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Consulta 11-1-2007 en relacin a la aplicacin de la Ley General de Subvenciones al

seguimiento de los controles derivados del R.D. 4045/89................................................................3


Informe de la IGAE, de 17 enero de 2007, por el que se resuelve consulta planteada en
relacin con diversas cuestiones relacionadas con la intervencin de la comprobacin material
de la inversin derivadas de un contrato de obras que ya ha sido objeto de resolucin...................4
ESCRITO-CIRCULAR de la IGAE de 14 de marzo de 2007 por la que se contestan consultas
recibidas en relacin con los convenios, contratos-programa y encomiendas de gestin que,
con arreglo a la nueva redaccin dada al apartado 5 del artculo 74 de la Ley General
Presupuestaria por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado
para 2007, requieren autorizacin del Consejo de Ministros............................................................8
INFORME de la IGAE de 21 de marzo de 2007, que resuelve la cuestin planteada por una
intervencin territorial sobre si la asistencia a cursos de perfeccionamiento, indemnizada
como residencia eventual al amparo del art.7 del RD 462/2002, de 24 de mayo, posibilita el
ahorro del porcentaje correspondiente de la dieta completa el da de regreso al no haber
pernoctado, o con exclusin de la cuanta correspondiente al alojamiento ....................................11
INFORME de la IGAE de 22 de marzo de 2007, por el que se resuelve consulta en relacin
con el rgano competente para el abono de las indemnizaciones por traslado que pudieran
corresponder a un funcionario de la Carrera Diplomtica, destinado en el extranjero por su
regreso a Espaa como consecuencia de su cese, por cumplimiento del plazo mximo de
permanencia en el extranjero, de acuerdo con el art. 8.4 del RD 674/1993, de 7 de mayo...........13
INFORME de la IGAE de 17 de abril de 2007, por el que se resuelve consulta planteada por
una intervencin territorial sobre si, de acuerdo con la normativa reguladora de las
subvenciones y de los pagos a la Hacienda Publica, resulta posible efectuar el pago de una
subvencin a una empresa de "factoring" que, no obstante, no se subroga en la posicin
juridica del beneficiario de la subvencin ......................................................................................15
Consulta 26-4-2007 acerca del rgimen aplicable al procedimiento de reintegro derivado de
un informe de control de Ayudas cofinanciadas por la Unin Europea. ........................................24
27-4-2007 Expediente de reintegro de subvenciones en Planes Provinciales ................................27
Informe de la IGAE de 3 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones relacionadas
con la tramitacin de los Convenios de Gestin directa entre el Ministerio de Medio
Ambiente y las Sociedades Estatales de Aguas, al amparo del artculo 132 del Real Decreto
legislativo 1/2004, de 20 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. .............29
Se resuelve consulta relativa al alcance que ha de darse al art 2.2 de la Ley General de
Subvenciones en su redaccin dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2007......................................................................................................36
INFORME de la IGAE de 24 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones
relacionadas con la tramitacin de subvenciones nominativas, sobre si el hecho de que el
objeto de la subvencin vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios, significa que estemos
ante un gasto imputable a ejercicios posteriores, en el sentido que establece el art. 57 del
RLGS ..............................................................................................................................................40
TITULO INFORME de 20 de junio de 2007 en el que se plantean diversas cuestiones
relacionadas con la aplicacin del artculo 3.1.c) del Texro Refundido de la Ley de Contratos
de las Administraciones pblicas en la redaccin dada al citado precepto por el artculo 34.3
del Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de Reformas Urgentes para el impulso a la
productividad y para la mejora de la contratacin pblica. ............................................................55
TITULO Informe de la IGAE de 28 de junio de 2007, por el que se resuelve consulta sobre
pagos en concepto de gastos de locomocin que deban efectuarse al personal de los Cuerpos
Facultativos de Sanidad Penitenciaria y ATS de Instituciones Penitenciarias cuando esos

desplazamientos no se encuentran entre los supuestos indemnizables del art. 1 del R.D.
462/2002, de 24 de mayo. ...............................................................................................................59
TITULO INFORME DE 10 DE JULIO DE 2007, DE LA INTERVENCIN GENERAL
DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO, SOBRE EJERCICIO DE LA FUNCIN
INTERVENTORA EN LOS EXPEDIENTES DE ARRENDAMIENTOS A CONCERTAR
POR LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO. ........................................................62
TITULO INFORME de la IGAE, de 11 de octubre de 2007, por el que se resuelve escrito
de una Intervencin Territorial en el que se plantea la procedencia de la constitucin de avales
por parte de una empresa para responder de anticipos por acopio de materiales en su actuacin
como medio propio en la ejecucin de obras por la Administracin General del Estado. .............70
TITULO INFORME de la IGAE, de 30 de octubre de 2007, por la que se resuelve consulta
planteada por una Intervencin Delegada acerca del control a ejercer en el procedimiento de
pago de las nminas de prestacin por desempleo. ........................................................................72
TITULO Informe de la IGAE de 12 de febrero de 2008 por el que se contesta consulta
planteada por una Intervencin Delegada sobre la intervencin material del pago de las
rdenes de transferencia remitidas en archivos al Banco de Espaa, cuando el soporte
informtico utilizado no incorpora la firma electrnica reconocida de las personas autorizadas
a disponer de los fondos de la cuenta. ............................................................................................76
TITULO Informe de 25 de febrero de 2008 de la Intervencin General de la
Administracin del Estado, por el que se resuelve discrepancia planteada por el Presidente del
Organismo Autnomo Parques Nacionales con el reparo formulado por la Intervencin
Delegada en dicho Organismo, relativo a la fiscalizacin de un libramiento de fondos a
justificar a favor del Cajero Pagador de Servicios Centrales para abonar al Consorcio de
Transportes de la Comunidad de Madrid los abonos transportes para el 2008 de 65
trabajadores de Parques Nacionales................................................................................................82
TITULO INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL ALCALDEPRESIDENTE DEL EXCELENTSIMO AYUNTAMIENTO DE ........., EN RELACIN
CON UN CONVENIO DE APLAZAMIENTO DE DEUDAS DERIVADAS DE UN
CONTRATO DE PRESTACIN DE SERVICIOS CON UNA EMPRESA. ...............................86
TITULO INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL DIRECTOR DEL
REA DE ECONOMA, HACIENDA Y PERSONAL DE LA DIPUTACIN DE ......., EN
RELACIN CON EL TRATAMIENTO PRESUPUESTARIO Y CONTABLE DE LAS
DEVOLUCIONES DE INGRESOS...............................................................................................89

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

11-1-2007
DIRECCIN OFICINA NACIONAL DE AUDITORA

TITULO

Consulta 11-1-2007 en relacin a la aplicacin de la Ley General de Subvenciones al


seguimiento de los controles derivados del R.D. 4045/89.
DESCRIPTORES

Reintegro
Control Financiero
Subvenciones
Fondo Espaol de Garanta Agrcola
TEXTO

Se ha recibido, en esta Direccin de la Oficina Nacional de Auditora, consulta de la Divisin de


Control Financiero de Fondos Comunitarios, en relacin con el rgimen aplicable al procedimiento de
reintegro derivado del artculo 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones
(LGS), en aquellos supuestos en los cuales el rgano de control financiero que ejecuta el control
pertenece a una Comunidad Autnoma, mientras que el rgano responsable de la gestin de los fondos
y, por lo tanto, de la incoacin e instruccin del procedimiento de reintegro se inserta en la
Administracin del Estado.
De acuerdo con los antecedentes remitidos, la Secretara General del Fondo Espaol de Garanta
Agrcola (FEGA) ha comunicado a la Divisin de Control de Fondos Comunitarios que se est
tramitando procedimiento administrativo de reintegro como resultado del control financiero relativo a
las subvenciones percibidas en la campaa 1996/1997 por la entidad A, en concepto de ayudas al
Plan de Mejora de la calidad y comercializacin de frutos con cscara y algarroba realizado por la
Intervencin General de la Comunidad Autnoma de Illes Balears, al amparo de lo dispuesto en el
Reglamento (CEE) n. 4045/89, del Consejo. Igualmente, se ha comunicado a la Divisin de Control
de Fondos Comunitarios que se ha elaborado propuesta con el parecer del organismo, a efectos de que,
antes de continuar el procedimiento, se d cumplimiento a lo establecido en el artculo 51.3 de la LGS.
El anlisis de la cuestin consultada exige determinar si el artculo 51 de la LGS es aplicable a
aquellos supuestos en que el rgano de control y el rgano u organismo controlado no dependen de
una misma Administracin Pblica.
Conforme establece la disposicin final primera de la LGS, el artculo 51 de la LGS no tiene carcter
bsico, por lo que no procedera su aplicacin directa e inmediata en el mbito de actuacin de una
Comunidad Autnoma. No en vano, el artculo 51 de la LGS se refiere exclusivamente, en clave
estatal, al procedimiento de reintegro resultante de los informes de control financiero sobre
beneficiarios de la Intervencin General de la Administracin del Estado (apartado primero del
artculo 51 LGS), por lo que slo puede extender sus efectos a los procedimientos de reintegro en los
que el rgano gestor pertenezca al sector pblico estatal. Es ms, y tal como se reconoce en el propio
escrito de consulta, ni siquiera el artculo tiene extensin objetiva sobre las actuaciones de control de
ayudas practicadas por la Agencia Estatal de Administracin Tributaria, cuyas particularidades
materiales y procesales han sido reguladas en la disposicin adicional octava del Real Decreto
887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
General de Subvenciones (RGLGS).
Por consiguiente, el procedimiento establecido en el artculo 51 de la LGS est previsto
exclusivamente para tramitacin de informes de control financiero de subvenciones nacionales en los
que el rgano de control y el organismo gestor de la subvencin se incardinan en la Administracin del
Estado. Teniendo en cuenta el supuesto suscitado en la consulta, no cabe sino concluir que no procede

aplicar directamente el artculo 51 de la LGS a estas situaciones.


En coherencia con lo manifestado en este escrito, y habida cuenta que se considera que esa Divisin es
incompetente para emitir el informe del artculo 51.3 de la LGS, debera procederse a comunicar a la
Secretara General del FEGA que, en atencin a los argumentos expresados en la presente consulta, no
procede emitir informe por parte de la Intervencin General de la Administracin del Estado, sin
perjuicio del deber que corresponde al FEGA de continuar el procedimiento hasta su terminacin.

17-1-2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

Boletn Informativo de la IGAE n 96, ao 2007

TITULO

Informe de la IGAE, de 17 enero de 2007, por el que se resuelve consulta planteada en relacin
con diversas cuestiones relacionadas con la intervencin de la comprobacin material de la
inversin derivadas de un contrato de obras que ya ha sido objeto de resolucin.
DESCRIPTORES

Contrato Obras
TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervencin General escrito de la Intervencin Regional de Murcia,


mediante el que se plantea consulta en relacin con diversas cuestiones relacionadas con la
intervencin de la comprobacin material de la inversin derivada del contrato de obras Proyecto
01/95 de Redes Principales y Secundarias de riego, caminos y desages de la zona regable de Lorca y
Valle de Guadalentn, Sector VIII. Subsector II. Cazalla y Tamarchete. Lorca., teniendo en cuenta
que el contrato ha sido objeto de resolucin.
Del examen de la documentacin remitida, se ponen de manifiesto los siguientes
ANTECEDENTES
La licitacin de las mencionadas obras por parte de la Secretara de Estado de Aguas y Costas en el
Ministerio de Medio Ambiente fue publicada mediante anuncio en el Boletn Oficial del Estado el da
16 de noviembre de 2001.
El contrato fue adjudicado por Resolucin de la Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad de
las Aguas de 8 de julio de 2002 a la empresa "X" S.A, por un importe de 10.717.793,04 euros.
El acto de comprobacin del replanteo tuvo lugar el 1 de agosto de 2002. En el acta suscrita al efecto
por la Direccin de obra y el representante de la empresa adjudicataria, se haca constar que con fecha
16 de octubre de 2001, con carcter previo a publicacin en el B.O.E. del concurso de las obras
citadas, se haba remitido un informe en el que se pona de manifiesto la necesidad de introducir
variantes en el proyecto motivadas por normativa de obligado cumplimiento en relacin con los
materiales a utilizar en la ejecucin del mismo, as como otras variaciones de carcter tcnico
motivadas por el nmero de aos transcurridos desde la redaccin del proyecto. Sin perjuicio de lo
anterior, el acta concluye determinando la viabilidad del proyecto y autorizando el comienzo de las
obras el da siguiente.

El 27 de febrero de 2003 se levant acta de suspensin temporal total de las obras. Figura un anejo a
dicho acta, de fecha 7 de abril de 2003, en el se hace constar que en esta obra no se ha certificado ni
por obra ejecutada, ni por acopio de materiales.
A pesar de esta afirmacin, se acompaa copia de dos certificaciones de obra emitidas por el Director
de las obras con fecha anterior al acta de suspensin temporal total. La primera, de 10 de diciembre de
2002, acredita un importe lquido de 601.012,10 euros, en concepto de anticipo a cuenta. La segunda,
de 31 de enero de 2003, acredita un importe lquido de 2.086,47 euros, resultado de deducir 4.644,08
euros (por el anticipo a cuenta) a la obra ejecutada y acreditada por importe de 6.730,55 euros. De
conformidad con la relacin valorada a origen que acompaa esta certificacin, el importe de la obra
ejecutada se corresponde con partidas de instalaciones elctricas, instalaciones de higiene y bienestar,
y medicina preventiva y primeros auxilios.
Por otra parte, consta, entre la documentacin remitida, acuerdo de resolucin de este contrato de la
Ministra de Medio Ambiente de 31 de agosto de 2005, al amparo de la causa prevista en el artculo
149 c) del TRLCAP (suspensin de las obras por un plazo superior a ocho meses acordada por la
Administracin).
Acompaa finalmente a la documentacin remitida un borrador de liquidacin del contrato de
referencia con los siguientes datos:

Valoracin Lquida Obra Ejecutada

29.912,68

Valoracin Beneficio Industrial s/obra no ejecutada 521.360,02


Importe Total Lquido de la presente
Liquidacin

551.272,70

Importe acreditado en certificaciones anteriores por


obra

6.730,55

Importe anticipo de Maquinaria pendiente de


cancelar

596.368,02

Importe total acreditado en Certificaciones


anteriores

603.098,57

SALDO DE LA PRESENTE LIQUIDACIN

-51.825,87

Igualmente figura un documento en el que se detalla el clculo del Importe del 6% de beneficio
industrial a que tiene derecho el contratista por las obras no ejecutadas del proyecto vigente, que
asciende a 521.360,02 euros. Dicho importe se obtiene aplicando el porcentaje del 6% sobre
7.490.804,85 (Importe de ejecucin Material de las obras no realizadas) y aadiendo un 16% en
concepto de Impuesto sobre el Valor Aadido.
En relacin con este borrador, el escrito de esa Intervencin Regional seala que se encuentra sin
firmar por considerar el Ingeniero Director de las Obras que por aplicacin del artculo 147.1 del texto
refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, la certificacin final deber
aprobarse dentro del plazo de dos meses a partir de la recepcin. La Intervencin Regional discrepa,
ya que el artculo 151.1 del mismo texto refundido establece que la resolucin de un contrato, como
sera este supuesto, dar lugar a la comprobacin, medicin y liquidacin de las obras realizadas con
arreglo al proyecto. Por tanto, se considera que el borrador de liquidacin, aunque no est autorizado,
deber ser tenido en cuenta en el momento de la recepcin de la obra.
A la vista de dicho documento, la Intervencin Regional realiza una serie de consideraciones en

relacin con las partidas que integran el borrador de liquidacin anteriormente mencionado,
planteando, las siguientes cuestiones en su escrito de consulta:
a) Si el importe a recibir debe ser el de 6.730,55 , que es el importe de las obras realizadas en la
certificacin del mes de enero de 2003 por motivo de seguridad e higiene, o el de 29.912,68 , que es
la obra ejecutada segn el borrador de liquidacin.
b) Si los importes que figuran en el borrador de liquidacin final en cuanto a la indemnizacin al
contratista deben ser modificados, ya que a juicio de esa Intervencin Regional el Impuesto sobre el
Valor Aadido que grava la indemnizacin en dicha liquidacin debera ser suprimido.
c) Si en el acto de la comprobacin material deber requerirse la carta de pago del reintegro del
contratista.
A fin de resolver la consulta planteada, esta Intervencin General considera necesario realizar las
siguientes
CONSIDERACIONES
Las cuestiones planteadas por la Intervencin Regional en su escrito de consulta se encuentran
referidas al contenido y finalidad de las funciones de intervencin de la comprobacin material de la
inversin que corresponden a la Intervencin.
En relacin con dichas cuestiones conviene destacar que en el mbito contractual la intervencin de la
comprobacin material de la inversin est ligada a la terminacin de los contratos, ya sea, de
conformidad con el artculo 109 del TRLCAP, por cumplimiento o por resolucin.
As, respecto al cumplimiento de los contratos, el acto de recepcin constituye la manifestacin de la
regla del servicio hecho recogida en el artculo 21.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria. En este sentido, el artculo 110 del texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas (en adelante TRLCAP) seala en su apartado primero que el contrato se
entender cumplido por el contratista cuando ste haya realizado, de acuerdo con los trminos del
contrato y a satisfaccin de la Administracin, la totalidad de su objeto. El apartado segundo aade lo
siguiente: En todo caso su constatacin exigir por parte de la Administracin un acto formal y
positivo de recepcin o conformidad dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o
realizacin del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de clusulas
administrativas particulares por razn del objeto del contrato. A la Intervencin de la Administracin
correspondiente le ser comunicado, cuando dicha comunicacin sea preceptiva, el acto para su
asistencia potestativa al mismo en sus funciones de comprobacin de la inversin.
De lo sealado anteriormente se deduce que con el acto de recepcin de un contrato de obras, no se
pretende cuantificar con exactitud la valoracin de las obras ejecutadas a efectos de determinar la
posicin deudora o acreedora del adjudicatario respecto de la Administracin. Esta cuantificacin no
se realiza sino posteriormente mediante la correspondiente medicin general y la aprobacin de la
certificacin final por el rgano de contratacin.
De igual manera, la intervencin de la comprobacin de la inversin, que se desarrolla al mismo
tiempo que la recepcin, tiene por objeto, de acuerdo con el artculo 28.1 del Real Decreto 2188/1995,
de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el rgimen del control interno ejercido por la Intervencin
General de la Administracin del Estado, verificar materialmente la efectiva realizacin de las obras,
servicios y adquisiciones financiadas con fondos pblicos y su adecuacin al contenido del
correspondiente contrato.
A este respecto, y con la finalidad de determinar el alcance de la intervencin de la comprobacin
material de la inversin, resulta til acudir al informe de esta Intervencin General de 13 de diciembre

de 2001, por el que se resolvi consulta acerca de la vinculacin del importe que figura en la
designacin de representante para acudir al acto de recepcin. En dicho informe se seala lo siguiente:
() en la comprobacin material de la inversin la actuacin del Interventor Delegado debe
dirigirse a comprobar y verificar que el objeto de la recepcin se ajusta estrictamente a las
prescripciones establecidas, siendo sta la finalidad que persigue la designacin de representante de
la Intervencin General para acudir al acto de recepcin. El resultado de esta actuacin debe
consignarse en un acta que el Interventor designado suscribir siguiendo las instrucciones
establecidas en la mencionada Circular 3/1996.
Por lo que respecta al problema planteado en la consulta acerca de la cuantificacin exacta de la
inversin, este es un extremo que se realiza a posteriori, es decir una vez efectuado el acto de
recepcin y por tanto la comprobacin material de la misma. En este sentido, la legislacin de
contratos aplicable al contrato que motiva la consulta (la Ley de Contratos del Estado aprobada por
Decreto 923/1965, de 8 de abril, y el Reglamento General de Contratacin del Estado, aprobado por
Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre), establece, para los contratos de obras, que despus de la
denominada recepcin provisional deber procederse a la medicin general y definitiva de las
unidades de obra ejecutadas y recibidas, dando lugar su valoracin a la liquidacin provisional del
contrato. Posteriormente, realizada la recepcin definitiva de la obra, se proceder a la liquidacin
definitiva del contrato. De forma anloga, tanto la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones
Pblicas, como el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblica aprobado
por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, regulan el acto de liquidacin del contrato de
obras como un acto posterior al acto de recepcin.
Por otro lado, si bien, como se seala en la consulta, el acta de recepcin forma parte del expediente
de liquidacin, la finalidad de la misma es, como ya se ha puesto de manifiesto, verificar que se ha
ejecutado el contrato de conformidad con los trminos del mismo y a satisfaccin de la
Administracin, siendo un acto previo a la valoracin econmica de la obligacin, valoracin
econmica que es necesaria para que la obligacin resulte lquida y exigible.
Por su parte, en el supuesto de que un contrato de obras termine por declararse resuelto, como sera el
caso que nos ocupa, el artculo 151.1 del TRLCAP establece que: La resolucin del contrato dar
lugar a la comprobacin, medicin y liquidacin de las obras realizadas con arreglo al proyecto,
fijando los saldos pertinentes a favor o en contra del contratista. Ser necesaria la citacin de ste, en
el domicilio que figure en el expediente de contratacin, para su asistencia al acto de comprobacin y
medicin.
Por tanto, la resolucin del contrato de obras implica, en primer trmino, que se lleve a cabo la
comprobacin y medicin de los trabajos ejecutados hasta el momento de la extincin de la relacin
contractual, de manera que la Administracin est en condiciones de determinar materialmente el
alcance de las prestaciones llevadas a cabo por el contratista y si stas se han desarrollado conforme a
las prescripciones del contrato. Posteriormente con la liquidacin de las obras realizadas se proceder
a la cuantificacin de las prestaciones cuya realizacin se ha comprobado. En cualquier caso, para la
realizacin del acto de comprobacin y medicin que precede a la liquidacin de las obras ejecutadas,
deber citarse al contratista y al representante de la Intervencin que, en su caso, haya sido designado
por el Interventor General para llevar a cabo la intervencin de la comprobacin material de la
inversin.
De todo lo anterior se sigue que la funcin del Interventor, al asistir al acto de comprobacin y
medicin de un contrato resuelto, no difiere de las funciones de intervencin de la comprobacin
material que ejerce en la recepcin de los contratos finalizados a satisfaccin del rgano de
contratacin, por lo que sera plenamente de aplicacin lo indicado en el escrito de 13 de diciembre de
2001 arriba citado. Es decir, que la funcin del interventor en los actos de comprobacin y medicin
de los contratos resueltos , no es la de verificar la exactitud de la valoracin econmica de los trabajos
realizados, puesto que dicha valoracin de acuerdo con el citado artculo 151.1 del TRLCAP se realiza

posteriormente, en la liquidacin por la que el rgano de contratacin determina el saldo a favor o en


contra del contratista, acto ste que ser objeto de la preceptiva intervencin previa, de carcter formal
y no material, por parte de la Intervencin Delegada correspondiente.
Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.

14-3-2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE n 92, ao 2007

TITULO

ESCRITO-CIRCULAR de la IGAE de 14 de marzo de 2007 por la que se contestan consultas


recibidas en relacin con los convenios, contratos-programa y encomiendas de gestin que,
con arreglo a la nueva redaccin dada al apartado 5 del artculo 74 de la Ley General
Presupuestaria por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado
para 2007, requieren autorizacin del Consejo de Ministros.
DESCRIPTORES

Contratacin
Convenio Colaboracin
Contratos-programa
Encomienda Gestin
TEXTO

Esta Intervencin General ha recibido diversas consultas en relacin con los convenios, contratosprograma y encomiendas de gestin que, con arreglo a la nueva redaccin dada al apartado 5 del
artculo 74 de la Ley General Presupuestaria por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2007, requieren autorizacin del Consejo de Ministros.
As el citado precepto establece:
Los rganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autnomos y de las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la suscripcin de convenios de
colaboracin o contratos-programa con otras Administraciones pblicas o con entidades pblicas o
privadas, as como para acordar encomiendas de gestin, necesitarn autorizacin del Consejo de
Ministros cuando el importe del gasto que de aqullos o de stas se derive, sea superior a doce
millones de euros.
Asimismo, las modificaciones de convenios de colaboracin, contratos-programa o encomiendas de
gestin autorizados por el Consejo de Ministros conforme a lo dispuesto en el prrafo anterior,
requerirn la autorizacin del mismo rgano cuando impliquen una alteracin del importe global del
gasto o del concreto destino del mismo.
La autorizacin del Consejo de Ministros implicar la aprobacin del gasto que se derive del convenio,
contrato-programa o encomienda.
Con carcter previo a la suscripcin de cualquier convenio, contrato-programa o acuerdo de
encomienda se tramitar el oportuno expediente de gasto, en el cual figurar el importe mximo de las
obligaciones a adquirir, y en el caso de que se trate de gastos de carcter plurianual, la correspondiente
distribucin por anualidades. En los supuestos en que, conforme a los prrafos anteriores, resulte
preceptiva la autorizacin del Consejo de Ministros, la tramitacin del expediente de gasto se llevar a
cabo antes de la elevacin del asunto a dicho rgano.

De la comparacin de los supuestos que requieren autorizacin, segn la redaccin transcrita y la


anterior a la reforma, se desprende que la finalidad perseguida ha sido la de someter a la tutela del
Consejo de Ministros nicamente aquellos negocios que conllevan un gasto de cierta relevancia
cuantitativa (de manera similar a lo que ocurre con los contratos y las subvenciones), as como las
alteraciones cuantitativas o cualitativas del gasto inherente a los negocios previamente autorizados.
Asimismo, resulta novedosa la referencia expresa a las encomiendas de gestin, figura antes
comprendida, en la mayora de los casos, en la categora de los convenios de colaboracin, pero que
tras la reforma operada en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas por la Ley 5/2005, de 11 de marzo, y posteriormente por la propia Ley 42/2006, de 28 de
diciembre, ha adquirido una sustantividad y relevancia propias.
Por otra parte, el precepto seala que la autorizacin del Consejo de Ministros implicar la aprobacin
del gasto derivado del negocio en cuestin, frente a la regulacin anterior en que la aprobacin del
gasto se mantena en el mbito del Ministerio u Organismo proponente. Lo anterior tiene su incidencia
en la tramitacin econmico-financiera del convenio, contrato-programa o encomienda, ya que el
expediente de gasto deber tramitarse antes de que el asunto se eleve al Consejo de Ministros. Por
aplicacin de las normas que rigen la funcin interventora, tal circunstancia implica que el momento
en que el expediente debe someterse a fiscalizacin previa ha de ser el inmediatamente anterior a la
elevacin del asunto a la consideracin del Consejo de Ministros, que la competencia para ejercer la
funcin interventora corresponder al Interventor General, y que el rgimen de fiscalizacin aplicable
a estos expedientes ser el rgimen general, y no el de requisitos bsicos.
Establecido lo anterior, cabe sealar que el art. 74.5, antes transcrito, sienta en su primer prrafo una
regla general de tutela de la competencia para la suscripcin inicial o la modificacin de los convenios
de colaboracin, contratos-programa o encomiendas de gestin: necesidad de autorizacin cuando el
gasto que se vaya a generar sea superior a 12 millones de euros.
Junto a esa regla general y superponindose a la misma, el segundo prrafo del art. 74.5 LGP aade
una regla especfica para la suscripcin de modificaciones de convenios, contratos-programa y
encomiendas de gestin previamente autorizados conforme a la regla anterior: necesidad de nueva
autorizacin si se altera el importe global del gasto o el destino en su da autorizados.
En relacin con tales reglas cabe plantearse, asimismo, si las modificaciones de convenios, contratosprograma y encomiendas a las que se aplican son aquellas derivadas de negocios autorizados por el
Consejo de Ministros antes o despus de la entrada en vigor de la Ley 42/2006, de Presupuestos
Generales del Estado para 2007, en virtud de la cual se dio nueva redaccin al art. 74.5 de la LGP.
A este respecto, debe sealarse que la citada Ley de Presupuestos no ha establecido ningn rgimen
transitorio, por lo que resulta de aplicacin a aquellos convenios, contratos-programa y encomiendas
cuya tramitacin se inicie a partir de su entrada en vigor, tanto si dicha tramitacin se encamina a crear
un vnculo ex novo como a modificar uno preexistente. En consecuencia, el rgimen previsto por el
art. 74.5 LGP, en redaccin dada por la Ley 42/2006, es aplicable en aquellos casos en que se vayan a
instrumentar modificaciones de negocios suscritos bajo el rgimen anterior.
Ahora bien, dicha afirmacin requiere una explicacin en lo que concierne a los supuestos
encuadrables en el segundo prrafo del art. 74.5 LGP, es decir, aquellas modificaciones que requieran
autorizacin por alterar el importe global o el objeto del negocio que se autoriz conforme a lo
dispuesto en el prrafo anterior. Es evidente que los negocios suscritos bajo el rgimen anterior
fueron, en su caso, autorizados por motivos distintos de los actuales (gasto plurianual o de cuanta
indeterminada frente a gasto superior a 12 millones de euros). No obstante, una interpretacin
coherente con el espritu de la norma aconseja la asimilacin al supuesto actual de aqullos en los que
se produjo autorizacin por el Consejo de Ministros, al amparo del art. 74.5 de la LGP aunque fuera
por los motivos tasados en el anterior rgimen- y el gasto del convenio o contrato programa autorizado
superaba los 12 millones de euros.
En consecuencia, a juicio de este Centro procede dar un tratamiento homogneo a las modificaciones
de convenios, contratos-programa y encomiendas, tanto si stos se autorizaron bajo el rgimen anterior
a la Ley 42/2006 como si lo fueron con posterioridad.
A la vista de todo lo anteriormente expuesto, necesitan autorizacin del Consejo de Ministros de
conformidad con el artculo 74.5 de la Ley General Presupuestaria:

I) Por aplicacin de lo que hemos denominado regla general, contenida en el primer prrafo: La
suscripcin inicial o modificacin de los convenios de colaboracin, contratos-programa y
encomiendas de gestin de los que se derive un gasto superior a 12 millones de euros.
En relacin con lo anterior, debe precisarse que, de concurrir varios Ministerios u Organismos
autnomos, a efectos de clculo de dicho importe, se deben agregar las cuantas parciales.
Asimismo, conviene sealar que, por aplicacin del literal del precepto, debe atenderse al gasto que
aisladamente provoca la suscripcin de la modificacin, sin que proceda, a efectos del clculo del
lmite cuantitativo, acumular las cuantas del negocio inicial y las eventuales modificaciones que
hubiese podido sufrir.
II) Por aplicacin de lo que hemos denominado regla especial, contenida en el segundo prrafo: Las
modificaciones de los convenios de colaboracin, contratos-programa y encomiendas de gestin que
en su da generaron un gasto superior 12 millones de euros y fueron autorizados por el Consejo de
Ministros en virtud del artculo 74.5 de la LGP, siempre que dicha modificacin suponga una
alteracin del importe global del gasto o del concreto destino del mismo. Ello determina que una
modificacin provocada por un cambio en las anualidades inicialmente previstas, no requerir
autorizacin si no altera el monto total.
En relacin con lo anterior, debe subrayarse que la determinacin de la necesidad de autorizacin de
Consejo de Ministros o no, exige tener en cuenta los antecedentes de la modificacin que se propone,
lo que implica analizar no slo la suscripcin inicial del convenio, contrato-programa o encomienda,
sino tambin las eventuales modificaciones que pudieron sucederse, de modo que si el negocio inicial
o alguna de sus modificaciones, aisladamente considerados, generaron un gasto superior a 12 millones
de euros y requirieron autorizacin del Consejo de Ministros, (primer prrafo artculo 74.5 LGP), las
sucesivas modificaciones podrn requerir nueva autorizacin si cumplen las condiciones especficas
del segundo prrafo (alteracin de la cuanta global o del objeto).
Una ltima matizacin cabe hacer en relacin con el tema planteado y es que las autorizaciones que
estamos analizando son las derivadas del artculo 74.5 de la LGP, esto es, propias del rgimen de los
convenios de colaboracin, contratos-programa y encomiendas de gestin y ligadas al importe del
gasto que dichos negocios generan. Sobre esta afirmacin cabe realizar algunas consideraciones en
relacin con dos grupos de negocios que cuentan con un rgimen especfico de autorizacin por el
Consejo de Ministros.
Un primer grupo lo constituyen aquellos negocios formalizados como convenios, pero que se
encuentran sometidos al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas
(TRLCAP) o a la Ley General de Subvenciones (LGS) por instrumentar autnticos contratos o
subvenciones (art. 3 TRLCAP y art. 28 LGS). Como se desprende del propio art. 3 TRLCAP y del art.
2.1 del RGS y es principio general de nuestro Derecho, hay que atender a la verdadera naturaleza
jurdica del negocio cualquiera que sea la denominacin que las partes le den. Ello determina que el
rgimen de autorizaciones en los casos de contratos y subvenciones sea el de su normativa especfica
(art. 12 TRLCAP y art. 10 LGS), sin que quepa acumular a la misma, por razn de la forma dada al
negocio, la disciplina del art. 74.5 LGP. Por otra parte, en estos casos dicho solapamiento resultara
imposible, habida cuenta que para un mismo supuesto de hecho (gasto superior a 12 millones de euros)
el rgimen de autorizaciones previstas tiene consecuencias jurdicas distintas e incompatibles
(aprobacin del gasto en el art. 74.5 LGP y no aprobacin del gasto en los art. 12 TRLCAP y 10 LGS).
El segundo grupo de negocios lo constituyen aquellos convenios o encomiendas calificados como tales
en sus propias normas por reunir dicha condicin, cuyo rgimen especfico de autorizacin por el
Consejo de Ministros es independiente del volumen de gasto que generan. Son los casos previstos, por
ejemplo, en el artculo 158 de la Ley 15/1996, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social,
en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 17 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley de Aguas o en la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario. En tales casos, sobre
un mismo negocio confluyen dos regmenes de autorizacin por el Consejo de Ministros que, en tanto
que basados en parmetros diferentes y compatibles, admiten una aplicacin simultnea cuando
concurran los respectivos supuestos de hecho. Por tanto, las eventuales autorizaciones al amparo de las
normas especiales antes citadas, si no concurre el supuesto de hecho previsto en el art. 74.5, no inciden
ni se ven afectadas por los criterios interpretativos vertidos en el presente escrito.

21-3-2007

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INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE n 92, ao 2007

TITULO

INFORME de la IGAE de 21 de marzo de 2007, que resuelve la cuestin planteada por una
intervencin territorial sobre si la asistencia a cursos de perfeccionamiento, indemnizada
como residencia eventual al amparo del art.7 del RD 462/2002, de 24 de mayo, posibilita el
ahorro del porcentaje correspondiente de la dieta completa el da de regreso al no haber
pernoctado, o con exclusin de la cuanta correspondiente al alojamiento.
DESCRIPTORES

Personal
Retribuciones
Dietas
Indemnizacin Servicio
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General escrito de la Intervencin Territorial de Ourense, en el que


se plantea la cuestin de si la asistencia a cursos de perfeccionamiento, indemnizada como residencia
eventual al amparo de lo dispuesto en el artculo 7 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre
indemnizaciones por razn del servicio, posibilita el abono del porcentaje correspondiente de la dieta
completa el da de regreso, al no haber pernoctado, o con exclusin de la cuanta correspondiente al
alojamiento.
Segn se expone: Tomando en consideracin lo dispuesto en el artculo 16 de la citada norma, segn
el cual la cuanta de la indemnizacin de residencia eventual ser fijada por la autoridad que confiera
la comisin dentro del lmite mximo del 80% del importe de las dietas enteras, estos organismos
abonan, cuando el ltimo da del curso coincide con el de regreso, el 80% de la dieta entera
(manutencin y alojamiento) correspondiente a dicho da, sea cual fuere la hora de regreso, con
independencia de que se haya pernoctado o no fuera de la residencia oficial del funcionario o personal
laboral. En muchos casos, y habida cuenta de la hora fijada como de regreso en la propia liquidacin
de la comisin (as por ejemplo, las 18:30 del propio da de finalizacin del curso, o las 00:05 del da
siguiente) es manifiesto que no pudo haberse pernoctado fuera y, a pesar de ello, se abona la dieta
como se acaba de exponer.
El criterio de esta Intervencin es el de abonar, en todo caso, el 80% (o el porcentaje que se haya
fijado en la orden de comisin) de lo que correspondera si se tratase de una comisin de servicios
ordinaria. Y as, si el regreso tuvo lugar a las 18:00 horas, por ejemplo, se abonara el 80% del 50%
del importe de la manutencin; si tuvo lugar a las 23:00 correspondera el 80% del 100% de la
manutencin y si, finalmente, el regreso tuvo lugar a las 11:00 horas del da siguiente, se abonara (en
todo caso, s) el 80% de la dieta entera (alojamiento ms manutencin). En todos los casos, sin
necesidad de justificacin documental, de acuerdo con lo ordenado por el artculo 16 del Real Decreto
462/2002.
CONSIDERACIONES
La cuestin objeto de consulta se centra en determinar la cuanta de la indemnizacin que corresponde
abonar por el da de finalizacin de un curso, cuando la asistencia al mismo tiene la consideracin de
residencia eventual, en el supuesto de que ese da coincida con el de regreso del comisionado a su

residencia oficial.
Esta Intervencin General se pronunci al amparo de la normativa anteriormente vigente sobre
indemnizaciones por razn del servicio, constituida por el Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo,
mediante informe de fecha 12 de enero de 1999, en el que se resolvi una consulta similar a la ahora
planteada. En dicho escrito se analizaba la interpretacin que haba de otorgarse al artculo 7 del
derogado Real Decreto, deducindose unos criterios que siguen siendo vlidos al amparo de la
regulacin actual de la materia.
En efecto, el artculo 7.1 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, hace referencia a las comisiones
derivadas de la asistencia a cursos convocados por la Administracin, a los requisitos que deber
reunir dicha asistencia para poder ser indemnizada y a la posibilidad de que lo sean con dietas o con
indemnizacin de residencia eventual.
En el apartado 2 de ese mismo artculo se recogen dos supuestos indemnizables con la consideracin
de residencia eventual: la asistencia a las pruebas selectivas previas al curso de promocin para el
ascenso por antigedad de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a los
cursos selectivos para ingreso en Cuerpos o Escalas por promocin interna.
Por ltimo, y en cuanto afecta a la consulta, el apartado 3 del artculo 7 de Real Decreto antes citado,
establece En cualquier caso, los das anteriores y posteriores al periodo de desarrollo de los cursos
estrictamente indispensables para efectuar la ida y el regreso hasta y desde el centro de estudios, se
indemnizarn si procediera, de acuerdo con lo dispuesto con carcter general para las comisiones de
servicio.
Del apartado anterior se deduce que la consideracin de la comisin de servicio ha de abarcar, y as ha
de figurar en la correspondiente orden, al periodo de desarrollo de los cursos y, en su caso, a los das
anteriores y posteriores que sean estrictamente indispensables para efectuar el desplazamiento hasta y
desde el centro de estudios.
Por otra parte, el concepto de las distintas clases de indemnizaciones por razn del servicio, aparece
contemplado en el artculo 9 del Real Decreto regulador de dicha materia. En particular, se definen:
1. Dieta es la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia
fuera de la residencia oficial en los casos previstos en el artculo 5 del presente Real Decreto.
2. Indemnizacin de residencia eventual es la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer
los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial en los casos de los artculo 6 y 7 de este
Real Decreto.
()
Respecto a la cuanta de las indemnizaciones, las correspondientes a dietas de alojamiento y
manutencin, aparecen reguladas en los artculos 10 a 15, estableciendo el artculo 12 una serie de
criterios para el devengo y clculo de las dietas, con distintos supuestos en funcin de la duracin de la
comisiones, as como de la hora de inicio y de la conclusin de la misma. Por otra parte, el artculo 16
recoge la cuanta de indemnizacin de residencia eventual, sealando que ser fijada por la misma
autoridad que confiera la comisin dentro del lmite mximo, sin que se necesite justificacin
documental, del 80% del importe de las dietas enteras que corresponderan con arreglo a lo dispuesto
en los anexos II y III del presente Real Decreto, segn se trate de comisiones de servicio en territorio
nacional o extranjero, respectivamente.
Por consiguiente, del conjunto de los artculos mencionados se desprenden los siguientes criterios en
relacin con el rgimen de indemnizacin de las comisiones derivadas de la asistencia a cursos
convocados por la Administracin:
1. La asistencia a los cursos que, de acuerdo con los requisitos establecidos en el artculo 7, tengan la

consideracin de residencia eventual, se indemnizar como tal durante los das que comprenda el
respectivo curso.
2. Si el desplazamiento para la asistencia al referido curso se produce el mismo da del inicio de aqul,
o el regreso se produce el mismo da de su conclusin, los citados das han de ser, en consecuencia,
indemnizados como de residencia eventual, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 16 del Real
Decreto, es decir, aplicando el porcentaje fijado en la correspondiente orden de comisin al importe de
la dieta entera (alojamiento ms manutencin) que corresponda segn los anexos II y II de la norma
citada, sin necesidad de justificacin documental.
3. Por ltimo, si los citados desplazamientos se produjeran con anterioridad al da inicial del curso, o
con posterioridad al da de su finalizacin, los das que antecedan o sigan a los del desarrollo de los
cursos, sern indemnizados como dietas ordinarias, siempre que fueran estrictamente indispensables
para efectuar la ida y regreso, respectivamente.
A la vista de las consideraciones anteriores, esta Intervencin General llega a la siguiente
CONCLUSIN
Si el regreso del comisionado al lugar de su residencia oficial se produce el mismo da de la
finalizacin del curso, ese da se indemnizar como residencia eventual, en los trminos fijados en el
artculo 16 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, esto es, aplicando el porcentaje fijado en la
orden de comisin de servicio al importe de la dieta entera (alojamiento ms manutencin) que
corresponda, sin necesidad de justificacin documental.

