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e no indiferena: reflexes
sobre o discurso diplomtico
brasileiro
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Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Presidente
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor
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Soberania, no interveno e no
indiferena:
reexes sobre o discurso diplomtico
brasileiro
Braslia, 2011
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Equipe Tcnica:
Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho
Fernanda Antunes Siqueira
Fernanda Leal Wanderley
Juliana Corra de Freitas
Mariana Alejarra Branco Troncoso
Reviso:
Mariana de Moura Coelho
Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem
ISBN: 978.85.7631.336-6
1. Soberania. 2. Relaes Internacionais. 3. Diplomacia.
4. Poltica Externa.
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Sumrio
Prefcio, 11
Introduo, 15
Soberania, no interveno e no indiferena, 22
Estrutura da tese, 27
Captulo 1. A formao do conceito de soberania: evoluo e rupturas, 29
1.1 Definio, 30
1.2 Primrdios, 33
1.3 As origens da moderna teoria sobre soberania, 42
1.4 A pr-histria do conceito moderno: Dante, Marlio e Ockham, 47
1.5 A teoria da soberania do governante: Maquiavel e Bodin, 56
1.6 O conceito de soberania na Idade Moderna: Grcio e Hobbes, 67
1.7 Depois de Hobbes: da soberania do governante soberania popular, 74
1.8 Soberania, direito e coero aps a Primeira Guerra Mundial, 79
1.9 Por outras histrias do conceito de soberania, 83
1.10 Concluso, 93
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Amorim, Celso Luiz Nunes. Discurso de Posse. Braslia, 02/01/2003. Texto integral disponvel
no site <www.mre.gov.br>.
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Captulo 1
A formao do conceito de soberania: evoluo
e rupturas
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Id., Ibid.
HINSLEY, F. H. Ibid, p. 33.
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A concentrao do poder em mos do monarca, a partir do sculo
XIV, foi decisiva para o arrefecimento da crena na hierarquia entre as
autoridades papal, imperial e regional. Esse processo de concentrao
se deu s expensas das autoridades universais, da classe nobilirquica e
das cidades e coincidiu com a lenta superao da excessiva fragmentao
poltica da cristandade ocidental.100
ARONAY, Nicholas. Subsidiarity, Federalism and the Best Constitution: Thomas Aquinas on
City, Province and Empire. Law and Philosophy, vol. 26, p. 161-228, Dordrecht, 2007. Documento
disponvel no site <http://ssrn.com/abstract>.
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Essa reconciliao era feita de duas formas. Em primeiro lugar, alegavam que a autoridade
universal no deveria conflitar com o poder monrquico, uma vez que sua natureza era
eminentemente emergencial. O papa continuava a deter a sua plenitudo potestatis, qual os
governantes laicos deviam obedincia nas situaes de crise. O papa, por seu turno, deveria, no
entanto, ser submetido pelo poder laico no caso de extrapolar os limites de seu poder. Em segundo
lugar, o reconhecimento outorgado pelos tomistas independncia das monarquias regionais e sua
insistncia de que eram comunidades naturais estava adstrito igualizao destas com as autoridades
universais. O poder do monarca dentro do reino em nada diferia, no tocante sua natureza, do
poder do imperador. A comunidade crist passava a ser vista, assim, como uma federao de reinos
semiautnomos. Cada um desses reinos pertencia a uma estrutura interna composta de unidades
iguais. O esforo de reconciliao de foras opostas, prprio da literatura tomista, ia ao extremo de
conceber um sistema no qual os poderes do governante provinham, ao mesmo tempo, de Deus e
do povo eleitor. Nesse sistema, o governante era supremo em determinadas reas; os governados,
em outras. HINSLEY, F. H. Ibid, p. 96.
100
No se deve esquecer, porm, que o fortalecimento monrquico, ao menos em sua origem,
dependeu de forma estreita do apoio recebido das comunidades urbanas. Spruyt nota, contudo,
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mais tarde, a divisar que seus objetivos poderiam ser atingidos por outra
via, isto , pela integrao fictcia do governante e da sociedade em um
corpo poltico que gozasse dos atributos do poder soberano.118
A difuso das ideias de Maquiavel, especialmente sua defesa da
separao integral entre religio e poltica, no foi obstada apenas pelo
fato de que elas eram vistas, nas palavras de Meinecke, como uma
espada que tinha sido cravada no flanco da cristandade ocidental119.
Com o advento da Reforma luterana e das guerras religiosas, no sculo
XVI, foi natural que toda considerao de cunho poltico passasse a
estar submetida s questes religiosas. Curiosamente, foi precisamente
nesse perodo de anarquia, na Inglaterra dos Tudor, que se percebeu
a necessidade de colaborao mais estreita entre o governante e a
comunidade. Isso levou, por sua vez, a que se considerasse o governante
como estando acima da lei, ainda que no acima do povo eleitor, o que
abriu posteriormente caminho para a formulao explcita do conceito
de soberania naquele pas.
Sem prejuzo de todos os bices ao poder real dos Tudor na Inglaterra
do sculo XVI (submisso lei de Deus e ao direito costumeiro;
desenvolvimento precoce do parlamento, que limitava as prerrogativas
reais de legislar a seu bel prazer), a coroa passou a ser vista como superior
a qualquer autoridade externa, havendo o rei se tornado o lder e principal
agente da comunidade. Essa tendncia coincidiu com o fortalecimento da
lei positiva e do monarca como agente legislativo (King-in-Parliament),120
em contraposio aos direitos costumeiro e natural. Ao final do perodo
monrquico dos Tudor, a coroa havia logrado limitar o direito de
resistncia popular, tendo-o transmutado na mera resistncia passiva aos
atos reais que violassem o costume e os privilgios consagrados. Do ponto
de vista prtico, a coroa soube explorar os perigos das ameaas externas
e os ressentimentos contra o papa como forma de ganhar a lealdade dos
sditos. Nos prembulos aos estatutos que aprovava, Henrique VIII fazia
questo de reafirmar, sempre que possvel, a independncia de seu reino
HINSLEY, Ibid, p. 113.
