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Polticas
pblicas para los
pueblos indgenas
en Amrica Latina
Los casos de Mxico, Guatemala, Ecuador,
Per y Bolivia
ISBN: 978-9972-2639-6-5
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2007-06617
Impreso en el Per
Primera edicin, agosto de 2007
1000 ejemplares
IMPRENTA:
Pasaje Mara Auxiliadora 155 - Lima 5 - Per
Telf: 0051-1-424-8104 / 332-3229
E-mail: tareagrafica@terra.com.pe
El presente estudio que se publica es de exclusiva responsabilidad de su autora y las opiniones
vertidas no expresan necesariamente el pensamiento de la Fundacin Konrad Adenauer.
Prohibida su reproduccin total o parcial del contenido sin permiso del editor.
ndice
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1.3. Convenios internacionales vigentes sobre los derechos de los pueblos indgenas 34
1.4. Debate internacional sobre los derechos de los pueblos indgenas
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1.5. Convenios internacionales sobre los derechos indgenas y su influencia
en las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina
1.6. Los movimientos indgenas y el Estado en Amrica Latina
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2.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico
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2.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico desde el ao 2000
58
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77
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3.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala desde el ao 2000 89
3.4. Resumen y conclusiones
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4.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Ecuador
108
4.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Ecuador desde el ao 2000
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5.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en el Per
135
5.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en el Per desde el ao 2000
152
161
167
6.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Bolivia
170
6.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Bolivia desde el ao 2000
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Prlogo
Prlogo
Por este motivo, la Fundacin Konrad Adenauer se esfuerza actualmente por incrementar la participacin de los pueblos indgenas en los
procesos polticos y lograr una mayor representacin poltica a travs de
delegados, concejales y parlamentarios a nivel comunal y nacional. Tambin
aboga por extender las facultades de los representantes indgenas para que
logren hacer mejor uso de los instrumentos polticos y administrativos, e
intenta fortalecer las redes constituidas por actores indgenas, partidos
polticos y ONG. Por ltimo, promueve la vinculacin con los temas del
estado de derecho, poniendo especial nfasis en los temas y las problemticas de derecho constitucional, y en la creacin de conciencia en el
entorno poltico clsico con respecto a la urgencia y trascendencia de la
aaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
temtica.
Por lo tanto, en contraste con las actividades anteriores, el nuevo
programa regional PPI constituye un conjunto de medidas orientadas
especficamente a temas polticos. Incluye en especial la dimensin poltica de la lucha contra la pobreza, pues, como mencionamos al inicio, la
exclusin que ha marginado durante siglos a las etnias indgenas de la
participacin poltica y econmica, las ha mantenido tambin tanto hoy
como ayer entre los grupos poblacionales ms afectados que el promedio
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por la pobreza y la extrema pobreza.
Tal como describimos anteriormente, hoy en da se perciben tendencias positivas tanto a nivel internacional como crecientemente a nivel
nacional que promueven los derechos indgenas y la concesin oficial de
ttulos de propiedad a los pueblos indgenas sobre los recursos que siempre
utilizaron. Sin embargo, todava queda un largo camino por recorrer para
alcanzar una ciudadana en igualdad de condiciones, pero a la vez con un
estatus especial, y para instituir polticas pblicas coherentes para los
pueblos indgenas. Hasta la fecha existe confusin y falta de unanimidad
sobre las estrategias ms exitosas para inducir a los gobiernos y aparatos
estatales a implementar en forma eficiente las medidas que propicien una
ciudadana indgena con igualdad de derechos, y al mismo tiempo con
derechos especiales y respeto por sus mltiples y diversas identidades culturales propias. Entre los objetivos an pendientes estn entre otros la
estructuracin del estado de derecho, la mejora de la situacin legal, la
superacin de la marginacin poltica, econmica, social y cultural, e incluso
la implementacin de las aspiraciones a la autodeterminacin a nivel local.
Por este motivo, la Fundacin Konrad Adenauer decidi encomendar a la Dra. Angela Meentzen sociloga y antroploga social, adems
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Prlogo
de especialista en temas indgenas la elaboracin de un estudio comparativo del estado actual de las polticas pblicas para los pueblos indgenas
en los pases del PPI. Tal encargo resultaba lgico adems porque Angela
Meentzen ya haba prestado su apoyo al nuevo programa regional de la
Fundacin en calidad de experta externa durante el pasado ao y medio.
El presente trabajo se basa en sus diversas estadas de campo de varias
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semanas en Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per.
La Fundacin Konrad Adenauer agradece encarecidamente a
Angela Meentzen por esta cooperacin, muy cordial desde el punto de
vista personal y sobresaliente en trminos profesionales. Sin su ayuda y
apoyo no hubiese sido posible lograr el exitoso lanzamiento del nuevo
programa regional. Este estudio contribuir a orientar tambin el trabajo
futuro del programa. Contiene valiosas evaluaciones, conclusiones y
recomendaciones para la accin, que pasarn a formar parte de las labores
por realizar del Programa Regional Participacin Poltica Indgena en
Amrica Latina. AaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
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Introduccin
En este estudio se utiliza el trmino pueblo indgena recogiendo el debate internacional entre las
organizaciones indgenas y el sistema de Naciones Unidas, vale decir, la demanda por ser reconocidos
como pueblos. Dado que en cada pas se utilizan diferentes trminos como campesinos, pueblos
originarios, nativos, mayas, etc., este trmino busca englobar todas estas denominaciones. AA
En algunos casos se cuestiona todo el sistema poltico. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Introduccin
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En este sentido, Rigoberta Mench habla de la necesidad de un nuevo pacto social entre los pueblos
indgenas y las sociedades nacionales. Pero este pacto social recin podra darse cuando se hayan
establecido condiciones de una mayor igualdad entre los interlocutores (Mench 2007). AaaaaaaAA
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, de la ONU son ocho: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2. Lograr la enseanza primaria universal 3. Promover la igualdad entre los gneros y
la autonoma de la mujer 4. Reducir la mortalidad infantil 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir el
VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente 8.
Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo. Cada objetivo cuenta con sus metas y plazos
respectivos. Los gobiernos se han comprometido a documentar los avances en el logro de cada uno
de estos objetivos, lo que ha permitido poner mayor atencin poltica y profesional en la calidad y
efectividad de la lucha contra la pobreza, as como en la situacin de los pobres en pases y regiones especficas. Sin embargo, los ODM no hacen referencia explcita a los pueblos indgenas. AA
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Introduccin
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Por indigenismo nos referimos aqu a los enfoques histricos del debate acadmico y de la poltica
indgena estatal antes del nuevo milenio, que sern explicados con mayor detalle en el transcurso del
presente estudio. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Una variante mucho menos frecuente consista en la creacin de servicios ofrecidos por organizaciones indgenas y su transferencia posterior a las instituciones estatales, o en una implementacin o
continuacin de dichos servicios en forma coordinada entre ambos. AAAAAAAAAAAAAAAAA
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Introduccin
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a los intereses de los pueblos y comunidades indgenas. El presente estudio se adhiere al alegato de muchos otros autores en pro de una mayor priorizacin y continuidad de las polticas pblicas para los pueblos indgenas
en el siglo XXI. En ese sentido, esboza una visin panormica de los
enfoques aplicados hasta la fecha como fundamento para una reorientacin futura. Los dos Decenios Internacionales de los Pueblos Indgenas
instituidos por las Naciones Unidas (1995-2004 y 2005-2014) ofrecen un
marco internacional apropiado, sobre todo para las mejoras cualitativas.
El presente estudio recopila y compara las polticas pblicas para
los pueblos indgenas (desde mediados del siglo XX) en cinco pases de
Amrica Latina.7 Bajo el trmino polticas pblicas se entiende en Amrica
Latina una intervencin o un conjunto de medidas estratgicas, continuas
y coherentes procedente de las entidades pblicas que han sido formuladas explcitamente a travs de procedimientos establecidos y que implican un determinado grado de obligatoriedad. Puede tratarse de una intervencin o de una serie de acciones estratgicas de uno o varios poderes del
Estado o sus respectivas instancias, con participacin de la ciudadana. Su
objetivo es transformar la realidad para el beneficio de la poblacin o de
un determinado grupo de ciudadanos y ciudadanas, en un sentido especfico. En otras palabras, se trata de un acuerdo oficial formulado explcitamente sobre procedimientos que resultan vinculantes. Dicho acuerdo
incluye una interpretacin consensual de un conjunto de condiciones
marco, dadas por la propia situacin o el entorno institucional (diagnstico),
que se refieren a problemas o necesidades concretas. Tambin comprende una definicin de objetivos y una estrategia general basada en los medios y recursos disponibles. Para una intervencin estatal dirigida, se requieren pautas generales que orienten las medidas a fin de lograr una
respuesta pertinente ante las necesidades y problemas identificados.
Asimismo, una poltica pblica puede incluir un plan de accin para la
implementacin concreta de las pautas generales de la misma, en el cual se
determinan las reas priorizadas, los objetivos, las estrategias de implementacin, las acciones, los resultados, la divisin de tareas y funciones,
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Introduccin
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Una poltica institucional o el plan de trabajo institucional de una sola instancia o dependencia pblica
no son considerados en esta investigacin como una poltica de Estado. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Introduccin
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Esta limitacin tiene sobre todo motivos prcticos. Es ms factible determinar el lugar real que ocupan
las polticas pblicas para los pueblos indgenas del Estado y su grado de institucionalizacin a travs
de los enfoques polticos, los documentos y los presupuestos nacionales. Con ello no se pretende
subestimar el importante rol de la cooperacin internacional, sobre todo en relacin con la educacin
bilinge intercultural, los diversos fondos para indgenas de importante envergadura y en el caso de
Bolivia tambin la orientacin de los enfoques de las polticas pblicas integrales del Estado. Al mismo tiempo, tambin la cooperacin internacional se ve confrontada con el dilema de la contradiccin
entre los modelos de desarrollo y la relativamente escasa prioridad otorgada a los pueblos indgenas en
comparacin con otros gastos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
2.
3.
4.
5.
6.
La introduccin es seguida por los captulos sobre el nuevo rol del Estado
en Amrica Latina, los convenios internacionales sobre los derechos de
los pueblos indgenas, el debate internacional actual, la influencia de
ambos sobre las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica
Latina, y para los movimientos indgenas y el Estado. AAAAAAAAAA
Los cinco captulos dedicados a los diferentes pases constituyen
el ncleo del presente estudio y contienen, respectivamente, una aproximacin y un reconocimiento comparativo del panorama de las polticas
pblicas para los pueblos indgenas en los pases del estudio, seguidos por
los antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas desde
la Convencin Interamericana de Ptzcuaro, en 1940, hasta fines del
siglo pasado, y una descripcin de las polticas pblicas para los pueblos
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Introduccin
indgenas entre 2000 y 2006. Para ello se han tomado en cuenta los procesos polticos de la interaccin entre las organizaciones indgenas y el Estado,
con una reconstruccin cronolgica de las medidas especiales para pueblos indgenas, una recopilacin de los cambios esenciales en el marco
jurdico (que no aspira a ser exhaustiva), as como referencias a la orientacin de las polticas sociales en general y a la descentralizacin del Estado.
Cada captulo sobre alguno de los pases termina con una serie de conclusiones y un resumen de los resultados obtenidos de la aplicacin de la
plantilla de criterios ya mencionados. El ltimo captulo sintetiza los resultados ms importantes de la comparacin entre los pases y esboza
algunos pasos que se estiman necesarios para el futuro. AAAAAAAAA
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eficiente de estas funciones, se aspira a modernizar las capacidades administrativas del Estado y superar los absurdos procesos burocrticos. Sin
embargo, en muchos sentidos este modelo otorga prioridad a un concepto de eficiencia que prescribe las mismas recetas para todos, a pesar de
que la evaluacin de experiencias pasadas en innumerables estudios ha demostrado hasta la saciedad cun escasos son los resultados que se pueden
lograr de este modo. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Las numerosas transiciones polticas en el transcurso del siglo
XX han generado un fuerte desequilibrio entre las condiciones macro,
desfavorables a la democracia, y las instituciones y sistemas democrticos
(Nohlen 2004), con graves consecuencias para la relacin entre el Estado y
la sociedad en Amrica Latina. En muchos pases de la regin se viene
implementando procesos de reforma del Estado, pero de momento se
trata slo del ensayo de modelos distintos a nivel regional, sin que en la
derecha ni en la izquierda exista consenso sobre criterios esenciales. Por
otro lado, tambin existe una fuerte controversia en torno a la necesidad
de imponer reformas con el objetivo de restablecer la fuerza, la autoridad,
la eficiencia y las capacidades necesarias del Estado para la planificacin
institucional en los distintos mbitos econmicos y sociales. Sin embargo,
cada caso individual depende en gran medida de las respectivas relaciones
de poder entre los grupos organizados al interior y al exterior de los
gobiernos. Se perciben dos tendencias bsicas: por un lado est la llamada refundacin del Estado y la Nacin, con un cuestionamiento fundamental de todo el sistema poltico, incluido el estado de derecho. Esta
corriente es seguida actualmente por los gobiernos de Venezuela, Bolivia
y Ecuador. Por otro lado, en pases como Per, Mxico y Guatemala se
viene optando por la lenta imposicin de reformas parciales, respetando
en gran medida las constituciones existentes y las normas de un estado de
derecho democrtico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En la mayora de los pases que han formado parte de esta investigacin con excepcin de Mxico el retiro del Estado ha dejado un
vaco institucional y poltico, que fue llenado en la mayora de los casos por
la llamada sociedad civil (grupos de autoayuda, incluyendo a organizaciones indgenas, ONG, movimientos sociales, etc.). AAAAAAAAA
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El indigenismo fue una corriente acadmica y poltica que aspiraba a proteger a los indios, pero no
es de por s un movimiento indgena. Como corriente intelectual en la literatura, las artes y las ciencias sociales, el indigenismo pas por diversas etapas de teora y prctica en relacin con el cambio de
las condiciones de vida socioeconmicas y culturales de la poblacin indgena, que tambin tuvieron
influencia sobre las polticas pblicas para pueblos indgenas (Stavenhagen 2000). AAAAAAAAA
La mayora de la poblacin indgena demanda una mayor presencia del Estado y no lo contrario. Incluso, la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas seala que recae en
el Estado la responsabilidad de proteger los derechos individuales (sobre
todo de las mujeres y nios), tambin al interior de las comunidades y los
territorios indgenas.12 Se trata de buscar la coexistencia pacfica entre las
diferentes culturas, lenguas y sistemas de valores, y de propiciar una apertura
social y tambin poltica en relacin a concepciones y a un dilogo
intercultural en igualdad de derechos. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Por su parte, los representantes o las representantes de las organizaciones indgenas a menudo han preferido reemplazar los servicios del
Estado por servicios propios. Si bien es cierto que hace ya un buen tiempo
a la protesta se le ha unido tambin la propuesta en la formulacin de
normas y lineamientos de polticas, las organizaciones siguen manifestando una gran desconfianza frente al Estado. Si pasamos revista a las
polticas pblicas para los pueblos indgenas de los ltimos decenios, enaaaaaaa
contraremos que tal desconfianza resulta de hecho justificada.
Sin duda, la consolidacin de la democracia en Amrica Latina
requiere que el Estado asuma el papel de garante de la igualdad de todos
los ciudadanos y las ciudadanas ante la ley, del reconocimiento y cumplimiento de los derechos especiales, de la implementacin de medidas especficas dirigidas a promover la participacin de los pueblos indgenas en
la sociedad y la poltica, del dilogo con las organizaciones indgenas, de la
lucha contra la pobreza y la exclusin, de la proteccin de los derechos
colectivos de propiedad y uso de la tierra, del libre florecimiento de la
identidad cultural de los pueblos indgenas, etc. No en vano se discute cada
vez con mayor frecuencia y vehemencia sobre el tema del rol del Estado
en los conflictos de intereses sobre las tierras y los recursos naturales, entre
las empresas privadas (compaas petroleras, mineras y madereras) y las
comunidades indgenas. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Sin embargo, con ello no estamos abogando por una restriccin de los derechos a la autodeterminacin y al autogobierno de los pueblos indgenas dentro de sus propias comunidades y territorios. aaa
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Al Estado moderno se le exige un rol de garante del bienestar general, de protector de los sectores sociales excluidos, de justo distribuidor
de los recursos hasta ahora repartidos de un modo inmensamente desigual,
y de intermediario en los conflictos de intereses entre las empresas privadas y los grupos poblacionales afectados. Esto viene aparejado con una
nueva conciencia de que los intereses indgenas en el sentido de la
conservacin de la diversidad cultural y biolgica son tambin intereses
nacionales, que entran en conflicto con la inversin privada y extranjera
cuando se trata de la explotacin de recursos naturales. La bsqueda
sistemtica de alternativas y frmulas de solucin en este mbito est an
pendiente. Mientras tanto, surgen interrogantes sobre qu tipo de polticas
pblicas podran revertir con mayor xito la extrema discriminacin de los
pueblos indgenas, o sobre cmo se podra lograr una mayor inclusin de
los ms pobres entre los pobres, de los ms excluidos, que en muchos pases
son los indgenas. Tal inclusin tendra que ser dirigida y sistemtica, y
abarcar los aspectos econmicos, sociales, polticos y culturales. Slo as
sera posible superar la enorme desigualdad y el alto grado de insatisfaccin de amplios sectores poblacionales, afianzar el ejercicio de la democracia en general y extenderla a una multitud de actores. aaaaaaaaaaaaaaaaa
En realidad, desde los aos 90 se observa en Amrica Latina un
cambio de tendencias que representa una clara ruptura con el pasado
(Degregori 1999/Gros 2000). Si bien tanto las derechas como las izquierdas latinoamericanas durante mucho tiempo vieron a los pueblos indgenas como retrgrados o predijeron su desaparicin con su integracin a
la era moderna (Stavenhagen 1972), recin al iniciarse el Primer Decenio
Internacional de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas (19952004) se observa una revaloracin de la diversidad cultural y ecolgica y no
slo en la agenda internacional. Por lo tanto, hace mucho que las demandas
de derechos especficos y acciones a favor de los pueblos indgenas han
dejado de menospreciarse como poltica irrelevante de algunos grupos
grandes o pequeos, a los que antes se haba ignorado y agrupado en gran
medida bajo la etiqueta de minoras tnicas excluidas. aaaaaaaaaaaaaaaaa
Crecientemente, tanto la explotacin de los recursos naturales de
las selvas tropicales, como la amenaza contra la diversidad cultural a nivel
mundial, debido a la creciente industrializacin y homogenizacin, son
reconocidas como problemas globales urgentes que superan por mucho
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Todos los pases del mbito de estudio han ratificado el Convenio 169 de la OIT. En el Per, por ejemplo, el Convenio 107 de la OIT pudo servir de base para la promulgacin de la primera ley de
comunidades indgenas en la regin amaznica de 1974, denominada Ley de Comunidades Nativas.
Convencin sobre la Proteccin y la Promocin de la Diversidad de las Expresiones Culturales, emitida por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
el ao 2005. aaAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Informe de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las
Formas Conexas de Intolerancia, Documento ONU A/CONF.189/12, Durban, Sudfrica 2001. A
contiene un Plan de Accin con una seccin sobre pueblos indgenas, sin
embargo, sus recomendaciones no tienen carcter vinculante. En la
Declaracin de Durban se hace un llamado a la formulacin e implementacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas, a la creacin de
instancias pblicas especiales que acten contra la discriminacin y el
racismo, y al fomento y la proteccin de los derechos humanos de las
vctimas del racismo y la discriminacin. Adems, se insta a mejorar el acceso de los indgenas al empleo, la produccin, la capacitacin y formacin
profesional, as como a otros servicios. Entre otros, se mencionan expresamente las polticas pblicas y los programas para las mujeres y nios
indgenas, diseados conjuntamente con su participacin. aaAAAAAA
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales de 1966 fue ratificado por los cinco pases del presente estudio,
pero a pesar de tener carcter vinculante apenas se aplica.16 aaAAAAAAA
Como ya se ha mencionado, falta an lograr un consenso internacional sobre la orientacin de las polticas pblicas para los pueblos
indgenas. A propsito de este tema existen tambin dos acuerdos inter17
nacionales: la Declaracin de Brasilia (Fondo Indgena 2004) y el Programa
de Accin para el Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo (ONU 2005 Documento A/60/270). Lamentablemente,
ninguno de los dos es vinculante, ni son muy conocidos. aaAAAAAAAA
En la Declaracin de Brasilia se mencionan algunos cambios
importantes en las polticas pblicas para los pueblos indgenas de los
ltimos aos, entre ellos la creacin de instancias estatales especializadas,
as como la bsqueda de una mayor atencin a la diversidad cultural y a las
particularidades de cada pueblo en las polticas pblicas en general. Por
otro lado, se procura una mayor y mejor definicin de polticas pblicas
explcitas para los pueblos indgenas, con un carcter continuo e integral
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El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales fue ratificado por Ecuador
en 1969, por Per en 1978, por Mxico en 1981, por Bolivia en 1982 y por Guatemala en 1988. AA
La Declaracin de Brasilia fue suscrita el 24 de noviembre de 2004, en el marco de la Primera Reunin
Intergubernamental sobre Institucionalidad y Polticas Pblicas orientadas a Pueblos Indgenas en
Brasilia, por los representantes de gobierno de 13 pases latinoamericanos y dos europeos, entre ellos
todos los cinco pases del presente estudio. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAA
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que alcance a todos los sectores estatales, y que se apoye en un fondo especial para los pueblos indgenas, y en la incorporacin de nuevos conceptos,
estrategias, procedimientos y mtodos, adecuados a la realidad especfica
de cada pueblo. AaAAAAAAAaaAAAAAAAAaaAAAAAAAAaaaaaaaaA
La Declaracin presenta las siguientes propuestas para las futuras polticas pblicas dirigidas a pueblos indgenas: el objetivo debe ser la
institucionalizacin de una poltica de Estado para los pueblos indgenas
en todos los pases, con una perspectiva de largo plazo y con visin estratgica, y no sujeta a modificaciones derivadas del cambio de ministros o de
gobierno. Deben intensificarse los esfuerzos realizados hasta hoy para la
formulacin de polticas pblicas en forma conjunta con los pueblos
indgenas. Otras propuestas se refieren a una mayor jerarqua y un mejor
equipamiento de las instancias especializadas en polticas pblicas para
los pueblos indgenas, con el objetivo de ampliar su influencia a todo el
aparato del Estado y mejorar las capacidades de ste para responder de
forma ms adecuada y oportuna ante las necesidades, las demandas y las
propuestas de los pueblos indgenas. Los asuntos indgenas deben estar
ms presentes en la coordinacin interinstitucional e integrarse sistemticamente de forma horizontal. AaAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Para ello se estima que es necesario un cambio de perspectivas.
