UNIVERSIDAD SEOR DE SIPAN

INTEGRANTES:
ZAPATA SERQUEN PAOL

INTRODUCCIN

La

regulacin

del

precedente

administrativo

es

diversa

en

cada

ordenamiento jurdico. No obstante, la comprensin del mismo se encuentra

ligada, sin duda alguna, a la vinculacin de la Administracin Pblica con al
criterio adoptado en cada precedente, estableciendo una manera adecuada
que coopera con la seguridad jurdica. As, su importancia resulta evidente
al observar que el precedente administrativo es tomado en consideracin
aun cuando no se encuentre enmarcado en el ordenamiento jurdico,
mediante la apelacin a la doctrina.
El objetivo del presente artculo es ofrecer una aproximacin al precedente
administrativo. El objetivo de la misma es analizar el precedente
administrativo como fuente de derecho administrativo as como sus
diferencias

respecto

de

otras

fuentes

(costumbre,

prcticas

administrativas, jurisprudencia administrativa). Esto permitir, a su vez,

definirlo e identificar sus principios y caractersticas.

PRECEDENTE ADMINISTRATIVO

DEFINICIN:
Como bien seala Diez Picasso, el precedente administrativo es aquella
actuacin pasada de la Administracin que, de algn modo, condiciona sus
actuaciones presentes exigindoles un contenido similar para casos
similares Ello se debe a que el condicionamiento de su futuro accionar por
un accionar presente nos permite afirmar que la Administracin Pblica
establece una consecuencia jurdica frente a un supuesto de hecho, el cual
no podr obviar si concurren los elementos objetivos suficientes de
identidad.
Dentro de esta lnea, parafraseando a Ortz Daz, el precedente
administrativo encuentra justificacin en el principio de igualdad de los
administrados o equidad en el trato, quienes deben ser tratados igualmente
cuando se encuentren en supuestos semejantes; actuacin que se realiza en
el marco de la potestad discrecional. Por ello se puede sealar que el
precedente administrativo encuentra fundamento constitucional en el
principio de igualdad y no discriminacin, establecido en toda Constitucin.
En ese sentido, el precedente administrativo se presenta cuando frente a
un mismo supuesto de hecho la Administracin Pblica puede preferir una
consecuencia jurdica frente a otras, en tanto tiene la posibilidad de elegir
una opcin u otra en su manera de actuar. En este contexto, en el que la
Administracin cuenta con ms de una posibilidad de actuacin, el

precedente

administrativo

resulta

importante

porque

permite

predictibilidad y equidad en el trato de los administrados. Asimismo debe

diferenciarse el precedente administrativo de la costumbre as como de los
usos y las prcticas administrativas, supuestos que analizaremos ms
adelante.1

Distincin del precedente administrativo frente a otras fuentes de

derecho administrativo
En el estudio del precedente administrativo se suele debatir sobre su
naturaleza jurdica y si constituye o no fuente del derecho administrativo.
A partir de ese anlisis, el precedente ha sido sistemticamente equiparado
a la costumbre, a la prctica administrativa y a la jurisprudencia
administrativa. No obstante, ello no ha impedido que tambin se le haya
otorgado el estatus de fuente de derecho administrativo en s mismo. A
continuacin, analizaremos cada uno de los supuestos sealados.

Costumbre y precedente administrativo

La costumbre es un procedimiento de creacin de normas jurdicas que se
origina mediante una prctica general y reiterada durante largo tiempo
(consuetudo) y la conviccin de los intervinientes acerca de que esa prctica
es jurdicamente obligatoria (opinio iuris)6. A partir de esta definicin
debemos distinguir la costumbre del precedente administrativo desde la
perspectiva subjetiva y objetiva que denotan ambos conceptos.
En primer lugar, el anlisis subjetivo de la costumbre nos presenta que la
misma es una fuente de derecho proveniente de las prcticas que se
1 Diez Picasso, Luis. La doctrina del precedente administrativo. Revista de
Administracin Pblica,98 (1982), p. 7.