MEINECKE, Friedrich. Machiavellism: the Doctrine of the Raison dEtat and its place. New
Haven: Yale University Press, 1957, p. 49.
120
Os Tudors promoveram importante inovao legislativa ao divisar um corpo poltico misto,
composto pelo rei e seus ministros, o chamado King-in-Parliament, que passou a constituir-se
em autoridade suprema na Inglaterra desde ento. ELTON, Geoffrey Rudolph. England Under
the Tudors. Londres e New York: Routledge, 1991 [1955], p. 14
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absoluto, quer dizer que, mesmo que as ordens dele nunca sejam justas
e honestas, ainda assim no ser lcito o sdito transgredir as leis de
seu prncipe ou de qualquer outro modo opor-se a ele a pretexto de
honestidade ou justia.127
Tendo derivado o conceito de soberania da natureza do corpo poltico,
Bodin levou as consequncias de seu argumento ao extremo. Qualquer
noo de soberania limitada ou partilhada parecia-lhe absurda. Mesmo
que o poder soberano levasse tirania, ainda assim no deveria haver
quaisquer limites ao seu exerccio a no ser aqueles que contassem com a
concordncia do monarca. Bodin temia mais a anarquia do que desgostava
da tirania. Nesse sentido, o mau exerccio do poder no constitua, em
sua teoria, justificativa para depor o rei.128 Tendo em vista a convico
da fragilidade da ordem e a suprema necessidade de mant-la, Bodin
claramente julgou que sua principal tarefa ideolgica, nos Six Livres,
consistia em atacar e refutar a teoria da resistncia dos huguenotes, que
passara a considerar como a maior ameaa isolada possibilidade de
se restabelecer uma monarquia bem organizada na Frana.129 Para ele,
o poder real provm diretamente de Deus e a sua prtica independe da
vontade dos sditos.
H aqui, no entanto, uma ressalva. Assim como baseava a legalidade
do poder soberano na natureza intrnseca ao corpo poltico, e no na razo
de Estado, Bodin tambm fazia questo de enfatizar um ponto central de
suas ideias, o de que soberania no constitui sinnimo para absolutismo.
As limitaes existentes ao exerccio do poder soberano ocupam, assim,
posio de destaque em sua teoria. Essas limitaes so, precisamente,
Id., ibid, p. 105.
If the prince is an absolute sovereign, as are the true kings of France, Spain, England,
Scotland, Ethiopia, Turkey, Persia and Muscovy, whose authority is unquestionably their own,
and not shared with any of their subjects, then it is in no circumstances permissible either by any
of their subjects in particular, or in general, to attempt anything against the life and honor of the
their king, either by process of law or force of arms, even though he has committed all the evil,
impious and cruel deeds imaginable. Id., ibid, livro II, captulo 5, p. 110.
129
A grande preocupao de Bodin com a restaurao da paz se originava, possivelmente, em
que ele ter conhecido diretamente a ameaa sempre presente da anarquia, tendo assistido ao
massacre de So Bartolomeu e escapado, por pouco, da morte. SKINNER, Quentin. As fundaes
do pensamento poltico moderno. So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 556. A ideia de
que os Six Livres de la Rpublique no podem ser plenamente compreendidos exceto como uma
reao ideolgica apario do constitucionalismo huguenote aps 1572 pode ser encontrada
em FRANKLIN, Julian H. Jean Bodin and the Rise of Absolutist Theory. New York: Cambridge
University Press, 1973, p. VII, 50 e 93.
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Hobbes foi mais longe do que Bodin. Este, conforme se viu, inseriu o
poder soberano no contexto de um contrato entre o governante e o povo.
A consequncia acarretada foi a de o governante, em Bodin, encontrar-se
limitado pelo direito natural e pelo direito costumeiro. Em Hobbes,
contudo, o Estado ilimitado, ilimitvel, irresponsvel e onipotente. Ele
no acredita na existncia das leis no escritas do direito natural, apenas
no comando gerado pelo direito positivo legislado pelo Leviat. No que
se refere ao direito costumeiro, Hobbes acredita na sua validade, mas
ressalva que ela s se justifica pela aquiescncia tcita do soberano: basta
ele no estar de acordo com uma norma costumeira para que ela perca
imediatamente seu poder de mando, independentemente do fato de ter
sido observada ao longo dos sculos.
A obra de Hobbes foi decisiva para que o conceito de soberania
passasse a ocupar a posio central hoje reconhecida no pensamento
poltico. Depois dele, poucos autores atreveram-se a defender teorias
de soberania limitada ou compartida. A nica exceo digna de nota
continuou a ser a dos reinos de lngua alem, onde viveu e trabalhou,
em poca muito posterior, Leibniz, para quem o conceito de soberania
no passava de uma construo acadmica, uma vez que toda autoridade
humana , necessariamente, relativa e condicionada.
verdade que as formulaes de Hobbes no foram universalmente
aceitas por seus contemporneos. Mas elas se tornaram a fora motora
em todos os debates subsequentes sobre o assunto. Possibilitaram
e aceleraram o processo de mudana das premissas subjacentes s
discusses polticas, que deixaram definitivamente de ser teolgicas e
passaram a ser racionalistas. Dado o pouco desenvolvimento das formas
e dos rgos de governo de seu tempo (inclusive no sempre presente e
viviam em monarquia so escravos, Aristteles escreveu em sua Poltica (livro 6, captulo 2):
na democracia deve supor-se a liberdade, porque geralmente reconhecido que ningum livre
em qualquer outra forma de governo. Tal como Aristteles, tambm Ccero e outros autores
baseavam sua doutrina civil nas opinies dos romanos, que eram ensinados a odiar a monarquia,
primeiro por aqueles que depuseram o soberano e passaram a partilhar entre si a soberania de
Roma, e depois por seus sucessores. Atravs da leitura desses autores gregos e latinos, os homens
passaram desde a infncia a adquirir o hbito (sob uma falsa aparncia de liberdade) de fomentar
tumultos e de exercer um licencioso controle sobre os atos de seus soberanos. E por sua vez o
de controlar esses controladores, com uma imensa efuso de sangue. E creio que em verdade
posso afirmar que jamais uma coisa foi paga to caro como estas partes ocidentais pagaram o
aprendizado das lnguas grega e latina. HOBBES, T. Leviat, cap. XXI, p. 132. Apud RIBEIRO,
Renato Janine. Ibid, p. 67.