El fortalecimiento de las capacidades estatales especficamente orientadas
a la implementacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas,
debera ir de la mano con una reorientacin del conjunto de polticas de
todas las instituciones estatales que las encamine hacia la priorizacin de las
necesidades y los intereses de los pueblos indgenas. Otras propuestas se
refieren al fortalecimiento de las instituciones especiales encargadas de los
asuntos indgenas en los respectivos ministerios y sectores; la visibilizacin y rendicin de cuentas sobre los gastos previstos y realizados en favor
de los pueblos indgenas en los presupuestos de todas las instancias estatales; la flexibilizacin y adecuacin de los servicios del Estado en funcin
de la diversidad de los pueblos indgenas y de la diversidad cultural del pas;
la inclusin de los intereses indgenas para una mejor adecuacin cultural
de las polticas pblicas, a fin de superar los obstculos existentes en el
acceso a los recursos, bienes y servicios, y optimizar sus alcances. Se subraya expresamente la necesidad de una mayor participacin de los pueblos
indgenas en el diseo de las polticas del Estado, con la ayuda de instancias
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Los primeros instrumentos internacionales especialmente importantes para los pueblos indgenas
aunque no estuvieran especficamente dirigidos a ellos se promulgaron en 1948, 1960, 1965 y 1968:
la Subcomisin de la Comisin de Derechos Humanos encargada de la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de Minoras logr que ya en 1948 se promulgara la Convencin para la
Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio. En 1960 se suscribi la Declaracin sobre la Concesin de la Independencia a los Pases y Pueblos Coloniales (Resolucin 1514). Contiene la primera
definicin del derecho a la autodeterminacin, que luego se retom en los siguientes convenios: en
1968 la ONU promulg los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales. En 1966, la UNESCO por primera vez reconoci oficialmente a
los pueblos indgenas y sus culturas, pero al poco tiempo declar que el concepto pueblos slo se
refera a los estados y no a las poblaciones carentes de estado propio. En 1965, la ONU promulg la
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial. AAA
La meta principal del Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo fue el
fortalecimiento de la cooperacin internacional para la solucin de los problemas que confrontan los
pueblos indgenas en esferas tales como los derechos humanos, el medio ambiente, el desarrollo,
la educacin y la salud. El tema elegido para este Decenio fue: "Los pueblos indgenas: la colaboracin en accin". aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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El Grupo de Trabajo tena el mandato de investigar temas relacionados con la proteccin de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas. Los expertos ninguno de
ascendencia indgena fueron nombrados por la ONU. Poco despus se estableci un fondo para el
financiamiento de la participacin de representantes indgenas en las sesiones del Grupo de Trabajo.
Consejo Econmico y Social, vinculado directamente con la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Los objetivos del Foro Permanente para los Asuntos Indgenas de la ONU son los siguientes: aaa
Examinar la agenda del Consejo Econmico y Social de la ONU ECOSOC relativas al desarrollo econmico y social, la cultura, el medio ambiente, la educacin, la salud y los derechos humanos, y sus repercusiones para los pueblos indgenas; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Prestar asesoramiento especializado sobre las cuestiones indgenas al ECOSOC, as como a todas
las agencias y organismos de las Naciones Unidas; AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaA
Difundir las medidas relacionadas con las cuestiones indgenas y coordinar su integracin dentro
de todo el sistema de las Naciones Unidas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaA
El Foro se compone de 16 expertos y expertas independientes, de los cuales 8 son propuestos por las
organizaciones indgenas y los otros 8 por los gobiernos. El Foro sesiona durante 10 das al ao en
Nueva York o en Ginebra, segn sea el caso. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Informe de Evaluacin del Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo 1995
2004, Mxico, mayo de 2006. AAAAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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En la Conferencia de Barbados II, el segundo encuentro internacional realizado en 1977, participaron no slo los antroplogos de la
primera reunin sino tambin 20 dirigentes indgenas (un total de 34
personas). La Declaracin de Barbados II demanda entre otros puntos
la participacin de delegados y delegadas indgenas en el sistema de las
Naciones Unidas, que se inici ese mismo ao con la invitacin de este
grupo a una conferencia internacional de ONG sobre la Discriminacin
de los Pueblos Indgenas del Continente Americano en la sede de la
ONU, en Ginebra. En 1981 se realiz otra reunin internacional de la ONU
sobre Los pueblos indgenas y la tierra, que finaliz con el acuerdo de
crear el ya mencionado Grupo de Trabajo especial para pueblos indgenas.
Hasta hoy, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas existe slo en una versin aprobada
por el Consejo de Derechos Humanos en 2006. Acerca de la Declaracin
Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de la OEA, se
viene negociando hace veinte aos sin que haya sido aprobada an. A lo
largo de muchas dcadas, no ha sido posible llegar a una aceptacin de los
derechos colectivos que demandan los movimientos indgenas, ni al reconocimiento de sus derechos a la autodeterminacin y a contar con un
territorio propio como pueblos. A fines de 2006 se tuvo que postergar, a
nivel de la Asamblea General, un nuevo intento por aprobar la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de tal
manera que an queda pendiente su aprobacin al ms alto nivel de la ONU.
Como principales argumentos en contra de su aprobacin se
mencionaron, entre otros, la falta de criterios para determinar qu grupos
poblacionales pueden considerarse como pueblos con derecho a la autodeterminacin. En este sentido resulta interesante que en el debate ya no
se rechazaran de plano los derechos colectivos. La Declaracin de la ONU
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas puede considerarse como un
complemento de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos,
aludiendo en ese caso a los derechos colectivos. Por otro lado, al igual que la
Declaracin Universal de Derechos Humanos (individuales), carecera de
carcter vinculante. El proyecto de declaracin que se encuentra actualmente en debate intenta establecer un equilibrio entre los derechos individuales y los colectivos, as como entre los derechos generales y los
especiales de las poblaciones indgenas. All el derecho a la autodeter40
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Vase para ello el Informe de Evaluacin del Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas
del Mundo, Pacto de Pedregal, Mxico, mayo de 2006. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
yectos y programas del Estado. Por lo tanto, resulta comprensible que los
representantes indgenas no hayan abogado necesariamente por mayores
recursos financieros ni humanos para las entidades pblicas o por la
implementacin de polticas dirigidas a los pueblos indgenas. La mayora
sigue reclamando exclusivamente la autodeterminacin y el financiamiento directo de sus propias organizaciones, y rechazando todo tipo de apoyo
a intermediarios. En Bolivia existen propuestas del movimiento indgena para una reforma constitucional, segn las cuales la ciudadana indgena estara eximida del pago de impuestos, por un lado, pero por otro
lado sera responsable de autogobernar las regiones rurales nicamente
con recursos propios, como si se tratase de promover la ausencia futura
del Estado de las zonas rurales. Recin desde principios de los aos 90 del
siglo pasado, se dejan or algunas voces indgenas que demandan ms
presencia del Estado y mayor calidad de los servicios pblicos, y que
participan directamente en la formulacin de polticas pblicas para los
pueblos indgenas. Los primeros pasos en esa direccin han surgido sobre
todo en Guatemala y en Ecuador, e incipientemente en el Per. aaaaaaaaaa
Al mismo tiempo se observa cierta tendencia hacia la cooptacin
poltica a travs del clientelismo de las elites respectivas, y a la absorcin
y anexin de los grupos de intereses indgenas en favor de intereses personales, lo que lleva a la rpida degeneracin de cualquier iniciativa, incluso de aqullas que inicialmente parecan prometedoras. Hasta ahora, las
organizaciones indgenas han seguido la tendencia a suplir los servicios
del Estado, a nivel local o regional, con sus propios medios o con la ayuda
de donaciones, a administrarlos en forma autnoma a menudo con xito
y a sustituir funciones del Estado, como la defensa o la negociacin, por
acciones propias. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
A pesar de la evolucin positiva del reconocimiento de los derechos indgenas antes descrita, a nivel internacional y nacional, y la transferencia oficial de algunos recursos a los pueblos indgenas, sus organizaciones tienen an por delante una larga lucha para lograr una ciudadana con igualdad de derechos y derechos especiales, y polticas pblicas
coherentes para los pueblos indgenas y la diversidad cultural. Hasta la
fecha no existe ni claridad ni unanimidad respecto a cules seran las
estrategias ms exitosas para convencer a los gobiernos e instancias pblicas
de que implementen con eficiencia medidas en favor de una ciudadana
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Como por ejemplo, en la declaracin del Consejo de Organizaciones y Naciones Indgenas del
Continente (CONIC) del ao 2000: En Amrica Latina no existe hoy en da ninguna poltica pblica para ms de 4 millones de indgenas. (Serpaj 30.10.2000). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Los gastos sociales per cpita en Mxico entre 1997 y 2001 fueron de US $ 402. Si bien este importe
no llega a ser ni un cuarto del gasto en Argentina o Uruguay durante el mismo perodo, s equivale a
ms del doble del gasto social en el Per y representa ms de cuatro veces el gasto social en Guatemala
(datos de CEPAL citados en ASIES 2003). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El indigenismo del siglo XX en Mxico est muy vinculado con la revolucin mexicana de 1910 y el
nacionalismo. El indigenismo era una corriente acadmica y poltica para la proteccin de los indios,
pero no un movimiento indgena propio. Si bien muchos indigenistas provenan de provincias, la
mayora no se identificaba a s misma como indgena. Ms bien, se dedicaban a investigar las culturas
y condiciones de vida de los indgenas. Por lo tanto, la poltica indigenista fue considerada como de
los no indgenas para los indgenas, o en otras palabras, de los intelectuales a favor de la poblacin indgena rural pobre con un cierto rasgo paternalista. Aun as, en perspectiva retrospectiva el
indigenismo tuvo varios efectos positivos: por ejemplo, contribuy a la toma de conciencia de los
pueblos indgenas y les ofreci proteccin, en especial frente a la descarada explotacin por parte de
las elites locales poderosas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
El PRI (Partido Revolucionario Institucional) y su partido antecesor estuvieron en el gobierno de
Mxico durante ms de 70 aos y se convirtieron en un partido del Estado. AAAAAAAaaaaaaaaA
Desde fines de los aos 80, el I.I.I. se encuentra en una aguda crisis financiera y se limita en gran medida a ser un centro de documentacin y a la publicacin de la revista especializada Amrica Indgena.
La fase ms activa del I.I.I. sobre el tema de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica
Latina fue documentada con un Plan Quinquenal de Accin Indigenista Interamericano 1977-1982,
pero ste al parecer no fue seguido por otros (www.indigenista.org). AAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Segn la Compilacin de Legislacin sobre Asuntos Indgenas, Mxico (BID 2004). aaaaaaaaaaaaaa
El levantamiento de Chiapas fue seguido poco despus por una de las mayores crisis econmicas del
pas (fines de 1994). AaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAAaa
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Los dos principales pilares ideolgicos de la revolucin mexicana (1910) estuvieron directamente
vinculados con el nacionalismo y el indigenismo: se trataba de una defensa de los valores mexicanos y de
la cultura nacional mexicana frente al extranjero. Al principio del siglo XX, el indigenismo como
ideologa nacional reconoca que la mayora de la poblacin del pas estaba compuesta por pueblos indgenas con lenguas propias y culturas prehispnicas, y que se era el origen del Mxico de los
mestizos. Con la mexicanizacin del indio, esta parte de la poblacin deba integrarse lo ms
rpidamente posible a la nacin mexicana: primero con la ayuda de una educacin formal en idioma espaol, y ms adelante mediante la educacin bilinge con el apoyo del Instituto Lingstico de
Verano (ILV). El indigenismo fue criticado debido a su poltica de asimilacin, que a mediano plazo
poda significar implcitamente la abolicin de los pueblos indgenas y sus culturas. Durante ciertas fases,
la variante de izquierda del indigenismo se basaba en forma tcita en que la desaparicin de las culturas indgenas deba ser un requisito para la superacin de la explotacin econmica y la pobreza de los
indgenas. Otra crtica del indigenismo como poltica de Estado se refiere al control y a la manipulacin
de corte poltico e ideolgico de los pueblos indgenas por el eterno partido de gobierno PRI
(Stavenhagen 2000). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
despus, en la Direccin General de Educacin Indgena (DGEI) al interior de la Secretara de Educacin Pblica, dependencia existente hasta el
da de hoy (Nolasco 2003). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA
En forma paralela, se cre a fines de 1948 el Instituto Nacional
33
Indigenista (INI), que sirvi de modelo a muchos otros pases y tuvo una
historia institucional inusualmente larga: el INI existi durante 55 aos y
recin fue disuelto en 2003, ao en que fue reemplazado por un nuevo
organismo estatal: la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
34
Indgenas, CDI. Si bien a lo largo de dcadas el INI tuvo que adecuarse a
los enfoques polticos de los distintos gobiernos mexicanos, tambin desarroll conceptos propios muy caractersticos, animando un intenso debate
acadmico entre conocidos antroplogos. Entre 1948 y 2003, el INI tuvo
un total de once directores y una directora, entre ellos incluso un ecuatoriano, pero slo dos indgenas. Muchos antroplogos de prestigio laboraron y publicaron sus trabajos en el INI. AAAAAAAAAAAAAAAaaA
Desde su creacin, el INI fue ante todo un instituto de investigacin, que contaba con un consejo consultivo asesor, con representacin
de las instancias estatales de desarrollo rural (Secretara de Agricultura,
Banco Agrario, etc.) y, sobre todo, de universidades, facultades de antropologa y museos de todo el pas (Masferrer 1988).35 Entre las principales
funciones del INI figuraban la investigacin cientfica sobre las condiciones de vida de las comunidades y pueblos indgenas, el fomento de
acciones especficas del Estado, la asesora a otras instancias estatales, as
como la promocin y proteccin de las culturas y artesanas populares en
la capital y en otras ciudades de numerosa poblacin indgena. AaAAA
En base a la ley de creacin del INI se establecieron oficinas zonales, los llamados Centros Coordinadores, en las regiones indgenas ms
importantes del pas. De este modo, desde su fundacin, en el INI se dio
prioridad a un enfoque poltico integral y de coordinacin con otras
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instancias pblicas. En muchas zonas apartadas, los Centros Coordinadores del INI fueron en realidad las nicas instancias estatales presentes en
tales lugares. Por lo tanto, se convirtieron en un punto de contacto de mltiples instituciones pblicas, pero que aparentemente tendan a perderse en
una maraa de proyectos y medidas de muy diversa ndole. No obstante,
varios autores subrayan que los Centros Coordinadores del INI contribuyeron en gran medida a la toma de conciencia en las comunidades indgenas. Por ello, no pareciera casual que el primer Centro Coordinador del
INI fuese abierto en 1940 en Chiapas, donde ms de medio siglo despus
en 1994 tuviera lugar el sonado levantamiento armado del EZLN (Aldaz
2007). AAaAaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En 1994, el INI estaba representado en 23 estados con 96 centros, contaba con un hospital de medicina occidental y tradicional indgena
en la ciudad de Puebla, as como con 15 estaciones regionales de radio, 3
centros de capacitacin y 1.134 albergues para 58.000 estudiantes indgenas. El INI empleaba en ese entonces a 4.691 colaboradores, 955 de ellos
en la capital del pas (INI 1994). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
A lo largo de su historia, los enfoques conceptuales y polticos de
la poltica pblica para los pueblos indgenas de Mxico atravesaron por
distintas fases, al igual que la organizacin, las competencias y las funciones del INI. En las fases iniciales, los aspectos culturales especficos fueron
desplazados en gran medida por los temas educativos y la lucha contra la
pobreza. Entre 1948 y 1970, el rol de las polticas pblicas para los pueblos
indgenas de Mxico fue caracterizado dependiendo de la perspectiva
como modernizador de culturas indgenas sin intervenciones fundamentales de transformacin (Nolasco 2003), o como poltica de destruccin
de la identidad cultural y tnica de los pueblos indgenas (Stavenhagen
2000: 76). AaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
No obstante, la mayora de autores coinciden en considerar que
la simple presencia del INI en las regiones indgenas y apartadas del pas
sobre todo en sus primeras dcadas ha cumplido un rol protector por
parte del gobierno nacional frente a los grupos de poder y autoridades
locales, incluyendo alcaldes, funcionarios pblicos, gobiernos locales, el
aparato judicial y los gobernadores estatales (Stavenhagen 2000/Nolasco
2003/Aldaz 2007). Se afirma que estas instancias ya no tuvieron tanta facilidad como antes para explotar a la poblacin indgena. Adems, se deca
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derechos, tanto los de ndole comn como los especiales, sobre todo los derechos laborales de los maestros bilinges, el derecho a la propiedad de la
tierra y la presencia indgena al interior del INI con intelectuales y polticos
propios. Se formaron organizaciones indgenas, como el Consejo Nacional
de Pueblos Indgenas (CNPI) y muchas otras. De este modo, surge una
serie de interlocutores polticos del INI con diversas demandas, entre ellas
la participacin directa. Se gest la llamada poltica del etno-desarrollo
como alternativa a la desaparicin de las culturas de los pueblos indgenas
y en la bsqueda de modelos de desarrollo alternativo. El enfoque del
etno-desarrollo propugna la efectiva participacin y representacin indgena en los procesos polticos, el autogobierno de las comunidades indgenas y la utilizacin autodeterminada de sus propios recursos culturales
(Stavenhagen 2000). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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En 1986 se crearon por decreto presidencial nuevos foros de
dilogo con los representantes indgenas. Se trataba de Comits de Plani37
ficacin Participativa de proyectos en las aldeas. Este proceso dio un nuevo
impulso a la participacin poltica de las organizaciones indgenas. Al mismo
tiempo, se decret la participacin indgena en el INI y se cre un Consejo
Nacional de Comunidades Indgenas del INI integrado por 27 miembros.
