A contratao direta, por dispensa de licitao, em situaes de emergncia

decorrente da falta de planejamento indesejada, mas no ilcita,

devendo se revestir de cautelas para garantir o atendimento de princpios
administrativos e apurao das causas e responsveis.
A Constituio Federal exigiu, em seu art. 37, XXI, que as obras, servios,
compras e alienaes sejam contratados mediante processo de licitao pblica que
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes.
As excees regra da licitao devem ser previstas em lei. o caso da
contratao direta, mediante dispensa, no caso de emergncia.
Com efeito, a contratao direta emergencial se baseia em situaes
excepcionais, em que um fato extraordinrio, que foge previsibilidade ordinria do
administrador, traz a necessidade irresistvel de a Administrao contratar em curto
espao de tempo que se mostra incompatvel com a tramitao de uma licitao.

Nesse sentido, reza o art. 24, IV da Lei n 8.666/93, in verbis:

Art. 24. dispensvel a licitao:
(...)
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada
urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a
segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou
particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser
concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos,
contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos
respectivos contratos;
A contratao emergencial, quando a situao urgente causada pela prpria
Administrao, indesejvel. A falta de planejamento, o atraso ou a omisso do
administrador no podem abrir as portas para se dispensar a competio decorrente
do certame licitatrio, pois isso poderia dar espao para direcionar a contratao
pblica, contrariando a exigncia constitucional da impessoalidade. Trata-se do que se
denominou de emergncia fabricada.
No entanto, ainda que haja desdia do administrador, haver uma necessidade
pblica que, muitas vezes, no pode ficar insatisfeita enquanto se espera a realizao
regular de uma licitao Nesses casos, o Tribunal de Contas da Unio e a AdvocaciaGeral da Unio passaram a admitir, em carter excepcional, a contratao direta pelo
tempo estritamente necessrio realizao de novo certame, desde que seja apurada,
concomitantemente, a causa da dispensa e responsabilizados eventuais culpados.

Segundo Lucas Rocha Furtado[1], [o] entendimento do Tribunal de Contas da

Unio vinha sendo no sentido de considerar que a desdia do administrador no
poderia justificar a contratao emergencial sem licitao. No entanto, prossegue o
Procurador do Ministrio Pblico Especial, com o advento do Acrdo n 1.876/2007,
o Plenrio do TCU sinalizou mudana nesse entendimento.
Com efeito, naquele julgamento, o TCU decidiu o seguinte:
TCU: RECURSOS DE RECONSIDERAO EM PROCESSO DE PRESTAO
DE CONTAS. QUESTES RELACIONADAS A LICITAES E CONTRATOS.
DISPENSAS FUNDAMENTADAS EM SITUAO DE EMERGNCIA. PROVIMENTO
PARCIAL AO RECURSO APRESENTADO PELO ADMINISTRADOR. NOPROVIMENTO DO RECURSO APRESENTADO PELA EMPRESA.
1. A situao prevista no art. 24, VI, da Lei n 8.666/93 no distingue a
emergncia real, resultante do imprevisvel, daquela resultante da incria ou inrcia
administrativa, sendo cabvel, em ambas as hipteses, a contratao direta, desde que
devidamente caracterizada a urgncia de atendimento a situao que possa ocasionar
prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e
outros bens, pblicos ou particulares.
2. A incria ou inrcia administrativa caracteriza-se em relao ao comportamento
individual de determinado agente pblico, no sendo possvel falar-se da existncia de
tais situaes de forma genrica, sem individualizao de culpas.
(Acrdo 1876/2007-Plenrio, Processo n 008.403/1999-6, Rel. Aroldo Sedraz,
14.09.2997).
Seja qual for a origem da emergncia, ser cabvel a contratao direta, o que
no desprovido de consequncias jurdicas. Ao tratar do tema na esfera do Poder
Executivo Federal, a Orientao Normativa n 11/2009 da Advocacia Geral da Unio,
disps o seguinte:
ON n 11/2009 da AGU: A contratao direta com fundamento no inc. IV do
art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, exige que, concomitantemente, seja apurado se a
situao emergencial foi gerada por falta de planejamento, desdia ou m gesto,
hiptese que quem lhe deu causa ser responsabilizado na forma da lei.
Assim, preciso distinguir ainda a contratao de servios
pblicos contnuos, cuja interrupo seria danosa sociedade, das contrataes feitas
sem essa nota de regularidade temporal, a exemplo de servios para desenvolvimento
de solues de tecnologia da informao (Instruo Normativa n 04/2010 da SLTIMPOG).

