaboracin de
proyectos.
3.2.4

RECONSTRUCCION
En el caso ecuatoriano, la etapa contingente se solap durante algn tiempo con la de reconstruccin, en la cual
COPEFEN contribuy y tena la responsabilidad de preparar los planes (listado de obras priorizadas) a ejecutar. Se plante en esa fase aprovechar la oportunidad para pasar de una
situacin de desastre a la reconstruccin con visin de desarrollo sustentable. Ello significaba el establecimiento de condiciones fsicas, sociales, econmicas y ambientales que permitiesen garantizar en lo posible que los logros que alcanzase
el pas a travs de la reconstruccin no fuesen susceptibles de
ser destruidos en caso de recurrencia de un desastre natural
de caractersticas e intensidad similares. El COPEFEN contempl la rehabilitacin de 1.000 km de vialidad a travs de
30 proyectos y varios adicionales para los reasentamientos
humanos, a ser ejecutados en plazos de 4-5 meses y 1 ao
respectivamente, con recursos de prstamos multilaterales.
Posteriormente, la tarea de planificacin estuvo a cargo de
CORPECUADOR, organismo que ha elaborado el listado
de obras, definido las prioridades de actuacin y se ha abocado a la preparacin de un plan maestro de reconstruccin de
la infraestructura daada, principalmente de carreteras y con
proyectos para la rehabilitacin urbana y de saneamiento
ambiental, para lo cual se apoya en la contratacin de un
organismo de planificacin regional financiado con recursos
del Banco Mundial a travs de COPEFEN. Debido a que se
plantea la reconstruccin con miras a garantizar la reduccin
de riesgos, se contempla la realizacin de estudios de impacto ambiental, de distribucin territorial, de instalaciones urbanas y de normas tcnicas a seguir.
Un avance a destacar para la fase de reconstruccin, como
base para la planificacin, ha sido la estimacin de la magni218
tud y el costo de los impactos diversos ocasionados por efecto

del Fenmeno El Nio 1997-98 en Ecuador, constituyendo
la mejor y ms resumida de ellas, la realizada por una misin
de expertos de CEPAL, PNUD y CAF que trabaj en el pas
durante el mes de junio de 1998, en respuesta a una solicitud del gobierno nacional con la finalidad de sentar las bases
y prioridades para definir un programa de rehabilitacin y
reconstruccin y solicitar la cooperacin de la comunidad
internacional para asegurar los fondos que requiere el programa aludido. Sin embargo, se ha destacado como una debilidad institucional de los entes pblicos, la falta de mecanismos y de metodologas establecidas para este tipo de estimaciones que incluyen, no slo los daos directos e indirectos
sobre todos los sectores, sino tambin las repercusiones del fenmeno sobre las variables macroeconmicas y sobre la economa
en general.
3.3 EL MANEJO DE RECURSOS EN LA GESTION INSTITUCIONAL

ANTE EL FENOMENO EL NIO 1997-98
a)---El manejo de recursos en el sector del conocimiento

cientfico durante 1997-98
En general, la mayora de las instituciones del conocimiento
cientfico operaron durante el evento El Nio 1997-98 con
base en sus presupuestos normales. El INOCAR ha sealado
que todas las acciones emprendidas en todo ese lapso fueron
sostenidas con presupuesto de esa institucin, lo que afect
el normal funcionamiento del Instituto en otras reas. No les
fueron asignados recursos especiales para el monitoreo y evaluacin de daos.
El INAMHI solicit recursos para apoyar el plan en sus tres
etapas. Estos fueron incorporados en el Plan de Contingencia de la Defensa Civil. Los correspondientes a la primera
etapa fueron entregados en el mes de octubre de 1997. El
PNUD se comprometi a entregar al INAMHI 70.000 dlares para la adquisicin de equipos radio-receptores e instalacin de los mismos en estaciones hidrometeorolgicas previamente seleccionadas de la Regin Costa, pero solo se hizo
efectivo el 43% de ese monto, por lo que no fue posible la
instalacin de los mencionados equipos de radio.
Debido a que se priorizaron las actividades referentes al
monitoreo, anlisis y sistemas de alerta del Fenmeno El Nio,
hubo desatencin de otros programas anuales.
b)---El manejo de recursos para la prevencin y mitigacin durante 1997-98

En esta fase, Defensa Civil cont con recursos del Fondo de
Contingencia previsto para sus actuaciones durante situaciones emergentes. Sin embargo, los recursos disponibles para
llevar a cabo las acciones preparatorias antes de la manifestacin del fenmeno, fueron escasos, razn por lo cual debieron limitar la participacin ciudadana.
Debido a que no existe una poltica para el suministro de

recursos para la prevencin de riesgos, los planes que se elaboraron, donde participaron algunos sectores a travs de las
DIPLASEDES, no contaron con recursos suficientes para su
ejecucin. Por otra parte, la gestin para la consecucin de
los recursos no fue oportuna, lo que origin que muchas de
las obras que se haban identificado para la etapa previa a la
contingencia, no pudieron ser realizadas o se retrasaron en su
ejecucin. Como quiera que los planes preventivos se hicieron de forma muy centralizada, no se previeron recursos adicionales para los niveles territoriales.
Con el propsito de disponer de los recursos financieros necesarios para enfrentar la emergencia en sus tres fases, el Estado suscribi progresivamente, entre 1997 y 1998, convenios
de prstamo con la CAF, el BID y el BIRF por un total de
US$ 210 millones, a los que se sum una contraparte local
de US$ 21 millones, es decir, los recursos disponibles para
enfrentar la situacin antes descrita ascendieron a 231 millones de dlares.
Para la fase de prevencin el Gobierno Nacional asign recursos por un valor cercano a los US$ 41 millones para la realizacin de 569 proyectos de mitigacin y de obras de emergencia sealadas, distribuidos en las diferentes regiones del
pas, en especial en la regin del Litoral. De stos, el 78% se
destin a obras de infraestructura y el 22% a acciones humanitarias.
Para la asignacin de los recursos a las entidades coejecutoras
se utiliz el siguiente procedimiento. Se establecieron tres
indicadores: el nivel o grado del riesgo en base a mapas con
este tipo de informacin; el nivel poblacional en las cabeceras
cantonales y provinciales (proyeccin censal disponible del
INEI) y la categora poltico-administrativa. Debido a que la
demanda de los coejecutores fue superior a los recursos disponibles, se priorizaron aquellas obras y acciones que podan
tener mayor impacto preventivo.
Para la solicitud, en el caso de obras, los coejecutores deban
presentar un perfil del proyecto, un presupuesto y un
cronograma de actividades; y en el caso de acciones especficas, se solicitaban justificativos con sus respectivos presupuestos. Una vez que se dispona de la aprobacin de las obras y
acciones requeridas, se proceda a la suscripcin del convenio
respectivo y se le transferan los recursos a las cuentas bancarias de los organismos coejecutores.
Los recursos manejados en esta fase por el COPEFEN fueron
aquellos que se haban previsto en el Plan de Contingencia
para afrontar el fenmeno. Los recursos para la fase de prevencin se originaron principalmente de un prstamo otor-
gado por la CAF, y hasta que ingresaran al pas, el Ministerio

de Finanzas anticip montos significativos. Debido al carcter emergente del plan, la entrega de esos recursos que en un
primer momento entreg el Ministerio, se hizo con agilidad.
c)---El manejo de recursos para la contingencia durante

1997-98
El esquema institucional en este perodo estuvo determinado en importante medida por las condiciones establecidas
por los organismos multilaterales de financiamiento, que aportaron los recursos econmicos para la ejecucin del Programa
de Emergencia. En esta fase el COPEFEN fue responsable
del manejo administrativo de los recursos, principalmente
de los fondos financieros internacionales. Los recursos provinieron de varias fuentes, bajo la administracin y coordinacin de prioridades por parte de COPEFEN. Para la orientacin de los recursos se dictaron decretos presidenciales.
El Gobierno, a travs del COPEFEN llev a cabo con alta
prioridad una campaa para la obtencin de recursos y prstamos que le permitieran manejar la emergencia15. Fue as
como en diciembre de 1997 se suscribieron los contratos de
prstamo con algunos organismos multilaterales de financiamiento, entre los cuales se cuenta el suscrito el 26 de diciembre entre PNUD16 y el COPEFEN para ejecutar proyecto de mitigacin y preparacin para enfrentar el Fenmeno El Nio. Posteriormente se obtuvieron recursos por US$
25 millones de la CAF, US$ 105 millones del BID, US$ 80
millones del Banco Mundial-BIRF y US$ 21 millones del
Tesoro General de la Nacin, para un total de 231 millones
de dlares.
Se ha sealado en el Aparte 3.1.3, el papel que debi asumir
el COPEFEN como institucin financiera de segundo piso,
coordinando la preparacin de proyectos con los diferentes
organismos responsables de su formulacin, asumiendo la
orientacin, el anlisis y evaluacin de los proyectos y el
financiamiento de aquellos que calificaban segn los criterios
de elegibilidad establecidos en los contratos de prstamo.
Igualmente, desde el ngulo del manejo y canalizacin de
recursos, destaca la existencia del Fondo para la Inversin
Social, FISE, que permiti agilizar la ejecucin al disponer
de mecanismos ms flexibles.
Especial consideracin merece el tema de la actuacin de los
organismos de control, particularmente la Contralora General del Estado. A pesar de que las condiciones de emergencia nacional hacan razonable pensar en la necesidad de
flexibilizar (incluso eventualmente suprimir) ciertos procedimientos de control previo, que se caracterizan por ser inflexibles, largos y engorrosos, el Ecuador no modific esta
15 Entre el 18 y 24 de mayo, el gobierno ecuatoriano pide la colaboracin y la visita de la CEPAL para evaluar los impactos econmicos del fenmeno para que le sirva para exponer
a la comunidad internacional las necesidades de asistencia.
16 El Proyecto del PNUD tena una cuanta de 250 mil dlares y estaba estructurado en cuatro componentes: extrapolar el Nio 82-83 para el fortalecimiento institucional, mejorar
la red de alertas hidrometeorolgicas, fortalecimiento de Defensa Civil (comunicaciones). No obstante Defensa Civil no manifest inters en el proyecto.
219
situacin y mantuvo prcticamente las mismas condiciones

administrativas de control que se utilizan en circunstancias
normales. La consecuencia fue que la obtencin de los informes previos por parte de la Contralora (y en menor grado de
la Procuradura), se convirti en un serio obstculo para el
oportuno inicio de los trabajos, disminuyendo la oportunidad de las acciones y el impacto favorable de los mismos
sobre la poblacin afectada.
dades coejecutoras, se establece que el 83% de los recursos

fueron aprobados en tiempo normal, menor a 20 das entre
la presentacin del proyecto y la aprobacin por parte del
directorio; el 17% super el lmite establecido debido a la
falta oportuna de entrega de documentacin. La ejecucin
de acciones tuvo retrasos cuando se produjo el cambio del
presidente de COPEFEN en febrero de 1998.
Tambin merece destacar, en lo que respecta a otras fuentes

de recursos, los problemas que se presentaron en la gestin
de los mismos. El pas cont con donaciones hechas por entes internacionales, donacin de semillas y con aportes privados y de la comunidad. Se ha indicado anteriormente la debilidad que se evidenci en el uso de las donaciones, presentndose en algunos casos un aparente desvo de las mismas
hacia otros fines distintos a los previstos, lo que gener desconfianza en las fuentes donantes.
te 1997-98
Defensa Civil, para el cumplimiento de las actividades en

esta fase, dispuso del Fondo de Contingencias asignado por
el Estado Ecuatoriano. La DNDC ha sealado que los recursos disponibles fueron suficientes durante la contingencia
para cubrir sus propias actividades y que resultaron oportunos.
En el nivel territorial, los municipios no cuentan con mecanismos financieros para atender este tipo de eventos. Algunos recursos derivan de la posibilidad de redistribuir rubros
de sus presupuestos. Las fuentes ms relevantes que estuvieron a su disposicin provinieron de los prstamos de
multilaterales a travs de COPEFEN.
El Ministerio de Agricultura, con el financiamiento del
COPEFEN y de la FAO-Unin Europea y otros organismos,
efectu trabajos de evaluacin y cuantificacin de los daos.
Por su parte, la Defensa Civil llev a cabo sus propias evaluaciones utilizando sus recursos propios.
Se evidenciaron rigideces en la administracin de los recursos
tanto en COPEFEN como en el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Los fondos provenientes de las fuentes externas presentaron trabas para su oportuna disponibilidad,
debido a que se ejecutaron con base en las condiciones y
procedimientos establecidos en los contratos de prstamo de
los organismos multilaterales as como en sus respectivos reglamentos operativos. Si bien se establecieron procedimientos simplificados para la contratacin de obras y servicios en
funcin de la inversin y se introdujeron las figuras de contratacin directa y administracin directa, los lapsos eran todava largos para la situacin de contingencia. Por su parte,
los recursos internos fueron insuficientes y se presentaron
muchas trabas administrativas y legales para su utilizacin,
relacionadas con las fuertes exigencias de la Contralora antes
sealadas. Ello incidi en que las obras programadas en el
plan de emergencia no se ejecutasen a tiempo.
Sin embargo, una investigacin realizada al 10% de las enti220
d)---El manejo de recursos para la reconstruccin
duran-
En la fase de rehabilitacin el COPEFEN se convirti inicialmente en el nico canal suplidor de recursos para los proyectos, junto con los organismos dependientes de la cooperacin internacional que actan en funcin de sus prioridades.
Para ello trabaj en la reorientacin y reprogramacin del
destino previsto inicialmente para los recursos que conformaban el saldo del programa de emergencia. Los recursos
para la reconstruccin provinieron principalmente de prstamos internacionales (BID, BM, CAF, etc.), y en menor proporcin de fuentes internas.
El plan de rehabilitacin preparado por el COPEFEN ascendi a 121,1 millones de dlares, los cuales fueron: US$
16,8 millones del BID; US$ 23,3 del BM con US$ 21 millones de contraparte nacional; US$ 48 del BID (Nio II)
con US$12 millones de contraparte nacional.
Pero con la creacin de CORPECUADOR, sta institucin
queda responsable de la rehabilitacin y de la reconstruccin,
limitndose drsticamente la participacin del COPEFEN. Esta
Corporacin, de acuerdo a su ley, puede manejar recursos
provenientes de diferentes fuentes. Esta institucin se ha planteado promover opciones alternativas a saber: fondos de prstamos nacionales e internacionales contratados por el gobierno y
administrados por CORPECUADOR; donaciones para las
obras; cobro de peaje en las vas reconstruidas; 25% de la
rentabilidad lquida que obtenga el fondo de solidaridad nacional (para pago del servicio de las deudas internacionales
para la reconstruccin o de obras); 10% de la participacin
que le corresponde al estado en el incremento de las exportaciones petroleras, una vez ampliado el oleoducto; 0,7% del
total de las exportaciones de banano a partir del 1/1/98, de
acuerdo al Decreto Ejecutivo N 352 del 5/1/84; prstamos
que a nombre propio obtenga la Corporacin; asignaciones
presupuestarias. Sin embargo, muchas de estas fuentes dependen de la ejecucin de logros previos.
4. LECCIONES APRENDIDAS DE LA GESTION

INSTITUCIONAL DEL FENOMENO EL NIO 1997-98
En el caso de Ecuador, los fuertes impactos dejados por el
Fenmeno El Nio durante la coyuntura de 1997-98 constituyen un marco para profundas reflexiones sobre la significacin de estos eventos en el desarrollo y sobre la importancia y la responsabilidad de los gobiernos de mejorar la capa-
cidad de gestin para direccionar las nuevas actuaciones. Todo

ello con el fin de garantizar la reduccin de los daos y el aprovechamiento de las oportunidades que se presentan como consecuencia de estos fenmenos naturales de carcter recurrente.
Si bien el problema de los riesgos ha sido creciente, tambin
lo ha sido su percepcin. Las experiencias anteriores no haban sido recogidas, ni existan memorias de los eventos, por
lo que no se cuenta con informacin sistemtica antes del
episodio 1982-83. Ese es el caso del terremoto de Ambato
ocurrido en 1949, para el cual existen vacos importantes de
informacin. Las normas que se introducen para la construccin provienen de los Estados Unidos de Norteamrica. En
la actualidad la Politcnica Nacional est trabajando sobre
riesgos ssmicos.
La magnitud de los impactos en ocasin de El Nio 199798 han derivado no slo de la gran intensidad del evento,
sino tambin de la falta de una adecuada y sostenida poltica
de prevencin y de ordenacin del territorio, carencia que se
ha manifestado fundamentalmente en asentamientos humanos y actividades en zonas de alto riesgo, cerca de los cauces
naturales de los ros, en reas tradicionalmente inundables o
con pendientes, etc. A nivel sectorial, ha sido manifiesta la
relacin entre las debilidades en la gestin y la reduccin de
riesgos. En la agricultura, por ejemplo, los daos se han relacionado con vulnerabilidades asociadas a la baja capacidad
de manejo de varias amenazas como el control de plagas,
afectacin climtica por altas temperaturas y por factores similares de ordenamiento y de manejo de planicies de inundacin que se han sealado a lo largo de este estudio. De
manera similar, es notoria la ausencia de normas tcnicas que
regulen la construccin de las infraestructuras fsicas y productivas (carreteras, puentes, drenajes, piscinas camaroneras,
plantaciones bananeras y de caa de azcar, etc.), considerando la presencia y los efectos de estos fenmenos adversos.
A esto se debe agregar la inadecuacin de la institucionalidad
misma para enfrentar estos eventos, particularmente en el
caso de la mayora de los sectores y de las municipalidades
que han mostrado serias debilidades para regular y controlar
las reas bajo su responsabilidad, entre ellas el crecimiento
desordenado de los centros poblados y la localizacin de actividades econmicas.
La debilidad institucional que existe en el pas para prevenir
y afrontar fenmenos de fuerte intensidad como el de 199798, se vio acrecentada tambin, segn se ha mencionado antes, por las condiciones crticas existentes para ese momento
debido al cambio de gobierno y a la grave situacin de las
finanzas pblicas. Se ha indicado como la gestin del fenmeno bajo esas circunstancias result poco efectiva, sobre
todo en la etapa de prevencin, cuando podan haberse tomado medidas para mitigar algunos de los daos esperables.
Las consecuencias de esa debilidad institucional y de la ausencia de una conciencia de prevencin en el pas, profundi-
zaron el nivel de la crisis ya que los requerimientos adicionales de recursos para solventar las secuelas del fenmeno se
sumaron a la ya crnica demanda existente en el nivel nacional. El resultado ha sido obviamente una alta influencia del
fenmeno en la afectacin de las posibilidades de desarrollo
del pas en los prximos aos.
Independientemente del contexto, la evaluacin que se ha
realizado con el concurso de las instituciones involucradas en
la gestin del evento 1997-98, puso en evidencia que el pas
trat por primera vez de tomar medidas preventivas para
mitigar los riesgos, pero que las propias debilidades institucionales limitaron las actuaciones tanto en el campo del
conocimiento del fenmeno, como en la prevencin, atencin y rehabilitacin de desastres de carcter hidrometeorolgico.
Dentro de este marco, ha sido destacada la necesidad de aprovechar las experiencias negativas para fortalecer la capacidad
de gestin futura en su sentido positivo, con miras a reducir
las debilidades que hoy estn presentes para la prevencin y
atencin de los desastres.
Durante el Fenmeno El Nio 1997-98, varios procesos marcaron tendencias hacia la creacin de una visin preventiva
de carcter permanente. Por una parte, Ecuador mostr desarrollos en aspectos relacionados con el manejo de los desastres, principalmente en lo referente al conocimiento de las
amenazas (fenmenos hidrometeorolgicos) as como en el
manejo de las emergencias, especficamente con lo relacionado al socorro y la atencin de vctimas de emergencias. Persisten, sin embargo, considerables vacos en el conocimiento
de riesgos, en la prevencin y mitigacin de riesgos en sectores vitales como vialidad y transportes, agropecuario, agua
para consumo humano y en los procesos de recuperacin y
rehabilitacin.
En lo que respecta a la institucionalidad y la gestin para
desastres, algunas instituciones han reforzado su evolucin
hacia esquemas ms estructurados desde el punto de vista del
manejo de los riesgos. Este es el caso del ERFEN Ecuador
que jug y pretende seguir jugando un papel fundamental
en el mejoramiento del conocimiento del fenmeno, tanto
de manera interna como formando parte del ERFEN regional. El plan estratgico 1999-2010 con relacin a hidrometeorologa, pareciera reforzar ese sector institucional en la
visin preventiva que demanda la gestin del fenmeno. Tambin se ha creado con carcter de cierta permanencia (por
unos 10 aos), una institucionalidad para la zona mas afectada por las variaciones climticas asociadas al Nio, como lo
es CORPECUADOR, lo cual probablemente garantizar, al
menos durante ese lapso, la implementacin de obras y el
fortalecimiento de medidas para mejorar la situacin de vulnerabilidades preexistentes.
Por su parte, se ha planteado establecer desde la Vicepresi221
dencia de la Repblica, un sistema Nacional para la Gestin

del Riesgo, conformado y dirigido por un cuerpo tcnico
que promovera, impulsara, apoyara, orientara y coordinara, todas aquellas acciones que deban emprenderse a travs
de diferentes organismos gubernamentales, instituciones cientfico-tcnicas y de la sociedad civil, todas y cada una en sus
respectivos mbitos y campos de actividad, para que la variables riesgo sea incorporada en la planificacin para el desarrollo de obras de infraestructura, en las polticas de ordenamiento territorial, normas y cdigos de construccin, as como
en la planificacin del desarrollo de las zonas urbanas y la
gestin ambiental del territorio. Se plantea que este sistema
debera ser de carcter estratgico y permanente y se ocupara tambin de desarrollar un sistema de informacin geogrfica sobre las amenazas que existen en el pas, de fortalecer las
redes de monitoreo y sistemas de alerta temprana para cada
una de ellas, y de fortalecer el Sistema Nacional de Defensa
Civil y mejorar su capacidad para realizar los preparativos y
las actividades de respuesta frente a futuras emergencias y
desastres en el Ecuador.
Varios pasos se han venido dando en la direccin de construir
ese Sistema Nacional para la gestin del riesgo:
---En noviembre de 1997 el INAMHI organiz con el Instituto ORSTOM de Francia, un Seminario Internacional sobre El Nio, en el cual se discuti y analiz el estado del arte
en materia de prediccin y monitoreo del fenmeno, as como
sobre sus principales efectos, evento que cont con la participacin de 211 representantes de 18 pases.
---Durante el segundo semestre de 1997, la Misin Permanente de Ecuador ante la Organizacin de la Naciones Unidas trabaj de manera intensa en la promocin de una resolucin que permitiese fortalecer mecanismos de cooperacin
internacional para reducir el impacto del Fenmeno El Nio,
de manera particular en los pases en vas de desarrollo ms
propensos a sufrir los daos graves por su causa, y para facilitar el desarrollo de una estrategia internacional concertada e
integral para prevenir, mitigar y rehabilitar los daos provocados por el fenmeno. Estas acciones contribuyeron
significativamente a que esta propuesta fuese adoptada por la
Asamblea General de la ONU, hecho que se concret mediante la resolucin A-52-200 del 18 de diciembre de 1997.
---El gobierno de Ecuador, a travs de los canales diplomticos correspondientes, ha propuesto el establecimiento de un
Centro Regional para el Estudio y Monitoreo del Fenmeno
El Nio y se ofreci tambin como pas anfitrin para una
reunin intergubernamental de expertos sobre El Nio, que
se realiz con xito en 1998 en la ciudad de Guayaquil.
MAG y FAO conformaron un organismo para prevencin de
desastres pero en la prctica no tienen capacidad de decisin,
adems de que la ltima de esas instituciones es asesora. En
222
base a ello se ha planteado tambin darle a este organismo un

mayor poder de decisin desde la Vicepresidencia de la Repblica. Adicionalmente, las DIPLASEDES tienen un proyecto que plantea su vinculacin directa al presidente de la
Repblica y mantener como rgano operativo a Defensa Civil.
Otra tendencia que ha derivado de las experiencias recientes,
es el inicio de estudios y normativas relacionadas con situaciones de esta naturaleza. Por una parte, la visualizacin de
un desarrollo de nuevas normas de diseo y construccin vial
en el mediano plazo, orientadas especficamente a prevenir y
mitigar los efectos de fenmenos climticos de esta naturaleza. Por otra parte, estudios solicitados por el Banco Mundial
incluirn la identificacin de zonas de riesgo, planes para el
manejo de inundaciones, asistencia tcnica, as como evaluaciones de daos e informacin sobre vulnerabilidades. Al
momento de la realizacin de este estudio se haba acordado
la elaboracin de mapas de desastres para las provincias afectadas; mapas de inundaciones de 1982-83 y 1997-98; el
establecimiento de un plan piloto para al reduccin de prdidas por desastres naturales. Tambin el Ministerio de Energa y Minas haba iniciado asesoras para el conocimiento de
las vulnerabilidades en el pas.
En el campo de las infraestructuras, el Ministerio de Transporte prevea, dentro del Programa del Banco Mundial, la
contratacin de un estudio de la vialidad afectada, as como
el desarrollo de normas para reconstruccin de las vas. La
Cmara de la Construccin ha instado a mejorar la calidad
de las vas mediante metodologas y condiciones de diseo, a aplicar medidas para prevenir riesgos y a realizar
estudios hidrulicos de drenaje y estabilidad de estructuras y pavimentos.
Aparte de estas tendencias favorables, que demandan una
poltica de apoyo para su fortalecimiento, no se observa la
concrecin efectiva de una poltica nacional en la toma de
decisiones para la sostenibilidad de los esfuerzos. No se han
dictado disposiciones o normas especficas, temporales o permanentes relacionadas con El Nio que permitan dar continuidad a una poltica de prevencin para ese fenmeno de
nivel nacional. Tampoco se trabaja en una institucionalidad
para la prevencin con miras a la sostenibilidad del desarrollo, y los esfuerzos de fortalecimiento institucional que se
observan en este campo continan orientndose solamente a
los preparativos y atencin de emergencia.
El marco institucional para desastres que, por necesidades de
manejo coyuntural, se desarroll durante El Nio 1997-98,
tiene poca claridad en la perspectiva de futuro. El COPEFEN,
que ha adquirido una experiencia muy valiosa en el manejo
de recursos y en la introduccin de criterios tcnicos para la
formulacin de las solicitudes de proyectos en las organizaciones pblicas, tiene vigencia temporal ligada directamente
a la ejecucin de los contratos de prstamo suscritos con la

CAF, BID y BIRF. De no visualizarse un esquema institucional
sistmico que recoja las experiencias y contine la labor de
manejo de los riesgos, los avances logrados durante el evento
1997-98 podran diluirse y perderse la oportunidad de enfrentar en mejores condiciones una nueva manifestacin del
evento en el futuro.
En el campo de la gestin, han quedado tambin otras enseanzas invalorables. La ms destacada es la conciencia de que
la internalizacin de la prevencin requiere del apoyo de los
ms altos niveles polticos, nica forma de mover la maquinaria y las decisiones orientadas al desarrollo sostenible. Tambin se tiene conciencia de la necesidad de clarificar los campos de actuacin inter e intra institucionales para dar cabida
a un enfoque integral en el manejo de estos eventos en todas
sus fases, que considere la necesaria interrelacin que debe
haber entre las instituciones sectoriales para reducir las vulnerabilidades a lo largo de la cadena de efectos producidos
por el fenmeno.
La institucionalidad de gestin de las contingencias requiere

un fortalecimiento importante, principalmente en la fase de
preparativos y en la institucionalidad para la atencin, que
garantice la mxima participacin de los sectores involucrados,
de los gobiernos territoriales y de la poblacin, de una manera coordinada. Igualmente requiere acompaarse de formas
institucionales transparentes en la administracin de recursos, principalmente de los provenientes de donaciones y de
los prstamos internacionales, para facilitar la afluencia de los
mismos cuando son requeridos.
Adicionalmente a estas grandes conclusiones de la

institucionalidad y la gestin general para el manejo de esos
desastres, se han recogido lecciones concluyentes para cada
una de las fases de ese proceso.
Para la reconstruccin los retos son mayores desde el punto

de vista de la oportunidad. En esa fase es posible dar giros
importantes en la consideracin de los riesgos. Se dispone de
recursos y de planes de accin que, aunque limitados, abren
una brecha para incorporar normas tcnicas adecuadas,
reubicar los trazados de ciertas infraestructuras, considerar
las prioridades en la reduccin de vulnerabilidades, etc. La
respuesta institucional debe ser clara para esta fase. Por una
parte, debe tener la flexibilidad para adecuarse a distintos
grados de desastres. Por la otra, debe garantizar una presencia permanente a los fines de mantener una capacidad de
respuesta organizada, previamente conocida, que canalice a
la brevedad y con esa nueva visin los esfuerzos de reconstruccin de cada evento desastroso futuro.
En general se reconoce que, de haberse implementado con

mayor efectividad las medidas preventivas, no slo en la fase
del antes del fenmeno 1997-98 sino tomando las experiencias de 1982-83, los impactos hubiesen sido menos graves.
5. PRINCIPALES POLITICAS PARA EL

FORTALECIMIENTO DE LA
INSTITUCIONALIDAD GENERAL
Con relacin a la institucionalidad del conocimiento, los mayores esfuerzos debern orientarse, adems de a mejorar su
capacidad de monitoreo y prediccin, a fortalecer la coordinacin interinstitucional con los centros de investigacin y a
lograr incrementar los trabajos y cooperacin regionales.
Para la prevencin surge la prioridad de desarrollar una
institucionalidad que complete el marco para el manejo de
los desastres. Adems del esquema existente, orientado a la
preparacin y atencin de los mismos, es imperativo definir
el marco institucional para la gestin de los riesgos en el
mbito de las instituciones sectoriales responsables del desarrollo. En conjunto, estos componentes configurarn un sistema nacional para desastres direccionado adecuadamente
para la sostenibilidad del desarrollo. Para acelerar esos procesos y aprovechar las oportunidades de cooperacin entre pases, se ha considerado relevante conformar una institucionalidad en la regin andina que sirva de plataforma en esa
direccin, a la vez que garantice la continuidad de los esfuerzos que se adelanten en cada uno de los pases del rea. La
organizacin preventiva debe promover la participacin de
las institucionalidades sectoriales y territoriales con un enfoque tcnico, orientado a la planificacin y a la coordinacin
entre sectores y niveles.
Dentro del marco de las principales lecciones aprendidas, se

han perfilado polticas de fortalecimiento institucional propuestas por el conjunto de instituciones que participaron en
este estudio o en otros provenientes de instituciones nacionales o internacionales, orientadas tanto a mejorar la institucionalidad existente como a fortalecer la capacidad de gestin en diversas vertientes.
a)---Polticas sobre la institucionalidad y gestin general

de los riesgos
---Establecer un sistema permanente para la prevencin y
gestin de los riesgos naturales que tenga la responsabilidad
de promover la incorporacin de la variable riesgo en la planificacin para el desarrollo de las obras de infraestructura,
en las polticas de ordenamiento territorial, normas y cdigos de construccin, en la planificacin urbanstica en zonas
urbanas y rurales y en la gestin ambiental del desarrollo.
Dicha institucionalidad promovera y coordinara estos aspectos en los diferentes organismos gubernamentales, instituciones cientfico-tcnicas, y en la sociedad civil y tendra
otras funciones asociadas al mantenimiento de la memoria y
al establecimiento de un sistema integrado de informacin
relacionada con este tipo de eventos en el pas. Mantendra
223
estrecho trabajo con Defensa Civil y apoyara el fortalecimiento de

todo el Sistema de preparacin y atencin de desastres.
---Definir el esquema institucional que soportara dicho sistema, con identificacin y legislacin sobre las instancias y
funcionamiento de los niveles, de los canales de funcionamiento y de coordinacin, soportados en la institucionalidad
sectorial y territorial. En el desarrollo de esta institucionalidad
sera fundamental fortalecer el papel de los gobiernos locales
(Consejos Provinciales y Municipios) para la ejecucin de
proyectos y programas con esta visin, en coordinacin con
el gobierno nacional. Igualmente, conllevara la asignacin
de responsabilidades nacionales a una unidad con esas competencias.
---Desarrollar un marco normativo nacional que responda a
la nueva institucionalidad, que contenga los soportes jurdicos tanto nacionales como sectoriales para la incorporacin y
manejo de la temtica de riesgos.
---Promover el establecimiento y la ejecucin de estudios de

anlisis de riesgos y vulnerabilidades en el mbito de los distintos sectores de afectacin para introducir la temtica de
los riesgos en la planificacin sectorial.
---Desarrollar sistemas de informacin (a diferentes niveles)
para la gestin de riesgos, incluyendo dentro de ellos: mapas
de riesgos, territorializacin de amenazas, daos y su
focalizacin, memoria sistematizada de lo ocurrido en cada
evento pasado, experiencias institucionales en el manejo, y
todo tipo de informacin que pueda ser base para la planificacin y gestin de esos eventos.
---Reformular las normas de construccin y de uso en las
zonas de alto riesgo.
---Propiciar y elaborar planes estratgicos para el desarrollo
de investigaciones y de estudios de base para la comprensin
y manejo del fenmeno.
---Adecuar el Sistema Nacional de Defensa Civil al marco

institucional general, con el objeto de fortalecer su capacidad
de respuesta y de previsin para la atencin de desastres.
---Institucionalizar la evaluacin posterior a la ocurrencia del

evento como parte de la memoria institucional y como base
para la planificacin de la reconstruccin.
---Desarrollar un sistema nacional de capacitacin para la

prevencin de riesgos, incorporado al sistema educativo nacional. Institucionalizar la cooperacin de las universidades
con ese propsito, con especial nfasis en los niveles locales.
Preparar planes para capacitar diferentes niveles de gestin.
---Introducir el seguimiento para asegurar el cumplimiento

de las normas de prevencin y mitigacin de las obras.
---Definir una poltica de mantenimiento y seguimiento de

las acciones preventivas, garantizando que las experiencias de
eventos anteriores y de este ltimo, sean asumidas en la visin de desarrollo.
b)---Polticas para el fortalecimiento de la cultura y planificacin preventiva

Establecer un sistema obligatorio de planificacin para el
manejo de los riesgos incorporado a la planificacin del desarrollo. Preparar desde el corto plazo planes especficos para el
manejo del Fenmeno El Nio en diferentes niveles (nacional, sectorial y territoriales) a los fines de tomar desde ya las
acciones que conduzcan a la prevencin futura de los impactos del mismo, as como tambin fortalecer la planificacin
de cuencas con visin de sostenibilidad y elaborar planes de
ordenamiento territorial y urbano que incorporen los anlisis
de riesgos. Dentro de esta lnea se debe promover que cada
sector institucional tenga en cuenta los pronsticos
hidrometeorolgicos en su incidencia en la seguridad y prestacin del servicio.
Fortalecer la participacin de los gobiernos locales y de la
comunidad en la planificacin para el manejo de riegos
naturales, con especial nfasis en la planificacin urbana.
Fortalecer el rol de los municipios como ordenadores del
desarrollo urbano.
224
---Desarrollar programas permanentes de educacin e informacin pblica sobre los riesgos hidrometeorolgicos que
hagan parte del sistema educativo y de la educacin no formal para la gestin pblica.
c)---Polticas para mejorar la institucionalidad y gestin

en el sector del conocimiento
Adems del conjunto de polticas que se han sealado en los
captulos I y II para reducir las vulnerabilidades en este sector, se han sealado otras polticas orientadas a mejorar la
capacidad de gestin institucional a saber:
---Fortalecer las instituciones relacionadas con la investigacin cientfica y el monitoreo de las variables oceanogrficas
y meteorolgicas, as como los mecanismos de coordinacin
entre ellas. Enfasis especial en el fortalecimiento de los trabajos regionales debido a la naturaleza y comportamiento del
fenmeno.
---Apoyar lneas de investigacin para el conocimiento y pronstico de este tipo de eventos, principalmente de la relacin
clima-precipitacin-escorrentas y de las amenazas. Establecimiento de sistemas de pronstico a nivel sectorial.
---Formular una normativa que permita recoger informacin procedente para el sector del conocimiento desde los
diferentes actores: municipios, consejos provinciales, sociedad civil, etc., y que permita integrar el conocimiento
cientfico disponible.
---Promover la capacitacin y especializacin del personal tcnico de las instituciones que tienen mandatos claves en este
tipo de conocimiento. Para estos fines se puede acudir a planificar e impulsar programas de cooperacin y de asistencia
tcnica internacional.
rar que la ejecucin de los proyectos y programas recaiga

sobre los gobiernos descentralizados (consejos provinciales,
corporaciones de desarrollo regional, municipalidades) y de
que estos tengan un nivel adecuado de coordinacin con el
nivel central.
---Establecer mecanismos de coordinacin entre los sectores

afectados y las entidades de investigacin tcnico cientfico
con el fin de coordinar y optimizar la informacin requerida
para la planificacin.
---Establecer mecanismos de planificacin y seguimiento adecuados para esta etapa, garantizando que sean incorporadas
las lecciones aprendidas y los anlisis de vulnerabilidad disponibles.
---Establecer sistemas de alerta temprana, tanto a nivel nacional como en los diferentes sectores, que garanticen la afluencia de informacin a todos los afectados.
---Institucionalizar la evaluacin post evento como medio para

direccionar los programas y actuaciones.
d)---Para mejorar la institucionalidad y la gestin de la

contingencia
---Fortalecer el Sistema Nacional de Defensa Civil, especialmente a la Direccin de Defensa Civil para los preparativos y
atencin de las emergencias, incluyendo las instancias de planificacin como las DIPLASEDES y COPLASEDES y las
instancias de coordinacin y cooperacin entre los diferentes
niveles de actuacin. Para ello, reformular su organizacin
interna y dotar y capacitar al personal en tcnicas y sistemas
de informacin modernos para el cumplimiento de su funcin.
---Fortalecer los roles de los entes regionales y locales para
garantizar que estas instancias sean capaces de manejar las
contingencias a esos niveles y reducir las injerencias polticas
en dicho manejo, en especial las Juntas Provinciales de Defensa Civil.
---Fortalecer la capacidad de elaboracin de planes de contingencia en todos los niveles e instancias correspondientes,
involucrando en lo posible a la comunidad que puede ser
afectada en la implementacin de los proyectos.
---Establecer sistemas de informacin geogrfica como apoyo
para la preparacin de los planes de contingencia y para sus
actuaciones preparativas y de atencin de la emergencia.
---Desarrollar planes de capacitacin a los funcionarios de la
defensa civil y generar mecanismos de asistencia tcnica nacional e internacional dirigida a los gobiernos seccionales y
locales.
---Mejorar las redes de alerta de Defensa Civil a travs de
todo el territorio nacional.
e)---Para mejorar la institucionalidad y la gestin en la

fase de reconstruccin
---Definir una institucionalidad nacional para la temtica de
la reconstruccin, dentro del Sistema Nacional de Prevencin y Manejo de Riesgos, que pueda responder frente a diferentes niveles de desastres, a los fines de dar continuidad a
los procesos de prevencin durante la reconstruccin. Asegu-
---Identificar e implementar programas acordes con las situaciones post evento, adicionales a la reconstruccin de las
obras fsicas.
f)---Para garantizar la afluencia y el manejo adecuado de

los recursos
---Establecer polticas y mecanismos financieros que garanticen las acciones permanentes de carcter preventivo, tanto en el mbito nacional como en el sectorial y municipal.
Se plantea la creacin de un fondo nacional para la reduccin de la vulnerabilidad as como tambin crear estos mecanismos en las municipalidades definiendo fuentes de financiamiento.
---Establecer polticas y mecanismos financieros para garantizar la afluencia oportuna y suficiente de recursos para
las emergencias, rehabilitacin y reconstruccin. Entre ellos,
para el manejo de recursos provenientes de las donaciones
durante las emergencias.
---Revisar la legislacin nacional relacionada con la contratacin de obras, a los fines de incorporar la visin de riesgos
y el comportamiento de los privados en estas circunstancias, as como para agilizar los procedimientos frente a las
emergencias. Mejorar el sistema legal-administrativo para
la contratacin de obras.
---Promover la creacin de mecanismos de autogestin a
nivel de las municipalidades que permitan la captacin de
aportes del sector privado (fondos permanentes para mitigacin de desastres); bonificaciones en servicios pblicos
(colegios, iglesias, parques, etc.) a las comunidades que estudien sus peligros y reduzcan y prevengan los desastres
(comunidades organizadas).
---Establecer con los entes multilaterales los procedimientos administrativos a seguir en caso de emergencias comprobadas, as como las condiciones de elegibilidad para la
consecucin de financiamiento en casos de rehabilitacin y
reconstruccin frente a fenmenos naturales. Proponer la
flexibilizacin de los requisitos para el financiamiento internacional ante situaciones de desastres.
225
CAPITULO VII
PARA LA GESTION DE LOS DESASTRES
DURANTE EL EVENTO
EL NIO 1997-98
Si bien el marco general institucional y la gestin nacional
que funcion durante el Fenmeno El Nio en Ecuador fue
determinante en las actuaciones que se llevaron a cabo durante el evento, la fortaleza o debilidad de las distintas instituciones sectoriales para enfrentar al fenmeno marcaron tambin
la direccionalidad que tomaron algunas acciones e incluso los
resultados derivados de la gestin.
Es importante destacar que las respuestas sectoriales fueron
diferentes en cuanto a la gestin. Sectores como salud, que ha
venido fortalecindose desde hace varios aos en la atencin
de eventos climticos con el apoyo de la OPS/OMS, a la vez
que cuenta con un esquema regionalizado de su organizacin
que llega hasta los niveles locales, tuvieron una mayor capacidad de respuesta a pesar de no contar todava con una visin
de largo plazo orientada a la reduccin de riesgos. Esos sectores dejaron un bagaje de experiencias de obligatoria consideracin para retomar la actuacin futura con relacin al evento
El Nio u otros caractersticos de Ecuador.
Por esta razn, durante este estudio se llevaron a cabo talleres
especficos de carcter interinstitucional orientados a analizar
y evaluar la actuacin de cada una de las entidades que
implementaron acciones para contrarestar los efectos del fenmeno climtico en cada sector de afectacin. Se persigui
con ello, no slo visualizar las actuaciones individuales de dichas instituciones sino identificar la red de relaciones que se
lograron mediante procesos de coordinacin y los vacos
institucionales que se evidenciaron durante la gestin. El producto de estos procesos de anlisis fue la identificacin de
debilidades relevantes tanto de la institucionalidad que fue
responsable de las acciones; de la capacidad de planificacin y
control de la ejecucin; y de las limitaciones o trabas para la
disponibilidad de recursos oportunos. Ello ha permitido ofrecer en este Captulo un conjunto de lneas de polticas orientadas a superar las principales debilidades de la
institucionalidad y la gestin para enfrentar de forma adecuada el manejo de los desastres en cada uno de los sectores.
Visto en su totalidad, y como un corolario de los esfuerzos
que se hicieron para recoger las experiencias dejadas en estos
dos aos de afectacin socioeconmica, ha quedado como una
gran conclusin que la mayor falla que pudo identificarse frente
al evento al nivel de los diferentes sectores involucrados, fue la
debilidad institucional para direccionar todo el proceso.
El presente Captulo recoge para Ecuador la evaluacin que

hicieran las propias instituciones de la gestin en su sector,
labor que se llev a cabo en numerosas reuniones de trabajo
de equipo.
1. LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN
EL SECTOR DE AGUA PARA CONSUMO
HUMANO Y SANEAMIENTO BASICO
1.1 EL MARCO INSTITUCIONAL PERMANENTE PARA LA
ATENCION DE DESASTRES EN EL SECTOR
El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, MIDUVI, es
actualmente el ente rector del sector de saneamiento ambiental en el pas, para lo cual cuenta con una Subsecretara de
Saneamiento Ambiental (SSA) que se encarga de dar los
lineamientos generales del servicio, con nfasis en los aspectos
relacionados con la calidad. En consecuencia, corresponde al
Ministerio coordinar y tomar las medidas que sean necesarias
frente a eventos desastrosos. Esta Subsecretara fue creada con
la misin de establecer polticas, estrategias, normas y regulaciones relacionadas con el saneamiento ambiental.
Tericamente, los municipios son responsables de la provisin de agua potable y saneamiento en los asentamientos poblados de cada cantn y, conforme a la ley, decidirn los modos de gestin ms convenientes.
Las atribuciones de dotacin de servicios de agua potable y
saneamiento, tanto urbanos como rurales, correspondieron
en el pasado al Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias
(IEOS), institucin que diseaba y construa los sistemas y en
algunos casos se encargaba de la operacin de los mismos. A
partir del ao 1992, dentro del proceso de modernizacin del
estado, dicho instituto desapareci y dio paso a la SSA del
MIDUVI. En la actualidad la SSA se encuentra en una fase de
transicin para pasar de organismo operador a ente normativo, supervisor y asesor. Ello explica que, para el momento de
la ocurrencia del fenmeno, muchas de las empresas carecan
de una real capacidad de decisin.
En la prctica, adems de la Subsecretara, otras instituciones
como el FISE, BEDE, Organismos de Desarrollo Regional
como el CRM, organismos seccionales (Municipios y Consejos Provinciales) y algunas ONGs, en coordinacin con la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental, realizan la dotacin de estos servicios. En la zona urbana, la prestacin de los
servicios est a cargo de Empresas Municipales o Estadales o
de los departamentos municipales de agua potable. Algunos
de estos sistemas, si bien estn bajo la jurisdiccin de las empresas, son operados por empresas especiales (por ejemplo,
INABRONCO en el caso de Esmeraldas). Tambin forman
parte del marco normativo, las Juntas administradoras de Agua
Potable y Alcantarillado, las cuales son entes comunitarios
cuyos directivos son nombrados en forma democrtica en asam227
bleas de los usuarios de servicios de acuerdo a la ley existente.