Con estas medidas, el INI cambi nuevamente de rumbo hacia el
llamado indigenismo participativo, que reemplaz a la poltica oficial
de integracin a la nacin mexicana. Tanto en el INI como en la seccin
38
para la educacin indgena de la Secretara de Educacin Pblica, por
primera vez varios puestos directivos fueron ocupados por intelectuales y
polticos indgenas, y la educacin bilinge intercultural por fin se convirti en norma. Las culturas populares fueron equiparadas con las culturas
de las elites. La agenda se vi marcada por un nuevo pacto social que inclua a
la poblacin indgena en la dinmica nacional de desarrollo, partiendo
desde sus propias demandas y reivindicaciones. El indigenismo participativo segua una estrategia de cuatro puntos: AAAAAAAAAAAAAAAA
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Decreto Presidencial del 10.6.1986, promulgado por el presidente Miguel de la Madrid. AAAAAAA
Comits Comunitarios de Planeacin COCOPLAS. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Direccin General de Educacin Indgena, DGEI. AAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Un autor del INI resumi desde una perspectiva interna las diferentes tendencias conceptuales del
indigenismo estatal mexicano a lo largo de las primeras cuatro dcadas: aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
1) Reconocimiento de la temtica indgena como un problema nacional importante; AAAAAAAAA
2) Intento de solucin del problema mediante la integracin nacional; AAAAAAAAAAAAAAAA
3) Respeto, conservacin y fomento de los grupos indgenas actuales, con nfasis en los aspectos
positivos de las culturas prehispnicas sobrevivientes; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
4) Mejora de las condiciones de vida; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
5) Intento de encontrar una solucin integral (econmica, de salud, cultural...). AAAAAAAAAAA
(Germn, INI 1988)
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La posicin de los zapatistas sobre este tema es explicada en la pgina web http://www.ezln.org/
faqs/la_ley_cocopa.htm. Segn se indica all, el proyecto de ley fue elaborado en diciembre de 1996
por parlamentarios de los cuatro partidos PRI, PAN, PRD y PT, supuestamente sin participacin de
los zapatistas. El proyecto de ley habra respetado los primeros acuerdos de San Andrs con el EZLN
de febrero de 1996, entre ellos, el derecho a la autonoma incluyente y la naturaleza distinta de los
pueblos indgenas, sin que ello signifique renunciar a su identidad mexicana ni romper la unidad
nacional. Tambin habran figurado el respeto de los derechos humanos y sobre todo de los derechos de
las mujeres indgenas, el derecho a ser escuchados y atendidos en todas las decisiones que ataen
directamente a los pueblos indgenas, el respeto y la promocin de las culturas indgenas, y el derecho
a representacin en ambas cmaras del Poder Legislativo. AaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Segn figura en el Diario Oficial de la Federacin del 14.8.2001. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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abandonado en este punto por su propio partido, que haba sido coautor
de gran parte de los cambios introducidos a la versin de la COCOPA
(Glvez 2007). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Un aspecto positivo de la reforma constitucional de 2001 es la
obligatoriedad de los tres poderes del Estado de aprobar los presupuestos
y ejecutar las acciones necesarias para el reconocimiento, la justicia y el
desarrollo con los pueblos indgenas, como expresin de una nacin pluricultural (Aldaz 2007: 39). En otras palabras, se trata de la obligacin de
implementar polticas pblicas para los pueblos indgenas. Sin embargo,
uno de los problemas radica en que en Mxico cada estado federado cuenta con su propia Constitucin, y slo 16 de los 24 estados con un alto
porcentaje de poblacin indgena reconocen la diversidad cultural. En
contraste, las Constituciones de algunos estados incluso superan a la Constitucin nacional en temas referidos a derechos indgenas: por ejemplo, la
Constitucin de Oaxaca reconoce explcitamente el derecho de los pueblos
y las comunidades indgenas a la autodeterminacin (Aldaz 2007: 41). A
Un paso adicional del gobierno de Fox fue la implementacin de
una poltica propia para los pueblos indgenas, denominada Programa
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. Segn
se afirmaba, las experiencias histricas del indigenismo en Mxico han demostrado que las iniciativas mal distribuidas, descoordinadas e incompletas de las instituciones pblicas en las regiones indgenas no haban sido
capaces de revertir las causas estructurales de las precarias condiciones de
vida de la poblacin. Por lo tanto, uno de los principales desafos consistira en dotarse de un enfoque transversal que garantice la presencia de
objetivos comunes y una estrecha coordinacin interinstitucional, y tenga
como principio fundamental el respeto de la diversidad tnica y cultural. En
ese sentido, se aspiraba a fortalecer la presencia del Estado en las regiones
indgenas, y a optimizar los recursos financieros y humanos asignados a la
lucha contra la pobreza y la exclusin. A fin de poner en marcha la poltica
para los pueblos indgenas del gobierno de Fox, se requera de una definicin
compartida a nivel interinstitucional en relacin a planes de accin, plazos
de ejecucin y prioridades. Esta definicin deba ser lograda a travs de un
consenso entre las diversas instituciones estatales y los pueblos indgenas
involucrados (Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006). AAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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La importancia del tema dentro de la escena poltica fue subrayada por el presidente Fox en su mensaje introductorio a la poltica de gobierno, que recalca la necesidad de una nueva relacin entre el Estado,
los pueblos indgenas y la sociedad en general, ...reconociendo a los
pueblos indgenas como interlocutores y co-responsables en la toma de
decisiones... (ibd.). Tambin se afirma que los requisitos bsicos para una
poltica de este tipo pasan por un trato respetuoso a los indgenas como
personas de igual valor, por un dilogo entre culturas que respete las diferencias y por el respeto del carcter pluritnico y pluricultural del pas en
todas las acciones del Estado. Por este motivo, se considera necesario llevar
a cabo reformas constitucionales, a fin de garantizar la participacin de los
indgenas en todos los niveles, encauzar la atencin pblica hacia el tema y
hacer realidad la asignacin de recursos del conjunto de instituciones
que integran el Ejecutivo Federal. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaA
Un primer paso para la reforma institucional se llev a cabo en
2001, con la reapertura de una dependencia de asuntos indgenas en la
Presidencia de la Repblica (adicional al INI). Como titular de esta nueva
Oficina de Representacin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
(ORDPI), se nombr a una empresaria indgena del entorno personal de
45
Fox. Tambin el INI tena por entonces un director indgena.46AAAAAAA
Entre otras, las funciones de la ORDPI consistan en identificar
los problemas sin resolver, tanto antiguos como recientes, asegurar la participacin de todas las instituciones estatales pertinentes y elaborar una
poltica nacional de gobierno para los pueblos indgenas integrada y coordinada (CDI 2005). En primer lugar, la ORDPI tom contacto con las
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Se trata de Xochitl Glvez, del pueblo indgena ah-uh de Deugauthza, Tepatecpec, estado de
Hidalgo. Como titular de la ORDPI y ms adelante directora de la CDI, la Sra. Glvez atrajo gran
atencin en los medios de comunicacin por su comportamiento poco convencional y su lenguaje
soez, y demostr ser extraordinariamente dinmica y eficiente en la coordinacin con otras instancias
estatales y en la canalizacin de ingentes sumas de dinero. Xochitl Glvez adems tuvo xito en reunir
en torno a ella a un equipo de cientficos mexicanos de reconocido prestigio, que lograron otorgar
un alto nivel a esta fase de transicin del abandono del indigenismo histrico. Algunos de los resultados ms interesantes figuran en la pgina web de la CDI (www.cdi.gob.mx). aaAAAAAAAAAAAA
Luego de la disolucin del INI, Huberto Aldaz Hernndez, del pueblo indgena ayuk jai, estado de
Oaxaca, se convirti en diputado federal del partido de gobierno de Fox, el PAN (Partido Accin
Nacional).
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Asimismo, el proceso de consulta puso en evidencia una percepcin crtica de la poblacin indgena respecto del Estado y sus tres poderes,
los que son considerados como jerrquicos, discriminatorios, opresores y
excluyentes, muy alejados de las expectativas de las organizaciones y los
representantes de las comunidades, sin mayor relacin con Mxico, entendido como una nacin pluricultural, y sin ningn respeto por las diferencias culturales. Frente a ello, se demanda el dilogo con las autoridades
tradicionales legitimadas por sus pueblos, una relacin participativa e
igualitaria entre el Estado y los pueblos indgenas con responsabilidades
compartidas, y el reconocimiento de las organizaciones indgenas como
sujetos de derecho. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa
Los resultados del estudio sobre la reforma institucional del INI
fueron resumidos en diez argumentos principales. Se afirmaba, por ejemplo, que el INI no haba logrado coordinar las medidas estatales para los
pueblos indgenas de forma suficientemente sostenible, que su mbito de
accin y sus competencias haban sido demasiado reducidas, que muchas
instituciones no haban coordinado de manera apropiada con el INI. Dado
que el INI era la nica autoridad federal en muchas regiones del pas, tenda
a reemplazar a otras instituciones pblicas de diversas formas y en distintos lugares, con el riesgo de duplicidad de competencias, con escasos
fondos y un limitado conocimiento tcnico especializado. A pesar de la
creciente demanda de las organizaciones indgenas, el presupuesto del INI
fue reducido constantemente.48 Las distintas y numerosas necesidades de
un sector social tan diverso como los indgenas no podan ser cubiertas por
una sola institucin. Slo una estrecha cooperacin entre distintas entidades estatales podra solucionar este problema. Con la reforma constitucional de 2001 se haba creado un nuevo marco jurdico que impona respuestas muy distintas a las del pasado. La necesidad de una coordinacin
interinstitucional sera aun mucho ms acentuada en el futuro. El INI no dispona ni de suficientes competencias, ni de una estructura adecuada para
atender los derechos indgenas a la participacin y la consulta (INI 2002).
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Entre 1995 y 2000, el presupuesto del INI ya slo representaba un promedio de 100.000 dlares
norteamericanos por ao (INI, Memoria 1995-2000). Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Este interesante debate fue documentado en la Gaceta Parlamentaria del Senado del 14.12.2002,
No. 87. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Segn el Art. 2 de la Ley CDI, sta tiene el objetivo de orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones pblicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos indgenas... Tambin est facultada para impulsar la integralidad y transversalidad de las polticas... (Informe CDI 2003-2005: 461). AAAAAAAAAAaaAA
Entre stas tenemos: Gobernacin; Hacienda y Crdito Pblico; Economa; Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin; Comunicaciones y Transportes; la Funcin Pblica; Educacin Pblica; Salud; Trabajo
y Previsin Social; la Reforma Agraria; Turismo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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hospitales, etc. En este sentido, surgi la crtica de que el INI haba prometido transferir esta infraestructura a las organizaciones indgenas a fines
de los 90, cosa que finalmente no hizo. Ahora, la CDI se habra apartado
nuevamente del objetivo de la transferencia a las organizaciones indgenas.
Por otro lado, al igual que en el caso del INI, la nueva instancia tampoco dispone de estadsticas o cifras confiables sobre la cantidad de colaboradores indgenas que trabajan o trabajaban en la CDI. AAAAAAAA
En su fase inicial hasta el ao 2007, la estructura interna de la
CDI ha sido muy compleja en todos sus niveles debido a la intencin de
garantizar la participacin y conferirle a la vez un carcter transversal. Al
mismo nivel que la Unidad de Planeacin y Consulta se constituyeron
una gran Unidad de Coordinacin y Enlace con otras instancias estatales,
y una Direccin General de Asuntos Jurdicos. Les siguen en un nivel inferior otras dependencias propias de la CDI encargadas de la ejecucin
de programas y proyectos especiales.55 En ese nivel existen adems una
Direccin de Concertacin Social y Atencin Ciudadana, una Direccin
de Comunicacin Intercultural, una Direccin General de Infraestructura
Bsica, una Unidad de Coordinacin General con las Delegaciones, una
Direccin de Recursos Humanos y Organizacin, etc. AAAAAAAaaaaaA
A pesar de contar con una directora mujer y un importante
programa productivo para mujeres indgenas, no se instituy, por ejemplo,
una unidad para asuntos de gnero. Si bien se cre una Direccin de
Fortalecimiento de Capacidades de los Indgenas, a cargo sobre todo de la
capacitacin y asesora tcnica, otras unidades tambin ofertan acciones de
capacitacin sin que la coordinacin entre todas ellas funcione del todo
correctamente. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
En los tres primeros aos de su existencia entre 2003 y 2006 la
CDI elabor documentos notables y administr un presupuesto creciente.
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Entre los proyectos especiales de la CDI existen muchos que ya eran implementados tambin por el
INI, como por ejemplo, los Albergues Escolares Indgenas, los Fondos Regionales Indgenas (fondos
rotatorios para comunidades indgenas), la Excarcelacin de los Presos Indgenas. A stos se agregaron proyectos nuevos como el Fondo para el Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas
(PROFODECI), la Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI), y proyectos de
agroecologa y ecoturismo, para slo nombrar algunos. AaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Gracias a las recomendaciones del Relator Especial de las Naciones Unidas, segn las cuales deban institucionalizarse los derechos indgenas en el sistema judicial, se crearon nuevos juzgados indgenas a nivel
local los llamados Juzgados de Paz y Reconciliacin en los estados federados de Campeche, Chiapas, Hidalgo, Puebla, Quintana Roo y San Luis
Potos. Se componen de miembros de las comunidades indgenas y al parecer cuentan con mandato oficial para negociar y emitir fallos sobre casos
de derecho civil y familiar, y sobre delitos penales menores en base al derecho consuetudinario indgena. AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA
La CDI ha realizado estudios sobre la justicia indgena y su
compatibilidad con la legislacin nacional y los derechos humanos, que
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representan grandes aportes sobre el tema. Se analizaron cientos de actas
judiciales sobre diversos fallos a fin de descubrir y corregir irregularidades. Adems, la CDI ha iniciado un anlisis estadstico sobre los reclusos
indgenas en las crceles nacionales. En los estados federados de Hidalgo,
Michoacn y Oaxaca se han lanzado iniciativas similares (Stavenhagen
2007). AAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
La Secretara de Educacin Pblica (SEP) parece haber seguido
la recomendacin del Relator Especial de destinar mayores recursos financieros a la educacin bilinge intercultural, y as ampliar su oferta ms
all de la educacin preescolar y primaria, extendindola a la educacin
secundaria. Varias escuelas secundarias interculturales en las comunidades
indgenas de Chiapas, Oaxaca y Tabasco han elaborado sus propios planes
de estudios y empleado a maestros especialmente capacitados. Se fundaron
ocho universidades interculturales en las regiones indgenas de Chiapas,
Guerrero, Mxico, Michoacn, Puebla, Quintana Roo, Tabasco y Veracruz.
El recientemente fundado Instituto Nacional de Lenguas Indgenas,
responsable de implementar la ley sobre los derechos lingsticos de los
pueblos indgena del ao 2003, promueve el uso de las lenguas indgenas
en la esfera pblica (Stavenhagen 2007). AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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Vase para ello el informe de la CDI (Mxico 2006): La vigencia de los derechos indgenas en
Mxico, accesible bajo: http://cdi.gob.mx/derechos/vigencia_libro/vigencia_derechos_indigenas_
mexico.pdf AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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El ndice de desarrollo humano de Guatemala oscil entre los aos 2000 y 2006 en alrededor de
118-120, y el ndice de pobreza en el mismo perodo ascendi a ms del 50% (PNUD). AAAAAAA
El proceso de descentralizacin se inici mediante tres leyes (Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural, Ley General de Descentralizacin y Cdigo Municipal) y dos reglamentos (Reglamento de la
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Ley General de Descentralizacin, Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo), todos los
cuales fueron aprobados en el ao 2002. AaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA
El artculo 15 de la Ley del Organismo Ejecutivo otorga al presidente amplias competencias para
la creacin de instancias de alto rango, las Secretaras Presidenciales, por medio de Decretos Presidenciales. Y a pesar de que en el artculo 8 se prohbe expresamente la superposicin de funciones en
la implementacin de programas, proyectos y otras funciones, esto es casi imposible de evitar en la
prctica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
De acuerdo a las cifras de la estadstica nacional de poblacin (Censo de Poblacin, Instituto Nacional
de Estadstica - INE, Guatemala 2002), la segunda cifra incluye junto con los mayas tambin a los
xincas y garfunas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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cuentan con su propio idioma, los cuales sin embargo representan solamente el 81% de la poblacin indgena total (PNUD 2005: 63). Segn estas
cifras, un 30% de los mayas no habla espaol hasta hoy en da. Muchos
pueblos son relativamente pequeos y en cada municipio con poblacin
indgena se hablan varios idiomas mayas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Puede decirse que Guatemala constituye un caso especialmente
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curioso, ya que con ayuda internacional cuenta con algo parecido a una
poltica nacional oficial para los pueblos indgenas. Sin embargo, al mismo
tiempo, la implementacin de esta poltica encuentra relativamente poco
apoyo en la poblacin y a nivel poltico en general, y poca prioridad en la
agenda poltica. El inestable y desordenado panorama institucional pblico, su escaso respaldo legal y su bajo nivel de sostenibilidad, as como el
posicionamiento poco claro del movimiento indgena, han llevado a que
hasta el da de hoy Guatemala no cuente con una institucin pblica
principal responsable de coordinar las polticas a favor de los pueblos
indgenas. En su lugar se form una especie de red de mini-instancias
pblicas, responsables de la formulacin e implementacin de diferentes
partes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas contenidas en los
Acuerdos de Paz, cuya lgica y coherencia entre s es sumamente difcil
de comprender. Por ese motivo se dificulta una orientacin sistemtica de
los procesos en curso y las visiones de futuro, as como una actualizacin
e implementacin coherente de las polticas pblicas para los pueblos
indgenas. En realidad, desde el regreso de Guatemala a la paz y a la democracia, dichas polticas an no cuentan con una agenda nacional propia, y no se observa mayor entusiasmo respecto de su implementacin o su
reciente repriorizacin. Hasta el ao 2005, los recursos humanos y financieros destinados a las polticas pblicas para los pueblos indgenas
AAAAAAAAAAAAaaaaaaaAAAAAAAAA
fueron realmente escasos.
En comparacin con Mxico, donde recin desde fines de los 70
se ha logrado que por lo menos una pequea parte de las polticas pblicas
para los pueblos indgenas sea codiseada por elites indgenas (particular-
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En los Acuerdos de Paz de 1966 participaron en forma decisiva tanto las Naciones Unidas como los
gobiernos de los pases centroamericanos vecinos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Algunos autores (por ejemplo, Plant 1999) informan sobre esto, indicando que el movimiento indgena habra rechazado en aquel entonces una instancia competente para el AIDPI, con el temor de que
todos los asuntos indgenas pudieran ser estacionados all. En vista del precario rol del Estado en
Guatemala y las escasas capacidades para la coordinacin interinstitucional y enfoques transversales,
esta sospecha es comprensible. Otros (citados por la GTZ en 2004) sin embargo, presumen que las
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luchas internas por el poder dentro del movimiento indgena habran desembocado en el rechazo de
una instancia central coordinadora para las polticas indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Segn los Acuerdos de Paz, la nueva Constitucin deba garantizar explcitamente la promocin de la
participacin indgena en todos los niveles; los mecanismos de consulta obligatorios con los pueblos
maya, garfuna y xinca en el caso de medidas legislativas o administrativas para los mismos; la creacin
de consejos consultivos u otros foros de dilogo entre las instituciones pblicas y los pueblos indgenas; el apoyo expreso a instituciones indgenas encargadas de asuntos de los pueblos indgenas; el
mejoramiento del libre acceso indgena a cargos pblicos y la promocin de su nombramiento a nivel
local, regional y nacional para puestos cuyo trabajo concierne ms directamente a sus intereses o cuya
actividad se circunscribe a reas predominantemente indgenas, por slo mencionar algunos. Adems
se recomendaron reformas concretas de los artculos 143 y 66 relacionados con el reconocimiento
y la proteccin de las diferentes prcticas culturales de los diversos pueblos indgenas. Tal como
pudo comprobarse ms adelante, no sera posible lograr un consenso con una reforma constitucional de este tipo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaAAAAA
Warren (2002) indica ante todo el desmoronamiento del movimiento maya a causa de la persecucin,
el exterminio y la difcil nueva fundacin de organizaciones indgenas. Ms all de ello, Plant (1999)
menciona los temores de una sociedad con mayora indgena frente a las posibles consecuencias
divisionistas de una exagerada identidad poltica a travs del apoyo a los privilegios indgenas.
Segn este autor, la extrema pobreza y la carencia de ttulos de propiedad sobre las tierras en beneficio
de los pueblos indgenas en Guatemala llevaron adems a que tambin para muchos pueblos indgenas la lucha por la supervivencia fuera ms importante que los temas relacionados con la autonoma local o el desarrollo comunal. La migracin masiva hacia las ciudades habra trado como consecuencia una dinmica totalmente nueva de la integracin indgena en el mercado, la cual habra
resultado en intereses completamente diferentes. Casas (2000) investiga los diferentes argumentos
para el rechazo de la reforma constitucional. Entre otros, seala el discurso sobre los mismos derechos para todos, el cual se contrapuso con xito a los supuestos privilegios indgenas, como si
todos partieran del mismo punto y como si esta igualdad de derechos fuera realmente posible de
implementar en un pas tan desigual como Guatemala. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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El partido gobernante Gran Alianza Nacional (GANA) obtuvo solamente 47 de un total de 158 escaos.
Estas verificaciones estn incluidas en el Informe Final de MINUGUA de agosto de 2004. AAAAA
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junto con otras personalidades indgenas. Sin embargo, este Consejo pronto desapareci sin dejar mayor rastro. Los miembros del Consejo renunciaron a sus cargos honorarios debido a una falta de recursos y de competencias, y por su participacin en la campaa electoral de 2007 en algunos
AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
casos.
Muchos puestos de confianza (anque menos que en el gobierno
de Portillo) en instituciones pblicas relacionadas con la temtica indgena
son ocupados por profesionales indgenas (en algunos casos por los mismos, en algunos casos por otros). Entre ellos estn tambin los puestos
titulares en el Ministerio de Cultura y Deportes, el Viceministerio de Educacin Bilinge, la Direccin de SEPAZ, la Direccin de FODIGUA, las
posiciones de los nuevos comisionados de CODISRA, las Direcciones de
DEMI y del Programa Nacional de Resarcimiento (PNR), el cual fue fundado en 2004 por recomendacin del Relator Especial de las Naciones
Unidas para indemnizar a las vctimas de las violaciones a los derechos
humanos durante las luchas armadas internas. Ya en 2003 los funcionarios indgenas de diversas instituciones pblicas haban creado una instancia de coordinacin no oficial, la Coordinadora Interinstitucional Indgena
78
del Estado (Acevedo 2006). En el ao 2005, luego de tres seminarios de
esta Coordinadora Interinstitucional bajo la direccin de SEPAZ, se public 79 una Agenda Pblica hacia los Pueblos Indgenas 2005-2012, la
cual apareci en la pgina web de la instancia estatal de planificacin
SEGEPLAN, con lo cual fue oficialmente reconocida. AAAAAAAAaA
La Agenda Pblica hacia los Pueblos Indgenas hace un planteamiento estratgico para orientar las acciones priorizadas por un colectivo
de instituciones del Estado, en base a las demandas sociales, econmicas
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Entre los fundadores se encontraban las y los colaboradoras/es de la Academia de Lenguas Mayas
(ALM), el Ministerio de Cultura y Deportes, el Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco
(FODIGUA), la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo a los Pueblos Indgenas (CODISRA). Con el tiempo, la instancia se ampli a representantes de ms de 16 instituciones
pblicas, los cuales consideraban que su tarea consista en apoyar a cada uno de los gobiernos a
implementar los acuerdos relacionados con las polticas indgenas del Estado, apuntando a instituir
una poltica pblica nacional que sobrepasara el mbito de un simple enfoque de poltica gubernamental (Acevedo 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAA
Agenda Pblica hacia los Pueblos Indgenas en el Marco de los Acuerdos de Paz, 2005-2012.AAA
80
El enfoque de pertinencia cultural busca que los servicios pblicos sean conceptualizados, organizados e implementados tomando como referentes los valores de la cosmovisin de los pueblos...