22-3-2007

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INTERVENCIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE N 92, ao 2007

TITULO

INFORME de la IGAE de 22 de marzo de 2007, por el que se resuelve consulta en relacin con
el rgano competente para el abono de las indemnizaciones por traslado que pudieran
corresponder a un funcionario de la Carrera Diplomtica, destinado en el extranjero por su
regreso a Espaa como consecuencia de su cese, por cumplimiento del plazo mximo de
permanencia en el extranjero, de acuerdo con el art. 8.4 del RD 674/1993, de 7 de mayo.
DESCRIPTORES

Indemnizaciones
Traslado
Extranjero
Funcionario Extranjero
Ministerio Asuntos Exteriores
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General escrito de la Intervencin Delegada en el Ministerio de


Asuntos Exteriores y de Cooperacin, en el cual se plantea consulta en relacin con el rgano

competente para el abono de las indemnizaciones por traslado que pudieran corresponder a un
funcionario de la Carrera Diplomtica, destinado en el extranjero, por su regreso a Espaa como
consecuencia de su cese, motivado por cumplimiento del plazo mximo de permanencia en el
extranjero, de acuerdo con lo previsto en el artculo 8.4 del Real Decreto 674/1993, de 7 de mayo,
sobre provisin de puestos de trabajo y ascensos de los funcionarios de la Carrera Diplomtica.
Concretamente, se plantea si el abono de tales indemnizaciones corresponde al Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperacin, Departamento en el que el funcionario tena su destino (Embajada de
Espaa en Panam) o por el Consorcio Casa de Amrica, al que el funcionario se incorpor tras su
regreso a Espaa como Director de la Tribuna Americana. En el citado Consorcio participan, adems
de ese Ministerio, la Comunidad Autnoma y el Ayuntamiento de Madrid.
CONSIDERACIONES
El Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razn del servicio, contempla en
su artculo primero los supuestos que dan derecho a indemnizacin o compensacin, recogiendo como
tales: comisiones de servicio con derecho a indemnizacin, desplazamientos dentro del trmino
municipal por razn del servicio, traslados de residencia y asistencias por concurrencia a Consejos de
Administracin, participacin en tribunales de oposiciones y concursos o realizacin de actividades de
colaboracin en centros de formacin y perfeccionamiento del personal de las Administraciones
Pblicas.
Dentro del Captulo IV se contemplan los traslados de residencia y, entre ellos, el artculo 24 recoge
normas generales sobre traslados al extranjero. Dicho precepto precisa en su apartado primero:
El personal que sea destinado de Espaa a algn puesto de la Administracin espaola en el extranjero
o, una vez destinado desde Espaa, cambie de pas o de poblacin dentro del mismo pas, por razn de
nuevo destino, o regrese a Espaa por la misma causa o por cese definitivo o jubilacin tendr derecho
al abono de sus gastos de viaje; y en los casos en que el destino se prevea por un tiempo superior a
dieciocho meses, tendr derecho adems al abono de los gastos de viaje de los miembros de su familia
que efectivamente se trasladen y al transporte de mobiliario y enseres ()
De acuerdo con este artculo, se distinguen tres causas por las que el funcionario destinado en el
extranjero puede verse obligado a regresar a Espaa y, por tanto, tendra derecho a la indemnizacin
por traslado: por razn de nuevo destino, por cese definitivo o por jubilacin.
Respecto al rgano competente para satisfacer las indemnizaciones, la Disposicin adicional primera
del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo establece que cada Ministerio, Entidad y Organismo
sufragar las indemnizaciones y dems compensaciones que se devenguen en los servicios que de l
dependan, cualquiera que sea el ramo de la Administracin a que pertenezca el personal que haya de
realizarlos, dentro de los crditos presupuestarios asignados al efecto ()
Por otra parte, para el caso de que los puestos de procedencia y de destino pertenezcan a reas de
departamentos ministeriales diferentes, la Orden de 8 de noviembre de 1994, sobre justificacin y
anticipos de las indemnizaciones por razn del servicio, establece en su apartado 3.5. d) que en los
casos de traslado de residencia, tanto en territorio nacional como en el extranjero, que se produzcan
por pasar a ocupar el funcionario de que se trate nuevo destino en el rea de un departamento
ministerial distinto al de procedencia, las correspondientes indemnizaciones debern ser sufragadas
por el Ministerio, organismo o entidad a que pertenezca el puesto de trabajo del nuevo destino.
En consecuencia, en los supuestos de regreso a Espaa de un funcionario destinado en el extranjero,
por los motivos antes sealados, estar obligado a satisfacer las indemnizaciones del artculo 24.1 del
Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, el Ministerio, organismo o entidad al que est adscrito el
puesto en el exterior, salvo que el regreso sea motivado por nuevo destino en el rea de un
departamento ministerial distinto al de procedencia, supuesto en el que las indemnizaciones se

sufragarn por el Ministerio, organismo o entidad al que pertenezca el puesto de trabajo del nuevo
destino.
Realizadas las consideraciones anteriores, corresponde determinar, para el supuesto que motiva la
consulta, cul es la causa, de las contempladas en el citado artculo 24.1, que determina el regreso a
Espaa del funcionario, si es por cese definitivo o por obtencin de nuevo destino, de tal forma que
slo en el segundo supuesto procedera analizar si resulta o no de aplicacin lo dispuesto en el
apartado 3.5.d) de la Orden de 8 de noviembre de 1994. A este respecto, se considera oportuno traer a
colacin el informe de la Direccin General de la Funcin Pblica, de fecha 14 de febrero de 2002, en
el que se daba respuesta a la cuestin ahora planteada, si bien referida a un profesor de enseanza
secundaria. En el citado informe se concluye:
En el caso que nos ocupa, si bien el cese del funcionario ha tenido lugar por cumplimiento del tiempo
mximo de permanencia en el puesto de destino en el extranjero, conforme a la normativa vigente, lo
cierto es que el regreso del funcionario a Espaa se produce por cese definitivo, y no porque haya
obtenido un nuevo destino, ya que ste lo obtiene con posterioridad al cese, por lo que el criterio de
esta Direccin General es que no sera de aplicacin a este supuesto lo dispuesto en el apartado 3.5 d)
de la Orden de 8 de noviembre de 1994, y que de conformidad con la Disposicin Final primera del
Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, correspondera al Ministerio en el que presta sus servicios
abonar las indemnizaciones de traslado que pudieran corresponder al funcionario, por devengarse en el
destino que ocupaba.
Para terminar, cabe sealar que la entrada en vigor del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, no
altera la argumentacin del anterior informe, toda vez que, en los traslados al extranjero, la
determinacin de los supuestos que dan origen a indemnizacin, as como la del rgano competente
para satisfacerlas, permanecen invariables en cuanto afecta a la consulta.
A la vista de las consideraciones anteriores esta Intervencin General concreta su parecer en la
siguiente
CONCLUSIN
Dado que el funcionario, por su condicin de diplomtico, cesa en el puesto que desempeaba por
cumplir el plazo mximo de permanencia en el extranjero que seala el Real Decreto 674/1993, de 7
de mayo, los gastos de traslado a que pueda tener derecho por su regreso a Espaa debern ser
sufragados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, por devengarse en dicho puesto
las indemnizaciones.

17-4-2007

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INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETIN INFORMATIVO DE LA IGAE n93, ao 2007

TITULO

INFORME de la IGAE de 17 de abril de 2007, por el que se resuelve consulta planteada por una
intervencin territorial sobre si, de acuerdo con la normativa reguladora de las subvenciones

y de los pagos a la Hacienda Publica, resulta posible efectuar el pago de una subvencin a
una empresa de "factoring" que, no obstante, no se subroga en la posicin juridica del
beneficiario de la subvencin.
DESCRIPTORES

SUBVENCIONES
PAGO
CESIN CRDITO
TEXTO

Por la Intervencin Territorial de Jan ha sido planteada ante esta Intervencin General consulta
acerca de las repercusiones sobre el pago a realizar a un Ayuntamiento beneficiario de una subvencin
que puedan derivarse de la existencia de un contrato entre dicho Ayuntamiento y una empresa de
factoring, mediante el cual han sido cedidos todos los pagos pendientes derivados de subvenciones
concedidas al mismo por el Servicio Pblico de Empleo Estatal.
De la documentacin remitida se deducen los siguientes
ANTECEDENTES
El Director Provincial del Servicio Pblico de Empleo Estatal de Jan comunic a dicha Intervencin
Territorial haber recibido una notificacin notarial mediante la que se manifestaba la formalizacin
de un contrato de factoring en el que son partes el Excmo. Ayuntamiento de Villacarrillo y la
mercantil BBVA Factoring E.F.C., S.A., comprensivo del importe de diversas subvenciones que,
acogidas al R. D. 939/1997 y O.M. de 26 de octubre de 1998, la corporacin local firmante tiene
pendiente de abono.
Asimismo, le comunicaba que, con independencia de que no se ha remitido texto ntegro del contrato,
lo que resulta imprescindible dado que al no existir regulacin legal del contrato de factoring su
estructuracin est determinada en funcin del particular contenido contractual que las partes quieran
darle, lo cierto es que como esta tipologa contractual viene caracterizada como una cesin global de
crditos e implica, en este caso, una novacin en la titularidad de los derechos que derivados de la
resolucin concesoria de una subvencin pblica ostenta la corporacin local contratante, ante la duda
de que tal transmisin pueda desplegar eficacia en la relacin jurdica administrativa, se solicita
informe sobre el proceder que ha de seguirse en el proceso de pagos ante la notificacin recibida.
Asimismo, de la documentacin remitida se desprende que las subvenciones a que se refiere la
consulta fueron concedidas a la entidad local beneficiaria en virtud de lo dispuesto en las siguientes
disposiciones:
- Real Decreto 939/1997, regulador de la afectacin al programa de fomento de empleo agrario, de
crditos para inversiones de las Administraciones Pblicas en las Comunidades Autnomas de
Andaluca y Extremadura y en zonas rurales deprimidas.
- Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de octubre de 1998, de bases para la
concesin de subvenciones por el INEM, en el mbito de colaboracin con las corporaciones locales
para la contratacin de trabajadores desempleados en la realizacin de obras y servicios de inters
general y social.
- Resolucin del Instituto Nacional de Empleo 30 de marzo de 1999, de desarrollo de dicha Orden
Ministerial.
- Orden TAS/816/2005, de 21 de marzo de 2005, por el que se adecuan al rgimen jurdico establecido
en la Ley 38/2003, de 17-11-2003, General de Subvenciones, las normas reguladoras de subvenciones
que se concedan por el Servicio Pblico de Empleo Estatal en los mbitos de empleo y de formacin

profesional ocupacional.
A la vista de ello, se plantean las siguientes cuestiones:
1.- Si es posible el pago derivado de una subvencin a una empresa de factoring.
2.- En tal caso, cules son los requisitos para efectuar dicho pago.
Con el fin de responder a las cuestiones planteadas, se considera procedente efectuar las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Para dilucidar adecuadamente la cuestin relativa a la procedencia del pago de la subvencin a una
sociedad de factoring, se estima oportuno conocer previamente lo que determinan al respecto tanto las
normas reguladoras del rgimen jurdico del gasto de referencia, como las normas reguladoras de los
pagos de la Hacienda Pblica.
Segn las primeras, las subvenciones que originaron la consulta tienen por objeto subvencionar los
costes laborales por la contratacin de trabajadores desempleados, para la ejecucin de obras y
servicios de inters general y social, en el mbito de colaboracin con las Corporaciones Locales o
Entidades dependientes o vinculadas a una Administracin Local.
Las entidades que vayan a realizar obras o servicios con los requisitos exigidos y aspiren a dicha
subvencin, han de presentar su solicitud ante la Direccin Provincial del Servicio Pblico de Empleo
Estatal, acompaada de la documentacin establecida al efecto, concedindose aqulla, en su caso, una
vez finalizado el procedimiento correspondiente, mediante resolucin del Director General del
organismo.
En cuanto al pago de estas subvenciones, se encuentra regulado en el artculo 11 de la Orden
Ministerial de 26 de octubre de 1998 y en el apartado III de la Resolucin de 30 de marzo de 1999,
que determinan la siguiente operatoria especfica:
1.Iniciada la obra o servicio, la entidad solicitante ha de presentar ante la Direccin Provincial del
Servicio Pblico de Empleo Estatal (antes Instituto Nacional de Empleo) la certificacin de inicio de la
misma, en el plazo de diez das naturales.
2. Recibida la documentacin anterior, la Direccin Provincial del Servicio Pblico de Empleo Estatal
transfiere a la entidad correspondiente una cantidad equivalente al 50 por 100 del total de la
subvencin concedida, remitiendo sta en el plazo de diez das la documentacin acreditativa de la
recepcin de los fondos.
3. El 50 por 100 restante ha de transferirse cuando la entidad solicitante haya certificado el gasto del
primer 50 por 100 recibido en las partidas para el que fue destinado. A tal fin las corporaciones locales
beneficiarias han de remitir a la citada Direccin Provincial certificacin de pago del 50 por 100 de la
subvencin con especificacin expresa del importe que corresponde a mano de obra, causa de la
subvencin concedida, y nuevamente, aqullas remitirn la documentacin acreditativa de la recepcin
de los fondos en el plazo de diez das.
Por tanto, proceder el abono de cada uno de los plazos de la subvencin nicamente cuando la
corporacin beneficiaria haya acreditado el cumplimiento de los citados requisitos previstos en la
normativa reguladora y en la resolucin individual de otorgamiento de la misma.
A continuacin, debe analizarse quin ostenta el derecho al cobro de la subvencin.

En primer lugar, hay que poner de manifiesto que la relacin subvencional es una relacin jurdica que
se establece entre el rgano concedente y el beneficiario de una subvencin, que se rige por los
preceptos generales establecidos en la normativa general reguladora del rgimen jurdico de este sector
del ordenamiento, hoy contenidos en la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones
(LGS), su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y por las normas
especiales reguladoras de cada lnea de subvencin en particular.
As se desprende del artculo 2.1 de la LGS, segn el cual, la subvencin es una disposicin
dineraria realizada por una Administracin Pblica, a favor de personas pblicas o privadas, y que
cumpla los siguientes requisitos:
1.Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios.
2.Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un proyecto,
la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya realizados o por
desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones
materiales y formales que se hubieran establecido.
Y tambin del artculo 11.1 de dicha Ley, que establece que Tendr la consideracin de beneficiario
de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundament su otorgamiento o que se
encuentre en la situacin que legitima su concesin.
Por ltimo en el artculo 13 se matiza el concepto, con la precisin de que Podrn obtener la
condicin de beneficiario o entidad colaboradora las personas o entidades que se encuentren en la
situacin que fundamenta la concesin de la subvencin o en las que concurran las circunstancias
previstas en las bases reguladoras y en la convocatoria.
En consecuencia, el beneficiario, esto es, la persona que realiza la actividad material que constituye el
objeto de la subvencin o que se encuentra en la situacin que motiva su otorgamiento, es el
destinatario de la disposicin dineraria, esto es, de los fondos que constituyen la subvencin.
En la relacin jurdica que se establece entre el rgano concedente y el beneficiario de una subvencin,
este ltimo es sujeto de derechos y obligaciones que no le corresponden ms que a l y no son
susceptibles de delegacin o transferencia. Y ello se debe, como han sealado reiteradas veces tanto la
doctrina como la jurisprudencia, a que la subvencin no responde a una causa donandi, sino a la
finalidad de intervenir en la actuacin del beneficiario a travs de unos condicionamientos o de un
modus libremente aceptado por aqul. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de
subvencin estn vinculadas al cumplimiento de la actividad o la adopcin del comportamiento en los
trminos fijados en su otorgamiento, hasta el punto de que su incumplimiento determina la obligacin
de devolver lo percibido, sin que sea precisa la revisin del acto de concesin (Vase, por ejemplo, la
STS de 12 de mayo de 2004, RJ 2004\2845).
Por ello, el beneficiario, que en nuestro ordenamiento es sujeto de obligaciones, establecidas con
carcter general en la LGS y con carcter especial en las bases reguladoras de cada lnea de
subvencin, es tambin sujeto de derechos, siendo el principal de ellos el derecho al cobro de la
subvencin; y la posicin que ocupa en la relacin jurdica subvencional no es susceptible de ser
trasladada a otros sujetos, con independencia de quin sea en ltima instancia quien se beneficie
econmicamente de los fondos que integran la subvencin.
Todo ello lleva a concluir que, en el supuesto de que las Corporaciones Locales beneficiarias de las
subvenciones que originaron la consulta lo acrediten en la forma establecida en las normas reguladoras
de su concesin, tendrn derecho al cobro de los pagos parciales contemplados en las mismas y se
hallarn sujetas a las obligaciones derivadas de su condicin de beneficiarias, tanto las de carcter
general previstas en la LGS como a las de carcter especial propias de esta lnea de subvenciones. Por

las razones expuestas anteriormente, no es posible que, aunque una Entidad Local determinada haya
suscrito con una empresa de factoring un contrato como el que motiva la presente consulta, esta ltima
se subrogue en la posicin jurdica del beneficiario de la subvencin.
En este punto, el criterio de esta Intervencin General coincide con el manifestado por esa
Intervencin delegada, que teniendo en cuenta que hay que separar el proceso del gasto del
procedimiento de pago seala que no existe una novacin en la titularidad de los derechos derivados
de la resolucin de concesin de la subvencin, sino que la Corporacin local es titular de los derechos
y obligaciones de reintegro o de justificacin de los fondos ante un control financiero,
independientemente de quien perciba fsicamente los fondos.
Por tanto, las repercusiones que el contrato citado tiene sobre el pago de las cantidades derivadas del
otorgamiento de las subvenciones de referencia no pertenecen al mbito de la concesin y
procedimiento de gasto de las subvenciones, sino al de la transmisin de los derechos de cobro, por lo
que procede entrar a analizar el segundo grupo de normas a que antes se ha hecho referencia, esto es,
las reguladoras de los pagos de la Hacienda Pblica.
Si bien no ha sido remitido el contrato en cuestin, hay que sealar que el contrato de factoring,
doctrinal y jurisprudencialmente, viene configurndose como contrato atpico, mixto y complejo, en el
que, esencialmente, la empresa de factoring se encarga de gestionar el cobro de los crditos que le son
transmitidos, liberando al empresario que contrata sus servicios de la carga que tal actividad cobratoria
conlleva, reduciendo y simplificando los gastos y actuaciones que tal gestin implica, a lo que puede
aadirse la asuncin del riesgo por la posible insolvencia del deudor cedido y una funcin de
financiacin, cuando se anticipa al cedente el importe de los crditos transmitidos.
Desde el punto de vista del derecho privado, el contrato de factoring se articula sobre la figura de la
cesin de crditos, aun cuando, a diferencia del derecho positivo que regula esta figura con carcter
aislado, en aqul se configura como una operacin en masa, en virtud de la cual el empresario
transmite a la sociedad de factoring una cartera de crditos presentes y futuros, integrando en el
negocio jurdico algunas o todas las funciones citadas.
No obstante, como bien se seala en la consulta remitida por la Intervencin Territorial, no se trata de
analizar este tipo de contrato, sino que a los efectos que nos ocupan cabe nicamente determinar si una
Corporacin Local, en su calidad de beneficiario de las subvenciones de referencia, una vez que,
habindolo justificado segn el procedimiento establecido por las normas aplicables, ostenta el
derecho al cobro de las cantidades correspondientes, tiene la posibilidad de ceder dicho derecho de
cobro.
A este respecto, hay que recordar que la transmisin de crditos prevista en las normas de Derecho
privado, segn las cuales dicha transferencia podr realizarse por el simple acuerdo de voluntades
entre cedente y cesionario, sin necesidad de consentimiento del deudor, aunque con la obligacin de
poner en su conocimiento la transferencia para que no se repute ms pago legtimo que el realizado a
favor del cesionario (artculos 347 del Cdigo de Comercio y 1526 y siguientes del Cdigo Civil), no
se encuentra excepcionada por ninguna norma de rango legal en el mbito del Derecho administrativo
e incluso est contemplada expresamente en diversas normas de rango legal y reglamentario.
En efecto, el artculo 100 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, dedicado a la Transmisin
de los derechos de cobro prev:
1. Los contratistas que, conforme al artculo anterior, tengan derecho de cobro frente a la
Administracin, podrn ceder el mismo conforme a Derecho.
2. Para que la cesin del derecho de cobro tenga plena efectividad frente a la Administracin, ser
requisito imprescindible la notificacin fehaciente a la misma del acuerdo de cesin.

(...)
4. Una vez que la Administracin tenga conocimiento del acuerdo de cesin, el mandamiento de pago
habr de ser expedido a favor del cesionario. Antes de que la cesin se ponga en conocimiento de la
Administracin, los mandamientos de pago a nombre del contratista o del cedente surtirn efectos
liberatorios.
(...)
Por otra parte, tambin en el mbito de las subvenciones pblicas se ha regulado expresamente esta
posibilidad: por un lado, con carcter general, el artculo 83 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio,
por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, se refiere a la cesin del
derecho de cobro de la subvencin; por otro, el artculo 133.6 de la Ley Orgnica 5/1985, del
Rgimen Electoral General, contempla un supuesto especfico de transmisin de crditos derivados de
las subvenciones a formaciones polticas.
En efecto, el artculo 83.1 del Reglamento citado prev:
Se considerar efectivamente pagado el gasto, a efectos de su consideracin como subvencionable,
con la cesin del derecho de cobro de la subvencin a favor de los acreedores por razn del gasto
realizado o con la entrega a los mismos de un efecto mercantil, garantizado por una entidad financiera
o compaa de seguros. (...)
Por otro lado, el artculo 133.6 de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General, establece:
La Administracin General del Estado entregar el importe de las subvenciones a los administradores
electorales de las entidades que deban percibirlas, a no ser que aqullos hubieran notificado a la Junta
Electoral Central que las subvenciones sean abonadas en todo o en parte a las entidades bancarias que
designen, para compensar los anticipos o crditos que les hayan otorgado. La Administracin General
del Estado verificar el pago conforme a los trminos de dicha notificacin, salvo que los anticipos o
crditos se hubieran otorgado a formaciones polticas que se encuentren dentro de los supuestos
establecidos en los apartados 2, 3 y 4 del artculo 127 de la presente Ley. La citada notificacin no
podr ser revocada sin consentimiento de la entidad de crdito beneficiaria.
Es decir, no slo no existe una disposicin que prohba con carcter general la transmisin de los
derechos de cobro en el mbito del Derecho administrativo, y ms concretamente en el mbito
subvencional, sino que, antes bien, existen disposiciones especficas que la contemplan.
Al margen de estas disposiciones que regulan supuestos particulares, deben mencionarse tambin las
que con carcter general se refieren a la cesin de los derechos de cobro en el mbito del Derecho
administrativo.
A tales efectos, hay que tener en consideracin lo dispuesto en el apartado sptimo de la ORDEN PRE
1576/2002, de 19 de junio, por la que fue regulado el procedimiento para el pago de obligaciones de la
Administracin General del Estado, segn el cual, todas las propuestas de pago que se emitan se
expedirn a favor de los acreedores directos, esto es, a favor de las personas fsicas o jurdicas o las
entidades sin personalidad jurdica, pblicas o privadas, que hubiesen ejecutado las prestaciones
derivadas de los contratos celebrados, fuesen beneficiarios de las subvenciones o ayudas pblicas o, en
general, a favor de quienes fuesen contradas las obligaciones de carcter presupuestario o no
presupuestario.
No obstante, tambin contempla la posibilidad de que, Cuando el acreedor directo comunique al
rgano gestor competente la transmisin de las certificaciones, cuentas o ttulos que representen
dbitos de la Administracin General del Estado, las correspondientes propuestas de pago habrn de
ser expedidas a favor del cesionario, debiendo indicarse los datos del cedente, as como la
comunicacin de la citada transmisin a la Administracin General del Estado. La oficina de
contabilidad competente consignar, mediante diligencia en el documento justificativo del crdito, la

toma de razn por la que se ha registrado en el Sistema de Informacin Contable dicha transmisin.
Parece deducirse de este apartado que es posible en nuestro ordenamiento jurdico que el beneficiario
de una ayuda o subvencin pueda ceder dicho derecho en los trminos previstos en la citada Orden
Ministerial, que presenta el siguiente desarrollo en la regla 59 de la Instruccin de operatoria contable
a seguir en la ejecucin del gasto del Estado, en la redaccin dada por la Orden del Ministerio de
Hacienda 1299/2002, de 23 de mayo, que es de aplicacin supletoria a los organismos autnomos:
Los contratistas y dems acreedores de la Administracin que, por estar reglamentariamente
permitido, decidan ceder a un tercero sus derechos de cobro frente a la Administracin, habrn de
notificar dicha cesin al correspondiente servicio gestor del gasto, adjuntando la documentacin que
sea precisa para poner de manifiesto que se ha realizado conforme a derecho.
Las propuestas de pago que se tramiten despus de recibida esta notificacin, se expedirn a favor del
cesionario. El documento contable OK incorporar los datos identificativos del cedente en cuyo favor
se reconoce la obligacin y del cesionario a favor de quien se propone el pago. Una vez registrado, la
oficina de contabilidad expedir certificacin acreditativa de dicha toma de razn, que se pondr a
disposicin del cesionario.
En consecuencia, la conclusin que se deriva de las consideraciones anteriores viene a coincidir con el
criterio expresado por esa Intervencin territorial en cuanto a la posibilidad de que la Corporacin
local beneficiaria pueda ceder sus derechos de cobro a la Sociedad de factoring y sta pueda recibir el
pago, al considerarla cesionaria de los crditos a los efectos previstos en el punto sptimo 1.1 de la
Orden PRE/1576/2002 de 19 de junio, por la que se regula el procedimiento para el pago de
obligaciones de la Administracin General del Estado, con lo que se est respondiendo a la primera
cuestin planteada.
No obstante, cabe matizar que ser la Corporacin beneficiaria y no la sociedad de factoring (como
propone esa Intervencin Territorial) la que habr de acreditar el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias y de Seguridad Social, y la que en su caso, responder de la obligacin de reintegro, as
como en general, de todas las obligaciones exigibles a los beneficiarios de las subvenciones pblicas
por la normativa aplicable a las mismas, en tanto en cuanto stas son obligaciones derivadas de su
condicin de beneficiaria de la subvencin, posicin en la que en ningn caso podra subrogarse la
sociedad de factoring.
II
Por ltimo, slo cabe aludir a los requisitos para efectuar el pago material de la subvencin a la
Sociedad de factoring, respecto a los cuales esa Intervencin Territorial consideraba que deban ser los
previstos en la Orden PRE /1576/2002, de 19 de junio, para el pago a los cesionarios, esto es:
- Comunicacin expresa del Ayuntamiento afectado al rgano Gestor competente de la cesin
efectuada.
- Alta en Contabilidad y Terceros de la Entidad de Factoring, que deber estar al corriente de
obligaciones tributarias y Seguridad Social.
Al respecto, y al margen de la matizacin sealada respecto al requisito de estar al corriente en el
cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, deben tenerse presentes las
previsiones contenidas en las normas antes citadas (Cdigo Civil, Cdigo de Comercio, y Orden
PRE/1576/2002 de 19 de junio), de lo que resulta que el requisito, de carcter jurdico, necesario para
proceder al pago con efectos liberatorios a favor de la sociedad de factoring es la notificacin
fehaciente de la cesin efectuada por el beneficiario de la subvencin al rgano gestor del gasto.
En cuanto a los requerimientos de naturaleza contable, hay que sealar que la Orden del Ministerio de

Economa y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instruccin de operatoria


contable a seguir en la ejecucin del gasto del Estado (IOC), de acuerdo con lo establecido en la Regla
1, es de aplicacin a la Administracin General del Estado y, la Disposicin adicional primera de la
citada Orden establece que las normas contenidas en la misma sern de aplicacin, con carcter
supletorio, a los Organismos Autnomos.
Por otro lado, la Orden del Ministerio de Economa y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se
aprueban los documentos contables a utilizar por la Administracin General del Estado, dispone en el
apartado Primero que las normas y documentos contables aprobados sern de aplicacin a la
Administracin General del Estado.
Adems, la Orden del Ministerio de Economa y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se
aprueba la Instruccin de Contabilidad para la Administracin Institucional del Estado, recoge en la
Regla 16 las competencias de la entidad contable, correspondiendo al Presidente o Director de cada
entidad contable, segn lo sealado en el punto b):
Establecer las normas de funcionamiento interno que regulen los procedimientos administrativos a
travs de los cuales se desarrolla su gestin contable.
Los mtodos y procedimientos que se establezcan debern garantizar el registro en el Sistema de
Informacin Contable de todos los hechos contables, en el oportuno orden cronolgico, y con la menor
demora posible desde que se produzcan.
La Regla 17 de esta misma Orden, establece:
Todo acto u operacin de carcter administrativo, civil o mercantil, con repercusin financiera,
patrimonial o econmica, y en general todo hecho que deba dar lugar a anotaciones en el Sistema de
Informacin Contable, habr de estar debidamente acreditado con el correspondiente justificante que
ponga de manifiesto su realizacin.
Por todo lo anterior, el Organismo Autnomo Servicio de Empleo Estatal, podr regular los
procedimientos contables que considere ms adecuados para el registro de sus operaciones en el
Sistema de Informacin Contable. A falta de estos procedimientos y, por aplicacin supletoria de la
IOC, citada con anterioridad, se informa lo siguiente:
La Regla 59.1 de la citada Orden del Ministerio de Economa y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por
la que se aprueba la IOC, en redaccin dada a la misma por la Orden del Ministerio de Hacienda
1299/2002, de 23 de mayo, establece:
Los contratistas y dems acreedores de la Administracin que, por estar reglamentariamente
permitido, decidan ceder a un tercero sus derechos de cobro frente a la Administracin, habrn de
notificar dicha cesin al correspondiente Servicio gestor del gasto, adjuntando la documentacin que
sea precisa para poner de manifiesto que la transmisin se ha realizado conforme a derecho.
Las propuestas de pago que se tramiten despus de recibida esta notificacin, se expedirn a favor del
cesionario. El documento contable OK incorporar los datos identificativos del cedente en cuyo favor
se reconoce la obligacin y del cesionario a favor de quien se propone el pago. Una vez registrado, la
oficina de contabilidad expedir certificacin acreditativa de dicha toma de razn, que se pondr a
disposicin del cesionario.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, para el caso de transmisin de derechos de cobro de
certificaciones de obra y de otros justificantes relativos a gastos cuyo seguimiento contable se realice a
travs del subsistema de proyectos de gasto, la toma de razn en contabilidad de dicha transmisin
podr realizarse con anterioridad al reconocimiento de la obligacin mediante la expedicin por el
correspondiente Servicio gestor del documento Gestin de trmites, que remitir a la oficina de

contabilidad. Una vez registrado dicho documento en el SIC la oficina de contabilidad expedir la
certificacin acreditativa de la toma de razn, que se pondr a disposicin del cesionario.
Por tanto, en el supuesto objeto de consulta, al no tratarse de una transmisin de derechos de cobro de
certificaciones de obra o de otros justificantes relativos a gastos cuyo seguimiento contable se realiza a
travs del subsistema de proyectos de gasto, la toma de razn de dicha cesin se realizar una vez
registrado por la oficina de contabilidad del Servicio Pblico de Empleo Estatal el documento contable
que, en su caso se utilice, o el justificante que soporte la anotacin contable, que incorporar los datos
identificativos del cedente, en cuyo favor se reconoce la obligacin, y del cesionario a favor de quien
se propone el pago. Para ello, es necesaria la previa notificacin de dicha cesin por el Ayuntamiento
de Villacarrillo al Servicio Pblico de Empleo Estatal, adjuntando la documentacin que sea precisa
para poner de manifiesto que la transmisin se ha realizado conforme a derecho.
Sobre la cuestin relativa a la necesidad de dar de alta en el Fichero Central de Terceros los datos del
cesionario, hay que sealar que la Orden PRE/11576/2002, de 19 de junio, por la que se regula el
procedimiento para el pago de obligaciones de la Administracin del Estado, establece en el apartado
Primero, punto 1, sobre el mbito de aplicacin, lo siguiente:
Las normas contenidas en la presente Orden sern de aplicacin al pago de las obligaciones de la
Administracin General del Estado.
Por tanto, en el Fichero Central de Terceros al que se refiere la citada Orden figurarn todos los datos
de las personas fsicas o jurdicas o las entidades sin personalidad jurdica pblicas o privadas que se
relacionen con la Administracin General del Estado como consecuencia de operaciones
presupuestarias o no presupuestarias y a cuyo favor surjan las obligaciones o se expidan los pagos
derivados de las mismas.
Por otro lado, la Disposicin adicional nica de la citada Orden seala:
Las normas y criterios contenidos en la presente Orden sern de aplicacin en los Organismos
Autnomos del Estado para el pago de obligaciones a su cargo, adecuando su realizacin a su propia
estructura administrativa y organizacin contable y aspectos procedimentales, de acuerdo con la
normativa que les sea de aplicacin.
En el caso objeto de consulta, en el Fichero de Terceros que tenga el Organismo Autnomo Servicio
Pblico de Empleo Estatal, deber figurar el nmero de identificacin fiscal del cesionario y, si el
pago se realiza mediante transferencia bancaria, se identificarn los datos de la cuenta bancaria del
cesionario.
1.De las consideraciones anteriores, se derivan las siguientes
CONCLUSIONES
1. De acuerdo con la normativa reguladora de las subvenciones y de los pagos de la Hacienda Pblica,
resulta posible efectuar el pago de una subvencin a una empresa de factoring que, no obstante, no se
subroga en la posicin jurdica del beneficiario de la subvencin.
2. Desde el punto de vista jurdico, constituye requisito imprescindible para realizar el pago con
carcter liberatorio a la sociedad de factoring cesionaria, la notificacin fehaciente de la cesin al
rgano gestor del gasto.
3. En cuanto a los requisitos contables, el Organismo Autnomo Servicio de Empleo Estatal, podr
regular los procedimientos contables que considere ms adecuados para el registro de sus operaciones
en el Sistema de Informacin Contable. A falta de estos procedimientos y, por aplicacin supletoria de
la IOC, la toma de razn de la cesin de crdito se realizar una vez registrado por la oficina de

contabilidad del Servicio Pblico de Empleo Estatal el documento contable que, en su caso se utilice,
o el justificante que soporte la anotacin contable, que incorporar los datos identificativos del
cedente, en cuyo favor se reconoce la obligacin, y del cesionario a favor de quien se propone el pago,
para lo cual es necesaria la previa notificacin de dicha cesin por el Ayuntamiento de Villacarrillo al
Servicio Pblico de Empleo Estatal, adjuntando la documentacin que sea precisa para poner de
manifiesto que la transmisin se ha realizado conforme a derecho. Asimismo, deber figurar en el
Fichero de Terceros que tenga el Organismo Autnomo Servicio Pblico de Empleo Estatal, el
nmero de identificacin fiscal del cesionario y, si el pago se realiza mediante transferencia bancaria,
se identificarn los datos de la cuenta bancaria del cesionario.

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

26-4-2007
DIRECCIN OFICINA NACIONAL DE AUDITORA

TITULO

Consulta 26-4-2007 acerca del rgimen aplicable al procedimiento de reintegro derivado de un


informe de control de Ayudas cofinanciadas por la Unin Europea.
DESCRIPTORES

Reintegro
Ayudas
Subvenciones
Control Financiero
Cofinanciacin
Unin Europea

TEXTO

Se ha recibido, en esta Direccin de la Oficina Nacional de Auditora, consulta de la Intervencin


Territorial de Salamanca, acerca del rgimen aplicable al procedimiento de reintegro incoado por el
Instituto de Salud Carlos III, con ocasin del control de ayudas comunitarias llevado a cabo sobre el
Proyecto de Investigacin A, financiado por Fondos FEDER, y del que se dedujo que existan
fundamentos jurdicos para exigir el reintegro de 952.068,10 euros a la Fundacin X por razn de
las subvenciones percibidas con cargo a los citados fondos comunitarios.
ANTECEDENTES
Conforme a los antecedentes puestos de manifiesto en el escrito de consulta, la Intervencin Territorial
de Salamanca emiti el 23 de febrero de 2006 un informe de control financiero de fondos comunitarios
sobre el Proyecto de Investigacin A, financiado parcialmente con cargo a Fondos FEDER, y
dirigido al beneficiario final Instituto de Salud Carlos III, organismo autnomo dependiente del
Ministerio de Sanidad y Consumo. En el citado informe, adems de una propuesta de descertificacin
de gastos, se recomendaba que se iniciase procedimiento de reintegro sobre el destinatario ltimo de
los fondos, la Fundacin X, por importe de 952.068,10 euros.
En lnea con la recomendacin formulada, el Instituto de Salud Carlos III incoa procedimiento de
reintegro con fecha de 21 de enero de 2007, por el importe exacto referido en el informe. Con fecha de
26 de marzo de 2007, el Instituto de Salud Carlos III de Madrid, al amparo de lo establecido en el
artculo 51.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, remite a la
Intervencin Territorial de Salamanca las alegaciones presentadas por la Fundacin X, as como el
parecer del centro gestor en contestacin a las citadas alegaciones,

A la vista de estos antecedentes, la Intervencin Territorial de Salamanca solicita dictamen sobre el


rgimen aplicable al procedimiento de reintegro sobre el destinatario ltimo de la ayuda comunitaria,
as como si procede aplicar un nico procedimiento de reintegro o, por el contrario, habida cuenta que
existe cofinanciacin nacional y comunitaria, si es procedente incoar e instruir dos procedimientos de
reintegro diferentes, al amparo de las previsiones establecidas en el artculo 51 de la Ley 38/2003, de
17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), y de la Disposicin Adicional Sptima, apartado
dcimo del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley
General de Subvenciones (RGLGS).
CONSIDERACIONES JURDICAS
1. La actuacin de control llevada a cabo por la Intervencin Territorial de Salamanca se inscribe
dentro de la categora de controles previstos en los artculos 10 y 9 de los Reglamentos (CE) N
438/2001 de la Comisin, de 2 de marzo de 2001, y N 1386/2002 de la Comisin, de 29 de julio de
2002, respectivamente, que establecen la obligacin de emitir informes de control financiero
destinados a comprobar la eficacia de los sistemas de gestin y control existentes, o respecto de una
muestra adecuada y suficiente de operaciones o proyectos, comprobar selectivamente las declaraciones
de gastos realizadas en los diferentes niveles de que se trate, con independencia de la naturaleza de las
operaciones o proyectos.
Las especificidades del rgimen de control y la tramitacin de los informes de control financiero de
fondos comunitarias haban llevado a que se aprobase la Circular de 27 de diciembre de 2005 por la
Intervencin General de la Administracin del Estado, en la que se regulaba el rgimen aplicable al
control de fondos comunitarios, el inicio de las actuaciones de control, la documentacin de las
actuaciones, la tramitacin de los informes y, por ltimo, la comunicacin de incumplimientos de
normativa nacional. En particular, la Instruccin 5 de la Circular estableca que:
Si como resultado del control financiero sobre el beneficiario final de la ayuda comunitaria, el rgano
de control detectara la existencia de una causa de reintegro de subvencin nacional de acuerdo con lo
establecido en el articulo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones,
comunicar esta circunstancia al rgano gestor de la subvencin nacional para que inicie el
procedimiento de reintegro, en los trminos previstos en el articulo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones.
Asimismo, cuando en el desarrollo del control financiero se determine la existencia de circunstancias
que pudieran dar origen a la nulidad o anulacin del acto de concesin de la subvencin nacional, se
comunicar tan pronto como se conozca al rgano concedente de la subvencin para que proceda, en
su caso, a la revisin de oficio del acto administrativo.
En consecuencia, y como resultado de la previsin contenida en esta Instruccin, cuando en el
ejercicio del control financiero de fondos comunitarios se detecta la existencia de una causa de
reintegro de una subvencin, se pone en conocimiento del rgano competente para iniciar el
procedimiento de reintegro de acuerdo con lo establecido en el artculo 42 de la LGS.
2. Tras la entrada en vigor del RGLGS, la disposicin adicional sptima viene a constituir el rgimen
jurdico aplicable al control financiero sobre las ayudas de la Unin Europea, dejando, por tanto, sin
efecto, el contenido de la Circular de 27 de diciembre de 2005. El RGLGS mantiene el procedimiento
de reintegro regulado en el captulo II del Ttulo II de la LGS y las peculiaridades del procedimiento
de reintegro cuando la procedencia de reintegrar se recoge en un informe de control financiero de
subvenciones, de acuerdo con lo establecido en el artculo 51 del Ttulo III Del control financiero de
subvenciones de la LGS. Cuando se detecta una causa de reintegro en el ejercicio del control
financiero de fondos comunitarios, y dado que este no es control financiero de subvenciones, el
procedimiento de reintegro seguir lo establecido en el captulo II del Ttulo II de la LGS.

Como contenido adicional, el apartado dcimo de la disposicin adicional sptima aade:


El rgano gestor deber comunicar a la Intervencin General de la Administracin del Estado, en el
plazo de un mes desde la recepcin de la comunicacin prevista en el apartado anterior, la incoacin
del procedimiento de reintegro.
Cuando el rgano gestor manifieste su disconformidad total o parcial con la procedencia del reintegro,
en el plazo de un mes comunicar su discrepancia al rgano de control de la Intervencin General de
la Administracin del Estado.
Si el rgano de control no acepta la opinin disconforme prevista en el prrafo anterior o si, habiendo
manifestado el rgano gestor su conformidad con la propuesta, no incoa el procedimiento de reintegro
o lo incoa por un importe inferior al propuesto, la Intervencin General de la Administracin del
Estado emitir informe de actuacin en el que har constar los hechos que provocan la discrepancia.
El informe de actuacin se dirigir al titular del Departamento del que dependa o al que est adscrito el
rgano o entidad controlada.
Cuando el rgano o entidad controlada dependa del Ministerio de Economa y Hacienda,
corresponder al Ministro de Economa y Hacienda la decisin definitiva sobre la procedencia de los
reintegros propuestos. En los dems supuestos, en caso de disconformidad del titular del
Departamento, el Ministerio de Economa y Hacienda, previo informe de la Intervencin General de la
Administracin del Estado, elevar en el plazo de dos meses el informe de actuacin al Consejo de
Ministros, cuya decisin ser vinculante.
En el presente caso se plantea si el seguimiento del expediente de reintegro, al tratarse de una
subvencin cofinanciada por Fondos Comunitarios, debe de realizarse al amparo del art.51.3 de la
LGS o si por el contrario debe de seguirse el procedimiento especfico para las Ayudas de la Unin
Europea, establecido en la Disposicin Adicional Sptima del RGLGS.
En relacin con lo anterior procede aclarar que lo determinante para el seguimiento del expediente de
reintegro, no es que la subvencin est o no cofinanciada con fondos comunitarios, sino la naturaleza
del control realizado. En este sentido, cuando la actividad de control sea control financiero de
subvenciones, y con independencia de que la subvencin est o no cofinanciada con fondos
comunitarios, proceder la aplicacin del artculo 51.3 de la LGS. Por otro lado, cuando se detecte una
causa de reintegro en el ejercicio del control financiero de fondos comunitarios proceder la aplicacin
de la Disposicin Adicional Sptima del RGLGS, y en consecuencia del artculo 42 de la LGS.
En relacin con la consulta planteada, la Intervencin actuante, una vez emitido informe, nicamente
quedara obligada a emitir una propuesta de informe de actuacin en el supuesto en que el rgano
gestor manifieste su disconformidad total o parcial o si, habiendo manifestado su conformidad, no
inicia el procedimiento de reintegro o lo incoa por un importe inferior al propuesto. En el presente
supuesto, toda vez que la Intervencin actuante tuvo conocimiento de que el procedimiento de
reintegro se haba incoado por el importe exacto recomendado en su informe, no debera realizar otra
actuacin en el seno del procedimiento que instruye el Instituto de Salud Carlos III.

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

27-4-2007
DIRECCIN OFICINA NACIONAL DE AUDITORA

TITULO

27-4-2007 Expediente de reintegro de subvenciones en Planes Provinciales.


DESCRIPTORES

Reintegro
Subvenciones
Control Financiero
TEXTO

ANTECEDENTES
Con motivo de un control financiero de subvenciones realizado por la Intervencin Regional de
Asturias con fecha 23 de diciembre de 2004 se traslad a la Direccin General de Cooperacin Local
propuesta para la incoacin de expediente de reintegro por importe de 82.646,12 euros, por la
percepcin de subvenciones para la ejecucin de obras incluidas en los Planes Provinciales 2000-2002
como consecuencia de la deteccin de una serie de incumplimientos por parte de la Intervencin
actuante.
El 21 de marzo de 2005 se reciben las alegaciones presentadas por la entidad beneficiaria ante la
incoacin del expediente de reintegro, acompaadas por el parecer del centro gestor (Direccin
General de Cooperacin Local).
El 7 de abril de 2005 la Intervencin Regional emite el informe preceptivo que establece el apartado
tercero del citado artculo 51, manteniendo la tesis de la procedencia del reintegro por el importe total
propuesto inicialmente. La Direccin General de Cooperacin Local comunica la resolucin de
reintegro con fecha de 29 de abril de 2005, en la que acepta los criterios de esa Intervencin.
Ante dicha Resolucin la entidad beneficiaria interpone requerimiento y la Direccin General de
Cooperacin local lo acepta parcialmente, modificando por tanto su decisin anterior, sin que, segn
esa Intervencin Regional, se hayan presentado argumentos distintos de los inicialmente considerados.
La Intervencin Regional solicita de esta Direccin de la Oficina Nacional de Auditora instrucciones
sobre las actuaciones que en su caso deben seguirse por esa Intervencin en orden a garantizar el
adecuado seguimiento de reintegros de subvenciones

CONSIDERACIONES
1. Para el adecuado anlisis de la cuestin sometida sera conveniente describir cules son los efectos
derivados de posibles incumplimientos por parte de los rganos gestores de las obligaciones impuestas
en el artculo 51 de la Ley 38/2003, de 18 de noviembre, General de Subvenciones para la tramitacin
de procedimientos de reintegro
Los informes de control financiero emitidos por la Intervencin General de la Administracin del
Estado, cuando llevan aparejada una propuesta de reintegro, surten efectos jurdicos expresos de
acuerdo con lo previsto en el artculo 51 de la Ley General de Subvenciones. Los citados efectos
tienen proyeccin jurdica en dos fases diferentes del procedimiento de reintegro:
a) el primer efecto derivado de la emisin de un informe de control financiero sobre beneficiarios que
recoja la procedencia de reintegro total o parcial de la subvencin es el deber por parte del rgano
gestor de incoar un procedimiento de reintegro en el plazo de un mes desde la notificacin del
informe, de acuerdo con lo establecido en el apartado primero del artculo 51 de la Ley.
Adems del deber de incoacin del procedimiento, el apartado segundo del artculo 51 impone al

rgano gestor la obligacin de comunicar a la Intervencin General de la Administracin del Estado en


el plazo de un mes a partir de la recepcin del informe la iniciacin del procedimiento de reintegro o,
en su caso, plantear discrepancia frente al criterio de la Intervencin, que no se ha producido en el caso
de la consulta planteada
b) el segundo efecto provocado por el inicio del procedimiento de reintegro de resultas de la emisin
de un informe de control financiero sobre beneficiarios es que, con arreglo a lo dispuesto en el
apartado tercero del artculo 51, el rgano gestor ha de dar traslado de las alegaciones, junto a su
parecer, a la Intervencin General de la Administracin del Estado, que emitir un informe en el plazo
de un mes en el que se expresar la opinin sobre ambos extremos.
Asimismo, existe el deber por parte del rgano gestor de dar traslado de la resolucin a la Intervencin
General de la Administracin del Estado. La formulacin de la resolucin del procedimiento de
reintegro con omisin del trmite de puesta en conocimiento de las alegaciones y de la opinin del
gestor sobre las mismas dar lugar a la anulabilidad de la resolucin, que podr ser convalidada
mediante acuerdo de Consejo de Ministros.
En esta fase del procedimiento de reintegro, y de acuerdo con los antecedentes comunicados por la
Intervencin Regional de Asturias, el rgano gestor ha dado traslado oportuno de las alegaciones y de
su parecer y la Intervencin ha emitido el preceptivo informe que establece el apartado tercero del
artculo 51 de la Ley General de Subvenciones. Por su parte, la Direccin General de Cooperacin
Local dicta resolucin de reintegro, ajustndose a los trminos indicados por la Intervencin Regional
tanto en su informe de control financiero como en el informe preceptivo emitido en el curso del
procedimiento de reintegro.
2. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el problema radica en que, una vez dictado el acto
administrativo de reintegro, el beneficiario interpone un requerimiento de anulacin de resolucin, que
es estimado parcialmente por la Direccin General de Cooperacin Local, sin aportacin de nuevos
hechos que puedan motivar el cambio de criterio segn el escrito de consulta remitido por la
Intervencin Regional de Asturias a esta Oficina.

