Eduardo Bustelo.

Expansin de la ciudadana y construccin democrtica En: De otra

manera. Ensayos sobre poltica social y equidad. Santa fe, Homo sapiens, 2000 (seleccin, p.
277-287)
Te crees que al mundo lo vas a arreglar vos.
DlSCPOLO. QUEVACHACH

I. Introduccin
Pareciera que el punto sustantivo central en discusin en la poltica social contempornea,
aunque parezca una paradoja despus de ms de dos siglos desde el inicio de su desarrollo
moderno, contina siendo el tema de la igualdad. En lneas generales y aunque ciertos
indicadores sociales puedan moverse en un sentido positivo -mortalidad infantil, esperanza de
vida al nacer, escolaridad, etc.- la distribucin del ingreso y la riqueza continan mostrando
dramticas. No es que el mejoramiento de algunos indicadores sociales bsicos pueda ser en
vano pero el punto es que en la modalidad de economas abiertas y en la fase de capitalismo de
circulacin que vivimos, se estn construyendo sociedades cada vez ms injustas, lo que puede
terminar por revertir el progreso social alcanzado an en los niveles de sobrevivencia humana.
Siguiendo este planteamiento inicial, pretendo en este trabajo realizar algunas reflexiones en torno
a cuatro preguntas que me parecen importantes en el presente en Amrica Latina: Es posible
pensar en una alternativa de poltica social en donde el objetivo de obtener mayores niveles de
igualdad sea viable? Hay una oportunidad histrica para concretarla basada en las preferencias
de la gente? Es posible construir una sociedad ms justa y hacerlo democrticamente? Y en el
caso en que la democracia no sea slo un sistema de gobierno, de qu clase de democracia
estamos hablando?
II. Modelos de ciudadana
Cuando un estilo o modelo de poltica social se hace hegemnico, una de sus primeras funciones
es negar cualquier alternativa rival que implique un desafo a su dominio conceptual. En el caso
de Amrica Latina, la implementacin a partir de los aos noventa de una poltica
neoconservadora que implica, segn veremos, una visin muy particular de los derechos sociales
y la ciudadana, ha conseguido poner en prctica un enfoque de poltica social a la que pareciera
no existir una posibilidad distinta, viable, equitativa y eficiente. Veremos que ello no tiene
fundamentos slidos.
Discutir seriamente sobre el desarrollo es discernir sobre sus valores ltimos: es sencillamente
ponerse bsicamente de acuerdo sobre si la produccin de riqueza es un medio y no el fin del
desarrollo o, en otras palabras, si el destino final del proceso de acumulacin material es la gente
y no la riqueza en s misma. Responder a estos dilemas es importante para una regin que est
implementando un estilo de poltica econmica y social en la que millones de hombres y mujeres
se quedan y se quedarn por fuera de los beneficios del progreso. Y esto no es slo una discusin
acerca de los pobres, puesto que estamos en presencia de un modelo de acumulacin
potencialmente importante pero que en forma simultnea est "cristalizando" una modalidad de
"sociedad" que incluye poltica, social y econmicamente a unos pocos, aumenta una zona de
vulnerabilidad en la que una proporcin significativa de personas deben, de manera dramtica,
esforzarse por no "desengancharse" del proceso econmico y de innovacin tecnolgica y
finalmente, deja a millones de hombres y mujeres en situacin de pobreza. Aqu la pregunta es:
se puede construir la economa sin sociedad o an en contra de ella?
Adems, colocar la discusin en el nivel de los valores que impregnan el contenido final del
desarrollo tiene tambin sentido puesto que a nivel instrumental, uno puede coincidir con muchas
de las polticas que actualmente se estn implementando. As por ejemplo, uno ciertamente puede
concordar con la descentralizacin como instrumento de poltica social aunque sta puede ser
postulada desde valores diametralmente distintos y persiguiendo fines absolutamente diferentes:
en un caso, se puede tratar de diluir la "esfera de lo pblico" y de lo estatal a lo "local", fragmentar
la demanda de servicios y restringir la participacin de las personas en la solucin a los problemas
especficos que los aquejan, mientras que en otro caso, se puede tratar de ampliar los espacios
de lo pblico a travs del ejercicio de una ciudadana plena y la participacin democrtica. Por eso
la discusin de instrumentos de poltica social no tiene mucho sentido porque evade la discusin