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Captulo 2
O conceito de soberania em face da globalizao:
o debate contemporneo em Teoria das Relaes
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para descrever esse novo gnero de poltica mundial, que desafia a ciso
tradicional entre as esferas domstica e externa normalmente associadas
ao Estado-nao.
Um quinto desafio refere-se emergncia do chamado direito
cosmopolita (cosmopolitan law). Esse novo tipo de norma jurdica no
se confunde com as normas internas ao Estado, nem com aquelas criadas
por tratados. Conforme lembra Held, o chamado direito cosmopolita se
refere quelas normas jurdicas que, a despeito de serem criadas pelos
Estados, estabelecem prerrogativas e limitaes, direitos e obrigaes
que vo alm da esfera nacional e que tm sobre ela consequncias
importantes. Ele diz respeito, portanto, a normas que vo alm dos
princpios da soberania estatal, como o caso nas reas, por exemplo,
dos direitos humanos, do genocdio e de crimes contra a humanidade,
de princpios sobre a conduo da guerra, do direito do mar e do espao
e, finalmente, das questes ambientais.203
Em sexto lugar, as lutas contnuas de populaes indgenas em
nome de sua autodeterminao, desde o primeiro contato com o
conquistador europeu, proporcionam uma crtica adicional norma
westfaliana da soberania estatal. O sistema westfaliano foi capaz de
acomodar as demandas por independncia e por autodeterminao
daqueles povos colonizados que continuaram a ser maioria em seu
territrio ao longo de todo o perodo de imperialismo europeu. Uma vez
que essas sociedades lograram obter sua independncia dos imprios
colonizadores, elas obtiveram, muitas vezes aps um processo lento
e difcil, o reconhecimento da soberania de seus respectivos Estados.
O sistema westfaliano no se mostrou igualmente eficiente, porm, no
equacionamento das demandas por liberdade e autogoverno da parte
daquelas populaes nativas que foram superadas numericamente pelos
contingentes colonizadores no prprio territrio. As lutas correntes das
populaes indgenas por liberdade constituem um questionamento
pungente ao conceito de soberania em sua vertente tradicional, por no
ser este capaz de acomodar suas reivindicaes.204
HELD, et al. Global Transformations. Stanford: Stanford University Press, 1999 p. 70.
ANAYA, James S. Indigenous Peoples in International Law. Oxford: Oxford University Press,
1996; BRYSK, Allison. From Tribal Village to Global Village: Indian Rights and International
Relations in Latin America. Stanford: Stanford University Press, 2000; KEAL, Paul. European
Conquest and the Rights of Indigenous Peoples: The Moral Backwardness of International
Society. In: SMITH, Steve (ed.). Cambridge Studies in International Relations 92. Cambridge:
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que busca realizar-se de forma plena por meio do Estado. O seu carter
soberano expressa, nesse contexto, a vontade popular.265
Da mesma forma como o conceito clssico de Estado esteve baseado
na identificao (problemtica e fictcia) do soberano, que podia tanto
ser o rei quanto a comunidade, com o espao sobre o qual se exercia o
poder e no qual se manifestavam interesses determinados, poder-se-ia
dizer, de forma simplificada, que o Estado Moderno repousa na sua
identificao com a nao. A ideia de nao, que era inicialmente definida
exclusivamente a partir de consideraes culturais e lingusticas, funde-se,
assim, com o conceito de Estado territorial.266
Essa identificao do Estado com a nao foi possibilitada, segundo
Bartelson, por um processo por ele chamado de dialtica do conflito,
em que se buscava estabelecer a identidade a partir da diferena, os
elementos de unio a partir dos elementos de oposio.267 Em Rousseau,
por exemplo, ela se manifesta na forma como a origem da sociedade
explicada a partir do conflito de interesses particulares. A concluso do
contrato social exige a alienao mtua e total dos direitos individuais
para a comunidade, que se torna soberana em relao a si prpria.
A comunidade, que se expressa pela vontade popular (vontade que
vem de todos e aplicvel a todos),268 assegura a unidade estatal.
Inversamente, o Estado soberano garante a preservao e unidade no
seio da comunidade.
O argumento de que o Estado soberano se forma a partir da superao
de conflitos internos e externos atinge seu ponto mximo em Hegel,
para quem o Estado se realiza de forma completa em suas relaes
externas, o que torna possvel aos cidados vivenciar a experincia da
coletividade e identificar-se de forma plena com a causa estatal.269 A
unidade do Estado no se encontra em traos culturais, lingusticos ou
265
Nations dream of being free, and if under God, directly so. The gauge and emblem of this
freedom is the sovereign state. ANDERSON, Benedict. Imagined Communities. Londres:
Verso, 1983, p. 6.
266
HINSLEY, F.H. Nationalism and the International System. Dobbs Ferry: Oceana, 1973,
p. 35-63.
267
BARTELSON, Jens. A Genealogy of Sovereignty. Cambridge: Cambridge University Press,
1995, p. 211.
268
ROUSSEAU, J. J. The Social Contract. In: COLE, G. D. H. (ed.). The Social Contract and
Discourses. Londres: Everymans, 1990, p. 205.