Cuando se brindan servicios pblicos con pertinencia cultural se debe apuntar a reproducir y reforzar los valores de la cosmovisin que se practican, o a recuperar aqullos que por razones sociales,
polticas, econmicas o histricas dejaron de practicarse o no se han alcanzado... Para la aplicacin
del enfoque de pertinencia cultural en los servicios pblicos deben contemplarse tres dimensiones, la
conceptualizacin, la organizacin y la implementacin del servicio... (Agenda Pblica, p. 7) AAA
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Entre ellos se encuentra el respeto a la vida, el respeto a los ancianos, el apoyo mutuo, el consenso y la
complementariedad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Dr. Dou Dou Dine, Relator Especial sobre las Formas Contemporneas del Racismo, la Discriminacin y Xenofobia y Formas Conexas de Intolerancia. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Susana Villarn, Relatora Especial para los Derechos de las Mujeres de la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos, CIDH. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Jean Ziegler, Relator Especial para el Derecho a la Alimentacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Plan de Participacin del Proyecto de Administracin de Tierras, Fase II. Registro de Informacin
Catastral, Gobierno de Guatemala 2006. aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Poltica de Desarrollo Rural Integral, Gobierno de Guatemala, septiembre de 2006. AAAAAAAAAA
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Las demandas incluan un aumento de los presupuestos para FODIGUA de 48,71%, para DIGEBI
de 70% y para DEMI de 50%, para nombrar solamente algunos ejemplos. AAAAAAAAAAAAAA
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incluso aceptadas al ms alto nivel: Se requiere de un documento actualizado, explcito y aplicable para las polticas pblicas para los pueblos indgenas, de una institucin estatal coordinadora de dichas polticas, de
recursos humanos y financieros suficientes del presupuesto nacional, de la
integracin transversal de procedimientos y mtodos de trabajo culturalmente adecuados e interculturales, etc. Ahora solamente falta crear
estas condiciones mediante la implementacin de las medidas correspondientes. Todo este proceso fue relativamente lento y esforzado, y su continuidad y concrecin no estn de ninguna forma garantizadas, ya que a
fines de 2007 habr nuevas elecciones y todo depender de la voluntad
poltica del nuevo gobierno que asuma el cargo a partir de 2008. AAA
En este contexto, resulta importante hacer referencia a opiniones de la elite indgena directamente involucrada en el proceso de la mayanizacin del Estado. Segn algunos, el Estado dbil no est en condiciones de reaccionar ante las demandas histricas de los pueblos indgenas
perjudicados, debido a su falta de presencia a nivel nacional y a los escasos
recursos financieros e institucionales. La inclusin de los pueblos indgenas requiere de una institucionalizacin de los procesos y un fortalecimiento de los mecanismos para la consolidacin de la democracia. stos a su
vez supondran una nueva educacin, una nueva forma de administrar
justicia, una nueva Constitucin, una nueva cultura poltica, nuevos modelos de desarrollo, nuevas formas organizativas de la administracin pblica
y nuevos procesos de toma de decisiones polticas. Una nueva valoracin
de la transformacin fundamental del aparato estatal, as como de las
experiencias con la participacin indgena en instituciones pblicas, llevan
en la actualidad a un lento cambio en la percepcin indgena del Estado
como enemigo, hacia el Estado como instrumento necesario para el
desarrollo. La mayanizacin del Estado se lograra mediante modificaciones fundamentales de las estructuras internas con la apertura de nuevos
departamentos, as como con la definicin de nuevas normas legales y
nuevos principios polticos desde una perspectiva multicultural o hasta
intercultural. En la actualidad se estara produciendo un perodo transitorio an sin completar desde una poltica cultural homogeneizadora de una
Nacin hacia una poltica del reconocimiento de la diversidad cultural y de
la promocin de la interculturalidad. Se tratara de una parte de la reconfiguracin del Estado, en concordancia con los Acuerdos de Paz y espe99
cialmente con el acuerdo AIDPI sobre los derechos y la identidad indgenas (Acevedo 2006). AaAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Sin embargo, el problema de la escasa prioridad otorgada a las
polticas pblicas para los pueblos indgenas en la agenda nacional en
Guatemala an contina. La agenda actual est dominada por la delincuencia comn y el crimen organizado, y la incapacidad del Estado para proteger la integridad fsica de sus ciudadanos. Estos temas tienen mucha
mayor prioridad que la lucha contra la pobreza, la reforma del Estado o las
polticas pblicas para los pueblos indgenas. Sin embargo, la candidatura
de Rigoberta Mench para la presidencia de Guatemala ha causado revuelo por lo menos a nivel simblico. Su lema de campaa electoral, la reforma del Estado, contina siendo sin embargo relativamente incomprensible
para los guatemaltecos corrientes. Pero tambin Rigoberta Mench se
expresa muy cuidadosamente en pblico sobre medidas especiales para los
pueblos indgenas, ya que como se demostr en el pasado ni siquiera la
AAAAAAAAAAAA
poblacin indgena las apoya sistemticamente.
En el perodo transitorio hacia un Estado multinacional (Cojti
2005), los debates sobre medidas especiales para los pueblos indgenas ocurren tambin al interior de las grandes instituciones pblicas que cuentan
con ministros indgenas, como el Ministerio de Cultura o el Ministerio
de Educacin. Al igual que la opinin pblica, muchos funcionarios
pblicos tambin consideran estas medidas como privilegios para indgenas a costa del ciudadano promedio y de la igualdad de oportunidades. Las percepciones de los directivos con poder de decisin varan entre
los multiculturalistas, los interculturalistas, los partidarios abiertos de
una mayanizacin y los que todava se pronuncian a favor de una Nacin
guatemalteca homognea. Segn estas versiones, la mayora de los ministros y funcionarios de alto nivel de los sectores estatales relacionados con
la economa y la seguridad mantienen an un enfoque muy conservador o
recin estaran considerando un cambio de posicin. La influencia del
movimiento maya dentro de las instituciones pblicas se limitara en la
actualidad todava a individuos, a personas determinadas y a su influencia
sobre procesos institucionales especficos, los cuales se manejan adems
desde un nivel superior, sin transformar en forma duradera las estructuras jerrquicas de las burocracias estatales (Acevedo 2006). AAAAAAA
100
Otros intelectuales de origen maya con amplia experiencia poltica tienen una opinin an ms crtica: Segn ellos, la elite indgena en
las instituciones pblicas representa de modo insuficiente las demandas
por una participacin poltica y por derechos ciudadanos colectivos de los
indgenas. En una democracia liberal no se tratara ya de reivindicar el
reconocimiento de los pueblos indgenas como protagonistas polticos.
Aparte de la dimensin poltica de los derechos colectivos, se alega que en
Guatemala se discute muy poco el tema de la dimensin econmica de
la pobreza y el acceso desigual a la distribucin de recursos y de riqueza.
Luego de ms de 20 aos desde la transicin hacia la democracia, todava
no se puede hablar de una consolidacin de las condiciones democrticas.
Por lo tanto, el Estado en Guatemala sera un Estado fallido, fracasado.
La crisis estatal sera una de las causas ms importantes para la pobreza, la
ingobernabilidad y la falta de pluralismo democrtico del pas. Lamentablemente, la cultura poltica de los pueblos indgenas estara tambin
muy poco desarrollada, ya que la lucha por la supervivencia opacara todos
los dems aspectos de la vida. Por lo tanto, surge el cuestionamiento de
hasta qu punto los pueblos indgenas estaran en condiciones de cambiar
el Estado guatemalteco desde sus cimientos (Quem Chay 2006). AAA
Un gran problema adicional lo constituye la limitada eficacia de
las mini-instituciones especiales actuales, muchas de las cuales definen su
propia identidad ms como ONG subversivas dentro del aparato administrativo enemigo (el Estado guatemalteco) en lugar de dedicarse a implementar polticas pblicas reales a favor de los pueblos indgenas. Aparte de
la escasez de recursos financieros, otros problemas son el bajo nivel tcnico
y la insuficiente experiencia de los nuevos empleados pblicos indgenas
respecto del funcionamiento del aparato estatal. El rechazo por principio
del empleo de profesionales no indgenas especializados lleva en este caso
a una discriminacin en el sentido opuesto, cuya utilidad no queda realmente clara. La reivindicacin del derecho a aprender de las experiencias y las equivocaciones propias de la elite indgena entre s retarda
el proceso y trae consigo el riesgo de producir ejemplos negativos, los
cuales podran llevar en el futuro a serios reveses y tendencias contrarias.
Ms all de esto, no est comprobado que la actuacin de una elite indgena por s sola podra verdaderamente lograr ms ventajas para la mayora
de la poblacin indgena que la cooperacin con otros sectores de la poblacin y el dilogo intercultural con el conjunto de la sociedad.
AaA
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Todas las cifras citadas en dlares norteamericanos corresponden a clculos propios, en base a los
datos todava no publicados por cada una de las instituciones sobre gastos realmente efectuados
(asignacin ejecutada en comparacin con la asignacin inicial aprobada y los presupuestos
girados como asignacin pagada). Se trata, por lo tanto, de informacin todava no disponible
pblicamente. Se agradece el aporte respectivo de Luis Ochoa. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
FONAPAZ dispona en 2004 de un presupuesto 90 veces mayor que el Fondo Indgena (con 92 millones
de dlares norteamericanos), en 2005 su presupuesto era 30 veces mayor (con 61 millones de dlares
norteamericanos) y en 2006 todava 25 veces mayor (con 75 millones de dlares norteamericanos)
ante un Fondo Indgena considerablemente aumentado (clculos propios con apoyo de Luis Ochoa).
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El presupuesto de SEPAZ aument, de acuerdo a datos no publicados hasta el momento, de 4 millones de dlares norteamericanos en el ao 2005 a 13,6 millones de dlares norteamericanos en el
ao 2006 (clculos propios). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En este caso de trata de un incremento de escasos 350.000 dlares norteamericanos en el ao 2004 a
1,26 millones de dlares norteamericanos en el ao 2006 (clculos propios segn datos an no publicados por CODISRA). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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La masacre del Plan de Snchez de 250 mayas sucedi en una aldea en el departamento de Baja Verapaz
en julio de 1982, bajo el gobierno de Ros Montt, como parte de la estrategia militar de tierra quemada y de la lucha anti-guerrillera. Sin embargo, se trata solamente de una de las tantas masacres que,
como es sabido el da de hoy, fueron planeadas a sangre fra y perpetradas por los militares contra
la poblacin maya. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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En vez de ello, s hay indicios de que existi un instituto indigenista privado, el cual promovi
principalmente el folclor. AAAAAAAAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Para una evaluacin mucho ms detallada de los derechos indgenas en la Constitucin ecuatoriana
de 1998, vase: van Cott, 2002. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaA
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Una de las causas de la inestabilidad poltica en Ecuador es la rivalidad entre la elite econmica de
Guayaquil y la elite poltica de Quito. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En Ecuador, al igual que en Per, resulta indispensable diferenciar entre la costa, la regin andina y las tierras bajas de la amazona, ya
que los diversos pisos ecolgicos no slo han generado culturas indgenas
bastante diferentes, sino tambin formas organizativas y enfoques polticos estatales muy heterogneos. Asimismo, en Ecuador se ha producido
desde los aos 50 una migracin del campo hacia la ciudad, y tambin de
una regin geogrfica y ecolgica hacia otra. AAAAAAAAAAAAAAAA
La falta de polticas pblicas definidas que regulen la minera e
hidrocarburos, afecta de modo directo y drstico los derechos de los pueblos indgenas. Los extensos yacimientos petroleros y minerales se encuentran por lo general en zonas apartadas, en medio de territorio amaznico o en valles andinos colindantes, habitadas sobre todo por pueblos
indgenas. Exactamente all, donde se explotan hoy en da el petrleo y las
minas, viven los ms pobres entre los pobres de Ecuador, en condiciones
de vida que muy raramente mejoran. Por el contrario, estas condiciones
de vida han sido destruidas o se han pauperizado de manera constante,
debido a la destruccin o contaminacin masiva del medio ambiente.
Estos daos ecolgicos, especialmente en el bosque amaznico, resultan
irreversibles. Algo semejante sucede en la zona andina, donde el envenenamiento de los suelos y los ros han transformado en inhabitables territorios enteros. AAiAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAA
Ecuador no tiene un Tratado de Libre Comercio con los Estados
Unidos de Norteamrica, y el Estado mantiene una relacin tensa con
diferentes empresas petroleras multinacionales y estadounidenses, a las
cuales se les ha retirado concesiones ya otorgadas, hecho que ha dado
lugar a diversos procesos judiciales. Al mismo tiempo, las negociaciones
directas entre empresas petroleras internacionales y comunidades indgenas son frecuentes. En muchos casos, comunidades vecinas no han podido ponerse de acuerdo en relacin a la forma de manejar la situacin con
las grandes empresas. Mientras que algunas cooperan con ellas, otras
rechazan radicalmente la explotacin de las riquezas naturales de sus
territorios. Es especialmente dramtica la situacin de algunos pueblos
pequeos en aislamiento voluntario, cuyos territorios situados en las
fronteras con Colombia y Per han sido invadidos por madereros y trabajadores de grandes empresas petroleras. AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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forma agraria, a partir de los aos 60, se pueden considerar como una fase
de apertura tnica (Len 2001). Otros indican, sin embargo, que desde
1930 surge la tendencia de enfatizar la igualdad de derechos para todos y
ocultar las diferencias culturales detrs de la pantalla de la condicin econmica, convirtiendo a todos en campesinos (Iturralde 1984). Otra opinin seala que el sistema poltico en Ecuador fue construido en base a la
exclusin de la poblacin indgena (Guerrero 2007). aAAAAAAAAAAA
En los aos 20 se fundaron partidos comunistas y socialistas tanto
en Ecuador como en el conjunto de pases de la regin andina, los cuales
influyeron en el movimiento sindical. En el ao 1937 se aprobaron las
primeras leyes para las comunidades campesinas en las tierras bajas (Ley
de Comunas), as como en la regin andina (Ley de Comunidades Campesinas) (Iturralde 1984). De esta forma se promovi la fundacin de comunidades y de sindicatos campesinos, con el objetivo de fomentar un
reconocimiento oficial. Uno de los primeros y pocos sindicatos que se autodenomin indgena fue creado en el ao 1944 en la regin andina del
Ecuador: la Federacin Ecuatoriana de Indios, FEI (Maldonado 2006). A
En el ao 1958, pocos aos despus de la reforma agraria boliviana de 1952, se fund el Instituto Nacional de Colonizacin (de la
Amazona), afirmando que la regin amaznica estaba muy poco habitada. En realidad, al igual que en otros pases andinos, se trataba de la
llamada estrategia de ampliacin de las fronteras agrcolas y de impedir
la migracin masiva desde los Andes hacia las grandes ciudades. Aaaaa
Ya durante los aos 40, la organizacin Dolores Cacuango haba
organizado escuelas rurales para nios indgenas (Garcs 2006). En los
aos 50 y 60, y bajo la influencia de los indigenistas interamericanos, se
fundaron escuelas rurales y se crearon nuevos programas de educacin
(Iturralde 1984). En esos tiempos, el sistema educativo se encontraba en su
mayor parte en manos de misioneros, entre ellos los fundamentalistas
evanglicos del Instituto Lingstico de Verano (ILV), que operaban en
Ecuador desde 1952, y las misiones amaznicas catlicas, especialmente
los salesianos. Luego de la revolucin cubana y con el apoyo de la Alianza
para el Progreso, el gobierno militar de Velasco Ibarra cre, en 1960, el
Departamento de Planeamiento Integral de la Educacin, en el Ministerio
de Educacin y Cultura. Esta instancia era responsable de la educacin
en las regiones rurales y de repartir desayunos, tiles escolares y zapatos
109
En el ao 1980 se cre la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (CONFENIAE), una organizacin
con fuerte nfasis en reivindicaciones territoriales y el respeto a las culturas e identidades propias. En esto se diferenciaba esencialmente de las demandas netamente econmicas de los sindicatos campesinos andinos. En
1986 se cre la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador
(CONAIE), que reuni a todas las organizaciones indgenas. Las principales reivindicaciones de la CONAIE consistan en el reconocimiento
del Estado como plurinacional, de la educacin intercultural bilinge y la
legalizacin de la propiedad colectiva de las tierras comunales indgenas. A
En 1974 surgieron los primeros planteamientos para proyectos
y programas especficos del Estado en regiones densamente pobladas por
indgenas (alfabetizacin, creacin de reas protegidas en la Amazona).
101
Sin embargo, a pesar de que se presentaron diversos proyectos de ley, no
pudieron ser aprobados (Iturralde 1984). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA
En 1984, hacia el fin del perodo de gobierno presidido original102
mente por Jaime Rolds, la Oficina de Asuntos Indgenas, perteneciente
al Ministerio de Bienestar Social, organiz un seminario en cooperacin
con el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) para iniciar un
proceso para la formulacin de polticas pblicas para los pueblos ind103
genas, coherentes, slidas e integrales. En l participaron no solamente
representantes de todos los ministerios y organizaciones indgenas ms
importantes, sino tambin invitados acadmicos.104 Luego de que el vicepresidente Len Rolds pronunciara un discurso de introduccin, se
crearon tres grupos de trabajo para los temas justicia, desarrollo social
y econmico, y educacin y cultura. El seminario concluy con 40 recomendaciones, entre ellas, la de formar una instancia coordinadora inter-
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Entre ellos, por ejemplo, un proyecto de ley para grupos tnicos (Ley de Garantas a los Grupos
tnicos). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El presidente Jaime Rolds falleci en el ao 1981 y fue sucedido por su vicepresidente Osvaldo
Hurtado. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Vase la documentacin sobre el seminario Poltica Estatal y Poblacin Indgena, p. 6 (Quito 1984).
Como ponentes fueron invitados Guillermo Bonfil Batalla de Mxico, Tristan Platt, Diego Iturralde
y Ruth Moya, y sus contribuciones fueron publicadas tambin (ibd.). AAAAAAAAAAAAAAAAA
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De esta forma tambin se implement un "Modelo del Sistema de Educacin Intercultural Bilinge
MOSEIB; (Garcs 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Se trata de los artculos No. 62, 66, 69, 84. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Direccin Nacional de Pueblos Indgenas de la Defensora del Pueblo, DINAPIN. AAAAAAAAAA
113
Una gran parte de la banca privada otorg crditos, bajo presin poltica,
a empresas fantasmas, lo cual desemboc en una crisis que abarc al
70% de la banca privada y llev al colapso de la economa nacional.
Las consecuencias consistieron en un aumento de la desocupacin y la pobreza hasta abarcar un 60% de la poblacin, y de la inestabilidad poltica
e institucional con cambios sucesivos de gobiernos, hecho que a su vez
trajo consigo un cambio constante de ministros y de polticas e instituciones pblicas. A no ser por algunas excepciones, casi no existieron enfoques polticos nacionales coherentes y articulados, ni siquiera en forma
de polticas gubernamentales de corto plazo. con pocas excepciones. Aa
En ese entonces, todava no se haba superado la crisis de los
partidos polticos y las posiciones ideolgicas, la fuerte influencia de los
intereses privados de las empresas sobre la administracin estatal y el poder judicial, la fragmentacin de las representaciones polticas en el
Congreso, as como los conflictos permanentes entre los diferentes poderes estatales. Tanto la presin poltica como la extorsin y la corrupcin
estaban muy difundidas. No se cumplan las leyes existentes, lo cual fue
uno de los aspectos ms difciles de esta crisis. Los cargos importantes se
confirmaban muchas veces luego de finalizado el plazo establecido por la
ley. Se bloquearon otras leyes significativas, o se implementaron por medios deshonestos (compra de parlamentarios). Todo esto tuvo como resultado un clima de profunda desconfianza frente a la administracin pblica
y los diferentes poderes estatales. Y a pesar de producirse en forma pacfica, las permanentes protestas sociales aportaban a la imprevisibilidad en
general. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Al caer el muro de Berln, la izquierda ecuatoriana tambin entr
en crisis y el movimiento sindical perdi direccionalidad. En este contexto,
el movimiento indgena se convirti temporalmente incluso en el lder de
los crticos de la globalizacin. En 1990 se realiz un gran levantamiento
de la CONAIE, con una marcha hacia la capital Quito que termin por
legitimar definitivamente al movimiento indgena como importante protagonista poltico en Ecuador. Se ocup la iglesia de Santo Domingo en
Quito y se paraliz a todo el pas durante dos semanas, interrumpiendo el
suministro de alimentos a las ciudades. Entre las demandas ms importantes estaba la adjudicacin de ttulos de propiedad de tierras a las comunidades campesinas, solicitada haca 20 aos y que se haba retrasado por la
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un Ministerio de Asuntos Indgenas y nombr como ministro al entonces vicepresidente de la CONAIE, con la esperanza de neutralizar de esta
forma al movimiento indgena nacional. En realidad, esta medida produjo
enormes conflictos internos en la CONAIE. Simultneamente tambin
surgieron alianzas de la CONAIE con otros movimientos urbanos (Coordinadora de Movimientos Sociales) y los as llamados parlamentos populares, en los que se debata sobre una reforma constitucional. Por consiguiente, no fue posible neutralizar en su totalidad la influencia poltica de
la CONAIE (Maldonado 2006). El gobierno de Bucarm fue seguido por
un corto gobierno de transicin de Fabin Alarcn (1997-1998), el cual
reemplaz el Ministerio de Asuntos Indgenas por un Consejo de Pueblos
Indgenas y Negros, de acuerdo a lo exigido por los respectivos movimientos.114 Este Consejo estaba compuesto por representantes de diversas organizaciones (Maldonado 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Durante el gobierno de transicin de Alarcn se produjeron varios pasos significativos: Pachakutik consigui disponer del 10% de los
diputados en la Asamblea Constituyente y asumir su direccin, as como
formar importantes alianzas con otros sectores. La reforma constitucional de 1998 reconoci por primera vez el carcter pluricultural y multitnico de Ecuador. Desde entonces no ha sido posible aprobar en el Congreso
la correspondiente legislacin. Finalmente, Ecuador tambin firm el
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en
1998, como ltimo pas de la comparacin efectuada en este estudio. La
CONAIE se vea a s misma en este contexto como mediadora entre el
Estado y la poblacin indgena, y aspiraba a crear un Estado a la imagen de
la sociedad civil. Los representantes indgenas proponan crear instituciones propias paralelas dentro de la estructura oficial del Estado, percibido ms bien como enemigo. En 1998 se eligi como presidente al ex
alcalde de los demcrata-cristianos de Quito, Jamil Mahuad. Mahuad firm
los convenios de paz con el Per y goz al comienzo de gran prestigio.