de fondo sobre la esencia de la poltica social: qu pasa con la igualdad como oportunidad de
acceso a los frutos del crecimiento y el progreso tcnico?; qu ocurre con la posibilidad de
construir una sociedad social y econmicamente inclusiva en donde todos queden adentro?
Siguiendo este planteamiento y de acuerdo con T. H. Marshall (1975,1981,1992), podemos
pensar la poltica social como el desarrollo de un proceso de expansin de la ciudadana en el
cual partiendo de los derechos civiles (libertad, libertad de pensar y hablar, de contratar, derecho a
la propiedad, a la justicia, etc.), se han incorporado los derechos polticos (participacin en la vida
poltica, poder elegir y ser elegido) y finalmente, los derechos sociales (desde el derecho a tener
un mnimo de bienestar econmico y seguridad hasta el de compartir la herencia social y vivir la
vida de una persona civilizada de acuerdo con los estndares prevalecientes en la sociedad en
donde se vive). De acuerdo con Marshall, la ciudadana es un status debido a todos los miembros
plenos de una comunidad, lo que les garantiza igualdad de derechos y obligaciones. No existe un
principio universal que determine qu derechos y obligaciones integran la ciudadana, pero en las
sociedades en que la misma es una institucin en desarrollo, se crea "una imagen de una
ciudadana ideal" hacia la cual la gente dirige sus aspiraciones y contra la cual el progreso puede
ser evaluado.
Como no es difcil imaginar, este proceso de ciudadana conceptualizado por Marshall conlleva
una lgica hacia la equidad, la cual deviene de la inclusin en la ciudadana de los derechos
sociales, que tensiona drsticamente la lgica del capitalismo, la que como se sabe, produce
profundas desigualdades sociales. Ahora bien, la lgica del capitalismo tambin se apoya en una
concepcin de derechos que esencialmente se construye a partir de los derechos individuales; por
eso la preponderancia de los derechos civiles. Hay entonces una forma de "ciudadana" que se
deriva de la racionalidad capitalista, en donde es el individuo quien tiene un "valor moral" y no la
familia, la comunidad o la sociedad. En consecuencia, los derechos sociales no existen pues no
pueden ser adscritos a sujetos individuales y por lo tanto, no son demandables. Si hay pobres y
marginales, ellos no tienen en principio el status de ciudadanos ya que los derechos civiles y
polticos son slo reconocimientos formales.
En efecto: qu diferencia habra para un pobre el reconocerle el derecho de propiedad si no
posee nada o el derecho a votar si su ejercicio no altera su situacin de exclusin social? Es por
esto que los pobres deben ser "asistidos" en su desarrollo y as por extensin podran
considerarse como titulares de una "ciudadana asistida". Tambin las instituciones polticas
dedicadas a asistir a los pobres deben ser marginales y en lo posible transitorias y tienen que ser
evaluadas a partir del bienestar y la libertad individual y no basado en si promueven o no objetivos
de bienestar pblico. Es por eso que en esta modalidad de "ciudadana" la participacin en la vida
poltica como preocupacin superior por los problemas de un conjunto social no es un objetivo en
s. La ciudadana est fuera de la poltica como tambin lo estn la felicidad y el sentido ltimo de
la vida. De otro lado, en la concepcin de la ciudadana marshalliana, no hay derechos que no
puedan ser derivados de la pertenencia a una comunidad ni ser exigidos en contra de ella. Los
derechos sociales tienen primaca en el sentido que son reconocibles por pertenencia a una
sociedad y garantizan la calidad de miembro de la misma. En otras palabras, los derechos
sociales son los que emancipan principalmente a las personas de las necesidades materiales ms
apremiantes y los hacen acceder a la "civilidad" de los derechos civiles y polticos. O sea, la
ciudadana social es la ciudadana habilitante de la civil y la poltica.1
Retornando al mbito de Amrica Latina y teniendo en cuenta los razonamientos anteriores, uno
podra entonces reflexionar que hay dos maneras bsicas de pensar polticas de ciudadana
respecto a los tres problemas sociales ms importantes que afligen la regin y que se reflejan en
los presentes niveles de desigualdad, vulnerabilidad y exclusin social. Estas dos maneras la
Ciudadana Asistida y la Ciudadana Emancipada pueden ser descritas para simplificar su
comprensin, en trminos de dos modelos rivales que hoy disputan la orientacin conceptual de la
poltica social en Amrica Latina. Pero antes de describir estos modelos de ciudadana debemos
primero aclarar qu se entiende por modelo.
En este caso, se usa la palabra modelo en el sentido de paradigma; como una representacin
simple de un conjunto de valores y conceptos estructurados con un cierto nivel de consistencia.
En un modelo es posible reconocer y definir con relativa precisin el conjunto de dimensiones
relevantes que estructuran el respectivo paradigma. Ahora bien, en la realidad los modelos no se
dan en estado "puro", ya que sta es por definicin mucho ms compleja. An as, los modelos
posibilitan diferenciar formas y/o distintos estilos de poltica social en el mundo real y
1