Dicha ley regula el funcionamiento de estos organismos comunitarios que cooperan en la construccin, administran,
mantienen y operan los sistemas en el medio rural.
Existe al nivel nacional una Asociacin de Empresas Municipales de Agua Potable y Alcantarillado (ANEMAPA) que funge
como coordinador y promotor de acciones relacionadas con
este servicio.
Hasta el momento no se ha desarrollado una institucionalidad
nacional para el manejo preventivo de los desastres en este
sector pero se cuenta con normativas e instancias para la preparacin y atencin frente a este tipo de eventos.
Por estar contenidos dentro de la misma institucionalidad los
aspectos de vivienda y los de saneamiento ambiental, la estructura que opera para las situaciones de contingencia es la
misma para ambos sectores. Esta se soporta en la Ley de Seguridad Nacional en lo relativo a la prevencin y atencin de
desastres naturales y/o antrpicos. Adicionalmente, el pas
cuenta con normas del INEN y normas para el diseo y construccin de sistemas de agua potable y saneamiento, pero que
no han incorporado debidamente el tema de los riesgos.
Dentro del marco de la Ley de Seguridad Nacional y de su
reglamento, el MIDUVI cuenta con una Direccin de
Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo
(DIPLASEDE), la cual forma parte del Organigrama funcional del Ministerio (Captulo IV, Seccin 4, Artculo 43 de la
Ley de Seguridad Nacional) y tiene entre sus funciones el
mantenimiento actualizado de los apoyos que puede ofrecer
el ministerio frente a una eventualidad, la estimacin de los
daos, la preparacin del plan de contingencia sectorial, de
manera conjunta para vivienda y para saneamiento.
Por lo anterior, el sector cuenta formalmente con una
institucionalidad diseada para funcionar en las distintas fases, ya que el Sistema Nacional de Defensa Civil dispone de
alertas y alarmas, an cuando no comprende la prevencin
como tal.
Sin embargo, si bien la creacin de la Direccin de Planeamiento de Seguridad para el desarrollo Nacional
(DIPLASEDE) data de 1979, es apenas en el ao 1995 cuando se establece el brazo correspondiente al MIDUVI y su
efectiva instalacin ocurre en 1997 a raz de los anuncios del
Fenmeno El Nio, razn por la cual no se cuenta con una
experiencia en el manejo de desastres en este sector. Lo anterior revela que la actuacin nacional del sector ante eventos
naturales no ha sido sostenida sino coyuntural y aislada, orientada a superar las emergencias.
Un factor importante en el pas desde el punto de vista
institucional es la existencia de una oficina de nivel regional
de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) en el
tema de desastres, cuya funcin principal es la de brindar
228
cooperacin tcnica a los pases de la regin. Esta oficina ha

tenido contribuciones importantes en el campo del saneamiento y de la salud, ya que, segn se ha mencionado en el
Captulo V, dispone de tecnologas alternativas tanto para
abastecimiento de agua segura como de saneamiento, de posible aplicacin antes, durante y despus de un evento desastroso.
1.2.
GESTION E INSTITUCIONALIDAD EN EL SECTOR DE

AGUA PARA CONSUMO HUMANO Y SANEAMIENTO
BASICO DURANTE 1997-98
1.2.1
CONOCIMIENTO DEL FENOMENO Y SUS EFECTOS
La informacin sobre la inminente presencia del fenmeno en

las costas del Pacfico Ecuatorial y de las amenazas que ello
significara para el pas fue conocida en el sector a travs de
Defensa Civil, institucin que fue la responsable inicialmente
de coordinar las acciones para prevenir y enfrentar los embates del fenmeno en el pas. La informacin climtica a nivel
nacional fue suministrada a algunas instituciones en forma
peridica, pero en otras sta no lleg oportunamente. Se ha
sealado el uso de Internet y con ayuda de ESPOL como base
para el seguimiento del fenmeno en algunas de las empresas
(ECAGAP). Se observaron deficiencias en cuanto al flujo de
informacin durante el desarrollo del mismo. Sin embargo,
ha sido reconocido en diferentes eventos realizados a nivel
nacional e internacional, que por primera vez se cont en el
pas con una intensa y variada informacin a travs de los
medios de comunicacin masiva, lo que permiti que muchas
empresas de agua y saneamiento pudieran prepararse para
reducir los impactos esperables del fenmeno. Esa misma informacin, suministrada en forma excesiva y sin control, condujo tambin a desorientar a los usuarios obstaculizando la
toma de decisiones.
Las mayores vulnerabilidades que han sido sealadas en las
instituciones del sector con relacin al conocimiento, fueron
las siguientes:
---Falta de un adecuado sistema de alerta. Inadecuado sistema de informacin y difusin de las alertas y los pronsticos de carcter hidrometeorolgico. Hubo problemas en
el suministro de informacin de alerta y de desarrollo del
evento en algunas zonas.
---Falta de credibilidad, por parte de las entidades nacionales, en los pronsticos emitidos por las instituciones del
pas.
---Ausencia de un ente regulador del sector agua potable y
saneamiento, lo que impidi canalizar adecuadamente la
informacin de acuerdo a los requerimientos del servicio
(mucha informacin con matices diversos y provenientes
de demasiadas fuentes como Defensa Civil, medios de
comunicacin, etc.).
---Falta de coordinacin interinstitucional e intrasectorial. Se

seala como una limitacin en la coordinacin con los altos
niveles, el desconocimiento que exista en el pas de la realidad
que podra presentarse antes, durante y despus del evento.
---Falta de presupuesto y de otras fuentes de recursos.
1.2.2
GESTION EN PREVENCION Y MITIGACION DE RIESGOS

ANTE EL FENOMENO EL NIO 1997-98
Institucionalidad
Numerosas instituciones fueron responsables de la gestin
institucional en este sector durante el evento El Nio 1997-98.
La Subsecretara de Saneamiento Ambiental del MIDUVI
fue el ente centralizador de las acciones en las empresas dependientes de la misma desde el inicio de la gestin del fenmeno. Algunas de las empresas dependientes de esa Subsecretara, como fue el caso de Esmeraldas, fueron informadas de
los planes preventivos formulados por sta y por sus empresas
operadoras pero no tuvieron ninguna participacin en la preparacin de los mismos. Otras, como la Empresa Cantonal de
Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG) prepararon sus propios planes emergentes para mitigar el Fenmeno El Nio en su jurisdiccin, en coordinacin con la
municipalidad y la gobernacin.
En el caso de servicios prestados por las municipalidades, como
fue el caso de Portoviejo, los departamentos de planificacin
tuvieron injerencia en la preparacin de los planes, evaluando
los sectores crticos que podran ser afectados. En este caso
especfico se elaboraron diseos para control de deslaves de las
colinas, encauzamiento de quebradas y esteros, proteccin con
muros y gaviones. Estos tenan como finalidad proteger la
ciudad. La poca disponibilidad de recursos impidi la ejecucin de todo el programa, sufragndose muchas de las obras
con recursos propios municipales.
Debido al estrecho vnculo entre el sector salud y las causas de
enfermedades endmicas asociadas al consumo del agua, varias de las acciones que se llevaron a cabo en esta fase en el
sector de agua potable y saneamiento fueron inducidas por el
Ministerio de Salud, el cual trabajaba estrechamente con la
OPS. Igualmente, esta ltima institucin mantuvo un convenio con el MIDUVI (Subsecretara de Saneamiento Ambiental) en apoyo a los programas de agua potable y saneamiento
ambiental.
Planificacin
Los planes de prevencin fueron promovidos por Defensa Civil
a travs de las DIPLASEDES. En cada una de las provincias
de la Costa (Esmeraldas, Manab, Los Ros, Guayas y el Oro)
se realizaron ejercicios de planificacin con identificacin de
riesgos. Inicialmente para la formulacin del Plan de Prevencin se solicit a las direcciones regionales del MIDUVI un
listado de las poblaciones y sus sistemas de saneamiento ambiental que fuesen sensibles de sufrir fallas o colapsar por efectos del FEN. En ese listado se especificaban las partes constituyentes de los sistemas que deban ser rehabilitados y su
presupuesto, de tal forma de que los pobladores, una vez pasado el evento, pudieran contar con suministro seguro y con
una correcta evacuacin de las aguas servidas. La ejecucin de
las obras proyectadas deba ser ejecutada mediante contratacin y los costos cubiertos con fondos de COPEFEN. Para la
ejecucin de estas actividades se llevaron a cabo visitas tcnicas a los sistemas.
Las OPS, junto con la Subsecretara de Saneamiento Ambiental del MIDUVI, prepararon el documento Anlisis de vulnerabilidades y mitigacin de efectos producidos para desastres naturales para sistemas de agua potable rurales. Algunas
empresas del sector tomaron ciertas medidas de prevencin
como la elaboracin de manuales de mitigacin de impactos
en sistemas de agua potable rural, con base en las guas de la
Organizacin Panamericana de la Salud y el MIDUVI. Estas
instituciones, una vez iniciados los impactos ms fuertes, realizaron obras de mitigacin como la construccin de sistemas
alternativos de agua mediante el uso de pozos someros, la
utilizacin de bombas manuales y la desinfeccin de agua a
escala domstica.
Sin embargo, el punto de partida para la planificacin en el
mbito de las distintas empresas fue muy precario. Se reconoce que la mayora de ellas carecen de planes maestros de agua
potable y alcantarillado, lo que dificulta la gestin. Empresas
de agua como Esmeraldas, Guayaquil, etc., participaron en
esta etapa evaluando la informacin disponible sobre el evento 1982-83, indicando en mapas los sitios con riesgos de inundaciones, de deslaves, entre otros. Ello permiti contar con
una base informativa sobre las acciones prioritarias, las cuales
fueron establecidas con base al nivel de riesgos.
A pesar de haberse preparado planes preventivos en varias empresas, la orientacin fue bsicamente emergente (limpieza
de canales y sumideros, proteccin de obras, etc.). Algunas de
las obras incluidas en la planificacin ya haban sido previamente identificadas pero no construidas, por lo que deban
pertenecer a la planificacin regular de la Subsecretara Las
instituciones del sector reconocen que los planes se ejecutaron
parcialmente y que se actu principalmente en el momento
de la contingencia. Las obras se comenzaron tardamente, no
habiendo funcionado en forma ptima. Tambin se observ
falta de coordinacin entre las subsecretaras del propio ministerio. Cabe destacar que muchas obras de proteccin contratadas debieron paralizarse al producirse las inundaciones.
Igualmente, varios sectores no contemplados en los planes
debieron incorporarse posteriormente frente a la ocurrencia
de los fenmenos.
Aunque el pas no tiene una adecuada preparacin en materia
229
de prevencin y, por lo tanto, no es posible tener una correcta

valoracin del riesgo, es importante mencionar que ante el
impacto de este episodio de El Nio se dieron los primeros
pasos, dando las condiciones adecuadas para preparar y desarrollar planes y programas permanentes de manera que los
sucesivos fenmenos hidroclimticos extremos no tomen al
pas desprevenido.
Ya para el 17 de noviembre de 1997, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental enva al Coordinador Nacional del Plan
de Contingencia de la Direccin de Defensa Civil 25 proyectos emergentes para afrontar el Fenmeno El Nio en provincias que podran ser afectadas por el fenmeno. Igualmente se
remite un proyecto para la rehabilitacin del sistema regional
de potabilizacin de agua de la Esperanza cuyos beneficiarios
eran los cantones de Guabo, Machala y Pasaje de la Provincia
de El Oro.
Las principales debilidades identificadas en esta fase fueron:
---Falta de prctica de elaboracin de planes de prevencin
incorporando los anlisis de vulnerabilidades. Ello determin que la orientacin de muchas de las acciones
visualizadas en la fase preventiva fuera ms bien de carcter
contingente.
---Falta de cultura preventiva, con ausencia de una base de
datos y de memorias institucionales, as como de documentacin sistematizada de experiencias anteriores sobre
eventos similares, lo que limit los procesos de planificacin.
---Ausencia de planificacin a largo plazo en el sector y de
planes nacionales de prevencin.
---La cooperacin tcnica en las diferentes fases, tanto de
la OPS como de la OMS, es limitada por falta de recursos
principalmente econmicos y logsticos.
Se ha identificado como una fortaleza la buena predisposicin tcnica de la OPS, de los funcionarios y de las instituciones pblicas para apoyar e inclusive formular y ejecutar
conjuntamente, proyectos que atiendan las distintas fases
del proceso de desastres, lo cual se evidencia en los logros en
ese sentido durante el evento 1997-98, en diferentes mbitos. Igualmente, se ha sealado la ventaja que tuvo esta
institucionalidad al contar con Direcciones Regionales que
asumieron muchas de las responsabilidades durante el proceso, entre ellas la presentacin de justificativos de los proyectos requeridos.
Recursos
Para la evaluacin de las obras requeridas de prevencin a
cargo de la Subsecretara, se utilizaron recursos propios de la
institucin (MIDUVI), los cuales resultaron insuficientes.
En realidad no se cont en esa institucin con recursos asignados formalmente para afrontar la emergencia ocasionada
230
por El Nio, debido a lo cual muchas obras de prevencin y

proteccin de los sistemas de saneamiento no pudieron
implementarse.
Por otra parte, en los recursos disponibles para los proyectos
no se consider el rubro correspondiente a movilizacin de
los tcnicos, lo que se constituy en una gran dificultad para
evaluar si se ameritaba o no el monto y la inversin a realizar.
Los fondos propios de la institucin fueron entregados de
manera oportuna. La mayor limitacin fue la inexistencia de
una partida presupuestaria con recursos asignados a la emergencia ocasionada por El Nio.
1.2.3
GESTION INSTITUCIONAL DURANTE LA CONTINGENCIA
Institucionalidad
Durante la emergencia, tuvieron activa participacin la Subsecretara de Saneamiento Ambiental, en coordinacin con
la DIPLASEDE, y los municipios. Medidas emergentes temporales fueron llevadas a cabo por algunas empresas de Agua
(ver Captulo V, Aparte 1), tales como apertura y
equipamiento de pozos someros, instalacin de pequeas
plantas de tratamiento de agua, provisin de agua en camiones cisterna. Sin embargo se ha sealado que muchas reacciones institucionales se llevaron a cabo por solicitud de los
afectados.
Durante esta fase, el MIDUVI prepar formularios para el
diagnstico e inventario de los sistemas de agua potable y
saneamiento que fueron afectados por el fenmeno e inici
los trmites ante el COPEFEN para irlos rehabilitando (soluciones de emergencia y rehabilitaciones).
Se firm igualmente un convenio MIDUVI-COPEFENCuerpo de Ingenieros del Ejrcito, para la ejecucin de la
limpieza y construccin de obras emergentes del alcantarillado pluvial para la ciudad de Esmeraldas.
Durante la contingencia varias municipalidades participaron en el mantenimiento y limpieza del alcantarillado sanitario y pluvial.
Una de las debilidades relevantes que se observ en la fase
contingente fue el propio marco institucional. Empresas de
agua como Esmeraldas sealan la poca capacidad de decisin que sta tuvo, ya que si bien son propietarias del sistema, no tienen la responsabilidad de funciones esenciales.
En efecto, en el caso de esa empresa, la operacin es realizada por INABROMCO y la fiscalizacin est a cargo de la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental. Durante la emergencia la coordinacin de las empresas fue, por una parte,
con las gobernaciones, y en niveles locales con Defensa Civil, MOP, Municipios, SSA.
Desde el punto de vista de la coordinacin interinstitucional,
se observaron debilidades en los diferentes niveles territoriales.

---Al ms alto nivel, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental tuvo relaciones con COSENA, Defensa Civil, Presidencia de la Repblica y COPEFEN. Se ha sealado que
hubo demora en las acciones a tomarse, falta de cumplimiento en decisiones adoptadas a ese nivel y demora en la aprobacin de proyectos.
---Al nivel regional, la limitacin ms relevante fue la falta de
fondos en las Direcciones Regionales del MIDUVI para el
cumplimiento de las acciones propuestas.
---Al nivel municipal, fue relevante la demora en la presentacin de proyectos por parte de los municipios; la interferencia
en la canalizacin de los proyectos entre el ministerio y las
gobernaciones; y el desconocimiento por parte de los gobiernos locales en la forma de presentar los proyectos y los canales
que deban utilizar.
---Respecto a la coordinacin con las comunidades, tambin
se presentaron problemas de falta de fondos para atender las
necesidades de las mismas. Los proyectos solicitados no tenan los justificativos suficientes.
Planificacin
La planificacin preventiva incorpor proyectos para dar
respuesta a las emergencias. Dentro de la planificacin preventiva no se haba previsto situaciones de colapso de los
sistemas ni la compra de qumicos en la magnitud requerida. Algunos de los proyectos incorporados con esos fines
fueron realizados con el apoyo de la OPS, principalmente
para Baha de Carquez y San Vicente, aprovechando experiencias de otros pases como Costa Rica. Igualmente se
contemplaron proyectos de capacitacin a la poblacin sobre desinfeccin casera del agua as como el uso de algunas
tecnologas alternativas para el abastecimiento de agua y
saneamiento.
Con relacin a la estimacin de daos como consecuencia
de los embates climticos, algunas empresas participaron en
la determinacin de los mismos pero sin considerar los costos de afectacin a la poblacin (ECAPAG, por ejemplo).
Recursos
Varias fuentes de recursos fueron utilizadas en esta fase:
---Cooperacin internacional canalizadas a travs de USAID,
para la dotacin de sistemas de suministro de agua mediante pozos someros y programas de desinfeccin (Proyecto OPS/
OMS y MIDUVI) para paliar la situacin.
---ONGs colaboraron con plantas pequeas en Baha de
Carquez para solventar temporalmente parte del problema
en ese centro.
---Convenio MIDUVI-COPEFEN para la rehabilitacin de
sistemas de agua potable y saneamiento afectados por el Fenmeno El Nio, el cual contena adems los aspectos de
vivienda y de reasentamientos a cargo de ese ministerio. Este
convenio fue firmado en noviembre previndose que los proyectos que se fueran requiriendo a medida que se extendieran los efectos de El Nio seran presentados a COPEFEN
para la decisin de asignacin de los recursos pautados en el
convenio.
---Recursos propios del MIDUVI para la evaluacin de las
afectaciones en los sistemas de saneamiento y agua potable.
Entre las limitaciones que se han destacado en la fase contingente estn:
---La escasez de recursos para atender las demandas. Los
recursos provenientes de COPEFEN fueron insuficientes por
la demora en la aprobacin de los proyectos, ya que se produjeron incrementos de los costos referenciales por el tiempo transcurrido desde su formulacin. Ello conllev la suspensin de algunos contratos de obras por falta de recursos
al variar los volmenes de obra previstos. Por otra parte, de
los 20.000 millones de sucres contemplados en el convenio
COPEFEN-MIDUVI, apenas se haban entregado 1.000
millones, lo que limit la ejecucin de la rehabilitacin de
los sistemas. Adicionalmente, respecto a los recursos disponibles para los proyectos, en ellos no se consider el rubro
correspondiente a movilizacin de los tcnicos, lo que impidi llevar a cabo evaluaciones ms confiables de las obras a
realizar.
---Falta de definicin de roles, lo que gener superposicin
de roles tanto de las empresas como de los municipios y los
entes nacionales.
---Dbil coordinacin interinstitucional para afrontar el fenmeno. Trabas burocrticas para atender oportunamente
las situaciones.
---Complicados procesos de contratacin. Lentitud en el proceso de reconocimiento de la tragedia por parte de
COPEFEN.
---Insuficiente capacidad tcnica para la preparacin de proyectos.
1.2.4
GestiOn institucional durante la ReconstrucciOn
Es importante destacar que, a raz del Fenmeno El Nio

1997-98, el sector de Agua Potable y Saneamiento est dando pasos importantes hacia la incorporacin de la temtica de
los riesgos y de la prevencin en sus actividades cotidianas.
Existen iniciativas en distintas instituciones.
ANEMAPA, conjuntamente con OPS/OMS, continu haciendo esfuerzos despus de atenuado el fenmeno, por aprovechar las experiencias adquiridas. Por una parte, organizaron
231
un taller internacional en 1998 (Fenmeno El Nio y Sistemas de Agua Potable. Un problema sin resolver), del cual
se extrajeron numerosas experiencias dejadas por este tipo
de evento. Ello ha constituido un paso importante de evaluacin, con base a lo cual se definieron estrategias de accin.
La ANEMAPA ha tratado de implementar varias propuestas
de carcter institucional. Entre ellas la
institucionalizacin de un Comit Tcnico Nacional de
Mitigacin de Desastres (CTN) en el sector. Sin embargo,
se ha destacado la falta de inters mostrado por algunas
empresas de agua potable y saneamiento en la participacin efectiva para este tipo de fortalecimiento.
ANEMAPA como asociacin ha preparado planes estratgicos y operativos y una gua para la formulacin de un
plan operativo para emergencias y su implantacin, con
miras a su aprobacin posterior por la CTN de Mitigacin
de Desastres y su implantacin a nivel del sector.
En lo que respecta a las obras de rehabilitacin y de reconstruccin, algunas empresas (Esmeraldas) han realizado acciones de traslado de la poblacin que se ubica en los
canales y zonas aledaas, lo que constituye una medida
preventiva hacia el futuro. Tambin ha habido una importante participacin de los municipios en la preparacin de
proyectos para solucionar los problemas presentados en su
jurisdiccin, tomando como base la experiencia derivada
del fenmeno, pero ello ha quedado sujeto al logro de
financiamiento (Portoviejo, Machala). En el caso de
Machala, se han presentado proyectos con miras a su
financiamiento por parte de entes internacionales como la
ONU, Gobierno de Dinamarca, etc. Con la presencia de
CORPECUADOR se ha tratado de incorporar este tipo
de proyectos, pero ello queda condicionado a la prioridad
vial que este ente da a la fase de reconstruccin.
Segn se indic en el Captulo V, la OPS asesor a la Subsecretara de Saneamiento Ambiental en el tema de reduccin de vulnerabilidades para los sistemas de agua potable
de Esmeraldas; y al Centro de Rehabilitacin de Manab
en relacin con el sistema de agua potable La Esperanza.
Esta subsecretara se ha trazado como objetivos cumplir
con el plan de rehabilitacin de los sistemas contemplados
en los planes de fases anteriores, a la vez que identificar y
rehabilitar nuevos sistemas afectados. Para ello ha mantenido coordinacin con organismos financieros nacionales e
internacionales y con las respectivas direcciones regionales
del MIDUVI. Se ha previsto como plazo para la reconstruccin un ao despus de la obtencin de los recursos
econmicos, los cuales han sido previstos para que incluyan tanto la contratacin de los estudios de vulnerabilidad
y riesgo as como los montos para la ejecucin de las obras.
232
1.3
POLITICAS PROPUESTAS PARA LA GESTION EN EL

SECTOR DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA
CONSUMO HUMANO Y SANEAMIENTO
Los anlisis llevados a cabo durante los talleres nacionales y a

lo largo del estudio, as como los que fueron producto del
taller internacional que se celebrar en septiembre en la ciudad de Quito, han dejado una serie de reflexiones sobre las
lneas de poltica a seguir, tanto desde el punto de vista
institucional como de planificacin y de sostenibilidad de los
recursos.
Desde el punto de vista institucional
---Establecer una poltica permanente de prevencin y mitigacin, institucionalizando esta temtica en cada organismo
del sector.
---Analizar y fortalecer el marco legal vigente (fortalecer a la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental en su papel como
organismo normativo y regulador del Sector Agua Potable y
Saneamiento).
---Crear una institucionalidad en el sector que atienda en
forma permanente el tema de los desastres. Entre ellos, establecer Un Comit Tcnico Nacional de Mitigacin de Desastres, con su respectivo coordinador; establecer unidades
tcnicas para la mitigacin de desastres a nivel de las empresas y de las instituciones de servicio.
---Fortalecer los vnculos con la representacin nacional de
la OPS.
---Fortalecer las DIPLASEDES y COPLASEDES, en el marco de un subsistema de preparativos y atencin de las emergencias, para crear una cultura de prevencin y optimizar
recursos financieros y humanos en la contingencia.
---Impulsar el proceso de descentralizacin y desconcentracin.
---Involucrar a las comunidades en todo el proceso de
implementacin de proyectos de prevencin.
---Implementar un Sistema Nacional de Capacitacin. Para
el sector, garantizar mediante programas especficos la capacidad de replicar experiencias adquiridas, para realizar estudios de vulnerabilidad y riesgos; para el desarrollo e implementacin de medidas de mitigacin, atencin y prevencin; formulacin y puesta en prctica de planes de atencin de emergencia, protocolos de alerta y anteproyectos.
Planificacin
---Identificar vulnerabilidades de los sistemas de agua potable
y saneamiento. Promover que las empresas o los responsables
del agua potable y saneamiento, incorporen en sus planes los
sistemas de informacin geogrfica que identifiquen claramente
las zonas de riesgo y vulnerabilidades en el pas.
---Apoyar los estudios tendientes a identificar los fenmenos

naturales y su monitoreo, a fin de destacar las zonas de prioridad.
---Implementar un sistema de informacin nacional para la
prevencin y mitigacin de desastres. En el caso del sector,
promover la utilizacin de la Red de Desastres de la OPS.
---Actualizar las normas de diseo y construccin de los sistemas de agua potable y saneamiento.
---Actualizar los catastros, planos de ubicacin e inventarios
de los sistemas y conformar una base de datos en cada uno de
ellos.
Recursos
---Analizar los estados financieros de las empresas o instituciones de agua y saneamiento del pas, a los fines de fortalecer
su capacidad de autofinanciamiento.
---Revisar los sistemas tarifarios de cada una de las empresas,
municipios y juntas de agua potable para fortalecer la capacidad de autofinanciamiento.
---Gestionar y asignar recursos para prevencin y mitigacin
de riesgos.
2.
LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN EL
SECTOR DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
2.1
INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL
La organizacin institucional responsable de la infraestructura vial es el Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones (MOP), entidad que le corresponde planificar, dirigir, ejecutar y controlar en el mbito nacional las acciones
conducentes para la dotacin, desarrollo, mantenimiento
y mejoramiento de la infraestructura vial, con sujecin a
los lineamientos del Estado Ecuatoriano propiciando la integracin econmica del pas mediante la conexin de las
zonas de produccin con los centros de consumo. En el
caso de los ferrocarriles, corresponde a la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE) la cual es tambin
la operadora de dicha red a escala nacional.
La red vial primaria y secundaria, esta bajo la administracin directa del MOP, y para efectos de dar atencin a la
red terciaria y vecinal suscribe convenios con las entidades
seccionales. Corresponde a los Consejos Provinciales dirigir y realizar las obras pblicas dentro de su jurisdiccin,
aprobar planos y presupuestos para dichas obras, as como
ejercer las atribuciones que le concede la Ley de Caminos
en las vas que construya o mantenga.
Igualmente, corresponde a los municipios realizar la apertura, conservacin y mantenimiento de los caminos que no
hayan sido declarados de carcter nacional, ubicados den-
tro de la jurisdiccin cantonal, y rectificar, ensanchar y

mantener los caminos vecinales.
Existen algunos cuerpos legales que son relevantes para la
gestin de este sector, como el Cdigo de la Construccin,
las leyes de Caminos, Trnsito y Transporte Terrestre, la
Ley Especial para contratacin de proyectos de inters social, Ley de Contratacin Pblica y leyes sectoriales secundarias.
2.2
LA INSTITUCIONALIDAD PERMANENTE FRENTE A

LOS DESASTRES
Siendo la infraestructura vial un elemento bsico del desarrollo y la calidad de vida que ante eventos catastrficos
son materia de primera atencin, el sector debe definir
los mecanismos institucionales que reduzcan en lo posible el aumento del riesgo y las vulnerabilidades asociadas
para evitar que la actuacin nacional sectorial sea coyuntural, aislada y reactiva en las fases de conocimiento, prevencin, atencin y rehabilitacin de desastres naturales.
2.2.1 ORGANIZACION
INSTITUCIONAL
Frente al tema de los desastres, la institucionalidad en el

sector se inscribe en el esquema general basado en la Ley
de Seguridad Nacional, formando parte del Sistema Nacional de Defensa Civil. Existen normativas que se aplican en el caso de la vialidad, pero que no han incorporado las situaciones de desastres. Este es el caso del Cdigo
de Construccin, la Ley de Contratacin Pblica y la Ley
Especial para Obras de Inters Social. En general no existen normas tcnicas para desastres que orienten el diseo
de las infraestructuras viales y ferroviarias.
2.2.2 PLANIFICACION Y COORDINACION
En lo que respecta a la planificacin frente a desastres,
Defensa Civil es el ente responsable de la preparacin de
los planes de contingencia, apoyados en las instituciones
del sector o en organismos con injerencia en este tipo de
actividad. No se ha incorporado, sin embargo, la temtica de prevencin y mitigacin en la planificacin sectorial, existiendo tambin una debilidad muy grande en la
formulacin de planes de contingencia.
2.2.3 MANEJO DE RECURSOS
En el sector la asignacin de recursos se realiza a travs de
decreto presidencial y la distribucin a escala territorial
se hace mediante los presupuestos de los Gobiernos
Seccionales, adems se tramitan recursos de cooperacin
Internacional y, al igual que en otros sectores, no existe
una planificacin propia de recursos que se destinen a la
prevencin, atencin y rehabilitacin en situaciones de
calamidad por eventos naturales.
233
2.3
EL MARCO INSTITUCIONAL DEL SECTOR

TRANSPORTE PARA LA MITIGACION Y ATENCION DEL
EVENTO EL NIO 1997-98
2.3.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA EL MANEJO

DEL EVENTO
a)---Conocimiento
El gobierno nacional, a travs de Defensa Civil, puso en
conocimiento a los sectores del rea de comunicacin y transporte sobre las posibles amenazas que representaba este evento
en las zonas de mayor probabilidad de afectacin, de acuerdo a lo ocurrido en 1982-83. Si bien existan fuentes periodsticas y directas de las instituciones del conocimiento que
sealaban la posible relevancia de este fenmeno, el sector
slo se involucr como parte activa una vez que se inici el
trabajo liderado por Defensa Civil.
b)---Prevencin y mitigacin
La Institucionalidad que oper para la vialidad y red
ferrocarrilera fue la misma que atiende en sus diferentes niveles a este sector, es decir, la Presidencia de la Repblica a
travs de Defensa Civil, el Ministerio de Obras Pblicas y
los Consejos Provinciales. Igualmente, la Empresa Nacional
de Ferrocarriles del Estado. Tambin participaron los Municipios, las Gobernaciones y los entes de Desarrollo Regional.
El plan de contingencia, presentado en julio de 1997, defini las responsabilidades de las principales instituciones del
sector. Por una parte, se asign al MOP la responsabilidad
del mantenimiento de la red vial de carreteras nacionales y a
los Consejos Provinciales, el de los caminos vecinales. En
dicho plan se estableci tambin la necesidad de definir los
mecanismos de coordinacin para lograr la colaboracin de
otras instituciones pblicas y privadas como municipios, la
comunidad organizada y ONGs que tienen relacin con este
sector. El contenido sectorial del plan presentado en el mes
de julio de 1997 fue preparado por el Ministerio de Obras
Pblicas, no teniendo participacin en el mismo los Consejos Provinciales ni otras instituciones.
Sin embargo, los Consejos Provinciales planificaron y
priorizaron dentro de su jurisdiccin las acciones necesarias
que se requeran para mitigar el dao sobre vas que podan
ser afectadas. En algunas zonas como Manab, donde las
previsiones anunciaban lluvias excesivas para el mes de noviembre, se hicieron evidentes los impactos mucho antes
debido a las fuertes precipitaciones. Algunos prefectos sealan la poca efectividad que tuvieron los intentos de coordinacin con otros organismos gubernamentales. Tambin fueron relevantes los apoyos de los organismos de desarrollo
regional en algunas zonas, pero su actuacin fue limitada
por la escasa o nula asignacin de recursos.
234
c)---Contingencia
El Ministerio de Obras Pblicas fue la institucin que tuvo
la mayor responsabilidad durante la etapa de la emergencia.
Este ministerio, en coordinacin con los organismos
seccionales, contrat con empresas del sector privado la realizacin de las obras. Los Consejos Provinciales tuvieron una
activa participacin en la inspeccin de obras afectadas, as
como en la evaluacin de los daos y en la cuantificacin de
los requerimientos. Por otra parte, prepararon proyectos para
ser presentados al COPEFEN, firmando directamente convenios con esta institucin.
Los municipios firmaron numerosos convenios con el
COPEFEN para la atencin de las emergencias.
Sin embargo, no existi una adecuada interaccin de los diversos organismos que operan en el sector ni se realizan usualmente acciones coordinadas o conjuntas entre ellos.
d)---Rehabilitacin y reconstruccin
La fase de reconstruccin de la vialidad ha quedado a cargo
de CORPECUADOR, ahora con criterios de prevencin
hacia el futuro. La ley de creacin de este ente no elimin la
competencia de las otras instancias polticas. Qued pautado de acuerdo a dicha ley que CORPECUADOR deba coordinar sus actividades con el MOP y los Consejos Provinciales. Incluso se hizo una diferenciacin de los mbitos de
actuacin de los distintos entes, quedando algunos campos
fuera de la competencia de CORPECUADOR, como es el
caso de las vas concesionadas o bajo la responsabilidad de
los Consejos Provinciales.
CORPECUADOR ha creado siete delegaciones (Guayas,
Manab, Quevedo, Machala, Esmeraldas, Caluma y Santo
Domingo) que en forma autnoma trabajarn apoyando los
estudios y la preparacin de los programas de obras prioritarios, incorporando los anlisis de riesgos.
2.3.2 PlanificaciOn y CoordinaciOn
a)---Conocimiento del FEN

Debe destacarse que el sector transporte no ha incorporado
el anlisis de riesgos en sus procesos de planificacin de proyectos, como tampoco al seguimiento y evaluacin de los
riesgos que presenta la red vial. A pesar de que el Fenmeno
El Nio ocurrido en los aos de 1982 y 1983 fue devastador en un 90% de la red vial costera, su experiencia no fue
incorporada en el proceso de rehabilitacin y recuperacin.
Los estudios de impacto ambiental de la infraestructura vial
son tambin superficiales y deficientes y, como ocurre hasta
ahora en la mayora de los pases de la regin, no incorporan
el anlisis de riesgos en sus estudios, mucho menos se consideran eventos climticos extremos como los ocurridos por
accin del Fenmeno El Nio. Sobre la base de estudios

superficiales se han hecho diseos viales con tcnicas constructivas inadecuadas que no son funcionales hidrulicamente, presentando deficiencias en los sistemas de drenajes.
En el mbito institucional se hace evidente la fragilidad de
las unidades de impacto ambiental, las deficiencias en el
campo del conocimiento, en particular de personal calificado para la realizacin de investigaciones, as como de la capacidad para establecer pronsticos e introducir anlisis de
vulnerabilidad y riesgos sectoriales.
No obstante, en la ltima fase del Fenmeno El Nio 199798 se puso en marcha un monitoreo permanente en las zonas en las que se detectaba inestabilidad con el objeto de
mantener actualizado el mapa de riesgo e identificar las obras
de proteccin requeridas.
La evaluacin de las debilidades y fortalezas del sector transporte y comunicaciones con relacin al conocimiento de los
eventos y al uso de la informacin de base, revela los siguientes elementos que debern ser considerados para las actuaciones futuras:
---No existe un sistema de comunicacin interinstitucional
que permita el intercambio de informacin y de experiencias
acerca de la prevencin y mitigacin de daos. Los canales de
comunicacin son predominantemente interpersonales.
---Ausencia de pronsticos climticos para uso sectorial y
debilidades en la informacin climtica disponible para el
diseo especfico de las obras. El pronstico hidrometeorolgico y oceanogrfico requiere ser mejorado para ser
una herramienta til y oportuna en la prevencin y mitigacin de los daos en el sector. La densidad y distribucin de
las estaciones hidrolgicas y meteorolgicas es deficitaria lo
que ha venido a empeorarse con los daos ocasionados a
ellas por las lluvias y las avalanchas. Adicionalmente, la comunicacin de las estaciones no es a tiempo real.
---Se considera como una fortaleza la disponibilidad de
series histricas de informacin hidrometeorolgica para
la realizacin de anlisis y para el diseo de normas hidrulicas.
---Es tambin relevante la existencia de centros universitarios que podran apoyar la formacin para la formulacin de
planes.
b)---Prevencin del fenmeno

Para la elaboracin de los planes de prevencin se careca en
el pas de anlisis de alcance nacional o regional, disponindose solamente de anlisis o planes en el mbito de proyectos o casos especficos.
Debido entonces a que la prctica de la planificacin preventiva para la atencin de desastres no est internalizada a
nivel del pas, las acciones incorporadas en el plan de contingencia liderado por Defensa Civil tuvieron carcter emergente (ver Captulo V, Aparte 2 de este estudio). Estas deban ser realizadas entre julio y septiembre de 1997, a los
fines de garantizar una mayor efectividad.
El programa de obras contemplado en el plan se orient a
las cinco provincias prioritarias (Esmeraldas, Manab, Los
Ros, El Oro y Guayas), estableciendo obras prioritarias sujetas a afectacin para cada uno de ellos al nivel de vas principales y secundarias bajo la responsabilidad del MOP por
un monto de unos 23 mil millones de sucres. Respecto a los
caminos vecinales a cargo de los Consejos Provinciales se
establecieron tambin montos financieros en cada jurisdiccin, alcanzando estimaciones por encima de los 18 mil millones de sucres, pero estos no fueron suministrados tampoco en la fase de prevencin.
Los Consejos Provinciales elaboraron planes con identificacin de las reas sensibles. Entre los anlisis se incorporaron
los referidos a vulnerabilidades viales, en algunos casos con
un enfoque avanzado de manejo de riesgos (Manta). Los
planes de contingencia provinciales se llevaron a cabo en
coordinacin con el MOP.
Tambin tuvieron participacin en la fase preventiva las municipalidades. Algunas de ellas, a travs de sus departamentos de planificacin y de Obras Pblicas Municipales, evaluaron los sectores crticos que deban ser atendidos con obras
de proteccin y participaron en la preparacin de proyectos.
Estas instancias tambin supervisaron algunas obras y realizaron acciones de mantenimiento (por ejemplo, Municipalidad de Portoviejo). Se ha sealado la poca receptividad que
tuvieron los planes municipales dentro de las prioridades de
asignacin de recursos para las obras preventivas identificadas a ese nivel.
Algunos organismos de desarrollo regional, como es el caso
del Centro de Reconversin Econmica de Azuay, Caar y
Morona Santiago, participaron en las tres fases del evento,
no slo en el campo de la infraestructura vial sino en otros
del desarrollo regional. En la fase preventiva, junto con los
Consejos provinciales y el MOP, llevaron a cabo la determinacin de las principales vulnerabilidades de las redes de
infraestructura vial y elaboraron planes de mantenimiento,
para cuya ejecucin se present una reprogramacin del presupuesto de inversiones del CREA del ejercicio 1997 al Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, pero las transferencias no fueron efectuadas.
Es importante destacar que el sector de vialidad cuenta con
mapas indicativos de las afectaciones viales durante el evento 1982-83, lo que unido a los recaudos de 1997-98 forman una buena base para acciones preventivas en el futuro.
La evaluacin de planificacin y gestin de los planes secto235
riales en la fase preventiva, revela as las siguientes debilidades:

---Debilidad para la formulacin de planes verdaderamente
preventivos, considerando anlisis profundos de vulnerabilidades y riesgos. Nula consideracin de la temtica de prevencin y mitigacin en la planificacin sectorial.
---Ausencia de una base de datos relacionada con la infraestructura vial.
---Poca consideracin de las propuestas territoriales (provincias, municipios y entes de desarrollo regional) para la asignacin de recursos preventivos.
---Falta de adecuacin de la normativa existente para el diseo de las obras considerando la reduccin de riesgos frente a
este tipo de fenmenos.
---Debilidades en los sistemas de seguimiento y evaluacin
de las construcciones que garanticen el cumplimiento de
normas de prevencin.
c)---Contingencia
Se ha sealado que la falta de recursos fue determinante en
la ejecucin de los planes de prevencin y mitigacin predominando las acciones remediales. Previo a la manifestacin
del fenmeno tampoco existieron previsiones claras en el sector
para la atencin de las contingencias, principalmente en lo
que respecta a las respuestas de la emergencia frente a daos
inminentes en las vas y puentes, en caso de ocurrencia de
los mismos.
El MOP llev a cabo una importante tarea de evaluacin de
los daos, lo que sirvi de base para dar seguimiento a las
respuestas, cuyos principales esfuerzos estuvieron dirigidos
a garantizar la fluidez del trnsito.
En el caso de los Consejos Provinciales, muchos de ellos
participaron, segn se ha mencionado antes, en la evaluacin de daos y en la preparacin de proyectos durante la
fase de emergencia, los cuales eran presentados directamente al COPEFEN. Parte de ellos no pudieron llevarse a cabo
debido a limitaciones de recursos en esa institucin. Igual
situacin ocurri con organismos regionales como el CREA,
que organizaron grupos de trabajo para apoyar en las evaluaciones de los daos a las redes viales de las provincias de
Caar, Azuay y Moronta Santiago. Basndose en ello se prepar una programacin para ser ejecutada mediante convenio con el COPEFEN, que debi ajustarse durante 1998
debido a la inflacin y a los cambios observados en la topografa como efecto de los arrastres de sedimentos y socavaciones
generados a consecuencia del fenmeno.
Desde el punto de vista de la coordinacin interinstitucional,
los municipios tuvieron poca relacin con los entes nacionales y sealan como limitacin la poca ayuda que recibieron
236
para la atencin de las emergencias. Con las gobernaciones,

la coordinacin de estos entes en muchos casos fue nula. Por
el contrario, los mayores nexos de los municipios fueron con
la defensa civil provincial y con el COPEFEN.
Con base a la planificacin y a la gestin llevada a cabo durante la contingencia destacan en esta fase las siguientes debilidades:
---Poca capacidad de formulacin de planes de contingencia
sectoriales que consideren la realidad existente. Ello est relacionado con la forma centralizada con que se hizo la formulacin de los planes de prevencin.
---Poca coordinacin interinstitucional para la formulacin
de los planes y su ejecucin.
---Deficiente seguimiento de los planes de contingencia por
parte de los organismos del sector.
La reconstruccin ha sido prevista, de acuerdo a la ley de
creacin de CORPECUADOR, tomando como base la preparacin de un plan maestro de infraestructura, de acuerdo
al cual la red reconstruida garantice su permanencia frente a
nuevos embates extraordinarios, lo que conlleva la realizacin de estudios de impactos ambientales y de riesgos, as
como el desarrollo de normas tcnicas que tomen en consideracin los datos hidroclimticos para niveles de retorno
tambin extraordinarios. Para esos fines, las delegaciones que
se han creado son responsables de colaborar en la identificacin y programacin de las obras a ser consideradas, tomando como base criterios tcnicos e indicadores de impactos
de cada una de ellas para su priorizacin.
Se han sealado como principales debilidades en la gestin
institucional de la planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin de la infraestructura vial:
---Poca capacidad de supervisin y seguimiento de las obras
en ejecucin, para garantizar la incorporacin de criterios de
prevencin en las mismas.
---Falta de equipamiento de las entidades encargadas de las
obras viales, tanto para el seguimiento de los contratos como
para apoyar situaciones de emergencia.
---Falta de institucionalizacin de la evaluacin expost y de
recabacin de la memoria de los eventos y de sus impactos
sobre la red vial y actividades asociadas a este servicio, a los
fines de utilizar las experiencias vividas.
2.3.3
MANEJO DE RECURSOS
a)---Manejo de recursos en la fase de prevencin

En la fase precedente a la ocurrencia del evento se cont con
varias fuentes de financiamiento. La primera de ellas provie-
ne de los recursos asignados mediante Decreto Presidencial

para atender las acciones prioritarias. La segunda, las redistribuciones presupuestarias de los Gobiernos Seccionales.
Sin embargo, a pesar de los estimados, en los aos de 1996
y 1997 solo se asignaron al Ministerio de Obras Pblicas
alrededor de cinco millones de dlares por ao en lugar de
los veinte millones de dlares que la institucin haba solicitado para mantenimiento vial. Frente a la restriccin presupuestaria, las acciones preventivas fueron muy reducidas y
las medidas llevadas a cabo se limitaron a ser reactivas y
remediales frente a la crisis que el pas vivi en su sistema
vial. A ello se sum que la realidad super ampliamente la
magnitud de los daos esperados. Ese mismo dficit de recursos se present en municipalidades y organismos regionales que haban llevado a cabo programaciones para el mantenimiento vial y preventivo.
Algunos Municipios y Consejos Provinciales ejecutaron parcialmente obras con recursos propios, dado que sus programaciones no fueron atendidas a nivel nacional, o lo hicieron
en escala muy reducida.
De lo anterior deriva la principal debilidad relacionada con
los recursos destinados a estos fines:
---Ausencia de fuentes permanentes de recursos dirigidos a
la prevencin, atencin y rehabilitacin.
b)---Manejo de recursos durante la contingencia

La principal fuente de recursos durante la contingencia fue
el COPEFEN que manej fondos de entes financieros
multilaterales. Se ha sealado como parte de la evaluacin,
la lentitud para dar respuesta a las demandas de recursos
por parte de esta institucin, sobre todo al inicio de la gestin de esta organizacin, debido a que no contaba con una
base legal de soporte, adems de que exiga una serie de
requisitos que retrasaban la solucin de los problemas ms
emergentes. Los Consejos Provinciales han indicado el retraso en la recepcin de los fondos y las restricciones que
presentaban los contratos al establecerse condiciones fijas,
sin considerar la inflacin, a pesar de la realidad de emergencia crtica que se estaba viviendo en el pas.
Tambin constituyeron fuentes de recursos, los presupuestarios de nivel provincial y municipal, as como asignaciones
del gobierno central directamente a las unidades territoriales o al MOP.
Se ha sealado entre las restricciones bsicas relacionadas
con los recursos, adems de la escasez de los mismos:
---Poca agilidad en la respuesta por trabas en los procedimientos administrativos aplicados por el COPEFEN para
dar respuesta a las exigencias de la banca internacional.
---Trabas de los organismos de control debido a procedi-
miento engorrosos para la aprobacin y ejecucin de los recursos sometidos a este tipo de canales.
c)---Manejo de recursos para la rehabilitacin y la reconstruccin

Para la fase de reconstruccin, el sector transporte y comunicaciones tuvo dos fuentes de recursos. Inicialmente recursos del COPEFEN derivados de los prstamos
multilaterales, de los cuales los previamente existentes
pudieron ser reorientados para destinarlos a las prioridades derivadas de la emergencia. Posteriormente, con la creacin de CORPECUADOR, los recursos que se asignan provienen de varias fuentes pero son administrados por esa
institucin y se orientan a la restitucin de la red vial,
apoyado en el plan maestro de reconstruccin de la infraestructura daada.
CORPECUADOR ha sealado que, si bien la ley contempla una extensa y variada gama de fuentes de financiamiento,
en la prctica estos son insuficientes y de materializacin no
inmediata, por lo que se piensa que sus recursos dependern
principalmente de las fuentes de financiamiento internacional, debindose sujetar a los requisitos y exigencias de estos
entes. Las fuentes previstas han sido resumidas en el Captulo VI, Institucionalidad general durante el evento El Nio
1997-98.
Debido a las exigencias de los entes financieros internacionales, tanto COPEFEN como CORPECUADOR deben
funcionar con una serie de condiciones y normas para la
asignacin y supervisin de los recursos.
Se ha considerado que la gestin de los recursos para la rehabilitacin se ha enfrentado a dos limitaciones importantes:
---Escasez de recursos para cubrir las necesidades.
---Largos y engorrosos procesos administrativos para la contratacin de las obras, lo que obstaculiza el restablecimiento
inmediato de las situaciones de funcionamiento de la red
vial y de las actividades que dependen de la prestacin de
este servicio. Ello fue as tanto en las instancias de control
administrativo de los entes pblicos, como a travs de
COPEFEN.
2.4
POLITICAS PROPUESTAS PARA MEJORAR LA

GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN EL SECTOR
Las debilidades y fortalezas identificadas con relacin a la

gestin institucional del evento en este sector, han derivado
en un conjunto de polticas que son requeridas para mejorar
la capacidad de prevencin y optimizar las actuaciones durante la contingencia y la reconstruccin. La ms importante de ellas se orienta a la internalizacin de la prevencin en
las actuaciones cotidianas del sector y al mejoramiento de la
coordinacin interinstitucional e interterritorial.
237
a)---Polticas para fortalecer la gestin del conocimiento

del fenmeno y de las amenazas
---Promover la institucionalizacin de instancias de coordinacin del sector con los entes del conocimiento a los fines
de garantizar la produccin de informacin requerida por el
sector tanto para los diseos de las obras como para la planificacin de las infraestructuras al nivel de las cuencas, tomando en cuenta el comportamiento hidrulico de las mismas.
---Apoyar el fortalecimiento del INAMHI y del INOCAR
en su capacidad de pronstico no slo de las condiciones
climticas sino de las previsiones de lluvias en las diferentes
regiones a nivel del pas, a los fines de garantizar la informacin bsica para la planificacin preventiva y de contingencia. Igualmente fortalecer las redes de medicin meteorolgica e hidrolgica que sirven de apoyo a la vialidad.
---Establecer sistemas de pronstico meteorolgico, hidrolgico, oceanogrfico sectorial.
---Apoyar programas de capacitacin de personal del sector
orientado al manejo de la interrelacin entre la informacin
climtica y la sectorial.
---Institucionalizar la cooperacin entre universidades y escuelas politcnicas en las investigaciones de tecnologas de
posible aplicacin para el sector tomando en cuenta la reduccin de los riesgos.
b)---Polticas para mejorar la institucionalidad y manejo

de desastres en el sector
---Establecer con mayor claridad las competencias de las
distintas instituciones en la gestin de la infraestructura vial.
---Promover el fortalecimiento de la planificacin y coordinacin en el mbito nacional y local para incorporar la temtica
de la prevencin. Definir preliminarmente una instancia nacional de coordinacin para el sector que permita promover
los procesos de internalizacin de dicha prevencin.
---Fortalecer los Consejos Provinciales y Consejos Municipales para la gestin de mejoramiento, mantenimiento y reconstruccin de los caminos secundarios y terciarios que estn
bajo su responsabilidad.
---Propiciar la capacitacin y entrenamiento del personal de
las organizaciones encargadas de la operacin y mantenimiento
de las obras.
---Garantizar la existencia de normas tcnicas para que las
obras de infraestructura soporten la severidad de fenmenos
El Nio.
---Implementar mecanismos de evaluacin permanentes de
las vulnerabilidades fsicas y funcionales del sistema y la infraestructura vial.
238
---Incorporar en el diseo ingenieril de obras civiles el anlisis

frente a eventos climticos extremos tales como fenmenos El
Nio.
---Implementar mecanismos de mantenimiento continuo para
la reduccin de riesgos fsicos y funcionales del sistema y la
infraestructura vial.
---Documentar y conservar experiencias sectoriales de eventos
crticos, tales como los FEN de 1982-83 y 1997-98 para
aplicar sus lecciones.
---Flexibilizar requisitos administrativos y financieros para el
manejo de contingencias sectoriales.
---Simplificar los procesos de rehabilitacin.
c)---Polticas para fortalecer la planificacin para manejo

de riesgos
---Establecer sistemas de informacin sobre el comportamiento de la infraestructura vial frente a eventos climticos
adversos.
---Apoyar la formulacin de planes de ordenamiento del
territorio, integrando y actualizando los estudios bsicos respectivos.
---Introducir la problemtica de los riesgos en la planificacin sectorial.
---Fortalecer la capacidad sectorial para la formulacin de
planes de contingencia.
---Garantizar la existencia de normas tcnicas de construccin adecuadas al tipo de amenazas. Actualizar las normas
de diseo existentes para las obras del sector tomando en
cuenta la realidad hidrometeorolgica del Fenmeno El Nio.
---Incorporar en los diseos y trazados de obras, adems de
las normas de construccin, los anlisis de riesgos.
---Implementar mecanismos para la evaluacin permanente
de las vulnerabilidades fsicas y funcionales del sistema y la
infraestructura vial y ferrocarrilera.
---Documentar y conservar las experiencias sectoriales frente a eventos crticos tales como el Fenmeno El Nio 198283 y 1997-98 para la aplicacin futura de los aprendizajes
---Institucionalizar la cooperacin con las universidades
para la promocin de la prevencin y para la incorporacin de la temtica de vulnerabilidades y riesgos en los
pensum de las carreras de pre y post grado del rea de la
ingeniera.
---Introducir problemtica de riesgos en la planificacin
sectorial.
---Fortalecer la capacidad sectorial para la realizacin de
planes de contingencia.
d)---Polticas para mejorar la gestin y manejo de recursos

---Promover formas permanentes de asignacin de recursos
para prevencin, contingencia, rehabilitacin y reconstruccin, de manera que fluyan en forma oportuna y en la cantidad requerida.
---Promover la flexibilizacin de los requisitos de financiamiento internacional ante desastres naturales, principalmente
en las fases de contingencia y de rehabilitacin.
---Proponer y gestionar formas que flexibilicen los procedimientos administrativos del estado durante las emergencias,
para situaciones de plazos relativamente largos como las que
se generan con el Fenmeno El Nio.
---Implementar mecanismos financieros para el mantenimiento y evaluacin permanentes de las vulnerabilidades
fsicas y funcionales del sistema y la infraestructura vial.
3.
LA GESTION Y LA INSTITUCIONALIDAD EN
EL SECTOR AGROPECUARIO
3.1
El Ministerio de Agricultura y Ganadera, creado como tal

en 1960 (formaba parte del Ministerio de la Produccin),
es la entidad rectora del sector agricultura y tiene dentro de
sus funciones principales el desarrollo, fortalecimiento y mantenimiento de la produccin agrcola y ganadera a fin de
garantizar el abastecimiento oportuno, suficiente y de precios reales de los productos alimenticios y de base industrial
y agroindustrial de consumo interno y de exportacin, que
sean competitivos dentro de los constantes cambios del mercado que beneficien la economa general del pas.
El Ministerio, cuya sede es la ciudad de Quito, se encuentra
representado en el mbito nacional, provincial y cantonal,
por diferentes entes administrativos para su gestin, como
son las Subsecretaras de la Sierra y Oriente, Litoral Norte y
Litoral Sur y Galpagos; Direcciones Provinciales
Agropecuarias (22) las que a su vez se subdividen en Agencias de Servicios Agropecuario (ASA) en cada cantn; instituciones adscritas, nacionales, regionales y provinciales como
son: Banco Nacional de Fomento (BNF); Instituto nacional
de Investigaciones Agropecuarias (INIAP), Instituto Nacional de Desarrollo Agrario responsable de la legalizacin de
tierras (INDA); Instituto Nacional de Capacitacin Campesina (INCCA); Servicio de Sanidad Agropecuaria (SESA);
Consejo Nacional de Recursos Hdricos para Manejo de Riego (CNRH). Tambin forman parte del sector otras instituciones autnomas, principalmente corporaciones de desarrollo regional como CRM, CDG, CODELORO,
PREDESUR, CREA, etc.
Es importante destacar el papel del Consejo Nacional de
Recursos Hdricos, que adems de su responsabilidad en la

formulacin de polticas de agua y planificacin de los recursos hdricos, tiene a su cargo la administracin de los
sistemas de riego as como normar la transferencia de esos
sistemas a los usuarios. Igualmente es de su competencia
dictar normas para el manejo de cuencas, digitalizacin de
mapas temticos de las cuencas y todo lo relacionado con el
manejo integral de los recursos hdricos.
Otras instituciones, principalmente corporaciones o instituciones de desarrollo regional, han tenido participacin importante en la implementacin de polticas preventivas relacionadas con impactos climticos. Este es el caso de la Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro
Guayas y la Pennsula de Santa Elena (CEDEGE). Esta Comisin ha sido encargada de llevar a cabo la ejecucin de
proyectos Daule-Peripa y trasvase de aguas del ro Daule a la
pennsula de Santa Elena, as como de regular el uso y aprovechamiento del agua de la cuenca del ro Guayas y de la
Pennsula de Santa Elena. El mbito de accin es amplio ya
que la cuenca de Guayas comprende 8 provincias. Adems
de proyectos para control de inundaciones de vastas extensiones en la cuenca mencionada, es responsable del desarrollo de sistemas de riego y drenaje como Catarma; operacin
de los sistemas de Babahoyo, del Valle del ro Daule, de la
cuenca baja, entre otros.
En general, las corporaciones regionales tienen como funciones la planificacin y ejecucin de proyectos de impacto
regional, as como el aprovechamiento y regulacin de los
recursos hdricos, estando adscritos al Ministerio de Agricultura y Ganadera.
3.2

LOS DESASTRES
3.2.1
OrganizaciOn Institucional para desastres
Conforme a lo pautado en la Ley de Seguridad Nacional

dictada en el ao 1976 y vigente a la fecha, el sector agrcola
se inscribe en la institucionalidad general para la Mitigacin y Atencin de Desastres que pueden afectar a la poblacin civil, la cual est presidida por la Direccin Nacional
de Defensa Civil.
a)---Conocimiento de amenazas y riesgos