269
Bartelson observa que os abundantes estudos sobre o Estado em Hegel do pouca ateno aos
determinantes externos, inclusive no caso de escritos recentes como os de Pelczynski, Taylor,
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tentativa de sua realizao tomou formas distintas das que haviam sido
visveis at aquele momento, tendo em vista a posterior consolidao
do poder em mos do Estado. Abandonou-se a tentativa de ancorar essa
comunidade em uma autoridade poltica universal, em beneficio de
formas alternativas de superar a fragmentao, como o estabelecimento
de uma tica baseada em princpios universais, como os direitos
humanos, ou a objetivao de um estado de paz perptua propiciado
pela universalizao dos princpios da democracia representativa e da
economia de mercado. Em todos esses casos, h uma tentativa de recriar
uma comunidade global, sem que isso seja feito por meio da criao de
um Estado de dimenses planetrias.300
2.5 O conceito de soberania e as Teorias de Relaes Internacionais
Nesta seo, pretende-se retomar algumas ideias discutidas nas
sees precedentes, de modo a apresentar mais sistematicamente o
tratamento do conceito de soberania pelas distintas correntes em TRI. Ao
perseguir esse fim, o objetivo visado ser mostrar que essas correntes se
relacionam de forma incompleta com a realidade emprica, no logrando
explicaes plausveis dentro de suas premissas fundamentais para
determinados fenmenos do mundo contemporneo.
O conceito de soberania tem sido, em todas as suas vertentes, mas,
especialmente, em sua dimenso westfaliana (isto , relativa no
interveno nos assuntos internos), um dos fundamentos da TRI em
suas diversas manifestaes.301 Para os neorrealistas e institucionalistas
liberais, ele uma premissa de anlise a partir da qual cada grupo
constri o seu prprio edifcio terico. Para a Escola Inglesa, trata-se
de uma norma internalizada que tem guiado, mas no determinado, o
comportamento de lderes e polticos. Os construtivistas, por sua vez,
enfatizam que o conceito se tem revelado problemtico e sujeito a
questionamentos, tendo em vista o impacto das ideias e do discurso na
prxis dos Estados.
Toda perspectiva terica , em algum momento, confrontada com a
necessidade de definir de antemo determinadas premissas fundamentais
Havercroft, Ibid, p. 179.
KRASNER, Stephen D. Sovereignty: organized hypocrisy. Princeton: Princeton University
Press, 1999, p. 44.
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por meio das interaes entre os agentes, bem como entre eles prprios e
a estrutura que compem. Nesse enfoque, o Estado e seu carter soberano
no podem ser tomados como dados. Ao contrrio, eles emergem de um
processo mutuamente constitutivo que se modifica de forma recorrente.316
Ao tratar da questo das relaes entre os Estados, construtivistas
como Wendt e Friedheim sugerem que elas podem ocorrer de vrias formas.
O modelo de soberania westfaliana no seria, assim, mais do que uma
das possveis alternativas em questo. Outra possibilidade, igualmente
vlida, seria o da autoridade compartilhada internacionalmente, como
ocorre na UE. Caso o modelo de organizao do poder seja hierrquico
e formal, estar-se- diante de um imprio. No caso de apresentar-se
composto de Estados independentes, tratar-se- de um imprio informal,
semelhana do norte-americano e do sovitico no perodo que sucedeu
a Segunda Guerra Mundial.
Wendt e Friedheim fazem questo de ressaltar que nos imprios
informais o poder est fundamentado no s em fatores materiais, mas
tambm em estruturas intersubjetivas de autoridade. Para criar um
imprio informal, um Estado mais poderoso deve interferir na rbita
de outro mais fraco, com vistas a estabelecer um governo que lhe seja
favorvel. Tal interveno pode realizar-se com ou sem o consentimento
da parte mais frgil. Os imprios informais se tornam institucionalizados
na medida em que o Estado mais forte detm algum controle sobre tanto
a poltica domstica quanto a externa do mais fraco, provendo em troca
a sua segurana. O Estado imperialista apoia, ademais, determinados
atores domsticos, no Estado controlado, os quais, no fosse tal apoio,
teriam de fazer concesses a grupos de presso para governar. Os autores
indicam, tambm, que os imprios tendem a se organizar em torno de
ideologias prprias e a criar arranjos institucionais particulares, como
por eles exemplificado no caso do Pacto de Varsvia.317
Sem discordar totalmente do diagnstico construtivista, Krasner
repete a crtica comum de que o peso atribudo por seus tericos s normas
e ideias como elementos explicativos da conduta estatal so exagerados.
Sem prejuzo do papel exercido por tais fatores, as assimetrias de poder
revelam-se muitas vezes mais relevantes como fatores causais. A crtica
de Krasner pode ser mais bem entendida a partir do nvel de anlise por
Biersteker e Weber, 1996, p. 3,11 e 282.
Wendt e Friedheim, Ibid, p. 247-52.
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HOFFMANN, Stanley. The Problem of Intervention. In: BULL, Hedley. Intervention in World
Politics. Oxford: Clarendon Press, p. 7-28.
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ou aos direitos das minorias. A perspectiva cultural, por sua vez, passa
ao largo de fatores relacionados ao poder e ao interesse para explicar os
chamados isomorfismos organizacionais entre os Estados, que para eles
constituem a expresso de uma suposta cultura global.
2.6 Concluso
Ao iniciar este captulo, procurou-se mostrar de que maneira
determinados fenmenos caractersticos do que se convencionou chamar
de globalizao se revelam como elementos de tenso para o conceito de
soberania em sua dimenso clssica. Se verdade que esses fenmenos
se mostram de difcil conformidade com aquele conceito, isso se explica
no s pela forma como se manifestam, isto , ignorando as fronteiras
nacionais como elementos de demarcao de unidades territoriais
autnomas e hermticas, mas tambm pela imagem que mantm o analista
cativo, isto , o anseio de definir o poder soberano de forma unvoca
como o recurso necessrio para evitar os malefcios do Estado anrquico.