En el tema de derechos y ciudadana una lectura casi obligatoria es Bobbio N. (1990).

referenciarlos o catalogarlos en trminos de su mayor o menor proximidad o pertenencia a

distintas formas paradigmticas de ciudadana. Asimismo, toda poltica social puede ser pensada
como el conjunto de instrumentos para operar e implementar distintos modelos de ciudadana. Es
importante recalcar que la relacin modelo de ciudadana y poltica social permite captar el sentido
ms profundo de una determinada poltica, esto es, qu fines ltimos se persiguen y al mismo
tiempo, evaluar como se dijo, las relaciones de correspondencia entre la poltica como medio y la
realizacin de un conjunto de valores el modelo de ciudadana como fin.
Ahora bien, volviendo a nuestro anlisis anterior, podemos reconocer, como se dijo, dos modelos
de ciudadana predominantes que hoy disputan el contenido de la poltica social en Amrica
Latina y que denominamos Ciudadana Asistida (CA) y Ciudadana Emancipada (CE). Para poder
diferenciarlos se utilizan diez dimensiones que se consideran relevantes desde el punto de vista
del desarrollo histrico de la ciudadana. Estos modelos se presentan esquemticamente en el
siguiente cuadro.
Para cada una de las dimensiones utilizadas y la conceptualizacin de los modelos se han tenido
en cuenta los trabajos pioneros de Richard Titmuss en el Reino Unido (1958 y 1974) y de Oscar
Varsavsky en Amrica Latina (Varsavsky, 1971), as como algunas elaboraciones posteriores
(Bustelo, 1990 y Demo, 1995). Lo que sigue es una descripcin sucinta de las mismas.
El modelo de CA se ubica en la tradicin ms conservadora de poltica econmica y social y
puede reconocerse ms recientemente en las formulaciones tericas de Friedrich von Hajek
(1944) y Milton Friedman (1962). Es la concepcin hegemnica asociada a los ajustes
econmicos y modelos de apertura econmica predominantes hoy en Amrica Latina,
particularmente relacionados con el denominado "Consenso de Washington"(Williamson, 1996).
Se parte de una concepcin atomstica de la sociedad en la que se reconocen slo individuos con
intereses como el principio bsico organizador de toda asociacin humana. El arquetipo de
modelo es el "hombre econmico", el cual maximizando su beneficio personal, automticamente
beneficia al conjunto social.
Las libertades negativas, magistralmente explicadas por sir Isaiah Berlin en sus Cuatro Ensayos
sobre la Libertad (1969), constituyen su vertebracin terica ms profunda. Son libertades
negativas aqullas mediante las cuales se garantiza el ejercicio pleno de las libertades
individuales sin interferencia del Estado, de otras personas, o en general, de argumentos que
invoquen una razn pblica. As, el Estado debe ser mnimo y no alterar ni interferir sobre el
mecanismo autorregulativo bsico en el que se encuentran y optimizan socialmente los intereses
de millones de vendedores y consumidores, esto es, el mercado. El mercado es concebido como
un mecanismo autorregulatorio, autnomo de la poltica y de la poltica social, y adems, su lgica
es hegemnica en la formulacin de polticas pblicas: por eso siempre hay que "escuchar" a los
mercados.
No hay modelos ventajosos de cooperacin, tal como lo describe Mancur Olson en su libro La
Lgica de la Accin Colectiva (1965). Al no existir el "bien pblico" (otro que el mercado) como
algo superior al inters de los individuos, no existe tampoco la posibilidad de polticas pblicas.
La ciudadana es concebida esencialmente de naturaleza civil. La ciudadana poltica es slo de
derechos formales, principalmente el derecho a elegir y ser elegido. Los derechos sociales no son
demandables en un sentido positivo a menos que tengan una base contributiva, por ejemplo, un
seguro social que consolida en una cuenta individual las contribuciones de cada persona
conjuntamente con los beneficios calculados actuarialmente. Los derechos sociales, en el caso de
que sean asimilables a servicios sociales, estn sujetos a la disponibilidad de recursos: por eso
son en realidad slo "oportunidades condicionadas".
No hay preocupacin por la distribucin del ingreso y la riqueza, ya que las desigualdades son
naturales y fruto del triunfo de los ms aptos. Por lo tanto, las polticas del Estado deben ser
marginales y distributivamente neutras. Las denominadas polticas sociales deben concentrarse
(focalizar) sobre la pobreza y los grupos socialmente ms vulnerables, formando "redes de
contencin" y no sobre la distribucin del ingreso. En este punto la poltica social de CA se junta
con el viejo clientelismo electoral y paternalismo social (de ciudadana "tutelada" por un "lder")
que ha estado tradicionalmente vigente en Amrica Latina. En los ajustes econmicos presentes
basados en el modelo de economa abierta, la poltica social se percibe como necesaria para
establecer las bases de gobernabilidad que garanticen la legitimacin de las reformas exigidas por
el mercado.
Las distintas formas de transferencias de ingreso a los pobres que implican la poltica social, se
basan sobre una tica de compasin que fundamenta el subsidio: la ciudadana social es
esencialmente una "ciudadana subsidiada". Desde el punto de vista del clculo econmico, el