CONCLUSIONES
La participacin de la Intervencin General de la Administracin del Estado en el procedimiento de
reintegro articulado en el artculo 51 de la Ley 38/2003, de 18 de noviembre, General de
Subvenciones, tiene carcter reglado y, por consiguiente, impone un deber jurdico de emisin de
informe en el momento procesal previsto en el apartado tercero del indicado artculo. En sentido
contrario, no existe ninguna imposicin legal a la Intervencin General de la Administracin del
Estado para que intervenga en ninguna otra fase del procedimiento de reintegro, ni desde luego en el
trmite de resolucin de recursos o requerimientos, por lo que no procede ninguna otra actuacin por
parte de la Intervencin actuante.
Segn lo indicado en los antecedentes, posteriormente, en fase de requerimiento administrativo
interpuesto por la entidad beneficiaria, el rgano gestor modifica su resolucin inicial atendiendo
parcialmente las alegaciones presentadas por el beneficiario, sin que ste haya aportado ms
observaciones que las presentadas en fase de procedimiento.
Ante esta circunstancia cabe, por un lado, que la Intervencin General de la Administracin del
Estado, al amparo de lo establecido en la disposicin adicional primera de la Ley General de
Subvenciones, incluya entre los datos del informe de seguimiento al Tribunal de Cuentas, informacin
sobre las incidencias acontecidas en este expediente.
Sin perjuicio de lo anteriormente sealado, cabra considerar la oportunidad de comunicar las
circunstancias del expediente de reintegro a la Intervencin Delegada del Departamento del que

depende dicho rgano gestor, a fin de que dicho expediente pueda ser objeto de anlisis en el ejercicio
del control financiero encomendado a esa Intervencin Delegada.
Correspondera tambin al Interventor Delegado poner de manifiesto en los informes de control
financiero esta posible irregularidad y recomendar, en su caso, las medidas correctoras. En caso de
inobservancia de estas recomendaciones, procedera formular informe de actuacin en los trminos
establecidos en el artculo 161 de la Ley General Presupuestaria.

3-5-2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE n 93, ao 2007

TITULO

Informe de la IGAE de 3 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones relacionadas


con la tramitacin de los Convenios de Gestin directa entre el Ministerio de Medio Ambiente
y las Sociedades Estatales de Aguas, al amparo del artculo 132 del Real Decreto legislativo
1/2004, de 20 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.
DESCRIPTORES

Convenio Colaboracin
Administracin Central Estado
Sociedades Estatales
TEXTO

Se ha recibido en este Centro Directivo escrito de la Intervencin Delegada en el Ministerio de Medio


Ambiente en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la tramitacin de los Convenios
de Gestin Directa entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Sociedades Estatales de Aguas, al
amparo del artculo 132 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Aguas.
As, se plantea la existencia de diversas posibles interpretaciones sobre la normativa aplicable en la
tramitacin de estos Convenios y que, fundamentalmente, son dos:
a) Considerar que las aportaciones de capital que la Administracin General del Estado realice a las
sociedades estatales que se constituyan al amparo del citado artculo 132, estn condicionadas a la
previa autorizacin expresa del Consejo de Ministros del Convenio en el que se contemple tal
contribucin, esto es, a la preceptiva suscripcin de un convenio de colaboracin entre la
Administracin General del Estado y la Sociedad Estatal de Aguas correspondiente, en el que se
especifiquen claramente las aportaciones econmicas que haya de realizar la Administracin General
del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 132 del Texto Refundido de la Ley de
Aguas, ().
b) Considerar que en los supuestos en los que la ampliacin de capital para una concreta Sociedad
Estatal de Aguas est contemplada en su respectivo Presupuesto de Capital del ao en que se propone
realizar, por un importe suficiente, no es necesario que el Convenio de gestin directa recoja tal
aportacin estatal anual.
Teniendo en cuenta lo anterior, los problemas planteados en el escrito de consulta se concretan en el
anlisis de las siguientes
CUESTIONES

1.- Determinar si las aportaciones econmicas que el Ministerio de Medio Ambiente haya de realizar
a las sociedades estatales deben establecerse en el convenio o convenios suscritos al amparo del
artculo 132 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aun cuando dichas cantidades se encuentren
especificadas en los Presupuestos de Capital de la correspondiente sociedad estatal.
2.- En el caso de que tales aportaciones deban especificarse en el correspondiente convenio, concretar
si pueden figurar en dicho convenio de forma global o es preciso su concrecin en anualidades bien en
el propio convenio, bien aprobando una addenda para consignar la aportacin anual.
3.- Precisar, para el supuesto de que tal distribucin de anualidades se realizara en una addenda al
Convenio, si tal addenda requerira la autorizacin del Consejo de Ministros.
Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, esta Intervencin General estima necesario
realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
I
El artculo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001,
de 20 de julio, dispone lo siguiente:
1. Se autoriza al Consejo de Ministros a constituir una o varias sociedades estatales de las previstas
en el artculo 6.1.a) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, cuyo objeto social sea la construccin, explotacin o
ejecucin de las obras pblicas hidrulicas que al efecto determine el propio Consejo de Ministros.
Asimismo, dichas sociedades podrn tener por objeto la adquisicin de obras hidrulicas, pblicas o
privadas, previo cumplimiento de los trmites y requisitos establecidos por la normativa vigente, y en
especial el de desafectacin del demanio pblico cuando corresponda, para su integracin a sistemas
hidrulicos con el fin de conseguir un mejor aprovechamiento de los recursos hdricos y una gestin
ms eficaz de los mismos.
2. Las relaciones entre la Administracin General del Estado y las sociedades estatales a las que se
refiere el apartado anterior se regularn mediante los correspondientes convenios, previo informe
favorable del Ministerio de Economa, que habrn de ser autorizados por el Consejo de Ministros y en
los que se prevern, al menos, los siguientes extremos:
a) El rgimen de construccin o explotacin de las obras pblicas hidrulicas de que se trate.
b) Las potestades que tiene la Administracin General del Estado en relacin con la direccin,
inspeccin, control y recepcin de las obras, cuya titularidad corresponder en todo caso a la misma.
c) Las aportaciones econmicas que haya de realizar la Administracin General del Estado a la
sociedad estatal, a cuyo efecto aqulla podr adquirir los compromisos plurianuales de gasto que
resulten pertinentes, sin sujecin a las limitaciones establecidas en el artculo 61 del Texto Refundido
de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de
septiembre. Lo dispuesto en esta letra se entiende, en todo caso, sin perjuicio de las aportaciones que
la sociedad estatal pueda recibir de otros sujetos pblicos o privados, en virtud, en su caso, de la
conclusin de los correspondientes convenios.
d) Las garantas que hayan de establecerse a favor de las entidades que financien la construccin o
explotacin de las obras pblicas hidrulicas.
(...).
De una interpretacin literal del precepto legal trascrito, cabe concluir que las aportaciones
econmicas que realiza la Administracin General del Estado, como contraprestacin de la suscripcin
de las nuevas acciones derivadas de una ampliacin de capital, se encuadra en el contenido mnimo
que, de acuerdo con el artculo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas, debe reflejarse en el
correspondiente Convenio.
Alcanzada la anterior conclusin, debe examinarse si el hecho de que en los Presupuestos de Capital
de la Sociedad Estatal est prevista la ampliacin de capital exime del requisito de la formalizacin del
correspondiente Convenio.

Teniendo en cuenta, de una parte, que los Presupuestos de Explotacin y de Capital de las Sociedades
Estatales se integran en los Presupuestos Generales del Estado (artculo 33); y de otra, que la
aportacin econmica a realizar por la Administracin General del Estado determina una obligacin
econmica a cargo de la Hacienda Pblica, la adecuada resolucin de esta cuestin exige acudir a lo
dispuesto en la legislacin presupuestaria, en primer lugar, respecto a los efectos jurdicos de las
operaciones reflejadas en los Presupuestos de Explotacin y Capital de las referidas sociedades y, en
segundo trmino, respecto al nacimiento y exigibilidad de las obligaciones econmicas que afecten a
los recursos pblicos.
El artculo 64 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP),
dispone en su apartado 1: Las sociedades mercantiles estatales y las entidades pblicas empresariales
elaborarn un presupuesto de explotacin que detallar los recursos y dotaciones anuales
correspondientes. Asimismo, formarn un presupuesto de capital con el mismo detalle. Los
presupuestos de explotacin y de capital se integrarn en los Presupuestos Generales del Estado (...).
A continuacin, el apartado 2 del mismo precepto legal seala: Los presupuestos de explotacin y de
capital estarn constituidos por una previsin de la cuenta de resultados y del cuadro de financiacin
del correspondiente ejercicio. Como anexo a dichos presupuestos se acompaarn una previsin del
balance de la entidad, as como la documentacin complementaria que determine el Ministerio de
Hacienda.
Atendiendo al tenor literal de la norma y, en concreto, al trmino previsin, puede afirmarse el
carcter estimativo de estos Presupuestos de Explotacin y de Capital
Sobre el alcance de tal previsin se ha pronunciado la Abogaca General del Estado en informe de 20
de noviembre de 2002. En dicho dictamen, emitido en contestacin a la consulta formulada por este
Centro directivo sobre la vigencia de los trmites previstos en el artculo 195 del Reglamento para la
aplicacin de la Ley de Patrimonio del Estado, adems de analizar la cuestin concreta formulada,
realiza una serie de consideraciones sobre la naturaleza de los Presupuestos de Explotacin y Capital
de las sociedades estatales que tienen su origen en las argumentaciones desarrolladas por la Direccin
General de Patrimonio de Estado en escrito de 4 de octubre de 2002.
En concreto, la Direccin General de Patrimonio del Estado tras poner de relieve la existencia de dos
regulaciones especficas y perfectamente diferenciadas: por un lado, la relativa a la adquisicin de
acciones en empresas mercantiles recogida en el artculo 195 del Reglamento para la aplicacin de la
Ley de Patrimonio del Estado y, por otro, la reguladora de las aportaciones de capital en sociedades
estatales recogida en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, concluye lo siguiente: Una
vez recogida en el Presupuesto de Explotacin y Capital de la sociedad la ampliacin de capital
correspondiente, slo resta cumplir los trmites societarios correspondientes para la ejecucin de la
ampliacin de capital aprobada, sometidos a derecho privado. Con ello acontece que no se producen
nuevas autorizaciones en sede administrativa (...). En consecuencia, una vez autorizada, conforme al
procedimiento legalmente establecido para ello, la ampliacin de capital recogida en los Presupuestos
de Explotacin y Capital de la sociedad, y cumplimentados los trmites societarios para su ejecucin,
se incoa el oportuno expediente de gasto (...).
Al respecto de tales conclusiones, la Abogaca General del Estado, en el Dictamen de 20 de noviembre
de 2002 anteriormente citado, seala que parten de un planteamiento errneo (...), como es considerar
que, una vez tramitado el procedimiento presupuestario dirigido a obtener la existencia del crdito
necesario para efectuar cualquier actuacin administrativa que implique obligaciones econmicas, ya
no resulta necesario dictar un acto administrativo, previa la tramitacin del correspondiente
procedimiento administrativo, para adoptar la decisin de realizar tal actuacin, procedimiento y
decisin o resolucin administrativa que presupone la existencia de crdito (autorizado bien por la Ley
de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio, bien por acuerdo de modificacin
presupuestaria adoptado por el Consejo de Ministros), pero en todo caso deben existir como
fundamento de la concreta actuacin administrativa de que se trate, est la misma sujeta al Derecho
pblico o al Derecho privado y sean cuales sean los trmites que deban seguirse para su ejecucin, que

requera, entre otras actuaciones, la tramitacin del correspondiente expediente de gasto.


En consecuencia, concluye la Abogaca General del Estado, la autorizacin presupuestaria del crdito
es condicin de legalidad financiera [cfr. artculo 60 de la LGP (artculo 46 de la vigente LGP)]
necesaria, pero no suficiente para llevar a cabo una actuacin administrativa que implique
obligaciones econmicas, siendo adems preciso en todo caso el acuerdo o resolucin del rgano
competente que adopte la decisin de llevar a cabo tal actuacin a travs del procedimiento
administrativo que corresponda, y ello como condicin de legalidad administrativa.
En similares trminos se pronunci en el Informe de 15 de octubre de 2003 al analizar la cuestin
planteada relativa a si el requisito de autorizacin o aprobacin del Consejo de Ministros a que se
refiere el Acuerdo de este rgano de 4 de diciembre de 1970, sobre contribuciones a Organismos y
Programas internacionales, deba entenderse cumplido con la existencia de crdito suficiente en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado para la finalidad prevista en la propuesta que ha de someterse a
la decisin del Consejo de Ministros. En aquella ocasin, la Abogaca General del Estado partiendo de
la distincin entre el principio o condicin de legalidad financiera y el principio o condicin de
legalidad administrativa, situados en planos distintos aunque deban concurrir para la validez del acto o
negocio de que se trate, seal que no es posible entender que la consignacin de crdito suficiente
en la Ley de Presupuestos Generales del Estado dispensa, hacindolo innecesario, una actuacin o
trmite propio del procedimiento administrativo sustantivo, como es, en el caso a que se refiere el
presente informe, el acuerdo o decisin del Consejo de Ministros concluyendo que la consignacin
de un crdito en el estado de gasto de los Presupuestos Generales del Estado es un requisito previo y
necesario para poder contraer, mediante el correspondiente acto administrativo, contrato o negocio
jurdico de que se trate, una obligacin de contenido econmico, pero sin que de dicha consignacin
presupuestaria resulte directamente la obligacin, lo que, ha de insistirse, slo resulta del acto o
negocio jurdico correspondiente dictado u otorgado a travs del procedimiento legalmente establecido
para ello.
En consecuencia, y de acuerdo con lo expuesto, puede afirmarse que la previsin en el Presupuesto de
Capital de una Sociedad estatal de aguas de la ampliacin de capital por importe suficiente no
constituye fundamento bastante para que surja la obligacin econmica de aportacin econmica a
cargo de la Administracin General del Estado, ni siquiera la vinculacin de sta a contraer una
obligacin, para lo cual ser necesario el acuerdo del rgano competente adoptado a travs del
procedimiento administrativo que corresponda, esto es, la formalizacin del Convenio a que se refiere
el artculo 132 del Real Decreto Legislativo 1/2001.
El criterio que aqu se mantiene imposibilidad de exceptuar la formalizacin del Convenio de
Colaboracin por la circunstancia de que la ampliacin de capital est reflejada en el Presupuesto de
Capital de la Sociedad Estatal- queda confirmado por las previsiones legales sobre nacimiento de las
obligaciones de la Hacienda Pblica.
As, el artculo 20 de la LGP regula el nacimiento de las obligaciones econmicas, disponiendo: Las
obligaciones de la Hacienda Pblica estatal nacen de la ley, de los negocios jurdicos y de los actos o
hechos que, segn derecho, las generen.
En el caso concreto que motiva la consulta, el Derecho aplicable est constituido, de una parte, por
la normativa administrativa que regula los requisitos materiales y procedimentales a los que se sujeta
la celebracin del Convenio del que nacer la obligacin econmica de la Administracin General del
Estado -como se ha sealado, el artculo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas (condicin de
legalidad administrativa)- y de otra, por la normativa de gasto pblico, que exige que el Convenio que
genere la citada obligacin econmica cuente con la debida cobertura en los Presupuestos Generales
del Estado, mediante la existencia de crdito adecuado y suficiente en el estado de gastos del
ministerio u organismo que asuma el compromiso, y se efecte con arreglo a las normas que
disciplinan la ejecucin del gasto pblico contenidas en la Ley 47/2003, de de 26 de noviembre,
General Presupuestaria (condicin de legalidad financiera).

En consecuencia, la aplicacin de las normas sobre ampliaciones de capital previstas en la Ley de


Patrimonio de las Administraciones Pblicas, en el ordenamiento jurdico privado as como en las
normas presupuestarias aplicables a las sociedades mercantiles estatales, en modo alguno excluye la
aplicacin del marco normativo, administrativo y financiero, que regula la adopcin de acuerdos de los
que se deriven obligaciones econmicas para la Administracin General del Estado, cuando la
correspondiente suscripcin de las acciones implique un gasto por parte de la Administracin General
del Estado financiado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Tal afirmacin, en el
supuesto concreto analizado, exige que para que surja la obligacin econmica se formalice el
correspondiente Convenio con los requisitos previstos en el artculo 132 y en las disposiciones de la
LGP aplicables, con carcter previo a la realizacin de cualquier aportacin econmica financiada con
cargo al crdito correspondiente del estado de gastos del Ministerio de Medio Ambiente.
II
Fundamentada en los trminos anteriormente expuestos, la necesidad de formalizar un convenio en el
que se reflejen las aportaciones econmicas a efectuar por la Administracin General del Estado, con
independencia de que las mismas se recogiesen en los Presupuestos de Capital de la Sociedad estatal, y
siguiendo el orden expositivo indicado en el apartado de cuestiones del presente escrito, debe
examinarse, a continuacin, si las referidas aportaciones econmicas pueden figurar en dicho convenio
de forma global o es preciso su concrecin en anualidades, bien en el propio convenio, bien aprobando
una addenda, para consignar la aportacin anual.
A este respecto, la Intervencin Delegada considera que de la diccin literal del artculo 132.2 del Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, cuando seala en su epgrafe c) que las aportaciones
econmicas que haya de realizar la Administracin General del Estado a la sociedad estatal, a cuyo
efecto aqulla podr adquirir los compromisos plurianuales de gasto que resulten pertinentes sin
sujecin a las limitaciones establecidas por el artculo 61 del Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria (artculo 47 de la vigente LGP), ..., parece inferirse tan solo que los compromisos
plurianuales de gasto para realizar tales aportaciones no estn sujetos a las limitaciones del artculo 47
de la vigente LGP sin que quepa concluir por ello que no deban consignarse desglosados por
anualidades.
Para la resolucin de esta segunda cuestin es necesario acudir nuevamente a la distincin entre el
principio de legalidad financiera y el principio de legalidad administrativa.
Como se ha sealado anteriormente, el artculo 132 del Real Decreto Legislativo 1/2001 contiene,
junto con los requisitos de carcter sustantivo y formal a los que se sujeta la formalizacin de los
convenios desde la perspectiva de la legalidad administrativa, una regla excepcional que incide en la
disciplina del gasto pblico cuando se trata de compromisos de naturaleza plurianual.
Como norma de carcter excepcional, debe interpretarse en sentido estricto, tal y como se desprende
del artculo 4.2 del Cdigo Civil, desplegando su eficacia a los lmites que el legislador quiso
establecer. En este caso, la interpretacin literal del rgimen especial se limita a excepcionar a estos
convenios, de los que se deriven compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios
posteriores, de los lmites establecidos en el vigente artculo 47 de la LGP en cuanto al nmero de
anualidades y al importe del gasto que para cada una de ellas se fija en el apartado 2 del citado
precepto, sin que sea necesaria la autorizacin del Consejo de Ministros a que se refiere el apartado 3
del mismo precepto.
Ahora bien, ello no implica extender dicha excepcin a otras normas distintas del artculo 47 de la
LGP y que, recogidas en el mismo cuerpo legal, son de aplicacin a cualquier tipo de convenio que
formalice la Administracin General del Estado a travs de sus departamentos ministeriales o sus
organismos autnomos, en particular, a los requisitos establecidos en el apartado 5 del artculo 74, que
tras la modificacin operada por el apartado cinco de la Disposicin adicional novena de la Ley

42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2007, establece:


Los rganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autnomos y de las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la suscripcin de convenios de
colaboracin o contratos-programas con otras Administraciones pblicas o con entidades pblicas o
privadas, as como para acordar encomiendas de gestin, necesitarn la autorizacin del Consejo de
Ministros cuando el importe del gasto que de aqullos o de stas se derive, sea superior a doce
millones de euros.
Asimismo, las modificaciones de convenios de colaboracin, contratos-programa o encomiendas de
gestin autorizados por el Consejo de Ministros conforme a lo dispuesto en el prrafo anterior,
requerirn autorizacin del mismo rgano cuando impliquen una alteracin del importe global del
gasto o del concreto destino del mismo.
La autorizacin del Consejo de Ministros implicar la aprobacin del gasto que se derive del convenio,
contrato-programa o encomienda.
Con carcter previo a la suscripcin de cualquier convenio, contrato-programa o acuerdo de
encomienda se tramitar el oportuno expediente de gasto, en el cual figurar el importe mximo de las
obligaciones a adquirir y, en caso de que se trate de gastos de carcter plurianual, la correspondiente
distribucin de anualidades. En los supuestos en que, conforme a los prrafos anteriores, resulte
preceptiva la autorizacin del Consejo de Ministros, la tramitacin del expediente de gasto se llevar a
cabo antes de la elevacin del asunto a dicho rgano.
El precepto trascrito se configura como el marco regulador de los requisitos financieros a los que se
sujeta la formalizacin de cualquier convenio por el que la Administracin General del Estado asuma
un compromiso de gasto, entre ellos, la necesidad de desglosar el importe global entre las distintas
anualidades cuando el compromiso tenga carcter plurianual.
Establecida la necesidad de efectuar la correspondiente distribucin de anualidades, el escrito de
consulta plantea el interrogante de si es preciso realizarla en el convenio o aprobando un addenda para
consignar la aportacin anual.
A este respecto debe sealarse que, si del tenor literal de la propuesta de convenio puede deducirse que
el Estado asume un compromiso de efectuar aportaciones econmicas durante varios ejercicios
posteriores a aquel en que se formalice, en virtud del artculo 74.5 de la Ley General Presupuestaria,
previamente a la suscripcin del convenio, resulta necesaria la cuantificacin del importe mximo de
las obligaciones que asume el Estado, apareciendo ya reflejada en el texto del convenio dicha cantidad
y su desglose por anualidades. Si, por el contrario, al tiempo de la suscripcin del convenio, el Estado
aun no asume dicho compromiso por no preverse en tal momento la necesidad de realizar aportaciones
econmicas a la sociedad, sino que dicha necesidad surge ms adelante de forma sobrevenida,
nicamente ser posible cuantificar el importe de la aportacin cuando la referida necesidad se
produzca, lo que motivar la incorporacin del correspondiente compromiso al Convenio, mediante
una modificacin o addenda al mismo, en el que deber recogerse tambin la correspondiente
distribucin de anualidades si a travs del mismo la Administracin General del Estado estuviera
asumiendo un compromiso de naturaleza plurianual.
En definitiva, la distribucin del gasto por anualidades es inherente a la asuncin de un compromiso
que se extienda a ejercicios futuros. Si hay compromiso de naturaleza plurianual debe existir
distribucin del importe total entre las distintas anualidades a que alcance, y ello aunque no rijan los
lmites del artculo 47 de la LGP.
Ello es as en la medida en que las anualidades previstas marcan los ejercicios en los que, en principio
y previo cumplimiento de los oportunos trmites, las obligaciones asumidas resultarn exigibles por la
otra parte, lo que hace necesario que en dichos ejercicios consten las correspondientes dotaciones
afectadas a dicha finalidad.
III

Finalmente, dado que, como se desprende de lo sealado anteriormente, pueden efectuarse


modificaciones de los Convenios inicialmente aprobados al amparo del artculo 132 del texto
refundido de la Ley de Aguas, resta por analizar si las adendas que se formalicen con posterioridad
precisan autorizacin del Consejo de Ministros.
En este caso debemos distinguir dos tipos de autorizaciones: la recogida en el apartado 2 del artculo
132 del Real Decreto Legislativo 1/2001 y la prevista en el apartado 5 del artculo 74 de la LGP.
El primero de los preceptos citados exige la autorizacin del Consejo de Ministros con carcter previo
a la formalizacin de todos los convenios que se suscriban al amparo del mismo, configurndose dicha
autorizacin como un mecanismo de tutela o control, en virtud del cual un rgano superior, en este
caso, Consejo de Ministros, permite a unos rganos subordinados la realizacin de una concreta
actividad de la competencia de stos.
En consecuencia, cualquier modificacin o addenda del Convenio inicial exigir igualmente la
autorizacin del Consejo de Ministros prevista en el artculo 132.2 del texto refundido de la Ley de
Aguas.
Sin embargo, la autorizacin de Consejo de Ministros prevista en el artculo 74.5 de la LGP slo ser
preceptiva en los Convenios de los que se derive un gasto por importe superior a doce millones de
euros as como en las modificaciones de los mismos cuando impliquen una alteracin del importe
global del gasto o del concreto destino del mismo. Esta autorizacin, a diferencia de la anteriormente
analizada, constituye una fase o trmite del procedimiento de ejecucin del gasto, ya que, como seala
el precepto legal en su redaccin actual, la autorizacin del Consejo de Ministros implicar la
aprobacin del gasto que se derive del convenio (...).
Por tanto, en la medida en que los Convenios que se suscriban al amparo del artculo 132 del texto
refundido de la Ley de Aguas, o sus modificaciones o addendas, se incluyan entre los supuestos de
hecho que, segn el artculo 74.5 de la LGP, exigen la autorizacin previa del Consejo de Ministros
que lleva implcita la aprobacin del gasto, tambin les ser de aplicacin el citado precepto, de
acuerdo con los criterios interpretativos contenidos en el escrito-circular de este Centro directivo, de
14 de marzo de 2007.
Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en las siguientes
CONCLUSIONES
1.- De conformidad con el artculo 132.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, resulta necesario que el
Convenio que se formalice refleje las aportaciones econmicas a realizar por la Administracin
General del Estado sin que la circunstancia de que la ampliacin de capital est reflejada en el
Presupuesto de Capital de la Sociedad Estatal exonere el citado requisito.
2.- Si del tenor literal de la propuesta de convenio puede deducirse que el Estado asume un
compromiso de carcter plurianual, en virtud del artculo 74.5 de la Ley General Presupuestaria,
previamente a la suscripcin del convenio, resulta necesaria la cuantificacin del importe mximo de
las obligaciones que asume el Estado y su correspondiente distribucin de anualidades. Si, por el
contrario, al tiempo de la suscripcin del convenio, el Estado aun no asume dicho compromiso por no
preverse en tal momento la necesidad de realizar aportaciones econmicas a la sociedad, sino que
dicha necesidad surge ms adelante de forma sobrevenida, nicamente ser posible cuantificar el
importe de la aportacin cuando la referida necesidad se produzca, lo que motivar la incorporacin
del correspondiente compromiso al Convenio, mediante una modificacin o addenda al mismo, en el
que deber recogerse tambin la correspondiente distribucin de anualidades si a travs del mismo la
Administracin General del Estado estuviera asumiendo un compromiso de naturaleza plurianual.
3.- Las modificaciones o addendas que se formalicen con posterioridad requerirn, en todo caso, la

autorizacin del Consejo de Ministros prevista en el artculo 132 del texto refundido de la Ley de
Aguas, y, adems, cuando se incluyan en el mbito de aplicacin del artculo 74.5 de la LGP, de
acuerdo con los criterios interpretativos expuestos en el escrito-circular de este Centro directivo, de 14
de marzo de 2007, la autorizacin del Consejo de Ministros implicar la aprobacin del gasto.

4-5-2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETIN INFORMATIVO DE LA IGAE n93, ao 2007

TITULO

Se resuelve consulta relativa al alcance que ha de darse al art 2.2 de la Ley General de
Subvenciones en su redaccin dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2007.
DESCRIPTORES

SUBVENCIONES
ENTES PBLICOS
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General consulta relativa al mbito de aplicacin de la Ley General
de Subvenciones y, en concreto, sobre el alcance que ha de darse al artculo 2.2 de la citada Ley en su
redaccin dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
2007.
En relacin a la citada consulta se considera oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
El artculo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, tiene por objeto delimitar el concepto de
subvencin a efectos de la citada Ley, realizando dicha delimitacin en un doble sentido. As, el
apartado primero del citado artculo recoge una delimitacin de carcter positivo, al establecer los
requisitos que han de concurrir para considerar que estamos ante una subvencin. Por su parte, los
apartados segundo, tercero y cuarto del artculo 2 recogen una delimitacin del concepto de
subvencin que podemos considerar de carcter negativo, en el sentido de que enumeran aquellos
supuestos que no van a tener la consideracin de subvencin y a los que, por tanto, no les ser de
aplicacin la Ley General de Subvenciones.
A este respecto y en relacin con las figuras que el legislador considera que no tienen la naturaleza
jurdica de subvenciones a efectos de la Ley 38/2003, el artculo 2.2 de la citada Ley, en su redaccin
dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre establece No estn comprendidas en el mbito de
aplicacin de la esta ley las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones Pblicas, para
financiar globalmente la actividad de la Administracin a la que vayan destinadas, y las que se realicen
entre los distintos agentes de una Administracin cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos
Generales de la Administracin a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su
actividad como a la realizacin de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones
atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pblica.
As, el artculo 2.2 establece dos tipos de figuras que no tienen la consideracin de subvencin pblica.

La primera se refiere a las aportaciones dinerarias realizadas entre diferentes Administraciones


Pblicas cuando dichas aportaciones tengan por objeto financiar globalmente la actividad de la
Administracin destinataria. La segunda se refiere, por su parte, a las aportaciones dinerarias que se
realicen entre distintos agentes de una misma Administracin cuyos presupuestos estn integrados en
los Presupuestos Generales de la Administracin que se trate, independientemente de que se destinen a
financiar globalmente la actividad o una actuacin concreta, siempre que no resulte de una
convocatoria pblica.
En relacin con la primera de las figuras arriba sealadas, dos son los requisitos que han de concurrir
para que se d el supuesto de hecho que permite su aplicacin. Uno, de carcter subjetivo, que las
aportaciones dinerarias se realicen entre Administraciones Pblicas, y otro, de carcter finalista, que la
aportacin dineraria est destinada a financiar globalmente la actividad de la Administracin que la
recibe.
1) Aportaciones entre Administraciones Pblicas: Una interpretacin literal de la norma implicara
limitar el supuesto de hecho, al que estamos haciendo referencia, a las aportaciones dinerarias
realizadas entre la Administracin General del Estado, las entidades que integran la Administracin
Local y la Administracin de las Comunidades Autnomas, quedando excluido cualquier otro ente
dependiente de las anteriores, por cuanto sta es la definicin que de Administracin Pblica recoge
el propio artculo 3 de la Ley. Sin embargo, entiende esta Intervencin General que el trmino de
Administracin Pblica que utiliza el artculo 2.2 de la Ley, ha de ser interpretado, no de forma
literal, sino en su contexto. De dicho contexto parece que, a efectos de la primera exclusin, se debe
efectuar una interpretacin del trmino Administracin Pblica en sentido amplio, comprensivo de
todos los entes incluidos en cualquiera de las tres Administraciones territoriales. As, la segunda parte
de este artculo 2.2 no se refiere a agentes dependientes o vinculados sino a agentes de una
Administracin a la que pertenezcan. Por tanto, parece que el concepto de Administracin Pblica
que se desprende del artculo 2.2 es un concepto integrador, por lo que las transferencias globales de
financiacin entre Administraciones Pblicas debe entenderse tanto entre Administraciones
Territoriales, como entre una Administracin territorial y los organismos y entes agentes en definitiva
integrados en otra Administracin territorial, as como entre agentes de distintas Administraciones
territoriales. Una concepcin similar a la aqu expuesta es la que recoge la Ley 18/2001, de 12 de
diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, al referirse en su artculo 2 a los grupos de
agentes que integran el del Sector pblico.
2) La aportacin dineraria debe destinarse a financiar globalmente la actividad de la Administracin
que la recibe. La interpretacin de este requisito no ofrece mayor dificultad ya que su definicin
aparece recogida en el artculo 2.2 del Reglamento General de Subvenciones que dispone A los
efectos de lo dispuesto en el apartado 2 del artculo 2 de la Ley General de Subvenciones, se entender
por financiacin global las aportaciones destinadas a financiar total o parcialmente, con carcter
indiferenciado, la totalidad o un sector de la actividad de una Administracin (...).
En cuanto a la segunda figura, que no tiene carcter de subvencin, prevista en el ya citado artculo
2.2, tres son los requisitos que han de concurrir para su aplicacin: 1) Que las aportaciones dinerarias
se realicen entre agentes de una misma Administracin cuyos presupuestos se integren en los
Presupuestos Generales de la Administracin a la que pertenezcan; 2) Que la aportacin dineraria se
destine a financiar globalmente la actividad del destinatario de la misma o bien una actuacin
concreta; 3) Que la aportacin no resulte de una convocatoria pblica.
1) Aportaciones entre agentes de una Administracin en cuyos presupuestos se integran. En este
punto se plantea la cuestin de qu ha de entenderse por agente de la Administracin. El Diccionario
de la Lengua Espaola define el trmino agente como Que obra o tiene virtud de obrar. Por tanto,
habra de considerarse como agente de una Administracin a toda aquella entidad o ente con capacidad
de obrar perteneciente a dicha Administracin, lo que, en concreto, en el mbito de la Administracin
del Estado se refiere tanto a la propia Administracin General del Estado como a todos los entes
dependientes de aqulla con capacidad de obrar, independientemente de su denominacin. As, a ttulo

de ejemplo, se incluiran dentro de estos ltimos los organismos autnomos, las entidades pblicas
empresariales, las fundaciones pblicas, las Agencias, los consorcios, las sociedades mercantiles, etc.
Este mismo sentido para el trmino agente, como ya se ha puesto de manifiesto, parece ser el
utilizado por el legislador en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad
Presupuestaria, al establecer en su artculo 2 A los efectos de la presente Ley, el sector pblico se
considera integrado por los siguientes grupos de agentes:
a) La Administracin General del Estado, los Organismos autnomos y los dems entes pblicos
dependientes de aqulla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien
mayoritariamente con ingresos comerciales, as como los rganos con dotacin diferenciada en los
Presupuestos Generales del Estado.
b) Las Entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social.
c) La Administracin de las Comunidades Autnomas, as como los entes y Organismos pblicos
dependientes de aqulla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien
mayoritariamente con ingresos comerciales.
d) Las Entidades Locales, los Organismos autnomos y los entes pblicos dependientes de aqulla,
que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos
comerciales.
2. El resto de las entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles y dems entes de derecho
pblico dependientes de la Administracin del Estado, de las Administraciones de las Comunidades
Autnomas o de las Entidades Locales y no comprendidos en el nmero anterior, tendrn asimismo
consideracin de sector pblico y quedarn sujetos a lo dispuesto en el Ttulo I de esta Ley y a las
normas que especficamente se refieran a las mismas.
Por otra parte, el requisito que estamos analizando hace referencia adems a la necesidad de que la
entidad concedente y la beneficiaria de la aportacin integren sus presupuestos en los presupuestos de
la Administracin a la que pertenecen. En el mbito de la Administracin del Estado ello implica que
los presupuestos de ambas entidades estn integrados en los Presupuestos Generales del Estado.
A este respecto, conviene sealar que, de conformidad con el artculo 134.2 de la Constitucin
espaola, Los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los
gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignarn el importe de los beneficios
fiscales que afecten a los tributos del Estado.
Por su parte, la definicin de lo que se entiende por sector pblico estatal a efectos de rgimen
presupuestario se encuentra recogido en el artculo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, que dispone que 1. A los efectos de esta Ley forman parte del sector pblico estatal:
a) La Administracin General del Estado.
b) Los organismos autnomos dependientes de la Administracin General del Estado.
c) Las entidades pblicas empresariales, dependientes de la Administracin General del Estado, o de
cualesquiera otros organismos pblicos vinculados o dependientes de ella.
d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y en-fermedades
profesionales de la Seguridad Social en su funcin pblica de colaboracin en la gestin de la
Seguridad Social.
e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Admi-nistraciones
Pblicas.
f) Las fundaciones del sector pblico estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.
g) Las entidades estatales de derecho pblico distintas a las mencionadas en los prrafos b) y c) de este
apartado.
h) Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren los art-culos 6,
apartado 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abri,l,
Reguladora de las Bases del Rgimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este
artculo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya

comprometido, en el momento de su constitucin, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre


que sus actos estn sujetos directa o indirectamente al poder de decisin de un rgano del Estado.
De todo lo anteriormente expuesto se puede deducir que el requisito analizado implica la exigencia de
que las aportaciones dinerarias se realicen entre los sujetos enumerados en el artculo 2 de la Ley
General Presupuestaria.
No obstante, respecto a stos cabe realizar una matizacin en relacin a las sociedades mercantiles y
los consorcios. As, en principio, nicamente forman parte del sector pblico estatal, integrndose, por
tanto, sus presupuestos en los Presupuestos Generales del Estado, aquellas sociedades mercantiles y
aquellos consorcios en los que concurren los requisitos establecidos en las letras e) y h) del artculo 2.1
anteriormente trascrito y, en consecuencia, de conformidad con el artculo 1 de la ley 47/2003, de 26
de noviembre, a ellos les ser de aplicacin el rgimen presupuestario, econmico-financiero, de
contabilidad y de control financiero previsto en la Ley General Presupuestaria. Por su parte, la
Disposicin Adicional Novena de la citada Ley, bajo la rbrica Sociedades mercantiles y otros entes
controlados por el sector pblico dispone El Estado promover la celebracin de convenios con las
Comunidades Autnomas o las entidades locales, con el objeto de coordinar el rgimen
presupuestario, financiero, contable y de control de las sociedades mercantiles en las que participen, de
forma minoritaria, las entidades que integran el sector pblico estatal, la Administracin de las
Comunidades Autnomas o las entidades locales, o los entes a ellas vinculados o dependientes, cuando
la participacin de los mismos considerada conjuntamente fuera mayoritaria o conllevara su control
poltico.
Lo anterior ser de aplicacin a los consorcios que, no cumpliendo los requisitos establecidos en el
prrafo h) del apartado 1 del artculo 2 de esta Ley respecto de ninguna de las Administraciones que en
dichos entes participen, sean financiados mayoritariamente con recursos procedentes del Estado, las
Comunidades Autnomas o corporaciones locales, las Administraciones anteriores hayan aportado
mayoritariamente a las mismas dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido, en el momento de
su constitucin, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estn sujetos directa o
indirectamente al poder de decisin conjunto de dichas Administraciones..
Por tanto, entiende esta Intervencin General que aquellas sociedades mercantiles y consorcios que, en
virtud de acuerdos o pactos, se encuentren sometidas a las normas presupuestarias, financieras,
contables y de control establecidas en la Ley General Presupuestaria para el resto de los entes que
integran el Sector Pblico Estatal y sus presupuestos se integren, en virtud de tales pactos, en los
Presupuestos Generales del Estado, han de ser consideradas como parte del mismo, si no de forma
directa, s por remisin de las normas que les son de aplicacin y que, por ello, han de entenderse
incluidas dentro de los agentes que menciona el artculo 2.2 de la LGS.
2) La aportacin dineraria debe destinarse a financiar globalmente la actividad del destinatario de la
misma o bien una actuacin concreta . Ambos conceptos, financiacin global y financiacin concreta,
se encuentran definidos en la propia normativa subvencional. As por financiacin global habr de
entenderse lo que al respecto establece el ya reproducido artculo 2.2 del Reglamento General de
Subvenciones. Por su parte, respecto a lo que se entiende por financiacin concreta, sera de
aplicacin, a juicio de este Centro Fiscal, lo establecido en el artculo 2.1 b) de la propia Ley General
de Subvenciones Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin
de un proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular ya
realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, (...) .
3) Que la aportacin no resulte de una convocatoria pblica. Este requisito implica que si la
aportacin dineraria se realiza en el mbito de una convocatoria pblica realizada de acuerdo con la
Ley General de Subvenciones, dicha aportacin tendr la consideracin de subvencin y, en
consecuencia, le ser de aplicacin la citada Ley, por contra, cuando la aportacin dineraria se realice
al margen de cualquier convocatoria pblica, siempre y cuando se cumplan los dos requisitos
anteriormente analizados, no estaremos ante una subvencin y por tanto su entrega no estar sujeta a
los preptos de la Ley 38/2003.

Una vez analizadas las dos figuras que, de conformidad con el artculo 2.2 de la LGS, no tienen la
consideracin de subvencin pblica y, por lo tanto, no les es de aplicacin lo dispuesto en dicha Ley,
esta Intervencin General considera oportuno realizar las siguientes precisiones. En primer lugar, que
al no tener la consideracin de subvencin pblica no les ser de aplicacin lo dispuesto en el artculo
151 e) de la Ley General Presupuestaria en cuanto a la exencin de fiscalizacin. En segundo lugar,
que la circunstancia de que no se aplique la Ley General de Subvenciones a las aportaciones
contempladas en el artculo 2.2 no implica la exclusin de lo dispuesto en los artculos 87 a 89 del
Tratado Constitutivo de la Unin Europea, en el caso de que quepa calificarlas de ayudas de acuerdo
con tales preceptos, lo que resulta especialmente relevante en lo que concierne al deber de comunicar a
la Comisin su establecimiento, concesin o modificacin con el objeto de que se declare su
compatibilidad con el mercado comn con carcter previo a que dichas aportaciones se hagan
efectivas.
A la vista de las consideraciones realizadas, esta Intervencin General llega a la siguiente
CONCLUSIN
De conformidad con lo establecido en el artculo 2.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General
de Subvenciones, estarn excluidas del mbito de su aplicacin, las aportaciones dinerarias realizadas
entre Administraciones con el objeto de financiar total o parcialmente, con carcter indiferenciado, la
totalidad o un sector de la actividad de una Administracin Pblica o de los entes dependientes de
stas.
Asimismo, quedarn excluidas del mbito de aplicacin de la Ley General de Subvenciones, en el
mbito de la Administracin del Estado, las aportaciones dinerarias que, no derivadas de una
convocatoria pblica, se destinen a la financiacin global o particular de una actividad, cuando dichas
aportaciones se realicen entre los entes que se consideran integrantes del Sector Pblico Estatal, esto
es, los enumerados en el artculo 2 de la Ley 47/2003, de 27 de noviembre General Presupuestaria y
los de la Disposicin adicional novena de la citada ley siempre y cuando stos ltimos, en virtud de los
correspondientes acuerdos, estn sometidos a la Ley General Presupuestaria en cuanto a su rgimen
presupuestario, financiero, contable y de control, integrando, por tanto, sus presupuestos en los
Presupuestos Generales del Estado.