Ao abandonar qualquer pretenso de definir a ideia de soberania de
maneira fixa e imutvel, torna-se possvel divisar de que maneira o seu
significado precpuo varia no s com o tempo, mas tambm conforme a
situao em exame. O conceito apresenta distintas acepes, dependendo
da situao em anlise, o que permite falar em uma gramtica para o
termo, no sentido proposto por Wittgenstein.
A impreciso semntica tambm se manifesta uma vez examinadas as
vrias correntes da TRI, pois cada uma delasentende a ideia de soberania
conforme as necessidades especficas de seu universo conceitual.
compreensvel que, diante da proliferao de situaes em que o princpio
da soberania estatal deixou de ser respeitado (por exemplo, em sua
dimenso westfaliana de no interveno), sejamos levados a partilhar do
diagnstico pessimista de Kranser, para quem o conceito nada mais do
que uma forma de hipocrisia consensual entre os atores do sistema. Tal
diagnstico no se encontra, todavia, validado por suficiente evidncia
emprica.
Nos prximos captulos, sero examinadas situaes especficas
em que a atividade diplomtica teve de lidar com elementos de tenso
relacionados ao questionamento normativo e emprico da soberania
estatal. Ao examin-las, o objetivo ser mostrar de que maneira o discurso
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Captulo 3
Soberania, no interveno e direitos humanos
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estas tambm possam ser levadas em conta) do que por uma questo de
princpio. Uma posio no intervencionista utilitria, no entanto, ainda
que possa se referir ao Estado soberano, busca, precipuamente, utilizar
clculos de utilidade agregada para demonstrar que os resultados nefastos
sempre superaro qualquer efeito positivo (a quantidade de infelicidade
produzida pelas intervenes ser inevitavelmente maior do que a de
felicidade gerada).
Michael Walzer denomina paradigma legalista o conjunto de
argumentos contrrios s intervenes.345 Ao articular os postulados do
referido paradigma, Walzer procura desenvolver uma teoria abrangente
para a questo da agresso internacional. Essa teoria estaria baseada na
existncia de uma ordem moral entre os Estados independentes anloga
ordem civil entre os cidados em comunidade. Ela se fundamenta em
trs proposies fundamentais: 1) a regra da no interferncia; 2) a teoria
da representao; e 3) a proibio ampla do uso da fora.
Segundo a chamada regra da no interferncia, os Estados devem
abster-se de interferir nos assuntos domsticos uns dos outros. Cada
Estado deve respeitar a autonomia poltica dos demais, bem como sua
natureza soberana e o direito autodeterminao. Essa proposio se
ampara, segundo Walzer, na premissa de existncia de duas esferas de
ao poltica, sendo uma delas a relao entre governantes e governados,
e a outra a da relao entre governantes de Estados distintos. Em outras
palavras, governos estrangeiros no tm o direito de interferir na esfera
domstica de outros Estados porque no lhes facultado questionar as
bases em que repousa a legitimidade interna destes: Embora os Estados
tenham sido institudos para preservar a vida e a liberdade, eles no
podem ser desafiados em nome da vida e da liberdade.346
Do ponto de vista da teoria da representao, a premissa subjacente
a de que o governo sempre representa o povo no plano internacional,
independentemente de sua legitimidade interna. Tributria do positivismo
jurdico clssico,347 essa noo de representao no reconhece os
Walzer, M. Ibid, p. 58.
Walzer, M. Ibid, p. 61.
347
Para Karl Heinrich Triepel, os indivduos no so sujeitos de direito internacional, e, sim,
objetos de direitos e deveres internacionais. Para ele, o direito internacional pblico s rege
relaes entre Estados perfeitamente iguais, diferentemente do direito interno, que regulamenta
relaes entre os particulares. O positivismo clssico de Triepel afirma que apenas o Estado
sujeito de direito internacional e que o indivduo sujeito apenas no direito interno. Ao contrrio
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de Triepel, a teoria monista de Kelsen admite a incluso da pessoa humana como sujeito de direito
internacional pblico. Apud BARROS LEAL, Dbora Alcntara. O ser humano como sujeito
de direito internacional. Prima Facie, ano 2, n. 3. Joo Pessoa, julho-dezembro de 2003. Texto
disponvel no site <www.ccj.ufpb.br/primafacie>.
348
Canado Trindade afirma: A noo de direitos inerentes pessoa humana encontra expresso,
ao longo da histria, em regies e pocas distintas. A formulao jurdica desta noo, no plano
internacional, , no entanto, historicamente recente mormente a partir da adoo da Declarao
Universal de Direitos Humanos de 1948. As razes que hoje entendemos por proteo internacional
dos direitos humanos remontam, contudo, a movimentos sociais e polticos, correntes filosficas,
e doutrinas jurdicas distintas, que floresceram ao longo de vrios sculos em diferentes regies
do mundo. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Tratado de Direito Internacional dos
Direitos Humanos. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1997, p. 17, vol. 1. Com efeito, o moderno direito
internacional dos direitos humanos um fenmeno do ps-guerra. Seu desenvolvimento pode
ser atribudo s monstruosas violaes durante a Segunda Guerra Mundial e crena de que
parte delas poderia ter sido evitada caso existisse um sistema efetivo de proteo internacional.
O quadro que se apresenta hoje , assim, completamente distinto do perodo anterior Segunda
Guerra e permite acrescentar novos sujeitos de direito. A pessoa humana passou a ser considerada
destinatria de vrias normas de direito internacional, tendo adquirido status de sujeito no plano
internacional. Conforme observa Archaga, La verdadera piedra de toque de la personera jurdica
internacional del individuo es atribuirle no slo ciertos derechos que lo beneficien sino tambin
los medios de asegurar su ejecucin y observancia, a su propia instancia y sin la mediacin de
un Estado. ARCHAGA, Jimnez. Derecho Internacional Pblico. Montevideo: Fundacin
de Cultura Universitaria, 1995, p. 39, tomo II.