En el pas, cuando ocurren desastres, la informacin sobre
las condiciones ocano-atmosfricas son proporcionadas por
el INHAMI e INOCAR y suministradas a las autoridades
sectoriales en reuniones peridicas con la Direccin Nacional de Defensa Civil, quien a su vez coordina acciones con
las DIPLASEDES sectoriales.
Este sector no tiene un sistema institucional para la gestin
239
del riesgo, por lo que la normativa existente no interioriza el

concepto de gestin de riesgos. La actuacin nacional frente
a desastres naturales y/o antrpicos en el sector es coyuntural, aislada y reactiva en todas las fases: conocimiento, prevencin, atencin, rehabilitacin y reconstruccin.
Dentro del marco de la Ley de Seguridad Nacional y su
reglamento, en el campo administrativo, estructural y funcional, el MAG cre e implement desde 1978 la Direccin
de Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo Nacional-DIPLASEDE. Esta instancia depende administrativa y
econmicamente de la Subsecretara de Poltica, Comercio
Exterior e informacin sectorial y funciona como un organismo especializado de estudio, asesoramiento, planificacin
y organizacin de todos los asuntos de seguridad nacional,
entre ellos los desastres y emergencias de carcter natural y
antrpico que competen al Ministerio de Agricultura y Ganadera. Generalmente no cuenta con los recursos econmicos, lo que dificulta su accionar y consecuentemente no cumple con los objetivos trazados. Para llevar a cabo sus funciones dispone de tres unidades: Divisin de Defensa Civil,
Divisin de Movilizacin y Divisin de Seguridad
Alimentaria.
En la actualidad, todas las acciones que se llevan a cabo para
la administracin de las emergencias son realizadas sobre la
marcha, con soluciones momentneas dependiendo de la
importancia que den las autoridades a dicha emergencia de
acuerdo a la jerarqua del evento y a la disponibilidad de
recursos.
Lo anterior est relacionado con la propia concepcin de la
DIPLASEDE-MAG, la cual normalmente no se orienta a
reducir los riesgos de fondo del sector, ya que su papel dentro de las emergencias es bsicamente el abastecimiento
alimentario durante las crisis. Por esta razn no tiene mecanismos establecidos de respuesta para los propios productores y para sus unidades de produccin. Pero ms relevante es
la inexistencia de una poltica de prevencin para reducir las
vulnerabilidades y daos causados por desastres naturales
que afecten al sector y a su aparato productivo.
Existen, sin embargo, algunas instituciones regionales, como
es el caso de la CEDEGE, que vienen adelantando una poltica de prevencin en las cuencas bajo su jurisdiccin, orientada a la ejecucin de obras de control y reduccin de inundaciones.
c)---Contingencia y rehabilitacin
La DIPLASEDE-MAG esta diseada tericamente para funcionar en prevencin, mitigacin, preparativos, atencin y
rehabilitacin, pero debido a su tradicin y a la falta de
recursos econmicos para llevar adelante los diferentes planes y proyectos propuestos presentados anualmente, no ha
podido cumplir con las metas. Sin embargo, hay que resal240
tar que esta Direccin por espacio de 10 aos ejecut, conjuntamente con las Direcciones Provinciales, varias obras de
prevencin (pequeos diques, canales de riego, reservorios,
pozos someros y profundos, caminos vecinales, infraestructura, etc.) que bajo el ttulo de Obras de emergencias favorecieron a la poblacin marginada localizada en zonas de riesgo por sequa y/o inundacin; de igual manera ha llevado a
cabo seminarios de capacitacin y preparacin frente a emergencias de la poblacin relacionada con el agro ecuatoriano,
as como seminarios de capacitacin y preparacin frente a
emergencias a la poblacin vinculada a las actividades agrcolas.
Existe tambin una respuesta institucional provincial de Defensa Civil que incorpora dentro de su esquema, niveles descentralizados del Ministerio de Agricultura y Ganadera.
3.2.2 PlanificaciOn Y CoordinaciOn

Las restricciones de planificacin institucional que se han planteado para el INHAMI debido a la falta de medios y equipos,
genera limitaciones en el conocimiento al nivel local y regional
de los diferentes factores que puedan afectar al sector agrcola,
con miras a planificar las actividades productivas agropecuarias
basados en la prevencin del riesgo. El sector agrcola no incorpora dentro de su gestin normal la informacin climtica a los
fines de utilizarla para las predicciones de impactos generables
por desastres en el sector.
En el Ecuador, al no existir una poltica de prevencin y manejo
del riesgo en el sector agropecuario, tampoco se cuenta con
sistemas de planificacin orientados a esos fines. Adems, por
ley le corresponde a la Defensa Civil desarrollar planes y programas para las emergencias que incluyan la prevencin a nivel
nacional, pero esto ltimo, no se ha llevado a cabo sino muy
limitadamente debido a la estructura institucional y a la falta
de recursos econmicos, dando como resultado una debilidad
institucional evidente y una respuesta mnima previsiva ante las
emergencias.
En la prctica, segn se ha mencionado antes, existen algunos
planes regionales que incorporan acciones de prevencin, como
es el caso de CEDEGE.
c)---Contingencia
Para llevar a cabo las acciones de Defensa Civil frente a las emergencias, la DIPLASEDE, en coordinacin con el Sistema Nacional de Defensa Civil (direccin nacional, juntas provinciales y
jefaturas cantonales de Defensa Civil), realiza la planificacin preliminar para afrontar los desastres, en la que se incluyen las tareas
a cumplirse en las fases de prevencin, atencin y rehabilitacin
emergente. De all que institucionalmente el pas cuenta con un
sistema de planificacin para atender las emergencias a cargo de

la Defensa Civil, tanto de nivel nacional como regional.
Las actividades puntuales que realiza la DIPLASEDE frente a
desastres, con el visto bueno de las autoridades, son principalmente garantizar el abastecimiento de alimentos. Como quiera
que ello est supeditado a la disponibilidad de los recursos econmicos, ciertas acciones se llevan a cabo sobre la marcha, dejando de lado generalmente lo planificado y tratando de dar
respuesta a las mltiples presiones de los diferentes grupos sociales-polticos que reclaman ser atendidos.
Para la etapa de rehabilitacin, en el sector agropecuario se
realiza una planificacin emergente para la reconstruccin
orientada a atender problemas puntuales de abastecimiento
de alimentos, semillas y obras de proteccin, planes que se
ejecutan sin incorporar criterios de prevencin sostenidos.
3.2.3 Manejo De Recursos
En el presupuesto anual de las instituciones del sector no se
contempla ninguna partida para atender las fases de un desastre de tipo natural o antrpico. Generalmente se recurre
a proyectos con financiamiento de cooperacin internacional. Para las contingencias existen normalmente algunos mecanismos que permiten flexibilizar el uso de recursos, como
lo es la posibilidad de Declaratoria de Emergencia, con lo
cual es posible acelerar los trmites administrativos. Tambin se cuenta con un fondo en Defensa Civil orientado a
este tipo de situaciones contingentes, pero que generalmente es muy escaso para atender las eventualidades que se presentan en todos los sectores.
Existe tambin, dentro del marco de la declaratoria de emergencia, el mecanismo de reorientar recursos de partidas presupuestarias normales para estos fines.
3.3
LA GESTION EN EL SECTOR AGROPECUARIO PARA

EL FENOMENO EL NIO 1997-98
Segn se ha sealado en el Captulo V, Aparte 3, el sector

agropecuario fue el ms afectado tanto desde el punto de vista
de los daos econmicos como de la extensin del rea que
fue impactada en el territorio nacional debido a la naturaleza
de este tipo de produccin, altamente dependiente no slo de
los excesos de precipitacin sino de las variaciones de la temperatura y la humedad.
La debilidad institucional para el manejo de los riesgos propios del sector, se manifest a lo largo del desarrollo del evento
y ms an en la etapa post evento.
Existen antecedentes en Ecuador respecto a gestiones
institucionales en el sector relacionadas con el Fenmeno El
Nio, principalmente a partir de 1988 cuando se enfatiza
sobre la recurrencia de este fenmeno. La DIPLASEDE-MAG

al igual que las que se haban constituido en otros ministerios,
participan en Seminarios preparados por la Defensa Civil para
capacitar a las autoridades y a la poblacin en general de las
provincias mas afectadas, as como en simulacros de evaluacin poblacional selectiva, todo ello con un enfoque de contingencia para afrontar futuras emergencias por inundaciones
o por actividad ssmica. Dichas acciones se llevaron a cabo en
las provincias de Esmeraldas, Manab, Los Ros, Guayas, El
Oro, Galpagos, Azuay, Caar, Cotopaxi, Loja, Pichincha,
Napo, Morona Santiago y Sucumbios. Dentro de este proceso, la DIPLASEDE MAG presentaba anualmente su plan de
accin para la prevencin y mitigacin de emergencias del
sector agropecuario con esa misma orientacin, pero stos slo
han alcanzado a realizarse por debajo del 30% de lo programado debido a la falta de recursos econmicos.
3.3.1
98
ORGANIZACION INSTITUCIONAL DURANTE EL NIO 1997-
La organizacin institucional que dio respuesta a los embates

del Fenmeno El Nio estuvo inscrita en un momento de
transicin del marco institucional sectorial, con cambios de la
organizacin y procesos de privatizacin, lo que explica parcialmente la debilidad que se observ en las respuestas en los
diferentes niveles y la falta de unidad en muchas de las decisiones generando falta de coherencia, problemas de coordinacin y cooperacin y adecuados flujos tanto de informacin
como de apoyo.
a)---Conocimiento del fenmeno y sus efectos

Los primeros pronsticos sobre la presencia del Fenmeno El
Nio fueron suministrados por INOCAR e INAMHI en el
pas. El conocimiento que se tena sobre la evolucin del FEN
y sobre las reas de afectacin que sirvieron de base al sector
agrcola fue proporcionado por la Direccin Nacional de Defensa Civil, INOCAR, INAMHI y el Instituto Nacional de
Pesca. A pesar de ello el sector identific como una de las
vulnerabilidades en esta rea, la falta de agilidad en la generacin y transmisin de informacin para algunas de las instancias. En general, previo a la presencia del Fenmeno El Nio
1997-98, en la Direccin Nacional de Defensa Civil se mantenan reuniones peridicas de seguimiento e informacin de
las condiciones ocano-atmsfricas, en las que participaban
el INAMHI e INOCAR, as como con las DIPLASEDES, las
cuales informaban a las autoridades correspondientes para los
fines consiguientes.
b)---Prevencin y mitigacin de riesgos

La institucionalidad del sector que tuvo mayor injerencia en
esta fase fue el MAG a travs de la DIPLASEDE-MAG. Por
convocatoria de la Direccin Nacional de Defensa Civil, la
DIPLASEDE particip en las funciones de trabajo programadas y se inici la planificacin de acciones orientadas a la
241
atencin de la futura emergencia en el sector agropecuario.

Hubo tambin participacin de organismos internacionales
en la preparacin de proyectos, principalmente de la FAO.
Algunas Corporaciones Regionales, como fue el caso del Centro de Reconversin Econmica de Azuay, Caar y Morona
Santiago-CREA, participaron en la fase preventiva o del antes, en la evaluacin de la infraestructura fsica ms vulnerable y en la identificacin de las acciones de mantenimiento
y reforzamiento de los sistemas de riego, pero no recibieron
recursos para esos fines. Igualmente participaron en la preparacin de proyectos de produccin alimentaria para contrarrestar los efectos de la emergencia de El Nio en el mbito de sus jurisdicciones, pero tampoco contaron en el apoyo de recursos internos o externos (algunos de estos proyectos se presentaron a la FAO).
El ao 1997 haba sido declarado como ao agrcola, pero
ello no tuvo ninguna significacin dado los problemas de
gestin relacionados con el Fenmeno El Nio.
Se ha sealado entre las debilidades de la institucionalidad
para la prevencin:
---Ausencia de una poltica e institucionalidad adecuada para
la gestin del riesgo tanto en el estado ecuatoriano como en
los sectores productivos, es decir, la institucionalidad con
que cuenta el pas es para atender contingencias y las tareas
de prevencin se las realiza bajo este enfoque.
c)---Contingencia
En las tareas que se ejecutaron en esta fase participaron
hasta la finalizacin de la emergencia: MAG, a travs de las
Subsecretaras del Litoral Sur, Litoral Norte, de la Sierra,
DIPLASEDE-MAG. En lo referente a la logstica y distribucin de alimentos e insumos participaron: la Direccin
Nacional de Defensa Civil, Gobernaciones de las provincias afectadas, Fuerzas Armadas, INNFA, Consejos Provinciales, Consejos Cantonales, Ministerio de Bienestar Social, Ministerio de Salud Pblica, entre otros. La participacin de algunas de estas instituciones se llev a cabo
mediante la celebracin de convenios (FFAA, Cruz Roja,
INNFA, Defensa Civil y gobiernos seccionales).
Al igual que en la fase de prevencin, las corporaciones
regionales como CREA, tambin tuvieron participacin en
la contingencia. Conformaron equipos para evaluar la afectacin, no slo de vialidad y riego, sino tambin las prdidas agropecuarias y las de otros sectores, lo cual cont con
la participacin de la poblacin involucrada y en situacin
crtica.
Si bien existe un esquema institucional provincial de Defensa Civil que incorpora los niveles descentralizados del
MAG, la estructura institucional de ese ministerio para
afrontar emergencias result insuficiente debido a la mag242
nitud del desastre natural, frente a lo cual se vieron abocadas a participar coyunturalmente instituciones que sin rol
especfico dentro de la atencin de la emergencia ejecutaron acciones en el sector motivando desajustes, duplicacin de esfuerzos e ineficiencia en la aplicacin de los recursos humanos.
La falta de liderazgo de la Direccin Nacional de Defensa Civil y la connotacin poltica que se dio de esa
emergencia fue, segn las evaluaciones realizadas sobre
la gestin sectorial, una de las motivaciones para la creacin de COPEFEN, con cuya incorporacin se modifican los canales y procedimientos para la administracin
de los recursos provenientes del financiamiento externo, as como para el establecimiento de convenios internacionales, la coordinacin en la ejecucin de obras
emergentes, etc. Desde ese momento la mayor vinculacin institucional para el sector se da entre el MAG y
esa institucin.
d)---Reconstruccin
La liderizacin de los programas de reconstruccin estuvo a
cargo del MAG. Estos programas fueron apoyados inicialmente por COPEFEN, pero una vez creado
CORPECUADOR los programas tuvieron una neta orientacin fsica que no era lo que ms se requera para el sector.
Sin embargo, algunos programas fueron apoyados por entes
internacionales como FAO.
3.3.2 PlanificaciOn y coordinaciOn
a)---Conocimiento
A partir de la alerta proporcionada por el INHAMI y el
INOCAR, el MAG particip en las siguientes actividades
que tuvieron repercusiones en el mejoramiento del conocimiento de la relacin clima-agricultura:
---Determinacin de zonas de riesgo potencial por provincias en coordinacin con Defensa Civil.
---Diagnstico del sector agropecuario y anlisis somero de
vulnerabilidad.
---Cuantificacin de la poblacin relacionada con el sector
agropecuario localizada dentro de las zonas de riesgos.
---Anlisis de la capacidad de respuestas poblacional versus
emergencias y determinacin de grupos vulnerables.
Los medios utilizados para difundir la informacin sectorial
fueron: informes, reuniones de trabajo y seminarios.
Con relacin al conocimiento base para la planificacin y su
difusin se han sealado como debilidades:
---Limitada planificacin institucional en el sector del conocimiento para mejorar el conocimiento local regional.
---Limitada informacin disponible sobre comportamiento

del fenmeno en los niveles locales y regionales del sector.
Falta de medios para la obtencin de informacin tcnica
oportuna.
---Modelos climticos no actualizados e inexistencia de modelos de simulacin de impactos socioeconmicos sobre la
agricultura y ganadera.
---Ausencia de sistemas de alerta dentro del sector y slo
flujo parcial de la informacin generada. Varios canales de
recabacin de informacin con datos diferentes.
Si bien Defensa Civil elabor un plan de contingencia con
responsabilidades sectoriales, en ningn caso se asignaron al
MAG acciones preventivas ni obras de mitigacin dentro
del sector ms all que los preparativos para la emergencia, y
considerando slo algunas lneas de actuacin.
El plan de contingencia del Ministerio de Agricultura y Ganadera que se prepar sobre la base de esos lineamientos
iniciales, consider acciones para las tres fases de atencin
del desastre y se orient bsicamente al rea de alimentos y
agua, en el que se detallaron las acciones a seguir y los requerimientos econmicos bsicos para atender a la poblacin
potencialmente afectable, previndose la entrega de raciones alimenticias de subsistencia. No se programaron obras
de mitigacin. Este plan fue presentado a la Direccin Nacional de Defensa Civil y en esa institucin, conjuntamente
con los planes de otros sectores, se canaliz hacia el gobierno
nacional a travs de COPEFEN, pero debido a la escasez de
recursos para ese momento, no se llevaron a cabo las acciones planificadas.
En la fase de prevencin slo se ejecutaron acciones de capacitacin de los funcionarios del MAG, mediante pequeos
seminarios en las diferentes provincias potencialmente
afectables, de adoctrinamiento para la administracin de la
emergencia que incluyeron entrenamiento para evaluacin
de los daos. Estos seminarios estuvieron a cargo de la
DIPLASEDE-MAG. La experiencia que haba tenido esta
dependencia as como la disponibilidad de personal tcnico
que haba participado en ellas, fue importante para aprovechar al mximo los pocos recursos disponibles. Esa institucin no cont con el apoyo financiero de las diferentes instituciones sectoriales.
La aplicacin de este Plan en cuanto a preparativos no se
logr en su totalidad debido a la falta de recursos, lo que
oblig a la reprogramacin de actividades y priorizacin de
zonas de alto riesgo.
En el nivel regional, varias Corporaciones de Desarrollo hicieron esfuerzos por incorporar medidas preventivas. Se dispuso de informacin slo de algunas de ellas. CREA confor-
m un equipo interinstitucional para identificar las obras

viales y de riego de su jurisdiccin ms vulnerables frente al
evento. Como resultado del trabajo realizado se concluy
sobre la necesidad de mantenimiento y reforzamiento del
sistema vial y de riego, para lo cual se present al Ministerio
de Finanzas una reprogramacin del presupuesto de inversiones del CREA para el ejercicio 1997, pero las transferencias no se efectuaron. Tambin prepar el Proyecto Produccin alimentaria para contrarrestar los efectos de la emergencia de El Nio en las Provincias de Azuay y Caar, el
mismo que fue presentado a la FAO para su financiamiento,
pero al no tener recursos econmicos no pudo ejecutarse.
PREDESUR tambin adelant acciones para la prevencin
con la misma falta de apoyos econmicos.
Las principales debilidades identificadas por las instituciones del sector en esta fase fueron:
---Ausencia de visin preventiva para reducir o mitigar los
riesgos, por lo que el plan sectorial se orient solamente a los
preparativos para la emergencia.
---Limitado desarrollo de los estudios de vulnerabilidad y riesgo
en el sector.
---Carencia de memoria sistematizada sobre eventos anteriores que permitiese identificar lneas estratgicas de planificacin y orientar los esfuerzos de una manera ms eficiente.
---Orientacin poltica dada al evento.
---Falta de recursos.
---Falta de liderazgo de la Direccin Nacional de Defensa Civil
para la ejecucin de los planes y para la consecucin de los
recursos.
---Poca receptividad a las propuestas regionales a pesar de la
capacidad tcnica existente en algunas de ellas.
c)---Contingencia
El Plan de Contingencia elaborado por Defensa Civil, segn
se ha mencionado, estuvo dirigido a la atencin de la emergencia sin considerar riesgos ni visin de largo plazo. El contenido del Plan de Alimentos del MAG fue limitado pero
tuvo algunas ejecuciones durante la contingencia. Por eso en
esta fase se llev a cabo la entrega de las raciones alimenticias
pero las metas previstas dentro del mismo no pudieron
alcanzarse debido a limitaciones econmicas.
Las respuestas a las situaciones contingentes no fueron incorporadas en planes emergentes, sino que respondieron a
acciones sectoriales limitadas. Para la ejecucin de las acciones se realizaron coordinaciones con diversas instituciones (Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico-MFCP,
COPEFEN), a fin de conseguir los recursos necesarios. Tambin se realiz la evaluacin de los daos. Desde el punto de
243
vista de la planificacin se ejecutaron convenios y se prepararon proyectos, tanto para la dotacin de raciones alimenticias para los damnificados de los albergues como para la
ejecucin de obras de emergencia en beneficio de las
poblacionesafectadas.
Otras acciones aisladas fueron adelantadas por organismos
municipales, regionales y nacionales. En el caso de Corporaciones regionales, como fue el caso de CREA, se conforman
grupos interdisciplinarios para evaluar la afectacin en el
sector agrcola y otros, lo cual se llev a cabo con la participacin de los afectados. Se elaboraron dos estudios de evaluacin de daos, cada uno correspondiente a una provincia
(Azuay y Caar), lo que sirvi de base inicial para las negociaciones con el COPEFEN que se concret en un convenio
de cooperacin financiera.
Se han destacado como principales debilidades de la institucionalidad que oper durante la contingencia:
---Falta de agilidad en la generacin y transmisin de informacin. Desarticulacin y desinformacin sobre las acciones cumplidas.
---Diferentes niveles de gestin y accin en las provincias,
con problemas de coordinacin y duplicacin de funciones.
En el caso de las Corporaciones, problemas de coordinacin
institucional y falta de recursos.
el desarrollo de este plan lo constituyeron alianzas estratgicas con organismos nacionales e internacionales, como FAO,
PMA, Unin Europea, Reino de los Pases Bajos-Holanda y
la CAF. Este fue el caso del financiamiento de la FAO para la
dotacin de semillas e insumos para pequeos agricultores
que fueron afectados por el Fenmeno El Nio.
Las Corporaciones regionales tambin tuvieron participacin en esta fase. CREA recibi la visita de consultores del
BID para evaluar los daos de vas daadas que afectaron
considerablemente el acceso a las reas agrcolas y a poblaciones asentadas. Tambin realiz investigaciones de campo
de las reas de produccin agropecuaria con la finalidad de
preparar proyectos de reactivacin productiva.
Sin embargo, la fase de rehabilitacin sectorial se enfrent,
entre otras, a las siguientes limitaciones:
---Falta de recursos econmicos.
---Falta de soluciones estratgicas viables para enfrentar las
consecuencias del evento sobre el sector.
---Poca consideracin de propuestas regionales (corporaciones y otras) desestimando la capacidad tcnica que tienen
muchas de ellas, la disponibilidad de recursos humanos calificados y especializados en la evaluacin y ejecucin de programas y proyectos de reactivacin.
---Conflictos entre Defensa Civil y COPEFEN por solapamiento de competencias, ante la falta de una normativa
que fije responsabilidades de cada ente, la falta de liderazgo
de Defensa Civil y la incorporacin de entes nuevos obligados por las circunstancias sin previsiones previas de insercin en los esquemas institucionales vigentes.
---Debilidad de la capacidad planificadora en el nivel local

por marginalizacin de instituciones clave.
En el presupuesto anual de la institucionalidad agrcola no

se contempl ninguna partida presupuestaria para atender
esta etapa y los recursos econmicos solicitados ante la crisis
no llegaron oportunamente para actuar en la mitigacin del
riesgo. La capacitacin fue soportada por la Defensa Civil.
---Influencia poltica y partidista en decisiones tomadas, con

afectacin de prioridades.
---Actividades extra planificacin de ltima hora. Improvisacin.
a)---Conocimiento
Se utilizaron partidas especiales de Defensa Civil para
equipamiento del INAMHI y de recursos ordinarios.
c)---Contingencia
---Falta de conocimiento en el manejo de emergencias de las

instituciones involucradas.
En el sector agrcola no existen fondos o fuentes especiales

para atender las emergencias.
---Falta de recursos.
Para la contingencia los recursos empleados por el MAG

provinieron principalmente de dos fuentes: Defensa Civil y
COPEFEN. Los recursos del COPEFEN procedan de fondos de prstamos externos para atender la emergencia. El
gobierno nacional solicit prstamos internacionales (BID,
CAF, BM) para financiar las necesidades que se canalizaron
a travs de COPEFEN. Recursos internos manejados por la
Defensa Civil fueron tambin aportados para esos fines.
Dada la magnitud de los impactos en el pas, el sector
agropecuario por intermedio del MAG, formul un Plan de
Rehabilitacin y Reconstruccin formado por varios programas separados, que tuvo como objetivos apoyar a los productores en el mejoramiento de su situacin (ver Captulo
V, Aparte 3).
Los niveles de coordinacin para la gestin de recursos para
244
Todos estos recursos fueron insuficientes, rebasando la planificacin inicial y el impacto de este fenmeno climatol-
gico, el cual fue considerado el peor que ha experimentado

el pas.
Presentada la emergencia, se coordin tambin la entrega de
raciones alimenticias a la poblacin afectada con los recursos
econmicos obtenidos a travs de COPEFEN y otras instituciones como el Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Para facilitar la aplicacin de los recursos en las emergencias,
el sector agrcola tuvo el respaldo de la declaratoria de emergencia por parte del gobierno nacional, con lo cual pudieron agilizarse los procedimientos de contratacin y los desembolsos a travs de COPEFEN.
La principal debilidad referida al manejo de recursos durante
la emergencia fue la inexistencia de partidas para la atencin
de las contingencias, as como problemas de coordinacin
intrainstitucionales, con el adelanto de acciones aisladas.
Para la rehabilitacin en el sector agropecuario, el Gobierno
Nacional se apoy en la declaratoria del estado de emergencia que permiti agilizar los procedimientos de contratacin
y los desembolsos econmicos a travs del COPEFEN, tanto para raciones alimenticias dirigidas a la poblacin damnificada, como tambin para obras de infraestructura orientadas a proteger las plantaciones agrcolas. Los recursos utilizados en la fase previa, de rehabilitacin, provinieron de transferencias o traspasos de recursos de partidas presupuestarias,
lo que afect a otros programas ordinarios o previstos.
Durante la emergencia se realiz el Convenio COPEFENMAG-DNCC con miras a la aplicacin de un Plan de Rehabilitacin Emergente de la infraestructura afectada o potencialmente en riesgo. Sin embargo, para mediados de 1999
an no se dispona de los fondos econmicos para realizar
este fin.
Los recursos que se previeron provenan de diferentes fuentes. La mayor proporcin provino de recursos externos a travs de COPEFEN y en menor proporcin recursos internos.
Tambin mediante convenios del MAG con organismos internacionales para la obtencin de recursos de cooperacin.
Finalmente, algunas obras menores fueron sufragadas con
recursos de aporte local.
El sector identific como una debilidad de la planificacin
la falta de recursos especficos a todos los niveles para atender las demandas en situaciones de calamidad.
3.4 POLITICAS PROPUESTAS

La gestin en el sector agrcola durante el evento 1997-98
mostr una gran debilidad, lo que fundamentalmente deriva
de que ste sector no ha internalizado una poltica de prevencin orientada a la reduccin de riesgos. Defensa Civil, como
cabeza del sistema existente, no ha logrado asumir un liderazgo
del proceso ni conducido a la preparacin de planes que sean

realmente de prevencin, debido a su estructura institucional
y a la falta de recursos.
La evaluacin de la gestin institucional ha dejado en evidencia que existe entonces una debilidad para gestionar eventos
que tienen impactos catastrficos a nivel del sector, lo cual
plantea hoy un cambio de visin hacia la necesidad de incorporar la prevencin, tanto en los entes del conocimiento como
en el MAG y en los entes descentralizados.
A continuacin se exponen los resultados del proceso de anlisis que se llev a cabo durante este estudio sobre las polticas
para la gestin, la institucionalidad y estrategias para su aplicacin.
a)---Polticas para fortalecimiento institucional

Instituciones del conocimiento
---Fortalecer las instituciones del sector del conocimiento as
como los mecanismos de coordinacin y de difusin de la
informacin climtica. En especial fortalecer el rea del conocimiento incorporando a las universidades, ONGs y
Politcnicas en redes de estudios e investigaciones sobre el
particular que puedan ser conocidos y aprovechados por las
instancias pertinentes del sector y por la poblacin para su
gestin.
---Establecer los canales institucionales y los mecanismos que
permitan el suministro y difusin de la informacin generada
por organismos encargados del monitoreo de las variables
oceanogrficas y meteorolgicas (INOCAR, INAMHI)
Institucionalidad para la prevencin
---Definir una poltica de prevencin para reducir las vulnerabilidades y daos que ocasiona el fenmeno a los actores vinculados al aparato productivo del sector. Enfocar esta poltica
dentro de un concepto de desarrollo sustentable dada la importancia que tienen los eventos climticos sobre el desenvolvimiento normal de la agricultura y la ganadera.
---Definir el sistema institucional agrcola para la gestin del
riesgo, con una unidad de gestin del riesgo que se encargue
dentro del MAG de coordinar la formulacin de polticas y la
elaboracin de planes y programas de prevencin y del incremento del conocimiento de este fenmeno climatolgico, todo
ello para reducir las amenazas y vulnerabilidades que tienen
efectos encadenados catastrficos.
---Apoyar al sistema definido, con una legislacin y normativa para su funcionamiento y que incorpore la variable riesgo
en la planificacin sectorial.
---Definir las instancias de coordinacin.
---Promover la aprobacin de la Ley de Seguridad Alimentaria.
---Asistencia a los pequeos productores en el fortalecimiento
245
de la organizacin comunitaria para afrontar emergencias y

participar en la rehabilitacin de las obras.
---Fortalecer la capacidad institucional para realizar el estudio
de anlisis de vulnerabilidades frente a desastres naturales.
Institucionalidad para la contingencia
---Fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional de
Defensa Civil, la coordinacin y los vnculos con los municipios.
---Establecer mecanismos para reducir la injerencia poltica
durante la contingencia.
---Formular planes y programas de prevencin para el Fenmeno El Nio y otros eventos climticos, coordinados por el
MAG y con participacin de los entes relacionados con el
sector.
---Realizar estudios de vulnerabilidades especficos para el sector agropecuario.
Planificacin para reconstruccin
---En la fase de rehabilitacin, considerar criterios de
zonificacin y nuevos diseos adaptados a las condiciones
climticas y a los riesgos que se relacionan con el Fenmeno El
Nio a objeto de incorporarlos en los proyectos.
Institucionalidad para la reconstruccin
c)---Polticas para mejorar la gestin y administracin de
---Definir claramente las instancias responsables de la reconstruccin dentro de las previsiones institucionales, de acuerdo
a la magnitud de los eventos, a los fines de reducir las
interferencias institucionales en el momento de los desastres.
recursos
---Descentralizar hacia los gobiernos locales la ejecucin de

las obras de reconstruccin (consejos provinciales y municipios), en coordinacin con el gobierno nacional.
b)---Polticas para el fortalecimiento de la planificacin

Base de informacin para planificacin
---Mejorar la capacidad de produccin de informacin adecuada para la planificacin, mediante el fortalecimiento del
sistema de informacin hidrometeorolgica y el monitoreo,
procesamiento y difusin oportuna de informacin de inters
para el sector. En especial, modernizar la red hidrometeorolgica bsica del INAMHI, dotndole del instrumental
y equipo automatizado y capacitando a su personal tcnico,
integrando al sistema del INAMHI toda la informacin
hidrometeorolgica de otras entidades generadoras de dicha
informacin (regional, seccionales, educativas, etc.), dotndole de mayores recursos presupuestarios y fortaleciendo su
autogestin tcnico-financiera.
---Fortalecer la capacidad de pronstico de las relaciones causa-efecto al nivel sectorial, generadas por los fenmenos climatolgicos.
---Promover la instalacin de un sistema de alerta temprana
en el sector agrcola.
Planificacin preventiva
---Incorporar la planificacin preventiva dentro del sistema
normal de planificacin del sector. Promover e institucionalizar
la participacin comunitaria en la planificacin.
---Normar y formular planes de control y manejo integral de
plagas y enfermedades frente a fenmenos climticos extremos.
---Fortalecer la poltica de asistencia tcnica a los seguimientos productivos.
246
---Introducir dentro de las previsiones presupuestarias una

partida especial para emergencias en el sector de agricultura,
tanto para prevencin como para situaciones de contingencia.
---Establecer a nivel de los gobiernos locales, un fondo para
atender acciones de prevencin y mitigacin de impactos frente
a desastres naturales. Este fondo podra tambin captar recursos del sector privado.
---Promover un dilogo con los organismos internacionales
para flexibilizar an ms los procedimientos administrativos
para el uso de los recursos de prstamos para la rehabilitacin
y la reconstruccin.
4.
EL SECTOR DE PESCA
4.1
La institucionalidad del sector pesca en el Ecuador est representada por la Subsecretara de Recursos Pesqueros (SSRP)
y por el Instituto Nacional de Pesca (INP), ambos adscritos
al Ministerio de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca; as como por organizaciones privadas que representan a
los productores.
El INP es una entidad cientfica y tecnolgica de los recursos hidrobiolgicos que fue creada con el objeto de realizar
investigaciones sobre los recursos pesqueros en general y el
medio en que stos se distribuyen, as como controlar la
calidad de las especies y productos pesqueros de exportacin. Con ello se persigue diversificar la produccin y propender al desarrollo de la actividad pesquera bajo un manejo racional, tanto en el medio marino como fluvial.
Por la naturaleza de sus funciones, tiene actualmente un papel relevante desde el punto de vista de la prevencin mediante el seguimiento de desembarques pesqueros artesanales e
industriales; determinacin de las condiciones oceanogrficas
en las zonas de pesca; evaluaciones poblacionales de recursos

pesqueros en explotacin; determinacin de la distribucin y
abundancia de recursos pelgicos y demersales; anlisis de
calidad del agua; controles de productos de exportacin; servicios, asesoras tcnicas y estudios bsicos para acuicultura;
controles a las plantas procesadoras de productos pesqueros
de exportacin, entre otros.
Con base en lo anterior, el INP es el soporte del Estado Ecuatoriano para la evaluacin de los impactos que ocasionan los
cambios en el medio ambiente marino-costero, sean estos naturales (ej. Fenmeno El Nio) o aquellos producidos por el
hombre (ej. prcticas de acuicultura). Debido a su carcter
cientfico, esta institucin forma parte del ERFEN, contribuyendo con informaciones valiosas sobre el comportamiento
de los recursos pesqueros y a la vez apoyando en los anlisis
sobre el medio ambiente marino.
Por su parte, la Subsecretara de Recursos Pesqueros, con base
a la informacin que genera el INP, elabora normas y reglamentos para el sector pesquero y de acuicultura y emite certificados de funcionamiento de las plantas procesadoras, as como
de exportacin, comportndose como el ente de control en el
manejo de los recursos pisccolas.
Adicionalmente, existe en el sector una serie de organizaciones privadas que agrupan distintos tipos de productores y que
son parte importante del esquema institucional por constituir canales entre el estado y los agentes productivos. Entre
ellas estn: Cmaras de Pesquera y de Acuacultura: Asociacin de Exportadores de Pesca Blanca; Asociacin de Atuneros de Ecuador; Asociacin Ecuatoriana de Barcos Pesqueros
Camaroneros, CORPEI, y flotas pesqueras con unas 12.000
embarcaciones artesanales y semi-industriales. Estas instituciones tambin reciben la informacin generada por el INP.
Desde el punto de vista de la prevencin y atencin de desastres, el sector pesquero no cuenta con una institucionalidad
orientada a estos fines.
4.2
LA INSTITUCIONALIDAD Y GESTION FRENTE AL

4.2.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL DURANTE EL EVENTO

La institucionalidad para la produccin del conocimiento tuvo
una peculiaridad en este sector, ya que cont durante el evento
con una institucin propia que mantuvo un monitoreo permanente sobre los recursos pesqueros y su comportamiento
dependiendo de los indicadores oceanogrficos. Este fue el
INP, el cual form parte del Comit ERFEN junto con el
Instituto Oceanogrfico de la Armada (INOCAR), el Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrografa (INHAMI) y
la Direccin Nacional de la Defensa Civil, las tres primeras
encargadas de la investigacin tcnica y pronstico de variables hidro-meteorolgicas de manera permanente.
Desde el punto de vista institucional se cont con canales

de difusin de la informacin requerida por el sector. Los
resultados de estas investigaciones fueron publicadas a travs de boletines cientficos tcnicos, gracias al apoyo del Programa de Capacitacin Tcnica para la Pesca (VECEP-ALA
92/42), los cuales se distribuyeron as:
---Informes mensuales sobre los desembarques de la flota
cerquera.
---Informes trimestrales y anuales sobre los desembarques
de la flota cerquera y artesanal.
---Informes preliminares sobre los resultados de los cruceros
de investigacin pesquera.
---Informes especiales como los documentos ENSO.
Adicionalmente, el INP particip en reuniones convocadas
por el sector pblico y/o pesquero privado, a fin de aportar
en relacin a las acciones pertinentes a El Nio.
Se ha considerado como una fortaleza institucional que el
INP tiene alta proporcin de autofinanciamiento de sus operaciones (75%) y alta capacidad de autogestin, adems de
disponer de mecanismos de control sanitario y cuarentenas
preventivas (INP).
La institucionalidad preeminente durante la fase preventiva
fue el INP debido a su participacin desde tempranas fechas
en el ENFEN y al trabajo conjunto que hicieron en el seguimiento del evento. La Subsecretara de Recursos Pesqueros
tuvo poca actuacin en esta primera fase.
Si bien existen funciones entre esas instituciones que por su
carcter son preventivas, fundamentalmente en materia de
preservacin de los recursos, no se cuenta en el sector pesquero
con una institucionalidad establecida con visin preventiva
y de manejo de riesgos dirigida a los productores pesqueros
y a los de acuicultura. En general las respuestas son ms
bien reactivas frente a la inminencia de los acontecimientos
y el sector todava no ha desarrollado una cultura previsiva
con flexibilidad para garantizar respuestas de los productores frente a este tipo de eventos.
Durante la contingencia, las actuaciones institucionales estuvieron coordinadas inicialmente por Defensa Civil, mediante
las atribuciones que le fueron asignadas para las actuaciones
antes, durante y despus del evento. En funcin de ello, las
instituciones sectoriales inscribieron sus acciones.
El marco institucional durante la contingencia lo conformaron: El INP relacionado principalmente con los recursos marinos y cumpliendo las mismas funciones a lo largo del evento;
SSRP con mayor participacin en la acuicultura, y los
armadores y pescadores a travs de sus organizaciones. La
accin institucional, excepto en el caso del INP, estuvo dirigida a la preparacin y atencin de la contingencia.
247
Para la rehabilitacin este sector no cuenta con una

institucionalidad especfica ni prevista preventivamente. El
INP acta como una institucin cientfica y, por lo tanto,
sus actividades tienen la finalidad de optimizar su aporte
preventivo e informativo. Tampoco hubo acciones post evento
por parte de la Subsecretara, orientada a remediar los impactos sobre los productores y a introducir acciones preventivas frente a eventos futuros, como puede ser la dotacin de
crditos o de aparejos y la capacitacin de los productores
artesanales para aprovechar las oportunidades que se generan durante El Nio con nuevos renglones.
4.2.2 PlanificaciOn y coordinaciOn durante el evento
Planificacin en el sector del conocimiento. El sector recibi la
alerta de INOCAR y el INAMHI. En julio de 1997 se efectuaron talleres con expertos internacionales, tanto en la ciudad de Guayaquil como en Lima. Por otra parte, el INP
formaba parte del ERFEN, por lo que particip en los pronsticos, mediante discusiones en el seno de esta instancia.
Desde su inicio el sector pesquero elabor un conjunto de
planes y programas para las fases de antes, durante y despus del evento. (Ver Cap. V, Aparte 4). En el sector del
conocimiento, el personal tcnico cientfico del INP realiz
ajustes a la programacin establecida en el plan anual de
actividades de ese organismo, para dar prioridad a la preparacin de los reportes ENSO y al seguimiento de la evolucin de las condiciones anmalas en el mar, tanto en los
aspectos oceanogrficos como pesqueros.
Las acciones del INP se centraron principalmente en el seguimiento de los desembarques pesqueros, tanto artesanales
como industriales, as como en la realizacin de cruceros de
investigacin, determinando la biomasa de peces pelgicos
pequeos y demersales, lo que permiti conocer los cambios
en la disponibilidad y abundancia de los principales recursos explotados por las flotas pesqueras que operaron frente a
la costa continental ecuatoriana. Con ello se logr conformar una importante base de datos pesqueros y oceanogrficos
que aport informacin vital para evaluar mensualmente el
desarrollo del evento y sus impactos en el nivel local.
A travs de los boletines cientfico y tcnico se presentaron
los resultados de las campaas de investigacin en el mar,
para determinar los primeros impactos del evento El Nio
sobre los recursos pesqueros, as como tambin para evaluar
la intensidad de las iniciadas anomalas oceanogrficas en la
zona de pesca.
A travs de los reportes tcnicos denominados ENSO, se
distribuy informacin permanente sobre los avances en el
conocimiento del evento y de sus posibles efectos, siguiendo
el siguiente orden:
a)---Entre mayo y julio de 1997, se previno sobre los posi248
bles impactos negativos y positivos del evento en la pesca y

acuicultura. Adems, se present informacin regional y
extrarregional sobre evaluacin del evento y los pronsticos
de la NOAA.
b)---Entre agosto y septiembre de 1997 se continu informando sobre la evolucin del evento, los pronsticos y los
primeros impactos en la pesca.
c)---A travs de un trptico se previno a los pescadores artesanales y se les recomend una serie de medidas prcticas.
Esta planificacin de actividades permiti mejorar la calidad del reporte ENSO y ampliar su contenido al igual que
el anlisis de informacin oceanogrfica y atmosfrica disponible, la que fue correlacionada con los datos locales.
Tambin se envi informacin a travs de campaas y ruedas de prensa, radio y TV, dando a conocer la presencia o
no de las diferentes especies. Igualmente, canales de informacin se establecieron mediante trabajos de coordinacin
con SRP, FENACOPEC, Cmaras de Acuacultura y de
Pesquera, etc.
Durante todo el evento, el INP mantuvo una estrecha coordinacin con INOCAR y el INAMHI como instancias productoras de la informacin sobre el Fenmeno El Nio.
Igualmente con los equipos de la Comisin Permanente
del Pacfico Sur (CPPS), a travs de INOCAR. Mediante el
programa VECEP que se lleva a cabo con el apoyo de la
Unin Europea, se mantuvieron contactos con los niveles
locales.
Las limitaciones ms fuertes para llevar a cabo lo programado en el sector del conocimiento fue la escasez de recursos
disponibles, por lo que no fue posible ampliar la cobertura
de los puertos ni el perodo de duracin de los cruceros a
bordo del B/I Tohall, que es el barco de investigacin de la
institucin. Tampoco pudieron adquirirse equipos ni reactivos
complementarios.
Una tarea permanente fue la de los pronsticos de impactos
sobre las especies marinas. Dichos pronsticos fueron divulgados mediante boletines tcnicos y hacan referencia a especies y recursos. Se ha destacado como una falla en la divulgacin de la informacin, la desinformacin que tuvieron
los medios; hubo informacin muy general tomada de
internet, la cual caus confusin durante el evento. La informacin local suministrada por el ERFEN (INAMHI,
INOCAR, INP) fue de mayor utilidad.
Planificacin para la prevencin y mitigacin. Las acciones del
sector pesquero se apoyaron en un conjunto de planes que
fueron elaborados para mitigar los impactos del evento.
Por una parte, Defensa Civil incorpor dentro del plan de
contingencia nacional, las responsabilidades del Ministerio
de Comercio Exterior, Industrializacin y Pesca en las dife-
rentes fases del evento. Para la fase de prevencin se establecieron lneas que deban ser desarrolladas por las instituciones del sector, entre las que se encuentran:
---Dar directrices para que las industrias alimenticias mantengan reservas estratgicas indispensables.
---Emitir normas de seguridad alimentaria a los fines de
reducir los efectos del fenmeno en las industrias que procesan productos del mar.
---Informar al sector empresarial sobre el impacto de los riesgos
para que tomen las medidas de seguridad correspondientes.
---Promover la actualizacin de los planes de seguridad industrial y realizar ejercicios de simulacin.
Tambin, como orientacin para la preparacin de la emergencia y para la ejecucin de las acciones en esa fase, se sealaba en dicho plan la necesidad de poner en ejecucin el
plan de seguridad industrial, la evaluacin de los daos y el
anlisis de necesidades que se fuera presentando y prever la
colaboracin con alimentos de tipo industrial, en coordinacin con el MAG y el Ministerio de Bienestar Social, para
abastecer a los damnificados.
sector pesquero pudo contar con informacin previa y

durante el evento, la cual sirvi para estimar con mucha
anticipacin los potenciales cambios en la disponibilidad de los recursos.
Dentro de los anlisis institucionales se identificaron las
siguientes debilidades y fortalezas de la planificacin preventiva:
La debilidad central tiene que ver con la ausencia de planes preventivos dentro de la gestin normal de las instituciones, principalmente de la Secretara de Recursos
Pesqueros. En el proceso de planificacin se identificaron
fallas relacionadas con los apoyos para generar la informacin que debe servir de base para orientar de manera adecuada a los productores y a los entes pblicos en la preservacin de los recursos. Entre ellas estn:
---Falta de personal tcnico para todas las actividades de
monitoreo y anlisis (INP).
---Falta de equipos complementarios y existencia de un sistema de monitoreo pelgico-demersal llevado a cabo por comisiones, lo que lo hace no sostenible (INP).
Dentro del marco anterior, las diferentes instituciones del

sector pesquero definieron acciones especficas. Este fue el
caso del INP como generador de informacin, planificando
el monitoreo anual de todos los parmetros que pudieran
reflejar la presencia de El Nio. Igualmente, el desarrollo de
recomendaciones sobre la pesca marina. La Secretara de
Recursos Pesqueros tambin identific las acciones a seguir
dentro de sus atribuciones.
---Reducido nmero de vehculos en buen estado para las

labores requeridas (INP).
Segn se ha sealado en el Captulo V, Aparte 3 de este

estudio, el programa de prevencin y mitigacin del INP
para el perodo mayo a septiembre de 1997, tuvo como
objetivo principal prevenir oportunamente al sector pesquero
y acuicultura sobre los posibles impactos del evento El Nio,
as como recomendar medidas de prevencin e informar peridicamente sobre la evaluacin del evento y sus impactos,
para lo cual se apoy en seguimientos permanentes.
---La base de datos del INP no est estandarizada en todos

sus departamentos, lo que impide maximizar el aprovechamiento de toda la informacin.
Para la realizacin de stas acciones se planific el trabajo de

campo y se ejecutaron las visitas a los principales puertos
pesqueros industriales y artesanales con una duracin de ocho
das al mes, se registraron los datos en planillas y se ingresaron a las bases de datos para su posterior procesamiento,
anlisis de informacin y divulgacin.
Los estudios realizados por el INP fueron analizados peridicamente y transferidos al sector pesquero en general,
as como a diversas instituciones nacionales e internacionales que requirieron de esta informacin. El aviso oportuno de los posibles impactos y las recomendaciones contribuyeron a que el sector pesquero y acuicultor pudiera
tomar medidas preventivas y de mitigacin. As mismo el
---Buque de investigacin en mal estado de operacin.

---Escasez de recursos en apoyo a las actividades, con reducidos presupuestos por parte del estado ecuatoriano. La ayuda
ofrecida a travs del COPEFEN para el fortalecimiento del
INP no se materializ (INP).
Las fortalezas propias del sector permitieron, sin embargo,

realizar una adecuada preparacin y ejecucin de los planes, as como del seguimiento del evento. Entre ellas destacan:
---Experiencia tcnica y cientfica del personal del INP en el
seguimiento de los desembarques y en la realizacin de cruceros de investigacin, as como el trabajo realizado en anteriores Nios.
---Disponibilidad de infraestructura de laboratorio (INP).
---Equipamiento en laboratorios en tierra y en el B/I Thohalli
(INP).
---Aporte econmico y asesora tcnica del Programa VECEP
(INP).
---Anlisis de informacin disponible va INTERNET. Se
mantuvo un proceso de anlisis de informacin oceanogrfica
y atmosfrica para correlacionar con los datos locales (INP).
249
---Disponibilidad de una base de datos de desembarque desde 1981 (INP).