24-5-2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE n 93, ao 2007

TITULO

INFORME de la IGAE de 24 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones relacionadas


con la tramitacin de subvenciones nominativas, sobre si el hecho de que el objeto de la
subvencin vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios, significa que estemos ante un
gasto imputable a ejercicios posteriores, en el sentido que establece el art. 57 del RLGS.
DESCRIPTORES

Subvenciones
TEXTO

Se ha recibido en este Centro Directivo escrito en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas
con la tramitacin de subvenciones nominativas, en particular, sobre si el hecho de que el objeto de la

subvencin vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios significa que estemos ante un gasto
imputable a ejercicios posteriores, en el sentido que establece el artculo 57 del RLGS y, en
consecuencia, debe tramitarse como subvencin plurianual.
De la informacin remitida interesa destacar los siguientes
ANTECEDENTES
Mediante escrito de 10 de enero de 2007, la Subdireccin General de Gestin Econmica y de Fondos
Estructurales Comunitarios del Ministerio de Educacin y Ciencia eleva a esa Intervencin Delegada
consulta sobre una subvencin nominativa al Centro de Investigacin Cooperativa CIC nanoGUNE
que figura en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007, en el crdito 18.08.463B.785.03
correspondiente a la Direccin General de Investigacin.
Segn seala el referido escrito, parte del objeto de la subvencin es la construccin del edificio que
albergar el Centro; la construccin comenzar al inicio del ao 2007, pero seguramente se extender
al ejercicio 2008, y quiz posteriores.
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos as como los razonamientos desarrollados y problemas
planteados por el rgano consultante, se considera oportuno sistematizar y agrupar el anlisis de los
mismos en el estudio de las siguientes
CUESTIONES
1) Determinar si, de acuerdo con la LGS y dems normativa aplicable, es posible que una parte del
objeto de una subvencin nominativa tenga un plazo de ejecucin superior al de la propia ayuda a
otorgar, esto es, si el hecho de que el objeto de la subvencin nominativa vaya a ejecutarse a lo largo
de varios ejercicios significa que estemos ante un gasto imputable a ejercicios posteriores o, debe
considerarse que el Presupuesto al que se impute es independiente de esta circunstancia y habra que
estar a lo dispuesto en la resolucin de concesin o el convenio correspondiente.
2) Si existe algn impedimento para que una subvencin prevista nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado se tramite como subvencin plurianual.
Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, esta Intervencin General estima necesario
realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
I
El problema que subyace en la primera de las cuestiones planteadas es la determinacin del ejercicio
presupuestario al que debe imputarse el gasto derivado de una subvencin nominativa, cuando la
ejecucin de su objeto se traslada a ejercicios posteriores a aqul al que corresponde el Presupuesto en
el que figura el crdito nominativamente por lo que, con carcter previo a la resolucin de la misma,
procede analizar las disposiciones que con carcter general regulan la imputacin de los gastos a los
Presupuestos Generales del Estado.
A este respecto, el apartado 1 del artculo 49 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria (en adelante, LGP), en trminos similares al artculo 34.1 b), seala:
"Con cargo a los crditos del estado de gastos de cada presupuesto slo podrn contraerse obligaciones
derivadas de adquisiciones, obras, servicios y dems prestaciones o gastos en general que se realicen
en el propio ejercicio presupuestario, (...)"

Como ya se indic en escrito de este Centro directivo, de 2 de junio de 2003, en relacin al


antecedente normativo, artculo 63.1 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, el concepto
"gasto realizado" fue objeto de interpretacin y desarrollo por el Real Decreto 612/1997, cuyo
prembulo seala:
"La definicin del mbito de aplicacin del presente Real Decreto parte del criterio de imputacin
temporal de obligaciones definida por el texto refundido de la Ley General Presupuestaria.
As, la regla general, tal como se desprende de los artculos 43, 49, 63 y 78 del citado texto
(antecedentes normativos de los artculos 21, 34, 49 y 73.4 de la vigente LGP), es que lo que
determina la imputacin de un gasto a un concreto ejercicio presupuestario es el acto de
reconocimiento de la obligacin. En efecto, de conformidad con el antes citado artculo 49 el ejercicio
presupuestario coincidir con el ao natural y a l se imputarn las obligaciones reconocidas hasta el
fin del mes de enero siguiente (segn redaccin del actual artculo 34.1 b), "hasta el fin del mes de
diciembre").
De otro lado, a tenor de lo previsto en el artculo 78 (artculo 73.4 de la LGP), con carcter previo al
reconocimiento de la obligacin y expedicin de la correspondiente orden de pago con cargo al
presupuesto, deber acreditarse documentalmente ante el rgano competente la realizacin de la
prestacin o el derecho del acreedor, como consecuencia de la denominada regla del "servicio hecho"
contenida en el artculo 43 (vigente artculo 21).
Este ltimo precepto, regulador de la exigibilidad de las obligaciones, establece que en el supuesto de
obligaciones recprocas, la contraprestacin a cargo de la Hacienda Pblica nicamente resultar
exigible cuando el acreedor haya cumplido o, garantizado su correlativa prestacin y, en el de las
obligaciones unilaterales, cuando se hubiera dictado el acto administrativo o ley que reconozca el
derecho del acreedor.
En definitiva, se puede afirmar que, como regla general, la imputacin de una obligacin a un ejercicio
determinado viene dada por el momento en que la misma resulte exigible, y as lo contempla el
artculo 63.1 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, (artculo 34 LGP) criterio del que
el apartado 2 (apartado 3 del actual artculo 34), al disociar exigibilidad e imputacin, constituye una
excepcin."
De lo anterior se desprende que un gasto se considera realizado en el momento en que la obligacin
deviene exigible y es en ese momento en el que ha de dictarse el acto de reconocimiento de la
obligacin, "acto mediante el que se declara la existencia de un crdito exigible contra la Hacienda
Pblica estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que
comporta la propuesta de pago correspondiente" (artculo 73.4 de la LGP).
As pues, los trminos reconocimiento y exigibilidad son trminos equivalentes que determinan el
momento en que un gasto se entiende realizado y, en consecuencia, el ejercicio presupuestario al que
ha de imputarse.
Ahora bien, para que la obligacin sea reconocida es preciso que se cumplan los requisitos exigidos
por la normativa general y especfica para determinar que existe una obligacin econmica exigible de
la Administracin.
Respecto de los requisitos generales establecidos en la LGP, "el reconocimiento de obligaciones se
producir previa acreditacin documental ante el rgano competente de la realizacin de la prestacin
o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su da aprobaron y comprometieron
el gasto" (artculo 73), segn se trate de obligaciones bilaterales o unilaterales.
En cuanto a los requerimientos especficos establecidos en el mbito concreto de las subvenciones, de
un anlisis comparativo entre la definicin legal que del acto de reconocimiento de las obligaciones
econmicas se contiene en el artculo 73 de la LGP, anteriormente reproducido, y el contenido de las

disposiciones de la LGS reguladoras del procedimiento de gestin presupuestaria en el mbito de las


subvenciones, se deduce que los requisitos que han de concurrir para que podamos dictar el acto de
reconocimiento se contienen en los apartados 3, 4 y 5 del artculo 34 y en el artculo 35 de la citada
disposicin legal, que disponen lo siguiente:
"Artculo 34. Procedimiento de aprobacin del gasto y pago.
(...)
3. El pago de la subvencin se realizar previa justificacin, por el beneficiario, de la realizacin de la
actividad, proyecto, objetivo o adopcin del comportamiento para el que se concedi en los trminos
establecidos en la normativa reguladora de la subvencin.
Se producir la prdida del derecho al cobro total o parcial de la subvencin en el supuesto de falta de
justificacin o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artculo 37 de esta ley.
4. Cuando la naturaleza de la subvencin as lo justifique, podrn realizarse pagos a cuenta. Dichos
abonos a cuenta podrn suponer la realizacin de pagos fraccionados que respondern al ritmo de
ejecucin de las acciones subvencionadas, abonndose por cuanta equivalente a la justificacin
presentada.
Tambin se podrn realizar pagos anticipados que supondrn entregas de fondos con carcter previo a
la justificacin, como financiacin necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a la
subvencin. Dicha posibilidad y el rgimen de garantas debern preverse expresamente en la
normativa reguladora de la subvencin.
En ningn caso podrn realizarse pagos anticipados a beneficiarios cuando se haya solicitado la
declaracin de concurso, hayan sido declarados insolventes en cualquier procedimiento, se hallen
declarados en concurso, estn sujetos a intervencin judicial o hayan sido inhabilitados conforme a la
Ley Concursal sin que haya concluido el perodo de inhabilitacin fijado en la sentencia de
calificacin del concurso, hayan sido declarados en quiebra, en concurso de acreedores, insolvente
fallido en cualquier procedimiento o sujeto a intervencin judicial, haber iniciado expediente de quita
y espera o de suspensin de pagos o presentado solicitud judicial de quiebra o de concurso de
acreedores, mientras, en su caso, no fueran rehabilitados.
La realizacin de pagos a cuenta o pagos anticipados, as como el rgimen de garantas, debern
preverse expresamente en la normativa reguladora de la subvencin.
5. No podr realizarse el pago de la subvencin en tanto el beneficiario no se halle al corriente en el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolucin
de procedencia de reintegro.
Artculo 35: Retencin de pagos.
1. Una vez acordado el inicio del procedimiento de reintegro, como medida cautelar, el rgano
concedente puede acordar, a iniciativa propia o de una decisin de la Comisin Europea o a propuesta
de la Intervencin General de la Administracin del Estado o de la autoridad pagadora, la suspensin
de los libramientos de pago de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad
colaboradora, sin superar, en ningn caso, el importe que fijen la propuesta o resolucin de inicio del
expediente de reintegro, con los intereses de demora devengados hasta aquel momento.
(...)".
De los preceptos trascritos se desprende que, en el mbito de las subvenciones, la regla general ser el
reconocimiento del derecho a la percepcin de los fondos por el beneficiario y la consiguiente

imputacin al Presupuesto de gastos vigente en el momento en que se dicte, previa aportacin de la


justificacin del cumplimiento de la finalidad para la que se concedi la subvencin y de la aplicacin
de los fondos (artculo 34.3, prrafo primero, LGS), salvo en los supuestos en los que se haya previsto
la posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta. En estas dos modalidades, la
justificacin del derecho del beneficiario al cobro y, en consecuencia, el acto de reconocimiento,
depender de lo dispuesto en la normativa especfica aplicable a la subvencin concreta sobre el
rgimen de garantas y, en el supuesto de abonos a cuenta, previa justificacin del ritmo de ejecucin
de la actividad subvencionada previsto en la correspondiente resolucin de concesin o convenio.
Asimismo, y con independencia de la modalidad de pago que se efecte, deber incorporarse al
expediente la acreditacin del cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado 5 del artculo
34 de la LGS y de no estar incurso en alguno de los supuestos previstos en el apartado 3, prrafo
segundo, del artculo 34 y en el artculo 35, esto es: no haberse dictado resolucin declarativa de la
prdida del derecho al cobro, cumplimiento por el beneficiario de sus obligaciones tributarias y frente
a la Seguridad Social, no ser deudor por resolucin de procedencia de reintegro y no haber sido
acordada, como medida cautelar, la retencin de los libramientos de pago o de las cantidades
pendientes de abonar.
En virtud de lo sealado, conviene llamar la atencin sobre la circunstancia que en el caso de
establecerse el derecho al pago anticipado, el acto de reconocimiento no est ligado a la previa
realizacin del objeto de la subvencin por parte del beneficiario, sino al "derecho del acreedor"
(beneficiario de la subvencin), reconocido en la resolucin o convenio que instrumente la relacin
jurdica subvencional, exigible previo cumplimiento de los requisitos establecidos a tal efecto, al
encuadrarse dentro de la categora de obligaciones unilaterales exigibles cuando se dicte el acto o ley
que reconozca el derecho. En concreto, para la efectividad de las subvenciones de pago anticipado ser
preciso que, de haberse establecido un sistema de garantas, se acredite previamente su constitucin,
as como, en su caso, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el 5 del artculo 34 de la LGP y
acreditacin de no estar incurso en alguno de los supuestos de los apartados 3 (segundo prrafo) y 4
del mismo precepto as como del previsto en el artculo 35, que impiden el pago.
De lo anterior se desprende que una subvencin respecto de la que se haya establecido su pago
anticipado ser exigible cuando se haya acreditado documentalmente, de acuerdo con lo dispuesto en
las normas sealadas, el derecho a su percibo, lo que permite su imputacin al Presupuesto, conforme
al artculo 34 de la LGP, aun cuando el objeto de la subvencin no se haya realizado por parte del
beneficiario.
Llegados a este punto deben analizarse, a continuacin, las normas especficas aplicables al
reconocimiento de obligaciones derivadas de subvenciones nominativas con el fin de determinar si
estn sujetas a la regla general, pago previa justificacin de la realizacin de su objeto, o se pueden
incluir en el mbito de aplicacin de las dos excepciones sealadas, pagos a cuenta o pagos
anticipados.
Para ello se estima oportuno recordar, como seala el rgano consultante, de una parte, que de acuerdo
con el artculo 22.2 a) de la LGS, las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos
Generales del Estado (...) podrn concederse de forma directa "en los trminos recogidos en los
convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones"; y de otra, conforme al artculo 28 de
la LGS, "la resolucin de concesin y, en su caso, los convenios a travs de los cuales se canalicen
estas subvenciones establecern las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo
dispuesto en esta ley" siendo los convenios "el instrumento habitual para canalizar las subvenciones
previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, (...), sin perjuicio de lo que a
este respecto establezca su normativa reguladora".
El desarrollo reglamentario de las citadas disposiciones legales se contiene en el artculo 65 del Real
Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones, que al regular el procedimiento de concesin de las

subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos, dispone lo siguiente:


"1. A efectos de lo dispuesto en el artculo 22.2 a) de la Ley General de Subvenciones, son
subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las
Comunidades Autnomas o de las Entidades Locales, aquellas cuyo objeto, dotacin presupuestaria y
beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto.
2. En la Administracin General del Estado, en las Entidades Locales y en los organismos pblicos
vinculados o dependientes de ambas, ser de aplicacin a dichas subvenciones, en defecto de
normativa especfica que regule su concesin, lo previsto en la Ley General de Subvenciones y en este
Reglamento, salvo en lo que en una y otro afecte a la aplicacin de los principios de publicidad y
concurrencia.
3. El procedimiento para la concesin de estas subvenciones se iniciar de oficio por el centro gestor
del crdito presupuestario al que se imputa la subvencin, o a instancia del interesado, y terminar con
la resolucin de concesin o el convenio.
En cualquiera de los supuestos previstos en este apartado, el acto de concesin o convenio tendr el
carcter de bases reguladoras de la concesin a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de
Subvenciones.
La resolucin o, en su caso, el convenio deber incluir los siguientes extremos:
a) Determinacin del objeto de la subvencin y de sus beneficiarios, de acuerdo con la asignacin
presupuestaria.
b) Crdito presupuestario al que se imputa el gasto y cuanta de la subvencin, individualizada, en su
caso, para cada beneficiario si fuesen varios.
c) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la
misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes pblicos o privados,
nacionales, de la Unin Europea o de organismos internacionales.
d) Plazos y modos de pago de la subvencin, posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a
cuenta, as como el rgimen de garantas que, en su caso, debern aportar los beneficiarios.
e) Plazo y forma de justificacin por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que
se concedi la subvencin y de la aplicacin de los fondos percibidos"
Varias notas hay que destacar de la configuracin jurdica de las subvenciones nominativas a partir de
los preceptos de la LGS trascritos y su integracin con la normativa presupuestaria.
En primer lugar, desde la perspectiva de la normativa especfica del gasto subvencional, las
subvenciones nominativas se incluyen en el mbito de aplicacin de la LGS y le son aplicables sus
disposiciones con las especialidades que de la misma se derivan, consecuencia de la exoneracin de
los principios de publicidad y concurrencia.
En segundo lugar, la importancia singular que en la configuracin de las condiciones aplicables a cada
subvencin nominativa tiene la resolucin o convenio por el que el rgano competente asume el
compromiso de su concesin y que servir de cauce para el nacimiento de la relacin jurdica que se
establezca entre la Administracin y el beneficiario, pero siempre con pleno respeto al marco legal
configurado en la LGS. As, entre los aspectos que deben ser objeto de concrecin en la resolucin o
convenio, se estima oportuno resaltar el relativo a la forma de pago, incluyendo la posibilidad de
efectuar pagos anticipados o abonos a cuenta.

Poniendo en relacin todo lo anteriormente expuesto, al interrogante de si el hecho de que el objeto de


la subvencin nominativa vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios significa que estemos ante
un gasto imputable a ejercicios posteriores o, debe considerarse que el ejercicio de imputacin del
gasto a los Presupuestos Generales del Estado es independiente de esta circunstancia, debemos dar una
respuesta condicionada al sistema de pago que se haya establecido en la correspondiente resolucin o
convenio que instrumente la relacin jurdica entre Administracin y beneficiario.
As, en los supuestos en los que, segn la resolucin o convenio, se hubiese condicionado el pago a la
previa justificacin por el beneficiario de la realizacin de su objeto, el ejercicio presupuestario al que
podr imputarse ser el que est vigente en el momento en el que, previa acreditacin por el
beneficiario de la realizacin de la prestacin, se reconozca la obligacin. En este caso, si la
realizacin de la actividad o del proyecto para el que se concede la subvencin, se extiende a ejercicios
posteriores al que corresponde el Presupuesto en el que figura la asignacin nominativa, el
compromiso debera ser de carcter plurianual, sin perjuicio de las consideraciones que ms adelante
se realizarn.
La misma conclusin se predica de aquellas subvenciones en las que se hayan previsto pagos a cuenta
en funcin del ritmo de ejecucin de la actividad o proyecto subvencionado, por la parte que resulte
imputable a ejercicios futuros.
Por el contrario, cuando en la resolucin o convenio se haya previsto la posibilidad del pago
anticipado, el derecho a percibir la subvencin no estar ligado a la previa realizacin por el
beneficiario de su objeto, sino al derecho reconocido en el instrumento jurdico que formalice el
compromiso, exigible previa acreditacin, en su caso, del cumplimiento de los requisitos que se hayan
establecido respecto del sistema de garantas a aportar, y de no estar incurso en alguno de los
supuestos previstos en los apartados 3 (prrafo segundo) y 4 del artculo 34 as como en el artculo 35
LGS. En consecuencia, en estos supuestos, la subvencin puede resultar exigible en el ejercicio
correspondiente al Presupuesto en el que fue aprobado el crdito nominativo y, por tanto, imputarse al
citado Presupuesto aunque la realizacin del objeto de la misma por el beneficiario se prolongue a
ejercicios posteriores.
II
Formuladas las anteriores consideraciones, resta por analizar la segunda de las cuestiones suscitadas
en el escrito de consulta, esto es, si existe algn impedimento para que una subvencin prevista
nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado se tramite como subvencin plurianual.
A juicio de esta Intervencin General, el problema que subyace consiste en determinar si mediante la
resolucin o convenio por el que se acuerda la concesin de una subvencin nominativa, la
Administracin puede comprometerse con el beneficiario a la entrega de fondos pblicos durante un
periodo o periodos posteriores al ejercicio del Presupuesto en el que fue aprobado el crdito
nominativo, asumiendo as un compromiso de gasto de carcter plurianual.
Con el fin de resolver la cuestin planteada se estima necesario realizar un anlisis comparativo entre
las dos instituciones jurdicas, las subvenciones nominativas y las subvenciones plurianuales, a efectos
de determinar su compatibilidad.
As, y sin nimo de ser reiterativo, se hace preciso partir de la definicin que de las primeras hace el
artculo 65 del Real Decreto 887/2006, anteriormente reproducido, al sealar que "son subvenciones
previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autnomas
o de las Entidades Locales, aquellas cuyo objeto, dotacin presupuestaria y beneficiario aparecen
determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto".
Como se desprende de la definicin reproducida, la concesin de una subvencin nominativa supone
la aplicacin o empleo de un crdito presupuestario aprobado especficamente y en el que queda

definido el objeto, beneficiario de la subvencin, as como el lmite mximo de la cuanta a conceder,


por lo que resultarn aplicables las limitaciones cualitativa, cuantitativa y temporal que se predican de
los crditos presupuestarios.
As se deduce, igualmente, de la doctrina del Tribunal Constitucional cuando seala que las
consignaciones del estado cifrado de gastos de los Presupuestos son normas jurdicas que, aunque
dotadas de una peculiar estructura normativa, no dejan de producir efectos, tanto por su propia
naturaleza, en cuanto norma jurdica de mera habilitacin de medios a la Administracin y de fijacin
de lmites a la disposicin de mismos, en un triple sentido, cualitativo, cuantitativo y temporal
(artculos 59.1, 60 y 63.1 del TRLGP), cuanto porque la propia consignacin puede incorporar en
alguna medida una regulacin normativa (STC 13/1992).
De las referidas limitaciones y por lo que se refiere a la cuestin objeto de consulta, merece especial
atencin el lmite temporal derivado de la vigencia anual de los Presupuestos, que impide que dichos
crditos presten cobertura a gastos de duracin superior al ejercicio presupuestario para el que fueron
aprobados, habida cuenta que la temporalidad de los crditos implica: de una parte, que "con cargo a
los crditos del estado de gastos de cada presupuesto slo podrn contraerse obligaciones derivadas de
adquisiciones, obras, servicios y dems prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio
ejercicio presupuestario", sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del
artculo 34 de la LGP; y de otra, que "los crditos para gastos que en el ltimo da del ejercicio
presupuestario no estn afectos al cumplimiento de las obligaciones ya reconocidas, quedarn
anulados de pleno derecho", sin perjuicio de las posibles incorporaciones de crdito al ejercicio
siguiente que se acuerden conforme al artculo 58 de la LGP.
En consecuencia, de no cumplirse las reglas de exigibilidad necesarias para poder dictar el acto de
reconocimiento en el mismo ejercicio de vigencia del citado Presupuesto, la subvencin perder el
carcter nominativo.
Por su parte, el artculo 57 del Real Decreto 887/2006 al regular las subvenciones plurianuales incluye
en su mbito "aquellas cuyo gasto sea imputable a ejercicios posteriores a aqul en que recaiga
resolucin de concesin". Ello implica la asuncin de un compromiso -concesin de la subvencinque va a surtir efectos en anualidades futuras. El acto de concesin es nico y se realizar por el
importe total, aunque su ejecucin se prolongue a lo largo de varios ejercicios presupuestarios. Ahora
bien, el carcter nominativo slo se puede predicar de la parte imputable al ejercicio corriente, por lo
que nicamente se puede realizar una concesin directa fundada en el epgrafe a) del artculo 22.2 de
la LGS por la cuanta consignada nominativamente. Por el contrario, respecto de la cuanta imputable
a las anualidades futuras, al corresponder a crditos de Presupuestos que aun no estn aprobados, no
gozan de los beneficios de la nominatividad, por lo que su concesin directa debera ampararse en otro
de los supuestos previstos en el apartado 2 del artculo 22 de la LGS.
En este sentido cabra hablar de incompatibilidad de los conceptos de subvencin nominativa y
subvencin plurianual, esto es, el carcter nominativo, en cuanto habilitador de la concesin directa de
subvenciones, no puede extenderse a ejercicios futuros. No obstante lo anterior, nada impide que con
cargo a un crdito nominativo se concediese una subvencin plurianual siempre y cuando, respecto de
la cuanta correspondiente a anualidades futuras, se pudiera conceder de forma directa al amparo de
alguno de los supuestos previstos en los epgrafes b) y c) del artculo 22.2 de la LGS. En caso
contrario, toda la subvencin se debera someter a los principios de publicidad y concurrencia habida
cuenta que el acto de concesin es nico.
Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en las siguientes
CONCLUSIONES
1) Cuando se haya establecido el sistema de pago anticipado ser posible conceder subvenciones
nominativas imputables al Presupuesto en el que se haya aprobado el crdito nominativo aunque parte

del objeto de la subvencin tenga un plazo de ejecucin superior a la vigencia del citado Presupuesto,
habida cuenta que el derecho a percibir el pago anticipado de las subvenciones nominativas no est
ligado a la previa realizacin del objeto de la subvencin, sino al derecho del beneficiario reconocido
en el convenio o resolucin en el que se formalice su concesin.
2) El acto de concesin de una subvencin es nico y se realiza por el importe total aunque el gasto
derivado del mismo sea imputable a ejercicios posteriores. Sin embargo, el carcter nominativo slo se
puede predicar de la parte imputable al ejercicio corriente, por lo que nicamente se puede realizar una
concesin directa fundada en el epgrafe a) del artculo 22.2 de la LGS por la cuanta consignada
nominativamente. Por el contrario, respecto de la cuanta imputable a las anualidades futuras, al
corresponder a crditos de Presupuestos que aun no estn aprobados, no gozan de los beneficios de la
nominatividad, por lo que su concesin directa debera ampararse en otro de los supuestos previstos en
el apartado 2 del artculo 22 de la LGS. En caso contrario, toda la subvencin se debera someter a los
principios de publicidad y concurrencia habida cuenta que, como se ha sealado, el acto de concesin
es nico.

20-06-2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE

TITULO

INFORME DE 20 DE JUNIO DE 2007, POR EL QUE SE RESUELVE CONSULTA


PLANTEADA POR LA INTERVENCIN DELEGADA EN UN ORGANISMO, SOBRE
DIVERSAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA DEUDA QUE MANTIENE EL
CITADO ORGANISMO DERIVADA DE LAS LIQUIDACIONES DE LA TASA DE DOMINIO
PBLICO HIDRULICO GIRADAS POR LA CONFEDERACIN HIDROGRFICA DEL
GUADIANA CORRESPONDIENTES A LOS EJERCICIOS 2000, 2001, 2002, 2003 Y 2004.
DESCRIPTORES

TASAS

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General consulta planteada por la Intervencin Delegada en el


Organismo autnomo Parques Nacionales sobre diversas cuestiones relacionadas con la deuda que
mantiene el citado Organismo derivada de las liquidaciones de la tasa de dominio pblico hidrulico
giradas por la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana correspondientes a los ejercicios 2000, 2001,
2002, 2003 y 2004.
Del escrito remitido as como de la documentacin que acompaa al expediente interesa destacar los
siguientes
ANTECEDENTES
1.- En fecha 22 de noviembre de 2004 se reciben en el Organismo las notificaciones de las
liquidaciones practicadas por la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana (en adelante, CHG)
correspondientes a la tasa de dominio pblico hidrulico de los ejercicios 2000, 2001 y 2002, que
ascienden a 654.400,45 , 806.750,57 y 806.750,57 , respectivamente.

2.- Parques Nacionales, en fecha 23 de diciembre de 2004, interpone recurso de reposicin a la


liquidacin practicada correspondiente al ao 2000 por considerar que no estaba obligado al pago de la
tarifa exigida, solicitando asimismo, al amparo del artculo 111.2.a) de la Ley de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (que la ejecucin pudiera
causar perjuicios de imposible o difcil reparacin), la suspensin del procedimiento recaudatorio de
la liquidacin de la tasa. La CHG resolvi, en fecha el 11 de febrero de 2005, desestimando el recurso
en su totalidad.
El Organismo Parques Nacionales no interpuso reclamacin econmico-administrativa contra la citada
resolucin de la CHG, ni tampoco recurri las liquidaciones de los restantes ejercicios (2001 y 2002).
3.- En el ao 2005 se notificaron las liquidaciones de la tasa practicadas por la CHG correspondientes
a los ejercicios 2003 y 2004, que ascendan a 1.059.975 y 665.355 , respectivamente.
4.- La Abogaca del Estado en el Ministerio de Medio Ambiente en informe, de fecha 19 de
septiembre de 2005, emitido en contestacin a la consulta formulada por el Director del Organismo
Parques Nacionales sobre la procedencia de las liquidaciones de la tarifa de aprovechamiento del
acueducto Tajo-Segura por derivacin de aguas correspondientes a los aos 2003 y 2004 giradas por la
Confederacin Hidrogrfica del Guadiana, manifiesta que procede el pago de la tasa, sin que pueda
pronunciarse respecto de la cuanta reclamada que deber ajustarse a lo prevenido en la Ley 52/80, en
el Decreto-Ley 8/1995, y Resolucin de 23 de diciembre de 1999 de la antigua Secretara de Estado de
Aguas y Costas y dems normas de aplicacin.
5.- En los meses de septiembre y noviembre de 2005 y enero de 2006, el Organismo recibe cinco
notificaciones de la Agencia Tributaria de inicio del procedimiento de compensacin de oficio de las
liquidaciones correspondientes a los ejercicios 2000 a 2004, adeudadas a la CHG y no abonadas en
plazo voluntario de pago.
El 27 de octubre de 2005 la Agencia Tributaria acuerda la compensacin de oficio de una parte de la
deuda del ao 2001 con el importe a devolver al Organismo por IVA soportado correspondiente al
cuarto trimestre de 2004 (134.953,65 ). Posteriormente, el 7 de agosto de 2006 la Agencia Tributaria
comunica otra compensacin de oficio de otra parte de la deuda de 2001 con el importe de IVA a
devolver correspondiente al ao 2005 (140.084,55 ).
6.- La Intervencin Delegada en el desarrollo de los trabajos de auditora de las cuentas anuales del
Organismo correspondientes al ejercicio 2005 detecta la deuda procedente de la tarifa de
aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura para la derivacin de aguas con destino al Parque
Nacional de las Tablas de Daimiel, no contabilizada, con la Confederacin Hidrogrfica del Guadiana
cuyo importe total ascenda a 3.993.231,59 euros, generada desde el ao 2000 al 2004.
El rgano de control, tras haberle comunicado el Organismo que no poda reconocer estas deudas al no
disponer de crdito presupuestario para ello y que contablemente, ni haba registrado a ese acreedor ni
tampoco haba reflejado la primera compensacin de oficio practicada por la Agencia Tributaria en
octubre de 2005, eleva consulta a la Direccin de la ONA, en junio de 2006, solicitando instrucciones
para el reflejo contable de tales deudas.
La Direccin de la ONA en contestacin de 14 de julio de 2006 indica los ajustes contables que deban
proponerse al Organismo para el adecuado reflejo en contabilidad de estas deudas. La citada propuesta
fue recogida por la Intervencin Delegada en su informe provisional de la Auditora de Cuentas del
Organismo correspondiente al 2005, siendo aceptada por el Organismo que efectu los
correspondientes ajustes contables.
Una vez reflejadas en la contabilidad las deudas que el Organismo mantiene con la CHG, la
Intervencin Delegada plantea, ahora, en relacin con el reconocimiento presupuestario de estas

obligaciones, las siguientes


CUESTIONES
1) Considerando las fechas en que fueron dictadas las liquidaciones de las tarifas de aprovechamiento
por la CHG, las deudas se consideran exigibles en las siguientes fechas:
- deudas aos 2000, 2001 y 2002: ejercicio 2004
- deudas aos 2003 y 2004: ejercicio 2005?
2) Atendiendo a lo dispuesto en el artculo 34 de la Ley General Presupuestaria y en el artculo 13 de
la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, para reconocer
presupuestariamente esas deudas el Organismo debe acreditar que en los ejercicios 2004 y 2005
existi crdito disponible en el concepto adecuado a la naturaleza de esta gasto, al cierre de los
mismos, sin que sea de aplicacin el procedimiento de imputacin establecido en el artculo 34.3 de la
Ley General Presupuestaria?
3) Si el montante al que asciende el crdito al cierre de los ejercicios 2004 y 2005, no alcanza la
totalidad de las deudas generadas en esos aos y puesto que no figura dotado un crdito especfico en
el Presupuesto del Organismo en este ao 2007 para dar cobertura a dichas obligaciones, su
imputacin requiere una norma con rango de Ley que la autorice?
4) Es posible imputar al Presupuesto 2007 las obligaciones generadas en 2004 y 2005 que permita el
montante de crdito disponible al cierre de esos ejercicios, con la excepcin de aplicar el
procedimiento de imputacin establecido en el artculo 34.3 de la Ley General Presupuestaria, y que la
imputacin de las restantes obligaciones se autorice por una norma con rango de Ley?
Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, esta Intervencin General estima conveniente
formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
El primero de los interrogantes planteados se refiere a la determinacin del momento en el que
resultan exigibles las deudas del Organismo derivadas de las liquidaciones de la tasa de dominio
pblico hidrulico giradas por la CHG, correspondientes a los ejercicios 2000, 2001, 2002 y 2003 y
2004, a los efectos de determinar el ejercicio presupuestario al que debieron ser imputadas las
obligaciones.
En este sentido, interesa recordar la diferencia entre el momento de nacimiento de las obligaciones y el
de su exigibilidad. As, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 20 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria (LGP), las obligaciones de la Hacienda Pblica estatal nacen de la
Ley, de los negocios jurdicos y de los actos o hechos que, segn derecho, las generen. Por su parte,
el artculo 21, regulador de la exigibilidad, dispone que las obligaciones de la Hacienda Pblica
estatal slo son exigibles cuando resulten de la ejecucin de los presupuestos, de conformidad con lo
dispuesto en esta ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente
autorizadas.
De lo dispuesto en la LGP, en concreto, en los artculos 34 b), 49 y 73.4, para que la obligacin sea
exigible es preciso que se cumplan los requisitos establecidos en la normativa general y especfica para
determinar que existe una obligacin econmica de la Administracin vencida, lquida y exigible lo
que determina que el gasto se haya realizado.
La expresin gasto realizado contenida en los preceptos legales citados, en particular, artculos 34 y
49 de la LGP, es objeto de interpretacin y desarrollo en el Real 612/1997, de 25 de abril, de

desarrollo del artculo 63 del TRLGP, (artculo 34 de la vigente LGP). De acuerdo con el prembulo
de la citada disposicin reglamentaria, al referirse al artculo 78 del TRLGP (actual artculo 73.4 de la
LGP), regulador de la exigibilidad seala que en el supuesto de obligaciones recprocas, la
contraprestacin a cargo de la Hacienda Pblica nicamente resultar exigible cuando el acreedor haya
cumplido o, garantizado su correlativa obligacin y, en el supuesto de las obligaciones unilaterales,
cuando se hubiera dictado el acto administrativo o ley que reconozca el derecho del acreedor,
requisitos que vuelve a reiterar en la parte dispositiva, artculo 1.2.
Aplicando las consideraciones anteriores al supuesto objeto de consulta, ha de tenerse en cuenta que la
deuda que tiene el Organismo con la CHG trae su causa de obligaciones tributarias, por lo que dado su
origen legal, el nacimiento de la obligacin est condicionado a la realizacin del hecho imponible,
mientras que su exigibilidad puede establecerse en un momento distinto. As, el artculo 21 de la Ley
58/2003, General Tributaria, de 17 de diciembre, dispone:
1. El devengo es el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible y en el que se
produce el nacimiento de la obligacin tributaria principal.
La fecha del devengo determina las circunstancias relevantes para la configuracin de la obligacin
tributaria, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa.
2. La ley propia de cada tributo podr establecer la exigibilidad de la cuota o cantidad a ingresar, o de
parte de la misma, en un momento distinto al del devengo del tributo.
Devengado el tributo, el sujeto pasivo deber proceder a su pago en la forma y plazos sealados por
las leyes. A este respecto, interesa hacer referencia a algunos aspectos sobre la gestin, liquidacin y
recaudacin de la tarifa de aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura por derivacin de aguas,
regulados en la Ley 52/1980, de 16 de octubre, sobre rgimen econmico de la explotacin del
acueducto Tajo-Segura.
As, el artculo 4 tras sealar que la obligacin de satisfacer la tarifa tiene carcter peridico aade
que la liquidacin correspondiente se efectuar anualmente, segn lo dispuesto en el artculo sptimo,
prrafo tres, de esta Ley, si bien podr fraccionarse en liquidaciones parciales dentro de este perodo.
Por otra parte, el artculo 6.4 dispone que la gestin directa y efectiva de la tarifa de conduccin de
agua, as como la de los fondos resultantes de las acciones previstas en los apartados anteriores se
efectuar por las Confederaciones Hidrogrficas correspondientes, controlados y coordinados a efectos
tcnicos y econmicos por la Comisin Central de Explotacin del Acueducto Tajo-Segura.
En cuanto a la recaudacin, la citada Ley -artculo 13- establece:
La recaudacin de la tarifa de conduccin de agua se efectuar por ingreso directo en la cuenta que la
Confederacin Hidrogrfica tenga abierta a este fin en la Entidad de crdito designada en la forma que
dispone la Ley General Presupuestaria.
En caso de incumplimiento del plazo que se fije a contar desde la fecha de la notificacin para el
ingreso voluntario se proceder a su recaudacin por el procedimiento ejecutivo de apremio, conforme
a lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudacin.
Al amparo de las previsiones anteriores, y como se ha sealado en los antecedentes, el 22 de
noviembre de 2004 el Organismo recibi las notificaciones de las liquidaciones de la tasa, giradas por
la CHG, de los ejercicios 2000, 2001 y 2002. En las liquidaciones tributarias quedaba determinado el
importe de la deuda tributaria correspondiente a cada uno de los ejercicios y se sealaban, entre otros
extremos, los plazos para el pago de la misma y los medios de impugnacin, todo ello de acuerdo con
lo establecido en los artculos 101, 102 y 62 de la Ley General Tributaria.
A la vista de lo anterior, y como consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos, la
notificacin efectuada el 22 de noviembre de 2004, supuso, tanto para la liquidacin de la tasa del
ejercicio 2000 -cuyo recurso de reposicin fue desestimado, no suspendindose, durante su

tramitacin, la ejecucin del acto liquidatorio impugnado- como para las liquidaciones de los
ejercicios 2001 y 2002 -que no se recurrieron- un requerimiento de pago por parte de la CHG de la
deuda liquidada y el inicio del procedimiento recaudatorio en perodo voluntario, aplicndose los
plazos legalmente previstos para el cumplimiento efectivo de la obligacin de pago de la deuda
tributaria.
Por ello, tras la notificacin de los actos liquidatorios, el Organismo quedaba obligado al pago de las
deudas tributarias, deudas que reunan la triple condicin de lquidas, vencidas y exigibles: a) lquidas,
en cuanto que estaban cuantificadas por el rgano competente para determinar la cuota a satisfacer; b)
vencidas y exigibles, en cuanto que, acuerdo con lo dispuesto en el artculo 62 de la Ley General
Tributaria, el pago de las deudas tributarias resultantes de liquidaciones practicadas por la
Administracin debe hacerse en los plazos marcados en el artculo 62.2 de la Ley General Tributaria,
plazos de pago que se inician con la recepcin de la notificacin.
Cabe concluir, por tanto, que las deudas tributarias derivadas de las liquidaciones de la tasa de
dominio hidrulico correspondientes a los ejercicios 2000, 2001 y 2002 devinieron lquidas, vencidas
y exigibles el 22 de noviembre de 2004, fecha en la que se reciben en el Organismo las notificaciones
de las liquidaciones practicadas.
Respecto a las obligaciones tributarias resultantes de las liquidaciones -que no se recurrieroncorrespondientes a la tasa de los ejercicios 2003 y 2004 y que fueron notificadas en el ao 2005 (no
consta la fecha), resultaron lquidas, vencidas y exigibles, conforme a los criterios anteriormente
expuestos, igualmente, en la fecha de la recepcin de la notificacin del acto liquidatorio.
Las consideraciones anteriores coinciden con el criterio recogido en recientes sentencias del Tribunal
Supremo (11-05-2004; 25-06-2004; 1-07-2005).
As, la sentencia de 11 de mayo de 2004, en su fundamento de derecho tercero seala: en el
procedimiento de declaracin-administrativa, sin autoliquidacin exigible, en el que la Administracin
acreedora se reserva la facultad de liquidar la obligacin tributaria, si la declaracin presentada por el
sujeto pasivo ha sido veraz, es claro que la obligacin tributaria no es lquida hasta que la
Administracin practica la necesaria y obligada liquidacin, y no es exigible y vencida hasta que se
notifica al sujeto pasivo, para que efecte el ingreso en el perodo voluntario, establecido en las
normas del Reglamento General de Recaudacin.
Por su parte, la sentencia 25 de junio de 2004 dice: La otra modalidad de gestin es la denominada de
declaracin administrativa, en la cual el tributo se devenga ciertamente por la realizacin del hecho
imponible, pero el contribuyente slo est obligado a declarar los hechos, porque la Administracin
tributaria de que se trata se reserva la facultad de practicar la correspondiente liquidacin, de modo
que la obligacin tributaria ya devengada slo es lquida, vencida y exigible a partir de la notificacin
de la respectiva liquidacin.
En cuanto a la imputacin presupuestaria de las citadas obligaciones, hay que tener en cuenta que,
conforme a lo establecido en los artculos 49 y 34.1 de la Ley General Presupuestaria, cuando las
mismas resultaron lquidas, vencidas y exigibles debi dictarse el acto administrativo de
reconocimiento de la obligacin dirigido a la imputacin de los citados gastos al presupuesto vigente
en ese momento.
No obstante, como quiera que no lleg a reconocerse la obligacin en el ejercicio en que se produjeron
los gastos, la imputacin de los mismos al presupuesto vigente deber ajustarse, como se analiza a
continuacin, a lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artculo 34 de la Ley General Presupuestaria.
II
La segunda y la tercera de las cuestiones planteadas, que por estar estrechamente relacionadas se van a

analizar de forma conjunta, se refieren: de una parte, para el supuesto de que el Organismo quiera
reconocer presupuestariamente estas deudas con imputacin al ejercicio 2007, si debe acreditar que en
los ejercicios 2004 y 2005 existi, al cierre de los mismos, crdito disponible en el crdito
presupuestario adecuado a la naturaleza del gasto; y de otra parte, para el caso de que el montante de
crdito disponible al cierre de los ejercicios 2004 y 2005 no alcanzase el total de las deudas generadas
en esos aos, si su imputacin requerira norma con rango de ley al no figurar crditos especficos en
el Presupuesto del Organismo de este ao 2007 para dar cobertura a estas obligaciones.
A este respecto interesa destacar lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artculo 34 de la Ley General
Presupuestaria sobre la posibilidad de imputar al presupuesto corriente obligaciones vencidas en
ejercicios anteriores. As:
3.- Los titulares de los Departamentos Ministeriales podrn autorizar, previo informe favorable de la
Direccin General de Presupuestos, la imputacin a los crditos del ejercicio corriente de obligaciones
generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de
conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crdito disponible en el ejercicio de
procedencia..
4.- En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no
se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores, la imputacin requerir
norma con rango de ley que la autorice.
No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 42/2006, de 28 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2007, en relacin con las previsiones anteriores. En
este sentido, el artculo 13 dispone:
Con vigencia exclusiva para el ao 2007, podrn aplicarse a crditos del ejercicio corriente
obligaciones contradas en ejercicios anteriores, de conformidad con el ordenamiento jurdico, para las
que se anulara crdito en el ejercicio de procedencia sin que sea de aplicacin el procedimiento de
imputacin establecido en el artculo 34.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria.
Asimismo podrn atenderse con cargo a crditos del presente presupuesto obligaciones pendientes de
ejercicios anteriores, en los casos en que figure dotado un crdito especfico destinado a dar cobertura
a dichas obligaciones, con independencia de la existencia de saldo de crdito anulado en el ejercicio de
procedencia.
De acuerdo con los preceptos transcritos, se podran imputar al presupuesto del 2007, sin necesidad de
tramitar el procedimiento previsto en el artculo 34.3 de la LGP, las obligaciones pendientes con la
CHG generadas en los ejercicios 2004 y 2005 siempre que aqullas hubieran contado con crdito
disponible en el correspondiente ejercicio de procedencia, circunstancia que habr de acreditarse en el
correspondiente expediente.
Asimismo, y con independencia de que hubiera o no existido crdito disponible en los ejercicios de
procedencia, podran aplicarse al presupuesto vigente las obligaciones pendientes con la CHG
generadas en 2004 y 2005 en el supuesto de que en los Presupuestos del Organismo para el 2007
figure un crdito especfico destinado a dar cobertura a dichas obligaciones, lo que al parecer, segn lo
manifestado por la Intervencin Delegada, no sucede.
En consecuencia, si las deudas pendientes con la CHG no contaron con crdito presupuestario
disponible en los ejercicios de procedencia, al no figurar en el Presupuesto del Organismo un crdito
especfico para atender estas obligaciones, su imputacin presupuestaria debe ser autorizada por una
Ley, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 34.4 LGP.
Este mismo criterio es el manifestado por la Direccin General de Presupuestos en escrito de 29 de
mayo de 2007, emitido en contestacin a la consulta formulada por esta Intervencin General
solicitando su parecer sobre las consideraciones anteriores, habida cuenta de la incidencia de la

problemtica planteada en materia de disciplina presupuestaria y en el principio de anualidad que rige


con carcter general la ejecucin de los crditos presupuestarios.
En concreto, seala el citado Centro directivo que de acuerdo con los apartados 3 y 4 del artculo 34 de
la LGP la imputacin al ejercicio corriente de las obligaciones motivadas por las liquidaciones de la
tasa de dominio hidrulico giradas por al Confederacin Hidrogrfica del Guadiana correspondientes a
los ejercicios 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, devenidas exigibles en los aos 2004 y 2005, requiere
que se haya anulado crdito suficiente al cierre de estos ejercicios en el concepto adecuado a la
naturaleza del gasto. Dado el gasto de que se trata y los niveles de vinculacin establecidos para los
Organismos autnomos en los aos 2004 y 2005, tendra que haberse anulado crdito en el artculo 22
del Presupuesto de 2004 o en el conjunto del captulo 2 del Presupuesto de 2005. En su defecto la
imputacin requiere la existencia de una norma con rango de ley.
Por su parte, contina sealando la Direccin General de Presupuestos, el artculo 13 de la Ley
42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2007, permite la
imputacin al ejercicio corriente, sin necesidad de tramitar expediente de autorizacin de imputacin,
de las obligaciones concernientes a las liquidaciones mencionadas siempre que se hubiese anulado
crdito en los ejercicios de procedencia o figurase dotado un crdito especfico en el Presupuesto
vigente destinado al pago de estas obligaciones.
III
En la ltima de las cuestiones planteadas, la Intervencin Delegada sugiere la posibilidad de aplicar al
presupuesto del 2007 las obligaciones generadas en 2004 y 2005 por el importe del crdito disponible
al cierre de esos ejercicios y por el importe restante, esto es, por la parte de dichas obligaciones para
las que se careca de cobertura presupuestaria en el ejercicio en que resultaron exigibles, se autorice la
imputacin mediante norma con rango de Ley.
Sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa tributaria sobre el fraccionamiento del pago de
obligaciones tributarias, la posibilidad de satisfacer parcialmente una obligacin cuando determinadas
circunstancias presupuestarias no permiten pagarla en su integridad en un momento concreto, no se
aborda expresamente en la normativa presupuestaria sobre imputacin. Ante esta situacin, parece que
debera permitirse la imputacin directamente en el ejercicio 2007, en virtud del artculo 13 de la Ley
42/2006, de 28 de diciembre, por la cuanta que permita el importe del crdito disponible al cierre de
los ejercicios de procedencia, siempre y cuando exista tambin crdito adecuado y suficiente en el
ejercicio al que se pretende imputar, en este caso, 2007; y por la parte de dichas obligaciones para las
que se careca de cobertura presupuestaria, se autorice la imputacin mediante norma con rango de
Ley. Ello estara justificado en principios de buena gestin financiera que han de regir en la gestin
econmico-financiera de los sujetos que integran el sector pblico estatal habida cuenta que el pago
parcial implicara no tener que demorar el cumplimiento de parte de la obligacin durante el tiempo de
tramitacin de una norma con rango de Ley que presumiblemente ser mayor que el tiempo de
tramitacin de la orden de pago sin necesidad de dicha norma con la consiguiente minoracin en el
importe de los intereses que se estaran devengando durante el perodo en el que la Administracin
incurre en mora.
Este mismo criterio es mantenido por la Direccin General de Presupuestos, en escrito de 29 de mayo
de 2007 anteriormente referenciado, en el que tras sealar que nada establece la normativa en
relacin con la aplicacin al presupuesto corriente de una parte de las obligaciones generadas en
ejercicios anteriores, en funcin de que el crdito anulado no cubra la totalidad de las obligaciones
generadas, concluye que este Centro no ve inconveniente en que se proceda a una aplicacin parcial
en funcin del crdito anulado en el ejercicio de que se trata.
A la vista de las consideraciones expuestas, esta Intervencin General llega a las siguientes
CONCLUSIONES

1) Las deudas tributarias derivadas de las liquidaciones de la tasa de dominio hidrulico


correspondientes a los ejercicios 2000, 2001 y 2002 devinieron lquidas, vencidas y exigibles el 22 de
noviembre de 2004, fecha en la que se reciben en el Organismo las notificaciones de las liquidaciones
practicadas. Por su parte, las obligaciones tributarias resultantes de las liquidaciones -que no se
recurrieron- correspondientes a la tasa de los ejercicios 2003 y 2004 y que fueron notificadas en el ao
2005 (no consta la fecha), resultaron lquidas, vencidas y exigibles, conforme a los criterios expuestos,
igualmente, en la fecha de la recepcin de la notificacin del acto liquidatorio.
2) De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 34 de la LGP y en el artculo 13 de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado para el ao 2007, se podran imputar al Presupuesto del 2007, sin
necesidad de tramitar el procedimiento previsto en el artculo 34.3 de la LGP, las obligaciones
pendientes con la CHG generadas en los ejercicios 2004 y 2005 siempre que aqullas hubieran
contado con crdito disponible en el correspondiente ejercicio de procedencia, circunstancia que habr
de acreditarse en el correspondiente expediente.
3) Si las deudas pendientes con la CHG no contaron con crdito presupuestario disponible en los
ejercicios en que resultaron exigibles, al no figurar en el Presupuesto del Organismo un crdito
especfico para atender estas obligaciones, su imputacin presupuestaria debe ser autorizada por una
Ley, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 34.4 LGP.
4) Nada establece la normativa en relacin con la aplicacin al presupuesto corriente de una parte de
las obligaciones generadas en ejercicios anteriores, en funcin de que el crdito anulado no cubra la
totalidad de las obligaciones generadas, no existiendo inconveniente en que se proceda a una
aplicacin parcial en funcin del crdito anulado en el ejercicio de que se trata. As, procedera la
imputacin directamente en el ejercicio 2007, en virtud del artculo 13 de la Ley 42/2006, de 28 de
diciembre, por la cuanta que permita el importe del crdito disponible al cierre de los ejercicios de
procedencia, siempre y cuando exista tambin crdito adecuado y suficiente en el ejercicio al que se
pretende imputar, en este caso, 2007; y por la parte de dichas obligaciones para las que se careca de
cobertura presupuestaria en el ejercicio de procedencia, se autorice la imputacin mediante norma con
rango de Ley.