presentan en la sociedad. En contraposicin, el precedente administrativo

proviene de la Administracin Pblica (Poder Pblico), razn por la cual no
sera posible equiparar el precedente a una norma consuetudinaria. En el
mismo sentido, el profesor Ortz Daz seala que [...] La norma
consuetudinaria existe con independencia del

administrador. Es algo

exterior a l. De ese modo, el sujeto de derecho del cual proviene la

costumbre y el precedente administrativo son distintos, por ende, resulta
errado equiparar ambas instituciones.
En segundo lugar, respecto al anlisis objetivo, el precedente administrativo
no necesita de la reiteracin para adquirir su autoridad, debido a que el
precedente cuenta con valor en s mismo. A diferencia del precedente, la
costumbre, como se ha precisado en su definicin, tiene como requisito la
repeticin en el tiempo. Por tanto, a partir de la revisin de las dimensiones
subjetiva y objetiva de ambas instituciones, se logra justificar la diferencia
entre la costumbre y el precedente administrativo. A propsito, bajo la
ptica de que el precedente administrativo no forma parte de la costumbre
ni constituye una fuente de derecho particular, Garca de Enterra seala lo
siguiente: [] el precedente reiterado puede tener un cierto valor
vinculante para la propia Administracin, en el sentido de que apartarse de
l en un caso concreto puede ser ndice de un trato discriminatorio, de una
falta de buena fe, de una actitud arbitraria. De donde se desprende que,
as sea negado el precedente fuente de derecho (asunto que analizaremos
ms adelante), s se considerar que posee un valor vinculante, en tanto
prctica reiterada. Por ello, podra ser equiparado a las prcticas
administrativas y a la jurisprudencia administrativa, conceptos que
analizaremos a continuacin.2
2 Ortz Daz, Jos. El precedente administrativo. Revista de Administracin Pblica, 24
(1957),p. 98

Prctica administrativa y precedente administrativo

La prctica administrativa, en lneas generales, se entiende como la manera
mediante la cual la Administracin Pblica interpreta las normas jurdicas a
travs de sus diversas actuaciones0. Ahora bien, Ortz Daz ofrece una
definicin ms precisa de prctica administrativa al circunscribirla a las
actuaciones internas de la Administracin1. En ese sentido, la prctica
administrativa se forma mediante la reiteracin de una conducta por parte
de la Administracin referente a una actuacin interna.
Habiendo precisado la nocin de prctica administrativa, debemos evaluar la
posibilidad de equipararla al concepto de precedente administrativo. El
anlisis subjetivo nos permite poner de manifiesto que la Administracin
Pblica es la encargada de realizar la actuacin tanto en la figura del
precedente administrativo como en el supuesto de prctica administrativa.
A diferencia del anlisis subjetivo, el objetivo nos permite realizar una
distincin entre el precedente administrativo y la prctica administrativa.
Mientras

que

el

precedente

administrativo

supone

una

disposicin

sustantiva de la Administracin Pblica generadora de derechos y deberes

para los administrados, la prctica administrativa involucra efectos dentro
de la propia Administracin, mas no frente a los administrados 3
.
Jurisprudencia administrativa y precedente administrativo

3 Maurer, Hartmut. Derecho Administrativo. Parte General. Dcimosptima edicin.

Madrid: Marcial Pons, 2009, p. 167.

La jurisprudencia administrativa equivale a las decisiones emitidas por la

Administracin Pblica que van sentando criterios sobre la legislacin
aplicable. En atencin a la referida nocin, se pueden identificar tres
diferencias principales entre jurisprudencia administrativa y precedente
administrativo.
En primer trmino, la jurisprudencia administrativa, al igual que la
costumbre, supone la reiteracin de las actuaciones, pero en este caso no de
la sociedad, sino por parte de la Administracin Pblica.Por el contrario, el
precedente administrativo cuenta con vinculacin propia, sin apelar a la
reiteracin para sustentar su carcter vinculante.
Adems, a diferencia de la jurisprudencia administrativa, el precedente
administrativo tiene capacidad de vinculacin frente a la Administracin
Pblica, en tanto se establece un criterio aplicable a situaciones que
cumplan con la condicin de identidad. Al respecto, como bien menciona
Tirado Barrera, sera errneo considerar que la jurisprudencia no cuenta
con ninguna capacidad de vinculacin. En efecto, las Administraciones
Pblicas no pueden apartarse de los criterios adoptados en cuestiones
previas debido a que ello significara la vulneracin del principio de
predictibilidad. No obstante, precedente vinculante genera una obligacin
para la Administracin Pblica de aplicar el criterio adoptado previamente
frente a supuestos idnticos. Finalmente, el precedente administrativo
debe cumplir con el requisito de publicidad. Ello se debe a que el criterio
adoptado por la Administracin Pblica resulta aplicable a cualquier
administrado que se encuentre en el supuesto de hecho del referido
precedente.4