---Coordinacin interinstitucional en el ERFEN.
---Monitoreo permanente de la pesca como actividad rutinaria.
Planificacin para la contingencia. El INP no prepar un
plan especial para la contingencia ya que esta institucin
realiza actividades preventivas en forma permanente como
es el asesoramiento sobre artes de pesca, capacitacin para
mejorar las capturas de la pesca artesanal y sobre captura de
post larvas, etc., as como el seguimiento antes mencionado.
En el marco del plan de contingencia Nacional de la Defensa Civil, las acciones del Instituto Nacional de Pesca durante
el FEN 1997-98, haban sido previstas en la reprogramacin
inicial que hiciera esa institucin y se centraron principalmente en mantener el seguimiento de los desembarques
pesqueros, tanto artesanales como industriales, as como en
la realizacin de los cruceros de investigacin, determinando la biomasa de peces pelgicos pequeos y demersales. Lo
anterior permiti conocer los cambios en la disponibilidad
y abundancia de los principales recursos explotados por las
flotas pesqueras que operaron frente a la costa continental
ecuatoriana, tal como se haba planeado en la etapa previa al
evento. Con ello se logr informar al sector pesquero y
acuicultor sobre la evolucin del evento El Nio y los impactos a corto plazo, as como prevenir sobre las tendencias
de las condicionantes anmalas.
Los mtodos para evaluar los daos fueron calificados como
confiables, tomando en cuenta la base de datos histrica
desde 1981. Gracias a la planificacin previa se pudo cumplir con todas las actividades programadas.
Durante esta fase, y debido a la escasez de personal para
llevar a cabo todas las funciones, se reorganizaron las funciones del personal de apoyo del INP, con la finalidad de acelerar el procesamiento y anlisis de informacin as como la
divulgacin.
En esta fase, la Subsecretara de Recursos Pesqueros adelant acciones principalmente relacionadas con la pesca continental, orientada a la evaluacin de impactos (mediante visitas y vuelos a las reas de cultivo y recoleccin de datos de
las asociaciones privadas); a dar recomendaciones y a establecer medidas de control de los recursos. Igualmente se
capacit a pescadores miembros de las cooperativas pesqueras
en temas relacionados con la precautelacin del fenmeno.
Para ello mantuvo coordinaciones con CICYT (ESPOL), cruzando informacin valiosa con esta institucin, as como con
INOCAR, con base a lo cual se pudo dar orientaciones al
sector.
Las Cmaras de Acuacultura de Manab y de Guayas fueron
una valiosa fuente de informacin para la Subsecretara so250
bre el desarrollo y problemtica de esta actividad en las zonas afectadas. Conjuntamente con estas Cmaras, se proces
la informacin del desarrollo de la accin del fenmeno sobre estas actividades y se alert a la flota pesquera camaronera
y a los cultivadores del camarn para que tomaran medidas
precautelativas. Peridicamente se pasaban boletines indicando a dichos armadores las zonas de menos influencia del
fenmeno a los fines de que pudiesen enrumbar las flotas
para la realizacin de sus faenas. Tambin hubo coordinacin con ASERBAPESCA.
Con mayor dificultad, debido a la falta de sistemas de comunicacin por obstruccin de las vas, la Subsecretara obtuvo tambin reportes de grupos de pescadores artesanales y
de cooperativas en la zona costera. Se considera que el flujo
de informacin fue adecuado durante esta fase.
Adems de lo sealado para la fase de prevencin, se identificaron para el sector las siguientes fortalezas del INP durante la contingencia:
---Organizacin institucional adecuada. Solamente hubo dificultades menores de coordinacin en el INP previo a los
zarpes del B/I Tohall, pero que fueron superadas. Se considera como una innovacin dentro de la institucin la forma
como se organizaron los grupos de trabajo sobre pesca y
oceanografa. Se conformaron grupos para analizar temas especficos (pesca, productividad primaria, productividad secundaria, divulgacin de informacin). En la Subsecretara
de Recursos Pesqueros, se considera como una fortaleza la
respuesta que dieron los tcnicos en la recepcin y procesamiento de la informacin, lo que facilit enormemente el
manejo de los datos sobre acuicultura.
---Publicacin del reporte ENSO. Por primera vez se
implement un reporte mensual con sus secciones sobre oceanografa y pesca (industrial y artesanal) (INP).
---La Subsecretara de Recursos Pesqueros funciona con un
esquema institucional relacionado con los productores, razn por la cual muchos de sus logros en la recabacin de
informacin tuvieron que ver con la buena relacin que guarda
esa institucin con los sectores productivos.
Se han sealado como debilidades de la planificacin y ejecucin de los planes durante la contingencia:
---Si bien las coordinaciones del INP fueron adecuadas con
el INOCAR e INAMHI, as como con la CPPS a travs de
INOCAR, se observaron problemas de coordinacin con
COPEFEN, al cual se haba solicitado apoyo econmico
para el fortalecimiento del Instituto, pero ello no lleg a
concretarse. Tambin se identificaron debilidades en la conexin de esa institucin con la Subsecretara de Recursos
Pesqueros, evidencindose pocos intercambios de informacin entre ellos.
---A pesar de la generacin de informacin al sector, se identific como una debilidad propia de las instituciones, la existencia de sistemas obsoletos de computacin que demoraban el proceso de la informacin recibida localmente y de
provincia. Las vas interrumpidas tambin afectaron en gran
medida el flujo de la informacin suministrada por las organizaciones de pescadores u otras similares(SSRP).
---El Instituto Nacional de Pesca muestra escasez de recursos de personal complementario; falta de equipos complementarios y falta de vehculos, lo cual fue similar para la fase
previa a la manifestacin drstica del evento.
4.2.3 Manejo de Recursos
No existen en el sector pesquero mecanismos para acceder a
recursos financieros durante las emergencias. Por esta razn
todas las instituciones del sector debieron actuar con base a
sus recursos ordinarios.
En el sector del conocimiento los recursos fueron escasos. El
INP cont con aportes internos provenientes de su presupuesto anual de 1997, pero stos fueron muy limitados y
los pagos de remuneraciones a los investigadores provenientes del presupuesto anual no llegaron oportunamente. No
se recibieron asignaciones adicionales a las previstas inicialmente en el presupuesto. Por otra parte, se cont con el
aporte externo del Programa de Cooperacin Tcnica para la
Pesca ALA 92/43- VECEP sobre la base del financiamiento
de la Unin Europea.
Igual situacin de escasez de recursos tuvo la Subsecretara
de Recursos Pesqueros para llevar a cabo sus programas, y en
algunos casos la llegada de los mismos fue extempornea.
4.3
POLITICAS PARA EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Para mejorar la institucionalidad de respuesta a desastres

---Definir el sistema institucional de gestin del riesgo para
el sector de pesca, con identificacin de instancias de coordinacin interinstitucional.
---En el rea del conocimiento, institucionalizar el Comit
Nacional del ERFEN; establecimiento de un centro de alerta martima e implementacin de un sistema de monitoreo
y vigilancia del Pacfico Suroriental apoyado por CPPS a travs del ERFEN, Comit Ocenico Intergubernamental-COI,
Organizacin Meteorolgica Mundial-OMM, y por los programas CLIVAR/VAMOS.
---Apoyar la organizacin de los productores y su insercin

en el esquema general de planificacin preventiva y atencin
de desastres.
Para mejorar la planificacin en el manejo del evento
---Fortalecimiento del sistema de informacin en el rea
pesquera que incluya la base de datos oceanogrfica, impactos socioeconmicos, registro y categorizacin de embarcaciones por su capacidad y operabilidad; potencial de recursos pesqueros (especies y sus poblaciones, abundancia y fluctuaciones en el tiempo, etc.). Estandarizar la base de datos
de los diferentes departamentos del INP.
---Mejorar el equipamiento del hardware y software.
---Desarrollar sistemas de planificacin con enfoque de prevencin y fortalecer las metodologas y enfoques de los planes contingentes.
---Desarrollar un proyecto de investigacin que relacione el
potencial de recursos pesqueros con el posible ordenamiento de actividades de desembarque y comercio.
---Promover la instalacin de un sistema de alerta temprana
para el sector pesquero.
---Adelantar estudios de riesgos para el sector pesquero.
Para mejorar la gestin de recursos
---Mejorar la gestin financiera del INP mediante estudio y
ajuste de tarifas por servicios, para una mejor sostenibilidad
y expansin de sus programas.
---Introducir dentro del presupuesto de la institucin una
partida especial para reduccin de riesgos y atencin de emergencias, en el mbito de sus funciones.
5.
INSTITUCIONALIDAD EN EL SECTOR SALUD
El sector de la salud en Ecuador se concibe de manera integral. Su funcionamiento es la resultante de acciones intersectoriales relativas a la promocin de la salud y la atencin
mdica, conforme a los principios de equidad, universalidad, solidaridad, calidad y eficiencia.
---Promover la creacin de un centro regional del Pacfico

para el desarrollo de investigacin y anlisis de informacin
y para el desarrollo de modelos de pronsticos, articulado a
la CPPS-ERFEN.
El Ministerio de Salud Pblica es el ente rector y ejecutor

de polticas para el sector de salud, dentro de cuyos roles
promueve: el impulso a los procesos de reforma del sector
salud; articula la promocin con la atencin mdica a nivel
personal, familiar y comunitario; potencia la intersectorialidad
a travs de la coordinacin con educacin, saneamiento, vivienda, agricultura, trabajo y otros sectores; proporciona el
acceso equitativo a los servicios de salud; y efecta campaas
de salud preventivas.
---Crear una normatividad o legislacin adecuada que incorpore la variable de riesgo en la planificacin sectorial.
Realiza su gestin a travs de las unidades de salud como

puestos, subcentros, centros, centros de salud, hospital, hos251
pitales generales y hospitales de especialidades. Desde el punto de vista territorial el ministerio est organizado en instancias regionales (Subsecretaras) y en instancias provinciales
(Direcciones Provinciales de Salud).
El Consejo Nacional de Salud es el organismo de mxima
coordinacin y concertacin del sector creado en el ao 1980
con el propsito principal de organizar y desarrollar el Sistema Nacional de Salud. El Consejo est conformado por 12
representantes de entidades pblicas y privadas relacionadas con el sector salud y es presidido por el ministerio.
La prestacin de servicios de salud tambin la realizan otras
instituciones pblicas y privadas como las Fuerzas Armadas
y la Polica Nacional a travs de policlnicas y hospitales, el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (seguro social campesino, dispensarios, centros de salud y hospitales), Municipalidades, Sociedad de Lucha Contra el Cncer, Instituciones Fiscomisionales, la Iglesia, la Junta de Beneficencia de
Guayaquil, entre otras.
5.1

LOS DESASTRES
El sector de la salud constituye una institucionalidad importante en el tema de los desastres, ya que en situaciones
de riesgo se comprometen principalmente la vida y la salud
de la poblacin y en la medida en que el sector est preparado para afrontarlas, se minimizarn los efectos devastadores
en los que se comprometen recursos fsicos y humanos.
Ciertamente en el Ecuador la Organizacin Panamericana
de la Salud (OPS) ha impulsado el tema de manejo de riesgos en la salud, permitiendo desarrollar actividades de apoyo ligadas a la prevencin de la enfermedad y la contingencia; a pesar de ello, este sector no cuenta con un sistema
institucional de gestin del riesgo propio.
La actuacin nacional frente a la presencia de los desastres
resulta entonces coyuntural, aislada y reactiva, evidencindose una marcada debilidad en cuanto a la normatividad, la
institucionalidad, la planificacin y coordinacin, y la gestin de recursos financieros, en las fases de conocimiento,
prevencin, atencin y rehabilitacin de desastres naturales.
5.1.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL PERMANENTE PARA
DESASTRES

Las instituciones relacionadas con el sector de la salud no
disponen de mecanismos institucionales de forma permanente que le permitan conocer y analizar las variaciones
climticas y las predicciones provenientes del sector especializado en esa temtica en el pas. Tampoco dispone de instancias responsables del estudio de las vulnerabilidades y los
riesgos asociados con la salud en situaciones de desastres. A
252
pesar de que existen entidades encargadas de realizar las predicciones meteorolgicas y sismolgicas, hay un bajo nivel
de aplicacin del conocimiento de los riesgos en lo que podra ser la operacin proactiva del Sistema de Vigilancia
Epidemiolgica que permita estudiar, prevenir, conservar y
correlacionar las situaciones ambientales y de la salud con
miras a la toma de decisiones anticipadas que disminuyan
las vulnerabilidades sectoriales y minimicen los riesgos de la
poblacin.
El marco de los desastres para el sector salud lo constituye el
Sistema Nacional de Defensa Civil, en el cual se inserta.
Dentro de esta institucionalidad existe un Comit Nacional
de Salud para Emergencia (CONASAE), creado el 12 de
octubre de 1981, un ao despus de aprobado el Plan Nacional de Defensa Civil (Decreto 436 del 28-7-80). Dicho
Comit es responsable, de acuerdo a la normativa vigente,
de la coordinacin y del asesoramiento a las autoridades ejecutivas en el rea de la salud en sus diferentes niveles durante las emergencias. Est conformado por el Director General
de Salud, quien lo preside; el Presidente de la Cruz Roja;
Jefe de la Divisin Nacional de Desastres; Director General
de Sanidad; Director de las FFAA; Director mdico del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS); y Director
de salud Policial.
El Ministerio de Salud Pblica cuenta con la Direccin de
Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo,
DIPLASEDE, organismo que forma parte del orgnico funcional del ministerio y cuya funcin principal es la de prevenir y atender, para este sector, las emergencias de carcter
natural y/o antrpicas que se presenten en el pas. La
DIPLASEDE forma parte del esquema instiucional del Sistema Nacional de Defensa Civil.
Como antecedente institucional en materia de atencin de
desastres, para 1981 se produce, mediante acuerdo ministerial N 4599, un Plan Nacional de Emergencia del Ministerio de Salud Pblica y Entidades del Sector, mediante el
cual se pautan las responsabilidades institucionales de todos
los entes relacionados con la salud y las formas organizativas
para la coordinacin en los diferentes niveles. De acuerdo a
lo pautado para ese momento, se pretenda organizar los
servicios de salud para que estuviesen en condiciones de actuar en casos de desastres.
La organizacin propuesta contemplaba la existencia del Comit Nacional de Salud para Emergencias (CONASAE) antes mencionado. A nivel provincial se plantea la creacin de
comits integrados por el Jefe Provincial de Salud (quien lo
preside), Cruz Roja, jefe Provincial del IEOS, jefe del destacamento de Sanidad Brigada del Ejrcito, director clnico
del IESS, jefe mdico provincial y jefe de bomberos. Una
organizacin similar se plantea a nivel cantonal incluyendo
funcionarios municipales y los jefes de dispensario (quienes

los presiden). Al nivel parroquial la institucionalidad central
es el mdico del subcentro de salud y mdicos particulares.
Por otra parte, el sector salud tiene un programa de prevencin, mitigacin y vigilancia epidemiolgica desde hace 25
aos para el clera, malaria, dengue y otras enfermedades
endmicas comunes en Ecuador, as como un cdigo de salud para el sector.
permanentes para enfrentar este tipo de situaciones. Como

quiera que uno de los mayores niveles de eficiencia en la gestin del riesgo est relacionado con el mayor grado de planificacin y coordinacin y con el esfuerzo anticipado por conocer los riesgos en cada unidad del territorio, no se tiene certeza
de que las acciones que se implementan en situaciones de
emergencias conducen de manera efectiva a la minimizacin
del riesgo en concordancia con dichos esfuerzos.
Como consecuencia de la falencia anterior, el sector de la

salud frente a situaciones de riesgo y desastres ha atendido la
poblacin de manera reactiva, volcando sus esfuerzos a brindar atencin de emergencia.
La coordinacin entre instituciones del sector y entidades

territoriales en base a un plan o a la confluencia de acciones
racionales para los fines de reduccin de los riesgos, es otro
de los aspectos que muestra debilidades. Si bien el sector
salud, debido a su tradicin, es uno de los que presenta una
mayor estructuracin entre el nivel central y el descentralizado de la propia insititucin, todava no cuenta con una
claridad de funciones en el marco de la prevencin y atencin que permita la puesta en prctica de acciones sinrgicas
en los diferentes niveles. Por otra parte, siendo que la salud
se ve afectada por vulnerabilidades presentes en otros sectores, no existe tampoco a nivel sectorial, un esquema de coordinacin intersectorial que permita resolver los cuellos de
botella para la salud, fundamentalmente durante la contingencia. Ello determina que los esfuerzos aplicados desde el
sector se pierdan en muchas situaciones y que se profundicen las condiciones para la gestacin de enfermedades.
c)--
a)---Disponibilidad de conocimiento
Sin embargo, a pesar de la severidad de los eventos desastrosos de gran magnitud que han afectado el pas y los altos
niveles de riesgos geolgicos, hidrolgicos y antrpicos, no
se ha logrado estructurar en la prctica una institucionalidad
que d respuesta a la grave problemtica que generan los
mismos, incorporando realmente la prevencin y la reduccin de los riesgos para minimizar cada vez ms los impactos
en las contingencias. Esta realidad plantea entonces un desafo a la institucionalidad sectorial de visualizar las responsabilidades que tienen los diferentes organismos en la prevencin y mitigacin de riesgos y la incorporacin de stos
componentes en la planeacin y organizacin sectorial.
Institucionalidad durante la contingencia y

rehabilitacin
Si bien existen los antecedentes institucionales antes mencionados, dentro del Ministerio de Salud Pblica no hay en
la prctica una instancia tcnica del propio sector que asuma las actividades de planeacin permanente en estas reas.
Las funciones de preparativos para atender emergencias de
carcter natural corren por cuenta de la Direccin de Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo, DIPLASEDE,
que opera bajo el esquema del Sistema de Defensa Civil. El
alcance de esta estructura en el Ministerio de Salud est
orientada ms al manejo de contingencia en tanto que las
labores de planificacin y preparativos del sector, la gestin
y dotacin de recursos para albergues, etc. todava no son
abordados de manera tcnica desde la DIPLASEDE. Por
esta razn generalmente se activa en los momentos de emergencia. Se hace necesario establecer responsabilidades y procedimientos para emergencias, realizar el anlisis de vulnerabilidades de infraestructura fsica, promover programas de
capacitacin al personal de salud para manejo de emergencias, realizar planes de contingencia y disear la gestin del
manejo de recursos.
5.1.2 PLANIFICACION Y COORDINACION PERMANENTES
En razn de que no se han desarrollado ni se han internalizado
dentro de la institucionalidad sectorial las polticas de prevencin, no se cuenta tampoco con sistemas de planificacin
Las instituciones del sector de la salud que operan el sistema

de vigilancia epidemiolgico y la informacin sectorial, tienen bajos niveles de coordinacin e interrelacin con las instituciones del conocimiento cientfico de fenmenos naturales, lo cual debe ser el punto de partida de la planificacin
sectorial para la prevencin de desastres climticos y para la
realizacin de pronsticos sectoriales. Por esa razn, el sector
de la salud no hace uso de esos conocimientos para su planificacin y las instituciones generadoras de informacin no
han establecido mecanismos de coordinacin intersectorial
que fortalezcan la aplicacin de la informacin de los riesgos
al manejo de desastres de manera rutinaria. Ello evidencia,
en lo que respecta al Fenmeno El Nio, que no se ha
internalizado la naturaleza de este evento como uno de los
condicionantes permanentes del clima en la regin, por lo
que persistentemente sigue afectando tanto las condiciones
ambientales como la salud directa de la poblacin.
b) Planificacin para la prevencin y mitigacin permanentes
En lo que respecta a la planificacin permanente para desastres, en general este sector slo desarrolla planes orientados a
las contingencias que se relacionan anualmente con las variaciones estacionales del clima, lo que le ha dado una fortaleza en el control de enfermedades endmicas. Sin embargo,
no puede decirse que mantenga dentro de sus actividades
253
cotidianas la prctica de planificacin preventiva de ms largo plazo, por lo que carece de lineamientos estratgicos dentro de los planes del sector para la preparacin, mitigacin y
control de los daos causados por desastres naturales. Como
efecto de ello, no dispone de fuentes de recursos destinados
en forma permanente a tales fines.
Todo ello significa que no ha desarrollado una capacidad
permanente y contnua de formular y ofrecer las herramientas institucionales para lograr una poltica integral articulada
de prevencin y manejo que permita desarrollar planes de
prevencin y mitigacin con antelacin a la presencia de los
eventos.
c)---Planificacin para la contingencia

En el sector institucional de la salud existen procesos de
planificacin de actividades y entes encargados de las actividades en la contingencia, lo cual ha venido desarrollando
con el apoyo de organizaciones internacionales como la OPS/
OMS; no obstante, la coordinacin interinstitucional es insuficiente, as como la falta de participacin integral de los
gobiernos sectoriales y la clara injerencia poltica en la toma
de decisiones.
d)---Planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin

En cuanto a las acciones de rehabilitacin existe una respuesta sectorial e institucional que adolece de planificacin
para la rehabilitacin emergente de manera estable. Por otra
parte, cuando ocurren eventos desastrosos generalmente se
crean instituciones paralelas o existentes o Comisiones Especiales o Ad-hoc a nivel nacional o regional, que dificultan
la planificacin, coordinacin y ejecucin de planes de reconstruccin en el sector por cuanto se tiende a privilegiar
en esas instancias las obras de infraestructura, resultando
limitados los recursos para el saneamiento ambiental y para
las otras mltiples acciones que requiere el sector .
Un aspecto considerablemente importante en la debilidad
sectorial radica en la ausencia de asignaciones presupuestales
permanentes suficientes y oportunas por parte del gobierno
central, provincial y municipal para la prevencin, atencin,
rehabilitacin y reconstruccin de desastres que permitan una
implementacin de programas y obras en forma organizada y
armnica. Tampoco se cuenta con vas administrativas claras
para la recepcin de donaciones en casos de desastres.
5.2
LA GESTION EN EL SECTOR SALUD PARA HACER

FRENTE AL FENOMENO EL NIO 1997-98
Segn se ha indicado en el Captulo V, el Fenmeno El Nio

afect severamente la salud pblica en el Ecuador, tanto por
su impacto destructor de las infraestructuras como por el
deterioro de las condiciones de salubridad de la poblacin.
254
Ello se reflej en el aumento de las enfermedades y en la

creacin de condiciones de riesgo que persisten en la etapa
post evento. La complejidad de los procesos hizo movilizar
toda la institucionalidad sectorial y requiri de la creacin
de instancias de coordinacin y de gestin previamente inexistentes. Igualmente plante esfuerzos importantes de planificacin que dejaron experiencias de gran trascendencia
para el manejo futuro de estos eventos.
5.2.1
ORGANIZACION INSTITUCIONAL DURANTE EL FEN 97-98
Durante el FEN la institucionalidad en el sector salud tuvo

algunas modificaciones orientadas a garantizar una mejor
gestin de las actuaciones, pero centrada en la institucionalidad permanente preexistente. En general estuvo
liderizada por el Ministerio de Salud y sus dependencias
regionalizadas, aunque participaron activamente el
COPEFEN, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental, la
Defensa Civil, la Cruz Roja y la Organizacin Panamericana
de la Salud.
a)---Institucionalidad del rea del conocimiento del FEN

La informacin sobre aspectos atmosfricos y oceanogrficos
del FEN 97/98 fue entregada en forma regular a este sector
por las instituciones encargadas del monitoreo histrico de
estas variables, como es el caso del Instituto Nacional de
Meteorologa e Hidrologa (INAMHI) y el Instituto
Oceanogrfico de la Armada. La entidad receptora de esa
informacin en el sector fue la Unidad de Gestin del Plan
de Contingencia del Ministerio de Salud creada durante el
evento, quin, con base en ella, realiz el anlisis de riesgos,
planific y ejecut el Plan de Mitigacin.
b)---Institucionalidad para prevencin y mitigacin

Los actores institucionales durante la prevencin fueron diversos. Inicialmente, la Defensa Civil tuvo un papel
protagnico al formularse un plan Nacional de Contingencia bajo su coordinacin. En el Centro de Operaciones de
Emergencia (COE) del Sistema Nacional de Defensa Civil,
particip la DIPLASEDE del MSP la cual fue activada en
ese momento. Esta instancia fue responsable de la preparacin del contenido de los aspectos de salud, dentro de los
equipos interministeriales que conformaban ese Centro. En
esta fase tambin fue activado el Comit Nacional de Salud
para Emergencia (CONASAE) responsable de asesorar a los
entes del sector.
En lo que respecta al Ministerio de Salud Pblica, este tuvo a
su cargo promover la realizacin y ejecucin de planes de prevencin para situaciones de desastre o emergencias sanitarias
as como la responsabilidad, durante todo el proceso, de coordinar dichas acciones. Desde junio de 1997, la Subsecretara
Regional de Salud II, en trabajos interinstitucionales a travs
del Consejo Tcnico Regional, inicia la preparacin de accio-
nes preventivas, para lo cual cada Direccin Provincial de Salud, y el Instituto de Higiene elaboran programas especficos
para sus respectivas jurisdicciones.
La mayor relacin intersectorial se dio entre los Ministerios
de Salud y Agricultura y con instituciones internacionales de
apoyo como la Organizacin Panamericana de la Salud, OPS.
En noviembre de 1997, para llevar a cabo la gestin del plan
de contingencia del sector, el MSP crea una estructura
organizativa de coordinacin y gestin a la que se encarg la
articulacin, en todos los niveles del Ministerio de Salud Pblica, de la ejecucin de las acciones y la utilizacin de los
recursos previstos en dicho plan. Esta instancia, denominada
Unidad de Gestin del Plan de Contingencia, se conform
con funcionarios de alto nivel tcnico y poltico del Ministerio de Salud Pblica (dirigida por el Subsecretario General de
Salud) y con funcionarios tcnicos y administrativos del Proyecto de Fortalecimiento y Ampliacin de los Servicios Bsicos de Salud en el Ecuador (FASBASE). La caracterstica de
esta unidad fue la de estar en permanente contacto con el
Ministro de Salud. Fue responsable de coordinar la ejecucin
del plan en los niveles provinciales y locales, de agilizar los
fondos reasignados al plan de contingencia y de la utilizacin
de dichos fondos mediante los canales y procedimientos administrativos establecidos en el proyecto FASBASE.
Este mismo esquema se aplic en las zonas afectadas, por lo
que tanto en la Subsecretara de Salud Regin II como en
provincias afectadas, se organizaron estas unidades de gestin
entre noviembre y diciembre, garantizando la unidad gerencial
de las acciones a nivel local.
La Unidad de Gestin Central se encarg de coordinar con
las instancias regionales y locales: Subsecretara de Salud de
la Regin II, Direcciones Provinciales de Salud, Hospitales
y Areas de Salud de las zonas afectadas, la ejecuccin y adecuacin (por su carcter referencial) de las actividades contempladas en el plan.
La preparacin especfica de los programas asi como la ejecucin de las acciones de nivel local contaron con la participacin de los entes descentralizados del MSP. La Subsecretara de la Regin II (litoral) as como las unidades provinciales bajo su jurisdiccin fueron los actores fundamentales
en este proceso. Las direcciones provinciales de Salud participaron en la preparacin y ejecucin de los planes de su
jurisdiccin as como de la ejecucin de muchos de sus acciones como fueron las campaas para el control de vectores.
Para lograr una mayor coordinacin de las instituciones del
sector se crean Comits Tcnicos Administrativos en la regin II; y para suplir las debilidades operativas de la
DIPLASEDE del sector se crea una Unidad de Desastres en
esa subsecretara para atender las acciones en el litoral.
Es importante destacar el desarrollo de procedimientos e
instructivos tcnico administrativos para diversos componentes institucionales operativos del sector, que se fueron
elaborando durante 1997 para apoyar el funcionamiento en
caso de emergencias. Destacan entre ellos: Gua tcnico-administrativa de las unidades operativas del MSP para afrontar el Fenmeno El Nio; Instructivos para el funcionamiento
de albergues; instructivos para la comunidad y poblacin
por el Fenmeno El Nio; definicin de responsabilidades
de las damas voluntarias para enfrentar el Fenmeno El Nio.
Varios programas se llevaron a cabo a travs de otros canales
institucionales: Servicio Nacional de Erradicacin de Malaria
(programas de malaria); Direcciones Provinciales de Salud
(control de rabia, desratizacin; programas antiofdicos, etc.).
Para la difusin oportuna y verz de la informacin se establecieron canales permanentes de comunicacin intrainstitucionales en doble direccin, lo que permiti tomar y ejecutar decisiones en todos los niveles del equipo sectorial.
Se han identificado fortalezas y debilidades de la institucionalidad que llev a cabo la gestin frente al evento. Entre las
fortalezas pueden citarse:
---Inclusin, por vez primera, de un acpite para el Fenmeno El Nio dentro de los nuevos roles institucionales del
sector. Ello signific un paso importante hacia la consolidacin de canales y de legislaciones orientadas a esos fines.
---Contar con un sistema regionalizado de salud dentro de
un esquema funcional con jerarquas establecidas, lo que permiti planificar y ejecutar los programas previstos con un
nivel de eficiencia superior al de otros sectores.
---La posibilidad de llevar a cabo de manera coordinada muchas de las acciones previstas deriv en buena medida de la
oportunidad que tuvieron los equipos tcnicos de trabajar en
forma exclusiva para el evento debido al respaldo que dieron
las autoridades para ello. Dentro de ese esquema, todas las
instancias cumplieron con las funciones correspondientes,
evidencindose una mstica de servicio por parte de los profesionales y trabajadores de la salud. Esta fue una de las innovaciones que se introdujeron en la gestin del evento.
---Establecimiento de canales de comunicacin fluidos entre instancias de diferentes niveles en el sector.
---Dentro de la normativa de respaldo a las acciones, se considera positiva la declaratoria del estado de emergencia en
un momento oportuno, lo que permiti racionalizar las actuaciones preventivas y adelantar muchas de ellas en momentos en que todava no se haban producido las manifestaciones del evento.
---Fu tambin relevante el apoyo tcnico que recibi el sector, de instituciones internacionales como la OPS/OMS, las
cuales con su experiencia contribuyeron a racionalizar muchas de las actuaciones.
255
---Una decisin acertada muy relevante fue la creacin de la

Unidad de Gestin del Fenmeno El Nio dentro del MSP,
con el apoyo econmico del Banco Mundial, ya que permiti dar orientaciones claras y uniformes para todo el pas,
direccionar y coordinar con efectividad las actuaciones, canalizar los recursos oportunamente, y apoyar tcnicamente
a las instancias descentralizadas.
---El papel inicial de la Defensa Civil constituy para el
sector una fortaleza ya que las previsiones de coordinacin
de la institucionalidad en los niveles nacional y descentralizados, permitieron la fluidez de las decisiones y la efectiva
vinculacin entre las siete reas de la salud representadas en
el seno de las mismas, con base a la gua elaborada en el plan
de contingencia coordinado por esa institucin.
Entre las principales debilidades institucionales destacan:
---Actuaciones poco claras de las instituciones vinculadas a
nivel nacional, con duplicacin de competencias, percibida
en algunos casos como afn de protagonismo. Estos problemas fueron destacados para el caso del Ministerio de Bienestar Social y el INNFA.
---Debilidad del esquema permanente de la Defensa Civil,
especificamente la DIPLASEDE del Ministerio de salud Pblica, cuya actuacin se caracteriz por la falta de imagen y
de liderazgo, y por la debilidad en la asuncin de su verdadero rol. Debido a la falta de operatividad de la DIPLASEDE
fue necesario crear una unidad de desastres en la Regin II.
---Debilidad de la institucionalidad vigente en el sector para
garantizar a nivel nacional la coordinacin de las acciones
requeridas para eventos tan complejos como el de El Nio.
Ello explica la necesidad que hubo de crear una unidad de
gestin de la contingencia especificamente para este evento.
---Debilidades en los niveles locales y provinciales, respecto
a la capacidad gerencial, econmica y de organizacin. En
los niveles locales, destac tambin la falta de recursos humanos.
---Falta de normas y manuales de procedimiento en el dominio de enfermedades emergentes y reemergentes que permitan una mejor gestin institucional.
---Falta de instancias de coordinacin intersectoriales e
interinstitucionales debidamente conformada y entrenada
para afrontar situaciones de emergencia sanitaria.
c)---Institucionalidad para la contingencia

Durante la contingencia estuvo vigente la Unidad de Gestin Central. Debido a las debilidades de la DIPLASEDE,
se crea en la Subsecretara de Salud de la Regin II, una
Unidad de Prevencin y Mitigacin de Desastres. As mismo se instal el programa Sistema Unificado de Manejo de
Emergencias, SUMA, con fondos proporcionados por el
COPEFEN en marzo de 1998.
256
La unidad de gestin central coordin tambin en esta etapa con las instancias regionales y locales. Se formaron Consejos Tcnicos en distintas zonas.
Debido a la inexistencia de programas especficos para desastres naturales dentro del MSP que previese toda la respuesta institucional en casos de emergencias, el MSP debi
desatender sus programas ordinarios de atencin para abocarse totalmente a El Nio, pudiendo retomarlos una vez
concluda la contingencia.
Entre las debilidades de la institucionalidad durante la contingencia, adems de algunas de las sealadas en la fase de
prevencin, destacan:
---Poco conocimiento por parte de algunas autoridades de
alto nivel sobre lo que realmente ocurra y se requera en el
rea de la salud.
---Durante la contingencia, hubo descoordinacin con la
Defensa Civil respecto a varias acciones, entre ellas el suministro oportuno de medicinas para ser administrado por el
MSP lo que se expres en retrasos en la solucin de los problemas.
---Debilidad de los canales institucionales para la participacin de la comunidad, manifestndose esta falencia en la
ingerencia que tuvo parte del voluntariado en acciones de
salud sin la debida coordinacin.
---Falta de apoyo para llevar a cabo las supervisiones.
---Trabajos independientes de algunas ONGs.
d)---Institucionalidad durante la rehabilitacin y

reconstruccin
En el caso de la salud, adems de los daos directos a la
poblacin y a sus infraestructuras, el Fenmeno El Nio
tiene el riesgo de sus mayores repercusiones en la etapa post
evento, ya que es en ese momento cuando aumenta la morbilidad por causa de la problemtica ambiental que predomina y que depende de enfermedades preexistentes, de los cambios ecolgicos provocados, de los desplazamientos de poblacin y de daos a la infraestuctura. Por esas razones requiere de una intervencin ordenada de las actuaciones
interinstitucionales para acelerar la normalizacin de dichas
condiciones.
La respuesta en esta fase correspondi al Ministerio de Salud, en base a un plan de Consolidacin que se elabor con
posterioridad al de contingencia.
5.2.2 PLANIFICACION Y COORDINACION DURANTE EL FEN
a)---Base de conocimiento para los planes

En conocimiento de la amenaza del Fenmeno El Nio en
el territorio ecuatoriano a travs de las predicciones que se
difundieron en el pas por parte de las instituciones especia-
lizadas, el Ministerio de Salud, al igual que el resto de los

sectores, tom como base para su planificacin la experiencia ocurrida en 1982-83. El plan tuvo limitaciones importantes de informacin de base para su formulacin, como es
el caso de los estudios de vulnerabilidades de la infraestrucutra
fsica (los estudios acelerados que se hicieron no tuvieron
mucha concordancia con la realidad en cuanto a las zonas de
mayores riesgos para las infraestructuras de salud) y de la
capacidad de respuesta del propio sector desde el punto de
vista administrativo y operativo frente a estas circunstancias,
as como de la relacin causa-efecto directa e indirecta del
fenmeno sobre la salud.
En lo que respecta a los flujos de informacin hacia la poblacin e instituciones, el Ministerio de Salud Pblica utiliz
varios mecanismos: boletines de prensa sobre las enfermedades y posibles epidemias, informacin constante de los casos
de enfermedades infectocontagiosas presentadas, folletos de
educacin para la salud y otros. Los medios que utiliz para
transmitir las informaciones a sus dependencias en las provincias fueron, entre otras, la capacitacin regional, provincial y local; elaboracin de planes operativos de evacuacin y
emergencias en cada unidad de salud; distribucin de material educativo; fax; monitoreo, evaluacin y supervisin de
actividades.
b)---Planificacin para la prevencin y mitigacin

Las acciones de planificacin sectorial se inician en el mes de
julio de 1997 en el marco del Plan Nacional de Contingencia coordinado por la Defensa Civil. En dicho plan, formulado en base a escenarios preliminares de riesgos desarrollados por esa institucin, se definieron las responsabilidades
del Ministerio de Salud Pblica en las tres fases de ejecucin
previstas para el plan, siendo todas ellas preparatorias para la
contingencia o de caracter emergente.
Para ese momento se suspende la programacin normal del
ministerio y ste se aboca a prepararse para la emergencia de
El Nio. Se preparan guas tcnico administrativas de las
unidades operativas del MSP para afrontar el Fenmeno El
Nio y se solicita a las Direcciones Provinciales de Salud
que elaboren los planes provinciales de emergencia con ese
mismo objetivo.
Entre agosto y septiembre de 1997, el MSP ejecut acciones de contingencia para el sector, basndose en la escasa
informacin del ao 1982-1983 cuando se present un desastre similar en el Ecuador, considerando medidas de salud
pblica de carcter preventivo con el soporte de recursos de
la programacin ordinaria del Ministerio en las zonas de
probable afectacin. La ejecucin de acciones durante esta
fase tuvo restricciones de carcter presupuestario. El apoyo
econmico proveniente de otras fuentes distintas a las presupuestarias del ministerio slo lleg en la fase de durante
y posterior a ello, como soporte al plan de contingencia que
fue preparado con posterioridad para lograr la reasignacin

de recursos de proyectos preexistentes del Banco Mundial.
Por esta razn, durante varios meses de 1997, se presentaron dificultades para la adquisicin de los insumos materiales y vacunas, por ejemplo, el suero antiofdico que se requera para las acciones preventivas.
Paralelamente, con base en el plan marco de la Defensa Civil, y conocida la amenaza a travs de las predicciones meteorolgicas difundidas por instituciones especializadas nacionales e internacionales, el Ministerio de Salud Pblica
promovi la formulacin de varios planes: Plan de contingencia en salud; Planes regionales como el del Area II, de
Salud y Saneamiento, donde se prevean las mayores afectaciones; Planes Provinciales; Planes hospitalarios.
El plan formal de contingencia propio del sector salud fue
elaborado en noviembre con el apoyo tcnico y financiero
del BM a travs del proyecto FASBASE, en estrecha coordinacin con la Susecretara Regional de Salud del Litoral y
las unidades provinciales. Incluy como lneas bsicas la preparacin y movilizacin social para enfrentar el evento; control de endemias y epidemias transmitidas por vectores; y
atencin a la poblacin en zonas afectadas y en albergues.
Por otra parte, tomando en consideracin experiencias anteriores y basado en las propuestas y requerimientos de las Direcciones Provinciales de Salud y de la Subsecretara Regional
de Salud, se formula el Plan de la Regin II. La Subsecretara
recibi el apoyo directo de instituciones internacionales como
la OPS/OMS que coordin la elaboracin, incorporando acciones orientadas a mejorar la capacidad de respuesta en seis
provincias de su jurisdiccin (ver Captulo V, Aparte 5). Para
ello se llevaron a cabo las siguientes acciones:
---Revisin de los planes de contingencia locales y provinciales.
---Anlisis de posibles impactos del fenmeno sobre la demanda de servicios y el incremento de enfermedades.
---Dimensionamiento de daos ocurridos con anterioridad
en los aspectos ambientales e identificacin de posibles medidas de mitigacin.
---Diseo de estrategia de educacin, informacin y comunicacin a la comunidad de tipo precautelativa.
Cada provincia prepar sus planes particulares, as como tambin las distintas unidades de salud.
A pesar de la celeridad con que se ejecutaron tanto la preparacin del plan como la reformulacin de los prstamos del
Banco Mundial para garantizar el financiamiento del mismo, los primeros efectos de la presencia de El Nio en el
mes de noviembre y la continuidad y violencia de los daos,
obligaron a dejar de lado la preparacin de la poblacin para
enfrentar el evento (los planes de movilizacin previstos se
257
redujeron bsicamente a la difusin de cuas radiales y a la

distribucin de material impreso) y se dio paso a la atencin
emergente de las demandas de la poblacin damnificada y
de los servicios de salud afectados.
Las actividades de capacitacin y organizacin de lideres comunitarios y estudiantes para la difusin de mensajes de
salud slo se retomaron una vez descendido los niveles de las
lluvias.
De lo anterior se desprende que, durante el desarrollo del
FEN, no obstante la aplicacin de acciones preventivas, stas no tuvieron la intensidad y continuidad necesarias, fundamentalmente por la falta de recursos financieros permanentes en el presupuesto regular del Ministerio de Salud
Publica destinados a acciones de preparacin, mitigacin y
control de posibles daos causados por desastres naturales,
y por la ausencia de una planificacin y poltica de prevencin, a pesar de que el pas est ubicado en la categora de
alto riesgo por la variedad y frecuencia de estos eventos.
El plan de contingencia introdujo una gran fortaleza durante la gestin del fenmeno. Por una parte, constituy un
primer ejercicio de racionalizacin de las acciones con una
descripcin detallada de posibles actividades y de los recursos requeridos para ello, dando viabilidad a la ejecucin de
programas claros con esfuerzos de prevencin, mitigacin o
atencin. Ello permiti acelerar las respuestas a la contingencia y supervisar las acciones que se iban materializando.
Por otra parte, fue la base para la concrecin de los fondos y
para la administracin de su manejo con entes descentralizados.
Durante la fase de planificacin y ejecucin de acciones preventivas, el MSP mantuvo una estrecha coordinacin con las
siete reas del comit de emergencia nacional as como con las
de los niveles provinciales, garantizndose una mayor capacidad de resolucin de los problemas interinstitucionales. Por
otra parte, tambin mantuvo una fuerte coordinacin con la
Subsecretara de la Regin II litoral y con los directores provinciales de salud de las zonas afectadas, y externamente a ese
nivel con los gobernadores, alcaldes y otros de la provincia. Se
han sealado como una debilidad, los problemas que existieron inicialmente para la coordinacin de las acciones, lo que
oblig a la creacin de la unidad de desastres de la Regin II.
Las coordinaciones locales operaban a travs de los hospitales,
centros de salud, subcentros y puestos.
Desde el punto de vista de la planificacion y la ejecucin de
los planes, se concluye que existieron fortalezas y debilidades:
---Se logr un ejercicio de planificacin sistmico, realizado tcnicamente con la participacin de todos los actores
institucionales del sector: autoridades, direcciones nacionales, subsecretara regional, direcciones provinciales, hos258
pitalarias, de reas y de unidades operativas en cada nivel.

Tambin con instituciones privadas, Junta de Beneficencia, IESS, FFAA, Polica Nacional y otras instituciones que
tambin imparten servicios de salud. Finalmente con las
comisiones de emergencia de la Defensa Civil (con las siete
reas) cumpliendo casi todo lo propuesto y en los plazos
establecidos con suficiente coordinacin. Tanto las metodologas como los programas incorporados deben ser objeto
de resguardo a los fines de retomarlos y mejorarlos en el
marco de la planificacin para enfrentar los riesgos futuros
del fenmeno.
---Los esfuerzos llevados a cabo por la Subsecretara de la
Regin II, en relacin al plan de comunicacin e informacin, constituyen un avance importante tanto desde el punto de vista metodolgico como de planificacin sobre el fenmeno, ya que sistematiz la cadena de situaciones relacionadas y visualiz las posibles respuestas con el fin de orientar a la poblacin. Igualmente identific las mejores vas
para acceder a cada tipo de usuario.
---En lo que respecta a la ejecucin del plan, los resultados
logrados en la minimizacin de los focos epidmicos a pesar
de la gravedad de la situacin ambiental, revela que, a pesar
de las dificultades, las acciones llevadas a cabo tuvieron efectividad. Ello tuvo que ver con el logro en el cumplimiento
del plan operativo de prevencin que constituy el factor
clave en los resultados.
---La debilidad que se present respecto a la planificacin
fue bsicamente la ausencia de metodologas y de responsabilidades permanentes para ello cubriendo las tres fases de
atencin del evento.
---La falta de mecanismos de seguimiento y evaluacin que
aseguren la continuidad de acciones implementadas con ocasin de los impactos del Fenmeno El Nio en materia de
salud, es otra debilidad en la gestin de ejecucin de los
planes y programas.

Las acciones de carcter administrativo, financiero y
organizativo para asegurar una respuesta institucional oportuna, se tomaron desde el mes de noviembre a partir de la
creacin de la Unidad de Gestin que operativiz las estrategias contempladas en el Plan de Contingencia en estrecha
coordinacin con la Subsecretara de la Regin II y las Direcciones Provinciales de Salud ubicadas en las zonas afectadas.
La unidad de gestin junto con el equipo del proyecto
FASBASE di apoyo administrativo y tcnico para la definicin de las obras emergentes y la celebracin de los respectivos contratos para su ejecucin, lo cual constituy otra experiencia a considerar para el futuro. Los apoyos consistieron
bsicamente en el envo de recursos para la adquisicin de
insumos (medicinas), asignacin de fondos para supervisin y
vigilancia epidemiolgica; diseo e impresin del material

tcnico educativo; asistencia a las regiones y localidades para
apoyar las necesidades con entrega de requerimientos (medicinas, insumos mdicos y alimentos para albergues); asignacin de recursos para rehabilitacin de la infraestructura y
para la dotacin de equipos; suministro de camiones para vigilancia epidemiolgica; dotacin de medicinas; apoyo emergente a la recoleccin de basuras y funcionamiento del alcantarillado de la ciudad de Esmeraldas, entre otras.
No obstante la realizacin de acciones como las antes reseadas para el mejoramiento de la coordinacin en la contingencia, se ha planteado como una necesidad el fortalecimiento
de la institucionalidad del sector (creacin de oficina o unidad para la planificacin y prevencin frente a las emergencias) de tipo permanente que se responsabilice de manera
tcnica de las labores de prevencin y bajo situaciones emergentes.
Tambin el MSP di apoyo sostenido a las localidades y

albergues de todas las provincias de la zona impactada, en la
deteccin de necesidades urgentes de la poblacin y de las
unidades de salud afectadas, fundamentado en las disposiciones preparadas para tales fines. Tambin se desarrollaron
mecanismos para la recabacin y evaluacin de la informacin sobre daos en el sector.
Posterior a la preparacin, asignacin de recursos e inicio del

plan de contingencia de las provincias afectadas, se hizo un
nuevo plan para la Consolidacin de Acciones del Plan Contingente, aprobando nuevas reasignaciones de recursos para
esos fines, principalmente para el fortalecimiento del control y vigilancia epidemiolgica de la malaria, dengue, clera y leptospirosis, y para la rehabilitacin de la planta fsica
y equipos afectados como consecuencia de este fenmeno,
principalmente en las unidades que no haban reportado
daos y que no fueron incluidas en los planes provinciales.
Para ello, funcionarios tcnicos expertos en infraestructura
fsica, instalaciones y equipamiento mdico y de apoyo, realizaron un nuevo recorrido por las diferentes zonas que fueron afectadas por el fenmeno y elaboraron un diagnstico
complementario a lo contenido en el primer plan. La elaboracin del nuevo plan de consolidacin preparado a partir
de ello, estuvo a cargo de la unidad de gestin y fue slo
referencial dentro del sector. Con los niveles locales y provinciales se llevaron a cabo los ajustes operativos para su
implementacin. Los recursos de apoyo provinieron de la
nueva asignacin de proyectos preexistentes con el Banco
Mundial.
Las dependencias locales enviaban los reportes de las obras

afectadas al nivel central, siendo ellos verificados de inmediato en el seno del proyecto FASBASE y del ministerio, los
cuales plasmaban en informes los anlisis correspondientes,
sus sugerencias y la estimacin de costos. Ello serva de base
para el envo de los fondos correspondientes a las unidades
de gestin descentralizadas, los cuales eran tramitados por
la unidad de gestin que apoyaba tambin a estas instancias
en los trmites administrativos para concretar las contrataciones correspondientes. No todas las unidades de salud enviaron sus estimaciones de daos ni solicitaron recursos para
las rehabilitaciones emergentes.
La formulacin del plan se enfrent a deficiencias en la informacin, las acciones programadas consistieron en muchos casos en la agregacin de las solicitudes que se reciban
desde las Direcciones Provinciales de Salud; la calidad de la
seleccin de prioridad y asignacin de recursos dependi de
la capacidad de organizacin y gestin de dichas direcciones. Sin embargo, el manejo descentralizado de los recursos
en los niveles locales, el apoyo administrativo y tcnico de la
unidad de gestin y el proyecto FASBASE, y el apoyo del
PNUD, contribuyeron al dinamismo en la ejecucin del
plan. La flexibilidad administrativa acordada con la banca,
el incremento de los techos presupuestarios en las diferentes
partidas del gasto y la planificacin detallada de las actividades a realizar y los recursos a adquirir, permitieron responder con urgencia a las demandas.
Debe destacarse una iniciativa de participacin en la planificacin al nivel de las instituciones de salud privadas en
la Provincia de Pichincha. El MSP prepar lineamientos
para la participacin privada durante la emergencia, para
la preparacin de planes de contingencia, los aspectos que
debian cubrir dichas instituciones, los inventarios y la posible participacin.
d)---Planificacin de la rehabilitacin y reconstruccin
Finalizadas las lluvias se retomaron algunos programas de

capacitacin y de organizacin orientados a la capacitacin
de lderes comunitarios y a la poblacin, sobre medidas
precautelativas que haban sido contempladas en el plan de
contingencia del sector, pero que debieron abandonarse por
la presencia de los impactos y la fuerza de los mismos.
A pesar de las acciones emprendidas se not una ausencia de
equipos intersectoriales e interinstitucionales de trabajo debidamente entrenados y conformados para afrontar situaciones de emergencia sanitaria. Por otra parte, se evidencia
cierta debilidad en los mecanismos de seguimiento y evaluacin que permitan asegurar las acciones emprendidas en
rehabilitacin y reconstruccin.
5.2.3 MANEJO DE RECURSOS DURANTE EL FEN
La ausencia de polticas para el manejo de recursos para la
prevencin, atencin y reconstruccin hace necesario disear una estrategia que le permita al pas sobrellevar oportunamente, y en la medida de lo requerido, situaciones de
calamidades como las presentadas en el pasado FEN.
259
a)---Conocimiento del fenmeno

Los recursos destinados al conocimiento de la evolucin de
las variables climticas requeridas por ste y otros sectores,
provinieron de los recursos presupuestarios de las instituciones.
Por otra parte, aunque el sector de la salud en el Ecuador ha
destinado recursos propios para impulsar acciones de control y vigilancia epidemiolgica que presentaron resultados
positivos en la poblacin, se hace necesario invertir en programas o proyectos para sistematizar, recopilar datos que
conduzcan a modelos eficaces para minimizar las prdidas
de vidas y elevar la calidad de salud de la poblacin.
En las etapas previas y de afectacin del Fenmeno El
Nio se invirtieron, con la finalidad de reducir el impacto del desastre en los niveles de la poblacin afectada,
recursos de fondos regulares del Ministerio de Salud Pblica, del Gobierno Central a travs de la Defensa Civil y
lneas de financiamiento provenientes de proyectos financiados por el Banco Mundial, reasignados para este fin.
El plan de contingencia nacional coordinado por la Defensa Civil estim un monto de ms de 800 millones de
sucres para las acciones de salud contenidas en dicho plan,
provenientes de recursos diferentes a los presupuestarios.
Sin embargo, las acciones iniciales de prevencin antes
de la formulacin de ese plan se llevaron a cabo con los
recursos ordinarios del MSP.
Ante la falta de recursos propios para apoyar las acciones
de contingencia del propio sector, el MSP debi abocarse
a la obtencin de recursos extrapresupuestarios, por lo
que trabaj con el Banco Mundial la reprogramacin de
rubros de proyectos preexistentes (Proyecto FASBASE,
Fortalecimiento y Ampliacin de Servicios Bsicos de Salud en el Ecuador). Se logr as una reasignacin de 8
millones de dlares de ese prstamo como soporte del
plan y una contrapartida nacional de 800 mil dlares en
el mes de noviembre. Por otra parte, tambin fue aprobada una asignacin al MSP por parte de la Presidencia de
la Repblica de 5.000 millones de sucres.
Esta tendencia de consecucin de recursos externos para
el desarrollo de planes y programas ante eventos como el
FEN, resalta la falta de una poltica de prevencin y manejo de desastres como se ha mencionado en la planificacin y coordinacin y, por otra parte, la ausencia de una
adecuada gestin y apoyo poltico institucional para la
consecucin de recursos presupuestales permanentes.
Una innovacin que se introdujo en la administracin de
esos recursos fue la preparacin de un manual para
flexibilizar los trmites administrativos y el incremento
260
de techos presupuestarios por rubros de gastos. Con ello

se logr dar un respaldo econmico al plan para su inmediata ejecucin, lo cual fue una accin muy positiva durante este evento. A travs del Manual Operativo se simplificaron los trmites administrativos y legales requeridos para la adquisicin, distribucin y uso de los recursos, y adems, la movilizacin de los fondos del Banco
Mundial a travs de los mismos mecanismos y responsables establecidos en el proyecto FASBASE.
Se ha sealado como una debilidad para la actuacin, la
falta de recursos que se evidenci a nivel nacional para
apoyar los programas en la primera fase. Tambin, las restricciones que se presentaron para cubrir todas las necesidades a nivel de las regiones y provincias, as como en
unidades de salud. Otra debilidad para casos de emergencia, ha sido la complicacin de los trmites burocrticos para la obtencin de los recursos.
c)---Contingencia
Los recursos bsicos de la contingencia provinieron de la
reprogramacin de los proyectos existentes con el Banco
Mundial realizada en la fase anterior, cuya aprobacin coincidi con las primeras manifestaciones graves del fenmeno, as como de recursos internos del Ministerio de Salud.
Desde noviembre de 1997 hasta junio de 1998, se utilizaron ocho millones de dlares de los prstamos
reprogramados del Banco Mundial, un milln quinientos
mil dlares de asignacin extrapresupuestaria del gobierno
central, y un milln doscientos mil dlares de fondos regulares del MSP.
Tambin fueron importantes los recursos de las donaciones,
principalmente para solucionar problemas inmediatos. En
noviembre de 1997 se firma un convenio entre el
COPEFEN, la Cruz Roja y la OPS. En base a ello, tcnicos de la CRE ponen en marcha el proyecto SUMA que
tuvo a su cargo centralizar y controlar la informacin relacionada con el ingreso y destino de los recursos provenientes de las donaciones de pases y de las instituciones nacionales e internacionales. Ello ha dejado una experiencia en
la gestin de recursos de este tipo, ya que para su manejo
administrativo fueron entrenados ms de 40 personas y
conformados equipos de trabajo en Quito y Guayaquil con
participacin de funcionarios de diferentes instituciones.
A travs de ello se canalizaron los recursos recabados por el
PNUD, los de ECHO y de Pan American Development
Fondation.
En cuanto al manejo de recursos en la contingencia, se
tuvo una experiencia valiosa de descentralizacin de recursos a los niveles locales, lo que permiti una gestin ms
gil y una visin de eficiencia y eficacia que podra aplicarse en otros eventos. En efecto, gran parte de las actividades
de ejecucin de reparaciones emergentes de planta fsica,
instalaciones y equipos, se llevaron a cabo de manera descentralizada a travs de la Subsecretara de la Regin II, las
direcciones provinciales y las unidades de salud con capacidad de manejo financiero en las zonas afectadas. La unidad de gestin central realizaba las transferencias de fondos, previa justificacin tcnica y economica de las obras
y/o adquisiciones solicitadas por los niveles locales.
Las adquisiciones de gran volumen se llevaron a cabo a
travs de organismos internacionales de cooperacin como
el PNUD y UNICEF. Ello permiti dar un soporte de
transparencia en el manejo de medicamentos, insecticidas,
vehculos y otros bienes que se emplearon para controlar
los efectos del fenmeno.
En las fases de rehabilitacin y reconstruccin se han venido
realizando algunos proyectos, financiados tanto por organismos internacionales como por la Unidad Coordinadora
para el Fenmeno El Nio (COPEFEN), la cual facilit en
parte la obtencin de recursos para estas fases. De hecho,
para apoyar el plan de consolidacin que se elabor para la
rehabilitacin, los recursos provinieron de una nueva reprogramacin de los mismos proyectos del Banco Mundial, luego
de una solicitud presentada por el ministerio para esos fines.
Se solicit y obtuvo fondos por 5 millones de dlares para la
ejecucin de acciones complementarias al plan de contingencia inicial, apoyados en los mismos procedimientos, trmites y mecanismos utilizados por ste.
Hasta julio de 1998 se haban presupuestado 4 millones de
dlares para la rehabilitacin de infraestrucutra fsica e instalaciones y para mantenimiento y reposicin de equipos,
previo a la determinacin de las necesidades ms apremiantes; sin embargo, stos se consideran insuficientes.
5.3
POLITICAS PROPUESTAS PARA EL FORTALECIMIENTO

INSTITUCIONAL DEL SECTOR
La experiencia adquirida en el sector a raz del evento El

Nio 1997-98 ha dejado positivos y valiosos aprendizajes
en el mbito institucional.
Por una parte, la institucionalidad sectorial mostr un fortalecimiento para la atencin de este tipo de eventos. Se observ un incremento de la capacidad local en la toma de
decisiones y en la gestin de recursos al descentralizar esas
funciones. Tambin se introdujeron en el sector, ambientes
para la incorporacin de una nueva cultura con mayor eficiencia, derivado de actuaciones innovadoras que fueron
implementadas a lo largo de los acontecimientos; estrecha
coordinacin entre el nivel central y descentralizado del MSP;
desarrollo de metodologas y de procedimientos; elaboracin de planes a diversos niveles; etc.
La falta de una poltica de prevencin y manejo de desastres

explica la brecha importante que se observ entre las acciones preparatorias y la activacin del Plan de Contingencia
que respald la movilizacin inmediata de recursos. La efectividad de la unidad de gestin nacional, es una muestra de
que se hace indispensable repensar algunos aspectos de la
institucionalidad existente en materia de desastres para garantizar el manejo complejo de las actuaciones, demostrando que con apoyo poltico-institucional y una adecuada gestin es factible cubrir las metas y alcanzar los objetivos previamente planteados.
Por otra parte, ha quedado evidenciada la estrecha relacin
existente entre los ndices de salud y los servicios asociados a
las poblaciones (agua potable y saneamiento ambiental, comunicaciones, vivienda, etc.), lo cual obliga a una planificacin y acciones en conjunto de tales sectores.
Los resultados de la gestin y las debilidades que an se
mantienen como plataforma para garantizar una adecuada
salud, apoyan tambin la evidencia de que la prevencin
para la salud es una inversin altamente rentable, no slo
desde el punto de vista de los beneficios directos a la poblacin sino tambin de los recursos que deben asignarse. Si
bien las acciones de reconstruccin tendrn que realizarse a
costos ms elevados que la simple reposicin del acervo perdido debido al incremento en los precios y a la necesidad de
introducir medidas de prevencin, los esfuerzos que all se
concentren tendrn una alta retribucin.
Dentro de esta perspectiva, llevar a la prctica las medidas
preventivas para evitar las epidemias puede resultar muy provechoso desde el punto de vista de la educacin y la participacin ciudadana, por constituirse en un canal para que la
poblacin asuma un papel de auto proteccin y contribuya
con el proceso, como ha sido demostrado. Por otra parte,
puede permitir organizar la sinergia entre instituciones responsables de las condiciones ambientales, teniendo en cuenta
que la salud implica no slo la reduccin de enfermedades
sino la garanta de unas mejores condiciones de la calidad de
vida en general expresada en el acceso a agua segura, a viviendas salubres, etc.
No puede dejar de mencionarse entre las lecciones de carcter institucional, la importancia que tuvo la activa participacin de los medios de comunicacin (prensa, radio y televisin) en la difusin gratuita de campaas informativas hacia
las comunidades con un notable efecto preventivo e indicador de las acciones que se realizaban, creando precedentes
de importancia para la definicin de las lneas informativas
ante la presencia de desastres naturales.
Tomando como base estas reflexiones as como las debilidades sealadas en los anlisis anteriores se han identificado y
focalizado lneas de poltica para fortalecer la capacidad
institucional y la gestin de los entes de este sector.
261
5.3.1
POLITICAS PARA FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD

PARA DESASTRES
a)---Institucionalidad para el conocimiento

---Implementar un sistema de informacin nacional para la
prevencin y mitigacin de desastres del cual forme parte el
sector salud.
prever las instancias responsables de estos temas tanto para las

fases de prevencin como de contingencia y reconstruccin, a
los fines de mantener la prestacin de todos los servicios an
en las fases de las contingencias. Incorporar los mecanismos,
instancias y funcionamiento de las ONGs.
---Preparar y desarrollar un plan formal de investigacin sobre la relacin clima-salud a nivel general y espacial.
---Fortalecer dicho sistema con la creacin de una instancia

central permanente responsable de planificar, dirigir, coordinar y evaluar las acciones a realizarse. Dotarlo de soporte legal
en materia de prevencin.
---Implantar modelos de pronsticos de los impactos generados sobre el sector salud relacionados con distintas amenazas climticas del FEN.
---Incorporar programas permanentes para desastres y contingencias en el rea de salud con sus respectivos presupuestos, para no desatender lo habitual en caso de contingencias.
---Poner en funcionamiento un sistema nacional de capacitacin que incorpore en forma especial el manejo de riesgos
ambientales en el sector salud.
---Fortalecer las DIPLASEDES y COPLASEDE para

optimizar la gestin del riesgos y fomentar una cultura de
prevencin.
b)---Institucionalidad para prevencin y mitigacin
---Establecer mecanismos claros y operativos de coordinacin

interinstitucional con Defensa Civil, FFAA, iglesia, ONGs,
organismos seccionales y organismos sociales de base. Crear
instancias de trabajo permanente para esos fines de prevencin.
Vigilancia epidemiolgica
Fortalecer la vigilancia epidemiolgica en todas las reas de
riesgo e incorporar nuevas estrategias para hacer ms eficiente las intervenciones post evento, a travs de:
---Evaluar debilidades de la red existente e incorporar requerimientos.
---Vincular de manera programtica la informacin sobre
amenazas en el sistema de vigilancia epidemiolgica y las
prcticas de prognsis.
---Establecer la red de vigilancia no formal con participacin de la comunidad para deteccin de brotes.
---Fortalecer la descentralizacin de acciones dentro de los

nuevos roles del MSP, principalmente la recuperacin fsica
de las unidades de salud.
---Capacitar a las autoridades del sector sobre el papel de cada
instancia en las emergencias y la gestin del riesgo.
---Desarrollo de manuales y procedimientos de apoyo a la
gestin del evento; entre ellos, los del voluntariado.
c)
Institucionalidad para la contingencia
---Integrar un sistema de vigilancia y coordinacin interinstitucional.
---Analizar y fortalecer el marco legal vigente para las emergencias. Fortalecer a Defensa Civil.
---Desarrollar sistemas de monitoreo con sensores remotos

en cooperacin con CLIRSEN.
---Impulsar el proceso de descentralizacin y desconcentracin del Estado hacia los organismos seccionales y municipales, con responsabilidades precisas en materia de prevencin y atencin de desastres.
---A nivel de las unidades, mejorar las condiciones de la red.