20-6-2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE

TITULO

INFORME de 20 de junio de 2007 en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con


la aplicacin del artculo 3.1.c) del Texro Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones pblicas en la redaccin dada al citado precepto por el artculo 34.3 del Real
Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de Reformas Urgentes para el impulso a la productividad
y para la mejora de la contratacin pblica.
DESCRIPTORES

ADMINISTRACIONES PBLICAS
CONTRATACIN
CONVENIO COLABORACIN

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General escrito de la Intervencin Delegada en el ministerio de


Agricultura, Pesca y Alimentacin en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la
aplicacin del artculo 3.1.c) del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
pblicas (en adelante TRLCAP) en la redaccin dada al citado precepto por el artculo 34.3 del Real
Decreto-ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la productividad y para la
mejora de la contratacin pblica.
La redaccin del mencionado artculo 3.1.c) del TRLCAP establece:
" Quedan fuera del mbito de la presente Ley:
() c) Los convenios de colaboracin que celebre la Administracin General del Estado con la
Seguridad Social, las Comunidades Autnomas, las entidades locales, sus respectivos organismos
autnomos y las restantes entidades pblicas o cualquiera de ellos entre s, siempre que la materia
sobre la que verse no sea objeto de un contrato de obras, de suministro, de consultora y asistencia o de
servicios, o que siendo objeto de tales contratos su importe sea inferior, respectivamente, a las cuantas
que se especifican en los artculos 135.1, 177.2 y 203.2.
La aplicacin del precepto anterior origina a esa Intervencin Delegada algunas dudas que este Centro
directivo concreta en la resolucin de las siguientes
CUESTIONES
1) Determinar, cuando del texto del convenio se deduzca que la propiedad del trabajo o el uso de los
datos obtenidos es compartido, si se pueden superar los lmites de los importes establecidos en los
artculos a los que se refiere el artculo 3.1.c) del TRLCAP.
2) Precisar, cuando la entidad con la que se celebra el convenio lleva a cabo una aportacin real y
efectiva de escasa entidad cuantitativamente hablando, si cabe la posibilidad de entender que esta
participacin exonera de la necesidad de celebrar alguno de los contratos previstos en el TRLCAP.
A efectos de dar respuesta a las cuestiones anteriores, se estima necesario realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
De la exposicin de motivos del Real Decreto-ley 5/2005, de 11 de marzo, interesa destacar que la
reforma del TRLCAP llevada a cabo por el citado Real Decreto-ley extiende su cobertura, entre otros
extremos, a determinados aspectos de los convenios firmados con las Administraciones pblicos. Se
trataba, por esta va, de reforzar la publicidad y transparencia y as aumentar la eficiencia en la
asignacin del gasto pblico. La urgencia de la reforma legislativa se derivaba de la Sentencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 13 de enero de 2005, que obligaba a Espaa a
reformar su normativa referente a la adjudicacin de contratos pblicos como consecuencia del recurso
interpuesto por la Comisin.
El segundo motivo de este recurso estaba basado en la exclusin del mbito de aplicacin del texto
refundido de los convenios de colaboracin celebrados entre las entidades de Derecho Pblico. La
sentencia apuntaba lo siguiente a este respecto:
La Comisin seala que el Texto Refundido excluye de su mbito de aplicacin los convenios de
colaboracin que celebre la Administracin General del Estado con la Seguridad Social, las
Comunidades Autnomas, las entidades locales, sus respectivos organismos autnomos y las restantes
entidades pblicas o que celebren cualesquiera de estos organismos entre s. A su juicio, esta exclusin
absoluta constituye una adaptacin incorrecta del Derecho interno a las Directivas 93/36 y 93/37,
puesto que algunos de estos convenios pueden tener la misma naturaleza que los contratos pblicos
comprendidos en el mbito de aplicacin de stas.
Sostiene que se trata de una exclusin que no figura en las Directivas 93/36 y 93/37.
La Comisin invoca la definicin de contrato contenida en el artculo 1, letra a), de las Directivas

93/36 y 93/37 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia segn la cual, para determinar la existencia
de un contrato, es necesario comprobar si ha existido un convenio entre dos personas distintas
(sentencia de 18 de noviembre de 1999, Teckal, C-107/98, Rec. p. I-8121, apartado 49). En
consecuencia, estima que, habida cuenta de los anteriores elementos, los acuerdos de colaboracin
interadministrativos pueden ser contratos en el sentido de las Directivas 93/36 y 93/37.
El Tribunal estim este motivo, concluyendo que la normativa espaola constitua una adaptacin
incorrecta del Derecho interno a las Directivas sobre contratacin pblica entonces vigentes, ()
dado que excluye a priori del mbito de aplicacin del Texto Refundido las relaciones entre las
Administraciones Pblicas, sus organismos pblicos y, en general, las entidades de Derecho pblico
no mercantiles, sea cual sea la naturaleza de estas relaciones.
A la vista de la redaccin del artculo 3.1 c) del texto refundido llevada a cabo por el Real Decreto-ley
5/2005, la Direccin del Servicio Jurdico del Estado elabor la Instruccin n 2/2005, de 21 de julio,
sobre el rgimen jurdico aplicable a los convenios de colaboracin. Dicha instruccin seala que la
exclusin de la aplicacin del TRLCAP derivada de la nueva redaccin del apartado c) de su artculo
3.1, se limita ahora a los convenios de colaboracin suscritos entre esas personas jurdico-pblicas
(las que se relacionan en el artculo 3.1. c) del TRLCAP) si concurre una de las siguientes
circunstancias:
Que su objeto no sea el propio de los contratos de obras, de suministros, de consultora y asistencia o
de servicios regulados en el TRLCAP.
O que, siendo su objeto el propio de uno de esos contratos, su importe sea inferior a las cuantas
especificadas en los artculos 135.1, 177.2 y 203.2 del TRLCAP.
Por consiguiente, no se podrn celebrar convenios de colaboracin entre Administraciones o entidades
jurdico-pblicas cuyo objeto sea el propio de alguno de esos contratos cuando su importe sea igual o
superior a esas cuantas, quedando estos supuestos sujetos a la aplicacin del TRLCAP y debiendo por
ello adjudicarse con arreglo a los procedimientos establecidos en el mismo, salvo que, a su vez, resulte
de aplicacin la exclusin contenida en el nuevo apartado 1) del propio artculo 3.1, , y puedan ser
objeto de un acuerdo de encomienda de gestin.
De los dos elementos indicados como motivo de exclusin de la aplicacin a un convenio del texto
refundido de la Ley de contratos de las Administraciones Pblicas naturaleza del negocio jurdico y
cuanta- las cuestiones planteadas por esa Intervencin Delegada inciden precisamente sobre el
primero.
En consecuencia, a la hora de abordar dichas cuestiones respecto de un negocio concreto, debe partirse
de si el negocio en cuestin es o no un contrato. Para ello, deber acudirse en primer trmino a la
definicin de contrato pblico que ofrece el derecho comunitario.
La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre
coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, de suministro y
de servicios, define en su artculo 1.2 a) los contratos pblicos como los contratos onerosos y
celebrados por escrito entre uno o varios operadores econmicos y uno o varios poderes adjudicadores,
cuyo objeto sea la ejecucin de obras, el suministro de productos o la prestacin de servicios en el
sentido de la Directiva.
As pues, uno de los requisitos presentes en un contrato que determinan su consideracin de contrato
pblico sujeto a la directiva (adems de que su valor estimado supere los umbrales establecidos en el
artculo 7, de que la entidad adjudicadora tenga la condicin de poder adjudicador, etc)es el relativo
al carcter oneroso de la relacin. El Tribunal de Justicia de la Unin Europea se ha pronunciado
acaezca de la naturaleza onerosa de relaciones jurdicas, en ocasiones denominadas convenios, entre
un poder adjudicador y una persona jurdicamente distinta de ste (con independencia de que esta
persona tenga a su vez la condicin de poder adjudicador), declarando la existencia de un contrato
pblico sujeto a la normativa comunitaria (vid las sentencias de 12 de julio de 2001 en el asunto C399/98 y de 18 de enero de 2007 en el asunto C-220/05). Precisamente la sentencia de 12 de julio de
2001 determina que un contrato es oneroso cuando el poder adjudicador adeuda una contraprestacin
por la prestacin que debe cumplir el contratista.
En el mbito interno, el artculo 1.274 del Cdigo Civil define los contratos onerosos al establecer que

en ellos se entiende por causa, para cada parte contratante, la prestacin o promesa de una cosa o
servicio por la otra parte. La doctrina precisa que en los negocios onerosos, los sacrificios que realizan
las partes estn compensados o encuentran su equivalente en el beneficio que obtienen.
En este sentido, los contratos administrativos de obras, de suministros, de consultora y asistencia y de
servicios celebrados por entidades con la consideracin de poderes adjudicadores se caracterizan por
realizarse a ttulo oneroso, en la medida en la que el contratista se obliga a una prestacin (cuyo objeto
depende de que se trate de un contrato de obras, de suministro, o de consultora y asistencia,
atendiendo a los artculos 120, 171 y 196 del TRLCAP), y el poder adjudicador se compromete a
cambio al pago de un precio.
As se establece en los artculos 14 y 110 del TRLCAP, al sealar que los contratos tendrn siempre un
precio cierto a abonar al contratista en funcin de la prestacin realmente efectuada, y que el contrato
se entender cumplido por el contratista cuando ste haya realizado la totalidad de su objeto.
II
Una vez sentada las anteriores consideraciones procede ahora analizar, a la luz de las mismas, las
cuestiones concretas planteadas por la Intervencin Delegada en su escrito de consulta referentes a la
distincin entre contratos pblicos y convenios del artculo 3.1 c) del TRLCAP.
As, la primera cuestin se refiere a la atribucin del uso o propiedad del resultado obtenido tras el
desarrollo de la relacin. Esta Intervencin General coincide en que dicha atribucin (a una u otra
parte, o a ambas) es uno de los indicios que permitir determinar la naturaleza del negocio jurdico.
Como se ha sealado, la figura del contrato administrativo se caracteriza por el intercambio de
prestaciones recprocas; por ello, el hecho de que del contenido del negocio se deduzca que el uso o la
propiedad de los trabajos desarrollados ser compartido entre las partes ser normalmente indicativo
de que dicho negocio no constituye un contrato.
Estas reflexiones pueden aplicarse igualmente a la segunda cuestin planteada por la Intervencin
Delegada, relativa al caso en que ambas partes, de conformidad con el clausulado, deben realizar
aportaciones monetarias. En efecto, esta cofinanciacin del objeto del negocio, incluso si la
aportacin de una de las partes resulta escasa en relacin con la otra, parece excluir el carcter oneroso
de la relacin y, por tanto, la existencia de un contrato administrativo.
En cualquier caso, las conclusiones de los prrafos anteriores deben matizarse, en la medida en que su
validez depende de que efectivamente las partes constituyan una comunidad de intereses a travs del
negocio jurdico en cuestin, ostentando ambas competencia sobre su objeto; de otro modo, no estara
justificado que la propiedad o la financiacin del resultado fuese compartida. Esta justificacin debe
deducirse pues del contenido del negocio, considerado en su conjunto.
Para terminar, esta Intervencin General considera oportuno destacar que las consideraciones del
presente informe son aplicables no slo a los convenios entre entidades pblicas excluidos del mbito
del texto refundido en virtud de la letra c) del artculo 3.1, sino tambin a los convenios con personas
sujetas al derecho privado a los que se refiere la letra d), tanto ms si se tiene en cuenta que la
exclusin de estos ltimos convenios atiende nicamente a su objeto y naturaleza, pero no a su
cuanta.

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

28-6-2007
INTERVENCIN GENERAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO

TITULO

Informe de la IGAE de 28 de junio de 2007, por el que se resuelve consulta sobre pagos en
concepto de gastos de locomocin que deban efectuarse al personal de los Cuerpos
Facultativos de Sanidad Penitenciaria y ATS de Instituciones Penitenciarias cuando esos
desplazamientos no se encuentran entre los supuestos indemnizables del art. 1 del R.D.
462/2002, de 24 de mayo.
DESCRIPTORES

Gastos locomocin
Indemnizacin Servicio
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General escrito en el que se plantea consulta sobre los pagos en
concepto de gastos de locomocin, previstos en la Instruccin 10/06, de 5 de abril de la Direccin
General de Instituciones Penitenciarias, que deban efectuarse al personal de los Cuerpos Facultativos
de Sanidad Penitenciaria y ATS de Instituciones Penitenciarias, sujetos al programa de guardias
localizadas cuando, dentro de su turno de guardia, se requiere su presencia en el centro penitenciario,
teniendo que desplazarse fuera del horario de presencia fsica.
La citada Instruccin modifica parcialmente al apartado B del punto IV de la 4/99, de 8 de febrero,
sobre complemento de productividad relativo a las guardias sanitarias de presencia localizada,
estableciendo, asimismo:
A efectos de indemnizacin por razn del servicio, en el supuesto de guardias mdicas localizadas
que exijan el desplazamiento al Centro Penitenciario correspondiente del personal sanitario, se tomar
en consideracin lo sealado en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, (BOE de 30.05.02), sobre
indemnizaciones por razn del servicio.
Debido al inters general de la cuestin, este Centro directivo estima conveniente dar a conocer el
criterio manifestado en informe de fecha 20 de junio de 2007, por el que se resolva la cuestin
planteada en los siguientes trminos:
CONSIDERACIONES

La cuestin objeto de consulta se centra en determinar si es posible, de acuerdo con el Real Decreto
462/2002, de 24 de mayo, norma a la que la Instruccin anteriormente citada remite para el
reconocimiento de las compensaciones econmicas que van a ser objeto de anlisis, indemnizar a los
funcionarios mencionados en el encabezamiento de la consulta por los perjuicios econmicos sufridos
con motivo de los desplazamientos que realizan hasta el centro penitenciario donde realizan
habitualmente sus cometidos, cuando dentro de su turno de guardias localizadas se requiere su
presencia en el mismo, no existiendo para tales desplazamientos medio de transporte pblico, y sin que
el Centro directivo le haya provisto de medio de transporte oficial por desplazarse en horarios distintos
a los establecidos para el transporte de personal.
Con carcter previo, se considera oportuno analizar qu naturaleza tienen las guardias sanitarias que
realizan los mdicos y ATS de instituciones penitenciarias y, en funcin de la misma, determinar si los
desplazamientos que motivan la consulta constituyen alguno de los supuestos indemnizables del Real
Decreto 462/2002, de 24 de mayo.
A este respecto, debe sealarse que el Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto
190/1996, de 9 de febrero, establece en su artculo 286.1 que los funcionarios penitenciarios, dada la
naturaleza de sus funciones, prestarn sus servicios en un rgimen horario especfico. Esta
peculiaridad tambin se recoge en la Resolucin de la Secretara General para la Administracin
Pblica, de fecha 20 de diciembre de 2005, por la que se dictan Instrucciones sobre jornada y horario

de trabajo del personal civil al servicio de la Administracin General del Estado, al sealar en su
apartado Undcimo que las normas referidas en la presente Resolucin no sern de aplicacin al
personal destinado en instituciones penitenciarias, colectivo al que se aplicar la regulacin especfica
procedente. Esta jornada y horario especfico se regulan en la Resolucin de 29 de junio de 1998, del
Director General de Instituciones Penitenciarias, que en su apartado Cuarto dispone que el personal
funcionario del rea sanitaria vendr obligado a realizar un sistema de guardias, entendidas como
horario complementario de la jornada de trabajo, adecuado a las siguientes modalidades:
a) presencia fsica ()
b) Servicio de localizacin.- En esta modalidad, aunque el mdico o el Ayudante Tcnico Sanitario no
est presente en el centro penitenciario, se encuentra en situacin de disponibilidad siendo posible su
presencia inmediata cuando sea requerida por el Establecimiento. La guardia localizada se iniciar a
partir de las quince horas o a partir de las veintids horas en razn de que est cubierto o no el turno de
tarde. Los sbados, domingos y festivos se realizarn durante todo el da.
3.- Los Ayudantes Tcnicos Sanitarios, destinados en aquellos centros penitenciarios sujetos al sistema
de guardia localizada o servicio de localizacin, vendr obligados a personarse en el centro
penitenciario los sbados, domingos y festivos, a fin de garantizar el reparto de medicamentos que
exijan un control especfico y aquellas otras actividades que les puedan ser encomendadas en el mbito
de sus competencias profesionales. Ser obligatoria su presencia durante dos horas por la maana y
hora y media por la tarde, salvo que las necesidades del servicio demanden un mayor tiempo de
permanencia ()
De lo anterior se desprende que las guardias mdicas, tanto las realizadas en rgimen de presencia
fsica como el tiempo de las guardias localizadas en que se prestan servicios efectivos, forman parte de
la jornada de trabajo de los mdicos y ATS de Instituciones Penitenciarias, es decir, no constituyen
una activad espordica, sino obligatoria, programada y peridica, por lo que puede afirmarse que
dichos funcionarios realizan una jornada especial, constituida por la jornada comn y por las guardias
mdicas que les correspondan y que revisten, asimismo, carcter habitual y no excepcional.
Establecido lo anterior, los desplazamientos que estos funcionarios realicen hasta el centro
penitenciario donde prestan habitualmente sus servicios, cuando dentro de su turno de guardias
localizadas se requiere su presencia en el mismo, forman parte de los desplazamientos habituales que
todo funcionario tiene que realizar desde su residencia hasta el lugar donde se encuentra su centro de
trabajo, por lo que no pueden encuadrarse en supuesto alguno del Real Decreto 462/2002, de 24 de
mayo, donde slo se prev el abono de gastos de locomocin en el caso de comisiones de servicio,
traslados de residencia y desplazamientos dentro del trmino municipal.
Dejando aparte los traslados de residencia, es evidente que si las guardias forman parte de la jornada
de trabajo de mdicos y ATS, y revisten carcter habitual y no excepcional, no se dan en ellas las notas
que a tenor de los artculo 3 y 20 del Real Decreto definen las comisiones de servicio con derecho a
indemnizacin y los desplazamientos dentro del trmino municipal por razn del servicio,
respectivamente. Respecto a las comisiones de servicio, porque como se ha puesto de manifiesto en
anteriores informes (19 de septiembre de 1994, 10 de junio de 2002 y 28 de julio de 2004) ha de
tratarse de cometidos especiales y, por tanto, distintos de las actividades que habitualmente se
realizan en el puesto de trabajo que se desempee; circunstanciales, es decir, eventuales; que se
ordenen al personal en los trminos previstos en el artculo 4 del Real Decreto y, por ltimo, que
hayan de desempearse fuera del trmino municipal donde radique su residencia oficial. Finalmente,
respecto a los desplazamientos dentro del trmino municipal, que han sido objeto de anlisis por este
Centro fiscal en informe de fecha 12 de abril de 2004, porque para que los mismos sean indemnizables
han de derivarse de una orden emitida por el jefe de la unidad administrativa correspondiente, a quien
compete estimar la conveniencia de la misma para el servicio.
Analizada la naturaleza de las guardias sanitarias, con la conclusin de que son parte del contenido
normal y habitual del trabajo realizado por mdicos y ATS, y que, por tanto, no renen las
caractersticas propias de las comisiones de servicio con derecho a indemnizacin, ni las de los

desplazamientos dentro del trmino municipal por razn del servicio, podra entenderse que los
desplazamientos que realizan estos profesionales al centro penitenciario, dentro de su turno de guardia
localizada, constituyen una de las caractersticas que definen los puestos de trabajo que desempean y,
como tal, retribuida a travs de las cuantas asignadas al complemento especfico establecido para
dichos puestos.
En cualquier caso, de considerar que las circunstancias concurrentes en el supuesto planteado, como
son el estar ubicado el centro penitenciario fuera de la ciudad, no existir medios de transporte pblico
y realizarse el desplazamiento en horarios distintos a los establecidos por el Centro directivo para el
transporte de su personal, constituyen casos excepcionales que ocasionan gastos que deben ser objeto
de indemnizacin conforme al artculo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la
Reforma de la Funcin Pblica, habra que acudir a la va prevista en la Disposicin adicional sexta
del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, que bajo el ttulo rgimen de resarcimiento en casos no
previstos en el presente Real Decreto, establece lo siguiente:
En los casos excepcionales no regulados en este Real Decreto de servicios que originen gastos que
hayan de ser indemnizados de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artculo 23 de la Ley
30/1984, corresponder a los Ministerios de Hacienda y de Administraciones Pblicas la aprobacin
conjunta del correspondiente rgimen de resarcimiento a travs de la Comisin ejecutiva de la
Comisin Interministerial de Retribuciones.
Por consiguiente, al no estar el supuesto examinado expresamente contemplado en el Real Decreto
462/2002, de 24 de mayo, habra de ser la Comisin Ejecutiva de la Interministerial de Retribuciones,
en la que estn representados los Ministerios de Economa y Hacienda y de Administraciones
Pblicas, la que decida si los daos invocados son incardinables en el artculo 23.4 anteriormente
citado y, en su caso, cul ha de ser el importe de la indemnizacin que se abone a los funcionarios
afectados, as como los dems aspectos formales que deban observarse.
A la vista de las anteriores consideraciones, esta Intervencin General llega a la siguiente
CONCLUSIN
Los desplazamientos que los funcionarios mdicos y ATS que se encuentran de guardia en la
modalidad de localizacin tienen que realizar cuando es requerida su presencia en el centro
penitenciario, no se encuentran entre los supuestos indemnizables del artculo 1 del Real Decreto
462/2002, de 24 de mayo, por lo que de considerar necesaria su indemnizacin habra que acudir a la
va prevista en la Disposicin adicional sexta de la citada norma.
Lo que ponemos en su conocimiento a efectos de la unificacin de criterios en el ejercicio de las
funciones de control encomendadas por la legislacin vigente.
Madrid, 28 de junio de 2007

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

10-7-2007
INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

TITULO

INFORME DE 10 DE JULIO DE 2007, DE LA INTERVENCIN GENERAL DE LA


ADMINISTRACIN DEL ESTADO, SOBRE EJERCICIO DE LA FUNCIN INTERVENTORA EN
LOS EXPEDIENTES DE ARRENDAMIENTOS A CONCERTAR POR LA ADMINISTRACIN
GENERAL DEL ESTADO.
DESCRIPTORES

FUNCIN INTERVENTORA
ARRENDAMIENTO
EXPEDIENTE
TEXTO

El artculo 122.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones


Pblicas, atribuye al Ministerio de Economa y Hacienda la competencia para arrendar los inmuebles
que la Administracin General del Estado precise para el cumplimiento de sus fines, a peticin, en su
caso, del departamento interesado. Igualmente le corresponde declarar la prrroga, novacin,
resolucin anticipada o cambio de rgano u organismo ocupante. La instruccin de estos
procedimientos corresponder a la Direccin General del Patrimonio del Estado.
Una vez concertado el arrendamiento, corresponder al departamento u organismo que ocupe el
inmueble el ejercicio de los derechos y facultades y el cumplimiento de las obligaciones propias del
arrendatario (artculo 122.2).
Lo anterior determin que el ejercicio de la funcin interventora estuviera compartido por dos
Intervenciones Delegadas: la del departamento ministerial interesado y la de la Direccin General del
Patrimonio del Estado, circunstancia sta que se reflej en el acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de
marzo de 2002 sobre fiscalizacin previa de requisitos bsicos, en el que se sealan como de
preceptiva comprobacin los siguientes extremos adicionales, establecidos en el apartado Duodcimo
de dicho Acuerdo, en cada una de las siguientes fases del procedimiento de ejecucin del gasto:
1. Propuesta de arrendamiento y aprobacin del gasto por el Departamento interesado.- Slo se
comprobarn los extremos previstos con carcter general en el apartado primero y, en su caso, segundo
del presente Acuerdo.
2. Actuaciones llevadas por el Ministerio de Hacienda (hoy Economa y Hacienda). Direccin General
del Patrimonio del Estado.- La fiscalizacin se llevar a cabo por el Interventor Delegado en dicho
Centro directivo y consistir en comprobar que existe informe del Servicio Jurdico sobre los aspectos
jurdicos de la contratacin.
3. Aprobacin del compromiso del gasto por el Departamento interesado:
a) Que existe resolucin del Director General del Patrimonio del Estado de adjudicacin del concurso,
si la seleccin del arrendador se ha efectuado por este procedimiento.
b) Que existe Orden del Ministro de Hacienda (hoy Economa y Hacienda), o autoridad en quien tenga
delegada la competencia, acordando la contratacin directa, si la seleccin del arrendador se ha
efectuado por este procedimiento.
La Orden EHA/1670/2007, de 8 de mayo (BOE de 11 de junio) ha delegado en el titular de la
Secretara de Estado de Defensa y en el titular de la Subsecretara de cada uno de los restantes
Ministerios, la competencias que el artculo 122.1 de Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio
de las Administraciones Pblicas, reconoce al Ministro de Economa y Hacienda, para resolver los
procedimientos de arrendamiento de bienes inmuebles que cada departamento ministerial precise para
el cumplimiento de sus fines, y las relativas a la declaracin de prrroga, novacin y resolucin
anticipada de estos contratos de arrendamiento.
En el caso del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin, las competencias descritas en el
apartado anterior quedan delegadas en el Director General del Servicio Exterior, cuando estos
procedimientos se refieran a bienes inmuebles sitos en el extranjero, su ocupante o usuario sea un

rgano de la Administracin del Estado en el exterior dependiente orgnica y funcionalmente del


Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin o personal de este Departamento, y la renta anual
sea inferior a 500.000 euros. Cuando la renta sea igual o superior a dicha cantidad las citadas
competencias sern ejercidas por el Subsecretario del mencionado Departamento ministerial.
En congruencia con la citada delegacin se ha publicado en el BOE de la misma fecha la Resolucin
de 4 de junio de 2007, de la Direccin General de Patrimonio del Estado, por la que se delegan
competencias de gestin patrimonial relativas al arrendamiento de bienes inmuebles, en diferentes
rganos directivos de los departamentos ministeriales.
Concretamente, se delegan en los titulares de los rganos directivos que se sealan en el apartado
Primero de la Resolucin:
a) La iniciacin, instruccin y propuesta de resolucin de los procedimientos de arrendamiento de
bienes inmuebles, y de su prrroga, novacin y resolucin anticipada, sin perjuicio, en este caso, de lo
dispuesto en el artculo 127 de la citada Ley.
b) La formalizacin, por si o por el funcionario que designen, de los contratos de arrendamiento de
bienes inmuebles y sus modificaciones.
En definitiva, tanto la instruccin como la resolucin de los expedientes queda circunscrita al
departamento ministerial interesado, si bien se establece en el apartado segundo de la Resolucin que
la tramitacin del expediente de arrendamiento, novacin o prrroga no prevista y que implique
alteracin del objeto y condiciones del contrato, requerir informe previo de la Direccin General de
Patrimonio del Estado, con el contenido, plazo para su emisin y excepciones que se recogen en ese
mismo apartado.
Este nuevo marco competencial conlleva que el actual esquema del apartado Duodcimo del Acuerdo
de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, antes transcrito, deba ser matizado en su aplicacin
prctica.
Si bien los extremos a comprobar en la fiscalizacin previa a la aprobacin del gasto no se ven
afectados por el esquema resultante de las delegaciones de competencias antes comentadas, no cabe
decir lo mismo respecto al rgano, momento y extremos a comprobar en la fiscalizacin previa al
compromiso del gasto. En efecto, dicha fiscalizacin previa se llevar a cabo por el Interventor
Delegado en el departamento interesado en el arrendamiento y los extremos adicionales que han de ser
objeto de comprobacin en el momento inmediatamente anterior a la adopcin del acuerdo de
concertacin del arrendamiento, ya sea por concurso o de forma directa, y a la vista del mismo, sern
los siguientes:
a) Que existe informe del Servicio Jurdico sobre los aspectos jurdicos de la contratacin.
b) Que, en su caso, existe informe favorable de la Direccin General del Patrimonio del Estado al
arrendamiento propuesto.

FECHA-EMISION

26-9-2007

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE N 96, ao 2007

TITULO

INFORME de la IGAE, de 26 de septiembre de 2007, por el que se resuelve consulta sobre la


posibilidad de que las entidades que se relacionan con el Organismo Servicio Pblico de
Empleo Estatal en materia de subvenciones pblicas, puedan presentar documentacin no
original compulsada por graduados sociales.
DESCRIPTORES

SUBVENCIONES
FACTURAS
JUSTIFICACIN
TEXTO

Se ha recibido en este Centro directivo consulta de esa Intervencin Delegada en la que, en relacin
con la compulsa de documentos, viene a cuestionar la posibilidad de que las entidades que se
relacionan con el Organismo Servicio Pblico de Empleo Estatal en materia de subvenciones
pblicas, puedan presentar documentacin no original compulsada por graduados sociales.
Acompaa a su consulta escrito de la Subdireccin General de Servicios Tcnicos del Servicio Pblico
de Empleo Estatal (en adelante, SPEE), de fecha 26 de noviembre de 2006, que analiza la validez de
las copias compulsadas por los graduados sociales en el mbito material de actuacin del SPEE.
Concretamente, se refiere a la aportacin de documentacin compulsada en el marco de la justificacin
de subvenciones de polticas activas de empleo, de subvenciones de formacin continua y de
bonificaciones de formacin continua, materias todas ellas pertenecientes a la legislacin laboral.
A este respecto, el SPEE, tras hacer referencia al artculo 8 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo,
regulador de la compulsa en el mbito de la Administracin General del Estado, aade que ello no
impide considerar y tener en cuenta compulsas provenientes de mbitos externos para que surtan
efectos en el actuar administrativo. Parece, por ello, conciliable la regulacin de la compulsa que
establece el Real Decreto 722/1999, de 7 de mayo, en cuanto facultad interna del actuar
administrativo, y la capacidad externa que, asimismo, tienen reconocida los graduados sociales en la
verificacin de documentos que deben ser tramitados en los mbitos especficos de la Seguridad
Social y laboral en toda su extensin, recogida en la Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de agosto
de 1970 que atribuye a estos profesionales la facultad de verificar, sin menoscabo de las facultades
interventoras e inspectoras de la Administracin, mediante certificacin o visado, los padrones,
declaraciones, liquidaciones y dems documentos que hayan de formalizar las empresas y los
trabajadores a efectos de lo establecido en la legislacin laboral y de seguridad social.
Asimismo, en el mbito de las subvenciones, seala que en la medida en que la aportacin de copias
compulsadas en el mbito de actuacin del SPEE afecta nicamente a la gestin de las subvenciones
de polticas activas de empleo y a la justificacin de gastos de las entidades beneficiarias de
subvenciones y bonificaciones de formacin continua, materias cuya regulacin pertenece a la
legislacin laboral, no habra inconveniente en admitir la compulsa de documentos por los graduados
sociales siempre que se establezcan las garantas necesarias y se concreten los procedimientos
afectados.
Esa Intervencin Delegada, al no compartir el parecer del Organismo, en base a la regulacin
especfica contenida en el art. 35 c) de la Ley 30/92 y artculo 8 del Real Decreto 772/99, de 9 de
mayo, y, en su caso, art. 73 del Reglamento General de Subvenciones, y al considerar que la cuestin
afecta a todas las Intervenciones Territoriales que fiscalizan expedientes de subvenciones en el mbito
de la gestin del Organismo, solicita el criterio de este Centro directivo.