349
DAmato. Ibid, p. 223.
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hiptese, uma vez que nunca podero ser utilizadas como mecanismo
de autodefesa.350
As trs proposies que compem o paradigma legalista so
interdependentes. possvel imaginar um cenrio em que um Estado, ou
seus representantes, critiquem polticas domsticas ou levantem dvidas
quanto legitimidade de um governo, sem que isso necessariamente implique
concordar com o uso da fora contra violaes de direitos humanos. Mesmo
assim, a defesa da terceira proposio do paradigma legalista exige certo grau
de conjugao com as outras duas: ao defender a restrio ampla ao uso da
fora nas relaes internacionais, o adepto do paradigma legalista deveria ao
menos explicar, por uma questo de coerncia interna de seu argumento, as
razes pelas quais o recurso violncia por parte dos cidados para derrubar
governos injustos deve ser considerado, algumas vezes, lcito.
Walzer discorre sobre dois aspectos adicionais do paradigma legalista
ao explorar seus fundamentos ltimos: 1) a relao entre o direito
autodeterminao, que est intimamente ligada ideia de soberania interna,
e o gozo dos direitos humanos; e 2) a propriedade de se falar em padres
invariveis de respeito aos direitos humanos, isto , a questo do relativismo
cultural.
A autodeterminao corresponde ao direito dos povos de serem livres
do controle estrangeiro, de que a dominao colonial um exemplo.351
Ela se compe de uma exigncia negativa e de uma exigncia positiva.
Do ponto de vista negativo, os Estados devem abster-se de interferir
na rbita interna da comunidade que pretende ser reconhecida como
independente. Do ponto de vista positivo, eles devem cessar de exercer
controle sobre a referida comunidade, o que especialmente vlido no
caso do poder colonial dominante.352
Walzer, p. 62.
O verbete relativo autodeterminao do Dicionrio de poltica de Bobbio, Matteucci e
Pasquino define o termo como capacidade que populaes suficientemente definidas tnica e
culturalmente tm para dispor de si prprias e o direito que um povo dentro de um Estado tem para
escolher a forma de governo. Pode portanto distinguir-se um aspecto de ordem internacional que
consiste no direito de um povo no ser submetido soberania de outro Estado contra sua vontade
e se separar de um Estado ao qual no quer estar sujeito (direito independncia poltica) e um
aspecto de ordem interna, que consiste no direito de cada povo escolher a forma de governo de sua
preferncia. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio
de poltica. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, p. 70, volume 1.
352
POMECRANCE, M. Self-determination in law and practice. Haia: Martinus Nijhoff, 1982,
p. 130-138.
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Walzer, Ibid.
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maneira de olhar pode fazer afirmaes que se pretendam aplicveis a todo mundo,
no apenas quela parte que o seu prprio mundo.366
Ao afirmar que a comunidade define, em grande parte, os direitos
humanos, o relativista choca-se com o princpio rawlsiano de que as
pessoas tm valor moral em si mesmas. Princpios se aplicam a todos
em virtude de serem eles pessoas morais, dir Ralws,367 para quem,
mesmo que fosse possvel demonstrar que prticas sociais autoritrias
so aceitas por determinada comunidade, faltaria explicar e justificar por
que os indivduos deveriam renunciar aos seus direitos bsicos em nome
da coletividade. Alm disso, a afirmativa de que determinadas prticas
so moralmente justificveis por serem parte da cultura e das tradies
assemelha-se ao argumento positivista de que a lei justa por ter sido
produzida por autoridade legtima. um argumento de autoridade nos
moldes tradicionais: como os costumes do grupo so de determinada
forma, no necessrio propor alteraes de qualquer espcie.
Dizer, no entanto, que os argumentos relativistas so passveis de
contra-argumentao, seja a partir do discurso kantiano seja a partir
do discurso rawlsiano, no significa que as intervenes possam ser
justificadas com facilidade ou que estejam livres de controvrsias. Por
exemplo, as justificativas para as intervenes humanitrias partem da
premissa que de os Estados interventores no constituem, em si mesmos,
ameaa aos seus prprios cidados. Eles so, por definio, Estados
legtimos. Essa premissa , porm, no mnimo discutvel. Uma vez
abandonada, o endosso moral a intervenes com base em argumentos
humanitrios torna-se menos evidente.
Muitos crticos de Walzer alegam ser ele muito pouco rgido no
exame das credenciais de legitimidade dos Estados interventores.
Autores como Luban, Beitz e Wasserstrom reconhecem que o Estado,
em muitos pases desenvolvidos, comete atos ordinrios de opresso
contra os prprios cidados. Quando, porm, os mesmos atos so
realizados pelos governos do mundo em desenvolvimento, passam a ser
instrumentalizados como fundamento para iniciativas de interveno.368
WILLIAMS, B. Ethics and the Limits of Philosophy. Londres: Fontana, 1985, p. 159.
RAWLS, J. A theory of justice. Cambridge: Harvard University Press, 1971, p. 132.
368
Ver, por exemplo, LUBAN, David. The Romance of the Nation-State. Philosophy and Public
Affairs 9, n. 4. Princeton, vero de 1980; BEITZ, Charles R. Review: Bounded Morality: Justice
and the State in World Politics. International Organization, n. 33 (3). Cambridge, vero de
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O estabelecimento de uma relao de identidade entre resistncia
legtima e interveno constitui elemento comum a Grcio e Vattel. Em
ambos os autores h uma correspondncia clara entre legitimidade interna
e externa. Um governante que no seja reconhecido por seus sditos no
pode pretender ser reconhecido pelas demais naes.
Em contraste com o que foi descrito, a segunda vertente do direito
internacional procura abstrair da noo de autonomia do Estado qualquer
julgamento moral acerca do comportamento em relao aos sditos.