---Estimular mecanismos flexibles como los comits y brigadas epidemiolgicas para atender casos y brotes de enfermedades sujetas a vigilancia.
---Incorporar a los estudiantes secundarios en los programas
de promocin y prevencin de la salud en acuerdos con el
Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes, entre ellos la
vigilancia epidemiolgica.
Marco institucional para prevencin
---Fortalecimiento y respaldo legal de la institucionalidad para
prevencin y atencin de desastres en el sector, en el marco de
una poltica permanente orientada a esos fines, mejorando su
organizacin y preparando al personal y a las distintas instancias en la gestin de este tipo de eventos. Dentro de ello,
262
---Revisar, ajustar y complementar los procedimientos e instructivos para manejo de albergues tomando como base las
experiencias de El Nio 1997-98, para contar con materiales ya organizados frente a eventuales amenazas.
d)---Institucionalidad para la rehabilitacin y reconstruccin

---Definir dentro del marco general institucional las funciones e instancias responsables del seguimiento de las acciones
de rehabilitacin y reconstruccin.
---Fortalecimiento de las instancias de coordinacin sectoriales e intersectoriales para casos de emergencia.
---Institucionalizar mecanismos para involucrar a las comunidades en todo el proceso de implementacin de proyectos.
5.3.2 POLITICAS PARA MEJORAR LA PLANIFICACION Y

COORDINACION
a)---Conocimiento
---Fortalecer el suministro de datos atmosfricos y oceanogrficos y vincularlos con sistemas de informacin y pronsticos para la salud.
---Promover la planificacin y coordinacin interinstitucionales de las investigaciones y estudios bsicos.
---Proveer recursos econmicos para el desarrollo de conocimiento.
---Desarrollar sistemas de alerta temprana en el sector de la
salud.
b)---Planificacin para prevencin y mitigacin

---Incorporar y/o fortalecer la planificacin preventiva para
mitigar los efectos del fenmeno. Desarrollo de un sistema de
planificacin de desastres con jerarqua de planes y
metodologas. Preparar las bases para dichos planes desde este
momento.
---Implementar un sistema nacional de capacitacin para desastres.
---Estructuracin y conformacin de una base de datos de
impactos de los eventos naturales extraordinarios sobre la salud e identificacin de vulnerabilidades y riesgos.
---Institucionalizar el resguardo de la memoria de los eventos
El Nio y recoger todas esas experiencias.
---Dar mayor nfasis a la prevencin con una adecuada planificacin y ejecucin de acciones.

---Fortalecer la capacidad de planificacin nacional del sector
introduciendo aspectos tcnicos, con el apoyo de la OPS/OMS.
---Brindar apoyo tcnico a los gobiernos seccionales para el
manejo de riesgos y emergencias. Fortalecimiento en la capacidad de planificacin y de estudio de vulnerabilidades a ese
nivel.
---Desarrollo de metodologas para los fines anteriores.
d)---Planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin

---Fortalecer la capacidad institucional para preparar planes
de reconstruccin en los diversos niveles.
---Hacer seguimiento y evaluaciones en la etapa post evento.
Resguardo de la informacin y de los resultados recabados.
5.3.3
POLITICAS PARA EL MANEJO DE RECURSOS
---Promover el diseo y ejecucin de polticas que privilegien

la formulacin de un programa de desastres con la asignacin
correspondiente de recursos a ser ejecutados por cada una de
las dependencias tcnicas y logsticas de los diferentes niveles

de la institucin, a fin de asegurar una respuesta rpida y
efectiva en todas las etapas del desastre y la posterior reconstruccin de los daos.
---Crear mecanismos y lneas de financiamiento innovadoras
dentro de las instituciones del sector para incorporar la gestin del riesgo.
---Gestionar y asignar recursos para prevencin y mitigacin
de desastres dentro de los programas ordinarios.
---Establecer los mecanismos institucionales para la canalizacin de recursos provenientes de donaciones, y para las coordinaciones necesarias con las unidades de salud y otras instituciones responsables de la gestin.
6.
EL SECTOR DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
6.1
El marco institucional para el desarrollo urbano y vivienda

viene gestndose desde 1962. En julio de ese ao, con la
creacin del Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), se
institucionaliza la ejecucin de planes de vivienda de inters
social. En 1973, por Decreto Ejecutivo N 162, se crea la
Junta Nacional de Vivienda (JNV), la cual genera, planifica
y desarrolla planes masivos de vivienda de inters social a
nivel nacional, especialmente para la poblacin de escasos
recursos econmicos. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS) incluye entre sus funciones la dotacin de viviendas para sus afiliados.
En 1984, el Municipio de Quito expide la ordenanza N
2458, mediante la cual regula y emite normas generales para
programas de vivienda de inters social que realizarn las
instituciones pblicas y privadas encargadas de la planificacin, ejecucin y supervisin de las urbanizaciones en el rea
urbana. En 1995 ese mismo municipio expide una nueva
ordenanza en la que se incluyen las normas generales de
vivienda para programas de inters social.
A partir del 10 de agosto de 1992 se crea el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda, MIDUVI, tomando a su cargo las polticas y acciones para ordenar los procesos de crecimiento urbano en el pas e introducir nuevos esquemas de
soluciones a los problemas de la vivienda, de saneamiento
ambiental y de proteccin del ambiente. Este ministerio
pasa a ser as el ente rector del sector relacionado con el
ordenamiento territorial y urbano as como con la vivienda
social, integrando en su organizacin tambin, los aspectos
de saneamiento ambiental. Para cubrir las funciones relacionadas con los asentamientos humanos cuenta con tres subsecretaras: Ordenamiento Territorial, Vivienda y Saneamiento Ambiental.
263
Las Subsecretaras relacionadas con el ordenamiento territorial y la vivienda tienen entre sus responsabilidades: Impulsar
el desarrollo armnico y sostenido de los asentamientos humanos, sobre la base del fortalecimiento de una gestin descentralizada de las municipalidades; coadyuvar en la polticas
y acciones del estado dirigidas a facilitar el acceso a la vivienda
y mejorar las condiciones de habitabilidad de los sectores
poblacionales menos favorecidos. Adicionalmente, a travs de
la Subsecretara de Saneamiento Ambiental, promover el aumento de la cobertura de servicios bsicos de agua potable y
de tratamiento y disposicin de desechos slidos y lquidos, y
en general, fomentar el inters y la participacin de la sociedad para prevenir el deterioro del medio ambiente.
En el marco anterior, la Subsecretara de Ordenamiento Territorial tiene como rol especfico ejecutar polticas y estrategias institucionales sobre el desarrollo urbano; supervisar y
coordinar los planes y proyectos de desarrollo urbano; disponer la elaboracin de normas para el desarrollo urbano;
orientar el diseo de polticas y programas institucionales
tendientes a fortalecer la capacidad de gestin de las municipalidades, entre otras. A este ministerio le corresponde tambin, a travs de la Subsecretara de Vivienda, la planificacin y coordinacin de las estrategias y acciones para la dotacin e implementacin de viviendas en zonas urbanas y
rurales, de acuerdo a las polticas nacionales; el desarrollo
urbano y la proteccin del medio ambiente habitado. Dentro de estas atribuciones, le compete tomar las medidas tcnicas, econmicas y legales para la prevencin y la rehabilitacin de viviendas afectadas o destruidas como consecuencia de los desastres.
De acuerdo a la Ley de Rgimen Municipal, compete a los
municipios dirigir el desarrollo fsico del cantn y la ordenacin urbanstica, teniendo por tanto a su cargo la formulacin de los planes reguladores de desarrollo cantonal y los
de desarrollo urbano; controlar el uso del suelo en el territorio del cantn; preparar un plan de desarrollo municipal
destinado a dirigir, ordenar y estimular su desenvolvimiento
social, econmico, fsico y administrativo; elaborar programas y proyectos especficos en el cantn de su jurisdiccin;
y planear, programar y proyectar las obras pblicas locales
necesarias incorporadas dentro de los planes de su competencia. Sin embargo, no se han desarrollado iniciativas para
la preparacin de los planes cantonales, y slo algunas ciudades cuentan con sus planes urbanos. Durante la dcada
de los aos ochenta se llevaron a cabo algunos planes urbanos que traspasaban el mbito de la ciudad como tal (Cuenca, Ibarra, Latacunga, Ambato, Chone, Jipijapa, Montecristi,
entre otros), incorporando el ordenamiento territorial y el
desarrollo urbano rural, en los cuales se precisaban zonas de
riesgo de inundaciones en el cauce de los ros y se prevean
estrategias para su desocupacin en varios aos. La poca cultura relacionada con esta temtica llev a la reduccin de las
264
franjas de riesgo por parte de las municipalidades a 5 metros

del curso del ro, eliminando la previsin para este tipo de
amenazas naturales.
Algunas municipalidades han realizado programas de
asentamientos humanos de una manera autnoma, como es
el caso del programa de Quitumbe; programas en la ciudad
de Quito en la parte sur; programas en Manta, etc. Se han
hecho intentos tambin, a travs de algunos Consejos Provinciales, de desarrollar programas de asentamientos humanos y de vivienda.
Algunas organizaciones no gubernamentales (ONGs) tambin han realizado programas de vivienda en varios sectores
del pas, como Hogar de Cristo (Guayaquil), Fundacin
Mariana de Jess (Quito), Fundacin para el Hbitat
(FUNHABIT), Servicios para la Vivienda (SERVIVIENDA),
entre otras.
6.2

LOS DESASTRES
6.2.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL

Los entes relacionados con los asentamientos humanos no
cuentan con canales permanentes para recibir informacin
climtica del INAMHI indispensable para el planeamiento
en el sector, ni han incorporado dentro de su gestin el uso
de dicha informacin.
En el conocimiento de las vulnerabilidades, algunos municipios, en el marco de su responsabilidad de preparar los
planes urbanos, han avanzado en la determinacin de riesgos. En el caso de Manta, el municipio ha desarrollado, a
travs de la Oficina de Planeacin, planificacin, estudios
cartogrficos y anlisis de zonas de riesgos, informacin que
ha sido utilizada para el Plan de Ordenamiento Urbano de
esa ciudad.
El modelo metodolgico utilizado por este municipio contiene la preparacin de mapas de riesgos, la identificacin
de recursos, anlisis de vulnerabilidades, informacin socioeconmica, de infraestructura fsica y de elementos expuestos, de servicios bsicos y comunitarios, as como los aspectos fsicos (geomorfologa) y percepcin del riesgo. Los objetivos de la planificacin con base en este modelo son los de
definir medidas para mitigacin, preparativos, atencin y
evaluacin de la efectividad de los planes, las acciones y los
procedimientos. Este trabajo es desarrollado en forma
interinstitucional e incluye la elaboracin de los estudios y
la reglamentacin para el uso de estas reas, incluida la normativa del uso del suelo.
Otros municipios cuentan con anlisis de riesgos llevados a
cabo por la Direccin de la Defensa Civil, con escalas de
resolucin menos detalladas, estudios que son usados por el

Sistema de Defensa Civil para organizar los preparativos y la
alerta a la poblacin en riesgo.
Un caso ms reciente lo constituye el anlisis de riesgos frente a fenmenos ssmicos adelantados por la Municipalidad
de Guayaquil en el marco del Proyecto Internacional
Rhadium, dirigido a 9 ciudades importantes en el mundo.
No obstante, la experiencia de municipios como en el caso
de Manta y el ms reciente de Guayaquil es excepcional y
no refleja una poltica y una institucionalidad sectorial permanente establecida para el anlisis de riesgos locales.
El marco institucional permanente para la prevencin y mitigacin en el ordenamiento urbano es difuso y en muchos
casos inexistente debido a la falta de un desarrollo en el rea
de ordenamiento territorial y de planeacin urbana en el
pas. La orientacin bsica que ha tenido el MIDUVI ha
sido la atencin a la vivienda, participando como promotor
de programas. Ecuador no tiene planes nacionales ni regionales de ordenamiento territorial que sirvan para enmarcar
las acciones de los otros entes territoriales y sectoriales, y
desde el punto de vista de su funcin de coordinacin y de
orientacin en el desarrollo urbano, el MIDUVI no ha promovido ni prestado apoyo a los municipios para la elaboracin de los planes urbanos en el pas. La mayora de los
centros poblados carecen de estos instrumentos para la administracin de su gestin.
Por otra parte, no existe en el pas una institucin que norme
y regule las actividades y acciones para la prevencin y la
rehabilitacin de los efectos que producen los desastres naturales y/o antrpicos a nivel nacional. Solamente la DNDC
se encarga de mitigar los efectos ya producidos por algn
evento anormal. Tampoco existen polticas especficas para
enfrentar el El Nio como fenmeno recurrente.
Como una de las primeras experiencias que adelanta el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda en el manejo de
riesgos se cuenta el proyecto piloto para el control de inundaciones en la ciudad de Chone1 en la provincia de Manab,
desarrollado a raz de las fuertes afectaciones de El Nio
1997-98 en ese centro poblado.
Otros casos aislados pero significativos y de importancia nacional que han incidido en la reduccin de riesgos en ciudades, es la experiencia del proyecto de control de inundaciones de Babahoyo desarrollado despus de los eventos de 198283 y el Programa de Manejo de Recursos Costeros, el lti-
mo de los cuales es adelantado desde el ao de 1985 para el

manejo de zonas especiales alrededor de tres temas: manglares, ordenamiento territorial y saneamiento ambiental. El
Programa ejecuta las decisiones de la Comisin Nacional de
Recursos Costeros2.
En contraste con las experiencias de prevencin anteriormente sealadas se puede sealar que en el pas hay debilidades permanentes en el sector de vivienda y el ordenamiento
urbano que no han incorporado el anlisis de riesgos y polticas de prevencin y manejo de las vulnerabilidades frente a
todo tipo de riesgos a los que estn sometidas las ciudades y
los asentamientos humanos, lo cual se agrava frente a la inexistencia de los mecanismos de planificacin y de administracin que pudiesen servir de instrumentos para dicha incorporacin. Correlacionado con ello, no existe ninguna previsin de recursos que haya sido institucionalizada para apoyar los procesos preventivos a nivel nacional.
Siendo el desarrollo urbano una atribucin conferida por la
Ley de Rgimen Municipal a los municipios, se esperara
que los gobiernos locales en el Ecuador impulsen un sistema
de gestin del riesgo ante amenazas naturales y/o antrpicas.
Sin embargo, en esta ley no existen normas ni regulaciones
que conlleven a acciones para la prevencin y reduccin de
riesgos por efectos de algn fenmeno natural. La Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME), que rene a
las 214 municipalidades ecuatorianas, no ha generado un
proceso relacionado con este tema, por lo que la respuesta
ante desastres se ha caracterizado por ser coyuntural y reactiva
en todas las fases del proceso del desastre.
c)---Contingencia
La institucionalidad permanente para la atencin de emergencias es la nica que se ha desarrollado en Ecuador y se soporta
en la Ley de Seguridad Nacional y en el reglamento de la Defensa Civil. Al igual que en el resto de los organismos del sector
pblico, el MIDUVI debe contar con una Direccin de Seguridad como parte del Sistema Nacional de Defensa Civil,
DIPLASEDE, cuyas funciones y Departamentos de Seguridad
Nacional, movilizacin y Defensa Civil estn contenidos en el
Captulo III del Reglamento Funcional del MIDUVI.
Segn se ha mencionado en el Aparte 1 de este Captulo, la
DIPLASEDE del MIDUVI fue creada legalmente en mayo de
1995, pero realmente se estructur en 1997 a raz de los anuncios del Fenmeno El Nio. Consta de una Direccin de
Planeamiento de Seguridad para el desarrollo nacional, el departamento de movilizacin y el departamento de Defensa Civil para el MIDUVI.
1 Esta ciudad costera en el perodo invernal entre noviembre de 1997 y junio de 1998 soport 62 inundaciones, algunas muy graves. La proteccin contra
inundaciones de la ciudad ha sido estudiada a partir de 1982 y los objetivos de los actuales estudios son evitar las inundaciones, garantizar las fuentes de
abastecimiento de agua, y construir un sistema de drenaje pluvial compatible con el control de inundaciones.
2 Delegados de Ministros de Turismo, Defensa, Ambiente, Agricultura, Salud, Pesca.
265
Esta institucionalidad tiene como funciones el mantenimiento

de los registros e inventarios de recursos del MIDUVI que puedan ser utilizados en casos de emergencia; la elaboracin del
Plan Sectorial de Defensa Civil; normas para la evaluacin de
los daos y la coordinacin de las autoridades ministeriales a fin
de que proporcionen los recursos materiales y servicios requeridos en casos de emergencia por las autoridades del Sistema
Nacional de Defensa Civil.
Para la atencin directa y de socorro a la poblacin, opera la
institucionalidad del propio sistema de preparacin y atencin
de emergencias de la Defensa Civil.
Si bien el Sistema de Defensa Civil funciona de manera permanente, los vnculos con este sector, a travs de las DIPLASEDES,
ha sido muy dbil debido a su perentoriedad. La DIPLASEDE
creada en 1997 en el MIDUVI, a raz del Fenmeno de El
Nio, se encuentra en la actualidad virtualmente eliminada.
6.2.2 PLANIFICACION Y COORDINACION
truccin de Asentamientos Humanos han sido coyunturales

y no existen polticas ni antecedentes que permitan analizar
los impactos de eventos naturales y aplicar los conceptos
preventivos en los procesos de reconstruccin.
La disponibilidad de los recursos para la atencin de desastres en todas sus etapas no obedece a mecanismos de planificacin de autogestin financiera permanente, como el uso
de reservas y fondos con destinacin especfica, evidencindose una importante debilidad en el sector. La disponibilidad de fondos para adelantar obras y proyectos en esta rea
depende de los recursos que asigne el Estado, sean fondos
propios o de crditos de cooperacin internacional, que en
la mayora de los casos resultan insuficientes.
6.3
LA INSTITUCIONALIDAD Y GESTION DEL SECTOR

PARA EL MANEJO DEL FENOMENO EL NIO 1997-98
a)---Conocimiento
6.3.1 ORGANIZACION INSTITUCIONAL
En la institucionalidad para el conocimiento de riesgos se

percibe una descordinacin de las instancias tcnicas sectoriales (INHAMI, Ministerios) y un escaso apoyo logstico
que dificulta la planeacin sectorial a partir del conocimiento territorializado de las amenazas fsicas y naturales
del pas.
Durante el desarrollo del evento 1997-98, las instituciones

del sector del desarrollo urbano tuvieron diferentes roles en
cada una de las etapas: conocimiento, prevencin, contingencia y reconstruccin.
La informacin hidrometeorolgica que estuvo a disposicin

de los entes del sector, provino de los monitoreos del Fenmeno El Nio realizadas por las instituciones del ERFEN, en
particular por el INOCAR y el INAMHI, quienes generaban
informacin diaria sobre los pronsticos. La informacin correspondiente a las zonas de posible afectacin fue utilizada
por la Defensa Civil y por algunos municipios para avanzar en
el conocimiento de los efectos.
Ante la falta de planificacin de ordenamiento territorial y

la debilidad en la formulacin de planes urbanos por las
municipalidades, la planificacin preventiva en este sector
es tambin casi inexistente, ya que no se cuenta con instrumentos que permitan incorporar el manejo de los riesgos en los asentamientos humanos. Tampoco en el rea de
las viviendas se derivan acciones orientadas a la adecuacin
de las mismas a las condiciones de cada una de las provincias, como pudiese ser la recomendacin de tipologas de
casas para zonas permanentes de inundacin en la costa,
como uno de los elementos en el manejo de asentamientos
humanos ubicados en esas planicies de inundacin.
c)---Contingencia
Durante las emergencias, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda realiza acciones o acta a travs de la
DIPLASEDE, teniendo como mecanismos de coordinacin los dispuestos por la Defensa Civil. Esta coordinacin
se hace a nivel regional con los Directores Regionales del
MIDUVI. La planificacin del trabajo se realiza conjuntamente con la participacin de las Subsecretaras de Ordenamiento Territorial, Saneamiento Ambiental y Vivienda,
de manera reactiva sin obedecer a una planificacin previa.
d)
Rehabilitacin y reconstruccin
Las actuaciones del MIDUVI en la rehabilitacin y recons266
a)---Conocimiento del FEN
Segn se desprende de la institucionalidad permanente antes
sealada para el sector, las gestiones llevadas a cabo por estas
instituciones, se inscribieron en un marco donde no se ha
incorporado como poltica pblica el anlisis de riesgos en los
proyectos de desarrollo urbano, incluidos aquellos generados
a partir de eventos hidroclimticos extremos como el Fenmeno El Nio.
En conocimiento de la alerta dada al pas por las instituciones
encargadas de la prediccin, y ante el mandato que diera el
Gobierno Interino a la Defensa Civil de preparar las acciones
para enfrentar el fenmeno, se acelera la instalacin de la
DIPLASEDE-MIDUVI, la cual constituye el nexo entre el
ministerio y la Defensa Civil en el nivel nacional y fue responsable de garantizar los apoyos tcnicos de ese Ministerio, que
requera el plan en sus diferentes fases de ejecucin.
La institucionalidad que oper en el rea de Asentamientos
humanos fue bsicamente la misma prevista en los esquemas normales de funcionamiento, es decir, cont con la participacin del MIDUVI, a travs de las Subsecretaras de
Vivienda y de Ordenamiento Territorial con sus dependencias regionales y provinciales, de Defensa Civil y las unidades de Planificacin del Sistema Nacional de Defensa Civil
y los municipios. En el nivel nacional la coordinacin se
llev a cabo con la Presidencia de la Repblica, el COSENA
y Defensa Civil, sealndose en el sector problemas de lentitud en las acciones a tomar y la falta de cumplimiento en
algunas decisiones adoptadas a ese nivel, principalmente en
relacin a los recursos.
Con la conformacin de los Comits Operativos de Emergencia de nivel regional (COE) del Sistema Nacional de Defensa
Civil, se integran a ese nivel representantes de la ciudad, de
los diferentes ministerios y de la comunidad que poda ser
afectada, con la finalidad de preparar acciones para afrontar la
emergencia.
En un primer momento se solicita a las Direcciones Regionales del MIDUVI que integrasen esos Comits Provinciales y
Cantonales y recabasen informacin sobre los posibles afectados del Fenmeno El Nio en cada una de las zonas urbanas
de la regin.
La coordinacin de las acciones estuvo a cargo de la Defensa
Civil con el concurso de la DIPLASEDE, la cual se apoy en
la capacidad tcnica del MIDUVI para la preparacin del
plan de contingencia y luego de los proyectos de inters. Para
ello, la DIPLASEDE coordina con los Directores Regionales
del MIDUVI las acciones a realizar. En cada Direccin Regional. Por su parte, se organizan equipos tcnicos por especialidades (desarrollo urbano, infraestructura bsica y
socioeconmico).
Tambin el Ministerio llev a cabo varios proyectos de proteccin de vivienda, con el apoyo del Cuerpo de Ingenieros
del Ejrcito. En efecto, en esta etapa se logr la firma de
convenios con ese organismo para ejecutar muchas de las
acciones preventivas previstas.
Las principales debilidades identificadas
institucionalidad para la prevencin fueron:
en
la
---Inexistencia de una poltica nacional de prevencin de

riesgos que estructure y oriente las actuaciones y la gestin
permanente interinstitucional.
---La ausencia de soportes legales como marco para el desarrollo de estas capacidades, entre ellos la falta de incorporacin del tema de los riesgos en la Ley del Ambiente, en las
disposiciones legales para el ordenamiento territorial y urbano y en la ley que regula el funcionamiento de los Consejos Provinciales y en la Ley de Rgimen Municipal.
cimiento cientfico sobre vulnerabilidades y amenazas con

los sectores e instituciones que lo requieran.
---La poca participacin de los gobiernos locales en la fase
preventiva.
---La casi inexistente relacin del MIDUVI con las instancias municipales y la poca asistencia tcnica que stos reciben del MIDUVI para lograr un fortalecimiento.
---La escasa normativa existente para el control en el uso del
suelo y en la ocupacin del territorio.
---Inexistencia de apoyos educativos para incorporar la cultura de prevencin y de riesgos.
c)---Contingencia
La institucionalidad vari respecto a algunas instituciones
dependiendo de la fase considerada de la contingencia. En
un primer momento, las acciones de preparacin en este
sector se inscriben en el lapso comprendido entre julio y
noviembre de 1997 y estn incorporadas en el Plan Nacional de Contingencia elaborado por Defensa Civil, donde se
disponan las actuaciones que corresponda llevar a cabo por
las diferentes instituciones y las oficinas seccionales.
Para la fase de preparativos y atencin de las emergencias
participaron numerosas instituciones relacionadas de diversas formas con los Asentamientos Humanos: Defensa Civil a
travs de la DIPLASEDE-MIDUVI y sus Juntas Provinciales; las Subsecretaras de Vivienda y Ordenamiento Territorial del MIDUVI y sus Direcciones Regionales y Delegaciones Provinciales; las Gobernaciones y los Municipios, ONGs,
etc.
En lo que respecta a vivienda y desarrollo urbano, se ha sealado que la DIPLASEDE del MIDUVI se estructura durante
1997. En mayo se designa a su director, fecha en la cual se
inicia la definicin interna de la organizacin, estructuracin y
funcionamiento de la misma. Se concluye la incorporacin de
personal en el mes de octubre de ese mismo ao, un mes antes
de la ocurrencia del primer impacto grave de las lluvias en la
ciudad de Santa Rosa, Provincia de El Oro.
Los preparativos se orientaron tanto al fortalecimiento
institucional como a la reduccin de vulnerabilidades: capacitar funcionarios en medidas de autoproteccin, de salvamento,
preparacin del plan de evacuacin poblacional; capacitacin
en manejo de albergues; organizacin de las Juntas Provinciales
y de los Centros de Operaciones de Emergencia (COE), y otras
similares llevadas a cabo por Defensa Civil. Igualmente se identificaron reas de reubicacin de poblacin y ubicacin de albergues, as como la instalacin de stos ltimos; localizacin e
implementacin de los centros y subcentros de acopio, entre
otras acciones (Ver Cap. V. Aparte 6).
---Falta de vnculos entre potenciales generadores del cono267
Durante la emergencia (perodo comprendido entre noviembre de 1997 y junio de 1998), Defensa Civil tuvo
actuaciones de rescate, solicit ayuda internacional, particip en la recoleccin de daos y prepar folletos y publicaciones, as como otros recursos para la difusin de
informacin sobre el evento. Sin embargo, con la creacin del COPEFEN en octubre de 1997 y su posterior
refuerzo institucional para poder administrar los recursos
para la contingencia, se debilita el papel coordinador de
Defensa Civil, quedando a cargo de esa Unidad Coordinadora la decisin y centralizacin de la asignacin de los
recursos. Ello fue cada vez mas claro a medida que avanzaba la emergencia y se requera el manejo de los recursos
multilaterales.
En este perodo, los impactos del fenmeno obligaron al
desarrollo imperativo de programas de reubicacin, quedando a cargo de la Subsecretara de Vivienda la planificacin de los proyectos piloto y la suscripcin de convenios con las municipalidades para construccin de viviendas para reasentamientos humanos. Ello se llev a cabo a
travs de sus entes regionales. El MIDUVI tambin prest apoyo a las Juntas Provinciales de Defensa Civil y a las
Gobernaciones.
De esta forma, la Subsecretara de Vivienda tom a cargo
la coordinacin general del proyecto del Fenmeno El
Nio, organizando un Comit Tcnico con coordinaciones provinciales para una mayor efectividad en los procesos de los estudios y contratacin de los proyectos a nivel
nacional. Cada Direccin Regional del MIDUVI qued
responsable de la ejecucin de los diferentes componentes, con la participacin de cada municipio.
Algunas ONGs, como el Programa Viviendas Hogar de
Cristo, firmaron convenios con el MIDUVI para la construccin de viviendas para damnificados.
Esta fase tuvo entre sus fortalezas el contar con una
institucionalidad que identific las principales vulnerabilidades en un conjunto de centros urbanos, en base a lo
cual se direccionaron muchos de los esfuerzos.
Sin embargo, se han sealado como debilidades en la institucionalidad y gestin para la atencin de las contingencias:
---Falta de recursos oportunos para implementar en la prctica las respuestas frente a los efectos del desastre, entre ellos
los reasentamientos de poblacin. Demora en los trmites.
---Dbil coordinacin institucional y con los entes territoriales.
En la coordinacin al nivel nacional del MIDUVI con la
Direccin Nacional de Defensa Civil a travs de la
DIPLASEDE, se observ disparidad de informacin entre los datos obtenidos en sitio y los disponibles en el
268
nivel nacional. Con el COPEFEN, se logr una mayor

efectividad. Igualmente, hubo lentitud en las acciones a
tomarse y falta de cumplimiento en las decisiones adoptadas por las instancias superiores (COSENA, Defensa
Civil), en muchos casos por falta de decisin poltica.
A nivel regional, la coordinacin con el Ministerio de
Bienestar Social tuvo el problema de que no se aplic una
metodologa comn para evaluacin de la destruccin de
las viviendas. La mayor efectividad se logr dentro de la
propia institucionalidad con las Direcciones Regionales
del MIDUVI pero hubo limitaciones por falta de fondos
para las acciones preventivas.
Con los municipios, en el nivel local, no se lleg a implementar el apoyo tcnico que se acordara con los mismos en las Juntas Provinciales y Cantonales. Por otra parte, hubo lentitud en la respuesta municipal as como interferencia en la canalizacin de los proyectos con las
gobernaciones, en buena medida por desconocimiento
de la manera de presentar los proyectos y los canales
institucionales para ello.
Si bien se haba previsto llevar a cabo un trabajo coordinado con las ONGs durante la emergencia y etapas posteriores, stas trabajaron independientemente. Fue evidente una
falta de coordinacin para el levantamiento de la informacin con este tipo de organizaciones. Se observ tambin
lentitud en los procesos administrativos de colaboracin
entre ellas y el sector pblico. Con las Universidades no se
pudo concluir los Convenios de Cooperacin con participacin de estudiantes en cada una de las especialidades
(vivienda, infraestructura y trabajo social).
---Manejo muy centralizado de la decisin de prioridades
por el COPEFEN.
En un primer momento, la coordinacin de las acciones de
rehabilitacin estuvo a cargo del COPEFEN con base a proyectos preparados por MIDUVI. Se destinaron recursos para
la construccin y adecuacin de viviendas para reasentamientos
de la poblacin afectada. Posteriormente, la institucionalidad
responsable pas a ser CORPECUADOR que llev a cabo,
con las municipalidades, programas emergentes de rehabilitacin urbana en sectores marginales.
Las debilidades ms relevantes en esta fase fueron:
---Poca participacin de la poblacin en la bsqueda de soluciones con responsabilidades compartidas con el Estado.
---Escasez de recursos para apoyar en la solucin de los grandes problemas asociados a los damnificados de la vivienda.
---Escasez de mecanismos institucionales para soluciones con
mayor participacin comunitaria.
6.3.2 PLANIFICACION Y COORDINACION DURANTE EL EVENTO
a)---Conocimiento
Una vez dada la alerta al Gobierno Nacional sobre la presencia del fenmeno en el Pacfico suramericano, correspondi a Defensa Civil comunicar al resto de las instituciones sectoriales y territoriales a travs de las DIPLASEDES.
Constituida la DIPLASEDE del MIDUVI, se inici la preparacin de un plan de contingencia que tomaba como
base las orientaciones dadas en el sector del conocimiento
sobre la posible magnitud del impacto y su focalizacin
espacial, similar a lo ocurrido en 1982-83.
Para la realizacin de ese plan, Defensa Civil debi adelantar una lnea para mejorar el conocimiento sobre las vulnerabilidades. Si bien la informacin sobre vulnerabilidades
y riesgos de los asentamientos humanos estuvo disponible
de manera fragmentaria y precaria, debido al esfuerzo de
algunas instituciones pudo contarse con una base para
direccionar las acciones. Adems del caso de Manta antes
sealado, el fenmeno se inicia con informacin sobre riesgos adelantada por Defensa Civil en 84 cantones de cinco
provincias de la costa, tomando como base la experiencia
de 1982-83 (ver Captulo V, Aparte 6). Varias de las acciones que se plantearon y se llevaron a cabo durante las fases
de Antes y Durante, tuvieron como soporte este tipo de
informacin.
Puede decirse entonces que la institucionalidad que contribuy en esta fase a generar informacin sobre el conocimiento de vulnerabilidades indispensable para prever situaciones de riesgo en el sector fueron Defensa Civil y pocas municipalidades.
Se han sealado en esta fase como debilidades relevantes:
---La escasa participacin del MIDUVI en el uso de la informacin climtica.
---La debilidad de los pronsticos recibidos y utilizados por
la Defensa Civil en cuanto a la magnitud esperada y a las
zonas de posible afectacin, lo que limit la mayor parte de
las actuaciones a las provincias de Esmeraldas, Manab,
Guayas, Los Ros y El Oro y supuso niveles de afectacin
similares a los de 1982-83, cuando en realidad result mucho ms fuerte.
---La debilidad de la informacin sobre vulnerabilidades y
riesgos, principalmente entre los entes encargados de la administracin urbana de nivel municipal.
Las acciones llevadas a cabo en la etapa preventiva estuvieron
contenidas en al plan de contingencia de Defensa Civil, el
cual especific las previstas para el antes, durante y despus.
Debido al poco tiempo disponible en la etapa del antes, la
realizacin de acciones preventivas fueron muy limitadas, por

eso no puede hablarse realmente de un verdadero plan preventivo, ya que en la prctica constituy un conjunto de proyectos definidos en funcin del alto riesgo, pero con la visin
del socorrismo ante un evento inmediato (desalojar a la poblacin de los sitios muy vulnerables a las inundaciones y
algunas acciones de proteccin y de limpieza para mitigar los
posibles efectos). Tienen de positivo que en ellas se incorporaron los criterios de reduccin de vulnerabilidades de las poblaciones en riesgo, promoviendo los reasentamientos.
Como parte de la prevencin, se realizaron eventos de capacitacin a las autoridades y funcionarios del MIDUVI en el
nivel nacional; se estableci en el nivel regional un banco de
datos sobre los materiales de construccin que podran ser
utilizados durante y despus del evento; se emitieron directrices nacionales y se planificaron acciones de proteccin de ncleos habitacionales identificando los sectores del rea urbana
y urbano-marginal sometidas a riesgo (laderas, lechos de ros,
zonas bajas, etc.). Asimismo se limpiaron esteros y se
reconformaron canales en zonas urbanas que podan ser afectadas por El Nio. Finalmente, se previ la ubicacin de posibles terrenos en zonas seguras para reasentamientos urbanos. Las acciones llevadas a cabo con fines de prevencin se
resumen en el Captulo V, Aparte 6 de este mismo estudio.
Para la formulacin de los planes, las dependencias regionales del MIDUVI, ubicadas en las provincias de la costa y
de la sierra que tenan zonas en la costa, recopilaron la
informacin sobre las posibles zonas de afectacin y con
base en ello, identificaban probables proyectos de emergencia. En las provincias del litoral se realizaron eventos de
informacin, planificacin y determinacin de responsabilidades, anlisis de riesgos en el sector urbano y rural,
mapas de riesgo preliminares con las posibles rutas de evacuacin y determinacin de los sitios de albergue.
La informacin sobre posibles proyectos se remita a
MIDUVI-Quito, donde era organizada en el seno de la
DIPLASEDE. La planificacin fue llevada a cabo con la
participacin de las Subsecretaras de Ordenamiento Territorial y de Vivienda segn el caso, logrndose establecer
metas programticas, cumplindose con una adecuada coordinacin institucional. En cada regional se organizaron
equipos tcnicos para el desarrollo de los proyectos por
especialidades (desarrollo urbano, infraestructura bsica y
socioeconmico). Se mantuvo reuniones de trabajo permanentes en la Direccin Nacional de Defensa Civil, Subsecretaras Regionales, Gobernaciones, COPEFEN, Fuerzas
Armadas, etc., a fin de buscar una coordinada actuacin
institucional frente al fenmeno.
La evaluacin de la gestin realizada por el MIDUVI ha mostrado debilidades y fortalezas en el sector que constituyen
base para el fortalecimiento institucional futuro del mismo.
269
Entre las fortalezas se ha sealado:
c)---Contingencia
---Coordinacin efectiva de la DIPLASEDE con las Direcciones Regionales del MIDUVI que fueron afectadas por El
Nio, recopilando informacin sobre las posibles afectaciones en forma oportuna y coordinada con Defensa Civil.
Si bien el MIDUVI conjuntamente con la DIPLASEDE

participaron en la preparacin del plan de contingencia antes sealado, Defensa Civil fue la institucin que llev a cabo
la informacin sobre alertas a lo largo de la contingencia. El
MIDUVI apoy la difusin de documentos para la prevencin en caso de inundaciones.
---Participacin de tcnicos segn sus especialidades.

---Residencia de los funcionarios en las propias zonas de
afectacin.
---Programacin y cooperacin de las instituciones y la comunidad en la deteccin de proyectos emergentes para mitigar los impactos del FEN.
---Por primera vez se realiza capacitacin a los tcnicos que
realizan la coordinacin general, lo cual fue llevado a cabo al
detectarse que los tcnicos y funcionarios del MIDUVI no
estaban capacitados para elaborar planes de emergencia y
proponer alternativas de solucin inmediata.
Se han destacado como debilidades en la planificacin:
---Inexistencia de prcticas de conservacin de la memoria
de las afectaciones que ha generado El Nio en los centros
urbanos.
---Debilidades en la prctica de planificacin preventiva, tanto a nivel nacional como de los gobiernos locales. Falta de
conocimiento en la programacin de obras de emergencia
por no haber tenido antecedentes de esta magnitud.
---Ausencia de mecanismos para introducir la prevencin en
el manejo de los asentamientos, por la inexistencia de planes
urbanos y de marcos de ordenamiento territorial.
---Lentitud en la implementacin de las acciones preventivas
de reasentamientos, por lo que slo llegaron a materializarse
algunas de ellas, debido tambin a falta de recursos econmicos. Se ha estimado que la evaluacin de las zonas de riesgos
slo se llev a cabo en un 20% en relacin a lo previsto.
---Debilidad tcnica de los gobiernos locales para la elaboracin de proyectos.
---Ausencia de una poltica dirigida a las viviendas ubicadas
en asentamientos con riesgos.
---Ausencia de sistemas de informacin de soporte.
---Poca participacin de las instituciones internacionales expertas en desastres, en programas de capacitacin relacionados con la temtica de desastres en este sector.
A pesar de estas debilidades se ha indicado como un avance
significativo en el pas que por vez primera se llevan a cabo
prcticas de planificacin preventiva para enfrentar el Fenmeno El Nio y que si bien stas se realizaron muy cercanas
a la manifestacin desastrosa del evento, han constituido un
quiebre cualitativo en el manejo de este tipo de eventos.
270
El 20 de enero de 1998 el MIDUVI suscribi un convenio

con el COPEFEN para desarrollar acciones dirigidas a afrontar
el Fenmeno El Nio por un monto de 20 millones de sucres.
Durante el perodo de afectacin comprendido entre noviembre de 1997 y mayo de 1998, se suscribieron tambin
convenios para la planificacin y construccin de viviendas
para reasentamientos humanos entre el MIDUVI y las municipalidades de Manta, Jama, Charapot, Durn, Palestina
y Huaquillas. Igualmente entre el MIDUVI y el Cuerpo de
Ingenieros del Ejrcito.
Adicionalmente, otros organismos como los municipios presentaron directamente al COPEFEN sus proyectos de rehabilitacin y reconstruccin.
En esta fase se continuaron los programas de reasentamientos
que se haban previsto en la fase anterior, a la vez que se
detectaron las viviendas afectadas y destruidas por el fenmeno a los fines de la reconstruccin y de asentamientos
humanos, pero por el trmite de los prstamos no pudo
cumplirse con lo programado.
En las Direcciones regionales del MIDUVI se desarrollaron,
durante la contingencia, los procesos de investigacin, diagnstico y planificacin de los estudios de asentamiento que
haban sido detectados durante la fase de prevencin, previndose la ejecucin inmediata de algunos de los programas a travs de constructores privados y el Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito.
Igualmente, los contratos de prstamo firmados entre el Gobierno de Ecuador y las entidades financieras internacionales (CAF-BID-BM), estipularon como plazo para las obras
consideradas en los mismos, hasta el 31 de diciembre de
1999. Durante el lapso de la emergencia se reajustaron los
planes iniciales tomando en cuenta los informes y evaluaciones realizadas por los tcnicos regionales.
Entre las debilidades sealadas respecto a la planificacin
durante la contingencia estn:
---Relacin deficiente entre el MIDUVI y los Municipios e
inexistente coordinacin institucional con los mismos.
---Dificultad de los municipios para la preparacin de proyectos por falta de apoyo y capacitacin tcnica para ello.
---Dificultades en la identificacin de las zonas afectadas, ya
que por falta de recursos econmicos no fue posible movilizarse en las provincias.
---La reaccin institucional se dio principalmente por la solicitud de los afectados.
Se han indicado entre las fortalezas:
---Contar con tcnicos del MIDUVI capacitados y especializados en cada una de las reas de trabajo, lo que permiti la
adaptacin de los planes de intervencin de acuerdo a las
limitantes econmicas.
---Capacidad de decisin de los mandos medios. De acuerdo a la realidad de cada asentamiento a intervenir y dada la
premura de obtener resultados los jefes tcnicos tuvieron la
capacidad de tomar decisiones.
---Permanente informacin sobre las zonas afectadas por parte
del INAMHI y de Defensa Civil.
---Colaboracin importante de las Direcciones Regionales.
---Compromiso de los Municipios.
d)
Rehabilitacin y reconstruccin
Como quiera que hubo retrasos durante la fase de contingencia, la mayora de las acciones a realizar durante la rehabilitacin y reconstruccin quedaron contenidas en los
proyectos de prstamo reformulados antes mencionados.
En esta fase se ha tenido como objetivo prever la urgente
reconstruccin de las viviendas que resultaron afectadas o
destruidas por el Fenmeno El Nio. Se llevaron a cabo
obras de rehabilitacin y reconstruccin emergente con
los recursos de esos entes financieros. Se presentaron al
Banco Mundial 4 proyectos piloto de reasentamientos
humanos para damnificados del FEN, ubicados en las
ciudades de Chone (Provincia de Manab); Durn (Provincia de Guayas); Santa Rosa y Huaquillas (Provincia de
El Oro), que estaban e proceso de adjudicacin y construccin.
Durante la etapa preventiva, Defensa Civil fue la fuente principal de recursos. El MIDUVI utiliz recursos propios para
la recopilacin de la informacin. Las Direcciones regionales del MIDUVI no contaron con recursos econmicos suficientes para desarrollar los planes de investigacin y diagnstico que se haban programado con el personal del
MIDUVI. Por instrucciones del Ministro del MIDUVI, se
asign una partida especial con recursos propios para realizar la coordinacin a nivel nacional de los posibles efectos
del FEN, as como recursos emergentes para las Direcciones
Regionales de Guayas, Manab y El Oro.
En la fase de emergencia (desde mediados del mes de
noviembre de 1997 hasta el 31 de mayo de 1998),

COPEFEN administr y otorg prioridades para las asignaciones de recursos a nivel nacional. Estas se concretaron mediante la firma de convenios entre el MIDUVI y
esa Unidad Coordinadora. El 20 de enero de 1998 se
firm un convenio general para proteccin y rehabilitacin de viviendas afectadas por el Fenmeno El Nio,
programas de reasentamientos humanos y rehabilitacin
de sistemas de agua potable y saneamiento afectados.
Para acceder a los fondos, el ministerio deba presentar
los proyectos para la aprobacin por parte del
COPEFEN.
Las principales fuentes de recursos fueron los prstamos
multilaterales de la CAF, BID y BM, ya sea por reformulacin de los existentes como por la aprobacin de
nuevos.
Se ha sealado que no hubo agilidad en la entrega de recursos econmicos para atender la emergencia a las Direcciones
Regionales, por lo que en la mayora de los casos no llegaron
a materializarse. Estas direcciones tuvieron limitaciones tanto
en viticos para cumplir con las acciones en la fecha prevista,
en transporte para la movilizacin a nivel de la regin, falta
de materiales e insumos. Por esta razn la Subsecretara de
Desarrollo Urbano seala como una consecuencia de ello la
imposibilidad de cumplir con la programacin.
Durante la rehabilitacin los fondos han provenido de fuentes multilaterales y parte de los aportes del gobierno tanto
nacional como locales.
6.4
POLITICAS PROPUESTAS PARA EL ORDENAMIENTO

URBANO Y EL MANEJO DE EMERGENCIAS
Las polticas que fueron formuladas para reducir las debilidades observadas en la gestin e institucionalidad para desastres, tomaron como base el hecho de que los fenmenos
naturales o desastres guardan relacin muy estrecha con el
sector institucional de Asentamientos Humanos o Desarrollo Urbano en la medida en que su ocurrencia afecta directamente la vida, salud y bienestar de la poblacin, comprometiendo la seguridad de la infraestructura fsica destinada
a la vivienda y a la vida laboral de los habitantes. Ante el
riesgo en este importante sector se considera de una alta
prioridad definir mecanismos institucionales, nacionales, sectoriales y territoriales que reduzcan en lo posible el aumento
de amenazas y vulnerabilidades en las comunidades locales
y que se desarrolle la capacidad de respuesta para enfrentar
crisis.
La identificacin de vulnerabilidades y riesgos y la prevencin han sido consideradas factores primordiales en el ordenamiento territorial, por lo que se hace necesario llevar a
cabo anlisis geogrficos, topogrficos, geolgicos,
271
ecolgicos, etc., que permitan concluir cules son las zonas

ms adecuadas para la localizacin de asentamientos humanos, infraestructura y actividades productivas. Esto conlleva a evaluar a que tipo de amenaza se encuentran sometidas las comunidades y cual es el grado de vulnerabilidad
que tienen los elementos que las componen, estructurales,
no estructurales y funcionales, permitiendo definir las
medidas de prevencin o mitigacin, las cules tendrn
como objeto intervenir la amenaza o la vulnerabilidad de
la poblacin expuesta.
diferentes niveles territoriales. Incorporar en la planificacin

territorial el diseo de experiencias de los eventos del 82-83
y 97-98 y el anlisis de riesgos y prevencin. En este campo,
en la redaccin de la Ley de Rgimen Provincial y la Ley de
Rgimen Municipal, Artculos 86-91 de la nueva constitucin sobre medio ambiente, riego, manejo de cuencas y
microcuencas, incluir un artculo sobre riesgos naturales.
Dentro de este marco, producir documentos para los legisladores a los fines de incluir aspectos de los riesgos naturales
en las diferentes leyes.
Dentro de esa perspectiva fue formulado el siguiente conjunto de polticas:
---Garantizar la produccin oportuna de informacin

hidrometeorolgica y el desarrollo de una cultura de uso
adecuado de la informacin, la cual sea accesible al sector
urbanstico. Para ello establecer mecanismos permanentes
que garanticen el flujo y la utilizacin cotidiana de este tipo
de informacin por los planificadores del desarrollo urbano,
as como de los agentes responsables de los permisos de ocupacin.
---Desarrollar programas de asistencia tcnica desde el nivel

central nacional, dirigidos al fortalecimiento del municipio
no slo en estas temticas sino tambin como ordenador y
regulador del suelo y el desarrollo urbano, enfatizando los
procesos de planificacin con visin preventiva, incorporando el anlisis de riesgos en la planificacin urbana; y fortaleciendo estos niveles de gobierno como unidades de planificacin y de gestin en la prevencin y riesgos de crisis (adversidades extremas). Garantizar que las decisiones municipales en estas materias cuenten con respaldo tcnico. Igual
consideracin debe hacerse respecto a los Consejos Provinciales y a sus planes de Desarrollo Provincial.
---Fortalecer y concentrar la informacin hidrometeorolgica

para el conocimiento territorializado de las amenazas en el
entendido de que resulta una inversin sustentable (equipos, mantenimiento, investigacin, capacitacin). Ello persigue garantizar el monitoreo y la alerta temprana de cualquier evento adverso, tanto a las comunidades como a las
autoridades para mitigar los efectos.
---Conceptualizar e implantar un esquema institucional sostenible para la prevencin y gestin de riesgos, con instancias clave de coordinacin interinstitucional, y con flexibilidad para adecuarse a los tipos y grados de los eventos. En
especial crear unidad de gestin operativa permanente para
el tratamiento de todo lo relacionado con el Fenmeno El
Nio.
---Fomentar un sistema o red de investigacin entre universidades y centros de investigacin, conectados con el sector
privado y los consejos provinciales, entre otros.
---Desarrollar la capacidad de control de las comunidades

en el uso adecuado del suelo. Desarrollar programas de educacin a las comunidades para el uso adecuado del territorio, incorporando la variable de riesgos naturales.
---Fortalecimiento del INAMHI en su capacidad de pronsticos climticos territorializados.
---Desarrollar sistemas de informacin de soporte a la planificacin preventiva y contingente.
---Promover la participacin de la educacin superior en el

desarrollo de temticas preventivas, entre ellas en el rea urbanstica y de viviendas, a travs del Consejo Nacional de
Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP).
---Desarrollar una poltica preventiva para las viviendas en

zonas de riesgo.
a)---Conocimiento
b)---Prevencin
---Incorporar en el sector, la prevencin y el anlisis de riesgos como una poltica para el desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y las actuaciones institucionales. Promover la cultura de riesgos naturales a travs de las distintas
instancias, tanto del Fenmeno El Nio como de todos los
dems eventos que afectan permanentemente al Ecuador (terremotos, erupciones volcnicas, incendios).
---Desarrollar normativas que involucren el anlisis de riesgos en la planificacin y el ordenamiento, principalmente
en la ley del ambiente y en las disposiciones urbansticas de
272
---Desarrollar la capacidad para el anlisis de riesgos basados en el vnculo de vulnerabilidad y sector pblico.
---Crear mecanismos de control y veeduras ciudadanas para
las obras preventivas y de otro orden a ser ejecutadas en
zonas de riesgo dentro de las ciudades.
---Concienciar a las autoridades y a la comunidad sobre los
problemas que puede producir cualquier evento desastroso,
mediante capacitacin de las autoridades, funcionarios y la
comunidad sobre nuestro ambiente de riesgos, y las medidas que debemos desarrollar en la vida cotidiana o extraordinaria para manejar los efectos con visin preventiva y de
atencin.
---Que el CONUEP exija que las universidades, institutos
tecnolgicos y politcnicos incluyan en sus pensum de estudios el tema de los riesgos naturales.
---Institucionalizar fuentes de recursos permanentes en el

sector para las contingencias.
c)---Contingencia
---Definir una poltica de identificacin de beneficiarios para

la adjudicacin de viviendas que tome en cuenta la capacidad de pago de cada estrato.
---Promover la participacin de las comunidades en la bsqueda de soluciones.

