IW ;.

- ,,

..........

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.:

? g ^ ;L | j ORAMENTARIA

SR6I0 A ssoni F ilho

Doutor e Mestre em Direito Financeiro pels Universidade de So Paulo (USP). Membro do
Instituto Brasileiro de Direito Financeiro (IBDF], Advogado em So Paulo.

Rsumo: st artigo trata do coiitrole de consdtcionalidade da lei oramentria, analisando S

natureza jurdica e a evoluo jurisprudncia! a res
peito do tema, a fim de apurar a importncia d o ;
planejamento oramentrio e do carter material
da lei oramentria para a efetividade dos direitos
sociais fundamenais.

h is dapr deais wth the controi of the

constitutionality of budgetary law, to anlyse the
juridicat nature and the Jurisprudential evolution
relativC; to the theme, in order to verify the
importance of budgetary planning and the material
character of the budgetary law to the enforcement
offuridmental social rights.

Controle de constitucionalidade ~
Lei oramentria - Natureza jurdica do oramen
to - Planejamento oramentrio - Direitos sociais

P alavras- ch ave:

A b s ir a c t :

eyw ords:
Contrql of the constitutionality Budgetary law - juridical nature of the budget Budgetary planning - Fundamerital social rights.

fundamentais.

SuMRo: 1. Planejamento oramentrio - 2. Natureza jurdica do oramento - 3. Controle

jurisdicional de constitucionalidade - 4. Efetividade dos direitos sociais fundam entais 5. Concluso - 6. Referncias bibliogrficas.

22

ORAMENTOS PBLICOS E DIREITO FINANCEIRO

1.

P la n eja m en to O r a m en t rio

A doutrina financista clssica vislumbrava na lei oramentria uma mera pea

de ndole tcnico-conthil, com a pueril funo de efetuar a previso das receitas
e a autorizao das despesas pblicas ao longo do exerccio financeiro que, em
nossa ordem jurdica, coincide com o calendrio anual civil (1.^ de janeiro a 31 de
dezembro).
Entre os doutrinadors ptrios,-foi expoente desse pensamento Alberto Deodato, ao afirmar categoricamente; Todo o oramento um estado de previso.
Orar prever receita e fixar despesa. Com fulcro na doutrina de Francesco Nitti,
prossegue nosso vetusto doutrinador a asseverar que; Os mtodos de previso e
avaliao inspiram-se todos nas ideias seguintes; para bem prever e avaliar, indis
pensvel apoiar-se em fatos j realizados.^
A evoluo dos tempos conduziu ao entendimento de que a referida conceituao torriou--se insuficiente, sobretudo porque negligenciava aspectos de enorme
relevncia terica e prtica no que concerne vigncia da lei oramentria, tais
como o seu carter igualmente poltico^ econmico e jurdico, alm do j menciona
do tcnico-contbil.
Nessa direo, a opinio de nossos financistas contemporneos, dos quais des
ponta o parecer de Regis Fernandes de Oliveira;
Da o oramento s;e constituir em pea importante no mundo jurdico de hoje,
na vida das naes. Deixa de ser mero documento financeiro pu contbil para ser o
instrumento de ao do Estado. (...) Em suma, deixa de ser mero documento estti
co de previso de receitas e autorizao de despesas para se constituir no dcumento dinmico solene de atuao do Estado perante a sociedade, nela intervindo e
dirigindo os rumos. (...) Tem seu aspecto poltico, porque revela desgnios sociais e
regionais, na destinao das verbas; econmico, porque manifesta a atualidade eco
nmica; tcnico, com o clculo d receitas e despesas; jurdico, pelo atendimento
s normas constitucionais e legais.
A lei oramentria foi adquirindo progressivamente o s tatus de instrumento de
planejamento da atuao estatal, no s voltada anlise retroativa dos fatos j
ocorridos, como rezava a doutrina financista clssica, mas tambm para definir
um verdadeiro plano de ao dos Poderes institudos, levando em considerao
as condicionantes histricas imediatas e mediatas^ mas com uma ntida conotao
prospectiva.
A importncia do oramento pblico, que doravante salta aos olhos, plena
mente justificada, uma vez que toda a vida social regida, direta ou indiretamente.

1.

D edato ,

Alberto. Manual de cincia dasjinanas. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1949. p. 215.

2.

O l iv eir a ,

Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: Ed. RT, 2006. p. 305.