Durante su primer ao de gobierno cre el Consejo de Desarrollo de las
114
Se trataba del Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros
del Ecuador CONPLADEIN, una instancia precursora del CODENPE. AAAAAAAAAAAAAAAA
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Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, CODENPE, mediante un decreto presidencial, luego de que las organizaciones de los afroecuatorianos
demandaran contar con una instancia propia. AAAAAAAAAAAAAA
En el ao 1999, la coincidencia entre diferentes factores ocasion una de las crisis econmicas ms grandes del pas. La disminucin de
los precios del petrleo, la catstrofe natural de El Nio y la crisis financiera asitica produjeron el colapso de los bancos, el congelamiento
de los ahorros de todos los ciudadanos, as como la utilizacin de ms de
un tercio del presupuesto nacional para salvar a los bancos. A pesar del
cierre de los bancos, se estima que aproximadamente 8 mil millones de
dlares norteamericanos salieron del pas de la noche a la maana. El
resultado fue una prdida total de confianza en el gobierno, una tasa de
inflacin del 60% y una devaluacin de la moneda nacional de un 260%
(Maldonado 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Gustavo Noboa (2000-2003), Lucio Gutirrez (2003-2005), Alfredo Palacio (2005-2007) y Rafael
Correa (2007-). AaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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PRODEPINE (Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador) fue un
fondo especial con un total de 50 millones de dlares norteamericanos creado con apoyo del Banco
Mundial y FIDA. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Esta evolucin es comparable con el desarrollo de los movimientos indgenas y cocaleros en Bolivia.
Luis Macas y Nina Paccari de la CONAIE. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Este movimiento fue insultado pblicamente por Gutirrez, quien los llam forajidos, apodo que
adoptaron en forma irnica como descripcin de s mismos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
121
de apoyar al candidato Rafael Correa en la campaa electoral. Sin embargo, Luis Macas recibi solamente el 2,19% de los votos, con lo cual qued
en sexto lugar de un total de 15 candidatos. De esta forma la CONAIE
perdi una gran parte de su influencia poltica, as como su capacidad de
crear alianzas con otros movimientos sociales. AAAAAAAAAAAAAA
A pesar de la participacin temporal de Pachakutik en el gobierno y de diversos ministros indgenas, no fue posible definir polticas pblicas para los pueblos indgenas que merezcan ese nombre. Si bien el
CODENPE cuenta con una autonoma institucional y con un presupuesto propio que asciende a la cifra impresionante de unos 12 millones de
dlares norteamericanos anuales,120funciona principalmente en base a proyectos para las organizaciones indgenas. El directorio del CODENPE,
con representantes de cada una de las 14 nacionalidades indgenas, tiene
adems la facultad de proponer al director o la directora, que luego son
simplemente confirmados por el presidente. Pero estas condiciones institucionales favorables hasta ahora no han podido ser utilizadas de una forma
poltica realmente efectiva por causa, en primer lugar, de la inestabilidad
poltica, y en segundo lugar, por la falta de una perspectiva ms poltica del
movimiento indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAA
En 2006, el CODENPE public un documento que se titula
engaosamente Las polticas pblicas [para los pueblos indgenas] del
121
CODENPE.... En realidad se trata slo de una simple estrategia institucional, en la que se describe el estatus jurdico del CODENPE, su estructura interna y sus objetivos institucionales. El documento refleja una
concepcin muy limitada de las polticas pblicas para los pueblos indgenas: se trata de un enfoque de indgenas para indgenas y entre indgenas.
En todo caso, no constituye ni una orientacin conceptual de las polticas
pblicas para pueblos indgenas ni tampoco una estrategia para influenciar a otras instituciones pblicas o proponer otros principios y proce-
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dimientos polticos. Los proyectos y programas se limitan al reconocimiento de las organizaciones indgenas, a cursos de formacin especializada
para alcaldes indgenas y a una serie de proyectos en zonas rurales relativos
a la produccin y la infraestructura, as como a iniciativas para la medicina tradicional y la artesana. El directorio del CODENPE cuenta con 17
representantes de diferentes nacionalidades, pero ni un solo representante de instituciones pblicas. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
La denominacin nacionalidad adquiri un nuevo significado
en Ecuador con la creacin del CODENPE en 1998. Segn ste, una
nacionalidad puede constar de varios pueblos diferentes, los cuales cuentan con races compartidas, tales como un territorio o un idioma en comn,
autoridades propias, formas organizativas y prcticas sociales, cada una de
las cuales es diferente a las de otras nacionalidades. En el marco de amplios procesos de consultas, el CODENPE identific junto con las organizaciones indgenas a 14 pueblos indgenas que tenan derecho a un lugar
en el directorio del CODENPE. De esta forma tambin se contrarrestaba el principio segn el cual todos los presidentes de las organizaciones indgenas tienen derecho a un lugar en el directorio del CODENPE,
para lograr que la institucin no se transformara en el juguete de las
organizaciones indgenas. Pero tambin se trataba de asegurar la influencia de la CONAIE en el CODENPE, as como de varios representantes
quichuas, para impedir el peso excesivo de los muchos pueblos indgenas
122
pequeos de la regin amaznica en el directorio del CODENPE. Con
este fin se invent un sistema electoral complicado para la representacin
de las nacionalidades. Sin embargo, durante la ltima fase del gobierno de
Gutirrez se descart este principio, y el Directorio se ampli para incorporar a todos aquellos representantes que reclamaron un puesto. Desde
ese momento, el CODENPE corre el riesgo de quedar indefenso frente a
los conflictos internos de las organizaciones indgenas y a merced de las
concepciones de algunos lderes, que luchan entre s por los proyectos y
podran degradar a la institucin convirtindola en una especie de botn.
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Vase van Cott 2002, que ofrece informacin mucho ms detallada al respecto. SAAAAAAAAAAA
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A pesar de la solicitud para su prolongacin presentada por el CODENPE, y en base a las protestas polticas de la direccin de CONAIE de aquel entonces, el proyecto PROPEDINE se cerr a fines
de 2004, luego de cuatro aos de haber fomentado iniciativas indgenas con sus 247 contrapartes en
19 provincias, 108 cantones y 434 parroquias rurales (CODENPE 2006). Este supuesto ejemplo de
malas prcticas dificult la creacin de fondos similares en otros pases, debido a la poca disposicin de los gobiernos nacionales de solicitar este tipo de crditos para los pueblos indgenas, y la falta
de unidad entre los dirigentes indgenas con respecto a la instalacin e implementacin de tales fondos. Sin embargo, entre la poblacin indgena de base, este tipo de proyectos y fondos fueron recibidos con frecuencia muy favorablemente. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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El seminario Polticas Pblicas para Pueblos Indgenas en el Ecuador del Siglo XXI fue organizado por la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas en noviembre de 2006, con el apoyo de la
Fundacin Konrad Adenauer en la Universidad Andina. En este evento participaron 250 hombres
y mujeres representantes de organizaciones locales, regionales y nacionales, quienes ya haban elaborado recomendaciones para polticas pblicas para los pueblos indgenas en diversos seminarios en
sus regiones. Se reunieron con representantes del Gabinete Social, el Ministerio de Bienestar Social,
la Corte Suprema de Justicia, el Frente Social (la instancia institucional coordinadora de la poltica
social), el Ministerio de Economa y Finanzas, el Ministerio de Defensa Nacional, etc. Cada uno present su concepto de polticas pblicas para los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAaaaA
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Recin ahora se est dando inicio a un debate relacionado con posibles alternativas que sustituyan la
explotacin petrolera como fuente de ingresos presupuestarios, con el fin de no daar aun ms a los
pueblos indgenas y al medio ambiente. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Tomando en cuenta un presupuesto anual del CODENPE con US$ 12 millones en el ao 2006 (sin
cooperacin internacional), para un total aproximado de hasta 4 millones de habitantes indgenas, las
sumas invertidas pueden compararse de todas formas con las de Mxico, aun cuando los sueldos de
los empleados pblicos en Ecuador son diez veces menores a los de Mxico. De un presupuesto de
US$ 900 millones para la educacin en el ao 2006, se pusieron a disposicin solamente US$ 41 millones para la educacin intercultural bilinge (Salazar 2006). aaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
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Ver las reflexiones de De La Cadena 2006 en torno al debate de Anbal Quijano y Jos Mara Arguedas
sobre cholos, mestizos e indios. AAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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A diferencia de lo que ocurri en Guatemala, estos muertos no son el resultado de una poltica
directamente orientada a la exterminacin por parte de los militares contra la poblacin indgena
peruana, sino el resultado de la reaccin a los ataques de Sendero Luminoso. No obstante, en la primera mitad de los aos 80 tambin se produjo en el Per bajo asesoramiento militar argentino y
especialmente en los Andes centrales una fase especialmente brutal de represin en la lucha contra
Sendero Luminoso, con torturas y desaparecidos. Durante la segunda mitad de los aos 80 y en los
aos 90, los militares peruanos aparecan crecientemente como liberadores (por ejemplo, en la regin
amaznica en el caso de la esclavizacin de los ashninkas por parte de Sendero Luminoso) o como
combatientes junto con los Comits de Autodefensa o los ronderos de las comunidades campesinas y
nativas. Ms de la mitad de las muertes fueron causadas por el mismo Sendero Luminoso, de acuerdo
a los datos de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin, las otras por los militares. Muchos de los
combatientes de Sendero Luminoso eran estudiantes, procedentes de comunidades quechuas. Por el
contrario, muchas vctimas eran civiles inocentes aprisionados entre dos frentes. AAAAAAAAAAA
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El ltimo censo poblacional de 2005 no recoga ningn dato sobre este tema, el anterior de 1993
diferenciaba solamente entre ciudad y campo, y slo registraba la poblacin de las comunidades rurales oficialmente reconocidas. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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En el censo nacional de 2001 se diferenciaba entre un total de cinco indicadores: lengua materna indgena, autoidentificacin como indgena; ambas opciones juntas; uso del idioma indgena en la vida
diaria; padres, abuelos o pareja con idioma materno indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El 77% de los hogares indgenas es quechua, el 11% aymara, el 3,3% proviene de la regin amaznica, el 9% ya no habla ningn idioma indgena. La regin del sur andino, conocida tambin como
la mancha india, muestra una mayor presencia de quechuas y aymaras; en el norte del pas, la presencia indgena es mucho menor (Trivelli 2005). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA
Si bien entre 1990 y 2001 se observ una tendencia a la reduccin de la brecha entre hogares indgenas
y no indgenas, perversamente esto no ocurri por el progreso de los indgenas, sino debido al empobrecimiento en los hogares no indgenas (Trivelli 2005). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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proceso de mezcla con la poblacin urbana fue comparado con el caballo de Troya: Se expresa ante todo en la influencia y penetracin directa
inadvertida a escondidas de las prcticas y costumbres de la mayora de
la poblacin de Lima y otras grandes ciudades de la costa, as como en
identidades y prcticas indgenas encubiertas en las ciudades, las cuales han
ido cambiando y evolucionando con el correr del tiempo. Como ya se
mencion, los cholos en el Per estn acostumbrados a dejar atrs sus
smbolos tnicos y culturales cuando se encuentran lejos de sus lugares de
origen, y a retomarlos nuevamente a su regreso. En realidad se trata de
una estrategia de resistencia contra la discriminacin y exclusin diferente
a las empleadas en Ecuador y Bolivia donde surgieron elites indgenas visibles. En el Per recin comienza un cambio en los valores hacia una
mayor reivindicacin tnica y cultural, bajo la influencia del proceso de
globalizacin y la bsqueda de identidades propias y especficas. Los
movimientos indgenas internacionales y la crisis de los sindicatos campesinos tambin contribuyeron a una revaloracin de la propia identidad
cultural, al igual que el turismo en su variante comercial y el turismo ecolgico, el cual es a menudo organizado por o con comunidades indgenas.
Sin embargo, el reconocimiento oficial de muchos derechos ciudadanos de la poblacin indgena fue muy tardo en el Per, aunque una
gran parte estuvo ya vigente de facto mucho tiempo antes de obtener el
reconocimiento legal y oficial (especialmente la ocupacin y el uso de las
tierras de las haciendas). Hasta fines de los aos 60 del siglo XX se dio un
proceso sumamente contradictorio de reconocimiento, abolicin y nuevo reconocimiento de derechos ciudadanos indgenas.137El trabajo gratuito
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En todas partes de Lima surgieron clubes de provincianos, generalmente con el nombre del departamento, de una poblacin especfica o de una caracterstica especial del paisaje (como el nombre de
la cima visible de una montaa o un lago, por ejemplo Brisas del Titicaca en vez de Club Aymara).
Se abolieron repetidamente los derechos ya concedidos y se reintrodujeron las obligaciones ya suprimidas, como los tributos obligatorios y los trabajos forzados en las haciendas. Desde la perspectiva
de los derechos ciudadanos modernos, la iniciativa contenida en la Constitucin de 1920 en relacin al
primer derecho de proteccin de los indgenas en el Per fue sumamente controvertida: Por la declaracin de la intransferibilidad de las tierras de las comunidades, se obtuvo la proteccin contra las
invasiones de los latifundistas a costa de la limitacin de la igualdad de derechos de los indgenas en
comparacin con la poblacin no indgena. De todas formas, la mayor parte de las comunidades campesinas reconocidas en la regin andina corresponda a las zonas de repliegue y no a territorios
obligatorio y la servidumbre en las haciendas peruanas fueron legales mucho ms tiempo que en los pases vecinos hasta fines de los aos 60 (hasta
la reforma agraria de 1969). Los analfabetos obtuvieron el derecho a voto
recin con la Constitucin de 1979. Hasta el da de hoy, millones de personas en regiones especialmente aisladas no estn en condiciones de ejercer plenamente sus derechos ciudadanos, ya que no poseen ni un certificado de nacimiento ni documentos de identidad, y tienen poco o ningn
acceso a la educacin e informacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En el Per, al igual que en Mxico, las primeras instituciones pblicas para el tema indgena fueron los museos estatales como el Instituto
de Antropologa y Arqueologa en los aos 40. En 1945 se fund tambin
en el Per una dependencia del Instituto Indigenista Interamericano,
I.I.I. (De la Cadena 2006). Sin embargo, y contrariamente a lo sucedido en
Mxico, el apoyo estatal para la investigacin cientfica antropolgica disminuy de tal manera en los aos 60 que slo fue posible continuarla con
fondos internacionales. El enfoque histrico y cultural de los indigenistas
a principios de las dcadas del 40 y del 50 fue suplantado por un enfoque puramente econmico utilizado tanto por la izquierda como por la
derecha. Los conceptos conservadores transformaban a la poblacin rural
indgena en agricultores, granjeros o mestizos urbanos, mientras que los
conceptos de la izquierda los convertan en trabajadores agrcolas, pequeos campesinos o agricultores de subsistencia.138aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Desde la dcada del 50 surgieron los primeros sindicatos campesinos, especialmente en las haciendas de caa de azcar en la costa, y se
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originales indgenas, por lo que se trataba de tierras poco frtiles o alejadas y de poco inters para las
haciendas. Sin embargo, hasta el da de hoy en el Per actual los derechos comunales a la titulacin
colectiva de sus tierras son un mecanismo de defensa sumamente importante para las comunidades
campesinas (andinas) y nativas (amaznicas). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
De la Cadena (2006) tambin describe a los indigenistas latinoamericanos como indo-americanistas
con una posicin anti-imperialista, tomando como ejemplo su conexin a travs del Instituto Indigenista Interamericano, especialmente con Mxico y los Estados Unidos de Norteamrica. Muchos
de ellos provenan de las provincias, eran abogados o arquelogos y conocan bien sus lugares de
origen (descubrimientos arqueolgicos, folclor, documentos coloniales, lenguas indgenas y formas
de vida, etc.). Entre los indigenistas ms conocidos en Per se encontraban Julio C. Tello, un arquelogo de principios de los aos 20 con un ttulo de la Universidad de Harvard, y Luis E. Valcrcel, Director
del Museo Nacional de Arqueologa, Antropologa e Historia del Per, fundado en Lima en 1930.
137
llevaron a cabo tomas de tierras en diferentes partes del pas. En los aos
50 se crearon las primeras escuelas pblicas en algunas comunidades nativas de la regin amaznica, de acuerdo al convenio con el ILV (Instituto
Lingstico de Verano). AaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA
Las primeras reformas agrarias parciales se implementaron bajo el
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gobierno militar de Prez Godoy en los aos 1962 y 1963, con una reforma agraria especial para el valle La Convencin-Lares cerca de Cusco.
En mayo de 1964, el gobierno democrticamente elegido de Belande
(1963-1968) llev a cabo la primera reforma agraria nacional, continuada
en 1969 y de forma mucho ms firme por otro gobierno militar, el de
Velasco Alvarado (1968-1975). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El primer perodo de Belande nombr a Jos Mara Arguedas140
como presidente de la Comisin Nacional de Cultura, fundada en 1962
por los militares, cuya prioridad se centraba en el apoyo a la poblacin
indgena. No obstante, la orientacin de la poltica oficial de Belande se
concentraba, al igual que en Mxico, ms bien en utilizar las culturas
indgenas antiguas ms desarrolladas con fines polticos en vez de promover a la poblacin indgena contempornea. La reforma agraria de 1964
ofreci a los empobrecidos pequeos campesinos andinos la colonizacin
de las tierras amaznicas como alternativa a la migracin hacia Lima. En
los aos 60 surgieron los primeros grandes conflictos por tierras entre los
pobladores andinos y amaznicos. La adjudicacin duplicada de ttulos de
tierras en las zonas de colonizacin llev varias veces a luchas violentas, las
cuales eran favorecidas directamente por la poltica pblica de colonizacin.
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La primera reforma agraria fue aprobada mediante la Ley de Bases de Reforma Agraria. AAAAAAA
Jos Mara Arguedas (1911-1969) es un conocido escritor y antroplogo peruano, de origen quechua
de Andahuaylas, autor de "Todas las Sangres, "El Zorro de Arriba y el Zorro de Abajo, etc. De la
Cadena (2006) describe a Arguedas como un autor peruano "controvertido, que se perciba a s
mismo como un intelectual no indgena y como un individuo quechua, como antroplogo y como
escritor. En los aos 60 rompi las fronteras de las ciencias en la sociologa y en la antropologa en el
Per describindose a s mismo como un hombre civilizado, que contina siendo en el fondo un
indgena peruano (cita de Arguedas en Dorfman 1970, citada a su vez por De la Cadena 2006). De
esta forma cuestionaba radicalmente el concepto nacional del mestizo como civilizado en contraste
con el indgena como un ser de poco valor y poca inteligencia. Vase tambin De la Cadena (2006)
respecto del debate entre Jos Mara Arguedas y Anbal Quijano sobre la identidad de los cholos. A
Bajo la influencia de los partidos de izquierda, muchas federaciones campesinas locales y regionales se organizaron tomando como modelo
los sindicatos urbanos, sin diferenciar entre quechuas, aymaras o mestizos.
Entre 1956 y 1964, alrededor de 300.000 campesinos en los Andes centrales y del sur participaron en ocupaciones de tierras. Para ello recibieron un
amplio apoyo de los sindicatos, partidos polticos de izquierda, grupos
religiosos y asociaciones de maestros y estudiantes, los cuales se opusieron
al Estado considerndolo el representante de los latifundistas o de los
grandes capitales. Se fundaron las primeras federaciones regionales de comunidades de Junn, Pasco y Huancavelica, as como tambin de Cusco y
Puno (Matos Mar 1976) con demandas por la propiedad de la tierra. Slo
en la cuenca amaznica surgieron en los aos 70 organizaciones de comunidades nativas que presentaban tambin demandas culturales junto
con las econmicas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Paradjicamente, las polticas pblicas ms consecuentes para los
pueblos indgenas que en gran parte mantienen vigencia hasta el da de
hoy no fueron implementadas en condiciones democrticas, sino durante
el gobierno militar del General Velasco con su as llamado tercer camino,
que se inspir en la revolucin cubana de 1959 pero a la vez tom distan141
cia frente al socialismo. La reforma agraria de Velasco inclua, por ejemplo, la abolicin de los latifundios y todo tipo de tenencia antisocial de
tierras, la creacin de empresas agrcolas asociativas y de cooperativas
agrcolas estatales, la reconstruccin o el fortalecimiento y reconocimiento
de las comunidades campesinas en los Andes y el fomento de la agroindustria en el campo. AAAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA
El as llamado Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social
(SINAMOS) estaba a cargo tanto de la movilizacin como del control de
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la poblacin indgena rural. Durante los aos 70, el Estado se transform tambin en el Per en un importante empleador. El Ministerio de Agricultura abri su propia Direccin General para Comunidades Campesi-
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La reforma agraria de Velasco fue aprobada con la Ley No. 17716 del 24 de junio de 1969. AaAAAA
Durante la primera fase del gobierno revolucionario de los militares, un cartel de SINAMOS haca
propaganda con el lema SINAMOS eres t (Ansin 1986). AaAAAAAaaAAAAAAaaAAAAA
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La primera ley para comunidades nativas en la Amazona, Ley de Comunidades Nativas, D.L. 20653
de 1974, y la correspondiente ley para comunidades campesinas en la zona andina, Ley de Comunidades Campesinas de 1974, las cuales no han sido derogadas a pesar de haber sido modificadas en
varias oportunidades. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Poltica Nacional de Educacin Bilinge, PNEB. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El SINAMOS fue disuelto en 1978 por el presidente del gobierno militar Morales Bermdez, con lo
cual se abandon la poltica de movilizacin desde arriba. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En forma similar a Mxico, el gobierno de Velasco utilizaba ante todo smbolos de culturas indgenas desaparecidas o de hroes, como por ejemplo con el Plan Inca (plan gubernamental) y el reconocimiento oficial de Tpac Amaru como hroe nacional. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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las polticas pblicas para los pueblos indgenas por primera vez visibles fortalecieron en gran medida la auto-organizacin de la poblacin
indgena rural, la cual sbitamente encontr un interlocutor para sus
demandas. En la regin andina, la CCP luch durante aos contra las
cooperativas estatales y en pro de la distribucin de tierras a las comunidades. Nunca antes haba sido posible entablar relaciones directas con el
Estado peruano y con la sociedad sin mediacin de los latifundistas (Garca
Sayn 1982). En la cuenca amaznica se fundaron diferentes organizaciones, las cuales tambin se hicieron notar pblicamente por primera vez
hacia fines de la dcada de los 70 con el registro oficial de sus comunidades
nativas con ttulos colectivos de tierras en el Ministerio de Agricultura y en
el Registro Pblico. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Junto con la reforma agraria y la ya nombrada reforma de la
educacin, la revolucin de Velasco tuvo ante todo efectos simblicos,
entre otros con la declaracin de Tpac Amaru como hroe nacional del
pueblo y el retiro del cuadro del conquistador espaol Pizarro del Palacio
de Gobierno. El concepto del indio, en aquel momento fuertemente
devaluado, fue reemplazado por los conceptos de campesino para los
pequeos agricultores en los Andes y nativo para los pobladores originarios de las tierras amaznicas, a fin de iniciar una revaloracin y superar la
discriminacin. Estas denominaciones impuestas desde arriba fueron
adoptadas tan rpido por la propia poblacin que probablemente ya habran sido usadas con anterioridad. Se consideraba que contenan una
menor carga histrica y expresaban menos desprecio. El concepto del
indio estaba tan unido a la servidumbre, los trabajos forzados y la falta
de propiedad de tierras, y por consiguiente, al escaso valor y los maltratos, que nadie quera autodenominarse como tal. AAAAAAaaaaaaaaaAA
Particularmente interesante resulta la descripcin de aquella
poca en retrospectiva por acadmicos directamente involucrados (Chirif
2006; Varese 2006). Junto con la influencia de los movimientos sindicales
de izquierda, en ese momento exista solamente el Convenio 107 de la
OIT, con una tendencia abierta de integracin a la cultura dominante y
una dbil defensa de los derechos indgenas a la tenencia de tierras y al uso
de los bosques tropicales naturales. En aquel entonces en la regin amaznica slo existan unas pocas organizaciones indgenas. Los conceptos
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desarrollados hoy en da sobre pueblos indgenas, territorios, autodeterminacin, derechos de propiedad intelectual, etc. todava no se conocan
en esa poca. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
A principios de la dcada del 70, en el Per resultaba prioritario
asegurar y consolidar los derechos a la propiedad de la tierra: En la
Amazona, especialmente en las zonas de colonizacin con invasiones
provenientes de todas partes, se trataba de asegurar legalmente las tierras
de comunidades nativas frente a la invasin por parte de terceros. Sin embargo, en este contexto se utiliz inicialmente un modelo andino tambin
para la regin amaznica, de acuerdo al cual cada comunidad tena derecho a una cantidad limitada de hectreas150segn la cantidad de familias.