---Recabacin progresiva de la memoria institucional de El
Nio durante la contingencia.
---Mantener actualizado banco de datos sobre posibles sitios de reasentamiento, a los fines de su utilizacin en caso
de ser requeridos durante la emergencia.
---Fortalecer a los gobiernos en la formulacin de proyectos.
d)---Reconstruccin
---Fomentar e institucionalizar los anlisis expost para garantizar la incorporacin de la variable riesgo en las decisiones y proyectos de reconstruccin.
---Garantizar fuentes de recursos para esta fase mediante mecanismos permanentes.
273
CAPITULO VIII
PROYECTOS PROPUESTOS PARA LA

PREVENCION Y RECONSTRUCCION
El presente captulo describe los resultados de la tarea de
identificacin de posibles proyectos de prevencin y mitigacin, as como de fortalecimiento institucional, a los
que se arrib en Ecuador como resultado de los anlisis y
de los requerimientos prioritarios de intervencin. De esta
forma se ha estructurado un paquete de proyectos que
podra formar parte de un plan para la prevencin y la
reconstruccin de los daos asociados al Fenmeno El
Nio, con identificacin de las posibles fuentes de
financiamiento. Estos proyectos son complementados con
otros de alcance regional y subregional que se incluyen
en el volumen Regional de este estudio.
Los proyectos aqu escogidos han sido preparados con base
a propuestas individuales de proyectos presentados por
las autoridades ecuatorianas como resultado tanto de los
dos talleres nacionales que se llevaron a cabo en el pas,
como de sesiones de trabajo que se implementaron a lo
largo del mismo, as como en informacin adicional proporcionada por el consultor nacional de la CAF en ese
pas.
La metodologa de trabajo empleada para la identificacin y priorizacin de los proyectos ha sido resumida en
la introduccin metodolgica desarrollada en el Anexo 1.
Con base a la misma, los proyectos identificados persiguen responder a un conjunto de polticas que fueron
propuestas para reducir, por una parte, las vulnerabilidades en cada uno de los sectores afectados, y por la otra las
debilidades en la gestin institucional, relacionadas con
los desastres en general y con el Fenmeno El Nio en
particular. El proceso cont con la participacin activa de
los funcionarios nacionales de los organismos relevantes.
En el caso de Ecuador, se mantuvo un trabajo permanente de los equipos interinstitucionales bajo la direccin de
la CAF y la coordinacin de una institucin seleccionada
en cada rea por el conjunto de participantes en las mismas (ver Anexo 1), a travs de los cuales se identificaron y
seleccionaron proyectos relevantes. En el proceso de identificacin de proyectos, el trabajo realizado responde a
los daos y secuelas ocasionados por el Fenmeno El Nio
de 1997-98; sin embargo, sus resultados se pueden asimilar para atender las necesidades originadas por cualquier otro fenmeno de origen hidrometeorolgico.
Los proyectos especficos identificados son tanto de prevencin y mitigacin, como de fortalecimiento
institucional adems de los destinados a la reconstruc-
cin que harn factible la puesta en prctica de tales

polticas y estrategias. As, los proyectos de prevencin y
mitigacin, y de fortalecimiento institucional, se conciben como la forma concreta de reducir o eliminar las vulnerabilidades fsicas y las debilidades en la gestin
institucional, y pretender dar concrecin a las lneas de
poltica que se identificaron en los diferentes sectores y a
nivel nacional, a los fines de dar respuesta a las necesidades prioritarias de reduccin de riesgos.
Las prioridades fueron definidas dependiendo de la naturaleza de los proyectos, de acuerdo a la metodologa
detallada en el anexo de este estudio. La elegibilidad de
los proyectos fsicos se ha llevado a cabo considerando la
bondad del proyecto para la reduccin de vulnerabilidades en el eslabn de la cadena de efectos en el que acta,
de acuerdo al anlisis realizado en el Captulo V, Aparte 2
de este estudio. La priorizacin ha considerado la contribucin del proyecto en la reduccin del mayor nmero
de vulnerabilidades reducidas, especialmente de aquella
que constituye tambin el principal cuello de botella para
la situacin analizada. En lo que respecta a los criterios
para la elegibilidad de los proyectos de fortalecimiento
institucional, se ha considerado que la propuesta incida
directamente en la reduccin o eliminacin de debilidades especficas en la gestin institucional vinculada con
el Fenmeno El Nio, de acuerdo a los planteamientos
que se presentan en el Captulo VII, Aparte 2 de este
estudio. Las prioridades se establecieron identificando el
cuello de botella para la gestin, de acuerdo a las debilidades detectadas.
Finalmente, la elegibilidad de los proyectos de reconstruccin estuvo condicionada a que las propuestas tuviesen por objeto reconstruir o reparar la infraestructura o
restablecer la produccin como resultado del Fenmeno
El Nio 1997-98. Aquel proyecto o proyectos que
acumulase(n) el mayor nmero de criterios de jerarquizacin indicados en la metodologa general, tendra mayor grado de prelacin dentro del grupo o listado de proyectos identificados.
A los fines de resguardar el producto de los esfuerzos que
realizaron las instituciones en la identificacin y posterior seleccin de proyectos, este captulo ha sido organizado en dos partes. La primera de ellas recoge el resultado del trabajo de las instituciones en los distintos talleres
que se llevaron a cabo a lo largo del estudio, incorporando todos los proyectos identificados, solamente con la
denominacin y fines perseguidos con cada uno de ellos.
Estos proyectos se agrupan por sectores y se relacionan
con las polticas y estrategias que las enmarcan o con la
institucin que los ha identificado, en el entendido de
275
que, en la generalidad de los casos, stas seran las responsables de su ejecucin.

La segunda parte recoge el paquete de proyectos que, dentro del grupo anterior, cuenta con una estimacin preliminar de costos y se les precis con mayor profundidad
el objeto y caractersticas. Igualmente, algunos proyectos
agrupan varias propuestas de proyectos que, por su naturaleza, pueden conformar uno comn.
Ambos grupos tienen particular inters para la fase de
gestin que se debe iniciar de inmediato para la concrecin de las propuestas.
1.
LOS PROYECTOS IDENTIFICADOS POR LAS

INSTITUCIONES SECTORIALES
El trabajo de Identificacin de proyectos llevado a cabo en

talleres sectoriales se hizo para cuatro grupos de trabajo: Abastecimiento de agua para consumo humano y salud; Vialidad
y transporte; Agricultura y pesca; y Desarrollo urbano y vivienda. En general, dicha identificacin parti de un marco
de polticas y de proyectos nacionales y sectoriales que tienen
directa relacin con el sector bajo referencia.
A continuacin se resumen los resultados de este ejercicio de
seleccin de proyectos, el cual sirvi de base, complementado
con nuevos proyectos identificados a lo largo de los anlisis,
para la conformacin del paquete definitivo de proyectos que

se presenta en el Punto 2 de este mismo captulo.
1.1
PROYECTOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA

CONSUMO HUMANO
Las instituciones integrantes de este grupo, bajo la coordinacin de la Subsecretara de Saneamiento Ambiental del
MIDUVI, prepararon un listado de proyectos en base a propuestas iniciales de cada una de ellas: INOCAR; INAMHI;
Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH); OPS; Ministerio de Salud Pblica; Defensa Civil; ANEMAPA; ECAPAG
Guayaquil; AME; EMAPAM Manta y Machala; Empresa de
Agua Potable de Esmeraldas (EAPA); Empresa Municipal de
Agua Potable de Manab; CRM; CONCOPE; Consejos Provinciales de Azuay, Imbabura, Pastaza, Caar, Cotopaxi, Loja,
Morona Santiago; Universidad Central de Ecuador.
En reuniones progresivas se hizo una identificacin de los proyectos comunes, seleccionndose los ms relevantes para el sector en referencia. Esta seleccin consider proyectos fsicos y de
fortalecimiento institucional, tomando como base las vulnerabilidades fsicas y las polticas contenidas en el Captulo V, Aparte
2, as como las debilidades institucionales para la gestin de
desastres resumidas en el Captulo VII, Aparte 3 de este mismo
estudio. El Cuadro VIII.1.1-1 resume el listado de los proyectos seleccionados segn el procedimiento sealado.
Cuadro VIII.1.1-1 Ecuador. Proyectos de agua para consumo humano y saneamiento identificados por las instituciones
Polticas
PROYECTOS FISICOS
Estrategias
Proyectos
Mejorar el conocimiento del FEN como

base para una mejor informacin en la
gestin sectorial
Apoyar la automatizacin
hidrometeorolgica para monitoreo,
pronstico y alerta del FEN
Mejorar los sistemas de alerta que
alimentan a los sectores
Implementacin y automatizacin de la red hidrometeorologica

bsica para el monitoreo, pronstico y alerta del FEN (INAMHI)
Implementacin de equipos para monitoreo Ocano-atmosfrico
en el mar ecuatoriano (INOCAR)
Sistematizacin de informacin hidrometeorolgica de las
estaciones del litoral ecuatoriano (INAMHI)
Reducir vulnerabilidad en las cuencas
Identificar microcuencas con severas

afectaciones a los sistemas de agua
saneamiento
Modelo de gestin de manejo de microcuencas en la costa

(CRNH).
Proteccin de cuenca del ro Bobonaza (Pastaza).
Proteccin de microcuencas en Loja
Encauzamiento de ros y proteccin de cuencas en Morona
Santiago.
Reducir la vulnerabilidad de las obras y

sistemas
Incorporar los estudios de riesgos en la

prctica institucional
Estudio de vulnerabilidad y diagnstico e inventario de los

sistemas urbanos y rurales de agua potable, saneamiento y
salud. Identificacin de medidas de mitigacin (SSA-OPS)
Rehabilitacin y reconstruccin de
obras con visin preventiva futura
Rehabilitacin de infraestructura fsica de los sistemas de agua

potable y saneamiento en el medio urbano y el rural:
Sistema regional de Agua potable y alcantarillado
Esmeraldas.(AEPA)
Agua potable Estancilla, Chone y Poza Honda (CRM)
Planta de tratamiento, conduccin y desechos de agua potable
Manta (EMAPAM)
276
Cuadro VIII.1.1-1 Ecuador. Proyectos de agua para consumo humano y saneamiento identificados por las instituciones
Polticas
Estrategias
Proyectos
Sistemas de agua potable en 10 municipios de la costa-Manab (CRM)
Sistema regional de Agua potable La Esperanza (Machala)
Rehabilitacin estaciones de bombeo, perforacin de Pozos profundos
en el sector norte, bombas de sistemas de agua potable (Machala)
Agua potable y alcantarillado Pucar y Gualaceo en Azuay
(CONCOPE)
Alcantarillado Ilumn y San Roque (Imbabura)
Agua potable Cotacachi y Pimampiro (Imbabura)
Alcantarillado Parroquia Ftima, 10 de Agosto y Simn Bolvar (Pastaza)
Saneamiento bsico de 33 locales educativos del cantn La Troncal
(Caar)
Mejorar la respuesta frente a las

emergencias
Mejorar la respuesta de los usuarios
Actualizacin de normas de diseo de

los sistemas de agua potable y
saneamiento
Elaboracin de normas de diseo de sistemas de agua

potable y saneamiento para poblaciones mayores y
menores de 1.000 hab (SSA)
Investigaciones tecnolgicas
Planta transportable para potabilizacin de agua para

1.000 hab. (Universidad de Ecuador)
Suministro de sistemas de agua y

Implantacin de sistemas con alternativas de bajo costo y fcil
saneamiento para sectores rurales y
instalacin y mantenimiento en el medio rural y urbano marginal
urbano marginales en base a tecnologas
apropiadas, que incluye proteccin de
cuencas y microcuencas con
participacin comunitaria
Abastecimiento de agua en sitios
deficitarios
Planta de tratamiento de agua potable y sistema de distribucin para

Sigchos
Sistema de agua potable para provincia de Loja (CONCOPE)
Tratamiento de agua y alcantarillado para consumo en Morona Santiago
Capacitacin de la poblacin
Implementacin de un sistema nacional de capacitacin para

poblaciones que histricamente han sido afectados por el FEN, en
las fases de antes, durante y despus
Mejorar los sistemas de informacin

para prevencin y mitigacin de
desastres
Estructuracin de una base de datos computarizada sobre desastres

Implementacin de un sistema de informacin geogrfica para esta
temtica (DNDC)
Capacitacin tcnica para el manejo del SIG
Capacitacin de recursos humanos
Programa para capacitar funcionarios para administracin de

riesgos, desastres y emergencias (multidisciplinaria e
interinstitucional) (MSP, ANEMAPA, DNDC, OPS)
Establecer sistemas de planificacin

frente a desastres
Preparar plan sectorial de prevencin y mitigacin de desastres en

el sector de agua y saneamiento
Fortalecer instituciones estratgicas

existentes y desarrollar institucionalidad
para la prevencin
Promover la gestin institucional de
prevencin de desastres
Fortalecimiento institucional de las DIPLASEDES y COPLASEDES

para la preparacin y atencin de desastres (MSP, DNDC, Consejo
Nacional de Seguridad)
Fortalecimiento institucional de la ECAPAG
Fortalecimiento institucional de AME en el rea de saneamiento
ambiental para capacitar a los Municipios
PROYECTOS INSTITUCIONALES
Fortalecer la capacidad de diagnstico, de
prospeccin y de manejo de riesgos en
general, de las instituciones sectoriales
para enfrentar este tipo de eventos
Fortalecer y desarrollar la institucionalidad

para el manejo de desastres en el sector
de agua potable, saneamiento y salud.
277
1.2
PROYECTOS DE VIALIDAD Y TRANSPORTE
Para la seleccin de los proyectos, las instituciones que conformaron el equipo de trabajo interinstitucional para este
sector partieron del marco de polticas, estrategias y proyectos nacionales que tiene implicacin para el sector. Igualmente, consideraron las polticas y estrategias sectoriales, en
base a las cuales identificaron proyectos especficos para el
propio sector. Las instituciones participantes en este proceso, bajo la coordinacin del Ministerio de Obras Pblicas,
fueron: INAMHI; COPEFEN; CLIRSEN; CONCOPE; Escuela Politcnica Nacional; Escuela Superior Politcnica del
Ejrcito; Universidad Central de Ecuador; Consejo Provincial de Manab.
El Cuadro VIII.1.2-1 resume los proyectos sectoriales identificados como respuesta a las polticas y estrategias del sector, as como el marco de polticas, estrategias y proyectos de
carcter nacional que son requeridas para enmarcar la adecuada gestin sectorial.
Cuadro VIII.1.2-1 Ecuador. Proyectos de vialidad y transporte identificados por las instituciones
Estrategias
Polticas
PROYECTOS NACIONALES DE INTERES PARA EL SECTOR
Proyectos
Propiciar el conocimiento de las causas y

efectos del FEN
Adelantar un estudio del FEN que

Modelaje del FEN y de su relacin con el clima, escorrenta e
profundice los conocimientos disponibles
impactos socio-econmicos sobre el sector(INAMHI-INOCAR)
Fortalecer los sistemas informativos

meteorolgicos, hidrolgicos y
oceanogrficos
Establecimiento de red de estaciones

hidrometeorolgicas, oceanogrficas y
de comunicacin
Capacitacin y especializacin de
personal en el sector del conocimiento
Automatizacin de la red hidrometeorolgica bsica para el

monitoreo, pronstico y alerta de fenmenos adversos y los
asociados a El Nio que sirva como base para el sector transporte
y vialidad (INAMHI).
Establecer planes de manejo y uso adecuado

del territorio, integrando y actualizando los
estudios bsicos respectivos
Estudios y planes de manejo y uso

adecuado de recursos en cuencas
prioritarias
Elaboracin de planes de manejo en una cuenca piloto
Propiciar el establecimiento de sistemas

nacionales de embalses para control
Plan de obras de almacenamiento y

regulacin de caudales y de manejo
ptimo de obras existentes
Elaboracin de proyecto de obra de almacenamiento en cuenca

seleccionada
Estudio para anlisis y simulacin de frecuencias de
precipitaciones y escurrimientos para el diseo de obras civiles
relacionadas con el FEN (INAMHI)
Planificar y establecer sistemas de

evacuacin de aguas
Plan de evacuacin de aguas en zonas

inundables
Evaluacin, monitoreo, rehabilitacin de obras de control de

inundaciones en una cuenca piloto para Ecuador (Carrizal-Chone)
(EPN-INAMHI)
Modelacin fsica y matemtica del drenaje de zonas inundadas
y de estructuras viales del litoral ecuatoriano (UCE, EPN, MOP,
INAMHI).
Modelacin matemtica y simulacin numrica de problemas de
consolidacin de suelos bajo las condiciones del litoral
ecuatoriano (UCE)
Planificar y establecer sistemas de

evacuacin de aguas
Plan de evacuacin de aguas en zonas

inundables
Evaluacin, monitoreo, rehabilitacin de obras de control de

inundaciones en una cuenca piloto para Ecuador (CarrizalChone) (EPN-INAMHI)
Modelacin fsica y matemtica del drenaje de zonas
inundadas y de estructuras viales del litoral ecuatoriano (UCE,
EPN, MOP, INAMHI).
Modelacin matemtica y simulacin numrica de problemas
de consolidacin de suelos bajo las condiciones del litoral
ecuatoriano (UCE)
Propiciar el aprovechamiento del agua con

propsitos mltiples
Plan de aprovechamiento mltiple del

agua en cuencas de alto riesgo
Normativa sobre el uso mltiple del agua en cuencas bajo ese

rgimen
Propiciar y fomentar el conocimiento y la

enseanza a todo nivel sobre matemticas
de prevencin y mitigacin de fenmenos
naturales
Ampliacin del pensum para incluir

matemticas de prevencin en los tres
niveles de educacin
Organizacin de cursos de actualizacin y postgrados

(especialidades y maestras) con opciones relacionadas con la
prevencin de desastres naturales y antrpicos
Planes de investigacin sobre

amenazas, vulnerabilidades y riesgos.
Anlisis de vulnerabilidad y riesgo en la red vial de la costa

ecuatoriana (EPN, CLIRSEN, MOP, INAMHI)
Anlisis de peligros y amenazas en al red vial de la costa
ecuatoriana (EPN, CLIRSEN, MOP, INAMHI)
278
Cuadro VIII.1.2-1 Ecuador. Proyectos de vialidad y transporte identificados por las instituciones (continuacin)
Polticas
Estrategias
Proyectos
Propiciar la capacitacin y entrenamiento

del personal de las organizaciones
encargadas de la operacin y
mantenimiento de obras
Programas de capacitacin y
entrenamiento de personal para
operacin y mantenimiento de obras
Cursos nacionales para operacin y mantenimiento de obras
Propiciar la difusin masiva de una cultura

nacional de prevencin y mitigacin de riesgos
ante fenmenos naturales como el FEN
Campaas continuas de difusin masiva

sobre cultura de prevencin y mitigacin
Preparacin de campaas
Institucionalizar la cooperacin de
universidades y escuelas politcnicas con
los organismos nacionales y sectoriales
Convenios de cooperacin entre el

gobierno y las universidades y escuelas
politcnicas.
Gestiones para lograr los acuerdos
Fortalecimiento de la planificacin y
coordinacin a nivel nacional, provincial y local
para que incluya la temtica de la prevencin
Normativa para planificacin y

prevencin a todo nivel
Preparar plan de prevencin y mitigacin de riesgos para el sector

(MOP)
Promover la definicin de las funciones

entre los organismos del sector
Norma general sobre la redefinicin de

funciones a nivel nacional y seccional
Estudio de institucionalidad funcional frente a desastres
Promover la asignacin de recursos para la

prevencin, rehabilitacin y reconstruccin
vial en forma oportuna y suficiente
Fondo nacional de prevencin
Canales de asignacin de recursos al sector
Proponer que se flexibilicen todava ms

los requisitos para la obtencin de
financiamiento internacional ante
situaciones de desastres
Recursos nacionales y externos

disponibles
Propuesta conjunta de flexibilizacin
Establecer sistema de informacin sobre el

comportamiento de la infraestructura vial
Sistemas de informacin y
documentacin especializados en vialidad
Organizacin del Servicio de Documentacin e informacin Tcnica

especializado en puentes y vas de comunicacin terrestres (UCE,MOP)
Establecer sistemas de pronstico

sectorial meteorolgico, hidrolgico y
oceanogrfico
Conceptualizar el sistema
Estudio e implantacin sistema de pronstico de impactos

sectoriales (INAMHI, MOP)
Propiciar la adopcin de diseos de las

obras del sector tomando en cuenta la
realidad hidrometeorolgica de El Nio
Actualizacin de normas para el diseo

vial considerando el FEN
Estudios hidrolgicos e hidrulicos para el diseo de obras viales

en la costa ecuatoriana: metodologa, parmetros, mtodos,
normas (UCE, EPN, INAMHI, MOP)
Evaluacin de los daos provocados por

el FEN en la red vial
Evaluacin de daos e inventarios de las estructuras viales de la

costa ecuatoriana (UCE, EPN, INAMHI, MOP)
Fortalecer el mantenimiento preventivo de

la infraestructura vial
Programa de mantenimiento preventivo

con equipos, personal y recursos.
Capacitacin, entrenamiento y asistencia tcnica al personal de los

Consejos Provinciales para el mantenimiento y reparacin de
equipos viales (ESPE, CONCOPE, MOP)
Fortalecer la institucionalidad sectorial para

desastres
Soporte legal para la prevencin
Promulgar leyes secundarias de soporte la gestin preventiva

sectorial
Restablecer el funcionamiento de la red

vial con criterios de reduccin de riesgos
Estudios de vulnerabilidad y riesgos de

Estudios y proyectos para rehabilitacin, reconstruccin,
la red vial e identificacin de medidas de
construccin, mantenimiento de vas secundarias, terciarias y
mitigacin
caminos vecinales (UCE, CONCOPE, Consejos Provinciales)
Capacitacin y entrenamiento
Inversin y equipamiento para la rehabilitacin y mantenimiento de
la red vial provincial (CONCOPE, Consejos provinciales)
Reconstruccin y construccin de la red secundaria, terciaria y
caminos vecinales por los Consejos Provinciales (2.437 Km)
Organizacin del Servicio de Control de Calidad de asfaltos y
pavimentos en las vas del litoral ecuatoriano (UCE, MOP)
Capacitacin y entrenamiento del personal tcnico de los Consejos
Provinciales en la preparacin, ejecucin y fiscalizacin de
proyectos viales (CONCOPE, MOP, ESPE, Org. Internacionales)
PROYECTOS SECTORIALES
279
1.3
PROYECTOS DE AGRICULTURA Y PESCA
En forma similar a las anteriores, las instituciones que conformaron el equipo sectorial, bajo la coordinacin del Ministerio
de Agricultura y Ganadera, enmarcaron los proyectos identificados en las polticas nacionales y sectoriales requeridas para
la gestin sectorial. Dichas instituciones fueron: FAO, Instituto Nacional de Pesca (INP), Defensa Civil (DIPLASEDE),
INAMHI, PREDESUR, CREA, CONCOPE-HCPL,
CEDEGE, CRM, CODELORO, Universidad Central de Ecuador. El Cuadro VIII.1.3-1 resume los proyectos seleccionados
para cada una de las polticas identificadas en el marco de esos
talleres de trabajo (ver pg. 281).
1.4
PROYECTOS DE DESARROLLO URBANO

Y VIVIENDAS
En este sector se parti de un conjunto de proyectos identificados por cada una de las instituciones participantes, los cuales
fueron analizados y priorizados en el seno del equipo de trabajo. Participaron en los anlisis y seleccin de proyectos, bajo la
coordinacin de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del MIDUVI: Defensa Civil, INAMHI, Ministerio del
Ambiente, Ministerio de Bienestar Social, Ministerio de Educacin y Cultura, Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del MIDUVI, COPEFEN, CORPECUADOR, ESPE;
municipalidades de Sucre (Baha de Carquez), Manta y
Portoviejo de la Provincia de Manab; y Santa Rosa (Provincia
de El Oro); Consejo Provincial de Esmeraldas (Provincia de
Esmeraldas); Universidad Central de Ecuador (Facultad de Ingeniera). El Cuadro VIII.1.4-1 resume los proyectos seleccionados por el grupo de trabajo sectorial (ver pg. 282).
2.
EL PAQUETE DEFINITIVO DE PROYECTOS

PROPUESTOS PARA LA PREVENCION,
MITIGACION, FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL Y RECONSTRUCCION
Se presentan a continuacin los temas de proyectos que han

sido identificados a lo largo del estudio, y para cuya escogencia
se ha considerado: a) la seleccin especfica realizada por las
instituciones a nivel de los sectores mediante el proceso descrito en el acpite anterior para el caso de Ecuador. b) los
proyectos derivados de la identificacin de todas las vulnerabilidades reseadas en el Captulo V de este estudio. c) los
proyectos que son requeridos para dar respuesta a las debilidades institucionales identificadas en el Captulo VII para
cada sector. d) los que mejoran la gestin de desastres a nivel
del pas como conjunto (Captulo VI), consignndose solamente aquellos que como resultado del anlisis de aplicacin de criterios acusan la mayor prelacin.
En primer lugar se presentan proyectos que tiene por objeto
prevenir o mitigar los efectos de los desastres, incluyendo los
280
de fortalecimiento institucional. Enseguida se describen proyectos que tienen por finalidad reconstruir la infraestructura
y la produccin que fuera daada o destruida por El Nio de
1997-98.
Las propuestas estn agrupadas bajo las reas temticas que
corresponden a las principales vulnerabilidades fsicas y debilidades en la gestin que fueron objeto de examen pormenorizado durante los trabajos realizados en los dos talleres nacionales, y que se identificaron como las ms afectadas por el
fenmeno. Concretamente, para el caso de los proyectos de
prevencin y mitigacin y de reforzamiento institucional, se
incluyen propuestas en torno a las reas temticas de mejoramiento del conocimiento sobre las amenazas hidrometeorolgicas y oceanogrficas, el diseo de polticas y la capacitacin de personal para la prevencin, y la reduccin de vulnerabilidades en materia de los sectores de desarrollo urbano,
agua y saneamiento, agropecuario y pesca, y transportes. En
el caso de proyectos de reconstruccin, las reas temticas se
refieren a los sectores de vivienda, agua y saneamiento,
agropecuario y pesca, y transporte y comunicaciones.
Se trata de 66 propuestas de proyectos de prevencin, mitigacin y fortalecimiento institucional cuyo monto combinado
asciende a los 106,2 millones de dlares de los Estados Unidos de Norteamrica, y de 25 proyectos de reconstruccin
por un valor combinado de 408,6 millones adicionales.
En los prrafos siguientes se describen sucintamente dichas propuestas, bajo la clasificacin temtica antes sealada. Perfiles de
cada una de ellas estn contenidas en documentos disponibles
en las instituciones y en la CAF, con indicacin de los objetivos,
el costo, y los organismos de ejecucin y de posible
financiamiento para cada proyecto. El estado de avance en la
elaboracin de estos proyectos es variado, pero las autoridades
nacionales se encuentran abocadas a su pronta conclusin, de
forma tal que los donantes potenciales puedan estar en capacidad de conocer en detalle cada una de las propuestas.
Cabe sealar tambin que se presenta un orden de prelacin
de todas las propuestas de proyectos. Este se ha definido con
base en el nmero de criterios de jerarquizacin, descritos en
el anexo metodolgico, que satisface cada una de las propuestas. Dicho orden de prelacin tiene por nico objetivo el orientar a los tomadores de decisiones a la hora de definir los proyectos por atender en caso de existir recursos limitados e insuficientes para cubrir toda la demanda.
2.1
PROYECTOS DE PREVENCION, MITIGACION Y

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
a) Conocimiento tcnico-cientfico: Bajo este apartado se consignan

ocho propuestas destinadas a obtener un mejor conocimiento tcnico
y cientfico acerca de los fenmenos hidro-meteorolgicos y
Cuadro VIII.1.3-1 Ecuador. Proyectos de agricultura y pesca identificados por las instituciones
Estrategias
Proyectos
Mejorar la capacidad del sistema de

informacin hidrometeorolgica para el
monitoreo, procesamiento y difusin
oportuna.
Fortalecer la capacidad de pronstico
de las relaciones causa-efecto
generadas por los fenmenos
climatolgicos en el sector transporte
Modernizar la red hidrometeorolgica bsica del

INAMHI, dotndolo del instrumental y equipo
automatizado y capacitando a su personal
tcnico. Integrar en el INAMHI toda la
informacin hidrometeorolgica de otras
entidades generadoras de dicha informacin
(regionales, seccionales, educativas, etc) y
dotarla de mayores recursos presupuestarios,
fortaleciendo su autogestin tcnico-financiera.
Monitoreo de la humedad del suelo en reas vulnerables y

representativas de la costa ecuatoriana, con fines de
prevencin de inundaciones (INAMHI con apoyo de
PREDESUR, CONCOPE, CREA, CRM, CODELORO, MAG)
Fortalecer e implementar polticas de

manejo y conservacin de cuencas
Fomentar la participacin y organizacin social

en la construccin y mantenimiento de obras
y acciones de proteccin de las cuencas con
nfasis en la forestacin, conservacin de la
cubierta vegetal y el manejo integral del suelo,
institucionalizando unidades de gestin y
administracin.
Actualizar y suministrar recursos para los
planes existentes de manejo de cuenca.
Ordenamiento, manejo y conservacin de las cuencas de los

ros: Catamayo , Jubones, Puyango, Santa Rosa, Arenilla y
Tahun (PREDESUR, CONCOPE, CREA con apoyo de MAG,
FAO, INAMHI, INEFAN, Universidad Catlica).
Obras de encauzamiento de los ros: Caar, Bulul, Tenguel y
Gala de la zona costanera de Azuay y Caar (CREA con apoyo
de la Universidad Central, INAMHI, CONCOPE y AME).
Desarrollo sustentable de las zonas afectadas por el FEN en la
provincia de Loja, en base al cultivo e industrializacin de
especies xerfilas (CONCOPE con apoyo de MAG, FAO,
PREDESUR, INAMHI y CREA).
Prevenir y mitigar las inundaciones y

arrastre de slidos
Realizar estudios y ejecutar obras de

infraestructura en las cuencas que eliminen y
mitiguen los efectos de las inundaciones y
arrastres de slidos, que garanticen el
desarrollo sustentable en funcin del riesgo.
En caso de estudios existentes, actualizarlos
y financiar su implementacin.
Proyecto emergente de control y mitigacin de crecidas y

arrastre de slidos de los ros: Norcay, Caar, Tigsay,
Ciriaco, San Francisco y Aguas Prietas en el litoral, al pi
de la vertiente occidental de la cordillera occidental
(Universidad Catlica con apoyo de MAG y CREA).
Ordenar el uso del suelo agrcola en

zonas de alto riesgo
Actualizar y validar el estudio de uso actual y

potencial del suelo, considerando la vulnerabilidad
y riesgo, asegurando el financiamiento con
recursos gubernamentales, privados y de
cooperacin internacional, con plena participacin
de los actores sociales involucrados.
Determinacin de la calidad del suelo e zonas crticas

afectadas por el Fenmeno El Nio (ESPE, Comisin
Atmica).
Prevenir y reducir los efectos de los

fenmenos naturales en el sector
agropecuario
Implementacin de una unidad de coordinacin,

fortaleciendo la Direccin de Planeamiento de la
Seguridad para el desarrollo (DIPLASEDE), para
realizar el estudio y anlisis de vulnerabilidad
frente a desastres naturales. Elaboracin de
planes y programas bajo la direccin del MAG y
la participacin interinstitucional de organismo
gubernamentales nacionales, seccionales y
locales, sector privado y organizaciones de
productores agropecuarios y pesqueros.
Proyecto de fortalecimiento institucional para la prevencin

y mitigacin de desastres naturales. Definicin de marco
institucional que fortalezca la prevencin sectorial (MAG
con apoyo de FAO, CREA, CONCOPE, INP, PREDESUR, UC)
Normar y formular planes de control y

manejo integral de plagas y
enfermedades frente a fenmenos
climatolgicos extremos
Desarrollar plan de manejo frente a

enfermedades y plagas.
Proyecto para normar y formular planes de control y

manejo integral de plagas
Reduccin de vulnerabilidades de las

obras frente a este tipo de fenmenos
climticos, mediante normas de diseo
ms exigentes en zonas de alto riesgo
Revisar, actualizar e institucionalizar las

normas de diseo y construccin de obras de
infraestructura fsica de apoyo a la produccin
agropecuaria y pesquera, incorporando la
variable riesgo.
Estudio de vulnerabilidades en las obras e

infraestructuras del sector
Fortalecer la poltica de asistencia

tcnica para los seguimientos
productivos.
Poltica para disminuir el impacto de
amenazas climticas sobre los
pequeos productores agropecuarios,
superando sus niveles de pobreza e
incrementando su capacidad de
respuesta frente a ese tipo de
fenmenos
Promover el desarrollo agropecuariopesquero sustentable vinculando a las

organizaciones productivas rurales en la
ejecucin, evaluacin de obras de
infraestructura, fomentando la
capacitacin y asistencia tcnica
permanente e implementando sistemas
de financiamiento productivo.
Identificacin y ubicacin de caladeros de pesca artesanal en

la costa continental e insular (INP con apoyo de FAO y PMRC).
Desarrollo agropecuario de los pequeos productores afectados
por el FEN. (FAO con apoyo de MAG, CREA, PREDESUR).
Asistencia de emergencia a pequeos agricultores para la
rehabilitacin de los cultivos afectados por el FEN en las
provincias de Manab y Esmeraldas y el fortalecimiento de la
organizacin comunitaria para afrontar emergencias (MAG con
apoyo de FAO, CRM y CONCOPE).
Ampliacin del sistema de riego Tahuin (CONCOPE con apoyo
de MAG, INAMHI y PREDESUR)
Restablecimiento de la infraestructura de riego en la costa
ecuatoriana (MAG con apoyo de PREDESUR, CREA y
CONCOPE).
Restablecimiento de la infraestructura de almacenaje en la
costa ecuatoriana (MAG con apoyo de FAO).
Reactivacin productiva de Molleturo, La Troncal, Caar, Suniral
y Ponce Enrique (CREA con apoyo de MAG, INAMHI, FAO)
Polticas
281
Cuadro VIII.1.4-1 Ecuador. Proyectos de desarrollo urbano y vivienda identificados por las instituciones
Polticas
Garantizar produccin oportuna de
informacin hidrometeorolgica y de
amenazas. Incorporar la prevencin y
anlisis de riesgos en el sector
Estrategias
Desarrollo de sistemas de alerta,
monitoreo y prevencin.
Proyectos
Rehabilitacin de la red de comunicaciones satelitales
(INAMHI)
Automatizacin de la red hidrometeorolgica bsica para el
monitoreo, pronstico y alerta de fenmenos adversos
Desarrollar capacidad para el anlisis y

gestin de riesgos en el ordenamiento
urbano y territorial.
Elaboracin de mapas de riesgo en los municipios Baha de

Carquez y Santa Rosa
Elaborar proyectos de ordenamiento urbano estratgico en
Baha de Carquez y Santa Rosa
Reducir vulnerabilidades de los centros

poblados con nfasis en el manejo de
cuencas y de ros
Control de inundaciones y estabilizacin

de laderas.
Cantn Sucre:
Construccin de obras en el rea urbana de Baha de
Carquez
Estudio de la situacin y propuestas para San Vicente y
Ro Briceo
Chone:
Fase I, construccin y habilitacin del canal de desvo
Fase II, estudio y construccin de las obras requeridas
Babahoyo:
Mejoramiento urbano
Construccin de 378 viviendas en Barreiro
Santa Rosa:
Relleno hidrulico en las zonas bajas de Santa Rosa
Estudio de la cuenca alta sector la Avanzada
Manta:
Estudio y construccin de encauzamiento de ros y quebradas
Manejo y monitoreo de cauces y presas de retencin
Estudio y construccin de alternativas viales
Recuperacin de reas afectadas pro inundaciones y
deslizamientos
Esmeraldas:
Manejo y conservacin de la cuenca del Ro Esmeraldas
Reasentamientos, reposicin y
reparacin de viviendas.
En varias provincias:
Construccin de viviendas e infraestructuras (35 perfiles
en 31 cantones)
Construccin de viviendas en sitio en 60 localidades
Reparacin de viviendas en sitio en 5 localidades
Construccin de viviendas.
Estudio, planificacin y construccin de viviendas tipo

(4 subproyectos)
Fortalecimiento institucional para la gestin

de prevencin y mitigacin de riesgos y
atencin de desastres naturales
Fortalecer o desarrollar institucionalidad para

desastres.
Implementar Sistema Nacional de Prevencin de

Desastres a nivel sectorial
Incorporar medidas preventivas para la

contingencia
Prevencin para la atencin de desastres.
Construccin de 60 albergues en las provincias afectadas

por El Nio, que servirn de Centros comunitarios durante
la no emergencia
Dar respuesta a la poblacin en la etapa

post desastre
282
oceanogrficos que pueden originar desastres, especialmente El Nio,

as como sobre otras variables que afectan la vulnerabilidad. Su
monto estimado alcanza los 21 millones de dlares. (Vase el Cuadro
VIII.2.1-1).
Rehabilitacin de la red de comunicaciones por satlite. El proyecto pretende establecer una red de comunicaciones de tecnologa avanzada para permitir la recepcin en
tiempo real de informacin hidrometeorolgica para el pronstico. (US$ 140.000).
Automatizacin de la red hidrometeorolgica bsica y
fortalecimiento de la red hidrolgica general. Este proyecto, que se realizara por etapas, permitir rehabilitar y
ampliar la red de estaciones y sus comunicaciones para establecer el sistema nacional de previsin hidrometeorolgica.
Incluye creacin de un sistema de informacin en tiempo
real para la prevencin de desastres naturales de origen
hidrometeorolgico (monitoreo, pronstico y alerta de fenmenos adversos) (US$ 18.600.000).
Regionalizacin de las lluvias y caudales extremos en
las zonas bajo la influencia del evento El Nio. Este proyecto, a ser realizado por fases, tiene por objeto modelar en
forma probabilstica las lluvias intensas y los caudales de los
ros, con el objeto de determinar parmetros para el diseo
de obras de infraestructura en las zonas afectadas por el evento
climtico (US$ 60.000).
Monitoreo de la humedad del suelo en reas representativas de la costa ecuatoriana con fines de prevenir inundaciones. Mediante este proyecto se obtendra informacin
de inters para la toma de decisiones de los agricultores y
gobiernos locales, al contar con informacin agroclimtica
como evapotranspiracin, con indicacin de reas con exceso de humedad o dficits hdricos; reas aptas para la agricultura de secano; e informacin aplicable a modelos
hidrolgicos (US$ 220.000).
Modelos de simulacin para problemas de consolidacin de suelos del litoral ecuatoriano. Se propone disear
y probar modelos matemticos y de simulacin numrica
de los suelos del litoral, para obtener un mejor conocimiento acerca de su comportamiento bajo eventos
hidrometeorolgicos extremos. (US$ 200.000).
Estudios hidrolgicos e hidrulicos para el diseo de
obras viales en la costa ecuatoriana. Bajo este proyecto se
actualizaran los anlisis de precipitaciones y caudales extremos originados por El Nio, con el propsito de actualizar
y unificar las normas de diseo de obras civiles en el sector
vial ecuatoriano. (US$ 780.000).
Equipos para monitoreo de las variables oceanogrficas. Se propone la adquisicin e instalacin de equipos
para ampliar la red de estaciones medidoras de las variables
del ocano, tales como nivel del mar, temperatura, salinidad,

etc. (US$ 1.000.000).
Base de datos sobre desastres. Se prev el establecimiento de una base nacional computarizada de datos sobre todo
tipo de desastres, mediante el uso de un sistema de informacin geogrfica. (US$ 300.000).
b) Diseo de polticas y capacitacin en materia de
prevencin y mitigacin: Bajo este apartado se incluyen
ocho propuestas de proyectos destinados a definir
polticas nacionales de prevencin y mitigacin, a
capacitar a las poblaciones ms sujetas a riesgos, y a formar
y especializar personal en materia de prevencin y
mitigacin y de manejo del riesgo y las emergencias. Su
monto combinado asciende a los 3 millones de dlares.
(Vase de nuevo el Cuadro VIII.2.1-1).
Diseo del sistema Nacional de prevencin y gestin de
riesgos. Se persigue establecer un sistema que incorpore,
adems de la preparacin y atencin de desastres, la prevencin y mitigacin de riesgos con identificacin de las instituciones coordinadoras y participantes a nivel sectorial y territorial. Incluye ajustes a las bases legales existentes
(US$
400.000).
Diseo preliminar sistema de planificacin para la gestin de riesgos. Se pretende desarrollar las bases para el ejercicio ordenado y preventivo de planificacin de desastres,
incluyendo niveles, metodologas de trabajo y capacitacin
a ser aplicados en diferentes niveles de gestin y en las diferentes etapas del desastre. Se inicia con la implantacin del
subsistema de planificacin para el Fenmeno El Nio (US$
200.000).
Fortalecimiento de la DNDC en el marco de la
institucionalidad nacional de prevencin y manejo de riesgos. Este proyecto persigue fortalecer a la DNDC en sus
responsabilidades de preparacin y atencin de desastres,
adecuando las funciones y la institucionalidad de sus instancias y modernizando los equipos y procedimientos para
mejorar su capacidad de gestin (US$ 100.000).
Plan piloto para la implantacin del sistema de prevencin y gestin de riesgos en una entidad territorial
(Chone). Se pretende implantar las propuestas institucionales
con todos sus desarrollos (normativos, institucionales, de
planificacin, tcnicos) en una entidad municipal sometida
permanentemente a efectos de desastres, con el objeto de
precisar las propuestas, desarrollar metodologas sobre la realidad y tomar medidas concretas para la prevencin de desastres, sirviendo todo ello como base para su extensin a
nivel territorial (US$ 300.000).
Especializacin de personal en materia de prevencin
283
Cuadro VIII.2.1-1 Ecuador. Proyectos de prevencin y mitigacin y de reforzamiento institucional
Area TemAtica y Proyectos

CONOCIMIENTO TECNICO-CIENTIFICO
Monto
(Millones de US$)
Orden de
PrelaciOn
21.300.000
1.
Rehabilitacin red comunicaciones por satlite ...................................................................................................................... 140.000
2.
Automatizacin red hidrometeorolgica bsica ................................................................................................................. 18.600.000
3.
Regionalizacin de las lluvias y caudales extremos. ................................................................................................................ 60.000
4.
Monitoreo de humedad del suelo para prevenir inundaciones ................................................................................................. 220.000
5.
Modelos sobre consolidacin suelos costeros ....................................................................................................................... 200.000
6.
Estudios hidrolgicos para diseo obras viales ....................................................................................................................... 780.000
7.
Equipos monitoreo oceanogrfico ....................................................................................................................................... 1.000.000
8.
Base de datos sobre desastres ............................................................................................................................................. 300.000
DISEO POLITICAS Y CAPACITACION EN PREVENCION

9.
2.960.000
Diseo sistema para prevencin y gestin de riesgos ............................................................................................................. 400.000
10. Diseo sistema de planificacin para gestin de riesgos ......................................................................................................... 200.000
11. Fortalecimiento de la DNDC ..................................................................................................................................................... 100.000
12. Plan piloto a nivel municipal para sistemas prevencin ........................................................................................................... 300.000
13. Especializacin personal en prevencin de desastres .............................................................................................................. 600.000
14. Formacin personal en riesgos, desastres y emergencias ...................................................................................................... 800.000
15. Sistema capacitacin para poblaciones en riesgo ................................................................................................................... 300.000
16. Poltica nacional en prevencin de inundaciones ...................................................................................................................... 260.000
REDUCCION VULNERABILIDADES DESARROLLO URBANO
64.902.800
17. Control inundaciones cuenca piloto ......................................................................................................................................... 155.000
18. Control inundaciones del ro Chone .................................................................................................................................... 35.000.000
19. Control inundaciones en Barreiro, Babahoyo ....................................................................................................................... 5.000.000
20. Manejo cuenca ro Santa Rosa ........................................................................................................................................... 2.450.000
21. Dragado ro Santa Rosa y puerto Jel .................................................................................................................................. 4.643.800
22. Diseo obras encauzamiento ro Briceo ................................................................................................................................... 40.000
23. Diseo canales drenaje en San Vicente ..................................................................................................................................... 35.500
24. Recuperacin zonas inundadas en Manta ................................................................................................................................ 857.000
25. Encauzamiento ros Manta, Burro, Tigre y Bravo ................................................................................................................. 2.725.600
26. Presas en ros Burro y Tigre .................................................................................................................................................... 733.300
27. Obras proteccin en zonas urbanas de Manta .................................................................................................................... 3.252.000
28. Cordn forestal protector en Baha de Caraquez ...................................................................................................................... 210.600
29. Manejo y conservacin cuenca del ro Esmeraldas ............................................................................................................. 9.500.000
30. Estudios vulnerabilidad y riesgos (Baha de Carquez/ Chone). ............................................................................................... 200.000
31. Sistema institucional para manejo de riesgos en el sector ........................................................................................................ 50.000
32. Sistema de planificacin para el manejo de riesgos sectoriales ................................................................................................ 50.000
284
Cuadro VIII.2.1-1 Ecuador. Proyectos de prevencin y mitigacin y de reforzamiento institucional (continuacin)