En relacin con lo anteriormente expuesto se formulan las siguientes


CONSIDERACIONES
I
Habida cuenta que las dudas planteadas sobre la validez de determinados documentos parece haberse
suscitado en materia de justificacin de subvenciones pblicas incluidas en el mbito de aplicacin de
la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se estima oportuno partir de la
regulacin que al respecto se ha desarrollado en el artculo 73 del Real Decreto 887/2006, de 21 de
julio, por el que se aprueba el Reglamento de la LGS (en adelante, RLGS), al regular la validacin y
estampillado de justificantes de gasto, disponiendo en su apartado 1 lo siguiente:
Los gastos se justificarn con facturas y dems documentos de valor probatorio equivalente en el
trfico jurdico mercantil o con eficacia administrativa, en original o fotocopia compulsada, cuando
en este ltimo supuesto as se haya establecido en las bases reguladoras.
De acuerdo con la norma transcrita, la regla general es la necesidad de aportar el justificante original,
salvo cuando las bases reguladoras permitan la posibilidad de justificacin mediante copia
compulsada.
As, en los supuestos en que las bases reguladoras hayan previsto la posibilidad de justificar los gastos
mediante fotocopia compulsada, la consulta formulada se centra esencialmente en los rganos o
entidades que ostentan la competencia para efectuar la compulsa de los referidos justificantes,
entendiendo la compulsa de documentos como la facultad consistente en el cotejo del documento
original y de su copia a fin de acreditar la identidad de sus contenidos de forma que a la copia se le
aade un sello o acreditacin de la compulsa, esto es, de que coincide textualmente con el original.
La compulsa de documentos por los rganos administrativos se halla regulada, con carcter general, en
el artculo 35 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de la Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, aplicable igualmente en el mbito de las
subvenciones, habida cuenta que la normativa especfica no contiene al respecto regulacin singular,
tal y como se deduce del precepto anteriormente trascrito. En el citado artculo se establece el derecho
de los administrados a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con
los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el
procedimiento.
Respondiendo a la necesidad de dar efectivo cumplimiento al derecho reconocido en el artculo
reseado, el artculo 38.5 de la ya citada Ley 30/1992, en redaccin dada por la Ley 4/1999, de 13 de
enero, dispone para aquellos procedimientos en los que no resulte preciso que por la Administracin se
conserve el original:
Para la eficacia de los derechos reconocidos en el artculo 35 c) de esta Ley a los ciudadanos, stos
podrn acompaar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y
comunicaciones.
Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros a que se refieren los puntos
a) y b) del apartado 4 de este artculo, ser remitida al rgano destinatario devolvindose el original
al ciudadano...
A este respecto, el apartado 4, puntos a) y b) dispone:
Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las
Administraciones pblicas podrn presentarse:
a) En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
b) En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin General
del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las
entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el

correspondiente convenio.
El desarrollo reglamentario de estas previsiones, en el mbito de la Administracin General del
Estado, se recoge en el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, que regula en su captulo III la
expedicin de copias de documentos.
En concreto, respecto a la aportacin de copias compulsadas al procedimiento, el artculo 8 del citado
Real Decreto establece:
1.- Cuando las normas reguladoras de un procedimiento o actividad administrativa requieran la
aportacin de copias compulsadas o cotejadas de documentos originales, el ciudadano podr ejercer
su derecho a la inmediata devolucin de estos ltimos por las oficinas de registro en las que se
presente la solicitud, escrito o comunicacin a la que deba acompaar la copia compulsada, con
independencia del rgano, entidad o Administracin destinataria. Las oficinas de registro no estarn
obligadas a compulsar copias de documentos originales cuando dichas copias no acompaen a
solicitudes, escritos o comunicaciones presentadas por el ciudadano.
2.- Para el ejercicio de este derecho el ciudadano aportar, junto con el documento original, una
copia del mismo. La oficina del registro realizar el cotejo de los documentos y copias, comprobando
la identidad de sus contenidos, devolver el documento original al ciudadano y unir la copia, una
vez diligenciada con un sello o acreditacin de compulsa, a la solicitud, escrito o comunicacin a la
que se acompae para su remisin al destinatario.
El sello o acreditacin de compulsa expresar la fecha en que se practic as como la identificacin
del rgano y de la persona que expiden la copia compulsada.
3.- La copia compulsada tendr la misma validez que el original en el procedimiento concreto de que
se trate, sin que en ningn caso acredite la autenticidad del documento original.
De acuerdo con estas previsiones legales y reglamentarias, y tal y como ha confirmado la Abogaca
General del Estado-Direccin del Servicio Jurdico del Estado en dictmenes de 10 de febrero de 1999
y de 23 de abril de 2007, la expedicin de copias compulsadas se configura como una potestad
administrativa, habida cuenta que son los registros de los rganos administrativos a que se dirijan
las solicitudes, escritos y comunicaciones de los ciudadanos, as como los registros de cualquier
rgano administrativo que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la de cualquier
Administracin de las Comunidades Autnomas o a la de alguna de las entidades que integran la
Administracin Local si, en este caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio los rganos
competentes para facilitar copia sellada de los documentos que se presenten y para la devolucin de
los originales que no deban obrar en el procedimiento, remitiendo copia de los mismos, previo cotejo
al rgano que en cada caso sea destinatario de la referida documentacin..
No obstante lo anterior, y habida cuenta que segn el SPEE lo dispuesto en el artculo 8 del Real
Decreto 772/1999, tal y como se indic, no impide considerar y tener en cuenta compulsas
provenientes de mbitos externos para que surtan efectos en el actuar administrativo, cabe
preguntarse qu copias, distintas de las previstas en el citado Real Decreto 772/1999, cabe considerar.
A este respecto, hay que tener en cuenta que la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relacin con los
medios de prueba, dispone que Los documentos privados que hayan de aportarse se presentarn en
original o mediante copia autenticada por el fedatario pblico competente y se unirn a los autos o se
dejar testimonio de ellos, con devolucin de los originales o copias fehacientes presentadas, si as lo
solicitan los interesados (artculo 268 en relacin con el 325).
La cuestin ahora se centra en determinar quines, conforme al ordenamiento jurdico, ostentan la
condicin de fedatarios pblicos competentes para autenticar documentos privados. La respuesta la
ofrece el artculo 1 de la Ley de 28 de mayo de 1862, del Notariado, segn el cual, el Notario es el
funcionario pblico autorizado para dar fe, conforme a las leyes, de los contratos y dems actos
extrajudiciales. Habr en todo el Reino una sola clase de estos funcionarios.
En consecuencia, y sin perjuicio de la competencia que la Ley 30/1992 atribuye a los rganos

administrativos, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 1 de la Ley del Notariado, de 28 mayo de


1862, los Notarios son los nicos autorizados para dar fe y, por tanto, para autenticar copias de
documentos -artculo 251 del Reglamento Notarial-.
Esta misma conclusin fue invocada por el Consejo General del Notariado en informe de 10 de
septiembre de 1997, al Proyecto de Real Decreto por el que se aprobaba el Estatuto General de la
Profesin de Gestor Administrativo. En el mismo estim que el artculo 29 del proyecto, al incluir
como una de las posibles medidas a adoptar para agilizar los trmites la presentacin de
documentos cotejados por los Gestores Administrativos, sin perjuicio de las facultades
administrativas de compulsa, vulnera las funciones que corresponden al Notariado, ya que en todo
lo que no se produzca en el mbito judicial, de acuerdo con el artculo 1 de la Ley del Notariado, slo
el Notario est autorizado para dar fe (y por tanto autenticar copias de documentos) salvo la
competencia que se asigne a rganos administrativos en cumplimiento de la Ley 30/1992. En relacin
con las copias de documentos, el artculo 222 del Reglamento Notarial establece que slo el Notario
en cuyo poder se halle legalmente el protocolo estar facultado para expedir copias u otros traslados.
Por lo que se refiere a los documentos notariales que hayan de aportarse a los expedientes
administrativos, slo los Notarios pueden expedir copias y autenticarlas. En cuanto a otros
documentos no notariales (o no incorporados a su protocolo), el artculo 251 del Reglamento Notarial
habilita a los Notarios para autenticar toda clase de documentos.
II
Establecida la competencia de los registros de los rganos administrativos para la expedicin de copias
compulsadas de documentos originales y la de los notarios para autenticarlas en los trminos
anteriormente expuestos, procede entrar a examinar si, como seala el informe del SPEE, los
Graduados Sociales tienen atribuida la facultad de compulsa de documentos en el mbito de la
legislacin laboral y de la Seguridad Social.
As, el Reglamento de los Colegios Oficiales de Graduados Sociales, aprobado por Orden del
Ministerio de Trabajo de 28 de agosto de 1970, recoga en su artculo 1 los cometidos que
corresponda desempear a los colegiados en ejercicio.
Posteriormente, el Real Decreto 3549/1977, de 16 de diciembre, aprueba un nuevo Reglamento, que
deja a salvo, en su disposicin final tercera, el artculo 1 del Reglamento anterior, mientras no sea
promulgado el Estatuto Profesional del Graduado Social.
Recientemente, el Real Decreto 1415/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos
Generales de los Colegios Oficiales de Graduados Sociales, en su disposicin derogatoria nica
dispone:
1.- Quedan derogadas cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan a lo dispuesto en
este Real Decreto, y en particular el Real Decreto 3549/1977, de 16 de diciembre, por el que se
aprueba el Reglamento de los Colegios Oficiales de Graduados Sociales.
2.- Se mantiene, no obstante, la vigencia del artculo 1 de la Orden ministerial de 28 de agosto de
1970.
A este respecto, el citado artculo 1 del Reglamento, aprobado por Orden ministerial de 28 de agosto
de 1970, contempla entre los cometidos a desempear por los Graduados Sociales colegiados: e)
Verificar, sin menoscabo de las facultades inspectoras e interventoras de la Administracin, mediante
certificacin o visado, los padrones, declaraciones, liquidaciones y dems documentos que hayan de
formalizar las Empresas y los trabajadores a efectos de lo establecido en la legislacin laboral y de
Seguridad Social.
En opinin de la Subdireccin General de Servicios Tcnicos del SEE, el precepto trascrito
fundamenta la competencia de los Graduados Sociales para efectuar la compulsa de documentos en el
mbito de la legislacin laboral y de la seguridad social, considerndola compatible con la regulacin

administrativa anteriormente analizada, contenida en la Ley 30/1992 y en el artculo 8 del Real


Decreto 772/1999.
En consecuencia procede analizar el alcance de la competencia reconocida en el referido artculo 1 de
la Orden de 28 de agosto de 1970 para lo cual ha de llevarse a cabo una interpretacin conforme a los
principios hermenuticos del artculo 3 del Cdigo civil, segn el cual:
Las normas se interpretarn segn el sentido propio de sus palabras, en relacin con el contexto, los
antecedentes histricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas,
atendiendo fundamentalmente al espritu y finalidad de aqullas.
A este respecto, interesa destacar, en primer lugar, que los trminos del precepto verificarmediante
certificacin o visado, los padrones, declaraciones y dems documentos,.. tienen un significado
distinto al del trmino compulsa. As, segn el Diccionario de la lengua espaola, visar significa
autorizar (un documento, una certificacin, etc.) ponindole el visto bueno y verificar, probar (que
una cosa de la que se dudaba) es verdadera o comprobar o examinar (la verdad de una cosa).
Por su parte, la compulsa, como vimos, implica cotejar, esto es, comparar una cosa con otra u otras,
tenindolas a la vista. En concreto, en el mbito administrativo, la compulsa conlleva comparar dos
documentos con la finalidad de acreditar que la copia es fiel reproduccin del original y est
configurada en nuestro ordenamiento jurdico como una potestad administrativa atribuida a rganos
especficos.
De un anlisis comparativo entre los trminos analizados, podemos afirmar que las facultades de
verificacin y visado no incluyen las de compulsa en los trminos en que esta se regula en el mbito de
los procedimientos administrativos.
La misma interpretacin se deduce de la utilizacin de los trminos verificar y visar en el resto del
ordenamiento jurdico. As, diversas normas atribuyen funciones de verificacin a distintos rganos
administrativos sin que se entiendan incluidos en la misma la facultad de compulsar. Entre ellos: los
artculos 142 y 159 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, enumeran la
verificacin entre los objetivos y el contenido del control desarrollado por la Intervencin General y
sus intervenciones delegadas; el artculo 10 de la LOTC, en redaccin dada por Ley Orgnica 6/2007,
atribuye al Tribunal Constitucional en Pleno la facultad de verificacin del cumplimiento de los
requisitos exigidos para el nombramiento de Magistrado del Tribunal Constitucional; el artculo 28 de
la Ley Orgnica 4/2007, de 12 de abril, de Universidades, incluye entre las funciones del Consejo de
Universidades, la de verificacin de la adecuacin de los planes de estudio a las directrices y
condiciones establecidas por el Gobierno para los ttulos oficiales, etc.
De un anlisis comparado entre el tenor literal del precepto reglamentario analizado y las
disposiciones que acabamos de invocar, puede afirmarse que el epgrafe e) del artculo 1 de la Orden
de 28 de agosto de 1970, al hacer referencia a la funcin de verificar parece incluir funciones
similares a las atribuidas a los inspectores o interventores, que como se ha sealado no incluyen las de
compulsar, puesto que de no ser as no tendra sentido establecer la salvedad mediante el inciso sin
menoscabo de las facultades inspectoras e interventoras.
Finalmente, el artculo 3 del Cdigo Civil recoge tambin como criterio interpretativo la realidad
social del tiempo en que han de ser aplicadas las normas.
As, a pesar de los trminos genricos en que se expresa el artculo 1, la delimitacin del alcance de las
funciones en l definidas debe realizarse teniendo en cuenta el ordenamiento jurdico vigente.
Para ello, se estima oportuno traer a colacin el dictamen del Consejo de Estado, de 16 de mayo de
2002, al Proyecto de Decreto por el que se regulan los servicios de informacin y atencin al
ciudadano y la funcin de registro en la Administracin de Castilla y Len en cuya disposicin
adicional octava prevea la posibilidad de convenir con Colegios Profesionales o Consejos de Colegios

la encomienda de gestin para la realizacin de la compulsa de documentos por parte de la


Corporacin y de sus colegiados para la tramitacin de cada procedimiento administrativo o trmite
especfico, conforme al artculo 25 del Decreto. Sobre la citada previsin seal el Consejo de Estado:
(...) si se tiene en cuenta la naturaleza de la funcin de compulsa de los documentos a presentar en
los procedimientos administrativos, dicha encomienda, en cuanto se extiende a los colegiados, no
puede encuadrarse en los lmites del artculo 15 de la Ley 30/1992. Esta observacin se formula con
carcter esencial a los efectos establecidos en el artculo 130.3 del Reglamento Orgnico del Consejo
de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
En el mismo sentido, en dictamen de 13 de noviembre de 1997, al Proyecto de Real Decreto por el que
se aprueba el Estatuto General de la Profesin de Gestor Administrativo, el mximo rgano consultivo
seal que la regulacin de las formas de colaboracin de los Gestores con la Administracin (a
travs del cotejo de documentos) prevista en el artculo 39 del proyecto excede asimismo del mbito
propio de los Estatutos Generales a que se refiere el artculo 6 de la Ley de Colegios Profesionales
En consecuencia, de una interpretacin basada en el contexto y en la realidad social del momento en
que se ha de aplicar la norma, tampoco podra deducirse la facultad de compulsa de documentos por
parte de los graduados sociales, en los trminos en que nuestro ordenamiento jurdico, en particular la
Ley 30/1992 y sus normas de desarrollo, ha configurado la compulsa de documentos en el mbito de
los procedimientos administrativos.
No obstante las consideraciones generales anteriormente realizadas, antes de concluir se estima
oportuno realizar una referencia a la nueva regulacin introducida por la recientemente aprobada Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, en materia
de copias electrnicas. En concreto, el artculo 30 de la citada Ley dispone lo siguiente:
1. Las copias realizadas por medios electrnicos de documentos electrnicos emitidos por el propio
interesado o por las Administraciones Pblicas, mantenindose o no el formato original, tendrn
inmediatamente la consideracin de copias autnticas con la eficacia prevista en el artculo 46 de la
Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, siempre que el documento electrnico original se encuentre en poder de la
Administracin y que la informacin de firma electrnica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan
comprobar la coincidencia con dicho documento.
2. Las copias realizadas por las Administraciones Pblicas, utilizando medios electrnicos, de
documentos emitidos originalmente por las Administraciones Pblicas en soporte papel tendrn la
consideracin de copias autnticas siempre que se cumplan los requerimiento y actuaciones previstas
en el artculo 46 de la Ley 30/1992, del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
3. Las Administraciones Pblicas podrn obtener imgenes electrnicas de los documentos privados
aportados por los ciudadanos, con su misma validez y eficacia, a travs de procesos de digitalizacin
que garanticen su autenticidad, integridad y la conservacin del documento imagen, de lo que se
dejar constancia. Esta obtencin podr hacerse de forma automatizada, mediante el correspondiente
sello electrnico.
4. En los supuestos de documentos emitidos originalmente en soporte papel de los que se hayan
efectuado copias electrnicas de acuerdo con lo dispuesto en este artculo, podr procederse a la
destruccin de los originales en los trminos y con las condiciones que por cada Administracin
Pblica se establezcan.
5. Las copias realizadas en soporte papel de documentos pblicos administrativos emitidos por
medios electrnicos y firmados electrnicamente tendrn la consideracin de copias autnticas
siempre que incluyan la impresin de un cdigo generado electrnicamente u otros sistemas de
verificacin que permitan contrastar su autenticidad mediante el acceso a los archivos electrnicos de
la Administracin Pblica, rgano o entidad emisora.
Por su parte, el apartado 2 del artculo 35 del mismo cuerpo legal ha introducido la siguiente
posibilidad:
Los interesados podrn aportar al expediente copias digitalizadas de los documentos, cuya fidelidad

con el original garantizarn mediante al utilizacin de firma electrnica avanzada. La Administracin


Pblica podr solicitar del correspondiente archivo el cotejo del contenido de las copias aportadas.
Ante la imposibilidad de este cotejo y con carcter excepcional, podr requerir al particular la
exhibicin del documento o de la informacin original. La aportacin de tales copias implica la
autorizacin a la Administracin para que acceda y trate la informacin personal contenida en tales
documentos.
De un anlisis conjunto de las disposiciones trascritas no parece que resulten aplicables al caso objeto
de consulta habida cuenta que de la misma no se deduce que estemos ante supuestos de copias
electrnicas ni tampoco ante copias efectuadas por los propios interesados puesto que los graduados
sociales no tienen tal consideracin sino la de terceros.
A la vista de las consideraciones expuestas, esta Intervencin General llega a la siguiente
CONCLUSIN
Sin perjuicio de la nueva regulacin introducida por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, no aplicable al caso objeto de consulta, en el
mbito de la Administracin General del Estado, de acuerdo con la Ley 30/1992 y el artculo 8 del
Real Decreto 722/1999, los registros de los rganos administrativos a que se dirijan las solicitudes,
escritos y comunicaciones de los ciudadanos, as como los registros de cualquier rgano
administrativo que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la de cualquier
Administracin de las Comunidades Autnomas o a la de alguna de las entidades que integran la
Administracin Local si, en este caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio, son los nicos
rganos competentes para facilitar copia compulsada de los documentos que se presenten y para la
devolucin de los originales que no deban obrar en el procedimiento, remitiendo copia de los mismos,
previo cotejo, al rgano que en cada caso sea destinatario de la referida documentacin.
Salvo la citada competencia atribuida a los rganos administrativos en cumplimiento de la Ley
30/1992, de acuerdo con el artculo 1 de la Ley del Notariado, slo el Notario est autorizado para dar
fe y por tanto autenticar copias de documentos.
En conclusin, las copias de documentos verificadas y visadas por los graduados sociales no gozan de
la misma validez y eficacia que el documento original en el mbito de los procedimientos
administrativos, a los efectos previstos en los artculos 35 c) y 46 de la Ley 30/1992.

11-10-2007

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INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE N 96, Ao 2007

TITULO

INFORME de la IGAE, de 11 de octubre de 2007, por el que se resuelve escrito de una


Intervencin Territorial en el que se plantea la procedencia de la constitucin de avales por
parte de una empresa para responder de anticipos por acopio de materiales en su actuacin
como medio propio en la ejecucin de obras por la Administracin General del Estado.

DESCRIPTORES

CONTRATACIN
AVAL
ANTICIPOS
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General escrito de la Intervencin Territorial en la Delegacin de


Economa y Hacienda en La Corua en el que se plantea la procedencia de la constitucin de avales
por parte de la Empresa "T" S.A. para responder de anticipos por acopio de materiales en su actuacin
como medio propio en la ejecucin de obras por la Administracin General del Estado.
Esta Intervencin General se ha pronunciado sobre la posibilidad de conceder a "T" S.A. anticipos por
acopio de materiales y utilizacin de instalaciones y equipos en relacin con las actuaciones que se le
encomienden en su informe de 11 de julio de 2006.
Dicho informe concluye con las siguientes consideraciones:
() Conforme a lo expuesto y en aplicacin de la regla del servicio hecho consagrada en la LGP, la
normativa referida nicamente contempla el abono de cantidades en base a la prestacin realmente
ejecutada por "T" S.A. , sin que en ningn momento est previsto en cuanto rgimen excepcional, de
forma similar a la contemplada en el TRLCAP y dems normativa citada anteriormente, el abono de
cantidades a cuenta por cualquier tipo de actuaciones preparatorias. Por el contrario, s encontramos
en las normas una regulacin muy pormenorizada de algunos aspectos concretos a los que se ha
querido tratar con detalle y dar cobertura normativa, como es la forma en que debe tramitarse el
encargo en cada tipo de actuacin, o la elaboracin de modificados o reformados.
En consecuencia, la regla general del servicio hecho consagrada en la LGP en relacin a la
exigibilidad de las obligaciones de la Hacienda Pblica estatal condiciona el pago de tales
obligaciones a la previa realizacin (o garanta) por el acreedor de su correlativa obligacin. Por
ello, entiende este Centro fiscal que la posibilidad de efectuar abonos no sustentados en una
obligacin cumplida o garantizada deber estar prevista expresamente en la normativa que resulte de
aplicacin. As, ante la ausencia de previsin al respecto en la normativa reguladora de "T" S.A. y
sus relaciones con la Administracin y no siendo de aplicacin la normativa contractual prevista en
los artculos 99 y 145 del TRLCAP, esta Intervencin General considera que no es admisible la
realizacin de abonos a cuenta a "T" S.A. y sus filiales por el acopio de materiales y utilizacin de
instalaciones y equipos en cuanto actuaciones preparatorias, por no preverlo expresamente la
normativa vigente.
El denominado principio del servicio hecho al que se hace referencia se recoge en el artculo 21. 2
de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que seala que si las obligaciones de
la Hacienda Pblica estatal tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podr efectuarse si el
acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligacin.
Como se seala en las consideraciones reproducidas, la posibilidad de efectuar abonos no sustentados
en una obligacin cumplida o garantizada debe estar prevista expresamente en la normativa que resulte
de aplicacin. As pues, en el marco de las actuaciones que como medio propio instrumental le sean
encomendadas a "T" S.A. y sus filiales, y dado que la normativa reguladora de "T" S.A. carece de
previsiones al respecto, no resulta en principio procedente el abono a dicha entidad de cantidad alguna
que no responda a los trabajos realizados en cada perodo, previa aprobacin de la certificacin o
documento que acredite la realizacin total o parcial de la actuacin de que se trate, como seala el
artculo 5 del Real Decreto 371/1999, regulador del rgimen de "T" S.A. salvo que se haya constituido
previamente la correspondiente garanta por parte de la sociedad, para lo cual el rgano competente
deber haber fijado los medios de constitucin, las condiciones y el funcionamiento de dicha garanta
en el encargo de las actuaciones a realizar por "T" S.A. que regula el citado rtculo 5 del Real Decreto

371/1999.

30-10-2007

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PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE N 95

TITULO

INFORME de la IGAE, de 30 de octubre de 2007, por la que se resuelve consulta planteada por
una Intervencin Delegada acerca del control a ejercer en el procedimiento de pago de las
nminas de prestacin por desempleo.
DESCRIPTORES

NMINA
PRESTACIN DESEMPLEO
PAGO
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General consulta planteada por la Intervencin Delegada


Territorial de Salamanca acerca del control a ejercer en el procedimiento de pago de las nminas de
prestaciones por desempleo.
Las dudas se suscitan en torno a las actuaciones a desarrollar respecto de los listados de nminas a
pagar por recibo, que remiten los rganos centrales del Servicio Pblico de Empleo Estatal (en
adelante, SPEE) a las Direcciones Provinciales. En concreto, se cuestiona si dichos listados deben ser
objeto de intervencin previa por parte de las Intervenciones Territoriales cuya competencia orgnica
y territorial coincida con la de la Direccin Provincial que recibe los listados.
A fin de resolver la referida cuestin, cabe realizar las siguientes consideraciones:
De acuerdo con el artculo 148 de la LGP, la funcin interventora tiene por objeto controlar, antes de
que sean aprobados, los actos del sector pblico estatal que den lugar al reconocimiento de derechos
o a la realizacin de gastos, as como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversin o
aplicacin en general de sus fondos pblicos, con el fin de asegurar que su gestin se ajuste a las
disposiciones aplicables en cada caso.
Centrndonos en el mbito de los gastos, la fiscalizacin se realiza, por tanto, con carcter previo a la
adopcin de los actos que aprueben o adquieran compromisos de gasto, reconozcan obligaciones,
ordenen pagos o lleven a cabo el pago material.
Dicha funcin se desarrolla por el Interventor General y sus Interventores Delegados, de acuerdo con
la distribucin de competencias establecida en el artculo 8 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de
diciembre, por el que se desarrolla el rgimen de control interno ejercido por la Intervencin General
de la Administracin del Estado. Este precepto atribuye, en su apartado b), a los Interventores
delegados la competencia para ejercer en toda su amplitud la fiscalizacin e intervencin de los actos
relativos a gastos, derechos, pagos e ingresos que dicten las autoridades de los Ministerios, Centros,

Dependencias u Organismos autnomos, salvo los supuestos reservados al Interventor General en el


apartado a) y, contina sealando, que la funcin se ejercer por el Interventor delegado cuya
competencia orgnica o territorial se corresponda con la de la autoridad que acuerde el acto de
gestin.
En coherencia con el citado precepto reglamentario, el vigente Real Decreto 1552/2004, de 25 de
junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Economa y Hacienda,
dispone que corresponde a las Intervenciones Delegadas Territoriales ejercer, sin perjuicio de las
competencias atribuidas al Interventor General de la Administracin del Estado, la funcin
interventora sobre los actos de contenido econmico dictados por los servicios perifricos de la
Administracin General del Estado, as como, previa designacin del Interventor General, de los
organismos autnomos, en el mbito territorial de su competencia (artculo 12, apartado 4, epgrafe
d)).
De cuanto se acaba de exponer, puede afirmarse que para que los listados que se remiten a las
Direcciones Provinciales sean objeto de intervencin previa por parte de las Intervenciones
Territoriales han de darse las siguientes condiciones: en primer lugar, que impliquen un acto del sector
pblico estatal de contenido econmico, bien sea de aprobacin o compromiso de gasto, de
reconocimiento de una obligacin o de pago; en segundo lugar, que la competencia para su aprobacin
corresponda a servicios perifricos de la Administracin General del Estado o de sus organismos
autnomos cuya competencia territorial se corresponda con la de la Intervencin Territorial; y en
tercer lugar, que se remitan con carcter previo a su aprobacin por el rgano competente.
A efectos de analizar la concurrencia de las citadas condiciones es preciso partir del examen de las
normas que regulan el procedimiento y competencia para el pago de las nminas de desempleo.
As, respecto del procedimiento de pago, el artculo 26 del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril,
dispone lo siguiente:
1. El abono de la prestacin o subsidio por desempleo se realizar por mensualidades de treinta
das, dentro del mes inmediato siguiente al que corresponda el devengo. En todo caso, el derecho al
percibo de cada mensualidad caducar al ao de su respectivo vencimiento.
2. El pago de la prestacin y subsidio por desempleo se realizar mediante el abono en la cuenta de la
entidad financiera colaboradora indicada por el solicitante o perceptor, de la que sea titular, salvo en
los casos, debidamente justificados, en los que la entidad gestora permita el pago en efectivo por la
entidad financiera.
Nada seala el precepto reglamentario sobre los rganos competentes para ordenar el pago a favor de
los perceptores a travs de las entidades financieras colaboradoras, por lo que debemos acudir a las
normas que regulan los rganos competentes en la gestin de las prestaciones por desempleo.
En este sentido, en primer lugar, debemos remitirnos al artculo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de
diciembre, de Empleo, que atribuye al SPEE la competencia en la gestin y el control de las
prestaciones por desempleo, sin perjuicio del cometido de vigilancia y exigencia del cumplimiento de
las normas legales y reglamentarias sobre obtencin y disfrute de las prestaciones del sistema de la
Seguridad Social que el artculo 3 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la
Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social, atribuye a los funcionarios del Cuerpo Superior de
Inspectores de Trabajo y de la Seguridad Social y del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y
Seguridad Social.
Por tanto, siendo el SPEE, segn dispone el artculo 10 de la precitada Ley, un Organismo Autnomo,
la competencia originaria para el reconocimiento de la obligacin y la ordenacin del pago de las
obligaciones corresponde al Presidente o Director del Organismo, de acuerdo con el artculo 74.2 de la
LGP, por lo que, salvo supuesto de traslacin, corresponder al Director del SPEE la referida
competencia.

Llegados a este punto es preciso hacer referencia a la Resolucin de 1 de junio de 2005, de la


Direccin General del Servicio Pblico de Empleo Estatal, de delegacin de competencias en rganos
administrativos del organismo, en cuyo apartado Ocho, se delega en los Directores provinciales, en el
mbito de sus propias circunscripciones territoriales, la competencia para autorizar y disponer, en
consecuencia, aprobando gastos, reconocer las obligaciones y ordenar los pagos, que se deriven del
reconocimiento de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo y del nivel asistencial, dentro
de los lmites establecidos en el Ttulo III del texto refundido de la Ley General de la Seguridad social,
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la Ley 45/2002, de 12 de diciembre,
disposiciones de desarrollo y dems normas de aplicacin (punto 4.1). Ahora bien, esta delegacin se
realiza dentro del lmite de los crditos presupuestarios habilitados a las Direcciones Provinciales y
centros de gastos dependientes de la misma, es decir, que si no se produce una distribucin de los
crditos presupuestarios entre los correspondientes servicios perifricos la referida delegacin no
surtir efectos.
En consecuencia, en la medida en que no parece haberse producido la citada distribucin de los
crditos presupuestarios a los que se imputa el gasto derivado del pago de prestaciones por desempleo,
la competencia originaria en relacin a los actos de ejecucin del gasto derivado de las nminas de
prestaciones por desempleo sigue correspondiendo al Director del SPEE.
A este respecto, la documentacin remitida por la Interventora Delegada Territorial de Salamanca
confirma la anterior afirmacin.
As, entre dicha documentacin se incluye un informe de la Intervencin Delegada en el SPEE, de
fecha 16 de junio de 2003, sobre un borrador de Instrucciones por las que se establece el
procedimiento de pago de las nminas de desempleo y cotizacin de los trabajadores eventuales
agrarios de la Direccin General del INEM (denominacin que tena el actual organismo SPEE con
anterioridad a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, por lo que, segn seala su disposicin adicional
primera, todas las referencias que en la legislacin vigente se efectan al INEM, o a sus funciones y
unidades deben entenderse realizadas al SPEE). Segn el citado informe, las nminas de
prestaciones son autorizadas y aprobadas por la Directora General de INEM. Asimismo, de las
notas de la Direccin Provincial del SPEE de Salamanca, de 2 de marzo y 27 de abril de 2007, se
desprende que una vez se produce el cierre de la nmina, esto es, una vez autorizada la nmina y por
tanto reconocida la obligacin, de una parte, se comunican desde los Servicios Centrales a las
entidades bancarias las cantidades que deben abonar a los beneficiarios, y de otra, se remiten los
listados de nmina a pagar a las Direcciones Provinciales.
Ahora bien, en el caso de las prestaciones por desempleo el procedimiento no finaliza con las referidas
comunicaciones, habida cuenta que, a pesar de las competencias atribuidas al actual SPEE en la
gestin de las prestaciones, el artculo 8 del Real Decreto 1325/1981, de 19 de junio, por el que se
transfirieron las funciones y servicios derivados de las prestaciones por desempleo a favor del Instituto
Nacional de Empleo, dispone lo siguiente:
No obstante lo dispuesto en el artculo 1 del presente Real Decreto, y en tanto no se disponga lo
contrario por el Ministerio de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, el pago de las prestaciones por
desempleo se efectuar a travs de los circuitos financieros que habilite la Tesorera General de la
Seguridad Social. A estos efectos, corresponde al Instituto Nacional de Empleo la autorizacin del
gasto y la ordenacin del pago.
La Tesorera General de la Seguridad Social y el Instituto Nacional de Empleo mantendrn cuentas
de relacin contable, comprensivas de todas sus operaciones recprocas derivadas de la gestin de las
prestaciones por desempleo, que se conciliarn mensualmente.
Precepto que hay que completar con el contenido de las Instrucciones Conjuntas de las Direcciones
Generales de la Tesorera General de la Seguridad Social (en adelante, TGSS) y del INEM, de fecha
28 de junio de 1984, dictadas con objeto de regular las relaciones entre ambos organismos, relativas al

pago de las prestaciones y la recaudacin de las cuotas por desempleo y su conciliacin contable.
En concreto, por lo que a la cuestin ahora analizada se refiere, debe destacarse el contenido de la
Instruccin Primera que, tras recoger la previsin contenida en el artculo 8, anteriormente trascrito,
por la que se dispone que el pago de las prestaciones de desempleo se efectuar a travs de los
circuitos financieros habilitados por la Tesorera General de la Seguridad Social y prever, en su
apartado 5, la modalidad de pago por recibo, establece en su apartado 6 que la Tesorera General de
la Seguridad Social arbitrar las medidas precisas para que las entidades pagadoras procedan al
pago de las nminas que les habr remitido la Direccin Provincial del Instituto Nacional de
Empleo.
De lo expuesto hasta el momento se desprende que, si bien las competencias en la gestin de las
prestaciones por desempleo estn atribuidas al SPEE, los fondos con cargo a los cuales se har
efectivo el pago de las mismas a los beneficiarios son puestos a disposicin de las entidades
financieras por la TGSS. En consecuencia, la intervencin previa de dicho pago corresponder a la
Intervencin competente de la TGSS.
Segn lo sealado, podemos afirmar que en el procedimiento de pago de las nminas de desempleo
corresponde, de una parte, a la Directora General del SPEE la competencia para autorizar las nminas
y ordenar su pago y, de otra, a la TGSS efectuar el libramiento de fondos a las entidades financieras
para el pago a los beneficiarios de la prestacin. En consecuencia, la competencia para la fiscalizacin
previa de las nminas de prestaciones por desempleo as como para la intervencin previa de las
rdenes de pago corresponde al Interventor Delegado del SPEE mientras que la intervencin previa
del pago corresponder al Interventor competente de la TGSS.
Todo ello sin perjuicio de la remisin a las Direcciones Provinciales del SPEE de los listados de
nminas a pagar, una vez las mismas han sido autorizadas y ordenado su pago. Respecto de dichos
listados a las Intervenciones Delegadas Territoriales integradas en las Delegaciones de Economa y
Hacienda no les corresponde realizar actuacin alguna en el mbito de la funcin interventora: En
efecto, por una parte, se trata de listados de nminas recibidos, como se ha sealado, una vez
autorizadas las nminas y ordenado el pago con carcter previo por la Directora General del SPEE, lo
que significa que los actos de contenido econmico han tenido lugar con anterioridad, incluida la
fiscalizacin e intervencin previa por parte de la Intervencin Delegada en el SPEE, y, por otra parte,
resulta de competencia de la TGSS el libramiento de fondos a favor de las entidades financieras, por lo
que el pago se realiza por autoridad cuya competencia orgnica no se corresponde con la de las
Intervenciones Delegadas Territoriales. En consecuencia, no se entienden cumplidas las condiciones
necesarias para llevar a efecto la funcin interventora por dicha Intervencin Delegada Territorial en el
momento en que se remiten los listados.
La anterior conclusin se ve confirmada si tenemos en cuenta el contenido de las Instrucciones
Conjuntas de las Direcciones Generales de la TGSS y del INEM, anteriormente referenciadas, del cual
parece desprenderse que la remisin de los listados de nminas a las Direcciones Provinciales del
SPEE se efecta a efectos del seguimiento y contabilidad de las prestaciones y cotizaciones por
desempleo. As, el apartado 1 de la Instruccin Cuarta, al regular dicho seguimiento a nivel provincial,
dispone: La Tesorera Territorial y la Direccin Provincial del INEM llevarn a cabo la conciliacin
contable de los diferentes epgrafes que configuran los ingresos y gastos por desempleo. Dicha
conciliacin quedar reflejada en el documento Extracto de cuenta corriente con el Instituto
Nacional de Empleo, (...). El extracto de cuenta y los documentos base que sirvieron para su
confeccin debern ser firmados por el Director Provincial del Instituto Nacional de Empleo, el
Tesorero Territorial y el Interventor de la Tesorera Territorial.
Por lo tanto, los listados de nminas que se presenten a las Intervenciones Territoriales de las
Delegaciones de Economa y Hacienda lo sern, en su caso, a efectos del ejercicio del control
financiero que pudieran tener encomendado, pero no a efectos de desarrollar actuaciones en el mbito
de la funcin interventora.

12-2-2008

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

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INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE n 98 marzo-abril

TITULO

Informe de la IGAE de 12 de febrero de 2008 por el que se contesta consulta planteada por
una Intervencin Delegada sobre la intervencin material del pago de las rdenes de
transferencia remitidas en archivos al Banco de Espaa, cuando el soporte informtico
utilizado no incorpora la firma electrnica reconocida de las personas autorizadas a disponer
de los fondos de la cuenta.
DESCRIPTORES

INTERVENCIN MATERIAL
PAGO
RDENES DE TRANSFERENCIAS
BANCO ESPAA
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General, escrito de la Intervencin Delegada en el Comisionado


para el Mercado de Tabacos, en el que se plantea consulta sobre la intervencin material del pago de
las rdenes de transferencia remitidas en archivos al Banco de Espaa, cuando el soporte informtico
utilizado, en el que se contiene el detalle de las transferencias, no incorpora la firma electrnica
reconocida de las personas autorizadas a disponer de los fondos de la cuenta.
Segn el escrito de consulta, el procedimiento de pago se realiza de acuerdo con lo establecido por el
Banco de Espaa en sus Normas de presentacin de rdenes de transferencias en archivos (versin
05, de 26 de enero de 2006, nm. de registro IE 1988.03), resumiendo a continuacin la forma en que
las mismas se estn aplicando en los procedimientos de pago tramitados por el Comisionado para el
Mercado de Tabacos, en los siguientes trminos:
Se envan al Banco de Espaa las rdenes de ejecucin de las relaciones de transferencias en las
que slo figura el importe global, que es el que aparece formalmente autorizado e intervenido, y a las
que se aade nicamente el diskette que contiene el detalle de las transferencias.
La especificacin de las transferencias concretas a efectuar slo es admitida por el Banco de Espaa
en soporte informtico en el que ha de figurar una clave de autenticacin, pero al que no se incorpora
ninguna firma que deje huella electrnica personal y fehaciente de que los datos que contiene son los
autorizados e intervenidos.
Teniendo en cuenta los nuevos desarrollos normativos y tcnicos en la utilizacin de medios
electrnicos, informticos y telemticos por la Administracin General del Estado, la Intervencin

Delegada cuestiona la validez del procedimiento descrito en la medida en que los archivos
informticos que contienen las transferencias individuales ordenadas no incorporan la firma
electrnica reconocida de las personas autorizadas, entre las que se debe encontrar la del Interventor
competente para efectuar la intervencin previa del pago.
A fin de resolver la referida cuestin, cabe realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
I
El problema que subyace en la cuestin planteada consiste en determinar la validez del procedimiento
descrito en la intervencin previa del pago, en el que la conformidad del Interventor se refleja en un
documento que no identifica las rdenes de transferencia individualizadas objeto de control, sino el
importe total de la relacin, que se contiene en un archivo codificado que se remite al Banco de
Espaa en un disquete. En consecuencia, se estima necesario analizar previamente la naturaleza,
alcance y forma de ejercicio de la funcin interventora.
En este sentido, conviene recordar que el objeto de la funcin interventora es, segn el artculo 148 de
la LGP, controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector pblico estatal que den lugar al
reconocimiento de derechos o a la realizacin de gastos, as como los ingresos y pagos que de ellos se
deriven, y la inversin o aplicacin en general de sus fondos pblicos, con el fin de asegurar que su
gestin se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
Centrndonos en el mbito de los gastos, la funcin interventora se ejerce sobre las distintas fases del
procedimiento de gestin, lo que da lugar a la distincin de las siguientes fases de control, enumeradas
en el artculo 150 de la LGP: a) la fiscalizacin previa de de los actos que (...) aprueben gastos,
adquieran compromisos de gasto, (...); b) la intervencin del reconocimiento de las obligaciones y de
la comprobacin de la inversin; c) la intervencin formal de la ordenacin del pago; d) la
intervencin material del pago.
Por tanto, la fiscalizacin o intervencin se realiza con carcter previo a la adopcin de cada uno de
los actos que aprueben o adquieran compromisos de gasto, reconozcan obligaciones, ordenen pagos o
lleven a cabo el pago material, con el fin de verificar su adecuacin a las disposiciones aplicables.
Para llevar a cabo dicha funcin, el rgano de control debe recibir el expediente original completo, una
vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos y cuando est en disposicin
de que se dicte acuerdo por quien corresponda, a efectos de poder verificar el cumplimiento de los
requisitos necesarios para la adopcin del acto, en los trminos previstos en los artculos 148 y
siguientes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y en las disposiciones
reglamentarias del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el rgimen de
control interno ejercido por la Intervencin General de la Administracin del Estado.
Si como consecuencia del examen de los documentos incorporados al expediente, la Intervencin
considera que el acto objeto de fiscalizacin o intervencin previa se ajusta a la legalidad, har constar
su conformidad mediante diligencia firmada, sin necesidad de motivarla. Si, por el contrario, la
Intervencin al realizar las actuaciones de verificacin se manifiesta en desacuerdo con el contenido
de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopcin, deber formular sus reparos
por escrito debidamente motivados.
La aplicacin de las consideraciones anteriores al caso concreto que se plantea, la intervencin previa
del pago, permite concluir que la firma del Interventor en los documentos de salida de fondos (rdenes
de transferencia o cheques) expresa la conformidad del rgano de control con la ejecucin de las
rdenes de pago, una vez verificada la identidad del perceptor y la cuanta del pago, de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 31 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre.

El ejercicio de la funcin interventora se realizar en los trminos expuestos con independencia del
soporte, papel o electrnico, en el que se tramiten y formalicen las actuaciones objeto de control,
habida cuenta que, tal y como invoca el Interventor delegado en su escrito de consulta, segn el
artculo 33 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios
Pblicos, la gestin electrnica de la actividad administrativa respetar la titularidad y el ejercicio
de la competencia por la Administracin Pblica, rgano o entidad que la tenga atribuida y el
cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en las normas que regulen la
correspondiente actividad (...), exigencias que ya se prevean en el artculo 45 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, RJAP-PAC.
A tales efectos, en el mbito de la funcin interventora, la modificacin del Real Decreto 2188/1995
que se llev a cabo mediante la aprobacin del Real Decreto 686/2005, de 10 de junio, estuvo
motivada por la necesidad de adaptar las normas reguladoras de dicha funcin a los supuestos en los
que los procedimientos administrativos objeto de control se tramitasen y/o finalizasen en soporte
electrnico.
As, entre otros aspectos, se regul la formalizacin del resultado de la fiscalizacin o intervencin
previa en documento electrnico mediante la utilizacin de la firma electrnica reconocida, cuando la
propuesta y el acto o resolucin objeto de control se formalizasen en documento electrnico (artculo
13 bis, apartado 1, del Real Decreto 2188/1995).
Ahora bien, como exigen con carcter general las normas reguladoras de la utilizacin de medios
electrnicos, informticos y telemticos en el mbito de las Administraciones Pblicas, esta
posibilidad de formalizar el resultado de la fiscalizacin o intervencin previa mediante firma
electrnica no altera la naturaleza, el alcance, ni los efectos de dicha funcin.
En consecuencia, por lo que a la cuestin planteada afecta, la intervencin material del pago se
formalizar mediante firma electrnica reconocida del Interventor cuando el procedimiento de pago (o
los pagos) que se tramite en soporte informtico permita al rgano de control verificar la identidad del
perceptor y la cuanta de cada una de las rdenes de pago que se proponen ejecutar y a las que, en su
caso, una vez efectuadas dichas verificaciones, dar su conformidad mediante la citada firma. Ello
implica, a sensu contrario, que la intervencin previa del pago no puede realizarse sobre un importe
global referido a un conjunto de transferencias respecto de las cuales no queda constancia
individualizada de la identidad del perceptor y de la cuanta correspondiente a cada una de ellas.
II
Sentado que el procedimiento descrito en el escrito de consulta no rene los requisitos necesarios para
garantizar que las relaciones de transferencias incluidas en el disquete son las intervenidas
previamente por el rgano de control y, habida cuenta que el origen de este procedimiento parece estar
en la incorporacin de medios electrnicos, informticos y telemticos en el procedimiento de pago
con el fin de agilizar su tramitacin, se estima necesario analizar a continuacin la posible aplicacin
de estos medios a la vista de los desarrollos normativos y tcnicos actuales.
Desde la perspectiva tcnica, se considera oportuno poner en conocimiento del Comisionado para el
Mercado de Tabacos que el Sistema de Informacin Contable (SIC2), utilizado por dicho organismo,
dispone de una funcionalidad que permite: de una parte, emitir rdenes de transferencia, con
identificacin del perceptor y de la cuanta correspondiente a cada una, a las que se incorporar en su
momento la firma electrnica de la autoridad competente del Organismo; y, de otra parte, poner a
disposicin del Interventor dichas rdenes de transferencia as como formalizar el resultado de la
intervencin previa mediante firma electrnica del Interventor de forma que el documento firmado
electrnicamente deja constancia de los datos por l verificados.
Una vez emitidas las rdenes de transferencias y firmadas electrnicamente por los rganos
correspondientes, la remisin al Banco de Espaa se canaliza mediante correo electrnico a travs de

Internet.
Para poder hacer uso de esta nueva funcionalidad se deben cumplir los siguientes requisitos:
1. La autoridad competente del Organismo y el Interventor que deban firmar electrnicamente las
rdenes de transferencia debern disponer de acceso al sistema SIC2, cada uno con el perfil adecuado
a las funciones que deba realizar y, en ambos casos, para permitir la firma electrnica de dichas
rdenes.
2. Las personas indicadas en el punto 1 anterior, as como quien efecte la remisin de las rdenes de
transferencia firmadas electrnicamente al Banco de Espaa deben disponer de certificado electrnico
reconocido.
3. La remisin del fichero comprimido extrado del sistema SIC2 con las rdenes de transferencia y
las firmas electrnicas de la autoridad competente del Organismo y del Interventor se efectuar
mediante correo electrnico a travs de Internet siguiendo las instrucciones emitidas al efecto por el
Banco de Espaa.
Desde la perspectiva de la funcin interventora, se recuerda que para el caso de que los procedimientos
administrativos objeto de control se tramiten y/o terminen en soporte informtico, el Real Decreto
686/2005, de 10 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 2188/1995, ha regulado distintos
sistemas de informacin y comunicacin a travs de los cuales se podr poner el expediente que
incluya documentos electrnicos a disposicin de la Intervencin para su fiscalizacin o intervencin
previa, as como, en su caso, formalizar su resultado en documento electrnico.
En concreto, el SIC2 estara incluido entre los sistemas previstos en el apartado 2, epgrafe a), del
artculo 13 bis del Real Decreto, habida cuenta que, como se deduce de las nuevas funcionalidades
anteriormente descritas, consiste en una aplicacin informtica desarrollada especficamente por la
Intervencin General de la Administracin del Estado, en la que el rgano gestor genera y tramita las
rdenes de transferencia y al mismo tiempo permite ponerlas a disposicin de la Intervencin para su
intervencin previa, as como la formalizacin de su resultado mediante firma electrnica.
Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en las siguientes
CONCLUSIONES
El procedimiento de intervencin previa del pago, segn el cual la formalizacin del resultado de las
verificaciones efectuadas se recoge nicamente en un documento en el que figura el importe global
que parece corresponder al sumatorio de las relaciones de transferencias detalladas en un disquete que
se remite al Banco de Espaa pero al que no se incorpora ninguna firma que deje huella electrnica
personal y fehaciente de que los datos que contiene son los autorizados e intervenidos, no se ajusta a
las disposiciones aplicables al ejercicio de la funcin interventora.
Si la finalidad pretendida con el procedimiento establecido ha sido la incorporacin de medios
electrnicos, informticos y telemticos en los procedimientos de pago del Organismo con el fin de
agilizar su tramitacin, debera analizarse por ste la oportunidad de utilizar la nueva funcionalidad de
SIC2, actualmente implantada en el mismo, que permite la emisin de las rdenes de transferencia
por medios electrnicos, incluida su intervencin previa y posterior remisin al Banco de Espaa, en
los trminos anteriormente descritos.

14-2-2008

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE N 98 MARZO-ABRIL

TITULO

Informe de la IGAE de 14 de febrero de 2008, por el que se contesta a la consulta formulada


por el Instituto nacional de estadstica, sobre si la Presidenta del INE, contratada con carcter
previo en rgimen laboral en el ICO, puede percibir el complemento de antigedad a que se
refiere el artculo 26.3 de la LPGE para el 2008.
DESCRIPTORES

PERSONAL LABORAL
ANTIGEDAD
ALTOS CARGOS
TEXTO

Se ha recibido en esta Intervencin General consulta formulada por el Instituto Nacional de


Estadstica, sobre si la Presidenta del INE, contratada con carcter previo en rgimen laboral en el
ICO, puede percibir el complemento de antigedad a que se refiere el artculo 26.tres, de la Ley de
Presupuestos Generales del Estado para el 2008 (en iguales trminos las Leyes de Presupuestos
anteriores).
A este respecto, se seala que con fecha 29 de mayo de 2007, Da. XXX, present una solicitud en la
Secretara General del INE, referida al reconocimiento de su antigedad. Su nombramiento como
Presidenta del INE se produjo en virtud del Real Decreto 1297/2000, de 30 de Junio, desde su
condicin de personal laboral fijo del ICO, donde haba prestado servicios en el perodo comprendido
entre el 1 de enero de 1998 y el 2 de julio de 2000, pasando a la situacin de excedencia forzosa en el
ICO desde el 3 de julio de 2000.
Considera la Secretara General del INE que la justificacin del reconocimiento del derecho a la
antigedad tiene su fundamento en la Resolucin de la CECIR de 16 de julio de 1990 y en las
sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado (para el 2008, el artculo 26.tres de la Ley
51/2007, de 26 de diciembre). A ello aade que el ICO es un Organismo Pblico del artculo 43 de la
LOFAGE con la modalidad de Entidad Pblica Empresarial, forma parte del sector pblico estatal y
por tanto de la AGE. Se reconoce que en el ICO no existe el concepto de antigedad y que en el resto
de las Entidades Pblicas Empresariales y Organismos Pblicos con rgimen singular este problema
no se produce, ya que en todos el personal directivo percibe antigedad, pero sera una contradiccin
y una discriminacin que no los cobrase y otro alto cargo, en su misma situacin, pero procedente por
ejemplo del ICEX o de la CNMV o de la CMT s lo cobrase en referencia al tiempo servido como
personal laboral fijo al servicio de estos Organismos.