No primeiro caso, a interrupo da prestao malfica para sociedade e

desnatura a prpria natureza prestao do servio, que tem na continuidade uma de
suas caractersticas essenciais. Logo, ainda que causa que resultou na situao de
emergncia, como decidiu o TCU, decorra da falta ou insuficincia do planejamento
administrativo, a situao de emergncia legal estar caracterizada, podendo ensejar
a contratao direta.
A contratao direta, contudo, no significa burla aos princpios
administrativos. Em primeiro lugar, a lei exige que o contrato seja somente celebrado
aps procedimento simplificado de concorrncia, para justificar a escolha do
executante, de modo a garantir uma disputa entre potenciais fornecedores (art. 26,
pargrafo nico, II da Lei n 8.666/93).
Se se tratasse da compra de bens mediante dispensa com base no pequeno
valor (art. 24, II da Lei n 8.666/93), a competio se daria pelo sistema de cotao
eletrnica, conforme manda art. 4, 2 do Decreto n 5.450/2005, que foi
regulamentado pela Portaria n 306/2001 do MPOG. No entanto, a hiptese dos autos
diversa, o que no exime o gestor de buscar a realizao, na maior medida possvel,
do princpio da competio (art. 3 da Lei n 8.666/93).
Assim, embora temporria, a jurisprudncia revestiu a contratao
emergencial de outras cautelas. Vale a pena transcrever as exigncias que tm sido
feitas pela Corte de Contas Federal:
TCU: alerta ELETROBRAS-Distribuio Piau de que, quando da realizao de
dispensa de licitao nos termos do art. 24, inc. IV, da Lei n 8.666/1993,
indispensvel a consulta ao maior nmero possvel de fornecedores ou executantes
para o integral atendimento dos incisos II e III do pargrafo nico do art. 26 da Lei n
8.666/1993, a fim de que efetivamente possa ser selecionada a proposta mais
vantajosa para a Administrao (item 9.3, TC-001.233/2011-4, Acrdo n 955/2011
Plenrio).
TCU: Representao acerca de possveis irregularidades ocorridas na aquisio
de sistema de intercepo e monitorao telefnica pela Secretaria da Segurana
Pblica - Sesp/PR, no mbito do Convnio SENASP/MJ n. 150/2002. Determinao
sobre a formao das justificativas de preos nas contrataes diretas e sobre a
negociao para obter a melhor proposta para a Administrao.
9.1. [...] conhecer da Representao, para, no mrito, consider-la parcialmente
procedente;9.2. [...] acolher as razes de justificativa apresentadas pelo responsvel
Sr. [omissis], Secretrio da Segurana Pblica do Estado do Paran;9.3. determinar
Secretaria da Segurana Pblica do Estado do Paran que, quando da realizao de
aquisies conta de recursos federais:

9.3.1. observe o disposto no inciso III do Pargrafo nico do art. 26 da Lei n.