4 IBIDEM

Efectos del precedente administrativo

La aplicacin del precedente administrativo por parte de una entidad tiene

efectos positivos que exponemos a continuacin:
Es una herramienta que permite garantizar seguridad jurdica , en tanto se
trata del reconocimiento de un criterio pasible de ser utilizado para las
actuaciones posteriores de la Administracin Pblica.
La eficiencia y economa procedimental que supone la aplicacin de
precedentes administrativos permite, por un lado, aplicar criterios
generales a diversas causas y, por otro lado, desincentiva la presentacin de
pedidos desproporcionados.
Evita la arbitrariedad en la actuacin de la Administracin Pblica en el
marco de su potestad discrecional, aplicando la ley de la misma manera para
los administrados, respetndose as el principio de igualdad.

Supuestos de inaplicacin de los precedentes administrativos

El precedente administrativo por regla es vinculante para la Administracin
Pblica. No obstante, esta afirmacin acepta supuestos de excepcin que
mencionamos a continuacin:
El primer supuesto que habilita a la Administracin Pblica a no tomar en
consideracin lo establecido en el precedente es que se haya producido un
cambio en la fuente jurdica que la actuacin de la misma. Nos referimos,

por ejemplo, a las modificaciones que se pueden dar en las normas, las
cuales pueden recoger lo que se estableca en el precedente o alejarse del
mismo.
El segundo supuesto es el fundamento racional del cambio del precedente.
La Administracin Pblica tiene la facultad de variar su decisin en la
medida en que realice una justificacin adecuada.
El tercer supuesto es la ilegalidad del acto anterior. La Administracin
Pblica no puede repetir una actuacin que ha incurrido en un vicio de
ilegalidad, en tanto la decisin de

Administracin Pblica no se ha

realizado conforme a la normativa aplicable. En atencin a lo expuesto, se

justifica la excepcin del carcter vinculante de los precedentes
administrativos por las inconsistencias que se presentaran a partir de su
aplicacin en los supuestos referidos. 5

LOS PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS EN EL ORDENAMIENTO

JURDICO PERUANO

- Los precedentes administrativos como fuente del derecho

administrativo
En

nuestro

ordenamiento,

la

ley

27444,

Ley

del

Procedimiento

Administrativo General (en adelante LPAG), ha dedicado dos artculos a los

precedentes administrativos. En ellos se seala que estos pueden provenir
de:
5 Diez Picasso, Luis. La doctrina del precedente administrativo. Revista de
Administracin Pblica,98 (1982), p. 10

[] resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus tribunales o

consejos

regidos

por

leyes

especiales,

estableciendo

criterios

interpretativos de alcance general y debidamente publicadas.

Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la va
administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede [],

o de

[] los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas

expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas
administrativas que apliquen en su labor debidamente difundidas [].

Respecto del primer supuesto, los actos administrativos que constituyen

precedente, debemos precisar lo siguiente: se trata de actos emitidos por
rganos colegiados que ejercen sus facultades en el marco de ley especial.
Son rganos que, si bien resuelven materia administrativa particular,
establecen criterios de interpretacin y accin respecto de toda la
estructura y rganos administrativos que la componen, teniendo un efecto
general (carcter de horizontalidad y verticalidad).
Sobre el segundo supuesto, el rgano encargado de la Administracin hace
uso de una facultad aclaratoria en virtud de solicitudes de interpretacin
que

los

administrados

realizan

para

un

mejor

entendimiento

del

ordenamiento administrativo. Es un elemento comn en ambos la necesaria

publicidad de los criterios y precedentes, dada su relevancia y efecto en el
proceder y decidir de las administraciones. Adems de ello, debemos
considerar cules son las fuentes que inspiran al derecho administrativo, as

como sus caractersticas y efectos. Al respecto, Martn Mateo seala que

existen tres tipos de fuentes:

Fuentes primarias: las que nos dan un derecho directamente aplicable

perse
Fuentes

complementarias: cuya vigencia se deriva de los propios

pronunciamientos de las fuentes primarias.