Habida cuenta de la naturaleza de la cuestin planteada y dado que incide directamente en el rgimen
retributivo no slo del INE, sino tambin del ICO, esta Intervencin General ha estimado conveniente
elevar la consulta a la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas. El citado Centro
directivo ha manifestado su criterio en informe de fecha 5 de febrero de 2008, en el que se expone que:
1. Segn datos aportados por el ICO, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1998 y
el 2 de julio de 2000, prest servicios en el ICO en calidad de Subdirectora (personal directivo).
En el ICO se puede clasificar su personal en tres colectivos, el personal directivo, el personal tcnico y
el personal acogido a convenio colectivo. En lo que se refiere al complemento de antigedad y, segn

los datos obrantes en este centro directivo, la evolucin en dicho Instituto ha sido la que se relaciona a
continuacin:
- Personal directivo.
Por resolucin de la CECIR de 27 de septiembre de 1995 se fijan las retribuciones de dicho colectivo,
y en las medias autorizadas se incluyen todos los conceptos retributivos y no se autoriza al margen
ningn complemento de antigedad.
- Personal Tcnico.
Por Resolucin de la CECIR de 31-10-1997 se aprueba para dicho personal un nuevo sistema
retributivo que supone la absorcin del sistema de trienios previstos en convenio colectivo.
- Personal acogido a convenio colectivo.
En el II convenio colectivo del Instituto (2001-2002) se pacta para el personal tcnico un nuevo
sistema de gestin del desempeo (SGD) que implica, como en el caso anterior, la desaparicin del
percibo de antigedad.

En la actualidad, por tanto, nicamente percibe complemento de antigedad el personal


Administrativo y el de Servicios Generales (aunque se pretende eliminar en el convenio colectivo que
est en fase de negociacin).
Hay un ltimo tema a resear y es que en el ICO exista la prctica habitual de hacer contratos como
personal laboral fijo a directivos para garantizarles que, en caso de cese, se incorporaran al Instituto
como personal tcnico en el primer nivel de convenio. No obstante, si el reingreso se produjera en esos
trminos, ya hemos expuesto que el personal tcnico sustituy el percibo de antigedad por el SGD.
2. La vigente Ley de Presupuestos Generales del Estado, Ley 51/2007, de 26 de diciembre, dispone,
en su artculo 26.Tres que Todos los Altos Cargos a que se refiere el nmero anterior mantendrn la
categora y rango que les corresponda de acuerdo con la normativa vigente, sin perjuicio de que el
complemento de productividad que, en su caso, se asigne a los mismos por el titular del Departamento,
dentro de los crditos asignados para tal fin, pueda ser diferente de acuerdo con lo previsto en el
artculo 28.Uno. E de la presente Ley, y de la percepcin, en catorce mensualidades, de la retribucin
por antigedad que pudiera corresponderle de acuerdo con la normativa vigente.
Por lo tanto, la LPGE 2008 lo que viene a hacer es reconocer el derecho de los Altos Cargos a percibir
en catorce mensualidades la retribucin que en concepto de antigedad les pudiera corresponder de
conformidad con la normativa vigente. Por otro lado, la referencia que efecta la Ley es taxativa ya
que no se refiere, como hace en otros apartados, a la retribucin por antigedad o concepto
equivalente.
3. En definitiva, dado que por resolucin de la CECIR de 27 de septiembre de 1995 se fijaron las
retribuciones del personal directivo del ICO y que en las medias autorizadas se incluyen todos los
conceptos retributivos sin que se autorice al margen ningn complemento de antigedad, teniendo en
cuenta el sistema de fuentes de Derecho Laboral y el carcter taxativo de la vigente Ley de
Presupuestos Generales del Estado, no se puede informar favorablemente la solicitud objeto de
informe.
A la vista del informe de la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas, este Centro
Fiscal concluye que la Presidenta del INE no tiene derecho percibir el complemento de antigedad a
que se refiere el artculo 25.tres de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2007 (en la
actualidad, artculo 26.tres de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2008).

25-2-2008

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

PUBLICACION

INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

BOLETN INFORMATIVO DE LA IGAE N 98 MARZO-ABRIL

TITULO

Informe de 25 de febrero de 2008 de la Intervencin General de la Administracin del Estado,


por el que se resuelve discrepancia planteada por el Presidente del Organismo Autnomo
Parques Nacionales con el reparo formulado por la Intervencin Delegada en dicho
Organismo, relativo a la fiscalizacin de un libramiento de fondos a justificar a favor del
Cajero Pagador de Servicios Centrales para abonar al Consorcio de Transportes de la
Comunidad de Madrid los abonos transportes para el 2008 de 65 trabajadores de Parques
Nacionales.
DESCRIPTORES

FISCALIZACIN PREVIA
PAGOS A JUSTIFICAR
AYUDAS
TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervencin General escrito del Presidente del Organismo Autnomo
Parques Nacionales, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artculo 155 de la Ley General
Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervencin Delegada en el
Organismo, relativo a la fiscalizacin de un libramiento de fondos a justificar a favor del Cajero
Pagador de Servicios Centrales para abonar al Consorcio de Transportes de la Comunidad de Madrid
los abonos transportes para el 2008 de 65 trabajadores de Parques Nacionales, por importe de
30.936,00 euros.
Del examen de la documentacin remitida, se ponen de manifiesto los siguientes
ANTECEDENTES
La propuesta de gasto de referencia fue remitida para su fiscalizacin previa a la Intervencin
Delegada, que, en su nota de devolucin de 22 de noviembre de 2007, formula reparo suspensivo
sealando lo siguiente:
De la escasa explicacin que se une a este expediente se deduce que se propone aprobar un
libramiento de fondos a justificar a favor del Cajero Pagador de Servicios Centrales para abonar
al Consorcio de Transportes de la Comunidad de Madrid el 90% de los abonos transportes para 2008
de 65 trabajadores del Organismo Parques Nacionales.
No es posible la tramitacin que se propone por lo siguiente:
Las ayudas al transporte deben considerarse ayudas de accin social, por lo tanto, debe acordarse
por la Presidenta del Organismo una convocatoria de estas ayudas, junto con unas bases reguladoras
para su concesin, de manera que puedan ser solicitadas por todos los empleados del Organismo que
renan las condiciones que en ellas se exijan.
La convocatoria de ayudas debe definir, al menos:
Los beneficiarios y requisitos.

La cuanta de la ayuda.
Lugar y plazo de presentacin de solicitudes y documentacin que deben presentar.
Resolucin del procedimiento, plazos, listas de admitidos y excluidos, publicidad.
Rgimen de recursos.
Previo a la convocatoria de las ayudas debe acreditarse disponer del crdito adecuado y suficiente
para la financiacin de esas ayudas.
Una vez resuelta la convocatoria, las ayudas debern abonarse a cada beneficiario.
Se ha actuado de acuerdo con lo previsto en los artculos 153 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria, los artculos 22 y 24 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el
que se desarrolla el rgimen de control interno ejercido por la Intervencin General de la
Administracin del Estado.
Disconforme con el reparo formulado por la Intervencin Delegada, el Presidente del Organismo ha
elevado el asunto en discrepancia ante esta Intervencin General, mediante escrito en el que se expone
que:
Con fecha 25 de octubre de 2007 el Director del Organismo Autnomo Parques Nacionales, en
cumplimiento de los criterios generales establecidos por el Ministerio de Medio Ambiente para el
fomento del transporte pblico (de acuerdo con la Resolucin de la Subsecretara de fecha 15 de
febrero de 2007) resolvi, tras el preceptivo informe favorable de la Comisin de Accin Social del
Organismo, poner en marcha una propuesta para tramitar y financiar el abono transporte del ao
2008 a los funcionarios que as lo solicitasen en la medida que formalmente se comprometiesen a no
usar ni su vehculo propio ni ocupar plaza de garaje oficial para acceder al centro de trabajo.
A tal fin, y dentro de un plazo establecido en la correspondiente convocatoria, los funcionarios
interesados deban cursar solicitud de acuerdo con el modelo correspondiente adjuntando fotografa y
fotocopia del Documento Nacional de Identidad. En el curso del plazo previsto, se recibieron un total
de 65 solicitudes. Todas ellas fueron aceptadas y se incorporaron al expediente.
A resultas de lo anterior, con fecha 15 de noviembre de 2007, por el Servicio de Personal se elabor
la correspondiente propuesta de gasto mediante documento AD y un documento O a justificar. El
objeto de esta propuesta era permitir el pago de la factura que el Consorcio de Transportes de
Madrid debera emitir contra la entrega de los correspondientes abonos nominativos.
Complementariamente se realiz la correspondiente retencin de crdito con cargo al captulo 1 del
Presupuesto de Gastos del Organismo (programa 456-C) y el Servicio de Contabilidad certific la
capacidad para emitir documentos a justificar por parte del Organismo.
La eventualidad de poder realizar el citado sistema de pago haba sido comunicada formalmente, tras
la consulta correspondiente, a la Direccin del Organismo por el Consorcio de Transportes. Por otra
parte, el procedimiento establecido es el genrico usado en otras instituciones pblicas y privadas que
utilizan este mecanismo de transporte como argumento para la consolidacin de una conciencia
ambiental activa y como contribucin a un desarrollo sostenible y equilibrado.
Con fecha 22 de noviembre de 2007 la Intervencin Delegada en el Organismo devuelve el expediente
por considerar que no es posible el procedimiento establecido y que, por el contrario, el pago debe
realizarse a cada beneficiario, de forma individualizada, y contra recibo de haber realizado aquel
previamente el abono correspondiente.
En diversas conversaciones posteriores con la Intervencin Delegada se le traslada el criterio de que
las ayudas planteadas tienen un carcter distinto y no vinculado con la convocatoria general de
ayuda social, que han sido abiertas a todo el personal que ha querido solicitarlo y que pretenden no
tanto una ayuda individual sino el impulsar una toma de decisin personal respecto de una conducta

sostenible. En consecuencia no se est ante una ayuda social directa sino ante un estmulo general a
un cambio de conducta que obviamente, debe ser debidamente facilitado.
A la vista de las dudas formuladas por la Intervencin Delegada y a sugerencia de sta al objeto de
aclarar la legalidad de actuar en la forma que se pretenda, se formula una consulta al Abogado del
Estado sobre si el procedimiento adoptado para propiciar esta labor de fomento en la disminucin del
uso del vehculo particular es ajustado a derecho. Con fecha 13 de diciembre de 2007 el Servicio
Jurdico del Estado responde, en escrito que igualmente se adjunta, sealando la inexistencia de
reparos jurdicos en cuanto a la forma de proceder que se plantea.
Trasladado este informe a la Intervencin Delegada sta seala su intencin de mantener el criterio
esbozado en su nota de devolucin de 22 de noviembre de 2007 ().
A la vista de todo ello, teniendo en cuenta que el sistema seguido es de uso comn en otros mbitos
institucionales tanto pblicos como privados, que est construido sobre la base del compromiso
establecido con la Comisin de Accin Social de Parques Nacionales, y teniendo en cuenta lo
sealado en su informe por el Servicio Jurdico del Estado se considera que existen argumentos
suficientes para elevar el presente expediente a la Intervencin General de la Administracin del
Estado para su anlisis en discrepancia ().
A fin de resolver la discrepancia planteada, esta Intervencin General considera necesario realizar las
siguientes
CONSIDERACIONES
En primer lugar, hay que sealar que los expedientes que vayan a ser objeto de fiscalizacin han de
enviarse a la Intervencin Delegada completos, dado que, en caso contrario, la Intervencin podra
verse obligada a formular reparos sobre aspectos concretos que se derivan de la falta de especificacin
de ciertos extremos, por falta de toda la documentacin anexa al expediente. As, el artculo 13 del
Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el rgimen de control interno
ejercido por la IGAE, establece que para el ejercicio de la funcin interventora La Intervencin
recibir el expediente original completo una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los
informes preceptivos y cuando est en disposicin de que se dicte acuerdo por quien corresponda.
Es evidente que este precepto no ha sido tenido en cuenta en el presente supuesto, ya que el reparo de
la Intervencin Delegada hace referencia a la inexistencia de una convocatoria de la ayuda de accin
social y a que se pretende financiar el 90% de los abonos transporte para el 2008; sin embargo, en la
documentacin remitida a esta Intervencin General s que existe una convocatoria, en la que se
propone financiar el 100% de los abonos transporte.
En segundo lugar, conviene recordar el sistema de fiscalizacin aplicable en materia de accin social,
que es el de fiscalizacin e intervencin previa de requisitos bsicos. As, el Acuerdo de Consejo de
Ministros de 1 de marzo de 2002, por el que se da aplicacin a la previsin del artculo 95.3 del Texto
Refundido de la Ley General Presupuestaria (en la actualidad, artculo 152.1 de la Ley 47/2003, de 26
de noviembre, General Presupuestaria) respecto al ejercicio de la funcin interventora seala en su
apartado decimosexto que: En los expedientes para la concesin de ayudas de accin social al
personal, tanto funcionario como laboral, al servicio de la Administracin del Estado y sus organismos
autnomos, no se efectuar la comprobacin de ningn extremo adicional. Por lo tanto, los extremos
de preceptiva comprobacin que pueden motivar un reparo son los establecidos con carcter general
en el artculo 152.1 de la Ley General Presupuestaria.
Por otra parte, dado que el gasto que se pretende efectuar se propone tramitar con un pago a justificar
y que la Intervencin Delegada fundamenta su reparo en los artculos 153 de la Ley General
Presupuestaria y 22 y 24 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el
rgimen de control interno ejercido por la IGAE, cabe recordar asimismo que, con independencia de la

fiscalizacin del gasto, la fiscalizacin del libramiento a justificar se rige por el artculo 22 del Real
Decreto 2188/1995 citado, lo cual implicar que, como comprobacin adicional a las del gasto, deber
tambin examinarse la competencia para formular la propuesta de pago a justificar, la adaptacin del
libramiento a la normativa actualmente reguladora de los pagos a justificar y que el rgano pagador, a
cuyo favor se libren las rdenes de pago, ha justificado dentro del plazo correspondiente la inversin
de los fondos percibidos con anterioridad.
Segn el artculo 24 del Real Decreto 2188/1995, el incumplimiento de alguno de los requisitos
sealados en el artculo 22, motivar la formulacin de reparo por la Intervencin.
De acuerdo con las anteriores especificaciones, no resulta preciso analizar el reparo formulado por
inexistencia de una convocatoria, habida cuenta que sta existe y se incluye en la documentacin
aportada a este Centro fiscal.
Por otra parte, y tambin segn lo expuesto, en cuanto al contenido de dicha convocatoria, con
independencia de que pudiera originar una observacin de carcter complementario, de conformidad
con el artculo 154.3 de la Ley General Presupuestaria, no procedera formular reparo de carcter
suspensivo.
Por lo tanto, el problema que nos ocupa se centra en examinar si existe la necesidad o no de que el
pago de la ayuda de transporte se realice a cada beneficiario, y, ello en la medida en que el destinatario
de dicho pago puede incidir en la admisibilidad o no de un libramiento a justificar, ya que, en otro
caso, no parece que este supuesto pudiera reconducirse a uno de los extremos que pueden motivar un
reparo suspensivo, conforme a lo antes expuesto, y, por ende, a plantear una discrepancia.
A este respecto, si bien la convocatoria de la ayuda es algo escueta, s que seala que el sistema de
instrumentacin consiste en la entrega al personal funcionario y laboral del abono transporte, de
acuerdo con las estipulaciones establecidas o que establezca el Consorcio de Transportes de la
Comunidad de Madrid para dicho periodo.
Teniendo en cuenta, por un lado, que las ayudas acordadas por la Comisin Paritaria de accin social
se deben regir por lo que diga la convocatoria y, por otro lado, que no se observa vulneracin alguna
del ordenamiento jurdico en la circunstancia de que se pague al Consorcio el importe de los abonos y
luego se entreguen stos a los beneficiarios, no cabe hacer ninguna objecin al procedimiento
escogido.
Una vez establecido que no hay razn para oponerse al pago directo al Consorcio, resta examinar si
ello implica necesariamente que se carezca de la documentacin justificativa de la propuesta de pago
antes de su emisin y, por lo tanto, que proceda necesariamente la expedicin de un libramiento de
fondos con el carcter de a justificar.
En este sentido, esta Intervencin General carece de elementos de juicio al respecto, pero a la vista del
documento Requisitos empresas nuevas abono anual incorporado al expediente, en el que consta el
sello del rea comercial del Consorcio de Transportes, parece que dicha entidad exige pago factura
en el momento de entrega de abonos.
Esta Intervencin General desconoce el carcter innegociable o no de dicha oferta, pero, en el supuesto
de que as fuese, parece que efectivamente procedera la utilizacin del procedimiento de pagos a
justificar.
A la vista de las consideraciones efectuadas, esta Intervencin General llega a la siguiente
CONCLUSIN
En base a lo expuesto, esta Intervencin General entiende que nada hay que objetar a la previsin de

pago al Consorcio contenida en la convocatoria.


En consecuencia, deber remitirse el expediente a la Intervencin Delegada para que realice su
fiscalizacin previa, de acuerdo con lo expuesto en el presente escrito, aportndole el expediente
original y completo.
Lo que, con devolucin del expediente, se comunica para su conocimiento y efectos.

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

1-7-2008
INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

TITULO

INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL ALCALDE-PRESIDENTE DEL


EXCELENTSIMO AYUNTAMIENTO DE ........., EN RELACIN CON UN CONVENIO DE
APLAZAMIENTO DE DEUDAS DERIVADAS DE UN CONTRATO DE PRESTACIN DE
SERVICIOS CON UNA EMPRESA.
DESCRIPTORES

ADMINISTRACIN LOCAL
APLAZAMIENTO
FRACCIONAMIENTO
OBLIGACIONES

INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL ALCALDEPRESIDENTE DEL


EXCELENTSIMO AYUNTAMIENTO DE L'OLLERIA, EN RELACIN CON UN CONVENIO DE
APLAZAMIENTO DE DEUDAS DERIVADAS DE UN CONTRATO DE PRESTACIN DE
SERVICIOS CON UNA EMPRESA.
En su consulta plantea varias cuestiones en relacin con la suscripcin por el Ayuntamiento y una
empresa de servicios de un acuerdo de aplazamiento y fraccionamiento de unas deudas pendientes
de pago por parte del Ayuntamiento. En concreto, se pide parecer sobre la consideracin o no de
dicho convenio de aplazamiento y fraccionamiento como una operacin de crdito, sobre el
tratamiento contable de dichas deudas a la vista del citado convenio y, por ilustrsimo, sobre el efecto
que dichas deudas aplazadas tienen en el clculo del remanente de tesorera de la entidad local.
Tal y como se detalla en la consulta, las deudas objeto del convenio de aplazamiento y
fraccionamiento proceden de un contrato para la prestacin del servicio de recogida de residuos
slidos urbanos, limpieza viaria y limpieza de edificios e instalaciones municipales y las mismas se
encuentran adecuadamente reconocidas en la contabilidad de la entidad y fueron registradas a su
vencimiento y debidamente imputadas a los presupuestos de gastos correspondientes, durante los
aos 1998 a 2002.

El Real Decreto Legislativo 212004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLHL), regula en el captulo VI1 de su
Ttulo 1 las .Operaciones de crdito),, tanto a corto como a largo plazo, y el convenio suscrito, dadas
sus caractersticas (objeto, plazo y sujeto prestamista), no parece encajar en ninguna de las
modalidades de endeudamiento previstas para las entidades locales en dicha regulacin.
Dado que el pronunciamiento sobre si dicho convenio supone o no una <<operacin de crdito>> no
es una competencia atribuida a la Intervencin General de la Administracin del Estado, le instamos
a que se dirija al rgano competente, autonmico o estatal, en materia de tutela financiera.
Con independencia de que el convenio suscrito tenga o no la consideraci6n de operacin de
crdito. a los efectos previstos en el TRLHL, y desde el punto de vista contable, a las otras dos
cuestiones planteadas en su consulta (el tratamiento contable de las obligaciones reconocidas y la
incidencia del convenio en el clculo del remanente de tesorera) les es de aplicacin el criterio
manifestado por esta Intervencin General en la Consulta 411 998, publicada en el Boletn
Informativo de la IGAE nQ 40, de Junio-Agosto de 1998, y cuyo texto se adjunta al presente informe.
La consulta 411998 daba respuesta a dudas planteadas acerca del tratamiento contable de
convenios de aplazamiento y fraccionamiento de obligaciones de pago reconocidas. De forma
resumida, en la misma se apuntaba que los convenios de aplazamiento y fraccionamiento suponan
un instrumento para el diferimiento del pago de las obligaciones reconocidas pero no allegaban
nuevos recursos a la entidad, por lo cual se consideraba que las obligaciones reconocidas en la
cuenta 401 "Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuestos cerrados" deban seguir
registradas en dicha cuenta.
Cuando se consideren significativos los importes de las obligaciones aplazadas se informar en la
Memoria de las particularidades del convenio y de la incidencia en el pasivo de la entidad.
Por lo que se refiere al efecto del convenio en el clculo del remanente de tesorera, la consulta
citada (411 998) recuerda que la mera suscripcin del mismo no supone una mejora de la situacin
financiera de la entidad local, y que dicha mejora ser efectiva, ao a ao, cuando se produzcan
supervit presupuestarios de, al menos, el importe de las obligaciones aplazadas con vencimiento en
el ejercicio; en consecuencia, las obligaciones aplazadas deben minorar el remanente de tesorera,
al igual que el resto de deudas representadas en la cuenta 401.
Madrid, 1 de julio de 2008.

CONSULTA No 4/ 1998
F'ORMULADA POR EL AYUNTAMIENTO DE "..........", EN RELACIN CON EL TRATAMIENTO CONTABLE DE LOS
CONVENIOS DE APLAZAMIENTO Y FRACCIONAMIENTO DE OBLIGACIONES RECONOCIDAS CONSULTA
ANTECEDENTES
Los Ayuntamientos en general tienden a firmar convenios de aplazamiento y fraccionamiento con sus acreedores, como
podra ser la Seguridad Social, que suponen el establecimiento de calendarios de pago que vencen en ejercicios
posteriores al corriente y que podran originar cambios en clculo del Remanente de Tesorera.
CONSIDERACIONES
El art. 157 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales establece que: "Con cargo a los crditos del estado de gastos de
cada presupuesto slo podrn contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y dems prestaciones
o gastos en general que se realicen en el ao natural del propio ejercicio presupuestario".
El art. 58 del RD 500/90 dice: "El reconocimiento y liquidacin de la obligacin es el acto mediante el cual se declara la
existencia de un crdito exigible contra la entidad derivado de un gasto autorizado y comprometido."
Como continuacin de lo anterior el art. 144 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales hace coincidir el ejercicio
presupuestario con el ao natural y a l se imputarn las obligaciones reconocidas en el mismo.
La adquisicin de compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen,
viene regulada por el art. 155 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, wn la limitacin a cuatro ejercicios, salvo el
arrendamiento de bienes inrnuebles y las cargas financieras de las Deudas de la Entidad y de sus Organismos Autnomos.

Para el resto de casos regulados en el citado artculo se prev la ampliacin de dicho plazo, para casos excepcionales,
cuando as lo apruebe el Pleno de la Corporacin.
CONCLUSIONES
Cul es el tratamiento contable que debe darse a las deudas aplazadas o fraccionadas, cuando de dichos aplazamientos
o fraccionamientos se deduzcan una serie de compromisos que alcancen ejercicios posteriores al ejercicio corriente?. Mas
concretamente, en aquellos casos en que las obligaciones se encuentran debidamente contabilizadas y pendientes de
pagos en ejercicios ya cerrados.
Si mantenemos el principio del devengo nos encontramos ante un convenio de pago, sin efectos en el remanente de
tesorera, pero si entendemos que dichas deudas han sido sustituidas por nuevas obligaciones que sern reclamadas a
cada uno de sus vencimientos, y por tanto reconocidas en el presupuesto corriente en que venzan, debemos proceder a
la anulacin de las obligaciones ya debidamente reconocidas y contabilizar en ejercicios posteriores a aquellos en que se
reconocieron, los vencimientos de pago como nuevas obligaciones reconocidas en los respectivos presupuestos?.
En la consulta formulada se plantean, bsicamente, las dos cuestiones siguientes en relacin con las obligaciones
pendientes de pago de presupuestos cerrados que hayan sido objeto de aplazamiento o fraccionamiento a ejercicios
posteriores:
- La procedencia de la anulacin de dichas obligaciones para su posterior imputacin presupuestaria en los ejercicios de
los correspondientes vencimientos.
- La incidencia que el aplazamiento o fraccionamiento de obligaciones produce en el remanente de tesorera.
Respecto a la primera de las cuestiones, hay que partir de que el Presupuesto de gastos de las Entidades locales es un
presupuesto de obligaciones de pago y a l deben imputarse las reconocidas durante el correspondiente ejercicio
presupuestario. Dichas obligaciones son exigibles de manera inmediata y se extinguen, de ordinario, mediante el pago a
los respectivos acreedores en un plazo no superior al necesario para el cumplimiento de las formalidades administrativas
precisas. Por tanto, el Presupuesto de gastos recoge obligaciones con vencimiento a corto plazo.
La fornalizacin del Convenio de aplazamiento o fraccionamiento a que se refiere la consulta supone el diferimiento a
largo plazo del pago de obligaciones presupuestarias ya vencidas.
La prohibicin del pago aplazado del precio de los contratos, contenida en la actualidad, en el articulo 14.3 de la Ley
1311995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Pblicas, que rige plenamente en la Administracin local
al no existir excepcin al respecto en norma con rango de ley, determin que la Instruccin de Contabilidad para la
Administracin Local (ICAL), nicamente contemplara como deudas a largo plazo las surgidas como consecuencia de la
concertacin de operaciones de crdito y de la recepcin de fianzas y depsitos.
Si bien, el Convenio suscrito supone el diferimiento a largo plazo del pago de obligaciones, no supone la obtencin de
nuevos recursos para hacer frente a las mismas siendo, precisamente, esta ausencia de financiacin adicional de que
adolece el Convenio la que impide su consideracin como operacin de crdito a largo plazo.
As, mientras en virtud de una operacin de crdito surgen, para la entidad, deudas a largo plazo como consecuencia de
la obtencin de un capital destinado a financiar, con carcter general, obligaciones por reconocer y, con carcter
excepcional, obligaciones ya vencidas incluidas en el remanente de tesorera de signo negativo, las deudas a largo plazo
que surgen como consecuencia del Convenio, no tienen su origen en la obtencin previa de un capital, sino en un pacto
con el acreedor en virtud del cual obligaciones debidas ven modificado uno de sus elementos: el vencimiento.
Por ello, a pesar de que las obligaciones aplazadas o fraccionadas experimentan un diferimiento de manera sobrevenida,
pasando, en todo o en parte, a tener vencimiento a largo plazo, no resulta aplicable el tratamiento contable propuesto en
la consulta, al no tratarse de deudas por operaciones de crdito ni de fianzas o depsitos recibidos, debiendo permanecer
registradas las obligaciones aplazadas en la cuenta o cuentas representativas de acreedores de presupuestos cerrados ' .
Esta no reclasificacin de las deudas aplazadas o fraccionadas exigira, cuando la importancia del Convenio lo aconsejara,
completar la informacin ofrecida por el Balance de Situacin mediante las oportunas' explicaciones en el Anexo al mismo.
Por lo que se refiere a la segunda cuestin planteada en la consulta, es decir, el efecto del aplazamiento o
fraccionamiento de obligaciones sobre el remanente de tesorera, hay que poner de manifiesto que como consecuencia de
lo expuesto en los prrafos precedentes, la suscripcin del correspondiente Convenio no produce alteracin del remanente
de tesorera, dado que la regla 351 ICAL incluye como componente negativo de esta magnitud el importe de las
obligaciones de presupuestos cerrados pendientes de pago a 31 de diciembre (suma del saldo de las cuentas 401 y 41 1).
Esta no alteracin del remanente de tesorera es congruente con las consecuencias que la legislacin vigente atribuye a
dicha magnitud en funcin de su signo positivo o negativo, al permitir incrementar el gasto presupuestario, en el primer
caso, y obligar a financiar el dficit obtenido, en el segundo.
La suscripcin del Convenio con la entidad acreedora supone el reconocimiento formal de una situacin de hecho de
impago de deudas, que explicita la voluntad de la Corporacin de resolver dicha situacin en un horizonte temporal
determinado. Desde esta perspectiva, el Convenio debe considerarse, nicamente, como un instrumento de planificacin
financiera de la entidad que persigue recuperar la "normalidad" en el pago de sus obligaciones.
La mejora de la situacin financiera de la entidad realmente ser efectiva, no cuando se suscriba el Convenio, sino
cuando, adems de atenderse las obligaciones aplazadas en sus nuevos vencimientos, los correspondientes presupuestos
generen recursos suficientes para atender las obligaciones presupuestarias del propio ejercicio (incluidos, en su caso, los
intereses por aplazamiento) y las obligaciones aplazadas con vencimiento en el mismo, es decir, cuando se liquiden con
supervit presupuestario suficiente para cubrir las obligaciones aplazadas.
1 Recurdese que cuando, en uso de la facultad que expresamente tienen reconocida las Entidades locales,
stas conceden aplazamientos o fraccionamientos de sus derechos de cobro no procede la reclasificacin de
estos atendiendo a sus nuevos vencimientos, si bien, debe efectuarse un control y seguimiento de los mismos
(Regla 18 1 ICAL).

Por tanto, lo que en ltima instancia puede mejorar el remanente de tesorera no es la formalizacin del Convenio sino la
adopcin de medidas que, bien por la vertiente del gasto o por la del ingreso, permitan la aprobacin de los presupuestos
vigentes durante el Convenio con un supervit inicial igual al importe de las citadas obligaciones, como reflejo
presupuestario del resultado positivo que se pretende obtener en la liquidacin de los correspondientes presupuestos.
En consecuencia, la mejora del remanente de tesorera se pondr de manifiesto durante la vigencia del Convenio, en la
medida que durante dicho periodo se acumulen supervit presupuestarios de, al menos, el importe de las obligaciones
aplazadas. De acuerdo con las consideraciones efectuadas, esta Intervencin General concreta su criterio en las
siguientes
CONCLUSIONES
1. Las obligaciones de pago de presupuestos cerrados aplazadas o fraccionadas continuarn figurando en el Balance en
las mismas cuentas en que se hallaren registradas.
2.No obstante, cuando se considere significativo, en el Anexo al Balance deber informarse sobre el Convenio suscrito y
su incidencia en la configuracin del Pasivo de la entidad.
3". El remanente de tesorera del Ayuntamiento no se ver alterado como consecuencia de la formalizacin de un
Convenio de aplazamiento o fraccionamiento del pago de obligaciones de presupuestos cerrados a ejercicios posteriores.
4". El remanente de tesorera podr mejorar durante la vigencia del Convenio slo y en la medida que durante dicho
periodo se acumulen supervit presupuestarios de, al menos, el importe de las obligaciones aplazadas.
(27 de julio de 1998)

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

1-7-2008
INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

TITULO

INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL DIRECTOR DEL REA DE ECONOMA,


HACIENDA Y PERSONAL DE LA DIPUTACIN DE ......., EN RELACIN CON EL TRATAMIENTO
PRESUPUESTARIO Y CONTABLE DE LAS DEVOLUCIONES DE INGRESOS.
DESCRIPTORES

ADMINISTRACIN LOCAL
CONTABILIDAD
INGRESOS
DEVOLUCIN

INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL DIRECTOR DEL REA DE


ECONOMA, HACIENDA Y PERSONAL DE LA DIPUTACIN DE GRANADA, EN RELACIN
CON EL TRATAMIENTO PRESUPUESTARIO Y CONTABLE DE LAS DEVOLUCIONES DE
INGRESOS.
Ante la diferencia de criterio mantenida por la Intervencin y por el Servicio de Gestin
Presupuestaria y Contable de la Diputacin en relacin con la contabilizacin del reintegro de
subvenciones finalistas recibidas por la entidad, se solicita a esta Intervencin General aclaracin
acerca del tratamiento presupuestario y contable de las devoluciones de ingresos en general y de las
devoluciones por reintegro de subvenciones recibidas en particular.
En relacin con el tratamiento presupuestario, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante,
TRLHL), dispone en su artculo 165.3 que: "Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se
aplicarn a los presupuestos por su importe ntegro, quedando prohibido atender obligaciones
mediante minoracin de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo
expreso.

Se exceptan de lo anterior las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por tribunal o
autoridad competentes:
Este precepto sienta el criterio general de que las obligaciones de pago derivadas de devoluciones de
ingresos declarados indebidos por tribunal o autoridad competente no se aplican al presupuesto de
gastos sino al de ingresos, minorando los derechos a liquidar o ya ingresados.
En el caso particular de devoluciones de ingresos por reintegro de subvenciones percibidas, la
declaracin de que los ingresos han devenido "indebidos1' procede de la entidad concedente cuando,
ante el incumplimiento de las condiciones establecidas, exige a la beneficiaria el reintegro de los
importes indebidamente percibidos. En los tres supuestos de reintegro de subvenciones a que se refiere
su consulta (inversin parcial de la subvencin, no realizacin del gasto subvencionado y no
justificacin de la subvencin o justificacin fuera de plazo) el ingreso se estima indebido por el ente
concedente que reclama la devolucin de las cantidades indebidamente percibidas, debiendo proceder
la entidad beneficiaria al reintegro correspondiente previo reconocimiento de la obligacin de pago a
travs del oportuno acuerdo de devolucin de ingresos.
En definitiva, el incumplimiento de las obligaciones, tanto materiales como formales, asumidas por la
entidad beneficiaria debe producir, cuando sea requerida por la entidad subvencionante, la anulacin
de los derechos indebidamente cobrados en concepto de subvencin a travs del oportuno acuerdo de
devolucin de ingresos, con independencia de la causa concreta que motive el reintegro, del momento
en que se produzca la devolucin y de que el gasto con financiacin afectada se haya ejecutado o no en
su integridad l .
En consecuencia, las devoluciones de ingresos indebidos en general y los reintegros por cualquier
motivo de subvenciones percibidas por la entidad, en particular, se registrarn tal y como se establece
en el Plan General de Contabilidad Publica adaptado a la Administracin local anexo a la Instruccin
del modelo normal de contabilidad local, aprobada por Orden EHA,4041/2004, de 23 de noviembre,
con imputacin al presupuesto de ingresos del ao en que se efecte la devolucin o reintegro.
Madrid, 1 de julio de 2008.

FECHA-EMISION

ORGANO-EMISOR

28-7-2008
JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA

TITULO

DICTAMEN 43/2008 de la JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIN ADMINISTRATIVA, de


28-7-2008, sobre regulacin de modificaciones de contratos y obligaciones que la Ley de Contratos
del Sector Pblico en su artculo 76 impone a los rganos de contratacin de calcular el valor estimado
de los contratos.
DESCRIPTORES

CONTRATACIN
TEXTO

Dic. 43/08

PRESIDENTA
a
Da. M Mercedes.Dez Snchez
VOCALES
a

D Vanesa Aventin Fontana D. Jos Luis Viada Rubio

Da Mnica Rino Garca Camacho


D. Juan Lazcano Acedo D. Antonio Nieto Cvicos D. Pedro Fernndez Aln
SECRETARIO
D. Juan J. Pardo Garca Valdecasas
En Madrid, a 28 de julio de 2008 se rene la Seccin de Economa y
Hacienda de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa, bajo la Presidencia de Da.
Ma Mercedes Dez Snchez y con la asistencia de los Sres. Vocales que al margen se
relacionan para estudiar:
"Consulta sobre regulacin de modificaciones de contratos y obligacin que la
Ley de Contratos del Sector Pblico en su artculo 76 impone a los rganos de
contratacin de calcular
- el valor estimado de los contratos", adoptndose por unanimidad el siguiente
DICTAMEN
ANTECEDENTES.
Por el Interventor General de la Administracin del Estado se formula la siguiente
consulta a la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa:
"La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico, configura el nuevo marco
jurdico de la contratacin pblica, introduciendo importantes modificaciones respecto a las previsiones
del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, algunas de las cuales
suscitan dudas acerca de su alcance e interpretacin. Habida cuenta de la relevancia que dichas
cuestiones tienen a efectos del ejercicio de las funciones encomendadas a esta Intervencin General,
se estima oportuno someterlas a la consideracin de esa Junta Consultiva de Contratacin
Administrativa.
I) El primer bloque de cuestiones se refiere a la regulacin de las modificaciones de los contratos
contenida en el artculo 202 de la Ley de Contratos del Sector Pblico. En relacin con este artculo, esta
Intervencin General solicita el parecer de esa Junta Consultiva de Contratacin Administrativa sobre los
siguientes aspectos:
PRIMERO: El artculo 202, en su apartado 1, admite nicamente que se puedan introducir
modificaciones por razones de inters pblico y para atender a causas imprevistas, justificadas debidamente
en el expediente, que no afecten a las condiciones esenciales del contrato.
Por otra parte, este apartado 1 precisa en su segundo prrafo lo siguiente: "No tendrn la
consideracin de modificaciones del contrato las ampliaciones de su objeto que no puedan integrarse en el
proyecto inicial mediante una correccin del mismo o que consistan en la realizacin de una prestacin
susceptible de utilizacin o aprovechamiento independiente o dirigida a satisfacer finalidades nuevas no
contempladas en la documentacin preparatoria del contrato, que debern ser contratadas de forma separada,

pudiendo aplicarse, en su caso, el rgimen previsto para la contratacin de prestaciones complementarias si


concurren las circunstancias previstas en los artculos 155. b) y 158.b)."
En relacin con el concepto "condiciones esenciales del contrato" al que se refiere el artculo 202, esta
Intervencin General conoce lo que al respecto ha manifestado el Tribunal de Justicia de la Unin Europea,
entre otras, en la sentencia recada en el Asunto C-496/99 P, as como la Comisin Europea en su
comunicacin interpretativa de fecha 5 de febrero de 2008, en el sentido de entender como esencial aquellas
estipulaciones que de haber figurado en el anuncio de licitacin o en los pliegos, hubieran permitido presentar
a los licitadores una oferta sustancialmente diferente, enumerndose como esenciales, en el Asunto C-496/99
P, "la relativa a las modalidades de pago de los productos que han de suministrarse" y, en la comunicacin de
la Comisin antes citada, "el objeto de los trabajos o de los servicios a prestar por el adjudicatario o el canon
impuesto a los usuarios del servicio prestado por el adjudicatario". Sin embargo, y con independencia de los
ejemplos concretos enumerados, el concepto de "condicin esencial", tal y como se ha definido, sigue siendo
un concepto jurdico indeterminado, por lo que se solicita de dicha Junta Consultiva algunas pautas o
parmetros que permitan subsumir en dicho concepto los casos concretos de modificaciones del contrato.
SEGUNDO: Criterios delimitadores de lo que haya de entenderse por "correccin de un proyecto
inicial" y por un "nuevo proyecto", conceptos stos tambin referidos en el artculo 202.1.
TERCERO: La comunicacin interpretativa de la Comisin de 5 de febrero de 2008 seala que "Toda
modificacin de los trminos esenciales de un contrato que no est prevista en los pliegos exige un nuevo
procedimiento de licitacin (...)". Asimismo, el Tribunal de Justicia Europeo, en la sentencia arriba sealada,
estableci en el punto 118 que "si la entidad adjudicadora desea que, por determinadas razones, puedan
modificarse las condiciones de la licitacin tras haber seleccionado al adjudicatario, est obligada a prever
expresamente esta posibilidad de adaptacin, as como sus modalidades de aplicacin en el anuncio de
licitacin elaborado por ella y que establece el marco en el que debe desarrollarse el procedimiento, de forma
que todas las empresas interesadas en participar en la licitacin tengan conocimiento de ello desde el principio
y se hallen as en condiciones de igualdad en el momento de formular su oferta". De lo anterior podra
desprenderse que todas aquellas modificaciones de las condiciones de un contrato (tanto si se consideran
esenciales como no) cuya posibilidad est prevista en el anuncio de licitacin seran lcitas y posibles, por
cuanto, al ser conocida por todos los licitadores la posibilidad de que se produzcan, se respeta el principio de
igualdad de trato y no discriminacin que ha de presidir la contratacin pblica; por contra, cuando las
modificaciones no estuviesen previstas en los pliegos, solo seran lcitas y posibles en tanto no afecten a las
condiciones esenciales del contrato.
La LCSP parece incorporar la anterior doctrina: as, el apartado primero del artculo 202 se referira a
aquellas modificaciones debidas a causas no previstas en los pliegos y que, por tanto, el rgano de contratacin
solo podr introducir si, entre otros requisitos, no afectan a condiciones esenciales del contrato. Por su parte,
el apartado segundo del citado artculo, se estara refiriendo a aquellas modificaciones que el rgano de
contratacin puede introducir en un contrato durante su ejecucin por estar previstas en los pliegos que
sirvieron de base a la licitacin.
Sin embargo, surge la duda de si dicha interpretacin resulta correcta, por cuanto el apartado segundo
del artculo 202 dispone "La posibilidad de que el contrato sea modificado y las condiciones en que podr
producirse la modificacin de acuerdo con el apartado anterior debern recogerse en los pliegos y en el
documento contractual, apartado cuyo primer prrafo se refiere expresamente, entre otros requisitos, a que el
rgano de contratacin solo podr introducir modificaciones en los contratos por "causas imprevistas" y cuando
no afecten a "condiciones esenciales del contrato".
En definitiva, se solicita el parecer de esa Junta acerca de si los requisitos exigidos en los apartados
primero y segundo del artculo 202 en relacin con las modificaciones de los contratos tienen carcter
acumulativo o alternativo y, en este segundo supuesto, cmo ha de interpretarse la expresin "de acuerdo con
el apartado anterior".
Por otro lado, y teniendo en cuenta la doctrina de la jurisprudencia comunitaria arriba sealada, se
solicita el parecer de la Junta sobre si, para dar cumplimiento al artculo 202.2 de la LCSP, basta con que los

Pliegos hagan una referencia genrica a la posibilidad de modificar un contrato o, por el contrario, los supuestos en los que podr modificarse un contrato as como los
elementos que podrn ser modificados han de estar establecidos en dichos Pliegos de manera clara e
inequvoca.
CUARTO: En relacin con los modificados de contratos de obra y teniendo en cuenta la regulacin
sealada, esta Intervencin General advierte lo que parece una contradiccin con el artculo 216.2 de la Ley
de Contratos del Sector Pblico, que trata las modificaciones de las obras con precio cerrado. Este apartado
seala que "el sistema de retribucin a tanto alzado podr, en su caso, configurarse como de precio cerrado,
con el efecto de que el precio ofertado por el adjudicatario se mantendr invariable no siendo abonables las
modificaciones que sean necesarias para corregir deficiencias u omisiones del proyecto sometidas a
licitacin. Esta disposicin no obsta al contratista a ser indemnizado por las modificaciones del contrato que se
acuerden conforme a lo previsto en el artculo 217 con el fin de atender nuevas necesidades o de incorporar
nuevas funcionalidades a la obra."
El artculo 217 de la Ley, sobre modificacin del contrato de obras, se remite a su vez al artculo 202.
Por tanto, y dado que este ltimo precepto prohbe que las modificaciones se deban a nuevas necesidades o
pretendan satisfacer finalidades nuevas, se solicita el parecer de la Junta acerca de la aplicacin del artculo
216.2.