REDUCCION VULNERABILIDADES EN AGUA, SANEAMIENTO, SALUD
Monto
(Millones de US$)
Orden de
PrelaciOn
4.130.000
33. Proteccin sistema agua potable en Esmeraldas ..................................................................................................................... 560.000
34. Drenaje pluvial en zonas inundables de Guayaquil ............................................................................................................... 1.450.000
35. Sistemas desinfeccin casera del agua en la Costa ............................................................................................................... 100.000
36. Sistema institucional de prevencin en sector salud ................................................................................................................. 50.000
37. Fortalecimiento MSP en materia de prevencin ....................................................................................................................... 200.000
38. Sistema de planificacin para gestin riesgos sector salud ..................................................................................................... 100.000
39. Actualizacin normas diseo sistemas agua y saneamiento ..................................................................................................... 70.000
40. Anlisis vulnerabilidad sistemas agua y saneamiento ......................................................................................................... 1.000.000
41. Anlisis de vulnerabilidades instalaciones de salud ................................................................................................................. 100.000
42. Marco institucional gestin riesgos sector agua y saneamiento ............................................................................................. 100.000
43. Fortalecimiento institucional empresa agua Guayaquil ............................................................................................................. 200.000
44. Fortalecimiento institucional DISPLASEDES y COPLASEDES ................................................................................................... 200.000
REDUCCION VULNERABILIDAD SECTORES AGROPECUARIO Y PESCA
9.355.000
45. Sistema de alerta temprana para el sector agrcola ................................................................................................................. 200.000
46. Identificacin reas alternas para pesca artesanal .................................................................................................................... 75.000
47. Control y mitigacin crecidas en ros de la Costa .................................................................................................................... 200.000
48. Encauzamiento ros provincias Azuay y Caar ..................................................................................................................... 1.000.000
49. Estudio de vulnerabilidades en el sector agrcola ..................................................................................................................... 200.000
50. Estudio de vulnerabilidades en el sector pesquero .................................................................................................................. 100.000
51. Revisar normas de diseo para obras agrcolas y pesqueras .................................................................................................... 50.000
52. Planes de control y manejo plagas para eventos climticos ...................................................................................................... 50.000
53. Alternativas productivas en zonas impactadas por el FEN ........................................................................................................ 50.000
54. Cultivo e industrializacin especies xerofticas en Loja ........................................................................................................ 7.280.000
55. Definir el sistema institucional agrcola para prevencin ............................................................................................................ 50.000
56. Sistema de planificacin preventiva sector agrcola-pesquero ................................................................................................. 100.000
REDUCCION VULNERABILIDAD SECTOR TRANSPORTES
3.510.000
57. Centro de informacin sobre puentes y desastres ................................................................................................................... 250.000
58. Modelos drenaje de estructuras viales del litoral ..................................................................................................................... 475.000
59. Capacitacin en mantenimiento equipos viales ................................................................................................................... 1.200.000
60. Anlisis amenazas en la red vial de la Costa .......................................................................................................................... 800.000
61. Anlisis vulnerabilidad en la red vial de la Costa ..................................................................................................................... 360.000
62. Actualizacin de normas de diseo de la infraestructura vial .................................................................................................... 75.000
63. Fortalecer la institucionalidad sectorial para desastres .............................................................................................................. 50.000
64. Implantacin sistema planificacin sectorial prevencin .......................................................................................................... 100.000
65. Desarrollo tecnologas de construccin bajo desastres ........................................................................................................... 100.000
66. Organizacin Servicio control calidad asfaltos y pavimentos ................................................................................................... 100.000
D
285
de desastres. Se pretende establecer un curso de post-grado

para profesionales que deseen actualizarse y especializarse
en la temtica de la prevencin y mitigacin de los efectos
de desastres. (US$ 600.000).
Diseo obras de encauzamiento del ro Briceo. Bajo

esta propuesta se llevaran a cabo los diseos de las obras
civiles para encauzar el ro Briceo, en la ciudad de Briceo,
Provincia de Manab. (US$ 40.000).
Formacin de personal en riesgos, desastres y emergencias. Bajo esta propuesta se capacitara personal en la gestin
de los riesgos y de las emergencias. (US$ 800.000).
Diseo de canales de drenaje en San Vicente. Se realizaran los estudios y diseos para los canales que permitan
drenar la quebrada El Blsamo y el estero Agua Amarga,
en la ciudad de San Vicente, provincia de Manab. (US$
35.500).
Sistema de capacitacin para poblaciones sujetas a riesgos. Se prev establecer un programa de capacitacin de los
pobladores de aquellas localidades que histricamente han
sido afectadas por El Nio, atendiendo las etapas de antes,
durante y despus del fenmeno. (US$ 300.000).
Poltica nacional de prevencin de inundaciones. Se pretende definir e instrumentar una poltica nacional para la
prevencin de las inundaciones en todo el territorio, ocasionadas por El Nio y otros eventos meteorolgicos extremos.
(US$ 260.000).
c) Desarrollo urbano: Bajo este rubro se propone un total
de 16 proyectos destinados a reducir la vulnerabilidad de
los asentamientos humanos en la regin costera del Ecuador,
cuya fragilidad qued expuesta durante el fenmeno de 19971998. El monto combinado de esos proyectos asciende a la
cantidad estimada de 65 millones de dlares. (Vase otra
vez el Cuadro VIII.2.1-1).
Control de inundaciones en una cuenca piloto. Anlisis
de alternativas para el control de las inundaciones en una
cuenca piloto del Ecuador la de los ros Carrizal-Chone
con objeto de definir la ms adecuada para aplicacin generalizada en cuencas hidrogrficas de la regin costera. (US$
155.000).
Control de inundaciones del ro Chone. Estudios de
factibilidad, diseos finales y construccin de las obras de
control de inundaciones del ro Chone, para la proteccin
de la ciudad de Chone. En una primera fase construccin y
habilitacin canal de desvo. En una segunda fase, estudio y
construccin de las obras (US$ 35.000.000).
Control de inundaciones en Barreiro. Diseo y construccin de las obras de control de inundaciones en la poblacin de Barreiro, Babahoyo. (US$ 5.000.000).
Manejo de la cuenca del ro Santa Rosa. Se prev controlar el caudal del ro mediante un desvo y dragado para
evitar las inundaciones en la comunidad de Santa Rosa, Provincia de El Oro. (US$ 2.450.000).
Dragado del ro Santa Rosa y del puerto Jel. Se propone el dragado del tramo inferior del ro Santa Rosa as como
del puerto Jel para evitar inundaciones en la ciudad, el desarrollo de la navegacin, y el relleno de varios sectores de
bajo relieve de la ciudad. (US$ 4.643.800).
286
Recuperacin zonas inundadas en Manta. Este proyecto tiene por objeto recuperar las reas urbanas de la municipalidad de Manta que fueron afectadas por las inundaciones
de El Nio en 1997-1998. (US$ 857.000).
Encauzamiento de los ros Manta, Burro, Tigre y Bravo. Se propone un proyecto para encauzar mediante gaviones
los cauces de cuatro ros y quebradas que atraviesan la municipalidad de Manta. (US$ 2.725.600).
Construccin de presas en los ros Burro y Tigre. Bajo
este proyecto se propone dragarlos cauces de los ros mencionados y construir represas para retener los sedimentos,
en la provincia de Manab. (US$ 733.300).
Obras de proteccin contra inundaciones y vas alternas en zonas urbanas de Manta. Este proyecto permitir
proteger contra inundaciones las zonas urbanas de la ciudad
de Manta que son vulnerables ante los efectos de El Nio y
otros eventos meteorolgicos extremos as como estudio y
construccin de alternativas viales para la ciudad. (US$
3.252.000).
Cordn forestal protector para la ciudad de Baha de
Carquez. Bajo esta propuesta se pretende reforestar alrededor de 300 hectreas ubicadas en las laderas que rodean la
ciudad, adems de otras obras de proteccin y conservacin.
(US$ 210.600).
Conservacin de la cuenca del ro Esmeraldas. Diseo
y ejecucin de polticas, planes y proyectos de manejo y
conservacin de la cuenca del ro Esmeraldas para evitar las
inundaciones. (US$ 9.500.000).
Estudios de vulnerabilidad y riesgos en ciudades afectadas por el FEN (Baha de Carquez y Chone). Se persigue identificar la problemtica de vulnerabilidades de esas
ciudades afectadas por el FEN a los fines de proponer medidas para la reduccin de riesgos a nivel urbano. Esta informacin ser base para otros estudios similares y para la elaboracin de los planes de ordenamiento urbano correspondientes (US$ 200.000).
Sistema institucional para manejo de riesgos en el sector de ordenamiento urbano. Este proyecto identificar las
instituciones que formarn parte del subsistema, los niveles
de coordinacin, los mecanismos de incorporacin de la prevencin y manejo de riesgos, etc. as como los canales de
participacin de ONGs (US$ 50.000).
Sistema de planificacin para el manejo de riesgos sectoriales. Se pretende establecer marcos metodolgicos y definir cada uno de los niveles de planificacin responsables
del ordenamiento territorial y urbano en los cuales se aplicaran (US$ 50.000).
d) Agua, saneamiento y salud: Se proponen 12 proyectos
destinados a reducir la vulnerabilidad de los sistemas de agua
y saneamiento y a fortalecer la gestin de los organismos
encargados del sector. El monto total de estos proyectos
alcanza cifras de 4,1 millones de dlares. (Vase nuevamente
el Cuadro VIII.2.1-1).
Proteccin del sistema de agua potable en la ciudad
de Esmeraldas. Se propone un proyecto destinado a proteger el sistema regional de acueducto de la ciudad de
Esmeraldas y su respectiva rea de influencia.
(US$ 560.000).
Drenaje pluvial en las zonas inundables de la ciudad de
Guayaquil. Este proyecto tiene por objeto proveer de drenaje pluvial a los sectores vulnerables ante inundaciones de
la ciudad de Guayaquil. (US$ 1.450.000).
Sistemas de desinfeccin casera del agua en la Costa. Se
propone la ejecucin de un programa de desinfeccin casera
del agua, a bajo costo, en toda la regin costera del pas.
(US$ 100.000).
Sistema institucional de prevencin en el sector salud. Con base en la experiencia del FEN, este proyecto
persigue evaluar la institucionalidad para desastres en sus
diferentes etapas y proponer un esquema integrado al esquema nacional que incorpore de manera permanente la
prevencin en cada una de ellas. Incorpora los mecanismos, instancias y responsabilidades de las ONGs as como
las instancias y mecanismos de coordinacin intra e
interinstitucional (US$ 50.000).
Fortalecimiento del Ministerio de Salud Pblica en materia de prevencin. Esta propuesta pretende fortalecer al
Ministerio en materia de prevencin de riesgos mediante la
normalizacin de procesos para el sector de salud y saneamiento. (US$ 200.000).
Mejoramiento del sistema de planificacin para la gestin de riesgos en el sector de agua y saneamiento y de
salud. Institucionalizar un sistema de planificacin de desastres con jerarqua de planes y metodologas. Iniciar el
montaje de los mismos en base al Fenmeno El Nio 199798, partiendo de la experiencia de planificacin adquirida
durante el evento (US$ 100.000).
Actualizacin de las normas de diseo de los sistemas

de agua y saneamiento. La propuesta prev actualizar las
normas de diseo de los sistemas, introduciendo la reduccin de la vulnerabilidad y el riesgo. (US$ 70.000).
Anlisis de la vulnerabilidad de los sistemas de agua y
saneamiento. Se pretende realizar un estudio y diagnstico
de la vulnerabilidad de los sistemas existentes de agua y saneamiento, con el fin de adoptar medidas de prevencin y
mitigacin. (US$ 1.000.000).
Anlisis de vulnerabilidad de las instalaciones de salud.
Mediante este estudio de determinaran las vulnerabilidades de las infraestructuras de salud que no han sido evaluadas hasta el momento, que se encuentren en la zona de afectacin del FEN o de cualquier otra amenaza generadora de
desastres (US$ 100.000)
Definicin de marco institucional para la gestin de
riesgo en el sector agua potable y saneamiento. El proyecto persigue establecer el marco y las responsabilidades
institucionales en la gestin de riesgos, con identificacin de
los niveles de coordinacin intra e interinstitucionales, de
planificacin y de ejecucin. Incluye normalizar la legislacin sectorial, principalmente respecto al papel rector de la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental (US$ 100.000).
Fortalecimiento institucional de la empresa de agua potable de Guayaquil. Bajo esta propuesta se introduciran
mejoras en la gestin de la empresa para lograr una adecuada prevencin ante desastres y un mejor mantenimiento preventivo de los sistemas. Los resultados metodolgicos y de
planificacin podran ser replicados en otras empresas (US$
200.000).
Fortalecimiento institucional de las DISPLASEDES y
COPLASEDES. Se pretende fortalecer la gestin de estas
unidades, creando con ello una verdadera cultura de prevencin y mitigacin ante desastres. (US$ 200.000).
e) Sector agropecuario y pesquero: Para reducir la alta

vulnerabilidad del sector agropecuario y pesquero ante
las variaciones climticas, como las ocasionadas por el
Fenmeno El Nio, se propone la realizacin de doce
proyectos, por un monto combinado de 9,4 millones de
dlares. (Vase de nuevo el Cuadro VIII.2.1-1).
Identificacin de reas alternas para la pesca
artesanal. Este proyecto tiene como propsito identificar reas alternas de pesca artesanal en la zona costera
ecuatoriana donde pueda aumentarse la produccin del
sector. (US$ 74.700).
Estudios de rentabilidad de las explotaciones
pesqueras de los pequeos pescadores. Con estos estu287
dios se contar con una visin realista de las opciones y cambios tecnolgicos que ser necesario introducir en las explotaciones a los fines de garantizar beneficios al pescador.
Control y mitigacin de crecidas en ros de la Costa. Se
pretende emprender obras emergentes de control y mitigacin de crecidas, y de arrastre de slidos, en los ros Norcay,
Caas, Tigsay, San Francisco, Ciriaco, y Aguas Prietas, para
asegurar la produccin agropecuaria. (US$ 200.000).
Encauzamiento de los ros en las provincias de Azuay y
Caar. Esta propuesta tiene por objeto realizar obras de encauzamiento en los ros Caar, Bulu Bulu, Tenguel, y Gala,
para proteger las zonas agrcolas de las provincias de Azuay y
Caar que estn sujetas a inundaciones peridicas. (US$
1.000.000).
Cultivo e industrializacin de especies xerofticas en
Loja. Programa destinado a introducir el cultivo de especies
nativas, su industrializacin y comercializacin, como medio de desarrollo sustentable en las zonas afectadas por El
Nio en la provincia de Loja. (US$ 7.000.000).
Estudio de vulnerabilidades en el sector agrcola. Estos
estudios debern considerar no solo las infraestructuras fsicas sino las zonas de explotacin y los cultivos predominantes, a los fines de determinar la vulnerabilidad de las mismas
frente a las anomalas de los diferentes factores climticos
(temperatura, humedad, precipitacin). (US$ 100.000)
Estudio de vulnerabilidad en el sector pesquero. Se persigue contar con informacin sobre el riesgo al que estaran
sometidas las instalaciones del rea pesquera (industrias,
puertos de desembarque, instalaciones camaroneras, edificaciones institucionales, etc.) a los fines de orientar las decisiones futuras sobre las mismas. Incluye propuestas de medidas de mitigacin (US$ 100.000).
Planes de control y manejo plagas para eventos
climticos. Este proyecto persigue reunir toda la informacin disponible sobre el comportamiento de las plagas frente a cambios climticos y sus efectos sobre los diferentes
tipos de cultivos; las medidas de control conocidas y disponibles; las especies vegetales comerciales alternativas resistentes. En base a ello preparar un plan a nivel espacial con
recomendaciones para diferentes situaciones y un plan de
investigacin relacionado con los impactos sobre la agricultura (US$ 50.000).
Revisar normas de diseo para obras agrcolas y
pesqueras. Con base a los progresos en el conocimiento hidrulico de los ros y en el comportamiento marino, se
reevaluarn las normas de construccin de infraestructuras
existentes en las zonas de riesgo, a los fines de establecer
nuevos parmetros para el diseo de los mismos que tome
en cuenta datos extremos (US$ 50.000).
288
Estudio sobre alternativas productivas y tecnolgicas en zonas impactadas por el FEN. Se persigue con
este proyecto recabar y sistematizar toda la informacin
disponible sobre alternativas de produccin y tecnolgicas que puedan aplicarse durante el FEN tanto para casos
negativos como para aprovechar oportunidades de la variabilidad climtica. Se conformarn portafolios de opciones con todas sus especificaciones tcnicas a los fines
de contar con esa valiosa informacin frente a eventos
predecibles futuros tanto para la agricultura como para la
ganadera y pesquera. Se acompaarn de diseos
divulgativos (US$ 50.000).
Sistema institucional agrcola para prevencin. Este proyecto tiene por objeto establecer un marco institucional claro sobre las instancias que actuarn en el sector dentro del
sistema de prevencin de riesgos en cada una de las fases de
un desastre y las responsabilidades de cada una de ellas dentro del mismo, considerando entre ellas los niveles territoriales. Igualmente definir la relacin con instituciones de
otros sectores. Incluye el basamento normativo de soporte
(US$ 50.000).
Sistema de planificacin del sector agrcola y pesquero.
Mediante este proyecto se incorporar la planificacin preventiva dentro del sistema normal de planificacin, considerando distintos tipos de planes (prevencin, contingencia, rehabilitacin, reconstruccin) y niveles de los mismos (Nacional sectorial, regional sectorial, locales). Se establecern metodologas para la elaboracin de los planes,
estimaciones de costos, adiestramiento y capacitacin y todo
lo indispensable para una adecuada formulacin. Se formular como plan piloto el del Fenmeno El Nio (US$
100.000).
f ) Sector de transporte: Con el propsito de reducir la
vulnerabilidad de este sector, que fue tan afectado por el
fenmeno 1997-1998, se propone la realizacin de diez
proyectos de prevencin y mitigacin por un monto
combinado de 3,5 millones de dlares. (Vase de nueva
cuenta el Cuadro VIII.2.1-1).
Centro de informacin sobre puentes y desastres. Esta
propuesta pretende establecer un centro de documentacin
e informacin tcnico-cientfica en materia de puentes y vas
de comunicacin terrestre, que provea la base para las evaluaciones sobre desastres. (US$ 250.000).
Modelos de drenaje de las estructuras viales del litoral. Se pretende modelar fsica y matemticamente el
drenaje de las zonas inundadas del litoral ecuatoriano y
las estructuras viales existentes, para definir normas y criterios de diseo hidrulico adecuado a las condiciones
reales. (US$ 475.000).
Capacitacin en mantenimiento de equipos viales. Este

proyecto tiene por objeto capacitar al personal tcnico de las
provincias afectadas por El Nio 1997-1998 en materia de
mantenimiento y operacin de equipos viales. (US$
1.200.000).
Anlisis de amenazas en la red vial de la Costa. Esta propuesta pretende analizar informacin bsica que permita clasificar y caracterizar las amenazas, y elaborar mapas de peligro
con diferentes perodos de retorno. (US$ 800.000).
Anlisis de la vulnerabilidad en la red vial de la Costa.
Este proyecto permitir evaluar las cuencas hidrogrficas de la
regin costera en funcin de su vulnerabilidad, estimar los
riesgos de la infraestructura vial y proponer alternativas de
manejo de cuencas para reducir los riesgos. (US$ 360.000).
Actualizacin de normas de diseo de la infraestructura
vial para zonas de riesgo. Con base en los estudios hidrolgicos
incorporando el Fenmeno El Nio, preparar nuevas normas
de diseo para las infraestructuras viales de las zonas afectadas
permanentemente por el FEN (US$ 75.000).
Fortalecer la institucionalidad sectorial para desastres.
Se pretende establecer el marco de actuacin sectorial en materia de desastres dentro del esquema general que se defina a
nivel nacional para todo el pas. Contiene la definicin de
niveles de coordinacin intra e interinstitucionales y con las
universidades, las responsabilidades de planificacin y de ejecucin (US$ 50.000).
Implantacin de sistema de planificacin sectorial para
la prevencin. Este proyecto persigue definir los niveles de
planificacin sectorial, incluyendo las instancias territoriales; desarrollar metodologas para las distintas fases del desastre; establecer mecanismos de seguimiento de los planes,
todo ello asociado con una base de informacin desarrollada
en otro proyecto prioritario que incluye la memoria sectorial de eventos anteriores. Se persigue contar desde el corto
plazo con instrumentos para la gestin en el rea de transporte, tomando como base los estudios de vulnerabilidades
propuestos en otro proyecto dentro del paquete. Inicialmente
se partir de un plan para el Fenmeno El Nio, con identificacin precisa de obras y de costos. Se tomarn como base
estudios adelantados al respecto por CORPECUADOR (US$
100.000).
Desarrollo de tecnologas de construccin bajo situaciones desastrosas. Se pretende fortalecer la capacidad de respuesta en situaciones de emergencia, implementando tecnologas adecuadas a las severidades climticas con el objeto de
lograr el ms rpido restablecimiento de las vas afectadas (US$
100.000).
Organizacin de servicio de control de calidad de
los asfaltos y pavimentos utilizados en las vas del li-
toral ecuatoriano. Se persigue verificar que los asfaltos

y pavimentos diseados para las vas de la costa ecuatoriana cumplan las especificaciones y normas vigentes para
garantizar la vida til de las capas de rodadura
(US$ 100.000)
2.2 PROYECTOS DE RECONSTRUCCION

a) Sector de vivienda: Se proponen tres programas de
proyectos de reconstruccin y rehabilitacin de las viviendas
daadas o destruidas por El Nio 1997-1998, por un monto
combinado de 24,7 millones de dlares. (Vase el Cuadro
VIII.2.2-1).
Reconstruccin de viviendas en nueve provincias. Esta
propuesta se refiere a la reconstruccin de 5.029 viviendas,
ubicadas en nueve provincias del pas, que fueron destruidas
por inundaciones o deslizamientos ocasionados por El Nio.
(US$ 20.116.000).
Reconstruccin de 1.532 viviendas ubicadas en zonas
de alto riesgo. Se trata de reconstruir viviendas de bajo costo en zonas de muy alto riesgo ante nuevas inundaciones y
deslizamientos. (US$ 4.289.600).
Rehabilitacin de 289 viviendas afectadas por El Nio.
Rehabilitacin de viviendas daadas por inundaciones y
deslizamientos, ubicadas en tres provincias. (US$ 289.000).
b) Sector de agua y saneamiento: Bajo este sector se incluyen
16 propuestas de proyectos destinados a reconstruir sistemas
de agua y saneamiento en las ciudades del pas que resultaron
afectadas por El Nio. Su monto combinado alcanza cifras
de 46,7 millones, lo que refleja la magnitud del dao
ocasionado por el fenmeno sobre estos sistemas vitales.
(Vase otra vez el Cuadro VIII.2.2-1).
Sistemas de agua potable operados por el SSA. Se trata
de un programa para rehabilitar todos los sistemas de agua y
saneamiento operados por el SSA en las diversas provincias
afectadas por El Nio. (US$ 4.000.000).
Sistemas de agua potable de diez pequeos municipios
de la Costa. Este es un programa de rehabilitacin y reconstruccin de pequeos sistemas municipales de diez ciudades ubicadas en la costa ecuatoriana. (US$ 2.000.000).
Sistemas de agua segura en zonas urbanas marginales.
Se trata de un programa destinado a la provisin de agua
segura utilizando alternativas de bajo costo y fcil utilizacin, desarrollados por la OPS, para poblaciones urbanomarginales y rurales. (US$ 400.000).
Sistema de agua potable en Machala. Proyecto para la
rehabilitacin del sistema regional de agua potable de
Machala, afectado por El Nio. (US$ 950.000).
289
Plantas de tratamiento de aguas en Manab. Rehabilitacin de dos plantas de tratamiento de 90,000 metros
cbicos cada una, ubicadas en Manab. (US$ 1.050.000).
Sistemas de agua potable en Chone, Estancilla y Poza
Honda. Rehabilitacin de los sistemas de acueducto en
las ciudades de Chone, Estancilla y Poza Honda. (US$
1.650.000).
Planta de tratamiento y obras de conduccin en Manta. Rehabilitacin de la planta de tratamiento de agua y
de la lnea de conduccin de la ciudad de Manta.
(US$ 2.100.000).
Sistema de agua potable en Guayaquil. Proyecto para
rehabilitar el sistema de agua potable en la ciudad de Guayaquil. (US$ 1.450.000).
Planta para potabilizacin de agua. Proyecto de planta
porttil para potabilizar el agua. (US$ 2.100.000).
Planta tratamiento de aguas servidas. Proyecto para provisin de planta de tratamiento de aguas servidas.
(US$
2.100.000).
d) Sector de transportes: Bajo este sector el segundo

ms afectado por El Nio, en trminos del monto de los
daos estimados se proponen cinco proyectos de
reconstruccin por valor estimado de 328,8 millones de
dlares. (Vase de nuevo el Cuadro VIII.2.2-1).
Evaluacin de daos en las estructuras viales de la Costa. Se propone realizar un inventario pormenorizado de los
daos provocados por El Nio en la infraestructura vial de
la Costa, que sirva de base para la reconstruccin. (US$
1.000.000).
Supervisin y fiscalizacin de proyectos viales. Esta propuesta tiene por objeto establecer una capacidad instalada
en los Consejos Provinciales de la Costa para supervisar y
fiscalizar la ejecucin de los proyectos de reconstruccin vial.
(US$ 11.580.000).
Estudios de rehabilitacin, reconstruccin y mantenimiento. Bajo este proyecto se realizaran todos los estudios y
diseos requeridos para la rehabilitacin, reconstruccin y
el mantenimiento preventivo en las redes provinciales de
caminos afectadas por El Nio. (US$ 18.900.000).
Control y manejo de desechos slidos en la Costa.

Proyecto para el control y manejo de desechos slidos en
municipios costeros afectados por El Nio 1997-1998.
(US$ 1.500.000).
Rehabilitacin y mantenimiento red vial provincial. Bajo

esta propuesta se adquirira maquinaria y equipo y se realizara la rehabilitacin y el mantenimiento preventivo de la
red vial provincial que fue afectada por El Nio 1997-1998.
(US$ 184.150.000).
Equipos para desinfeccin agua para municipios de

la Costa. Se trata de la provisin de equipos de desinfeccin de agua para municipios afectados de la Costa.
(US$ 7.000.000).
Reconstruccin de la red secundaria y terciaria de caminos. Proyecto para la reconstruccin de las redes secundaria y terciaria de caminos que fue afectada por El Nio.
(US$ 113.141.000).
Sistemas de agua potable de Loja. Proteccin de

microcuencas y construccin de sistemas de agua potable
en la provincia de Loja. (US$ 14.000.000).
Alcantarillado sanitario de Santa Rosa. Proyecto para
el mejoramiento y ampliacin del sistema de alcantarillado
sanitario del municipio de Santa Rosa. (US$ 6.180.000).
Sistemas de agua potable de Pucar y Gualaceo. Proyecto para la rehabilitacin de los sistemas de acueducto de
Pucar y Gualaceo, ubicados en la provincia del Azuay.
(US$ 50.000).
Sistema alcantarillado de Pucar. Se trata de la rehabilitacin del sistema de alcantarillado sanitario de la localidad de Pucar, en la provincia del Azuay. (US$ 30.000).
c) Sector agropecuario: Se propone un proyecto de
reactivacin productiva de las localidades de Cuenca La
Troncal y Ponce Enrquez en las provincias de Azuay y
Caar. (US$ 8.430.000). (Vase nuevamente el Cuadro
VIII.2.2-1).
290
2.3
POSIBLES FUENTES DE FINANCIAMIENTO

PARA LOS PROYECTOS
Se ha realizado un anlisis acerca de las posibles fuentes que

podran estar disponibles para financiar los proyectos antes
descritos, teniendo en cuenta las polticas usuales de las fuentes bilaterales y multilaterales que apoyan este tipo de actividades.
En dicho anlisis se han considerado como fuentes potenciales a los mismos gobiernos de nivel central, regional y
local de cada pas andino, los gobiernos de pases desarrollados, los organismos de integracin regional y extraregional,
y los organismos internacionales de cooperacin y
financiamiento.
2.3.1
Apoyo de gobiernos
Bajo la clasificacin de gobiernos se incluye al gobierno de

Ecuador as como a numerosos gobiernos de pases amigos
que pueden estar deseosos de cooperar en el financiamiento
de los proyectos.
Cuadro VIII.2.2-1 Ecuador. Proyectos de reconstruccin. El Nio 1997-98
SECTOR VIVIENDA
Monto
(Millones de US$)
Orden de
PrelaciOn
24.694.600
1.
Reconstruccin viviendas en 9 provincias ........................................................................................................................ 20.116.000
2.
Reconstruccin 1.532 viviendas en zonas alto riesgo ........................................................................................................ 4.289.600
3.
Rehabilitacin 289 viviendas afectadas .................................................................................................................................. 289.000
SECTOR AGUA Y SANEAMIENTO
46.660.000
4.
Sistemas agua y saneamiento SSA .................................................................................................................................... 4.000.000
5.
Sistemas agua potable en 10 pequeos municipios ............................................................................................................ 2,000.000
6.
Sistemas agua segura en zonas urbanas marginales .............................................................................................................. 400.000
7.
Sistema agua potable en Machala .......................................................................................................................................... 950.000
8.
Plantas de tratamiento de Manab ....................................................................................................................................... 1.650.000
9.
Sistemas agua potable Chone, Estancilla, Poza Honda ....................................................................................................... 1.050.000
10. Planta tratamiento y obras conduccin de Manta ................................................................................................................ 2.200.000
11. Sistema agua potable en Guayaquil ..................................................................................................................................... 1.450.000
12. Planta porttil potabilizadora de agua .................................................................................................................................. 2.100.000
13. Planta tratamiento aguas servidas ...................................................................................................................................... 2.100.000
14. Control y manejo desechos slidos en la Costa .................................................................................................................. 1.500.000
15. Equipos desinfeccin agua para municipios Costa ............................................................................................................... 7.000.000
16. Sistemas de agua potable en Loja .................................................................................................................................... 14.000.000
17. Alcantarillado sanitario Santa Rosa ..................................................................................................................................... 6.180.000
18. Sistemas agua potable de Pucar y Gualaceo, Azuay ............................................................................................................... 50.000
19. Sistema alcantarillado de Pucar, Azuay ................................................................................................................................... 30.000
SECTOR AGROPECUARIO Y PESCA
8.430.000
20. Reactivacin productiva provincias Azuay y Caar ............................................................................................................. 8.430.000
SECTOR TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
328.771.000
21. Evaluacin daos en estructuras viales de la Costa ............................................................................................................... 1.000.000
22. Supervisin y fiscalizacin proyectos viales ......................................................................................................................... 11.580.000
23. Estudios rehabilitacin, reconstruccin y mantenimiento ...................................................................................................... 18.900.000
24. Rehabilitacin y mantenimiento red vial provincial .............................................................................................................. 184.150.000
25. Reconstruccin red secundaria y terciaria caminos ............................................................................................................ 113.141.000
291
Gobierno de Ecuador. En todos los casos se ha tenido en

cuenta que los gobiernos (central, regional y municipal) habrn de realizar aportaciones en efectivo o en especie que
aseguren la plataforma bsica de gastos locales para poder
ejecutar cada uno de los proyectos.
Gobiernos de pases desarrollados. Se considera factible
lograr aportes provenientes de pases desarrollados de dentro y fuera de la regin latinoamericana para apoyar la realizacin de algunos proyectos de alcance regional.
Se tratara de gobiernos que, dentro de su poltica de cooperacin externa, otorgan prioridad a la cooperacin con Ecuador
y que coincidan en asignar prelacin a la temtica de la prevencin y mitigacin ante desastres.
2.3.2
ORGANISMOS DE INTEGRACION REGIONAL
Bajo este acpite se incluyen tanto los organismos de

integracin andina como los de financiamiento latinoamericano, y otros de regiones desarrolladas.
Corporacin Andina de Fomento. Si bien la actual poltica de financiamiento de la CAF privilegia los proyectos de infraestructura y los de apoyo a la pequea y mediana industria en los pases miembros, se espera que
especialmente luego de que los Presidentes Andinos conozcan el resultado del proyecto regional de la CAF sobre El Nio pueda tambin privilegiar el financiamiento
de proyectos especficos de prevencin y mitigacin ante
desastres, y de fortalecimiento institucional.
Banco Interamericano de Desarrollo. El BID tiene
como norma apoyar la reorientacin de prstamos nacionales existentes para los sectores que se vean afectados por desastres, y de aceptar en ellos componentes de
prevencin y mitigacin. Igualmente, puede financiar
la ejecucin de nuevos proyectos que tengan como pro-
292
psito reducir o eliminar vulnerabilidades o debilidades en la gestin ante desastres.

Unin Europea. La UE, a travs de su programa ECHO
viene apoyando el tema especfico de la prevencin de desastres, tanto al nivel nacional como regional.
2.3.3
ORGANISMOS INTERNACIONALES DE
COOPERACION Y FINANCIAMIENTO
Se incluyen bajo esta clasificacin los organismos de la familia de las Naciones Unidas, tanto los de cooperacin tcnica
para el desarrollo como la banca mundial de financiamiento.
Organizacin Meteorolgica Mundial. La OMM apoya
toda la temtica de la meteorologa y la hidrologa al nivel
mundial. Dentro de sus programas incluye uno mediante el
cual sus pases miembros pueden donar directamente a otros
los equipos para proyectos dentro de su mbito de accin.
Organizacin Panamericana de la Salud. La OPS es parte
tanto del Sistema Interamericano como de la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS), y lleva a cabo un ambicioso
programa de prevencin, mitigacin y atencin de desastres
en las Amricas.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El
PNUD ha recibido el mandato reciente de su Consejo Directivo en el sentido de cooperar en materia de prevencin y
mitigacin ante los desastres.
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Cultura y la Ciencia. La UNESCO tiene jurisdiccin
tanto sobre los temas de educacin como sobre la hidrologa
cientfica.
Banco Mundial. El Banco Mundial financia proyectos nacionales de desarrollo que incluyen el tema de la prevencin
y mitigacin.
ANEXO METODOLOGICO
1. ORGANIZACION Y DINAMICA DE TRABAJO

La organizacin para la realizacin del Proyecto tom en consideracin los objetivos del mismo y la complejidad involucrada
en su gestin, la cual deriva, entre otras cosas, de la gran extensin geogrfica del rea de estudio y de la participacin de
numerosas instituciones y profesionales de los cinco pases en el mismo.
Por una parte, debido a que el Proyecto sera realizado en los cinco pases andinos afectados por el Fenmeno El Nio,
la organizacin decidida persigui mantener una coherencia en la orientacin y alcance de los trabajos, as como garantizar flexibilidad en los esquemas de ejecucin, apoyando a los Consultores Nacionales de cada pas en las distintas fases
de la elaboracin.
1.1 ORGANIZACION DEL PROYECTO

En la estructura organizativa del Proyecto se identifican tres niveles: la Direccin Corporativa de la CAF, el Equipo de
Direccin y Coordinacin Tcnica y la Red Institucional de cada pas.
1.1.1
DIRECCION CORPORATIVA DE LA CAF
A efectos de dirigir y dar lineamientos al proyecto, hacer seguimiento de sus trabajos y facilitar los apoyos institucionales
y logsticos, la Corporacin Andina de Fomento design al Vicepresidente Corporativo de Infraestructura. Este a su vez
se apoy en un Grupo Consultivo en el que particip la Directora de Cooperacin Tcnica de la Corporacin y Ejecutivos de la misma en cada pas andino.
El Director General del Proyecto tuvo las siguientes funciones:
Aprobar los alcances y orientaciones de los trabajos e informar sobre la marcha de los mismos y sus resultados a las
autoridades de la CAF.
Velar por el adecuado desarrollo del Proyecto, garantizar el logro de sus objetivos y la asignacin oportuna y adecuada
de los recursos.
Controlar la ejecucin y supervisar al Director Tcnico.
El Grupo Consultivo tuvo responsabilidades asesoras y de apoyo logstico e institucional en cada pas. Sus funciones
especficas fueron:
Asesorar al Director General en cuestiones relativas a la orientacin y lineamientos de ejecucin del proyecto.
Participar en la solucin de problemas tcnicos o logsticos del Proyecto y facilitar la interaccin con las instituciones
de cada pas.
Apoyar al Director Tcnico y a los consultores nacionales en la ejecucin de los trabajos.
El papel que jugaron los Ejecutivos de la CAF en cada pas fue ms all de su participacin en funciones de Grupo
Consultivo, lo cual se recoge en la siguiente seccin.
1.1.2
EQUIPO DE DIRECCION Y COORDINACION TECNICA
Los trabajos del Proyecto fueron ejecutados bajo la coordinacin tcnica de un equipo integrado por Especialistas
Internacionales y Consultores Nacionales, el cual fue dirigido por un Director Tcnico, funcin que recay en un
consultor internacional contratado a ese efecto por la CAF. Los Ejecutivos de la Corporacin en cada pas andino,
apoyaron e hicieron seguimiento de la gestin a los Consultores Nacionales y garantizaron tanto el apoyo logstico de los
trabajos como el acceso a las instituciones de cada pas.
293
Al Director Tcnico le correspondi preparar y someter a la aprobacin del Director General las bases para el desarrollo
del Proyecto, distribuir el trabajo y velar por su calidad, coordinar y supervisar la marcha de los estudios, apoyar a los
equipos en las demandas que estos hiciesen para la buena realizacin de los trabajos y realizar todas las gestiones
requeridas durante los procesos de elaboracin.
Especficamente, fueron responsabilidades del Director Tcnico:
Preparar los borradores de trminos de referencia, metodologas, cronogramas y presupuestos del Proyecto para su aprobacin por el Director General; participar en la seleccin de los Especialistas Internacionales y los Consultores Nacionales.
Dirigir la ejecucin del Proyecto, coordinar y supervisar los equipos que participaron en la elaboracin de los estudios, tanto
en trminos de contenido como de organizacin y programa.
Preparar y/o garantizar la elaboracin de metodologas comunes a ser implementadas en diferentes fases del Proyecto, a los
fines de uniformar el tratamiento de los temas.
Apoyar a los Ejecutivos de la CAF y a los Consultores Tcnicos de los diferentes pases en la definicin de las informaciones
temticas cuya produccin y tratamiento debera ser solicitada a las instituciones de cada pas, en la preparacin de los
Talleres Nacionales, en la elaboracin de los programas de trabajo y en la supervisin de la ejecucin de los mismos.
Asistir y participar en los Talleres Nacionales y en las reuniones regionales, coordinando grupos de trabajo y discusiones de
sntesis de los mismos.
Coordinar la preparacin del documento final regional y de los documentos nacionales y participar en la redaccin de los
mismos para garantizar la coherencia y la homogeneidad de la informacin.
Los Ejecutivos de la CAF en cada pas fueron responsables de apoyar la gestin de los Consultores Nacionales y de
garantizar los apoyos logsticos para la realizacin de los estudios. A grandes rasgos tuvieron a su cargo:
Participar en la preparacin del plan de trabajo a realizar en su jurisdiccin, contribuir a la adecuada ejecucin de los
trabajos en su pas de acuerdo a los alcances previstos en los trminos de referencia y dar seguimiento a las actividades
del Consultor Nacional.
Establecer los contactos necesarios y promover la participacin de las instituciones y personalidades relevantes a los
fines del Proyecto, tanto para recabar experiencias como para prestar apoyo logstico.
Apoyar en todas las actividades requeridas a las misiones de los Especialistas Internacionales previstas durante el
estudio y garantizar la logstica necesaria para su realizacin, as como participar activamente en dicha misin.
En el caso de los pases seleccionados como sede para la realizacin de las Reuniones Regionales, participar en la
preparacin de stas junto con el Director Tcnico y los Consultores Nacionales del pas correspondiente, as como
garantizar la logstica de soporte.
Los Consultores Nacionales fueron profesionales contratados para llevar la coordinacin tcnica de los trabajos en el pas
correspondiente, en estrecha vinculacin con el Ejecutivo de la CAF en el respectivo pas y bajo la gua del Director
Tcnico. Sus principales responsabilidades fueron:
Velar y contribuir a la adecuada ejecucin de los trabajos en el pas, de acuerdo a los alcances previstos en los trminos
de referencia.
Promover la participacin de las instituciones y personalidades relevantes a los fines del Proyecto y dar seguimiento
al avance de los trabajos solicitados a las instituciones pblicas o privadas del pas.
Apoyar al Ejecutivo de la CAF en la preparacin de los planes de las misiones y en la logstica necesaria para su
realizacin; participar activamente en las mismas.
Participar en la preparacin tanto de la Reunin Regional como de los Talleres Nacionales que se realicen en ese pas.
Participar en la caracterizacin del Fenmeno El Nio, indicando los encadenamientos climticos y los efectos asociados a los mismos; hacer una primera integracin de los anlisis de la capacidad de gestin que realicen las diferentes
instituciones, con el propsito de ofrecer una visin de conjunto del funcionamiento real del proceso y de las debilidades y fortalezas observadas en la accin institucional.
294
Participar en la sntesis del estado actual de los procesos de planificacin de este tipo de desastres, identificando
debilidades y fortalezas, metodologas y tecnologas para la gestin.
Participar en la preparacin del esquema del documento nacional y regional; participar en la elaboracin del documento final nacional y contribuir con la del documento regional.
Los Especialistas Internacionales son profesionales de alto nivel de especializacin que formaron parte del grupo tcnico
con la responsabilidad de coordinar estudios en diferentes temticas vertebrales del Proyecto. Fueron responsabilidades
especficas de los mismos:
Participar, junto con la Direccin Tcnica, en la preparacin de metodologas, planes y orientacin general de las fases
de trabajo.
Coordinar transversalmente los temas de: estimacin de daos, identificacin de proyectos y los anlisis institucionales
de cada pas y a nivel regional.
Elaborar documentos consecutivos de los temas bajo su responsabilidad. Los expertos CEPAL tuvieron entre sus funciones participar, junto con profesionales del equipo de la CAF, en las estimaciones de daos, as como en la misin de
trabajo inicial y elaborar informes temticos sobre reas bajo su responsabilidad. El IDEAM fue responsable, adems de
los temas climticos de su propio pas, de los anlisis de la variabilidad climtica a nivel regional, contribuyendo con la
preparacin del documento contentivo de estos aspectos en el volumen correspondiente a la regin.
Coordinar grupos de trabajo en los Talleres Nacionales y las Reuniones Regionales de acuerdo a sus especialidades;
recabar los materiales producidos, resumir las conclusiones de las reuniones e incorporar los nuevos elementos dentro de
los documentos.
Participar, bajo la orientacin de la Direccin Tcnica, en la preparacin de los ndices finales de contenido de los
documentos y contribuir en la redaccin final de los mismos.
1.1.3 LA RED INSTITUCIONAL DE CADA PAIS
En cada pas las instituciones que estuvieron relacionadas con la gestin para enfrentar el Fenmeno El Nio fueron
determinantes durante la ejecucin del Proyecto. A los fines de internalizar los apoyos y lograr las contribuciones
requeridas en las diferentes etapas de ejecucin del Proyecto, en cada pas el estudio fue soportado por una institucin
lder en materia de gestin de desastres, la cual fue responsable de garantizar los apoyos de las instituciones.
En general, las instituciones tuvieron a su cargo:
Apoyar al equipo tcnico durante la ejecucin del Proyecto.
Recabar y suministrar documentos existentes sobre el evento, tanto en trminos de los impactos socioeconmicos como
de la gestin realizada por la respectiva institucin o sector.
Preparar informacin faltante de acuerdo a las guas metodolgicas suministradas por el equipo tcnico del Proyecto.
Preparar ponencias especficas para su presentacin en los Talleres Nacionales y en las Reuniones Regionales, de acuerdo
a lo pautado para los mismos.
Conformar equipos interinstitucionales para intercambios durante la ejecucin de los estudios.
Asistir a los Talleres Nacionales y Regionales y participar en los anlisis previstos en los mismos.
Identificar proyectos relevantes a los fines de reducir las vulnerabilidades fsicas y las debilidades institucionales.
Participar en la redaccin de los informes correspondientes a su sector, como insumos para el informe final del Proyecto.
1.1
ETAPAS DEL PROYECTO Y METODOLOGIAS GENERALES DE TRABAJO
El Proyecto fue concebido en cinco grandes etapas, combinando trabajos de consultores y especialistas internacionales
con aportes de expertos e instituciones nacionales.
La dinmica se inici con la planificacin del proyecto por pases, lo que involucr un primer contacto con las diversas
295
instituciones nacionales dirigido a asegurar su participacin activa en los trabajos. A esta primera etapa siguieron varias
misiones a los pases por parte del Director Tcnico y los Especialistas Internacionales, combinadas con Talleres
Nacionales en los que participaban todas las instituciones. Las etapas cuarta y quinta correspondieron, respectivamente, a una Reunin Regional y a la preparacin del documento final del Proyecto.
1.2.1 PREPARACION DE PLANES DE TRABAJO REGIONAL Y POR PAISES Y CONTACTO INICIAL CON LAS INSTITUCIONES
Esta fase comprendi desde la preparacin del programa general del Proyecto por parte del Director Tcnico, hasta la
realizacin de reuniones preparatorias a nivel de cada pas con los respectivos Ejecutivos de la CAF, para establecer el
marco dentro del cual se desarrollaran las distintas actividades, precisar las orientaciones generales y especficas para
su realizacin, los alcances y el mtodo de trabajo a seguir, as como las responsabilidades de cada uno de los participantes.
Enmarcados en el flujograma general del Proyecto, los Ejecutivos de la CAF en cada pas, con el apoyo del Director
Tcnico y de los Consultores Nacionales, prepararon los planes de trabajo para cada pas, tomando en consideracin
los trminos de referencia y las instituciones que deberan contactarse para garantizar el apoyo del mismo.
Con base en ello se hicieron los contactos necesarios con las instituciones relevantes para lograr su colaboracin e
involucrarlos en todas las fases de su realizacin. Como quiera que se persegua recabar diferentes experiencias, la
solicitud se hizo a varias instituciones que manejaban el mismo tema, lo que contribuy a abrir dichas experiencias a
varias modalidades. Para oficializar y orientar adecuadamente los alcances de las solicitudes, los Consultores Nacionales de los pases identificaron en forma detallada los aspectos en los que se requeran los apoyos de las diversas
instituciones. Estos ltimos fueron de dos tipos: preparar documentos que contuviesen las experiencias de los pases
en las reas de competencia de cada institucin o sobre los efectos del fenmeno vinculados a las mismas; y prestar
apoyo logstico para la misin de Especialistas Internacionales con la que se iniciaran realmente los trabajos.
Especial inters se dio a aquellas organizaciones existentes de manera permanente o creadas para actuar sobre las
calamidades, a los fines de lograr la colaboracin de ellas en la promocin de la participacin de otras organizaciones,
apoyo logstico y el suministro de sus experiencias respecto al Fenmeno El Nio.
Con base a formatos previamente elaborados, la mayora de las instituciones contactadas produjeron la informacin
solicitada, tanto de las amenazas e impactos socioeconmicos sobre su respectivo sector como de la gestin institucional.
El Consultor Nacional de cada pas mantuvo el seguimiento de la produccin de dichos informes y el suministro de
datos, a los fines de garantizar la calidad de los respaldos.
Algunas de las instituciones ya contaban con informacin sobre los efectos y daos ocurridos, por lo que se dispuso en
ese caso de una base muy relevante para apoyar la cuantificacin.
1.2.2 MISIONES DE LOS ESPECIALISTAS INTERNACIONALES
Una parte esencial de la mecnica durante el estudio fue la realizacin de misiones a los diferentes pases para
contactar a las instituciones y recabar informacin relacionada con el Fenmeno El Nio. El grupo de especialistas
que particip en el estudio se desplaz a cada pas por el lapso de una semana, con el objeto de reunir toda la
informacin existente respecto a daos y experiencias de manejo institucional del Fenmeno El Nio y de sus efectos.
El apoyo para estas misiones a nivel local fue dirigido por el respectivo Ejecutivo de la CAF, con el soporte del
Consultor Nacional del pas correspondiente, el cual prepar agendas de trabajo para el lapso de la misin y fue
responsable de la recabacin exhaustiva de la informacin previa a la llegada de la misin.
La responsabilidad de los Especialistas Internacionales que conformaron la misin fue cubrir el mayor nmero de
aspectos incluidos en los trminos de referencia del Proyecto, reunir la informacin y/o determinar y cuantificar los
daos cuando ello no haba sido todava realizado; recabar el mayor nmero de experiencias en el manejo de este
Fenmeno, e identificar proyectos y programas de prevencin, rehabilitacin y reconstruccin que pudiesen ser
implementados, todo ello orientado a la preparacin posterior de anteproyectos de planes de rehabilitacin, reconstruccin y prevencin de daos y a documentar las experiencias de los diferentes pases en el manejo de los eventos
naturales asociados a El Nio.
296
1.2.3 TALLERES NACIONALES