En 1978 se revis una vez ms la ley de 1974151para comunidades nativas
con el fin de adaptarla a las condiciones especficas de la Amazona. La
152
ley de 1978 es vlida hasta la actualidad y posibilita la concesin de ttulos de tierras con un nmero mucho mayor de hectreas a una comunidad
nativa que en la regin andina. De hecho, varias comunidades nativas
colindantes pueden crear territorios enteros en la Amazona, a travs del
reconocimiento de varios ttulos de propiedad colectivos colindantes entre
s, aun sin el reconocimiento oficial del derecho a territorios y al autogobierno de los mismos.153 En casos excepcionales fue posible incluso registrar bajo un solo ttulo de propiedad las tierras de varias comunidades nativas que se extienden sobre cientos de miles de hectreas.154 Hasta fines del
siglo XX se otorgaron ttulos de propiedad por ms de diez millones de
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En 1980 fue elegido nuevamente Fernando Belande como presidente. Su gobierno de 1980 a 1985 devolvi los medios de comunicacin expropiados por Velasco a sus antiguos dueos. La poltica agraria de
Belande se concentr en la promocin estatal de la colonizacin de la
Amazona y en la disolucin de las cooperativas agrarias en las zonas andinas y su distribucin a los trabajadores del campo o a las comunidades
campesinas colindantes. La cultura poltica y el Instituto Nacional de Cultura (INC) sobrevivieron, aunque con mucho menor peso que antes. El
Instituto Indigenista Peruano155 fue transferido al Ministerio de Trabajo,
pero continu su existencia como una dependencia pequea, que se limit
a realizar estudios y a tomar algunas medidas para la coordinacin del
Convenio 107 de la OIT. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
A partir de 1980 se produjeron tanto la legalizacin de organizaciones indgenas ya existentes como tambin la creacin de nuevas: A
nivel nacional se crearon y reconocieron oficialmente las dos centrales
ms grandes de la regin amaznica de las organizaciones de comunidades nativas, la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana
(AIDESEP)156y la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per
(CONAP).157Ambas organizaciones pusieron mayor nfasis en el reconocimiento de su identidad indgena y sus derechos culturales especiales que
AAAAAAAAAAAAAAAaaaAAa
los sindicatos campesinos andinos.
En el norte del Per, en Chota (Cajamarca), una regin andina
con pequeos propietarios individuales de tierras no agrupados en comunidades campesinas, surgieron en 1976 las organizaciones de las rondas
campesinas 158 o ronderos, las cuales fueron oficialmente reconocidas
en 1986. Otras dos nuevas organizaciones andinas fueron fundadas no
como sindicatos sino como ONG: la Asociacin de Defensa y Desarrollo
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Como instancia de coordinacin con el Instituto Indigenista Interamericano, I.I.I., en Mxico. AAAAA
Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana, AIDESEP, fundada en 1980 y reconocida
legalmente en 1985. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per, CONAP, fundada en 1987. AAAAAaaaa
En realidad se trata de una especie de grupos campesinos de autodefensa creados para protegerse
del robo de ganado. Durante los aos 80 tambin jugaron un papel importante en la lucha contra
Sendero Luminoso. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaA
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Asociacin de Defensa y Desarrollo de las Comunidades Andinas del Per, ADECAP, fundada en
noviembre de 1985. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Chirapaq fue fundada en 1986 por mujeres quechuas provenientes de Ayacucho. AAAAAAAAAA
Taller Permanente de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas impulsado por Chirapaq. AAAAA
Unin de Comunidades Aymaras, fundada en 1985. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Accin Popular, AP, el partido de gobierno de Fernando Belande. AAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Se trata de la Ley de Deslinde y Titulacin de Territorio Comunal, Decreto Ley 24657. Otra ley, el
Decreto Ley 838, posibilitaba la adjudicacin de tierras a las comunidades por parte del Estado sin
pago en regiones especialmente pobres o afectadas por la violencia. AAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaA
El gobierno de Fujimori cre nuevas instancias regionales, los CTAR (Consejos Transitorios de Administracin Regional), y nombr a los presidentes de estas instancias (en su mayor parte militares).AA
147
La poltica de educacin del gobierno de Fujimori fue tan contradictoria como todo su perodo de gobierno. En 1991 se aprob una nueva
poltica quinquenal (1991-1996) para la educacin intercultural bilinge,
la Poltica Nacional de Educacin Intercultural y Educacin Bilinge
Intercultural (PEIEB), la cual ampliaba el principio de la interculturalidad
a todo el sistema de educacin y reconoca oficialmente las diferentes
culturas y lenguas del pas. En 1996 y poco tiempo antes del vencimiento
de esta poltica, se cerr la Direccin Nacional de Educacin Intercultural 166
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y se redujo a una unidad de la Direccin Nacional de Educacin Bsica
(Trapnell/Neira 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA
A pesar del autogolpe de Fujimori, se redact una nueva
Constitucin en 1993, que se mantiene vigente hasta el da de hoy. Per
firm el Convenio 169 de la OIT recin en 1994, despus de la aprobacin de la nueva Constitucin, de tal manera que este Convenio no fue
tomado en cuenta, y desde entonces la legislacin nacional tampoco ha
sido adaptada en forma sistemtica al Convenio. Sin embargo, la
Constitucin de 1993 reconoce y protege la pluralidad cultural y tnica
de la Nacin, as como el derecho fundamental a la identidad cultural de
las comunidades campesinas y nativas y a la identidad tnica y cultural
de todas las personas (artculo 2, prrafo 19 y artculo 89). Reconoce y define a los pueblos indgenas como pueblos originarios que tienen derechos anteriores a la formacin del Estado peruano, mantienen una cultura
propia, un espacio territorial y se autoreconocen como tales. Entre stos
se incluye a los pueblos en aislamiento voluntario o no contactados. La
denominacin indgenas comprende y puede emplearse como sinnimo de originarios, tradicionales, tnicos, ancestrales, nativos u
otros vocablos.... (artculo 89). Tambin se reconoce expresamente el derecho de las comunidades legalmente reconocidas a la autonoma en su
organizacin, en el trabajo comunal, en el uso y la libre disposicin de sus
tierras, as como en lo econmico y administrativo... (artculo 89). Las
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Una especie de grupos de autodefensa de pequeos campesinos y ganaderos andinos del norte
de Cajamarca contra ladrones de ganado (abigeos) y para administrar justicia nivel local. AaAAAA
Literalmente inalienables, imprescriptibles, inembargables e inexpropiables. AAAAAAAAAAAA
Esta modificacin resultara fatal ms adelante, cuando en el ao 1997 se aprob una nueva ley, el
Decreto Ley 26845 de Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, con
nuevos reglamentos para la adjudicacin de ttulos de propiedad de tierras (comparable con la abolicin de los derechos especiales de los ejidos en Mxico en 1992, con el objetivo de aumentar las
inversiones agrcolas). Por medio de este Decreto Ley 26845 se autoriza a las comunidades campesinas
en la vertiente occidental de los Andes, localizadas por debajo de los 2.500 metros de altura,
a decidir y hacer las gestiones correspondientes para la privatizacin y la parcelacin de sus tierras
colectivas y su venta mediante una simple reunin comunal. De esta forma podran establecerse
grandes proyectos, como por ejemplo, el proyecto de irrigacin de Olmos en la costa norte en terrenos
de propiedad de comunidades campesinas. La privatizacin y el mercado para la compra de tierras
fueron all expresamente fomentados. En la ltima parte de la ley se modifica adems el artculo 2 del
Decreto Ley 24657 de Deslinde y Titulacin del Territorio Comunal, por lo dems an vlido. De
esta forma podra utilizarse la Ley de Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la
Costa tambin para todas las comunidades campesinas andinas. El resultado es una legislacin
contradictoria, libre a cualquier interpretacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
149
Durante el gobierno de Fujimori, la pequea dependencia encargada de asuntos indgenas fue trasladada en 1998 del Ministerio de
Trabajo al entonces nuevo Ministerio de Promocin de la Mujer y del
Desarrollo Humano (PROMUDEH), creado dos aos antes. En el
PROMUDEH se le dio el nombre de Secretara Tcnica de Asuntos
Indgenas (SETAI). Las funciones de la SETAI incluan la formulacin
de polticas, la coordinacin y el apoyo, la identificacin participativa de
los intereses de las comunidades indgenas, as como la coordinacin y
formulacin de proyectos. El Consejo Consultivo de la SETAI estaba
conformado por dos representantes indgenas amaznicos y dos andinos.
Dado que la SETAI no contaba con presupuesto propio, no estaba en
condiciones de actuar fuera de la capital Lima. AAAAAAAAaaaaaaaaaaa
La relacin con las instituciones pblicas durante los aos 90 se
caracteriz ante todo por la mala calidad de los servicios estatales en las
regiones rurales, un trato despectivo y discriminatorio por parte de los
empleados pblicos o militares, y un desinters general por la situacin
de los pueblos indgenas, los cuales se sintieron utilizados como masa
electoral. Las elecciones de 1995 fueron controladas y manipuladas por
los militares a favor de la reeleccin de Fujimori, sobre todo en las regiones alejadas. A pesar de ello se dieron mltiples relaciones directas durante
los aos 90 entre organizaciones indgenas e instituciones pblicas, que
iban desde la protesta con el bloqueo de vas de comunicacin y huelgas
pasando por juicios contra elites locales, hasta la negociacin de propuestas.
Continuamente se formaban comisiones de representantes locales y regionales para viajar a Lima y negociar sobre temas especficos de cada una de
las regiones (por ejemplo, con el Ministerio del Interior, Ministerio de
Agricultura, Ministerio de Educacin, Ministerio de Energa y Minas o la
Comisin Nacional del Medio Ambiente). La voluntad para negociar o el
mero establecimiento de contacto con cada ministerio en la capital dependan en general de la disposicin individual del responsable respectivo
y eran, por lo tanto, muy variables. En algunas regiones, las organizaciones
se dedicaron con xito al tema del empleo de personal indgena en instituciones pblicas, especialmente en el rea de la educacin intercultural
bilinge en el Ministerio de Educacin. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaA
En general, las acciones del Estado se limitaron a medidas
individuales, en el mejor de los casos a ayuda de emergencia luego de
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Se refiere a la elite poltica de la capital Lima, as como al sistema poltico peruano orientado y
concentrado en Lima. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
En el correr de pocos aos, la CONACAMI aument su radio de accin para incluir tambin temas
de culturas, idiomas e identidades tnicas (Montoya 2006). AAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Prez de Cuellar fue Secretario General de las Naciones Unidas de 1982 hasta 1992. AAAAAAAA
Esta estrategia fue tambin denominada como concertacin como muro de contencin. AAAA
La asociacin regional ARPI (Asociacin Regional de Pueblos Indgenas de la Selva Peruana) pertenece a la asociacin nacional AIDESEP, y representa a una regin en la cual hasta hoy subsisten
remanentes de grupos armados de Sendero Luminoso, que en los aos 90 esclavizaron a comunidades enteras del pueblo ashninca y las expulsaron de sus tierras. La regin amaznica central es accesible
con cierta facilidad desde la capital Lima, y por lo tanto, representa un foco de conflictos especialmente
explosivo entre miembros de Sendero Luminoso, narcotraficantes, militares, colonos, empresas madereras, gasferas y petroleras, y las comunidades indgenas. Las principales demandas de la Comisin
Interministerial se referan a la pacificacin de la regin y la erradicacin de Sendero Luminoso; el
reconocimiento oficial y la indemnizacin de los familiares de los integrantes de los comits de
autodefensa de las comunidades que cayeron en la guerra civil; la garanta legal de la propiedad
de tierras, sobre todo de las comunidades desplazadas por la guerra civil que deseaban retornar a sus
seis diferentes ministros, sino incluso por el propio presidente. Como resultado de este encuentro se cre una comisin ad-hoc especial de ministros y una mesa de dilogo para las comunidades nativas de la regin de la
Amazona central,176 con el fin de analizar los temas propuestos con representantes de los sectores estatales responsables. Este nuevo y repentino espacio de negociacin entre las organizaciones indgenas y las instituciones estatales tuvo una gran trascendencia en toda la regin amaznica,
mucho ms all de la selva central. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
A pesar de estructuras estatales dbiles e inadecuadas y la carencia de recursos financieros, en esta nueva mesa de dilogo participaron
intensamente organizaciones indgenas, ONG cercanas y organizaciones
internacionales, y fue subvencionada con el trabajo voluntario de las
organizaciones y algunos fondos de la cooperacin internacional. Ocho
grupos de trabajo sobre temas prioritarios definidos conjuntamente
trabajaron en estrecha colaboracin, junto con los altos asesores de los
ministros de la Comisin Especial Multisectorial. Un plan de accin con
objetivos, acciones, responsables y un cronograma sobre los distintos te177
mas priorizados fue formulado en forma participativa y negociada con
todos los participantes. AAaaaaaAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Todava durante el gobierno de transicin, algunas instituciones
estatales comenzaron a implementar el plan de accin. Para ello crearon
nuevas dependencias y asignaron recursos financieros, o planificaron re-
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reas de origen; el control del dao medioambiental causado por las empresas madereras, el narcotrfico y los colonos andinos; el reconocimiento de las reservas forestales y naturales administradas
por las comunidades; y mejoras en la educacin intercultural bilinge. AAAAAAAAAAAaaaaaaaA
Comisin Especial Multisectorial y Mesa de Dilogo para Comunidades Nativas. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Entre los temas figuraban el reconocimiento jurdico de las comunidades nativas y la titulacin de
sus tierras colectivas; la ampliacin de la educacin intercultural bilinge a la enseanza preescolar
y secundaria, as como a los cursos especializados de formacin docente; la creacin de un sistema de
salud intercultural y la ampliacin de los servicios estatales en el sector salud hasta las regiones apartadas del territorio amaznico; la pacificacin y la seguridad para las comunidades nativas en zonas de
guerra civil, de conflictos por tierras e invasiones por parte de empresas, colonos, narcotraficantes,
terroristas, delincuentes, etc.; las normas para la administracin participativa y vigilancia de las reas
naturales protegidas; el reconocimiento de las reservas comunales de las comunidades indgenas;
el apoyo a formas sostenibles de explotacin de recursos naturales de los bosques tropicales por parte
de las comunidades nativas, medidas especiales para la proteccin de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario, y del conocimiento colectivo de los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAA
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Se elabor una Poltica Nacional de Lenguas y Culturas en la Educacin, pero sta nunca obtuvo
reconocimiento oficial. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En el Per existen diferentes modalidades jurdicas para las reas naturales protegidas en bosques
tropicales, entre ellas las reservas comunales, zonas reservadas, parques nacionales, etc. AAAAAAA
Por primera vez, el Congreso en Lima contaba con una parlamentaria vestida con polleras (el traje
tpico andino para la mujer): Paulina Arpasi es aymara de Puno y ex secretaria de la Federacin
Departamental Campesina de Puno (FDCP). Adems es miembro del partido del entonces presidente Alejando Toledo Per Posible. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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tacin minera, sin que se las haya consultado debidamente.190 El presidente Toledo prometi establecer un foro de dilogo entre el Estado, las empresas mineras y las comunidades, pero nunca cumpli con esta promesa
(IWGIA 2002/2003). AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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En 2003 se promulg una nueva Ley General de Educacin,
cuyo artculo 20 proclama la educacin intercultural bilinge para todo el
sistema educativo, con educacin intercultural para todos y educacin
bilinge para los hablantes de idiomas indgenas como lengua materna
(Trapnell/Neira 2006). AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
El 4 de septiembre de 2001, la Comisin de la Verdad (CVR) fue
rebautizada por el gobierno de Toledo como Comisin de la Verdad y la
Reconciliacin. El informe de la CVR fue presentado pblicamente a mediados de 2003, con lo cual se hizo palpable la profunda divisin entre el
Per oficial y la vida real en las comunidades indgenas. El resultado de
la lucha armada interna entre 1980 y 2000 fue de casi 70.000 muertos, de
los cuales el 75% eran quechuas y ashnincas. A Sendero Luminoso se le
asignaba la responsabilidad del 54% de las vctimas. Los militares fueron acusados de haber atentado sistemticamente contra los derechos humanos y de haber violado a las mujeres, con lo cual habran cometido delitos de lesa humanidad. El informe de la Comisin de la Verdad y la
Reconciliacin incluye una serie de recomendaciones detalladas de tipo
poltico e institucional, que representan un marco de referencia importante para una poltica pblica para los pueblos indgenas en el Per.192AAA
La creacin de una institucin encargada de polticas pblicas
para los pueblos indgenas forma parte de las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin. En febrero de 2004 se instal
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Segn datos del Ministerio de Agricultura (Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro
Rural - PETT), en 1999 existan 1.267 comunidades nativas en la cuenca amaznica, y en el ao 2001
se estableci que haba 5.826 comunidades campesinas en las zonas altoandinas. AAAAAAAAAAA
Ley General de Educacin, LGE, No. 28044 del 28.7.2003. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Las recomendaciones incluyen el reconocimiento y la integracin de los derechos de las comunidades y los pueblos indgenas en la legislacin nacional y la creacin de una institucin estatal encargada de coordinar polticas pblicas articuladas para los pueblos indgenas; el reconocimiento de los
derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas en la Constitucin; la interculturalidad
como poltica oficial del Estado; el reconocimiento del derecho a contar con sistemas judiciales
indgenas, con respeto de los derechos humanos y un mejor acceso al Poder Judicial oficial. AAAA
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El INDEPA es responsable de formular y coordinar polticas pblicas a favor de los pueblos andinos,
amaznicos y afroperuanos. La creacin por ley del INDEPA debera haber facilitado una cierta
continuidad institucional. No obstante, la ley promulgada no mantiene la paridad propuesta originalmente entre representantes indgenas y del Estado en el directorio del INDEPA. aAAAAA
AIDESEP haba presentado un reclamo constitucional contra la competencia atribuida a CONAPA de
la responsabilidad estatal por la proteccin de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario,
puesto que no se trataba de una instancia estatal formal. El INDEPA reemplaz entonces a la
CONAPA en este rol y asumi con ello la conduccin de un Comit de Coordinacin Interinstitucional
en el Ministerio de Energa y Minas, que se haba instalado todava durante el gobierno de Paniagua.