II) El segundo bloque de cuestiones surge como consecuencia de la obligacin que la Ley de Contratos
del Sector Pblico en su artculo 76 impone a los rganos de contratacin de calcular el valor estimado de los
contratos. La trascendencia del valor estimado es considerable, puesto que determina, entre otros temas, la
necesidad de autorizacin del Consejo de Ministros (artculo 292), la consideracin de un contrato como
sujeto a regulacin armonizada o no (artculo 13), la procedencia de la utilizacin del procedimiento negociado,
la necesidad de publicar el anuncio de licitacin en el caso de ciertos contratos a adjudicar por el procedimiento
negociado (artculo 161), etc.
Los preceptos mencionados en el apartado anterior resultan perfectamente claros en cuanto a que el
importe delimitador de la obligacin es el correspondiente al valor estimado del contrato. Sin embargo, otros
preceptos adolecen de una cierta imprecisin, ya que no resulta claro si al utilizar los trminos "cuanta",
"precio" o "importe" el concepto al que se refiere es al de valor estimado u otro, como presupuesto base de
licitacin, importe de adjudicacin.... En particular, sin nimo de ser exhaustivos, pueden citarse los
siguientes:

Artculo 29.1: Dentro de los tres meses siguientes a la formalizacin del contrato deber remitirse al
Tribunal de Cuentas u rgano externo de fiscalizacin de la Comunidad Autnoma una copia certificada
del documento en el que se hubiere formalizado aqul, siempre que la cuanta del contrato exceda de
600.000, 450.000 o 150.000 euros, segn los casos.

Artculo 54.1: para contratar con las Administraciones Pbli cas la ejecucin de contratos de obras de
importe igual o superior a 350.000 euros, o de contratos de servicios por presupuesto igual o superior a
120.000 euros, ser requisito indispensable que el empresario se encuentre debidamente clasificado.

Artculo 56.1: la expresin de la cuanta (a efectos de las categoras de clasificacin) se efectuar por
referencia al valor ntegro del contrato, cuando la duracin de ste sea igual o inferior a un ao, y por
referencia al valor medio anual del mismo, cuando se trate de contratos de duracin superior.

Artculo 91.5: cuando el importe del contrato sea inferior a 1.000.000 euros, si se trata de contratos de
obras, o a 100.000 euros, en el caso de otros contratos, el plazo de devolucin de la garanta en caso
de que la recepcin formal y la liquidacin no hubiesen tenido lugar por causas no imputables al
contratista se reducir a seis meses desde la terminacin del contrato.

Artculo 107.2: para los proyectos de obras de primer establecimiento, reforma o gran reparacin
inferiores a 350.000 euros se podr simplificar, refundir o incluso suprimir, alguno o algunos de los

documentos que integran el proyecto.

Artculo 109: cuando la cuanta del contrato de obras sea igual o superior a 350.000 euros, los
rganos de contratacin debern solicitar un informe de las correspondientes oficinas o unidades de
supervisin.

Artculo 121.2: en contratos distintos a los mencionados en el apartado anterior de cuanta superior a
50.00 euros, los poderes adjudicadores que no tengan el carcter de Administraciones Pblicas debern
elaborar un pliego.

Artculo 122.3: se consideran menores los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se trate de
contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos.

Artculo 138: cuando la cuanta del contrato sea igual o superior a 100.000 euros la adjudicacin definitiva
deber publicarse en el Boletn Oficial del Estado o en los respectivos Diarios o Boletines Oficiales.

Artculo 175 c): en la adjudicacin de contratos no sujetos a regulacin armonizada se entendern


cumplidas las exigencias derivadas del principio de publicidad con la insercin de la informacin relativa
a la licitacin de los contratos cuyo importe supere los 50.000 euros en el perfil del contratante de la
entidad.

Artculo 195: ser preceptivo el informe del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autnoma en los casos de modificaciones del contrato, cuando la cuanta de las mismas,
aislada o conjuntamente, sea superior a un 20% del precio primitivo del contrato, y ste sea igual o
superior a 6.000.000 euros.

Artculo 207.6: En el supuesto de demora a que se refiere la letra e) del artculo anterior, si las
penalidades a que diere lugar la demora en el cumplimiento del plazo alcanzasen un mltiplo del 5% del
importe del contrato, se estar a lo dispuesto en el artculo 196.4.

Artculos. 220 e), 275 c) y 284 c): ser causa de resolucin la modificacin del contrato, aunque fuera
sucesiva, que implique, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del contrato, en cuanta
superior, en ms o en menos, al 20% del precio primitivo del contrato, con exclusin del IVA.

Artculo 221: se considerar alteracin sustancial del proyecto inicial la sustitucin de unidades que
afecten, al menos, al 30 por ciento del precio primitivo del contrato, con exclusin del Impuesto sobre el
Valor Aadido.

Disposicin transitoria tercera: hasta el momento en que los titulares de los departamentos ministeriales
fijen la cuanta para la autorizacin establecida en el artculo 292.5 ser de aplicacin la cantidad
de 900.000 euros.

En relacin con dichos preceptos se solicita el parecer de la Junta Consultiva de Contratacin


Administrativa acerca del alcance de los trminos precio, cuanta, importe... a que se refieren los citados
preceptos.
Por otra parte, a la vista del concepto de valor estimado que se establece en el artculo 76 de la Ley de
Contratos del Sector Pblico, parece que la diferencia entre el mismo y el presupuesto base de licitacin radica
en que aqul no incluye la partida del Impuesto del Valor Aadido, pero s el valor de las posibles prrrogas
que, en relacin con cada contrato, se prevean, determinadas primas o pagos a candidatos y licitadores, as
como otros conceptos que para cada tipo de contrato se especifican en el ya citado artculo 76. Sin embargo,
hay
determinados conceptos que, al no estar referidos expresamente en dicho artculo, suscitan dudas en cuanto a
su inclusin, o no, en el clculo del valor estimado, cuestin sta sobre la que tambin se solicita el parecer de
esa Junta Consultiva.
El primero de dichos conceptos es el importe estimado de la revisin de precios. Respecto a ste, en
caso de que la Junta Consultiva estimase que el importe de la revisin de precios debe tomarse en cuenta en el
clculo del valor estimado, debera indicarse, asimismo, qu mecanismo ha de utilizarse para calcular el valor de
la revisin de precios -en concreto, si debe referirse a todo el periodo que dure el contrato, incluidas las

prrrogas- y, en el supuesto de que se utilice una frmula de revisin de precios referida a algn ndice, cul es
el valor de este ndice que debe tenerse en cuenta.
El segundo de los conceptos es, para el contrato de obras, el posible adicional de obra que, de
acuerdo con el artculo 217 de la LCSP, puede llegar hasta el 10% del precio primitivo del contrato.
Finalmente, y puesto que no se indica expresamente en la nueva Ley, se considera oportuno que se
indique, en qu documento de los que integran el expediente administrativo debe el rgano de contratacin
establecer cul es el valor estimado del contrato cuya contratacin se pretende.

III) En relacin con la mesa de contratacin en los procedimientos negociados, de conformidad con el
artculo 295.1 primer inciso de la Ley de Contratos del Sector Pblico, ser obligatoria su constitucin
nicamente cuando se trate de los procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el artculo
161.1 de la Ley. Sin embargo, el propio artculo 295.1, en su inciso final, dispone que, en los procedimientos
negociados en que no sea necesario publicar anuncios de licitacin, la constitucin de la mesa ser
potestativa. A sensu contrario, cuando sea necesario publicar el anuncio de licitacin, (que ser en los
supuestos previstos, no solo en el artculo 161.1, sino tambin en el artculo 161.2 de la Ley de Contratos del
Sector Pblico), la constitucin de la mesa es obligatoria. A la vista de lo anterior, se solicita el parecer de esa
Junta Consultiva en cuanto a la obligatoriedad de constituir mesa de contratacin en los procedimientos
negociados con publicidad a que se refiere el artculo 161.2 de la ya citada Ley.
IV) El artculo 182 de la Ley establece el procedimiento que ha de seguirse en la adjudicacin de los
contratos basados en un Acuerdo Marco. El apartado cuarto de dicho artculo se refiere a la adjudicacin de un
contrato basado en un Acuerdo Marco cuando ste se hubiese celebrado con varios empresarios. En este
supuesto, la Ley establece que la adjudicacin del contrato a uno de los empresarios que figurara en el
Acuerdo Marco del que trae causa se haga "aplicando los trminos fijados en el propio Acuerdo marco, sin
necesidad de
convocar a las partes a una nueva licitacin", regulndose en el siguiente prrafo el procedimiento que ha de
seguirse para adjudicar cada contrato concreto que, por razn y cuanta no est sujeto a procedimiento
armonizado, "cuando no todos los trminos estn establecidos en el Acuerdo Marco".
Habida cuenta de las consecuencias que la Ley liga a la circunstancia de que todos los trminos
estn o no fijados en el Acuerdo Marco, se solicita el parecer de esa Junta Consultiva sobre el alcance de
dicha expresin: cabe entender por "trminos" condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecucin? o
se refiere tambin a condiciones o criterios de adjudicacin? En cualquier caso, qu contenido mnimo
deberan abarcar dichos trminos para entender que no es preciso convocar una nueva licitacin?
V) La disposicin adicional novena de la Ley, en su letra h) establece "En los procedimientos de
adjudicacin de contratos, el envo por medios electrnicos de las ofertas podr hacerse en dos fases,
transmitiendo primero la firma electrnica de la oferta, con cuya recepcin se considerar efectuada su
presentacin a todos los efectos, y despus la oferta propiamente dicha en un plazo mximo de 24 horas; de
no efectuarse esta segunda remisin en el plazo indicado, se considerar que la oferta ha sido retirada..".
Una interpretacin literal del anterior precepto conducira a que la firma electrnica de la oferta se
generara sobre el fichero con la oferta propiamente dicha, por lo que para obtener la firma electrnica sera
preciso disponer de la oferta previamente. Si fuera as, no parecera tener sentido la actual previsin de envo
en dos fases.
Por ello surge la duda sobre si el alcance de dicha previsin es similar al establecido en el artculo 80.4
del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblica, relativo al aviso del envo de
las proposiciones por correo y posterior recepcin de la documentacin por el rgano de contratacin. No
obstante, se estima que para que pudiera producirse dicha equivalencia, sera necesario que el "segundo

envo", con la oferta, debera ir, asimismo, firmado electrnicamente, ya que, de otro modo, no se podra
establecer la relacin con el aviso previamente enviado y, adems sera la forma de garantizar la integridad y
autenticidad de la oferta remitida por medios electrnicos.
En definitiva, se estima oportuno someter a la consideracin de esa Junta el alcance de la previsin
expuesta.

VI) Por ltimo, surgen dudas en cuanto a la interpretacin que debe darse a la Disposicin Transitoria
Primera de la Ley, en orden a determinar el rgimen jurdico aplicable a los contratos. En efecto, el apartado
primero de dicha disposicin transitoria parece establecer el
criterio de "inicio del expediente" para determinar el rgimen jurdico aplicable a un expediente de contratacin.
As, si el expediente se inici antes de la entrada en vigor de la Ley, el mismo se regir por el texto refundido de
la Ley de Contratos Administrativos; por el contrario, si el expediente se inici tras la entrada en vigor de la
actual Ley de Contratos del Sector Pblico, se regir por sta. A estos efectos, la propia disposicin transitoria
indica que en los procedimientos abiertos y restringidos la fecha de inicio del expediente coincidir con la de
publicacin de la convocatoria y, en los procedimientos negociados, con la de aprobacin de los pliegos.
Por su parte, el apartado segundo de la disposicin transitoria utiliza el criterio "fecha de adjudicacin"
para determinar el rgimen jurdico de los contratos relativos a los efectos, cumplimiento y extincin, de
manera que todos los contratos adjudicados tras la entrada en vigor de la Ley de contratos del Sector Pblico
se regirn en cuanto a efectos, cumplimiento y extincin por dicha Ley, y los adjudicados con anterioridad a su
entrada en vigor, por la anterior normativa.
De lo expuesto anteriormente se deduce que, para aquellos contratos cuyos expedientes se hubiesen
iniciado y hubiesen sido adjudicados antes de la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Sector Pblico y
aquellos en los que tanto inicio de expediente como adjudicacin se hubiese producido tras la entrada en vigor
de dicha Ley, el rgimen jurdico es el establecido en un nico cuerpo normativo, el texto refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Pblicas para aqullos y la Ley de Contratos del Sector Pblico para stos.
Sin embargo, el problema se plantea para aquellos contratos cuyo expediente se hubiese iniciado antes de la
entrada en vigor de la nueva Ley y su adjudicacin se haya producido tras su entrada en vigor. Una
interpretacin literal de la norma implicara que, en estos casos, el expediente estara realizado conforme al
texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas y, por el contrario, los efectos,
cumplimiento y extincin del citado contrato se regirn por la nueva Ley independientemente de lo que, al
efecto, recojan los Pliegos adaptados al texto refundido de la ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas.
En relacin con lo anteriormente expuesto, se solicita el parecer de esa Junta Consultiva, sobre si
procede la interpretacin literal de la disposicin transitoria expuesta y, en caso afirmativo, qu medidas
podran adoptarse para aportar seguridad jurdica a los adjudicatarios en cuanto al rgimen jurdico aplicable a
un contrato y, en consecuencia, evitar futuros litigios".

CONSIDERACIONES JURDICAS.
Primera. Son numerosas las cuestiones planteadas por el Interventor General de la
Administracin del Estado en su consulta en relacin con diferentes dudas suscitadas en la
aplicacin de la nueva Ley de Contratos del Sector Pblico, y dada la distinta naturaleza de cada
una de ellas es preciso su anlisis y resolucin de forma individualizada.
Refirindonos a la primera de las cuestiones planteadas, es decir la relativa a la regulacin de
las modificaciones contractuales tal como aparece en los artculos 202, 216 y 217 de la Ley de
Contratos del Sector Pblico, la Intervencin plantea a su vez diferentes cuestiones cuales son:
a) En primer lugar se solicita la elaboracin de una frmula que permita definir de
antemano qu condiciones tiene carcter de esenciales a los efectos de lo dispuesto en prrafo
primero del artculo 202.1 de la Ley. Dicho precepto establece que "una vez perfeccionado el
contrato, el rgano de contratacin slo podr introducir modificaciones en el mismo por razones de
inters pblico y para atender a causas imprevistas, justificando debidamente su necesidad en el

expediente. Estas modificaciones no podrn afectar a las condiciones esenciales del contrato". La
redaccin empleada por el legislador en este precepto pone de manifiesto de manera clara que la
expresin "condiciones esenciales del contrato" es uno de los denominados conceptos jurdicos
indeterminados cuya determinacin, como acertadamente dice en su consulta la Intervencin
General, resulta difcil de hacer.
Desde este punto de vista cabe decir que pueden imaginarse dos procedimientos
para establecer el modo de concretar el alcance del concepto enunciado. El primero de ellos
consistira en formular criterios de carcter general tales como los mencionados en el propio texto
de la consulta, es decir la alteracin de condiciones del contrato que de haber figurado en el anuncio
de la licitacin habran permitido a los licitadores presentar una oferta sustancialmente distinta o
las que hacen referencia a las que supongan alteracin de la naturaleza de la prestacin que
constituye el objeto del contrato. La adopcin de mtodos como los indicados en realidad no
resuelve tampoco de forma directa el problema pues consisten en desplazar el momento de la interpretacin del concepto de unos trminos a otros. En efecto, en el
primero de los casos indicados es preciso hacer un juicio de carcter subjetivo acerca de cul habra
sido el comportamiento de los licitadores de haber conocido la modificacin contractual y en el
segundo la necesidad de concrecin se traslada a la determinacin de cules son las alteraciones
que afectan a la naturaleza de la prestacin.
En realidad, lo que ocurre es que la propia esencia de la figura del "concepto jurdico
indeterminado" supone la necesidad de hacer una valoracin de los supuestos en cada caso
concreto a fin de determinar si pueden considerarse incluidos o no dentro del mismo.
Por ello, la nica solucin admisible consiste en hacer la enunciacin de una serie de
supuestos que pudieran ser considerados como condiciones esenciales de los contratos y resolver
las dudas que se planteen respecto de otros supuestos diferentes. La utilidad de este procedimiento
es dudosa habida cuenta de la dificultad de establecer a priori una lista de condiciones contractuales
que puedan considerarse como esenciales. En particular, debe tenerse en cuenta que segn el tipo
contractual de que se trate determinadas condiciones pueden ser consideradas como esenciales
y, sin embargo, no serlo respecto de otro tipo contractual distinto. Incluso, en relacin con contratos
de la misma naturaleza unas mismas condiciones pueden tener carcter esencial o no dependiendo
del resto de las clusulas que determinen el contenido obligacional del contrato.
A pesar de ello, pueden mencionarse algunos supuestos que podran tener esta
consideracin, entre los cuales ciertamente pueden incluirse los mencionados en la consulta.
b) La segunda cuestin objeto de consulta se refiere al sentido que deba darse a la
expresin correccin del proyecto inicial a que se refiere el prrafo segundo del artculo 202.1. Es
criterio de la junta que por tal debe entenderse cualquier modificacin del proyecto que sea admisible desde el punto de vista legal por ser conforme con las
exigencias establecidas en el prrafo primero de este mismo precepto.
En su consecuencia, cuando la ampliacin del objeto sea consecuencia de la introduccin de
alguna modificacin del proyecto que cumpla los requisitos del artculo. 202.1 tendr el tratamiento
legal correspondiente a las modificaciones permitidas. Por el contrario, si no cumple con dichas
exigencias no podr considerarse como una modificacin del contrato en sentido estricto y deber
contratarse separadamente, pudiendo aplicarse para ello el procedimiento negociado cuando
cumpla los requisitos que para las prestaciones complementarias establecen los artculos 155 b)
o 158 b). Evidentemente, cuando las caractersticas de la ampliacin del objeto lo requieran deber
elaborarse un proyecto nuevo comprensivo de la misma. A estos efectos deber tomarse en
Consideracin lo informado al respecto por la Oficina de Supervisin
c) En tercer lugar la Intervencin solicita informe sobre la forma en que debe
interpretarse el artculo 202.2. Se trata de aclarar si de la interpretacin de este apartado
conjuntamente con el primero cabe deducir que la Ley permite a los pliegos prever la posibilidad de
modificar el contrato en las circunstancias establecidas en ellos, o si, por el contrario, las
modificaciones previstas en el pliego habran de cumplir los requisitos del artculo 202.1. La
cuestin surge porque el artculo 202.2 dispone que "la posibilidad de que el contrato sea
modificado y las condiciones en que podr producirse la modificacin de acuerdo con el apartado
anterior debern recogerse en el pliego y en el documento anterior". La expresin "de acuerdo con el
apartado anterior" parece exigir que las modificaciones previstas en el pliego renan los requisitos
del primer apartado del artculo, o lo que es lo mismo que se introduzcan por razones de inters
pblico, para atender a causas imprevistas y sin que afecten a las condiciones esenciales del
contrato.

De aceptarse esta interpretacin llegaramos al contrasentido de considerar que slo se


pueden prever en el pliego las modificaciones que obedezcan a causas imprevistas. Es evidente que
tal interpretacin habr de ser rechazada de plano
pues conduce al absurdo. En su consecuencia, entiende la Junta Consultiva que el artculo en
cuestin debe ser interpretado tomando como base los antecedentes que lo de justifican, de una
parte, y de otra, la finalidad que se pretende cumplir con l.
Desde el primer punto de vista, es evidente que el precepto en cuestin tiene su fundamento
en la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, especialmente en la Sentencia "Succhi di
Fruta" (Asunto C-496/99 P) que, en sntesis establece como principio "que si la entidad adjudicadora
desea que, por determinadas razones, puedan modificarse ciertas condiciones de la licitacin tras
haber seleccionado al adjudicatario, est obligada a prever expresamente esta posibilidad de
adaptacin, as como sus modalidades de aplicacin, en el anuncio de licitacin elaborado por ella y
que establece el marco en el que debe desarrollarse el procedimiento, de forma que todas las
empresas interesadas en participar en la licitacin tengan conocimiento de ello desde el principio y se
hallen as en condiciones de igualdad en el momento de formular su oferta". De lo que debe
desprenderse, por lo que al Derecho Espaol se refiere, la necesidad de prever en los pliegos que
rigen la contratacin la posibilidad modificacin de las clusulas contractuales y las condiciones en
que sta pueda llevarse a cabo.
De igual modo, la misma Sentencia citada establece que "por otra parte, en el supuesto de
que no se haya previsto expresamente tal posibilidad, pero la entidad adjudicadora pretenda
desvincularse de una de las modalidades esenciales estipuladas durante la fase posterior a la
adjudicacin del contrato, no puede continuar vlidamente el procedimiento aplicando condiciones
distintas a las estipuladas inicialmente". Lo cual quiere decir que no habindose previsto la
modificacin, no pueden alterarse las condiciones esenciales del contrato.
A la luz de estos pronunciamientos el precepto que comentamos debe ser interpretado en el
mismo sentido antedicho. Es decir que, cuando no se hubiese previsto la modificacin, slo podrn
efectuarse las modificaciones que cumplan los tres requisitos siguientes: a) Que la modificacin
responda a necesidades del inters pblico, b) que se justifique debidamente esta necesidad en el expediente, y c) que no afecte a las
condiciones esenciales del contrato.
Por el contrario, si los documentos contractuales prevn expresamente la posibilidad de
modificar determinadas clusulas, le bastar con indicar cules son stas y en qu trminos
pueden ser modificadas, siendo indiferente si tienen o no el carcter de condiciones esenciales del
contrato. Y ello porque siendo conocida esta posibilidad de antemano por todos los licitadores no se
produce la ruptura del principio de igualdad entre ellos y de su corolario el de transparencia.
Bien es cierto que interpretando de esta manera el artculo 202.2 resulta, en principio, de
difcil comprensin la frase "de acuerdo con el apartado anterior". Sin embargo, si tomamos en
consideracin la expresin completa: "las condiciones en que podr producirse la modificacin de
acuerdo con el apartado anterior", habremos de concluir que para ser coherente con la doctrina
que sirve de fundamento a este artculo, la frase mencionada no puede tener otro significado que
entender que al remitirse al apartado anterior se refiere a los requisitos de que la modificacin
responda a necesidades de inters pblico y se justifique debidamente su necesidad en el contrato.
Con lo cual queda claro que en ningn caso se admite la modificacin por causas
discrecionalmente apreciadas por el rgano de contratacin (es decir arbitrarias), pero, si estn
previstas en los documentos contractuales, pueden incluso afectar a condiciones esenciales del
contrato.
Al responder esta cuestin ha quedado igualmente aclarado, que para admitir la posibilidad
de modificar un contrato no basta con preverlo genricamente en los documentos contractuales, sino
que deben establecerse a qu trminos del contrato pueden afectar y en que condiciones.
d) La cuarta de las cuestiones que La Intervencin General de la Administracin del Estado
plantea en relacin con las modificaciones contractuales, se refiere a la aparente antinomia entre lo
dispuesto en los artculos 216 y 217 por una parte y el 202 por otra. El primero de ellos establece en
su apartado 2 que "El sistema de retribucin a tanto alzado podr, en su caso, configurarse como de precio cerrado, con el efecto de que
el precio ofertado por el adjudicatario se mantendr invariable no siendo abonables las
modificaciones del contrato que sean necesarias para corregir deficiencias u omisiones del proyecto
sometido a licitacin. Esta disposicin no obsta al derecho del contratista a ser indemnizado por las

modificaciones del contrato que se acuerden conforme a lo previsto en el artculo 217 con el fin de
atender nuevas necesidades o de incorporar nuevas funcionalidades a la obra".
De lo cual parece desprenderse que el precepto transcrito admite la posibilidad de que en
estos contratos se introduzcan modificaciones con el fin de atender nuevas necesidades o de
incorporar nuevas funcionalidades a la obra. Esto sera contrario a lo dispuesto por el artculo
202.1 de la Ley, al cual se remite el artculo 217. En efecto este precepto establece que no tendrn
la consideracin de modificaciones del contrato las ampliaciones de su objeto que no puedan
integrarse en el proyecto inicial mediante una correccin del mismo o que consistan en la realizacin
de una prestacin susceptible de utilizacin o aprovechamiento independiente o dirigida a satisfacer
finalidades nuevas no contempladas en la documentacin preparatoria del contrato, que debern
ser contratadas de forma separada, pudiendo aplicarse, en su caso, el rgimen previsto para la
contratacin de prestaciones complementarias si concurren las circunstancias previstas en los
artculos 155 b) y 158 b). Para salvar esta contradiccin aparente es preciso hacer una interpretacin
de los trminos utilizados por ambos artculos que permita armonizar el sentido de uno y otro. Y
esto slo es posible entendiendo que cuando el artculo 216 se refiere a "atender nuevas
necesidades" o "incorporar nuevas funcionalidades" aunque hace uso del trmino modificaciones,
lo hace en sentido amplio, sin tomar en consideracin la precisin que con respecto a este trmino
hace el artculo 202.1 al excluir de l los supuestos a que antes nos hemos referido. Por otra parte,
el objetivo del artculo 216.2 en lo que aqu venimos comentando es dejar a salvo el derecho del
contratista a percibir retribucin por los supuestos contemplados en el mismo (sean o no
modificaciones de acuerdo con el artculo 202.1) toda vez que si concurrieran los supuestos
previstos en los artculos 155 b) y 158 b), la ejecucin de las prestaciones
mencionadas puede ser encomendada al contratista utilizando el procedimiento negociado.
Segunda: La Intervencin General plantea en su consulta, una nueva cuestin que en
realidad requiere responder a tres cuestiones diferentes, la primera de las cuales se refiere a
cul sea el alcance que deba darse a los trminos precio, cuanta, importe y otros similares
utilizados en numerosos preceptos de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Con referencia al valor de los contratos la Ley de Contratos del Sector Pblico utiliza tres
conceptos principalmente que son precio, valor estimado y presupuesto, cuyas definiciones se
contienen en los artculos 75 y 76 de la Ley y 131 del Reglamento.
Junto a estos tres conceptos la Ley emplea otros trminos no definidos por ella ni por las
normas complementarias entre los que cabe citar como ms frecuentes cuanta, importe o valor
ntegro. La determinacin del significado concreto de estos trminos debe hacerse en funcin del
contexto en que se incluyen y por tanto, al menos en principio, no cabe hacer una definicin
genrica. Ello no obstante, y por regla general cabe decir que debern identificarse con el trmino
que, en funcin de la fase en que se encuentre el contrato -fase de preparacin y adjudicacin o fase
de ejecucin- indique el valor del mismo con arreglo a la Ley. As en la fase de preparacin y
adjudicacin debern entenderse los trminos como referidos al presupuesto que deba servir de
base para la celebracin de la licitacin pblica y en la de ejecucin deber entenderse que los
trminos utilizados se refieren al precio de adjudicacin del contrato, es decir el que deba percibir
ntegro el contratista que hubiera resultado adjudicatario del contrato. Estas conclusiones, sin
embargo, debern matizarse en funcin del texto del artculo que contenga el trmino examinado.
En base a ello, siempre que el trmino empleado sea distinto de precio, valor estimado o
presupuesto, deber entenderse que, por regla general, si el artculo hace referencia a la fase
de preparacin o adjudicacin del contrato, el trmino que
se emplea (cuanta, importe o cualquier otro similar) deber referirse al concepto de presupuesto, lo
cual supone estar a lo dispuesto en los artculos 131, 189 y 195 del Reglamento, si bien, en ningn
caso, deber considerarse incluido el Impuesto sobre el Valor Aadido.
Por el contrario, cuando en el precepto que utilice el trmino de que se trate se refiera a la
fase posterior a la adjudicacin del contrato, habr que ponerlo en relacin con el trmino precio. A
este respecto, el trmino precio debe ser interpretado a tenor de lo dispuesto en el artculo 75.1 de
la Ley de Contratos del Sector Pblico que lo considera como la retribucin del contratista, que
podr consistir tanto en metlico como en la entrega de otras contraprestaciones si la Ley as lo
prev. Siendo as, es criterio de esta Junta Consultiva que cuando en la Ley de Contratos del
Sector Pblico se habla de precio del contrato debe entenderse el importe ntegro que por la
ejecucin del contrato percibe el contratista. Ello resuelve a su vez la problemtica referente a si en
el precio debe o no incluirse el importe del Impuesto sobre el Valor Aadido que grava la operacin.
Se puede plantear la duda por el artculo 75.2 de la Ley dispone que "En todo caso se indicar,

como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Aadido que deba soportar la
Administracin". Esta expresin puede interpretarse tanto en el sentido de que el Impuesto forma
parte del precio, si bien debe hacerse constar separadamente su importe, como que ste es
partida independiente del precio. La conclusin ms adecuada, si duda, es considerar que en el
precio est incluido el importe a abonar en concepto de Impuesto sobre el Valor Aadido, como
se desprende por el hecho de que se mencione, aunque sea para decir que se haga constar
separadamente, en el artculo que regula con carcter general el precio de los contratos.
Otra cuestin que en este apartado plantea la Intervencin General se refiere a si a la
vista del concepto de valor estimado que se establece en el artculo 76 de la Ley de Contratos del
Sector Pblico, debe incluirse o no en l el concepto de revisin de precios. A este respecto, el
parecer de la Junta Consultiva debe ser contrario en base a dos argumentos fundamentales. En
primer lugar porque no existe, ni en la propia Ley ni en su antecedente histrica ms inmediato, la
Directiva
2004/18, ningn precepto que avale esta inclusin en el valor estimado del contrato. Y en segundo
lugar porque, desde el punto de vista prctico tampoco resultara posible calcular el importe de dicha
revisin. En efecto, legalmente la revisin puede hacerse tanto al alza como a la baja en funcin de
la elevacin o reduccin de los ndices que sirvan de base para la revisin, por lo que no es posible
determinar de antemano cul ser el sentido de la revisin ni, por supuesto, el importe de sta.
Bsicamente lo mismo cabe decir respecto del segundo de los conceptos a que alude la
Intervencin General, el posible adicional de obra que se aprecie en la medicin de sta y que, de
acuerdo con el artculo 217 de la LCSP, puede llegar hasta el 10% del precio primitivo del
contrato. Esta adicional no es una partida cuya existencia depender de que en la medicin de la
obra resulten excesos respecto de las unidades previstas en el presupuesto. En tales casos y
siempre que no superen el 10 por 100 del presupuesto de la obra, la Ley considera que estos
excesos son consecuencia de inexactitudes del proyecto o del presupuesto que resultan
inevitables por lo que se prev la posibilidad de abonarlas sin necesidad de recurrir a modificacin
contractual alguna. En su consecuencia, aunque sean frecuentes, no forman parte del contrato,
inicialmente, y, desde un punto de vista terico, no cabe negar la posibilidad de que no se
produzcan, por lo que no deben ser tenidos en cuenta para determinar el valor estimado del contrato.
Finalmente, dentro de este apartado, la Intervencin General solicita de la Junta
Consultiva, que puesto que no se indica expresamente en la nueva Ley, se indique, en qu
documento de los que integran el expediente administrativo debe el rgano de contratacin
establecer cul es el valor estimado del contrato cuya contratacin se pretende. A este respecto
cabe decir que la Junta Consultiva, en su labor de interpretacin de la norma, debe limitarse a
sealar que el valor estimado del contrato debe figurar en el expediente de contratacin a efectos
de poder determinar si el contrato est o no sujeto a regulacin armonizada y, en su caso, qu
procedimiento de adjudicacin debe seguirse. Sin embargo, la determinacin del documento
concreto en que dicho valor deba figurar no es funcin concreta de la Junta, pues, evidentemente,
ante la falta de una disposicin que lo establezca, basta con sealar
que deber figurar en alguno de los documentos que se incorporan al expediente de contratacin, a
fin de que se pueda proceder a la fiscalizacin previa y a la posterior aprobacin del expediente
(artculos. 93 y 94 de la LCSP).
Tercera: Plantea tambin en su consulta la Intervencin General de la Administracin
del Estado una cuestin acerca de la obligatoriedad de constituir mesa de contratacin en los
procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el artculo 161.2 de la ya citada Ley, es
decir aquellos supuestos en los que el procedimiento negociado es admisible por razn de la
cuanta, si bien se exige publicidad por superar los lmites previstos en la norma, es decir 200.000, para el contrato de Obras y 60.000,- para los contratos de suministro y servicios.
La cuestin se plantea porque, mientras el artculo 295.1 de la Ley de Contratos del Sector
Pblico, establece que ser obligatoria la constitucin de la mesa cuando se trate de los
procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el artculo 161.1 de la misma Ley, en el
ltimo inciso dispone que en los procedimientos negociados en que no sea necesario publicar
anuncios de licitacin, la constitucin de la mesa ser potestativa, lo que interpretado "a sensu
contrario" puede interpretarse en el sentido de que la constitucin de la mesa es obligatoria en todos
los procedimientos negociados con publicidad, es decir no slo en los del artculo 161.1, sino
tambin en los del 161.2. Esta ltima interpretacin parece a juicio de la Junta Consultiva de
Contratacin Administrativa la ms razonable pues no existen razones de fondo para diferenciar
entre un supuesto y otro. En consecuencia, teniendo en cuenta que la intervencin de la mesa de

contratacin en el procedimiento para adjudicar el contrato comporta siempre una mayor garanta de
cara a adjudicacin del contrato debe concluirse que la aparente antinomia entre estos dos
preceptos debe ser resuelta en el sentido de considerar que tambin en los supuestos contemplados
en el artculo 161.2 debe constituirse la mesa de contratacin.
Cuarta: Igualmente solicita la Intervencin General el parecer la Junta Consultiva de
Contratacin Administrativa con respecto a la interpretacin que debe darse a lo dispuesto en el
artculo 182.4 de la Ley. Este precepto dispone que "cuando
el acuerdo marco se hubiese celebrado con varios empresarios, la adjudicacin de los contratos
en l basada se efectuar aplicando los trminos fijados en el propio acuerdo marco, sin
necesidad de convocar a las partes a una nueva licitacin. Cuando no todos los trminos
estn establecidos en el acuerdo marco, la adjudicacin de los contratos se efectuar convocando
a las partes a una nueva licitacin..." que se llevar a efecto por los trmites establecidos en el
propio artculo. En relacin con estos puntos, la consulta se refiere a la determinacin del alcance
de la expresin "cuando no todos los trminos estn establecidos en el acuerdo marco", y en
particular, qu se debe entender como trminos del acuerdo marco y qu contenido mnimo deben
abarcar para considerar que no es preciso convocar nueva licitacin.
Con respecto a la primera cuestin, la Intervencin duda acerca de si en el concepto
"trminos del contrato" deben considerarse incluidas "las condiciones referidas al objeto del contrato
y su ejecucin". Es criterio de la Junta que la expresin mencionada se refiere a todos aquellos
elementos y clusulas contractuales cuya determinacin es precisa para la existencia del contrato
como tal y ello porque la Ley no introduce matizacin alguna que permita limitar su alcance. Por
tanto, es indudable que los trminos del contrato se refieren a las condiciones referidas al objeto del
contrato y su ejecucin.
La segunda duda planteada por la intervencin hace referencia a los supuestos en que
puede considerarse que todos los trminos del contrato estn establecidos en el acuerdo marco.
Qu contenido mnimo debe tener ste para poder considerar que se cumple esta condicin. La
realidad es que esta pregunta no puede contestarse haciendo una enumeracin de los elementos
estructurales del contrato que deben estar definidos ni de las clusulas relativas a su ejecucin que
deben haberse fijado, pues es evidente que tales circunstancias dependern de las caractersticas
del contrato a celebrar.
Ello no obstante, y por regla general cabe entender que los requisitos estructurales del
contrato, es decir la identificacin del contratista, la de los elementos bsicos que definen la
prestacin y el precio o el plazo de ejecucin del contrato, debern estar suficientemente determinados en el acuerdo marco, para que no sea preciso efectuar
nueva licitacin.
Sin embargo, con respecto al resto del contenido del contrato, no es posible hacer una
determinacin casustica previa, precisamente por la innumerable variedad de casos que pueden
contemplarse. Por ello, es preferible hacer una enunciacin genrica indicando que deber
considerarse que los trminos del contrato estn totalmente establecidos en el acuerdo marco,
cuando para la celebracin de los contratos concretos basados en l baste con los elementos
definidos en el acuerdo marco, sin que sea necesaria la aportacin de nuevos datos relativos a la
ejecucin del contrato por parte del adjudicatario.
Con ello resulta que es perfectamente posible, de conformidad con lo establecido en la Ley,
que como consecuencia de la celebracin de un acuerdo marco puedan haberse seleccionado varias
ofertas de caractersticas similares, aunque no idnticas. En tales casos, ser discrecional para el
rgano administrativo destinatario de la prestacin en que consista el contrato elegir entre cualquiera
de las seleccionadas. Naturalmente, esta discrecionalidad puede estar condicionada por la
existencia de normas de actuacin propias del rgano destinatario o aprobadas con carcter
general para toda la Administracin de cara a establecer en qu condiciones debe hacerse la
eleccin entre las diferentes ofertas seleccionadas. Pero, evidentemente stas normas o
instrucciones que puedan establecer los requisitos de la eleccin no tienen naturaleza contractual y
por tanto su existencia o inexistencia es indiferente de cara a la determinacin de si los trminos
del contrato estn o no totalmente fijados por el acuerdo marco.
Quinta: La siguiente cuestin planteada se refiere la interpretacin que debe darse a la
Disposicin Adicional Novena letra h) de la Ley de Contratos del Sector Pblico cuando dice que "en
los procedimientos de adjudicacin de contratos, el envo por medios electrnicos de las ofertas
podr hacerse en dos fases, transmitiendo primero la firma electrnica de la oferta, con cuya
recepcin se considerar efectuada su presentacin a todos los efectos, y despus la oferta

propiamente dicha en un
plazo mximo de 24 horas; de no efectuarse esta segunda remisin en el plazo indicado, se
considerar que la oferta ha sido retirada..".
Este consulta debe ser resuelta en el sentido de considerar que el primer envo debe
contener la firma electrnica de la oferta, tal como indica literalmente la Disposicin contemplada,
pero el segundo, adems de la oferta propiamente dicha, deber, tambin, ir firmado
electrnicamente con la finalidad de poder comprobar que se corresponde con la firma enviada
dentro del plazo de las cuarenta y ocho horas anteriores. De esta forma, adems, tal como dice
en su consulta la Intervencin General se garantiza la autenticidad e integridad de la oferta
remitida por medios electrnicos.
Sexta: Finalmente, la consulta de la Intervencin General plantea las dudas que
surgen en cuanto a la interpretacin que deba darse a la Disposicin Transitoria Primera,
especialmente en lo que respecta al rgimen jurdico aplicable a aquellos contratos cuya
convocatoria de licitacin hubiese sido objeto de un anuncio publicado con anterioridad a la
entrada en vigor de la Ley y su adjudicacin se hubiese producido con posterioridad.
El origen del problema se encuentra en que algunos de los efectos del contrato estn
condicionados por la forma en que se regulen en el pliego de clusulas administrativas
particulares de tal forma que habiendo sido recogidos por ste bajo el rgimen jurdico anterior,
deban producirse y ajustarse a la nueva regulacin, en aplicacin de lo establecido por la Disposicin
Transitoria Primera.
De esta circunstancia podran derivarse, de una parte, dudas en cuanto al rgimen
aplicable a los mismos, y de otra, la consiguiente inseguridad jurdica de las partes. Sin embargo,
la solucin, concebida en trminos generales, slo puede ser atenerse de forma estricta a lo
dispuesto en la Disposicin Transitoria puesto que de su redaccin no se desprende la posibilidad
de hacer una interpretacin que no se ajuste literalmente a ella. En consecuencia, los actos de
preparacin del contrato, incluido el contenido de los pliegos, as como los relativos al procedimiento
de
adjudicacin se deben regir por la norma vigente en el momento de publicarse el anuncio de
licitacin o de aprobarse los pliegos cuando se trate de un procedimiento negociado sin publicidad.
Por el contrario, lo relativo a la ejecucin, efectos y extincin del contrato se regir por la norma
vigente en el momento de la adjudicacin, an cuando sea distinta de la anterior.
Esta conclusin, no obstante, hay que entenderla de forma matizada para el caso
de que la mencin en los pliegos de algn elemento contractual pueda determinar con arreglo al
rgimen de la legislacin anterior la produccin de unos efectos distintos de los que deberan
producirse al amparo de la actual. En tal caso, los efectos derivados de esta circunstancia debera
regirse por la norma vigente en el momento de aprobarse stos, an cuando, con arreglo a la Ley
actual, tales efectos del tratamiento de la cuestin en los pliegos puedan ser distintos.
CONCLUSIONES:
De cuanto antecede deben derivarse las siguientes conclusiones:
Primera: Con respecto a las modificaciones contractuales:
a) La determinacin apriorstica de en qu supuestos debe considerarse que una
modificacin contractual afecta a condiciones esenciales de la contratacin slo puede hacerse a la
vista de las circunstancias propias de cada caso. Ello debe entenderse sin perjuicio de que se deba
tener en consideracin el principio de que son esenciales "aquellas estipulaciones que de haber
figurado en el anuncio de licitacin o en los pliegos, hubieran permitido presentar a los licitadores
una oferta sustancialmente diferente".
b) Por "correccin del proyecto inicial" a que se refiere el prrafo segundo del artculo 202.1
debe entenderse cualquier modificacin que pueda introducirse en ste que sea admisible desde
el punto de vista legal por ser conforme con las exigencias establecidas en el prrafo primero de este
mismo precepto para las modificaciones contractuales. Cualesquiera otras implicarn la redaccin de un nuevo proyecto.

c) El apartado 2 del artculo 202 de la Ley de Contratos del Sector Pblico debe
interpretarse en el sentido de que las modificaciones previstas deben cumplir los requisitos de
responder a necesidades de inters pblico y de justificacin de la concurrencia de stas, pero sin
que ello implique la prohibicin de que afecten a condiciones esenciales del contrato.
d) Cuando el artculo 216 se refiere a "atender nuevas necesidades" o "incorporar nuevas

funcionalidades" aunque hace uso del trmino modificaciones, lo hace en sentido amplio, sin tomar
en consideracin la precisin que con respecto a este trmino hace el artculo 202.1 al excluir de l
los supuestos a que antes nos hemos referido, y en consecuencia no deben ser considerados tales
casos como de modificacin contractual "strictu sensu".
Segunda: Cuando la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas emplea trminos
diferentes a precio, presupuesto o valor estimado, para referirse al aspecto cuantitativo de los
contratos, el trmino utilizado debern identificarse, de entre los tres que se definen
expresamente, con aquel que, en funcin de la fase en que se encuentre el contrato -fase de
preparacin y adjudicacin o fase de ejecucin- indique el valor del mismo con arreglo a la Ley.
Tercera: La exigencia de constitucin de mesas de contratacin es exigible de acuerdo
con lo dispuesto en artculo 295.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas en todos
los casos de procedimiento negociado con publicidad.
Cuarta: La referencia que el artculo 182.4 de la Ley de Contratos del Sector Pblico hace a
los trminos del contrato incluye "las condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecucin", y,
asimismo, para considerar que todos los trminos del contrato estn fijados por el acuerdo marco
ser preciso que se haya determinado tanto los elementos estructurales del contrato como el
contenido obligacional del
mismo de tal forma que sea posible concluir el contrato sin necesidad de aportar nuevos
elementos o condiciones al mismo.
Quinta: Cuando la presentacin de la Oferta se haga por medios electrnicos y en dos
fases, la firma electrnica deber figurar en las dos fases de la presentacin.
Sexta: Los efectos derivados de la mencin en los pliegos de algn elemento contractual,
cuando vengan establecidos en la norma vigente en el momento de aprobarse los pliegos, sern los
determinados por esta norma, aunque sean distintos de los previstos en la Ley de Contratos del
Sector Pblico, y ello aunque la adjudicacin se hubiera efectuado con posterioridad a la

entrada en vigor de sta ltima.


S R . I N T E R V E N T O R G E N E R A L . - MINISTERIO DE
ECONOMA Y HACIENDA.-