A lo largo del Proyecto se llevaron a cabo dos Talleres Nacionales en cada pas que pretendieron cubrir las dos etapas
bsicas del estudio: dnde estamos? y hacia dnde vamos? En el primer taller se persigui recabar la informacin de
la situacin actual, mientras que el segundo fue bsicamente de prospectiva.
a)-Los primeros Talleres Nacionales se llevaron a cabo en cada pas bajo la direccin del Consultor Nacional de la
jurisdiccin y en estrecha vinculacin con la Direccin Tcnica del Proyecto. Los Consultores Nacionales buscaron
apoyos institucionales para ello, contando siempre con una institucin nacional que promovi la asistencia a los
talleres y dio soporte permanente a los trabajos en el pas. La preparacin del Taller incluy la definicin de la forma
de llevarlo a cabo, los grupos de trabajo que se constituiran, los asistentes, las exposiciones base, los materiales que
seran distribuidos y su reproduccin, entre otros, y todo lo que fue necesario para lograr la efectividad de la reunin.
Los Talleres Nacionales tuvieron dos vertientes de anlisis. La primera de ellas orientada a recabar la informacin
sobre las amenazas y daos fsicos y las acciones que se llevaron a cabo para reducir las vulnerabilidades. La segunda
vertiente fue institucional, persiguiendo documentar las actuaciones durante el evento El Nio e identificar debilidades y fortalezas en la gestin.
Evaluacin del comportamiento fsico del Fenmeno y de sus impactos
En esta primera parte del taller se formularon los siguientes alcances:
Compartir experiencias entre sectores de afectacin, lo que permitira fortalecer la visin de conjunto de estos temas de
desastres en diversos aspectos sectoriales y de desarrollo (electricidad, agua, agricultura, etc.). Las exposiciones presentadas por las diversas instituciones con visin de conjunto sobre el sector de afectacin de su competencia persiguieron este
objetivo.
El punto de partida fue el tema de las amenazas, para lo cual se presentaron los avances en la caracterizacin de las
variaciones climticas generadas por El Nio en el pas y los tipos de afectaciones encadenadas que se produjeron a
consecuencia de ellas. La caracterizacin del fenmeno fue desarrollada sobre la base de informacin presentada en el
taller por la institucin seleccionada para ese tema en el pas, tomando para ello los desarrollos cientficos adelantados
por las distintas instituciones que tenan responsabilidad en esa rea del conocimiento. Se persigui con ello partir de
una caracterizacin de las variaciones climticas observadas en cada pas, dentro de la cual pudiesen insertarse todos los
desarrollos posteriores en el seno del taller, as como establecer el estado del arte con relacin al desarrollo de estos
aspectos a nivel nacional. Las exposiciones temticas fueron de carcter crtico y analtico, orientadas a precisar los
progresos y falencias en dicha caracterizacin y las causas de las mismas.
Respecto a los anlisis sobre impactos socioeconmicos, se persigui en esta fase identificar los encadenamientos de
efectos generados por las variaciones climticas de El Nio, ofrecer una estimacin de los daos y tipificar al pas desde
el punto de vista de las afectaciones directas, indirectas y a la economa como conjunto. Para ello se conformaron grupos
sectoriales: agua potable, saneamiento y salud; transporte y electricidad; agricultura y pesca; asentamientos humanos.
En algunos pases, como Venezuela, se conform un grupo especial para los temas hidrometeorolgicos. La coordinacin
de cada grupo qued bajo la responsabilidad de un especialista.
El concepto bsico incorporado en esta fase fue el establecimiento de la relacin de los impactos de los desastres con las
limitaciones al desarrollo. La relevancia de estos daos en la economa y sobre las limitaciones al desarrollo constituira
una base para el fortalecimiento de una poltica orientada a la prevencin de los riesgos y a reducir los impactos
socioeconmicos.
El segundo alcance del taller fue el de los anlisis de encadenamientos de efectos, anlisis llevados a cabo en sesiones de
grupos conformados por instituciones relacionadas con un sector de afectacin. Estas sesiones tuvieron el objeto de
completar la informacin sobre las diversas situaciones que se presentaron en el pas, cuando stas no hubiesen sido
recolectadas con anterioridad. Se persigui incorporar, cuando fue procedente, otros encadenamientos de efectos como
base a las experiencias para distintas zonas del pas. Estos anlisis fueron realizados al inicio de los talleres.
Partiendo de los encadenamientos ajustados, se plante un tercer alcance: identificar las vulnerabilidades fsicas asociadas a cada eslabn de la cadena de efectos. Este tipo de anlisis, realizado por el conjunto de instituciones involucradas
en el desastre dentro de cada sector de afectacin, permiti posteriormente identificar en forma preliminar y de manera
ordenada, lneas de poltica y/o proyectos especficos que parecieron prioritarios para reducir la vulnerabilidad y los
297
riesgos derivados de ello. El ejercicio de identificacin de vulnerabilidad persigui siempre responder a la interrogante: por qu sucedi cada efecto encadenado?.
Un cuarto alcance fue precisar los proyectos o acciones llevadas a cabo por las diferentes instituciones en cada eslabn
de la cadena, tanto en la fase de prevencin como de contingencia, rehabilitacin o reconstruccin, con el objeto de
identificar la direccionalidad de la poltica adems de recabar las experiencias interesantes. Esta tarea, que se vena
realizando con anterioridad al taller a travs de contactos institucionales, fue organizada esquemticamente y sirvi
como punto de partida para los grupos de trabajo del taller, lo que permiti enfatizar en la recabacin de experiencias
faltantes sobre proyectos especficos.
Finalmente, con base a lo anterior, se identificaron los aspectos crticos en la cadena, basados en los anlisis de
vulnerabilidad antes mencionados. Estos aspectos se trabajaron por sector de afectacin, y con base en ellos, cada
grupo de trabajo gener un conjunto de conclusiones sectoriales. Este material constituy la base, en el segundo
taller, para la identificacin de lneas de polticas o de proyectos a nivel de cada sector de afectacin y para el
conjunto del pas, visualizados en una perspectiva de prevencin.
Evaluacin de la gestin institucional durante el Fenmeno El Nio 1997-98
En esta fase del taller, los objetivos estuvieron orientados a recabar y evaluar las experiencias de la gestin durante el
Fenmeno 1997-98. Metodolgicamente se persigui recabar y evaluar experiencias tanto de la gestin de las instituciones que se involucraron en cada sector de afectacin, como del marco institucional nacional de conjunto para afrontar los
efectos de El Nio (en el marco de la institucionalidad para desastres).
Se aplic un esquema metodolgico que parti de los anlisis de los procesos de gestin por sector de afectacin y
concluy con una visin crtica global de la gestin nacional.
Para los anlisis de los procesos de gestin por sector de afectacin se utiliz una matriz de evaluacin distribuida a cada
una de las instituciones. Previo al inicio del taller nacional, se prepararon cuadros sntesis, las cuales sealaban las
instituciones que intervinieron en un rea o sector de afectacin (p.e. consumo de agua para la poblacin), con indicacin de los datos ms relevantes extrados del trabajo previo realizado con o por las instituciones. En algunos casos se
dispuso para el taller de la informacin recabada y se centr el esfuerzo en la informacin faltante.
Con el anlisis y recabacin de informacin de acuerdo a las matrices, fue posible:
Reunir la experiencia de la gestin de las instituciones sobre qu y cmo lo hicieron, lo cual constituira parte de la
memoria del Fenmeno El Nio.
Establecer cmo se interrelacionaron las instituciones entre s, lo cual permiti conocer si exista fluidez en la relacin
interinstitucional que actu o debi actuar en el proceso.
Determinar cules fueron los vacos o problemas de coordinacin, con lo que se obtuvo una visin de este tipo de
requerimiento a nivel de las instituciones de cada sector de afectacin y/o a nivel nacional.
Con base a lo anterior, concluir en cada grupo con una visin global y crtica de la gestin e institucionalidad para el
sector de afectacin, identificando las fortalezas y las debilidades y los aspectos crticos del proceso de gestin como
conjunto.
Derivado de lo anterior, establecer bases para una posterior poltica institucional y de gestin con sentido de prevencin en cada sector de afectacin.
En la fase subsiguiente del taller se trabaj sobre la institucionalidad formal general del pas para la atencin de este
desastre natural y sobre la concepcin bsica que la soportaba (reactiva o preventiva), as como sobre la identificacin de
las limitaciones o fortalezas del modelo existente y/o implementado las ausencias institucionales en la realidad que se
analiza y el grado de coherencia con el marco institucional formal para la prevencin y el desarrollo. Esta etapa se llev
a cabo en plenaria.
Desde el punto de vista metodolgico, las sesiones plenarias fueron iniciadas con una exposicin sinttica de la visin
global institucional del pas para afrontar estos fenmenos, llevada a cabo por el Especialista Institucional y, a partir de
ello, una sesin de discusin de la temtica, orientada al diagnstico y hacia una visin institucional para desarrollar y
consolidar la cultura de prevencin. Todo lo anterior constituy la base analtica para la memoria recabada, as como
para las sesiones futuras a ser desarrolladas en el segundo Taller Nacional.
298
En algunos pases, la parte final del seminario fue preparatoria para el segundo taller nacional y la reunin regional. Se inici con una discusin sobre la sostenibilidad del proceso de prevencin de riesgos derivados del Fenmeno El Nio, tomando como base una ponencia previamente elaborada para tal fin y orientada a promover la
identificacin de elementos de sostenibilidad poltica, econmico-financiera, social e institucional. Con ello se
persigui generar un marco para el trabajo futuro a realizar con la ptica de la prevencin.
Finalmente se concluy con el establecimiento de un cuerpo de criterios para la seleccin de proyectos nacionales
y regionales de prevencin y rehabilitacin o reconstruccin, tanto de tipo fsico como de fortalecimiento
institucional, lo cual sera la base para la presentacin de proyectos en el segundo taller nacional a celebrarse en
febrero de 1999. Para la discusin de los criterios se prepar un borrador preliminar que servira de base para las
discusiones en grupo.
b) Trabajos interinstitucionales preparatorios del segundo Taller Nacional
El segundo Taller Nacional fue precedido en cada pas por trabajos de grupos sectoriales realizados por las instituciones participantes. En el caso de Ecuador, el esfuerzo institucional para los anlisis de las vulnerabilidades y de
la gestin continu en forma permanente a lo largo del estudio.
Realizado el primer Taller Nacional, se conformaron cuatro equipos interdisciplinarios correspondientes a las
distintas reas de afectacin que se haban trabajado en dicho taller: desarrollo urbano y vivienda, agricultura y
pesca, abastecimiento de agua para consumo humano-salud y vialidad y transporte, todos ellos bajo la facilitacin
general del Consultor Local de la CAF que sirvi de apoyo en todo el proceso. En cada equipo se design una
institucin coordinadora del proceso de trabajo conjunto para la identificacin, priorizacin, formulacin e integracin de proyectos.
Area de afectacin: desarrollo urbano

Coordinacin: Ministerio del Ambiente
Ministerio del Ambiente
INAMHI
MIDUVI
MIDUVI-SSA
Consejo Nacional de Recursos Hdricos
Municipalidad de Manta
Municipalidad de Sucre
Municipalidad de Santa Rosa
Edgar Pita
Enrique Palacios
Nelson Salazar y Jos Cueva
Milton Jurez
Gloria Medina
Eduardo Hidalgo
Ramn Faras
Edison Cun
Area de afectacin: agricultura y pesca

Coordinacin: Ministerio de Agricultura y Ganadera
Ministerio de Agricultura y Ganadera
Instituto Nacional de Pesca
INAMHI
FAO
CONCOPE
CREA
PREDESUR
Edgar Espinosa e Ing. Juan Mera

Mario Cobo y Biol. Fernando Aguilar
Max Pinto
Nlson Herrera
Roberto Mio
Emma Cceres e Ing. Carlos Quishpe
Rafael Len
Area de afectacin: abastecimiento de agua para consumo humano y salud

Coordinacin: MIDUVI. Subsecretara de Saneamiento Ambiental
MIDUVI-SSA
Ministerio de Salud
INAMHI
Defensa Civil
Consejo Nacional de Recursos Hdricos
ANEMAPA
Marco Padilla
Mnica Villalobos
Edison Heredia
Vctor Beltrn
Gloria Medina
Jaime Vaca
299
ECAPAG-Guayaquil
Empresa de Agua potable de Esmeraldas
Empresa Municipal de Agua Potable de Manab
CONCOPE
Mario Garca
Pablo Almeida
Luis Tamayo
Roberto Mio
Area de afectacin: vialidad y transporte

Coordinacin: Ministerio de Obras Pblicas
Ministerio de Obras Pblicas
INAMHI
COPEFEN
CLIRSEN
Consejo Provincial de Manab
Escuela Politcnica Nacional
Escuela Superior Politcnica del Ejrcito
Universidad Central de Ecuador
CONCOPE
Galo Endara
Edison Heredia
Vladimir Gonzlez
Jorge Acosta
Ing. Luis Sierra
Remigio Galarraga y Jeannette Fernndez
Nlson Jimenez
Teresa Ayabaca y Ing. Mario Len
Hernn Castillo
Las instituciones propusieron trabajar en conjunto y coordinadamente en la identificacin e integracin de los programas en las distintas reas de afectacin, definindose las responsabilidades tanto para el Segundo Taller Nacional como
para el Taller Regional.
En el marco de estas reuniones se analizaron aspectos crticos para la prevencin de desastres naturales asociados con el
Fenmeno El Nio, como son: manejo de cuencas hidrogrficas y ordenamiento territorial. Igualmente se orientaron a
consolidar la identificacin de vulnerabilidades fsicas y los anlisis de gestin institucional.
Los anlisis llevados a cabo por los diferentes equipos interinstitucionales y los insumos para el segundo taller nacional,
partieron de las conclusiones del primer taller nacional.
c) Segundo Taller Nacional
El objetivo del segundo taller estuvo centrado en responder a la interrogante sobre las actuaciones futuras: hacia dnde
vamos?, enfatizando sobre las polticas, las estrategias, los planes y programas que se deberan implementar en el pas
dentro de una concepcin de prevencin. La preparacin de esta reunin estuvo a cargo del Ejecutivo de la CAF de cada
pas, con el apoyo del Consultor Nacional respectivo y del Director Tcnico del Proyecto.
Los objetivos del taller fueron los siguientes:
Establecer un marco de polticas sectoriales y nacionales, orientadas a mejorar la capacidad de respuesta de las instituciones
frente a eventos climticos como El Nio y a orientar las acciones de las mismas.
Discutir elementos y criterios para una organizacin nacional y sectorial sostenible orientada a la reduccin de riesgos.
Identificar lneas de polticas sectoriales y generales para reducir la vulnerabilidad fsica en la cadena de efectos sectoriales.
Identificar proyectos prioritarios para fortalecer la capacidad de gestin y la respuesta institucional sostenible, a base de
criterios de priorizacin.
Identificar proyectos prioritarios para reducir las vulnerabilidades fsicas, a base de criterios de priorizacin.
Fijar lineamientos para la reunin del Consejo Presidencial Andino, a celebrarse en 1999.
Dar las orientaciones sobre el trabajo que debera realizar cada institucin para la reunin regional y para el documento final.
El taller trat inicialmente sobre los aspectos de poltica preventiva y sostenible a los fines de enmarcar dentro de ellos
el tratamiento de los proyectos a ser trabajados en las sesiones subsiguientes.
Durante el transcurso del taller se fue dando respuesta a las siguientes interrogantes sobre lneas de actuacin:
Hacia donde vamos en materia de polticas de prevencin orientadas a la reduccin de las vulnerabilidades fsicas?
Para la realizacin de esta etapa del taller se tom como base los anlisis de vulnerabilidad de los distintos sectores de
afectacin y las lneas de poltica que se haban trabajado previamente.
El taller se inici con trabajos de grupo sectoriales orientados a concluir sobre las vulnerabilidades fsicas detectadas en
300
el sector de afectacin y a la precisin de las lneas de poltica que constituiran la base para una actuacin futura en
materia de prevencin. Las conclusiones fueron recogidas por un relator designado por el grupo. Las discusiones correspondientes se hicieron siguiendo las orientaciones de una gua preparada para esos fines.
La dinmica de las discusiones incluy:
La presentacin, por parte de la cabeza de sector de afectacin o de una institucin representativa, de las conclusiones
sobre vulnerabilidades y lineamientos de poltica generados en el primer taller nacional.
La discusin en el grupo de las polticas especficas y sectoriales que seran deseables para reducir las vulnerabilidades
fsicas y minimizar los riesgos del fenmeno climtico.
Las conclusiones de cada grupo fueron presentadas en plenaria por la institucin responsable, lo cual sirvi de base para
una discusin sobre poltica nacional orientada a la reduccin de las vulnerabilidades fsicas, considerando lneas generales y lneas especficas. Un relator fue responsable de recoger las conclusiones derivadas de las discusiones.
Hacia donde vamos en materia de sostenibilidad institucional y de gestin para la prevencin?
Para la realizacin de esta parte del taller se tomaron como base dos tipos de materiales generados en etapas previas: los
anlisis de la gestin institucional y las debilidades y fortalezas identificadas por los distintos sectores de afectacin, as
como el marco institucional global preparado por las instituciones nacionales previo al taller, en base a la gua metodolgica
elaborada para esos fines. La evaluacin de la institucionalidad se hizo por etapas, para profundizar en los diferentes
aspectos de la misma: visin global, visin sectorial, visin transversal y propuestas globales.
Visin de conjunto: El taller se inici con la presentacin de una ponencia sobre la institucionalidad del pas en esta
materia, a cargo de la institucin ms representativa en cuanto a visin global del problema institucional y que
hubiese participado en los trabajos previos, en las discusiones y en la preparacin de ese documento. Se persegua
presentar a todos los sectores el esquema y el marco de conjunto que oper en cada pas para enfrentar el Fenmeno
El Nio durante 1997-98, enriquecer las evaluaciones sobre las debilidades y fortalezas del mismo, as como de la
gestin de conjunto en trminos de planificacin, asignacin de recursos, normas prevalecientes, etc. Para direccionar
estos anlisis se dispuso de una gua preparada por el especialista institucional del equipo de la CAF, persiguiendo
garantizar pronunciamientos en el taller sobre todos los aspectos que se consideraban indispensables.
Visin sectorial: Para la evaluacin de la institucionalidad segn esta perspectiva se trabaj en grupos sectoriales,
sintetizando los anlisis de gestin institucional desarrollados en el primer taller y enriquecidos posteriormente en los
grupos institucionales. Las discusiones partieron de la presentacin, por parte de la cabeza institucional que haba
participado en los anlisis previos, de la sntesis de la gestin institucional del sector. Esta sntesis incluy una visin
de conjunto del marco institucional sectorial, as como las debilidades y fortalezas identificadas, en base a lo cual se
precisaron vertientes o lneas de poltica para enfrentar la gestin preventiva en cada sector, teniendo previamente
claro el marco institucional global en el cual se insert dicho sector. Igualmente se puntualizaron elementos y
criterios para lograr una organizacin sectorial sostenible orientada a la reduccin de los riesgos.
Durante las discusiones en grupo se concluy sobre la actuacin sectorial en las distintas fases de la gestin para
enfrentar el fenmeno, dando respuesta a las siguientes interrogantes:
- Qu gestin se hizo en relacin al conocimiento del fenmeno?
- Qu gestin se hizo para prevenir los riesgos?
- Qu gestin se hizo para atender la contingencia?
- Qu gestin se hizo para la rehabilitacin y reconstruccin de los daos?.
- Qu gestin se desarrolla derivada de las lecciones aprendidas?
Cada grupo analiz las siguientes fases:
-
Las instituciones y sectores que participaron.

Las polticas y principales acciones sectoriales adelantadas.
La comunicacin o coordinacin nacional y territorial.
La toma de decisiones polticas y el comportamiento social.
Se hizo un anlisis crtico de la gestin en cada una de esas fases en cuanto a:

- Recursos financieros: esquemas de planificacin y de uso de los recursos financieros
- Disposiciones y normas (permanentes y transitorias) que fueron expedidas para soportar la actuacin frente al
Fenmeno El Nio 1997-98.
301
Lo anterior permiti concluir sobre las causas de los efectos del Fenmeno El Nio y la forma como poda enfrentarse
desde el punto de vista de la gestin; as como sobre los elementos y criterios a considerar para una organizacin
sostenible dirigida a enfrentar la reduccin de los riesgos de manera integral y estructural..
Visin transversal: Adems de los grupos de trabajo antes mencionados, se conformaron tambin otros equipos transversales para analizar y proponer posibles lneas de poltica que mejorasen la funcionalidad global y la sostenibilidad.
Esta parte del taller tom en cuenta el marco global y la insercin sectorial, en anlisis que integraban el sistema de
prevencin. Los grupos de trabajo fueron los siguientes:
Grupo 1: Aspectos financieros.
Grupo 2: Aspectos normativos e institucionales.
Grupo 3: Aspectos de coordinacin y planificacin (interinstitucional, intersectorial, interterritorial).
Propuestas de visin nacional: Finalmente, con la informacin y anlisis generados durante el taller, se integraron las
visiones anteriores en una sesin plenaria. Para ello, las conclusiones de cada grupo fueron presentadas en dicha
plenaria, con lo cual se identificaron lneas de poltica nacional orientadas a la prevencin y reduccin de riesgos. Se
design un relator responsable de recoger las conclusiones derivadas de las discusiones.
Proyectos dirigidos a reducir las vulnerabilidades fsicas y a la reconstruccin
La parte final del taller se orient a revisar los proyectos de prevencin presentados por las diferentes instituciones y sectores,
a analizar los criterios para su seleccin y priorizacin y a determinar cules de ellos podran tener una relevancia regional como
posible proyecto de cooperacin. Estos mismos anlisis se hicieron para los proyectos de reconstruccin.
El trabajo se hizo por grupos y las conclusiones fueron llevadas a una plenaria para cubrir los objetivos antes mencionados.
Para los proyectos de fortalecimiento institucional, los anlisis se hicieron inicialmente en trabajos de grupos sectoriales, precisando los criterios que fueron utilizados para su seleccin y tomando como base las matrices de evaluacin de gestin trabajadas en el taller anterior. Los talleres de grupos se iniciaron con una presentacin de los proyectos identificados hasta el
momento por las instituciones del sector. La discusin se centr en los criterios de seleccin y jerarquizacin, y en su relacin
con las debilidades identificadas. Se discutieron los posibles proyectos sectoriales (de conjunto), partiendo de las debilidades
comunes a todas o gran parte de las instituciones involucradas.
Para la priorizacin de proyectos nacionales y regionales cada grupo resumi inicialmente el listado de proyectos y los criterios
para las prioridades asignadas. En base a la visin sectorial y a las debilidades identificadas el da anterior para lograr una
institucionalidad sostenible, se identificaron proyectos nacionales y regionales. En la sesin se llevaron a cabo estos anlisis por
etapas: primero, proyectos de fortalecimiento institucional, y luego, proyectos para reduccin de las vulnerabilidades fsicas.
1.2.4 REUNION REGIONAL
La Reunin Regional tuvo por objeto compartir y analizar las diversas experiencias nacionales que se obtuvieron durante la
ocurrencia del Fenmeno El Nio 1997-98, con el propsito de generar lneas de trabajo futuro en cada pas y la identificacin e impulso de acciones colectivas entre pases andinos. Los intercambios constituyeron una base para ampliar la visin de
cada pas sobre los adelantos en el manejo de El Nio en la regin y en las posibilidades de cooperacin regional y de los entes
financieros existentes para el enfrentamiento de estos eventos, al igual que permitieron visualizar estrategias para la internalizacin
del proceso de discusin de experiencias en cada pas. Fue responsabilidad de los Especialistas Internacionales recabar las
conclusiones y contribuciones que se generaron durante esta reunin a los fines de su incorporacin en los documentos del
Proyecto.
A esta reunin asistieron los representantes de las organizaciones nacionales encargados de coordinar acciones de prevencin,
atencin y reconstruccin, as como las instituciones responsables de la informacin hidrometeorolgica y de la coordinacin
de los principales sectores de afectacin de cada pas. Igualmente formaron parte de los grupos de trabajo, los Especialistas
Internacionales del equipo, la Direccin Tcnica del Proyecto, los Consultores Nacionales de cada pas y funcionarios del pas
anfitrin (Venezuela).
Durante este taller, la delegacin de cada pas realiz una presentacin global donde se resuma la organizacin permanente
para la prevencin y mitigacin de riesgos y la organizacin institucional para enfrentar la ocurrencia de El Nio 1997-98 en
particular, de acuerdo a lo derivado de las reuniones nacionales. El documento y la exposicin tuvieron un carcter crtico
302
sobre lo que se hizo o se dej de hacer, y sobre las acciones o polticas que podran mejorar esa gestin. Se incluyeron las
diferentes fases del proceso, la visin de los aspectos transversales del mismo y algunas conclusiones generales de
sostenibilidad institucional.
Segn se detalla en la metodologa especfica contenida en este mismo anexo, para las cuatro fases del proceso de gestin
para el manejo del desastre (conocimiento; prevencin y mitigacin; preparativos y respuesta frente a las emergencias;
recuperacin) se detall: la organizacin y la actuacin del pas, observando especialmente las instituciones y sectores
incorporados al trabajo; las polticas y las principales acciones globales y sectoriales adelantadas; la comunicacin y
coordinacin nacional y territorial; y la toma de decisiones polticas y el comportamiento social.
El enriquecimiento que se hizo a la recabacin de experiencias en las reuniones temticas nacionales, permiti, a nivel de
la regin, un intercambio mas especfico de informacin y la profundizacin en la orientacin que podra darse al
tratamiento de cada uno de estos aspectos en los diferentes pases. A este nivel se identificaron complementariedades
entre pases, la posibilidad de cooperaciones horizontales, la identificacin ms precisa de proyectos regionales que
beneficiaran al mismo tiempo a varios pases, etc. Igualmente se compartieron puntos de vista sobre polticas individuales o comunes para el abordaje de la problemtica. Los integrantes del Equipo Tcnico del estudio que participaron en
este evento fueron responsables de recabar las conclusiones.
1.2.5 PREPARACION DEL DOCUMENTO FINAL
El Consultor Nacional de cada pas tuvo a su cargo el ensamblaje y preparacin de un borrador de este documento con
el apoyo de los Especialistas Internacionales que asistieron a la reunin nacional, tomando como base toda la documentacin producida y existente sobre los diferentes aspectos de inters. El Director Tcnico del Proyecto tuvo a su cargo la
redaccin final del documento a los fines de uniformizar tanto la informacin correspondiente a todos los pases como la
redaccin final. Algunos Especialistas Internacionales participaron en la elaboracin de documentos relacionados con su
rea de experticia (daos, proyectos, institucional), cuyo contenido qued insumido en la versin final del documento.
Para el documento regional, la redaccin del mismo estuvo a cargo de la Direccin Tcnica del Proyecto, con aportes de
temas especficos por parte de los Especialistas Internacionales, entre ellos de la CEPAL (daos), IDEAM (aspectos
climticos de El Nio) y la CAF (daos, proyectos e institucional).
2. METODOLOGIAS ESPECIFICAS
A los fines de uniformizar el trabajo, se prepararon varias metodologas especficas a lo largo de la ejecucin del proyecto.
2.1 METODOLOGIA DE ENCADENAMIENTOS PARA LA RECABACION Y ANALISIS DE LOS IMPACTOS SOCIOECONOMICOS

GENERADOS POR FENOMENOS HIDROCLIMATICOS
Esta metodologa fue utilizada en todos los pases andinos, con dos objetivos fundamentales:
Ordenar la memoria de lo acontecido de una manera comprensiva y utilizable para actuaciones futuras.
Servir de estructura para el anlisis de los impactos y de las causas que los generan, de tal forma que pudiesen
visualizarse con facilidad posibles polticas e incluso identificar proyectos preliminares en actuaciones de corto,
mediano y largo plazo, actuando con claridad sobre los factores que mitigan los efectos del fenmeno.
El enfoque general consisti en determinar la relacin causal de los efectos que se generan a partir de la manifestacin del
fenmeno. Debido a la naturaleza de desastres hidroclimticos como los del Fenmeno El Nio, la visin como base
para los anlisis fue la de cuencas, ya que las afectaciones y las actuaciones de cualquiera de los sectores se relacionan con
el comportamiento hidrulico y geomofolgico de la cuenca y con los factores que lo determinan. La unidad mnima
depende del nivel de profundizacin del estudio y de la problemtica observada.
El anlisis de encadenamiento de efectos incluy:
Tipificacin del fenmeno y de la anomala.
Comportamiento geomorfolgico e hidrulico de la cuenca, con identificacin del tipo de amenazas asociadas a la
geologa, geomorfologa de sta (deslaves, deslizamientos, erosin, etc.), hidrologa, etc.
303
Impacto sobre los ros y las amenazas asociadas a su comportamiento (incremento o reduccin de caudales, socavacin
de cauces, desbordamiento, inundaciones, flujos de slidos, etc).
Impactos socio-econmicos con visin sectorial y factores relevantes que expresan el grado de vulnerabilidad de los
elementos preexistentes afectados.
Los anlisis de los eslabones causales de la cadena implic:
Identificar la secuencia de amenazas que se generaron a partir del evento anmalo climtico y evaluar su relevancia.
En cada eslabn de la cadena analizar a que se debi su generacin (por ejemplo, desprendimientos de masas de tierra
debido a la geologa de la cuenca o a intervencin antrpica; etc.; desbordamiento de los ros a incrementos inusuales
del caudal, poca capacidad del cauce, obstruccin del delta, etc.).
Precisar los impactos socioeconmicos que se generaron en cada unidad de cuenca establecida (una o varias cuencas)
y los factores que fueron determinantes en la generacin de dicho impacto.
Identificar preliminarmente (de una manera cualitativa) la vulnerabilidad de los distintos componentes afectados y
que determinaron el grado de afectacin recogido (por ejemplo, ubicacin de los asentamientos urbanos; ausencia o
limitaciones de la red de drenaje; obstruccin vial; diseos inadecuados de las obras fsicas; etc.). Esta visin es de
expertos y se dio sobre aquellos elementos que se consideraron relevantes.
El producto de los anlisis fue el siguiente:
Un anlisis causal comprensivo de lo que ocurri como consecuencia del fenmeno climtico (apoyado en lo posible
con mapas).
Una tipificacin y localizacin del tipo de amenazas encadenadas al fenmeno.
Un listado y dimensionado preliminar del dao generado por tipo de impacto socioeconmico asociado a las amenazas en cada unidad de anlisis (cuenca, conjunto de cuencas). Incluy mapeo indicativo de ubicacin de los elementos afectados.
Una identificacin preliminar (de expertos o en base a informacin previa disponible) de las causas naturales o
antrpicas que explican la magnitud de las afectaciones.
Recomendaciones preliminares para el manejo de las amenazas y la reduccin de las vulnerabilidades generales y
focalizadas espacialmente o por sectores (acueductos, drenajes, urbanismo), o por temticas (manejo hidrulico,
geotcnicos, etc.)
Una identificacin de las acciones llevadas a cabo durante el evento para reducir la vulnerabilidad en cada eslabn de
la cadena.
Una identificacin de polticas orientadas a superar las vulnerabilidades observadas.
2.2 METODOLOGIA PARA EVALUACION DE LA CAPACIDAD DE GESTION

Uno de los objetivos del estudio fue la determinacin de las debilidades y fortalezas que estn presentes en cada pas para
enfrentar las eventualidades derivadas de variaciones climticas, como las observadas en el Fenmeno de El Nio. Se
persigui con ello identificar las reas que requeriran ser fortalecidas en el futuro con miras a una poltica de prevencin
y de disminucin de la vulnerabilidad frente a estos eventos. Igualmente, los anlisis que se realizaron permitieron
resaltar las fortalezas que tiene el pas en determinadas fases del proceso de tratamiento de desastres naturales de este
tipo, lo cual puede alimentar los intercambios entre los pases andinos a los fines de aprovechar experiencia mutuas en
el proceso de fortalecimiento de las instituciones responsables de la gestin de los mismos.
A los fines de simplificar la evaluacin de la capacidad de gestin de las instituciones y de recabar las experiencias que
tuvieron las mismas en los sucesos de 1997-98, se prepar una gua simplificada que permiti orientar los anlisis sobre
la gestin. Dichos anlisis fueron enfocados en dos direcciones: la primera de ellas referida a la evaluacin de la forma en
que se llev a cabo la gestin de cada institucin durante el evento en referencia y en funcin de ello visualizar la gestin
global del sector. La segunda persigui evaluar la institucionalidad sectorial y general que oper, la naturaleza preventiva o contingente de las actuaciones, y el grado de incorporacin de la gestin preventiva en la poltica de desarrollo,
entre otros.
304
2.2.1 CRITERIOS PARA LA EVALUACION ESPECIFICA DE LA CAPACIDAD DE GESTION DE CADA INSTITUCION

La gua preparada para estos fines, tom como base una matriz de variables que puede tipificar un proceso de gestin,
aplicable a cada etapa del proceso de evolucin de un evento desastroso (prevencin, contingencia, recuperacin) A
partir del anlisis de cada una de las instituciones, se pudo visualizar la gestin sectorial, relacionando el conjunto de
instituciones que tuvieron participacin durante el evento.
Las fases del proceso de gestin de desastres climticos
A grandes rasgos, se instruy a todos los participantes la recabacin de la informacin sobre gestin insititucional,
tomando como base el siguiente marco metodolgico y conceptual:
a. Previo a la ocurrencia del fenmeno
El paso inicial del proceso de gestin de desastres es la identificacin de las amenazas relacionadas con las variaciones
climticas y oceanogrficas. Tales amenazas se refieren a eventos naturales de gran magnitud peligrosos para la poblacin,
las actividades econmicas o el ambiente. Esta identificacin se lleva a cabo mediante procesos de monitoreo de las
variables climticas y oceanogrficas, as como de los efectos naturales asociados a ellos (variaciones del ciclo hidrolgico
por exceso o defecto; variaciones de temperatura en el mar con efectos sobre el cambio de hbitat de las especies; en el
continente, por proliferacin de incendios; variaciones en el nivel del mar generando marejadas o afectando la costa
litoral; etc). Los monitoreos y el anlisis del comportamiento de las variables mencionadas, se complementan con
predicciones entre las variables anteriores encadenadas entre s. Generalmente los tipos de amenazas identificados se
expresan en mapas donde se reflejan los cambios esperados y los sitios donde es posible esperar la ocurrencia de estos
fenmenos en grados significativos.
Determinacin de la vulnerabilidad y de los riesgos desde el punto de vista institucional. Esta fase del proceso persigue
determinar si el pas dispone de este tipo de informacin y si las instituciones las manejan en sus procesos de gestin. El
grado de vulnerabilidad depende de la capacidad de respuesta previsiva que se haya incorporado en el tratamiento del
elemento o en el ordenamiento. Existen tambin expresiones de estos anlisis en planos donde se indica espacialmente
las diferencias en el nivel de vulnerabilidad. Al enfrentar la probabilidad de ocurrencia de una amenaza con el grado de
vulnerabilidad, se define el riesgo que puede esperarse de ocurrencia de un desastre en las distintas partes del territorio
nacional y en los diferentes elementos que pueden ser afectados (poblacin, actividades econmicas, infraestructuras,
etc). La determinacin de los riesgos se corresponde con procesos de prediccin, asociados a la presencia de las amenazas
y al grado de desarrollo del pas (o de las localidades especficas) para enfrentar dichas amenazas. Los anlisis de riesgos
son el punto de partida para la prevencin, al reducir la vulnerabilidad, y para prepararse para la contingencia.
Comunicacin. En conocimiento de la probabilidad de ocurrencia de las amenazas, y frente a la tipificacin de los
riesgos que pueden asociarse a las mismas, es importante que esta informacin sea transmitida, por una parte, a las
instituciones responsables del manejo del evento (entes nacionales, territoriales y sectoriales) y, por otra parte, a los
agentes sociales que pueden ser afectados, con miras a su preparacin para enfrentar y mitigar los efectos negativos.
Forma parte de la poltica de prevencin la incorporacin de la temtica en las esferas de la educacin.
La comunicacin implica, entonces, el establecimiento de una cadena de alertas para los entes de gestin como base para
la preparacin de sus planes de atencin (reforzamiento de la prevencin, contingencias, etc.). Igualmente conlleva la
utilizacin de medios de informacin pblica (prensa, boletines, campaas publicitarias, etc.) para garantizar el manejo
de las situaciones de emergencia y para propiciar respuestas preventivas. Estos canales de comunicacin deben ser
efectivos en relacin con los agentes y poblaciones vulnerables. Igual atencin deben tener los tipos de mensajes que se
utilicen para manejar cada efecto y los lineamientos preventivos y de mitigacin de riesgos que se comuniquen. Resulta
fundamental evaluar en este aspecto la capacidad institucional para garantizar los procesos de comunicacin y de
informacin y el suministro de alertas tempranas.
Planificacin para prevenir y mitigar los efectos anunciados en el corto plazo (niveles nacionales, departamentales
y locales). Recibida una alerta de los entes del monitoreo y prediccin, las instituciones sectoriales tienen la
responsabilidad de preparar planes orientados a prevenir y mitigar los efectos esperables por cada tipo de amenaza.
Dependiendo de la estructura institucional, existirn planes nacionales, departamentales y/o locales, en los cuales
se incorporan las medidas que se estimen pertinentes para los fines anteriores: reforzamiento de medidas de
prevencin actuando sobre los efectos iniciales que desencadena el resto de los desastres, o sobre estos ltimos
segn sea el caso. Igualmente se preparan los planes para actuar sobre las contingencias y reducir los efectos
305
esperables. Desde el punto de vista de la gestin, es importante conocer el grado de desarrollo institucional en
materia de planificacin en los diferentes niveles: nacionales, sectoriales y territoriales.
b. Durante la ocurrencia del fenmeno
Una vez evidenciado el fenmeno y manifestado los efectos, es de esperarse que el pas responda con:
Un seguimiento de los impactos que se van generando en cada sector y en las diferentes partes del territorio nacional
(utilizando indicadores apropiados para ello), y una capacidad de cuantificacin de los daos.
Aplicacin de medidas de atencin de emergencias (programas, proyectos y acciones preparadas para actuar durante
la contingencia).
Para lo anterior, se requiere una capacidad institucional capaz de llevar a cabo tales procesos. Desde el punto de vista del
Fenmeno El Nio, la evaluacin de la capacidad de gestin implica conocer si realmente stos fueron aplicados durante
el evento.
c. Despus de la ocurrencia del fenmeno
Ocurridos los eventos, devienen acciones de rehabilitacin, reconstruccin y prevencin, las primeras para resolver
problemas inmediatos (relocalizacin de poblacin, crditos a agricultores, etc.) y las segundas para recuperar la capacidad inicial y superar o reducir la vulnerabilidad. Esta es una fase de planificacin preventiva en la cual deben recabarse
las experiencias, evaluar las debilidades y programar las acciones necesarias para reducir la vulnerabilidad en el futuro.
Corresponde a esta fase la preparacin de planes de obras (priorizadas); de fortalecimiento de la gestin; de mejoramiento de la tecnologa, de las metodologas y de los procedimientos utilizados hasta el momento en las diferentes fases del
proceso de manejo de estos desastres.
Variables para evaluar la capacidad de gestin de las instituciones para el manejo de este tipo de desastres
Para la reduccin o mitigacin de cada uno de los diferentes tipos de efectos que se manifiestan en el pas a consecuencia
de las variaciones climticas asociadas al Fenmeno El Nio, existe una institucionalidad especfica que cubre las diferentes fases del proceso de gestin esbozado en el punto anterior. Es importante, por lo tanto, identificar para cada uno
de los efectos la cadena de instituciones que interviene desde el monitoreo y prediccin, pasando por la comunicacin,
planificacin de corto plazo para atender el evento, seguimiento y atencin durante la manifestacin de los impactos y
planificacin e incorporacin de medidas ex-post.
A cada institucin por separada -y posteriormente a la institucionalidad que maneja todo el proceso- se hace una
evaluacin con miras a determinar las debilidades y fortalezas y detectar las opciones ms efectivas para la gestin.
Para cada fase del proceso de gestin de desastres, la metodologa propuesta conlleva la identificacin de:
Las instituciones responsables de adelantar las actividades propias de cada fase, especificando las funciones y actividades que
cada una de ellas realiz en la prctica y las atribuciones legales de acuerdo a su estatuto de creacin.
Los flujos de alertas y de decisiones que ocurrieron en la realidad. Esto hace referencia, por una parte, a los canales y
procedimientos que utiliz la institucin para transmitir la informacin a otros eslabones de la cadena de instituciones que
deban enlazarse para enfrentar los eventos. Los anlisis especificaban qu tipo de informacin se gener en la institucin y
cmo fue comunicada a los eslabones siguientes. Por otra parte, el flujo de decisiones se refiere a las acciones que estableci
y ejecut cada institucin para gestionar la fase del proceso bajo su competencia y las que deleg en otras instancias de
acuerdo al marco de decisiones reales que opera en la prctica en el pas.
La coordinacin insterinstitucional. Esta es una variable de gran importancia a considerar en la evaluacin de la capacidad
de gestin, debido al compartimiento sectorial de las responsabilidades en el proceso de control de desastres. Por ejemplo,
la funcin de monitoreo se mantiene antes, durante y despus de los eventos. Una vez generada una alerta, el monitoreo
debe alimentar permanentemente las decisiones de instituciones responsables de fases subsiguientes de la gestin, lo que
obliga al establecimiento de mecanismos de coordinacin interinstitucional. Igual sucede en las otras fases de la gestin (la
planificacin, por ejemplo, conlleva seguimiento de la ejecucin de las acciones previstas en los planes de cada una de las
instituciones y una retroalimentacin entre stas y las actividades de monitoreo y evaluacin de impactos).
La evaluacin de la coordinacin conlleva identificar, para cada fase de gestin, los mecanismos de coordinacin que
se implementaron, las instituciones con las cuales se mantuvo dicha coordinacin y los vacos que se observaron.
306
Fuente y mecanismos para el suministro de recursos que fueron asignados. Cada institucin participante en el
proceso, utiliz recursos para resolver los problemas asociados a sus responsabilidades. Estos fueron escasos o abundantes segn la situacin, lo que viene a ser un indicador de la relevancia que se le dio a esa institucin en la toma de
decisiones o de las distorsiones que tiene la estructura para agilizar y resolver las situaciones.
Grado de decisin. La capacidad real de la institucin de llevar adelante los planes y programas bajo su competencia,
est asociada al grado de decisin. Esta variable se mide por la labor de planificacin realizada, por la posibilidad de
poner en prctica los planes (por contar con recurso y apoyo poltico) y por su organizacin.
Proyectos especficos ejecutados y su efectividad. Cada institucin desarroll durante su gestin programas, proyectos y actividades que variaron dependiendo de la funcin y de los objetivos perseguidos en cada uno de ellos. Estos
fueron de diferentes tipos: cientfico (en las reas de monitoreo y prediccin, p.e. tipo y alcance de los monitoreos),
de organizacin (p.e. para la contingencia de incendios, evacuaciones, inundaciones, etc.), de seguimiento (p.e. entre
nivel nacional, provincial y local); de respuesta a situaciones (p.e. proyecto de albergues, de dotacin de alimentos,
de construccin de pozos para abastecimiento alterno, etc.). La precisin del tipo de proyectos permite conocer la
orientacin de la institucin hacia la reduccin de vulnerabilidades y hacia la prevencin.
Experiencias positivas y negativas. Tanto unas como otras constituyen acervos para las actuaciones futuras. Los proyectos o acciones efectivas se corresponden a fortalezas en el proceso y son la base para su aplicacin futura. Pueden
ser aprovechadas tambin por otros pases con problemticas similares.
Tendencias y oportunidades. De acuerdo a la metodologa, las distintas instituciones deben resaltar las innovaciones
que se introdujeron en cada instancia para el manejo del fenmeno en la oportunidad de 1997-98, principalmente
en materia de organizacin, de metodologas o procedimientos, de programas especficos, de capacitacin o entrenamiento de personal, etc., con la finalidad de evaluar las tendencias de modernizacin dentro de las instituciones que
pueden servir de soporte para reforzamientos futuros.
Retroalimentaciones. Esta variable se relaciona con los esquemas de flujo de informacin y con los ajustes que fueron
haciendo las distintas instituciones a sus propios planes, programas o actuaciones, al recibir informacin que modificaba o eliminaba las anteriores. Se persigui visualizar el sistema de control de desastres como una unidad y evaluar
la flexibilidad y capacidad de respuestas de las instituciones frente a nuevas situaciones.
2.3 METODOLOGIA PARA LA ESTIMACION DE DAOS

Los daos han sido estimados empleando una metodologa ad hoc desarrollada por la CEPAL a lo largo de los
ltimos 26 aos, que permite conocer tanto la magnitud misma del perjuicio sufrido como identificar los sectores
o zonas que han resultado ms afectados y a las que habra que brindar atencin preferencial en la reconstruccin
y en la formulacin de planes de prevencin y mitigacin para el futuro. La metodologa tambin es una herramienta valiosa para determinar si el gobierno afectado por el desastre tiene la capacidad suficiente para enfrentar
por s solo las tareas de reconstruccin o si, por el contrario, requerir de cooperacin financiera externa para
abordar la reconstruccin. 1
La informacin referente a los daos que se emple para las estimaciones fue proporcionada por fuentes oficiales autorizadas de los organismos pblicos de los sectores afectados, as como por personeros de algunas instituciones gremiales o
profesionales de reconocida capacidad, lo mismo que por algunos representantes de organismos multilaterales o bilaterales de cooperacin.
Dicha informacin adoleci de algunas imprecisiones. Por un lado, no se dispuso de informacin uniforme y coherente
sobre los daos en todos los sectores, existiendo algunos en los cuales solamente se cont con impresiones cualitativas
provistas por funcionarios del sector respectivo. Por el otro, la precisin de las cifras suministradas fue, en algunos casos,
limitada e incluso dudosa. Por ello, el grupo de expertos y consultores que realiz la evaluacin tuvo que realizar
estimaciones propias independientes, basadas en su experiencia e informacin sobre costos unitarios de otros pases, para
arribar al final a la estimacin de daos. No obstante ello, el resultado obtenido en la evaluacin posee la suficiente
precisin para conocer el orden de magnitud de los daos originados por el Fenmeno de El Nio y pueden emplearse
confiablemente para los fines inicialmente anotados.
1 Al respecto, vase CEPAL, Manual para la estimacin de los efectos socioeconmicos de los desastres naturales, Santiago de Chile, 1991.
307
La metodologa de la CEPAL permite calcular los daos directos ocasionados por los desastres y los costos en que ser
necesario incurrir para reponer los acervos de capital a su estado anterior al desastre. Tambin permite estimar los daos
indirectos que se refieren a los mayores gastos en que ha sido necesario incurrir y los menores ingresos que se han
percibido en la prestacin de determinados servicios, as como a la produccin agropecuaria que se haya dejado de
obtener como resultado de los daos directos.
Los daos, tanto directos como indirectos, fueron estimados en moneda local y fueron posteriormente convertidos a dlares de los Estados Unidos de Norteamrica -para facilitar las comparaciones posteriores con
los ocurridos en los dems pases de la regin andina-, empleando para ello la tasa oficial de cambio que
prevaleca al momento en que ellos tuvieron lugar. En el caso de productos de exportacin que no pudieron
efectuarse como resultado del desastre, los daos fueron calculados directamente en dlares empleando los precios
internacionales de dichos productos.
2.4 METODOLOGIA PARA LA SELECCION Y PRIORIZACION DE PROYECTOS

2.4.1 METODOLOGIA PARA LA IDENTIFICACION DE LOS PROYECTOS
La metodologa de trabajo empleada por el Proyecto requiri, en primera instancia, identificar tanto las vulnerabilidades fsicas de cada pas como las debilidades en la gestin institucional, relacionadas con los desastres en
general y con el Fenmeno El Nio en particular. Enseguida se procedi -con la participacin activa de los funcionarios nacionales de los organismos relevantes- a delinear polticas y estrategias para tratar de reducir tales vulnerabilidades y las debilidades en la gestin. A continuacin, se identificaron proyectos especficos de prevencin y
mitigacin, y de fortalecimiento institucional -adems de los destinados a la reconstruccin- que harn factible la
puesta en prctica de tales polticas y estrategias.
As, los proyectos de prevencin y mitigacin y de fortalecimiento institucional se conciben como la forma concreta de
reducir o eliminar las vulnerabilidades fsicas y las debilidades en la gestin institucional.
a) Criterios para la identificacin y jerarquizacin de los proyectos
En el proceso de identificacin de proyectos, el trabajo realizado responde a los daos y secuelas ocasionados por el
Fenmeno El Nio 1997-98; sin embargo, sus resultados se pueden asimilar para atender las necesidades originadas por
cualquier otro fenmeno de origen hidrometeorolgico.
Se han definido criterios tanto para la identificacin como para la asignacin de prioridades a los diversos proyectos.
Estos obviamente varan al tratarse de proyectos para reducir o eliminar vulnerabilidades fsicas, para reducir las debilidades en la gestin institucional o para la reconstruccin.
Proyectos de prevencin y mitigacin
El criterio nico para asegurar la elegibilidad de los proyectos de prevencin y mitigacin fue que la propuesta incidiera
directamente en la reduccin de la vulnerabilidad en cualquiera de los eslabones de la cadena de efectos del Fenmeno
El Nio.2
Para asignar prioridades de carcter temtico para los proyectos, se definieron los criterios siguientes:
Proyectos que pretendan reducir el mayor nmero de efectos encadenados; esto es, que se orienten a reducir las
vulnerabilidades ms cercanas a la raz del encadenamiento de los efectos del fenmeno.
Proyectos que reduzcan el mayor nmero de daos terminales (p.e. proyectos de control de inundaciones que adems
reduzcan impactos en varios sectores, como la agricultura, los asentamientos humanos, etc.).
Proyectos que permitan reducir las vulnerabilidades en las zonas de ms alto riesgo.
Proyectos que permitan alcanzar resultados en el ms corto plazo posible, gracias a su facilidad de ejecucin.
2 Segn se ha mencionado, en los talleres nacionales realizados en cada uno de los pases se desarrollaron las matrices de eslabonamiento de efectos para
definir tanto las vulnerabilidades fsicas como las debilidades en la gestin.
308
Proyectos de fortalecimiento institucional

La elegibilidad de los proyectos de fortalecimiento institucional se estableci al comprobar que la propuesta incidiera
directamente en la reduccin o eliminacin de debilidades especficas en la gestin institucional vinculada con el Fenmeno El Nio.
Para asignar la prioridad a los proyectos se definieron los criterios siguientes:
Que los proyectos busquen mejorar la capacidad institucional para prevenir los desastres y atender las emergencias.
Que pretendan superar una debilidad institucional que limita la posibilidad de prevencin en varios sectores de afectacin.
Que traten de fortalecer la capacidad para generar informacin bsica requerida para la prevencin.
Que propicien la prevencin mediante acciones interinstitucionales o intersectoriales.
Que busquen completar la fase ms deficiente del proceso de gestin de la prevencin y la atencin en cualquier
sector de afectacin.
Que pretendan estimular la participacin y colaboracin ciudadana.
Proyectos de reconstruccin
La elegibilidad de los proyectos de reconstruccin estuvo condicionada a que las propuestas tuviesen por objeto reconstruir o reparar la infraestructura o restablecer la produccin como resultado del Fenmeno El Nio de 1997-98.
Los criterios para otorgar prelacin a las propuestas fueron los siguientes:
que atiendan la solucin de problemas vinculados a los sectores sociales y econmicos ms afectados de acuerdo con
la evaluacin de los daos;
que se refieran a las regiones o reas geogrficas ms afectadas por el fenmeno;
que integren componentes para reducir la vulnerabilidad ante eventos hidrometeorolgicos extremos;
que coadyuven a resolver los siguientes problemas macroeconmicos derivados de El Nio:
- que aumenten la produccin agropecuaria e industrial
- que aumenten las exportaciones o reduzcan las importaciones
- que reduzcan el costo de los servicios de transporte, agua potable y electricidad
- que contribuyan a disminuir los precios y la inflacin.
De lo anterior resulta obvio que a aquellos proyectos que acumulen el mayor nmero de criterios de jerarquizacin antes
citados, les corresponder el mayor grado de prelacin dentro del grupo o listado de proyectos que se elabore.
309
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tercer trimestre de 1996, abril de 1997, Guayaquil-Ecuador.
Subsecretara de Recursos Pesqueros, Comunidad Econmica Europea, Boletn Cientfico y Tcnico, Vol. XVII, N.-3,Convenio CEE-VECEP
ALA 92/43 Proyecto de Evaluacin de Recursos, estimacin de la biomasa de los recursos demersales en la plataforma continental del Ecuador
durante octubre de 1998, abril 1999, Guayaquil-Ecuador.
311

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EL FENOMENO EL NIO

Corporacin Andina de Fomento

DIRECCION Y EQUIPO DE TRABAJO DEL PROYECTO

DIRECCION CORPORATIVA DE LA CAF

EQUIPO DE DIRECCION Y COORDINACION TECNICA

Consultores Nacionales y apoyos a la Direccin Tcnica

INSTITUCIONES NACIONALES LIDERES

RED INSTITUCIONAL DE ECUADOR

Escuela Superior Politcnica del Ejrcito, (ESPE)

Directorio de la CAF aprob el Programa global de prevencin de desastres y atencin de

La temtica de los desastres naturales a nivel mundial

prolongarn hasta el mediano plazo, debido al tiempo

Contribuir al mantenimiento sistematizado del acervo de informacin histrica sobre el Fenmeno El

la CEPAL, organizacin internacional que contribuy

EL MARCO PARA LAS ACTUACIONES

El volumen de cada pas concluye con una propuesta

Como conclusin de todos los anlisis, se recogen

1. CARACTERISTICAS CLIMATICAS E HIDROGRAFICAS

atmosfricos del Pacfico

Alrededor del globo terrestre, la atmsfera est sujeta a dos

b)---Factores oceanogrficos y corrientes marinas

De all que la costa ecuatoriana est influenciada

c)---Factores orogrficos y regiones naturales en

La regin oriental o Amaznica presenta precipitaciones

Figura I.1.1-1 Ecuador. Regiones geogrficas

Fuente: Rossel, op cit, 1997. En base a informacin del INAMHI

300-500 mm con una humedad relativa por debajo del 70%.

Fuente: Rossel, 1997 op cit. En base a informacin del INAMHI

Figura I.1.1-4 Ecuador. Porcentaje de precipitacin en la

Los eventos calificados como extremadamente fuertes en el

Fuente: Rossel, 1997. En base a informacin del INAMHI

meno El Nio en este pas se ha evidenciado histricamente

Ecuador ha sido uno de los pases que viene profundizando

corriente fra de Humbolt alcanzar la latitud del ecuador

2.2 INFLUENCIA DE EL NIO SOBRE LA

Figura I.2.2-1 Ecuador. Grado de influencia de El Nio

En Ecuador, durante un evento Nio, la disminucin en

Fuente: Rossel, 1997

muy fuerte: zona costera

de Los Andes, donde las precipitaciones en condiciones

que se extienden al norte, en Colombia, y al sur, en Per

---La planicie de Guayas, cercana a la Cordillera de Los

b)---Influencia moderada: zona norte costera y vertiente

no significativa: zona de los valles

Fuente: Rossel, 1997

2.3 LA VARIABILIDAD DEL FENMENO EL NIO

Figura I.2.3-1 Ecuador. Anomalas pluviomtricas

Fuente: Rossel, 1997

Fuente: Rossel, 1997

Figura I.2.3-2 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias

Fuente: Rossel, 1997

Fuente: Rossel, 1997

Figura I.2.3-5 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias

Fuente: Rossel, 1997

Fuente: Rossel, 1997

Figura I.2.3-6 Ecuador. Anomalas estacionales de lluvias

Fuente: Rossel, 1997

Fuente: Rossel, 1997

de Guayas y del sur del litoral, que son las ms cercanas a la

IRD sobre la influencia de El Nio en las precipitaciones

Los casos ms extremos de estas anomalas se presentaron en

Figura I.2.4-1 Ecuador. Anomalas estacionales

Fuente: Rossel, 1997

del perodo de lluvias de octubre de 1982 a agosto de 1983.