Tambm aqui, autores como Christian Wolff reconhecero as naes
como semelhantes s pessoas livres e individuais vivendo no estado
de natureza.373 No obstante, a liberdade conferida ao Estado tem,
como consequncia, a rejeio de qualquer gnero de intruso: Se
um governante onerasse demasiadamente seus sditos ou os tratasse
VATTEL, Emerich de. The Law of Nations or the Principles of Natural Law Applied to the
Conduct and to the Affairs of Nations and of Sovereigns. Bobbs Ferry: Oceana Publications,
1964, p. 3.
372
Id., ibid., p. 131.
373
WOLFF, Christian. Ius gentium methodo scientifica pretractatus. Oxford: Clarendon Press,
1934, p. 9.
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De modo a executar tarefa to monumental, o painel examinou no s
as ameaas segurana dos Estados, mas, tambm, a suas populaes.
A lista dos temas que podem representar risco para a segurana internacional
ampla. A esto presentes pobreza, doenas infecciosas, degradao
ambiental, conflitos entre os Estados e internos a eles, armas nucleares,
radiolgicas, qumicas e biolgicas, crime organizado e terrorismo.418
Embora trate com vagar de cada um desses temas (o documento
ensaia, por exemplo, uma definio de terrorismo, questo sobre a qual
os Estados-membros da ONU ainda no lograram alcanar consenso),
nos aspectos relativos ao uso da fora que o relatrio traz duas inovaes
particularmente importantes. Em primeiro lugar, e em ateno ao pedido
do SGNU Kofi Annan de uma autorizao antecipada de medidas
coercitivas,419 o relatrio exorta o Conselho de Segurana a fazer uso
mais frequente de medidas preventivas, inclusive com o uso da fora,
Os aspectos histricos relativos evoluo do debate sobre a responsabilidade de proteger
podem ser obtidos no documento Introduction to R2P, que se encontra disponvel no site <www.
responsibilitytoprotect.org>.
416
Documento Naes Unidas A/59/565.
417
Id., p. 11.
418
Id., p. 23.
419
ANNAN, Kofi. Discurso perante a 58 AGNU, documento A/58/PV.7, de 3 de setembro de
2003.
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Captulo 4
No indiferena: as vises africana e brasileira
Alegria (...)
Todos os homens se irmanam,
Ali onde teu doce voo se detm.
Friedrich Schiller, Ode alegria452
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Relaes Internacionais, nem cincia poltica, por mais que possa estar relacionado de forma
ntima com elas. Fazendo analogia com a anlise proposta por Raymundo Faoro em Existe um
pensamento poltico brasileiro?, o pensamento diplomtico brasileiro seria uma atividade sob
a jurisdio da prxis diplomtica. Essa atividade contm carga crtica, formada por valores e
no constitui mera repetio da ideologia ou da teoria poltica. FAORO, Raymundo. Existe um
pensamento poltico brasileiro? So, Paulo: Editora tica, 1994.
454
Uma descrio breve da evoluo do conceito foi transmitida pelo desptel DNU 827, de
1/8/2008, para Delbrasgen.
455
O texto integral do discurso do Papa Joo Paulo II pode ser encontrado no site <http://www.
vatican.va/holy_father/John_paul_ii/speches/1992>.
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The Rwandan genocide in 1994 touched the innermost recesses of the international
community and particularly traumatized the continent. For the first time in treaty
law, an organization took the unflinching position to promote peace, security and
stability on the continent through peaceful resolution of conflicts among Member
States, but also gave the right to intervene in any of its member States under
certain defined conditions. Thankfully, the principle of non-indifference is now
well accepted in our peace and security discourse.461
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para que o uso da fora possa ser iniciado.470 Assim, a justificativa para a
interveno deveria ser buscada no tanto na contabilizao precisa das
violaes cometidas pelas autoridades locais, mas em sua inabilidade
de manter um estado de coisas que evite a ocorrncia de tais crimes.471
O prprio Kuwali reconhece, porm, as limitaes do direito
interveno como instrumento para evitar calamidades. Ressalta que
a UA deveria evitar o custo de aes armadas e atuar mais de forma
preventiva, combatendo as causas das crises polticas no continente, e no
os seus efeitos. Defende, assim, que a UA trabalhe pelo fortalecimento
das instituies democrticas de seus membros, por polticas de boa
governana e de desenvolvimento econmico.472 O principal desafio da
Unio seria, dessa forma, construir um arcabouo poltico-normativo
favorvel ao florescimento de uma cultura de preveno de atrocidades
e de cumprimento de obrigaes internacionais, e no a articulao de
um mecanismo coletivo para o uso da fora.
De fato, as dificuldades de atuao da Unio em questes de paz
e de segurana tm sido muitas e variadas. Parte dos problemas diz
respeito a dificuldades intrnsecas prpria UA e outra parte, a questes
de relacionamento entre a UA e o CSNU, bem como ao modelo de
cooperao entre as duas entidades, que no responde adequadamente
s expectativas africanas. A vontade poltica expressa pelos lderes do
continente para encontrar solues prprias para as crises regionais,
especialmente diante dos procedimentos mais restritivos para aprovao
de operaes de paz nas Naes Unidas e da natureza mais complexa do
processo decisrio no CSNU, tem encontrado srios obstculos na falta de
recursos e de meios. Segundo a percepo africana, se a regio depender
do CSNU para enfrentar ameaas ou rupturas da paz e da segurana, sero
necessrios meses de barganha com os membros permanentes do conselho
antes que qualquer resoluo possa ser adotada ou ao concreta se faa
visvel.473 Na verdade, o modelo preferencial de parceria em questes de
paz e de segurana, do ponto de vista da UA, seria o vigente com a Unio
Kuwali, ibid., p. 53.
STACY, H. Humanitarian Intervention and Relational Sovereignty. Stanford Journal
of International Relations. Stanford, 2006. Texto disponvel no site <http://sjir.stanford.
edu/7.7.1.06_stacy.html>.