Fuentes aclaratorias que orientan sobre el autntico sentido y alcance de
lo querido por el legislador.
Dentro del grupo de fuentes primarias debemos considerar como tales a la
ley, de especial relevancia y subordinacin respecto de la actividad
administrativa; al reglamento, como principal vehculo normativo utilizado
por la Administracin para el ejercicio de su funcin normativa dentro de
los lmites y alcances que la ley le permita; a los tratados internacionales; y
a la doctrina emanada del Tribunal Constitucional. De acuerdo con el
referido profesor espaol, las principales caractersticas de este primer
grupo son las siguientes: la generalidad, debido a su abstraccin y efecto
sobre un nmero considerable de sujetos; la publicidad; la jerarquizacin, en
virtud de esa correlacin legitimadora entre normas de mayor y menor
jerarqua en nuestro ordenamiento; el carcter de pervivencia hasta su
derogacin, y es que resulta una caracterstica inherente a este tipo de
fuentes que solo pueden ser modificadas y dejar de existir a partir de una
norma de similar o mayor jerarqua; y su vocacin a futuro, en tanto son
aplicables a hechos que surgirn luego de su incorporacin en el
ordenamiento y efectiva vigencia.
En cuanto a las fuentes complementarias, podemos decir que existen dos
expresiones de dichas

fuentes. Por un lado, tenemos la costumbre que,

como ya lo hemos visto, [] solo tiene, en el Derecho Administrativo,

trascendencia normativa cuando es recogida por el legislador. Por otro

lado, se encuentran los principios generales del derecho que atraviesan
ciertos cuestionamientos doctrinarios, por lo que deben ser entendidos
como tales en virtud de un momento histrico determinado Y

un

ordenamiento concreto. Una vez contextualizado el principio, recin

entonces podr este cumplir con su funcin complementaria, dado que nos
pueden valer para completar determinadas lagunas del legislador e
interpretar el sentido de
las normas.

CONFIGURACIN

DE

LA

DOCTRINA

DEL

PRECEDENTE

ADMINISTRATIVO
La doctrina del precedente como tcnica de control de la discrecionalidad
de la Administracin Creo que utilizar la expresin doctrina del precedente
administrativo tiene algn sentido. Por un lado, es posible ofrecer una
explicacin ordenada del precedente administrativo como institucin. Por
otro, y lo que es ms importante, dicha explicacin revela que se trata de
una tcnica jurdica que cumple determinados fines. La doctrina del
precedente administrativo constituye una tcnica de control de la
discrecionalidad (incluso interpretativa) que existe en casi todas las
potestades de la Administracin. Esta, al hacer uso de esas potestades que
el ordenamiento le confiere, se autolimita en un determinado sentido,
porque los principios de igualdad, seguridad jurdica y buena fe, a los que
est sujeta, le exigen que mantenga cierta uniformidad en sus criterios y
actuaciones. La doctrina del precedente es, por ello, un intrumento tcnico
al servicio de los mencionados principios generales del Derecho. Es un medio

para detectar si la Administracin ha violado estos principios, as como para

determinar cundo puede apartarse de ellos legtimamente.

CONCLUSIONES

A la luz de lo expuesto y habiendo analizado las principales caractersticas

del precedente administrativo, su regulacin en nuestro ordenamiento
jurdico y la doctrina, se puede observar que este constituye una fuente de
derecho distinta a otras como la costumbre, la prctica administrativao la
jurisprudencia, y posee caractersticas propias. Ello tiene como resultado
que la Administracin Pblica pueda utilizar los precedentes administrativos
como una herramienta que permite garantizar seguridad jurdica, eficiencia
y economa procedimental y que sirve, adems, para evitar la arbitrariedad.
En nuestro ordenamiento jurdico, los precedentes administrativos se
encuentran regulados en la ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General, como fuente del procedimiento administrativo y sirven para que las
Administraciones Pblicas acten atendiendo el principio de predictibilidad,
otorgando seguridad jurdica a los ciudadanos administrados), a travs de
un trato equitativo, reconociendo con ello la importancia de la interdiccin
de la arbitrariedad y la buena administracin.

BIBLIOGRAFA

Diez Picasso, Luis. La doctrina del precedente administrativo. Revista de

Administracin Pblica,98 (1982)

Ortiz Daz, Jos. El precedente administrativo. Revista de Administracin

Pblica, 24 (1957)
Maurer, Hartmut. Derecho Administrativo. Parte General. Dcimosptima edicin.

Madrid: Marcial Pons,( 2009)