8.666, de 1993, formalizando devidamente a justificativa preo para as contrataes
diretas (dispensa ou inexigibilidade de licitao), de modo a demonstrar a adequao
dos custos orados ou a conformidade da proposta apresentada aos preos de
mercados;9.3.2. intente, sempre que possvel, junto ao contratado, ainda que nos
casos dispensa ou inexigibilidade de licitao, negociao com vistas obteno de
proposta mais vantajosa para a Administrao, conforme o art. 3 da Lei n. 8.666, de
1993;[VOTO]3. No mrito, observo que as ocorrncias apontadas pela unidade tcnica
convergem, essencialmente, para os seguintes pontos: [...]; b) a ausncia de
justificativa de preo; [...].[...]16. Quanto ao segundo ponto, consistente na ausncia de
justificativa de preo, conforme estabelece o Pargrafo nico, inciso III, do art. 26 da
Lei n. 8.666, de 1993, muito embora no se tenha seguido a formalidade requerida
pela Lei, com a demonstrao da adequao dos custos orados, mediante, por
exemplo, a consulta aos preos praticados pela empresa contratada em outras
oportunidades, entendo que nem por isso se deva concluir pela ocorrncia de
irregularidade.
17. Primeiramente, observo que o valor inicialmente estimado pela Sesp/PR [...]
contou com a anuncia expressa do rgo concedente, ou seja, a Secretaria Nacional
de Segurana Pblica do Ministrio da Justia - Senasp, a qual, por conhecedora e
disseminadora do sistema em questo, faz presumir que estava hbil a atestar a
adequao do oramento apresentado.
18. Verifico, ainda, que houve uma reduo no valor inicialmente estimado pela
Sesp/PR e aquele efetivamente contratado junto empresa [omissis], passando de R$
1.596.011,00 [...] para R$ 1.500.000,00 [...], representando, assim, um decrscimo de
6,4%.[...]22. Desta forma, em que pese a Sesp/PR pudesse ter melhor formalizado a
justificativa de preo da contratao, bem assim empreendido uma melhor negociao
com a empresa [omissis], entendo que os argumentos apresentados podem ser
acolhidos, cabendo, no entanto, a expedio de determinaes corretivas ao rgo
responsvel, com vistas a melhor formalizao da justificativa de preo e ao
estabelecimento, sempre que possvel, de negociao, objetivando, deste modo, a
obteno de uma proposta mais vantajosa para a Administrao, nos termos da Lei n.
8.666, de 1993.
AC-2314-43/08-P Sesso: 22/10/08 Grupo: II Classe: VII Relator:
Ministro Guilherme Palmeira - FISCALIZAO - REPRESENTAO
TCU: DISPENSA DE LICITAO. DOU de 05.04.2011, S. 1, p. 113. Ementa:
alerta CEPLAC/SUPOR/AFLO no sentido de que, na formalizao dos processos de
dispensa de licitao, observe com rigor os preceitos da Lei n 8.666/1993, em
especial as hipteses em que a licitao dispensvel (art. 24), a obrigatoriedade nas
obras e servios da existncia de oramento detalhado em planilhas que expressem a
composio de todos os seus custos unitrios (art. 7, 2, inc. II, c/c art. 7, 9), a
vedao da indicao de marcas (art. 7, 5, c/ c art. 7, 9), os critrios de

publicidade (arts. 16 e 26, caput), os casos em que obrigatrio o instrumento

contratual (art. 62, caput), bem como os elementos que a instruiro relacionados no
pargrafo nico do art. 26 (item 9.7.6, TC-014.388/2005-9, Acrdo n 1.920/2011-1
Cmara).
TCU: alerta ao CREA/PI no sentido de que, quando da aquisio de bens ou
contratao de servios com licitao dispensvel, nos casos autorizados pela Lei n
8.666/1993, realize prvia pesquisa de preos no mercado local e, em caso de
necessidade de contrataes diversas de mesma natureza, atente para a necessidade
de revezamento de fornecedores e/ou a juntada de cotaes de diferentes
fornecedores nos respectivos processos, alm de evitar o fracionamento de despesas,
observando-se os limites do art. 24 da supracitada Lei (item 9.5, TC-003.832/2008-7,
Acrdo n 1.038/2011-Plenrio).
TCU: alerta Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri no
sentido de que: a) utilizao do instituto da dispensa de licitao por emergencialidade
somente nos casos em que se comprovar a presena dos pressupostos estabelecidos
pela Lei n 8.666/1993, no seu art. 24, inc. IV, em que no haja realmente
possibilidade de se realizar um procedimento licitatrio normal, ante os prejuzos que
isso poderia causar; b) instruo dos processos de dispensa por emergencialidade
com a necessria e imprescindvel justificativa de preos, no sendo suficiente apenas
a insero das cotaes de preos obtidas com trs ou mais empresas
desacompanhada de anlise fundamentada dos valores apresentados e contratados
(itens 1.5.1.2 e 1.5.1.3, TC-015.455/2009-0, Acrdo n 4.442/2010-1 Cmara).
Portanto, no comete ato de improbidade administrativa, nem crime de
dispensa indevida de licitao, o gestor que, em razo de algum problema
administrativo, v-se na premente necessidade de efetuar uma contratao direta para
satisfazer o interesse pblico, evitando um mal maior, num juzo de proporcionalidade,
que seria deixar a populao desprovida do resultado da contratao.