472
Kuwali, Ibid, pg. 59.
473
As ideias desse pargrafo foram retiradas to telegrama 291, de Adis Abeba, de 2/9/2009, que
relata reunio entre funcionrio da Equipe de Apoio Manuteno da Paz pela Unio Africana
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As perspectivas nesse sentido so, porm, escassas, tendo em vista as resistncias dos membros
permanentes do CSNU. Ver, a respeito, o Tel 2820 de Delbrasonu, de 28 de setembro de 2009.
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Concluso
O discurso consequente
Ao iniciar este trabalho, buscou-se descrever a evoluo de um
conceito que integra as referncias dirias do trabalho diplomtico: a ideia
de soberania. Ao longo dos diversos momentos e processos histricos que
compem o panorama que se procurou traar, foi possvel divisar o longo
caminho percorrido pelo pensamento ocidental at a formulao da ideia,
ao mesmo tempo to simples e to poderosa, de uma autoridade final e
absoluta. Por ser ela mesma irredutvel a qualquer outro conceito, viu-se,
Der Dichter wird als Brger und Mensch sein Vaterland lieben, aber das Vaterland seiner
politischen Krfte und seines politischen Wirkens ist das Gute, Edle und Schne, das an keine
besondere Provinz und kein besonderes Land gebunden ist und das er ergreift und bild, wo er
es findet. Eckermann. Gesprche mit Goethe. 11 de maro de 1832. Apud LAUTENBACH,
Ernst. Lexikon Goethe-Zitate. Mnchen: 2004. Iudicium Verlag, p. 147.
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no captulo 2, ser tambm a base sobre a qual repousa outra noo cara
a todos os que trabalham com a realidade internacional: a anarquia, seja
ela entendida primariamente como um atributo da estrutura do sistema de
Estados, ou como uma consequncia da forma como eles se comportam
ao interagir uns com os outros.
O exame das implicaes da ideia de autoridade ltima e final
tornou possvel chegar ao princpio de no interferncia de um Estado
nos assuntos internos de outro, ou, simplesmente, da no interveno.
Aqui tambm, com auxlio da doutrina da guerra justa, foram traados,
no captulo 3, os limites que tericos desde o sculo XVI at nossos
dias procuraram impor ao carter, em princpio sempre legtimo, da
no interveno. Tais limites refletem-se, por sua vez, no exame dos
argumentos em favor e contra as intervenes humanitrias.
Ao tratar da relao entre no interveno e direitos humanos, viu-se
no ser esse um debate ultrapassado, mas uma discusso que adquire
roupagens novas cada vez que conceitos como responsabilidade de
proteger e segurana humana pem em relevo as contradies que
podem surgir entre as prerrogativas soberanas do Estado e os direitos
daqueles que, em ltima instncia, constituem os titulares inalienveis
daquelas mesmas prerrogativas. Por mais que se possa alegar sua inteno
genuinamente nobre, tais conceitos contm elementos de uma retrica que
historicamente serviu para justificar e preservar uma ordem internacional
desigual e injusta. No se trata de negar que a comunidade internacional
deva assumir um papel ativo para evitar que violaes macias dos
direitos fundamentais sejam perpetradas, mas de denunciar que definies
sobre que tipo de ao tomar, quando e em que condies no podem
constituir um privilgio de poucos, nem o objeto de dois pesos e duas
medidas. preocupante ainda que, na execuo de uma ao militar
para salvar vidas humanas, como a ao da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (Otan) no Kosovo, questes relativas legalidade e
legitimidade tenham sido apresentadas como mutuamente excludentes,
com base no velho bordo de que os fins justificam os meios.
Ao Brasil interessa engajar-se ativamente nos debates acerca
desses conceitos, com vistas a precis-los e a fazer deles a expresso de
uma conscincia universal, no apenas singular, de repdio a prticas
brbaras. Articulados de forma a atender as preocupaes com suas
possveis implicaes discriminatrias, tais conceitos podem vir a se
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nem sempre fcil, nem sempre objeto de consenso poltico para moldar
a ordem internacional e torn-la mais justa e mais estvel, para agir,
enfim, como diz Goethe ao comentar a funo transformadora do poeta,
em defesa do Bom, do Nobre e do Belo, que constituem a verdadeira
ptria de ao poltica e que no pertencem de forma exclusiva a nenhuma
provncia ou pas.526
Ao escrever estas linhas finais, pouco tempo aps a capital haitiana ter sido destruda pelo
terremoto que uma vez mais exps a fragilidade da vida e das instituies humanas em face
da natureza hostil, a continuidade de aes com base na no indiferena mostra-se, por todas
as razes apontadas, mais necessria do que nunca. O ex-Ministro Celso Amorim, em discurso
proferido em sesso especial do Conselho de Direitos Humanos dedicada ao Haiti, em 27/1/2010,
ressaltou os dividendos do princpio, ao afirmar que: In our view, security, humanitarian
aid, and social and economic development cannot be viewed separately (...) Respect for selfgovernment combined with the determination to assist those who need most is what we have
called non-indifference, a principle that does not affect non-intervention but sheds new light
on it () After visiting Haiti nine times since 2004, I can tell you: non-indifference was paying
off in terms of enhanced security, reinforced democratic governance, socio-economic progress,
and greater self-confidence. In recent years, Haiti has been able to hold free and democratic
elections. Not long before the earthquake, a change in cabinet was approved by the Parliament
in a matter of days, with no friction or violence. This is new in Haiti politics. A very significant
constitutional reform process was launched under the leadership of President Prval and was
expected to be concluded in the near future. Authorities enjoy legitimacy and, despite the dire
circumstances, have been working hard to help people resume their lives. AIG, nota imprensa,
n. 24. Braslia, 27/1/2010.
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breno hermann
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referncias bibliogrficas
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Formato
15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica
12 x 18,3cm
Papel
Fontes
12/14 (textos)
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