subsidio es un desincentivo y por lo tanto, su uso debe ser marginal y transitorio. Es posible
desarrollar polticas de salud y educacin estatales mnimas, fundamentadas en el capital humano
y cuya estructura no escapa a la lgica privada: los individuos invierten en s mismos calculando el
retorno futuro de esas inversiones. Tambin para enfrentar los imponderables y riesgos de la vida,
los individuos deben capitalizar parte de sus ingresos en fondos privados o seguros que siguen
una lgica actuarial individual. En este punto, la poltica social "cierra" con la econmica ya que
provee los fondos necesarios para aumentar el ahorro que se canaliza a la "inversin" a travs del
mercado de capitales.
El modelo de CE reconoce otra tradicin conceptual desde los tempranos pensadores utpicos,
incluyendo a los socialistas, y que culmina en los procesos que provocaron el desarrollo del
denominado "Estado de bienestar", con las reformas sociales impulsadas en Inglaterra y en
Suecia (Olsson Hort, 1993) y en el mbito acadmico por las contribuciones de Thomas Marshall y
Richard Titmuss (1958,1974). Para esta tradicin el tema principal lo constituye la igualdad social
como valor central, entendida fundamentalmente como el derecho de las personas en tanto que
miembros/socios de un esquema de cooperacin social comn a tener iguales oportunidades
para acceder a los bienes social y econmicamente relevantes. Igualdad implica equidad
proporcionalidad en el acceso a los beneficios y costos del desarrolloy tambin, justicia
redistributiva basada en la solidaridad colectiva.
Un esquema de cooperacin social implica la existencia de un "nosotros" como posibilidad de
hacer viable una sociedad humana particular. No se niega a los individuos, pero hay sociedad y
en consecuencia hay esfera pblica, en el sentido de una preocupacin por lo comn, por lo
compartido, por el inters del conjunto. El "nosotros" coincide con "lo social" como "asociados",
como el conjunto de "socios" solidarios en una propuesta de cooperacin mutua compartida. El
"nosotros" como propuesta concreta no es sino compartir una comunidad de argumentos: y esto
consiste esencialmente en la definicin de a dnde se quiere ir y cmo se pretende caminar. El
"nosotros" se constituye as en la dimensin fundante de una sociedad, lo que se hace ms
relevante en un mundo globalizado en donde se compite con otros proyectos sociales y
productivos. Las libertades individuales en la forma de libertades negativas son importantes pero
igualmente relevantes lo son las libertades positivas: ampliar el campo de las personas para
acceder a las oportunidades que les permitan su superacin y desarrollo. As la igualdad ms que
una propuesta niveladora, es un proyecto habilitador.
As planteada, la CE es por definicin una propuesta socialmente inclusiva. Todos forman parte de
la conversacin a travs de la cual se desarrolla una comunidad de argumentos. Y en la
comunidad de argumentos hay algunos que son claves para reducir los mltiples aspectos a
travs de los cuales se reproduce la exclusin: el acceso a un empleo productivo, a una educacin
de calidad y a los cdigos socialmente relevantes que permiten a mujeres y hombres participar y
ampliar el campo de sus derechos y responsabilidades. En la CE las personas no son "pacientes",
es decir, objetos de tratamiento o intervencin pblica, sino actores en su doble dimensin
individual y societaria: la emancipacin es individual ya que los individuos son autnomos. Pero la
emancipacin no se cuenta de uno a uno, no es una sola, no es nica. Implica, como ya se dijo,
una comunidad de argumentos y una responsabilidad por el conjunto: por eso se trata de una
emancipacin democrtica.
El mercado y la lgica de la ganancia no son sancionables en s mismos pero son claramente
posteriores. Aqu todas las instituciones polticas, econmicas y sociales son analizadas segn
sus efectos sobre las personas, las mujeres y los hombres, las nuevas generaciones, sobre si
contribuyen a emancipar o a generar dependencia, sobre si degradan, humillan, explotan o
concentran poder y riqueza, sobre los que deberan tener igualdad de oportunidades.
Como se desprende del anlisis anterior, existen al menos conceptualmente dos modelos rivales
de ciudadana que implican dos modalidades muy distintas de hacer poltica social. Estos modelos
no existen en estado puro, ya que en la realidad se dan en formas aproximadas y hasta mixtas en
algn sentido. Son estereotipos que impregnan el contenido de las polticas sociales concretas las
que, en el mundo de lo real, pueden aproximarse ms o menos a ellos en algunas o todas las
dimensiones que se han definido. Ambos modelos pueden ser en principio total o parcialmente
plausibles, pensados como posibilidad de definir las polticas sociales en la realidad presente de
Amrica Latina. Ahora bien, despejado el punto de que no hay alternativas, de que hay una sola
manera de hacer poltica social, corresponde ahora levantar otro argumento con el que se trata de
invalidar la nueva ciudadana emergente: aquel que plantea el carcter utpico-ideal del modelo
de CE. A esto respondo principalmente con dos razones:

En primer lugar, existe una tensin natural y permanente entre cmo las sociedades son y cmo
deberan ser de acuerdo con los valores de igualdad y solidaridad. Esta diferencia, esta tensin,
desencadena dinmicas que son invitaciones a trabajar y participar y es por eso que una CE, en
tanto que no es un modelo final y terminado, es social y democrticamente construible. Ahora
bien, como lo explica Veca (1996), esto presupone "una actitud de confianza razonable en la
posibilidad de disear, reformar, corregir y renovar instituciones polticas, econmicas y sociales
en la direccin coherente con la idea de igualdad". El carcter de construccin social implica
superar una propuesta reducida al compromiso slo individual o con un proyecto especfico o, a la
propuesta banal ridiculizada por R. Rorty (1992) de pretender que la gente slo "sea ms amable
y generosa y menos egosta".
En segundo lugar, tampoco se plantea con la CE el regreso del "gran" proyecto o el "gran"
experimento ni mucho menos resucitar las distintas variedades de "megadiscursos". No hay
ninguna marcha ineluctable de la historia ni la promesa de una redencin humana definitiva. La
CE se construye democrticamente como un proceso de expansin no necesariamente lineal
de una conversacin compartida sobre cmo incluir a mujeres y hombres en la igualdad, en un
"nosotros" que los emancipe de las distintas formas de exclusin econmica, social y poltica.
Una vez discutidos los dos modelos bsicos de ciudadana y planteada la CE como una
alternativa viable, la pregunta es: estamos en una instancia histrica en donde es posible
caminar en esa direccin en Amrica Latina?
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