En agosto de 2005 se introdujo un nuevo mecanismo para la eleccin de los nueve representantes
indgenas al directorio del INDEPA. A mediados de diciembre fueron presentadas las personas recin
elegidas, de las cuales no todas representaban a organizaciones de base. En 2006 se promulg una
nueva Ley 28736, para la proteccin de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario en las fronteras con Ecuador, Brasil, Colombia y Bolivia. All el Estado se compromete a medidas ms explcitas
y asume la responsabilidad por la supervivencia de estos pueblos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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La Ley 28867 establece una pena por discriminacin que fue incrementada de dos a tres aos, y hasta
a cuatro aos cuando existe el ejercicio de violencia fsica o psicolgica, o cuando el acto es cometido
por un funcionario pblico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Para ello, vase el debate relacionado con mtodos de encuesta y censos poblacionales en Bolivia,
entre otros en Alb 2006 c), Molina/Alb 2006 y Zuazo 2006. En Bolivia tampoco se pregunt a las
personas si se consideraban indgenas, sino se les ofreca opciones con los nombres especficos de
los pueblos ms importantes, es decir, quechua, aymara, ayoreode, etc. Alb opina que adems la opcin mestizo no debiera mezclarse con los nombres de los diferentes pueblos indgenas como
alternativas para una misma pregunta, ya que muchos podran considerarse tanto mestizos como
quechuas, por ejemplo, por lo cual no deberan sentirse obligados a decidirse por solamente una de
ambas opciones. Otros autores, como Zuazo, sostienen que la ausencia total de la opcin mestizo
llev a una distorsin del censo en general, y de esa forma a la sobrevaloracin de la autoidentificacin como indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
169
oficiales, en el ao 2002 el 62% de la poblacin viva en situacin de pobreza y el 34% en situacin de extrema pobreza. En las zonas rurales, sta
ltima se eleva hasta el 60% de la poblacin (INE 2003/2004). La
coincidencia entre la pobreza y la poblacin indgena es muy clara en el
caso boliviano. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
En el caso del gobierno de Evo Morales en Bolivia se plantea
la interrogante sobre si su gobierno har ms por los pueblos indgenas
de Bolivia que otros gobiernos. Hasta el momento, slo existe un Plan
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Nacional de Desarrollo que postula el concepto indgena de la buena
vida desde una perspectiva cosmocntrica, para contraponerla a la anterior poltica neoliberal y su visin mundial etnocntrica de origen occidental. El presidente Evo Morales califica su poltica general de gobierno como indgena, razn por la cual ya no seran necesarios organismos
especiales para la implementacin de polticas pblicas para los pueblos
indgenas, ni tampoco polticas especficas para los mismos. Aaaaaaaaaaaaa
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Plan Nacional de Desarrollo, PND, "Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir
Bien" 2006-2010. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaAaA
era dueo del 70% de las tierras cultivables (Calla 2003). Luego de meses
de levantamientos de quechuas y aymaras en el altiplano, el gobierno de
Vctor Paz Estenssoro, del MNR, de orientacin nacionalista e integracionista, aprob finalmente una reforma agraria, en un primer momento, a
travs del decreto presidencial del 2 de agosto de 1953, y varios aos
ms tarde, el 29 de octubre de 1956, por medio de una ley.205AAAAAAA
Los aspectos ms importantes de la reforma agraria se referan a
la expropiacin de los latifundios, la devolucin de tierras a las comunidades campesinas, la abolicin de la servidumbre y los trabajos forzados, el
fomento de la productividad y del comercio en la industria agraria, la proteccin de las reservas naturales y la colonizacin de la cuenca amaznica
para evitar la migracin a las ciudades. Sin embargo, la reforma agraria
prcticamente no tuvo repercusiones en las tierras bajas bolivianas: En
primer lugar, porque por ese entonces el Estado no estaba presente en
dicha regin, y en segundo lugar, porque all no existan an movimientos
sociales con demandas semejantes (Muoz 2000). Adems, es muy probable que gran parte de los latifundios en las tierras bajas se originaran recin
a partir de mediados de los aos 50, debido a la ocupacin de grandes
territorios de propiedad estatal. Como ya se dijo, tambin form parte de
la reforma agraria la promocin de la colonizacin de las tierras bajas
supuestamente despobladas por campesinos andinos. Los gobiernos de
Ecuador y Per seguiran este modelo poco tiempo despus, en los aos
60. En 1952 se cre la filial boliviana del I.I.I., el Instituto Indigenista Boliviano (posiblemente en el Ministerio de Agricultura), para llevar a cabo
estudios para la solucin de los problemas indgenas. AAAAAAAAAA
Una institucin realmente influyente en los aos 50 fue la Central
Obrera Boliviana (COB), a la que pertenecan sobre todo los sindicatos de
los trabajadores mineros y su central, la Federacin Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB). En realidad, en el caso de los mineros
se trataba nuevamente de indgenas quechuas y aymaras, que en el movimiento sindical eran considerados en general como trabajadores, para
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distinguirlos de los campesinos asentados en las zonas rurales, sin contemplacin alguna de su origen tnico. Entre 1952 y 1956, los sindicatos
mineros contaban con sus propias milicias armadas. La reestructuracin
del sector minero supona el desarme previo de estas milicias. De modo
represivo y violento, el gobierno militar se encarg de lograr este objetivo
en los aos 60. De este perodo data la famosa biografa de Domitila Barrios
206
de Chungara, miembro del Comit de Amas de Casa de la mina Siglo XX.
Poco despus de la nacionalizacin de las minas, estas empresas entran en crisis. Hasta 1964, el gobierno del MNR haba otorgado
237.000 ttulos de propiedad, correspondientes a 5,7 millones de hectreas, principalmente a antiguos peones de las haciendas (Alb 1999). En el
ao 1964, el MNR sell un pacto con los militares a causa de la fuerte
oposicin de los sindicatos de trabajadores mineros, el que sin embargo
concluy en un golpe de Estado que fue seguido por 18 aos de gobiernos militares. El general Barrientos, quien asumi el poder en 1964, provena de Cochabamba y hablaba quechua. Foment la educacin escolar en
el campo, la adjudicacin de ttulos de propiedad de las tierras y la colonizacin de las tierras bajas. Adicionalmente, prometi implementar medidas de infraestructura en las zonas rurales. De esta forma se crea el pacto
entre militares y campesinos (Alb, ibd.), el cual tiempo despus se
transformara en parte de la estrategia antiguerrilla para neutralizar la presencia del Che Guevara en Bolivia (1967-1968). Desde el punto de vista de
las organizaciones campesinas andinas leales al gobierno, los militares gobernaban como una especie de hermano mayor y eran generalmente
tolerados debido al pacto (Muoz 2000). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaA
Por un corto periodo a principios de los aos 70, una corriente
izquierdista entre los militares asumi el gobierno con Juan Jos Torres
como presidente (1970-1971). Muy rpidamente fue reemplazado por el
militar conservador Hugo Banzer (1971-1979). En 1971 se celebr tambin un congreso campesino en Potos, en donde se eligi al independiente Genaro Flores como presidente de la CNTCB (Confederacin Nacional
de Trabajadores Campesinos de Bolivia). Inmediatamente despus del gol-
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El libro fue publicado bajo el ttulo Si me permiten hablar de Noema Viezzer. AAAAAAAAAAAA
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La Central Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia fue constituida el 26.06.1979, bajo
los auspicios de la COB. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Hasta ese momento, los sindicatos rurales se atenan al pacto entre campesinos y militares del MNR
de 1964. AAAAiiAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En Bolivia se desarrollaron tendencias ideolgicas independientes dentro del movimiento indgena:
El llamado indianismo se inclinaba hacia una idealizacin de las culturas pre-hispnicas, rechazaba dogmticamente toda forma de lucha de clases y cualquier otra que no fuera una forma de
proceder netamente cultural, y sostena que la temtica tnica deba ser la nica temtica central de
Bolivia (Calla 2003). La organizacin respectiva es el Movimiento Indio Tupaj Katari (MITKA).
El katarismo (denominado as en honor a Tupaj Katari, la figura histrica del levantamiento
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curso tnico a la lucha de clases, con la reivindicacin de la diversidad tnica y de las llamadas nacionalidades o naciones. El katarismo coincidi
en la COB con diferentes tendencias de la izquierda clsica (anarquistas,
marxistas, comunistas, etc.), defensoras de la lucha de clases. De esto surgi
la llamada alianza de trabajadores y campesinos, la cual apelaba al origen
indgena de la mayora de los trabajadores para oponerse al pacto con los
militares. Surgi entonces el concepto de originario (culturas originarias, pueblos originarios, etc.), el cual es utilizado en Bolivia en lugar
del trmino indgena, pero que tambin coloca en primer plano el aspecto tnico. Sin embargo, la terminologa utilizada por la CSUTCB se refera solamente a los campesinos andinos, dada la reducida presencia de los
pueblos amaznicos en la organizacin por lo que este lenguaje no se
modific. Del movimiento de los kataristas, una especie de elite aymara y
quechua junto con intelectuales no indgenas, surgi tambin el Movimiento Revolucionario Tupac Katari (MRTK) liderado por Genaro Flores, el
dirigente de la CSUTCB, ya mencionado anteriormente. AAAAAAAAa
La decadencia de las minas dio lugar ya a principios de la dcada
de los 80 a extensos sembros de coca en las tierras bajas, cultivados por
migrantes aymaras y quechuas llegados de la regin andina. En 1978 y
1979 se vivieron, una vez ms, procesos democrticos con elecciones sin
un claro ganador. Despus de la designacin del presidente del Senado
por el Parlamento, ste fue reemplazado slo tres meses despus por
un nuevo golpe militar. En 1980 se realizaron nuevas elecciones, a las que
sigui nuevamente otro golpe militar. Hernn Siles Suazo y su coalicin
electoral la UDP (Unidad Democrtica y Popular), quienes haban ganado
las elecciones de 1980, pudieron recin gobernar dos aos despus, a partir de 1982. Con Hernn Siles Suazo volvi al poder por primera vez,
desde principios de los aos 60 un gobierno democrticamente elegido.
Sin embargo, en 1984 se pretendi derrocarlo nuevamente en un intento
fallido de golpe militar. El caos institucional general, la crisis econmica
aymara de 1780 a 1781 contra el poder colonial) una la lucha de clases con la diversidad cultural.
La organizacin misma se titula Movimiento Revolucionario Tupaj Katari (MRTK) (Alb 1999).
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riencia negativa con alianzas polticas entre sectores indgenas y no indgenas. Otro lder de la CSUTCB y del MRTK, Vctor Hugo Crdenas,
llegara diez aos ms tarde a ser el primer vicepresidente indgena, luego
de haberse presentado en otras dos oportunidades como candidato. A
En 1981 se fund la Central Indgena del Oriente Boliviano,
CIDOB, con el apoyo de un grupo comprometido de antroplogos y de
ONG, que haban apoyado anteriormente en el Per la fundacin de varias organizaciones indgenas amaznicas durante los aos 70. Independientemente, en 1982 surgi la Asamblea del Pueblo Guaran, APG, la
cual se uni ms adelante a la CIDOB. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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En 1987 se reconoci legalmente la medicina tradicional. A fines
de la dcada de los 80 se constituy el Consejo Nacional de Ayllus y
Markas del Qullasuyu, CONAMAQ, por iniciativa de una elite de intelectuales aymaras de La Paz, que tom distancia del movimiento sindical
campesino para restaurar las formas andinas de organizacin (Alb 2002).
En 1989 result ganador de las elecciones el gobierno de Jaime Paz
AAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
(1989-1993).
En 1990 se organiz la famosa marcha de 34 das por el Territorio y la Dignidad, de la Coordinadora de los Pueblos Indgenas del
Beni (CPIB), desde las tierras bajas hasta la sede del gobierno en La Paz,
la cual modificara para siempre el debate sobre los pueblos indgenas y
su presencia visible como actores polticos en Bolivia. Con esta marcha se
inici una dcada especialmente activa en las polticas pblicas para los pueblos indgenas, como reaccin a las permanentes invasiones de las tierras
bajas en las que viven los pueblos indgenas dedicados a la caza y la recoleccin. Muchos pueblos de las tierras bajas no son del todo sedentarios y
no viven slo de la agricultura. Por lo tanto, al igual que en otros pases de
la cuenca amaznica, dependen de territorios mucho ms extensos para
asegurar su supervivencia. Por primera vez, con la llegada de la marcha
procedente de las tierras bajas a La Paz, se logr formar alianzas entre las
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Con el apoyo de dos leyes: Reglamento del Ejercicio de la Prctica de la Medicina Tradicional Boliviana - Resolucin Ministerial No. 0231 (1987) y la Ley del Instituto de Medicina Tradicional Kallawaya Ley No. 0928 (1987). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
organizaciones de las tierras bajas, las de la regin andina y la elite indgena urbana (Alb 2002). Desde ese momento ya no es posible hablar en
Bolivia sobre los pueblos originarios sin incluir a los pueblos de las tierras bajas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
La marcha tuvo diversas repercusiones estratgicas inmediatas y
tambin efectos indirectos, los que coincidieron con la campaa internacional de los 500 aos del descubrimiento de Amrica o 500 aos de resistencia indgena. La campaa motiv, entre otros pasos, la creacin del
Fondo Indgena internacional. En 1990, el gobierno de Jaime Paz firm el
Convenio 169 de la OIT (como el segundo pas del continente luego de
Mxico). Bolivia es el nico pas de este estudio que posee una ley independiente (Ley N 1257) para la implementacin del convenio, que permiti que fuera incluido formalmente en la legislacin nacional. Poco a poco
se fue trabajando en forma sistemtica en la adecuacin de toda la legislacin nacional al Convenio 169 de la OIT. Con anterioridad a 1990, no se
utilizaba el trmino pueblo indgena en la legislacin boliviana. Se hablaba slo de campesinos. Desde la firma del Convenio 169 de la OIT se
lograron grandes cambios en Bolivia. Entre 1991 y 1993, las organizaciones de las tierras bajas y altas trabajaron conjuntamente un proyecto de
ley para una nueva Ley Indgena, la cual si bien nunca fue aprobada
contribuy a una sensibilizacin mutua y recproca sobre la diversidad cultural del pas (Alb 1999). AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
En el ao 1990, el Instituto Indigenista Boliviano fue transformado en una institucin independiente, adscrita al Ministerio de Asuntos
Campesinos y Agropecuarios. Entre 1990 y 1993 se aprobaron una serie
de leyes para el reconocimiento de territorios de los pueblos de las tierras
bajas.214En 1993 se inaugur la sede del nuevo Fondo Indgena internacional, en La Paz.215AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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En 1990 se aprobaron tres leyes (Decretos Supremos N 22609, 22610 y 22611) para el reconocimiento de los territorios Sirion, Territorio Indgena Parque Nacional Isidoro Scure, Territorio Indgena
Multitnico y Territorio Indgena Chimn. En 1992 se aprobaron cuatro leyes (Decretos Supremos
N 23108, 23100, 23111 y 23112) para el reconocimiento de los territorios Araona, Piln Lajas,
Yuqu y Chiquitano Uno (Lomero). Adems, en 1992 se aprob la Ley del Medio Ambiente N 1333,
la cual prevea la participacin indgena en la administracin y el uso sostenible de las reas naturales
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protegidas del Estado. En 1993 se aprob el Decreto Supremo 23500 para el reconocimiento del
territorio Weenhayek (mataco). AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Se trata de la Ley 1468 para la creacin del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de
Amrica Latina y el Caribe, Fondo Indgena, con sede en La Paz, Bolivia. AAAAAAAAAAAAAAAA
De acuerdo al Decreto Supremo 23036, 20 aos luego de la introduccin oficial de la educacin bilinge en el Per. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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La Ley 21060 del 29.08.1984 puso fin oficialmente al capitalismo del Estado e introdujo la
liberalizacin del mercado (Muoz 2000). Fue acompaada por grandes crditos del FMI y del
Banco Mundial y otros bancos internacionales, seguidos por diversos convenios para la financiacin,
flexibilizacin y refinanciacin de las deudas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En este contexto, Van Cott (2002) subraya el hecho de que esta reforma constitucional no cont con
una Asamblea Constituyente, y analiza mucho ms detalladamente los resultados de la reforma desde
la perspectiva de los derechos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Vctor Hugo Crdenas del MRTK. Alb (2002) informa que el MNR present a Crdenas como candidato, luego de que una empresa publicitaria de opinin constatara con diversos focus groups
que sera necesario un candidato indgena como complemento de Goni (apodo para Gonzalo
Snchez de Lozada) para poder ganar las elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Entre las reformas legislativas ms importantes del gobierno de Snchez de Lozada estn la reforma constitucional de 1994 junto con una reforma judicial; la descentralizacin de la administracin
pblica con la Ley de Participacin Popular y Descentralizacin; la Ley Agraria de 1996, con la cual se
reconocieron oficialmente los primeros territorios indgenas en las tierras bajas y una campaa para el
respaldo legal de los ttulos colectivos de tierras de las comunidades campesinas; la reforma educativa con la ampliacin de la educacin intercultural bilinge; la reforma social y de las pensiones
jubilatorias; la reforma del Poder Ejecutivo, etc. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
221
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223
La Ley Agraria del INRA prev adems aclarar dentro de un perodo de diez aos a quin pertenece
un total de 107 millones de hectreas de tierras en las tierras bajas. Luego de ocho aos (2005) fue
posible aclarar las condiciones de propiedad de solamente 14 millones de hectreas, 37 millones de
hectreas se encontraban en proceso de ser aclaradas, 6,9 millones de hectreas haban obtenido un
ttulo de propiedad, 3,2 millones de hectreas se encontraban en proceso de obtencin de dicho ttulo
y en espera de la Resolucin Final de Saneamiento, y 3,8 millones de hectreas se haban declarado como tierras estatales. Las organizaciones indgenas haban solicitado 216 Tierras Comunitarias
de Origen (TCO), 54 en las tierras bajas y 162 en los Andes. En las tierras bajas se haba solicitado
24,2 millones de hectreas, de las cuales hasta 2005 se haban adjudicado 5,4 millones de hectreas. En las tierras altas se trataba de 12 millones de hectreas solicitadas, de las cuales solamente se
haban titulado 188.103 (Datos del INRA, citados en IWGIA 2006). AAaaaaaaaAAAaaaaaaaaaaaA
Se trata de los siguientes: Ministerio de Desarrollo Humano, Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Ministerio de Desarrollo Econmico. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
La Secretara Nacional de Asuntos tnicos, de Gnero y Generacionales se divide en tres subsecretaras, una para cada tema. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA
181
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182
A causa de las muchas reformas estatales y los traslados de las instituciones pblicas de un ministerio a
otro, la memoria institucional de las entidades pblicas bolivianas es extremadamente corta, por lo que
las investigaciones relativas al pasado inmediato se convierten en la maldicin de Ssifo. Lo mismo se
aplica a la documentacin relacionada con asignaciones de fondos provenientes del presupuesto
nacional. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
225
226
227
En forma similar a Ecuador, la inestabilidad poltica en Bolivia en las ltimas dcadas resulta de la competencia entre las elites polticas de los territorios andinos y las elites econmicas de las tierras bajas.
Sin embargo, hasta 2002 se encontraba pendiente todava el reconocimiento de aproximadamente el
70% de los ayllus como comunidades campesinas (Calla 2003). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Sin embargo, una parte del movimiento indgena actual en Bolivia exige tambin el reconocimiento
de territorios en zonas andinas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
183
184
Pero, por otro lado, las condiciones generales para la poblacin indgena
empeoraron debido a la privatizacin y a la poltica de hidrocarburos. A
En 1997 gan nuevamente las elecciones el ex dictador Hugo
Banzer con una coalicin multipartidaria. Su gobierno sustituy una vez
ms el enfoque de participacin, desarrollo humano y diversidad tnica
y cultural del gobierno de Snchez de Lozada, por la lucha contra la pobreza en general, y una poltica social basada en conceptos exclusivamente econmicos, en combinacin con el ya conocido paternalismo (Calla
2003). En lugar de un programa de gobierno se implement un dilogo
nacional, el cual finaliz con un plan de accin bajo el lema Para vivir
mejor.228 Las grandes organizaciones indgenas como la CIDOB y los sindicatos como la CSUTCB y la COB participaron muy poco de este dilogo, a causa de crisis internas y la falta de credibilidad de Banzer. AAAA
El gobierno de Banzer reorganiz una vez ms todo el aparato
estatal y cre un nuevo Ministerio de Planificacin y Desarrollo Sostenible. A ste perteneca el nuevo Viceministerio de Asuntos Indgenas y
Pueblos Originarios (VAIPO) a cargo del MIR (Movimiento de Izquierda
Revolucionaria), el cual existi entre 1997 y 2000 (Alb 2002). A pesar de
que las polticas indgenas haban pasado a una instancia de mayor jerarqua, todo parece indicar que la SAE pudo alcanzar mucho ms para los
pueblos indgenas que el nuevo VAIPO. Diferentes interlocutores describieron las polticas indgenas de Banzer y del MIR como clientelismo y
cooptacin poltica de representantes. Con el apoyo de la cooperacin
danesa DANIDA, se formul una poltica gubernamental para el desa229
rrollo indgena y originario con identidad, la cual deba ser coordinada
por el VAIPO. Todas las instituciones pblicas deban plegarse a la
implementacin del principio de participacin indgena y tomar en consideracin los derechos colectivos indgenas (de acuerdo a la legislacin nacional ya vigente), entre ellos, el derecho al desarrollo autodeterminado y a
la libre eleccin de sus instituciones, organizaciones y tradiciones, de su
cultura, idioma y lugar de residencia de acuerdo a sus costumbres y valores indgenas, etc. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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de salud para los miembros de la CIDOB y de la CSUTCB, medida considerada populista y sin mayor perspectiva. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA
En el ao 2002 nuevamente es elegido como presidente Gonzalo
Snchez de Lozada, aunque esta vez sin un vicepresidente indgena.
El Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indgenas y Originarios
(MACPIO) se transform en el Ministerio de Asuntos Campesinos,
Indgenas, de Gnero y Generacionales (MACIGG), basado en la ex
234
Secretara del super-Ministerio de Desarrollo Humano de los aos 90.
El VAIO se transform en VAI, Viceministerio de Asuntos Indgenas,
dentro del MACIGG. Sobre este nuevo viceministerio se ha dicho que
sirvi, una vez ms, de botn para las grandes centrales indgenas, las
cuales se dividieron los puestos entre ellas en base a cuotas negociadas.
Sin embargo, los constantes cambios institucionales y polticos hicieron
imposible cualquier asomo de continuidad en los enfoques y programas
polticos. La conquista de las instancias polticas por parte de los lderes indgenas dificult aun ms una orientacin profesional del trabajo.
Cada cambio en la direccin de las centrales indgenas conduca a una renovada presin poltica sobre la instancia estatal y al correspondiente
cambio de personal, lo que ocurra con creciente frecuencia. El VAI no se
encontraba en condiciones de coordinar adecuadamente los muchos y
diferentes proyectos de los donantes internacionales o de influir sobre
otras instituciones pblicas. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
El segundo perodo de gobierno de Snchez de Lozada sera de
corta duracin. La llamada Guerra del Gas lo llevara a su destitucin en
octubre de 2003. Snchez de Lozada haba tratado de exportar el gas
recientemente descubierto en Bolivia a un precio nueve veces menor que
el precio nacional. El dinero de las exportaciones se necesitaba urgentemente para superar una nueva crisis financiera en Bolivia, causada entre
otros factores por la devaluacin de las monedas en Argentina y Brasil,
la disminucin de las exportaciones bolivianas, demasiado caras para
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189
prohibicin de la adjudicacin de concesiones en zonas ecolgicas protegidas, la participacin social en el monitoreo del medio ambiente, procedimientos claros para la expropiacin tomando en cuenta los derechos
indgenas, etc. Sin embargo, este proyecto de ley no logr obtener mayora
en el Congreso. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
El 5 de diciembre de 2004 se llevaron a cabo elecciones municipales con nuevas reglas de juego, entre ellas una cuota del 50% para
mujeres en todas las listas. El ministerio a cargo de los asuntos indgenas
cambi nuevamente de nombre y se convirti en el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios - MAIPO. Finalmente, la presin ejercida sobre Carlos Mesa fue demasiado fuerte y dimiti en junio de 2005.
Un gobierno de transicin a cargo del Presidente de la Corte
Suprema de Justicia, Eduardo Rodrguez, organiz las nuevas elecciones
nacionales del 18 de diciembre de 2005. Evo Morales y lvaro Garca
Linera del MAS (Movimiento al Socialismo) ganaron con el 53,7% de los
votos. Por primera vez en aos se eligi a un gobierno con una alta aceptacin entre la poblacin. Evo Morales comenz su perodo en el ao
2006 con la Agenda de Octubre y prometi la nacionalizacin de los recursos energticos, la convocatoria a una Asamblea Constituyente, as
como tierras y territorios para los pueblos indgenas de acuerdo a una gestin sostenible de las reservas naturales. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaA
En el ao 2006 se perfeccion el proyecto de ley del Pacto de
Unidad para la Asamblea Constituyente, con 68 distritos electorales, 10 legisladores indgenas de las tierras bajas directamente elegidos y procedentes de distritos electorales especiales, as como 16 legisladores indgenas
procedentes de zonas andinas elegidos de acuerdo al principio comunitario del consenso. Sin embargo, la mayora de los legisladores del MAS
aprob una ley de Asamblea Constituyente sin distritos indgenas especiales con el pretexto del gobierno indgena. La ley impone una aprobacin de las modificaciones constitucionales con una mayora de dos tercios,
es decir, 170 votos, aunque esta norma fuera luego cuestionada por Evo
Morales por la falta de aliados suficientes para garantizar semejante votacin. En las elecciones para la Asamblea Constituyente del 1 de julio
de 2006, el partido de gobierno MAS obtuvo el 50,7% de los escaos,
es decir, 137 legisladores de un total de 255, provenientes de 70 distritos
electorales y 9 regiones (departamentos). Finalmente, la participacin de
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191
237
192
Al mismo tiempo, no pueden preverse las consecuencias ecolgicas negativas de esta ley en la cuenca amaznica, en la que los bosques y reas naturales sin cultivar son absolutamente necesarios. AAA
hacerse del botn. Si bien esto no ocurra al principio, sobre todo desde
el cambio de milenio se fue imponiendo tambin en Bolivia la tendencia
a sostener que los organismos pblicos a cargo de las polticas pblicas
para los pueblos indgenas deban contratar slo a personal indgena. A
La inestabilidad poltica en general, el constante ir y venir entre
un sector y otro, y los cambios continuos de enfoque han generado un vaco en relacin a documentos polticos concretos, planes de accin e instituciones responsables de polticas pblicas articuladas para los pueblos
indgenas, hecho que contradice la prioridad que la jerarqua poltica declara otorgar al tema. Paradjicamente, el gobierno de Evo Morales no cuenta
hasta ahora con enfoques coherentes de polticas pblicas para los pueblos indgenas, a pesar de los notables cambios en las condiciones estructurales. Sin un organismo coordinador, su gobierno tendr serias dificultades para implementar una poltica articulada y coherente al servicio de
los pueblos indgenas de Bolivia, a pesar de las importantes modificaciones legales, de la retrica oficial y los abundantes recursos financieros
provenientes de las exportaciones de gas natural. La nacionalizacin de los
recursos hidrocarburferos no garantiza de por s su menor explotacin o
que se consulte ms a los pueblos indgenas involucrados o directamente
afectados. Por otro lado, la decisin de cerrar el Ministerio de Asuntos
Indgenas para evitar que las organizaciones indgenas lo tomen por asalto, resulta entendible. Tambin en otros pases se ha podido comprobar
que los ministerios no son los organismos ms adecuados para cumplir este
rol, y que lo ms conveniente es encargar la coordinacin interinstitucional de las polticas pblicas para los pueblos indgenas a entidades en lo
posible ms autnomas y flexibles. Ahora slo cabe esperar y observar si
se crear o no en Bolivia una instancia coordinadora de este tipo, ms
funcional y de composicin pluricultural. AAAAAAAAAAAAAAAAA
Al mismo tiempo, todava no est claro si se promulgar realmente una nueva Constitucin para Bolivia, y cul ser el camino elegido:
Asamblea Constituyente o plebiscito. Sea como fuere, siempre existir el
peligro de retroceder en los avances alcanzados en legislaciones anteriores
en cuanto a derechos indgenas. Asimismo, algunas propuestas de las organizaciones indgenas para la nueva Constitucin no lograrn el consenso del
conjunto de la sociedad, ni tampoco podrn ser consideradas democrticas. Tienden a exagerar las demandas en torno a derechos especiales en
194
desmedro del principio de la igualdad de derechos y promover el aislamiento de los pueblos indgenas frente al resto de la poblacin boliviana, en lugar de adoptar enfoques ms orientados a la interculturalidad. AAAAA
Al igual que en el pasado, Bolivia se encuentra hoy muy lejos
de contar con polticas pblicas nacionales para los pueblos indgenas, de
mediano y largo plazo. La responsabilidad de esta situacin recae en parte
en los propios lderes y las elites indgenas, que en el transcurso del tiempo
se fueron alejando de sus valores fundamentales para priorizar intereses
particulares. Al igual que en los otros pases, muchos de ellos slo poseen
una limitada experiencia en cuanto a polticas pblicas y confunden a
menudo las reivindicaciones de participacin con el rol y la responsabilidad que tienen las instituciones pblicas. El problema de entender qu
podra ser realmente una poltica pblica para los pueblos indgenas, digna de tal nombre, tambin ha contribuido a la crisis de estas polticas en
Bolivia. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Sin embargo, hasta la toma de posesin de Evo Morales en forma
similar a lo sucedido en el Per se produjeron avances en la implementacin de polticas sectoriales. En Bolivia, los derechos indgenas fueron
tomados en cuenta en determinadas reas y sectores, sobre todo con el
respaldo legal de los ttulos de propiedad de tierras y territorios (TCO), en
la participacin popular con participacin indgena, en la gestin y el
monitoreo ambiental tambin con participacin indgena, y en la poltica
educativa. En el ao 2003 se contaba con una educacin intercultural
bilinge en el 22% de las escuelas de educacin primaria del pas, aunque
no para todos los grados escolares. Entre 1990 y 2002, el presupuesto para
la educacin se increment de forma significativa. Dada la difcil situacin de la administracin pblica, debido a las permanentes reformas del
aparato estatal, es prcticamente imposible obtener cifras confiables sobre
el presupuesto nacional para la educacin intercultural bilinge (Nucinkis
2006). Lo mismo ocurre en el caso de las asignaciones del presupuesto
pblico dirigidas a las polticas pblicas para los pueblos indgenas que, a
pesar de considerables esfuerzos, no pudieron ser reconstruidas de forma
confiable. Aparentemente se gastan muchos millones de dlares norteamericanos para diversos programas y fondos especiales dirigidos a los
pueblos indgenas, pero no provienen del presupuesto pblico nacional
sino ms bien de la cooperacin internacional. Este hecho ha generado una
195
dependencia nociva de todo el aparato estatal, y de los enfoques conceptuales y polticos de las polticas pblicas para los pueblos indgenas de la
cooperacin internacional. Esto lleva a su vez a una falta de institucionalizacin de prioridades, de polticas y programas en la sociedad boliviana, en la cultura poltica nacional y en el aparato estatal. A causa de ello, el
Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO), al final
slo lograba funcionar con la ayuda de consultores externos debido a lo
escaso de su personal capacitado (MAIPO/BM 2005; DANIDA 2005).
En resumen, puede afirmarse que en el caso boliviano existieron
en el pasado muchas polticas sectoriales especficas para los pueblos indgenas en las reas del medio ambiente, el sistema judicial, la educacin
intercultural bilinge, la salud, etc. Bolivia cuenta, adems, con la peculiaridad de dar absoluta prioridad al concepto indgena de una buena vida,
incluso en la orientacin del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno
de Evo Morales. No es posible otorgar mayor importancia al tema en el
discurso oficial. A esto se agrega el coraje de implementar por ley medidas
sumamente crticas, como la expropiacin de los latifundios y la consulta
previa a las comunidades indgenas ante la explotacin de los recursos
naturales en sus territorios, algo que an no es posible ver en otros pases.
Habr que esperar y observar si el discurso oficial y la nueva legislacin
llegan a plasmarse en polticas pblicas coherentes y articuladas para beneficio de los pueblos indgenas, con estrategias nacionales y planes de
accin explcitos, a mediano y largo plazo. Al mismo tiempo, ser interesante ver si en el futuro los cuantiosos recursos financieros puestos a disposicin de los gobiernos locales y regionales, luego de la nacionalizacin
de los recursos energticos, se utilizarn para mejorar las condiciones de
vida y afianzar los derechos colectivos de los pueblos indgenas. AAAA
196
RESULTADOS Y CONCLUSIONES
DEL ESTUDIO
197
para tal fin en estos pases no guardan proporcin alguna con las
dimensiones reales de la poblacin indgena. En los casos de Bolivia y
Per es muy difcil determinar qu monto del presupuesto pblico ha
sido asignado hasta la fecha a medidas de este tipo, sin embargo, se puede
inferir que se trata de montos relativamente pequeos, mucho menores
que en los dems pases del estudio. Slo Bolivia cuenta con una poltica energtica y agraria que toma en cuenta explcitamente a los pueblos
indgenas. Y entre todos los pases del estudio, nicamente Bolivia y Ecuador
han reconocido territorios indgenas en la regin amaznica. a
El llamado a una mayor presencia del Estado y al impulso de
polticas pblicas en beneficio de los pueblos indgenas y su entorno
ambiental, para la preservacin y revaloracin social de la diversidad cultural, para la superacin de toda forma de discriminacin y racismo, y para
la promocin de un dilogo intercultural real y sincero, no parte de una visin romntica e idealizante de los pueblos indgenas, sino ms bien de un
anlisis nuevo, desde una perspectiva actual: la globalizacin trae consigo
procesos de cambio en la produccin, en la toma de decisiones polticas,
sociales y culturales, que llevan no slo a una nueva definicin de identidades socioculturales, sino tambin a procesos de reforma del Estado y una
nueva orientacin de la poltica econmica, social, energtica, etc. (Assies
2002). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Estos cambios demandan una reorientacin fundamental de la
accin pblica, que va mucho ms all de un par de proyectos especiales
para algunas comunidades indgenas de regiones apartadas, y tambin
mucho ms all de polticas sectoriales dispersas. Aparte de los enfoques
especficos orientados a la poblacin indgena ya existentes en algunos
sectores de la administracin pblica, lo que se necesita es sobre todo una
perspectiva integral y coherente, un enfoque continuo de mediano y largo plazo que promueva polticas de Estado que trasciendan a gobiernos
sucesivos. En este sentido, es indispensable ejercer influencia sobre la
totalidad de los enfoques polticos y en los distintos sectores de la administracin pblica, a fin de armonizar las condiciones del marco general
con las medidas especiales concretas. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
El presente estudio ha podido comprobar que en la actualidad,
aparte de las interrogantes bsicas sobre la prioridad de polticas pblicas
198
especficas para los pueblos indgenas, y las dificultades que atraviesan las
polticas sociales en Amrica Latina en general, los siguientes aspectos
han pasado a cobrar especial importancia: AAAAAAAAAAAAAAAA
Una imagen transformada de la propia nacin como multitnica con
diversidad cultural y lingstica, que se plasma sistemticamente para el
conjunto de la sociedad en enfoques y polticas a todos los niveles; aa
La inclusin explcita de grupos sociales antes excluidos, en todos los
niveles de la vida pblica, incluida la participacin poltica; AAAAA
Los cambios estratgicos en el ordenamiento jurdico y social (de las
condiciones a nivel macro), como la posibilidad de expropiar latifundios y proteger la biosfera y los recursos mineros y energticos de una
explotacin intensiva e irracional a manos de intereses pblicos o
privados; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA
La reglamentacin y el control de empresas dedicadas a la explotacin
de materias primas, el derecho a consulta antes de las fases de exploracin
y explotacin de materias primas por parte de las empresas cuando se
trata de tierras indgenas, la intermediacin entre las empresas y las
comunidades indgenas afectadas, y la prevencin o intermediacin, en
general, frente a conflictos sociales y ambientales de cualquier ndole; A
El reconocimiento y la garanta a la igualdad de derechos para los
indgenas, un mayor acceso a servicios y recursos y, a la vez, medidas
compensatorias frente a desventajas de naturaleza particular (por ejemplo: exoneracin de multa por no votar en las elecciones); AAAAAA
El reconocimiento y la garanta de las identidades y los derechos
indgenas, entre ellos, el derecho a la propiedad colectiva de tierras, la
autodeterminacin, a contar con autoridades y sistemas de administracin de justicia propios, etc.; AAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaA
El reconocimiento y la adecuacin de todas las acciones estatales a la
diversidad cultural y lingstica del pas y dirigidas al conjunto de la
sociedad; AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
Las consultas sistemticas y la participacin de las comunidades y representantes indgenas en todos los niveles, sobre todo cuando se trata de
acciones que los afectan de modo directo; AAAAAAAAAAAAAAA
El dilogo poltico intercultural y la educacin intercultural para todos;
La reorientacin de la poltica social hacia la focalizacin de la poblacin en mayor desventaja, y sobre todo hacia los pueblos indgenas; A
Las acciones coherentes para revertir toda forma de discriminacin y
racismo, y la penalizacin de los mismos; AAAAAAAAAAAAAAA
199
La planificacin e implementacin conjunta de polticas y acciones especiales entre el Estado, las comunidades y las organizaciones indgenas,
por ejemplo, en la educacin intercultural bilinge, en la administracin de reservas forestales y reas naturales protegidas, entre otros; A
La apertura del Poder Judicial oficial hacia un mayor respecto a los valores y las normas interculturales; AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA
Los acuerdos para la coexistencia de autoridades y la divisin de funciones y responsabilidades entre los pueblos indgenas e instancias estatales.
200
culturas indgenas. En estos crculos acadmicos, la poltica de integracin en la sociedad nacional slo poda significar implcitamente la renuncia a la identidad indgena, como si cada individuo hombre o mujer estuviera obligado a optar tan slo por una identidad: optar por ser indgena o
mestizo. Del mismo modo, se planteaba una supuesta disyuntiva entre las
demandas econmicas vinculadas a la propiedad individual o colectiva de la
tierra, y las demandas relacionadas a la identidad cultural y al desarrollo de
las culturas indgenas. Estas anteojeras conceptuales, ampliamente difundidas, llevaron al surgimiento de un extrao fenmeno caracterizado por
constantes giros conceptuales en la orientacin de las polticas pblicas
para los pueblos indgenas, de las ltimas dcadas. AAAAAaaaaaaaaaaaaA
Hoy en da, pareciera que este temperamento de opciones excluyentes se mantiene en plano poltico. La novedad pareciera ser: optar
por una lucha general contra la pobreza o, alternativamente, por medidas especiales para los pueblos indgenas, como si estuviera comprobado
que no es posible avanzar en ambos terrenos a la vez y hacerlo, adems, de
un modo culturalmente adecuado. Todas las polticas pblicas estudiadas
en cada uno de los cinco pases han oscilado entre fases con o sin polticas
especiales para los pueblos indgenas. Incluso, la poltica social dirigida a
todos ha beneficiado y sigue beneficiando, en muchos pases, sobre todo a
los quintiles poblacionales en mejor situacin que los indgenas y asentados en lugares menos apartados. Por supuesto, tambin es posible (como
sucede en Ecuador) que los programas sociales, en general, beneficien
acaso por casualidad a la poblacin indgena, o incluso sean ms utilizados por sta que por la poblacin no indgena, aun sin basarse en sistemas de valores, idiomas y prcticas sociales indgenas. Sin embargo, esto
sucede de forma fortuita y ms bien de modo excepcional. Asimismo, se
observa la oposicin entre las instituciones estatales de coordinacin
interinstitucional de polticas pblicas y las dependencias especializadas de
los distintos sectores ministeriales, cuando en realidad se trata justamente
de la coordinacin y cooperacin entre ambas instancias. AAAAAaaaaaA
204
208
211
sistemas de valores. El reconocimiento aunque tardo de la autodeterminacin y del autogobierno de comunidades indgenas que ya existan
de facto en muchos lugares tambin forma parte de este proceso.
Asimismo, los nuevos actores polticos indgenas, por su parte, tambin
modifican su discurso y adecuan sus demandas de acuerdo a los profundos cambios actuales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA
El Estado se ha ido convirtiendo crecientemente en el campo
de batalla de distintos actores de la sociedad, y por consiguiente no constituye un bloque homogneo en defensa de los intereses de las elites como
muchas veces se cree. Las organizaciones indgenas intervienen hace ya
algn tiempo en esta batalla y obligan al Estado a dar respuesta a sus
demandas. Un instrumento importante para la participacin de las organizaciones indgenas en el diseo, aprobacin e implementacin de las
polticas pblicas para los pueblos indgenas son los foros de dilogo
institucionalizados entre diferentes actores de la sociedad, funcionarios
pblicos y representantes indgenas con integrantes que trabajan seriamente, con conocimientos especializados y experiencias concretas para
compartir un diagnstico apropiado y disear propuestas de solucin
viables. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Sin embargo, en muchos pases de Amrica Latina, el Estado est
an demasiado dbil, deteriorado, endeudado y desprestigiado como para
llevar adelante este tipo de procesos a travs de perodos prolongados, y
remunerar apropiadamente a los funcionarios involucrados. El tratar de
establecer una mejor coordinacin interna y enfoques transversales, y lograr mayor eficiencia, cuando la disponibilidad de personal o sus capacidades profesionales siguen siendo las mismas o se encuentran restringidas, lleva a que las iniciativas correspondientes slo puedan iniciarse con la
ayuda de la cooperacin internacional. Lamentablemente, es muy poco
frecuente que las iniciativas de la cooperacin internacional logren institucionalizarse en forma sostenible en la poltica nacional, con presupuestos
pblicos propios de cada pas. AAAAAAAAAAAAAAAaAAAAAAAaA
Existen otros aspectos que representan desafos para las administraciones pblicas debilitadas. Aqu algunos de ellos: AAAAAAaaaaA
Ejercer influencia en todas las polticas (a fin de lograr la integracin
transversal de las polticas pblicas para pueblos indgenas), con la
212
obligacin para todas las instituciones de implementar medidas especiales en favor de los pueblos indgenas y adecuar todas sus acciones a la diversidad cultural del pas y a las condiciones socioculturales especficas;
Una poltica de informacin sobre los pueblos indgenas y la diversidad cultural del pas, dirigida a la sociedad en general; AAAAAAAAA
El cambio sistemtico de las contradicciones entre la poltica energtica,
por un lado, y polticas pblicas para los pueblos indgenas y el medioambiente, por el otro; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La reorientacin de toda la poltica del Estado y de los presupuestos
pblicos hacia los grupos poblacionales en desventaja y hacia los pueblos indgenas en particular, lo cual hasta hoy no se ha podido plasmar satisfactoriamente en ningn pas. AAAAAAAAAAAAAAAAA
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AIDESEP
AIDPI
ALMG
APG
APRA
ARPI
ASIES
BID
BM
BMZ
CACIF
CCP
231
Lista de siglas
CDI
CEDAW
Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer - Naciones Unidas AAAaaaaaaA
CEH
CENSI
CEPAL
CFE
CGTP
CIDH
CIDOB
CNA
CNPI
COB
COCOPA
COCOPLAS
CODENPE
CODISRA
COMG
CONACAMI
232
CONADE
CONAIE
CONAMAQ
CONAP
CONAPA
CONAPRED
CONDEPA
CONFENIAE
CONIC
CONPLADEIN
Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador AaAAAAAAaaaaAA
COPPIP
COPMAGUA
CPIB
CSUTCB
CVR
DAI
DEI
DEMI
Lista de siglas
DGEI
DIGEBI
DIGEBIL
DINAPIN
DINASI
DINEBI
DINEIB
D.L.
D.S.
DRI
EBI
ECOSOC
EIB
EU
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FDPPIOYCC
FEI
234
FEINE
FES
FIDA
FLACSO
FMI
FODEPI
FODIGUA
FONAPAZ
FRENATRACA
FSTMB
GANA
IDH
IERAC
III
ILV
INAH
INALI
INAP
INC
INDEPA
235
Lista de siglas
INE
INI
INRA
FMI
KAS
MACPIO
MAE
MAIPO
MAS
MINUGUA
MIR
MNR
MOSEIB
MRTK
MRTKL
NAFTA/FTAA
ODM
236
OEA
OIT
ONG
ORDPI
ONU
PAN
PBI
PIBAI
PNPDMG
PNR
PPI
PPII
PRD
PRI
PRODEPINE
PROMUDEH
PRONEBI
PRSP
Lista de siglas
REPSOL
SAE
SEDESOL
SEGEPLAN
SEP
SEPAZ
SEPREM
SETAI
SINAMOS
TCO
UDP
UCS
UNCA
PNUD
UNEBI
UNESCO
URNG
VAI
VAIO
VAIPO
238
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