CONTROLE DE CGNSTITUCIONALIDADE DA LEI ORAMENTRIA^

23

pelas escolhas polticas proj etadas na. lei oramentria vigente em cada exerccio
financeiro, pois ali est o resultado do processo decisrio governamental a respeito
da destinao do substrato material disponvel e imprescindvel consecuo dos
anseios coletivos.
Por essa razo, j afirmamos m putro estudp que p pramentp pblico a ex
presso materialdo plano de atuao governamental em pm determinado perodo,
que adquire cpncreo na realizao de todo um programa de implementao de
polticaspbliasT;;,.:.;. ,
-nArrr-.v:,;; :
.
Desse modo, a atividade financeira do Estado tem no oramento pblico seu
principal espelho refletor, visto que, longe de ser uma mera pea de natureza con
tbil, as leis oramentrias personificam todo um programa ou plano de atuao
govemamentalfi tornando explcita a forma de interveno do poder poltico no
mbito socioeconmico, especiairnente na fase de execuo oramentria, em que
ficam evidenciadas de maneira objetiva quais so as necessidades pblicas a serera
perseguidas pelo aparato estatal em um dado momento.
Nossa ordem jurdica adotou expressamente essa concepo de planejamen
to oramnfrp pu rmemp-progtama; em particular; com vigncia da Lei
4.320/1964,^ bem cmo do Dc;-lei 200/1967,^ seUdo trs s leiS draihentfis
simultaneamente vigentes e responsveis pel coordenao de nsss finria p
blicas: o Plano Plurianual (PPA) , a Lei: de Diretrizes Oramentrias (LDQ) e a Lei
Oramentria Anual (LOA), V.
y::.;
O plano plurianl instituir, de forma regionalizada, s diretrizes, objetivos e
uit'las estatais no que toca s despesas d capital e aos programas de durao conti
nuada, com validade por um perodo de quatro anos, sendo elaborado no primeiro
ano do mandato dp chefe do Poder Executivo e encaml^fiado seu projeto de lei ao
Poder Legislativo at quatro meses antes do encerramento dp primeiro exerccio
(i iumceirp e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.^
A lei de diretrizes oramentrias omprcnder as metas e prioridades estatais
para o exerccio financeiro seguinte, a fim de orientar a elaborao da lei oramen-

T. Assoni Fimo, Srgio. Transparnciafiscal e democracia. Porto Alegre:, Npa Fabris, 2009 p. 16.

4. Silva, Jos Afonso da.Oramento-programa no Brasil. So Pulo; Ed. RT, 1973: p. 1-3;
Duvlger, Maurice. pinances publiques, 8, ed. Pans: PUF, 1975. p, 21^-217,

?
;
;

5, A Lei 4.320/1964 assim dispe, em seu art. 2., caput: A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a,evidenciar a poltica econmica financeira e o
programa de trabalho do Govemq, obedecidos os pTincpios de uriidade, upiversalidade e

I
i
;

anualidadeV;.fi O Bec.-lei 200/1967 estabelece; em seu art. 16; caput: Em cad anov ser elaborado um
oramento-programa, que pormenorizar a etapa do programa plurianual ser realizada
no exerclcip seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada dq progra.ma anual.

/. ( L arts, 165,:i e 1.4 da C F;35,,

r
fc

2 ,4 1 , do ADGT; e 34 daLei 4 3 2 0 /1 9 6 4 .

24

ORAMENTOS PBLCOS E DIREITO FINANCEIRO

tria anualLdevendo ser encaminhado sen projeto de lei ao Poder Legislativo at

oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerranientG do primeiro perdo da sesso legislativa.
J a lei oramentria anual ter validade para o exerccio financeiro seguinte, a
qual comphnder o oramento fiscal, o rmento d investimentos das empresas
estatais e o oramento da s^ridadfe social; devendo ser encminfiado seu projeto
d lei o Poder Legislativo at quatro nieSs antes do encerramento do exerccio
financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso lgistva, sndo
sua elaborao e emendamento pautados pelo que ficoU determinado no plano
plurianual e na lei de diretrizes oramentrias.^
s trs es dramntrias mencionadas so d iniciativa exclusiva do Poder
Executivo, isto , fica seu cargo a pordenao geral de todo o processid que
envolve eiaborao e formalizao da prpost oramentria ser apresentada
ao Poder Legisativ, tambm chmada de/os adrhinistrativa d cclo oramen
trio}^
atuao dos membros do Poder Legislativo verificada na, tramitao propria
mente dita dos projetos das leis oramentrias, sendo sua incumbncia aprov-los
e alter-los por meio da apresntao de emendas parlamentares.
Resslte-se que qualquer plano ou programa de o estatal deve observar, em
ltima instncia, a consecuo dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa
do Brasil, expressamente insculpidos no art. 3 de nossa Constituio Federal^ de
modo qqe tambm as leis oramentrias devem servir de instrum.ental ao atendi
mento destes supremos desgnios.^^ ; ^
^
:
Alm disso, nossa Constituio Federal, em seu art. 174, caput, estabelece que,
na qabdde de gebte rtomitivb e rcglatibr d atividade conmic, incumbe
ao Estado xfcr s funes d fiscalizao, incfntiVo e panjamnto, sndo este
ltimo determinante pr o setor pblico e indietiv para o setor privado 2^

8. Cf. arts. 165, II e 2., da CF; 35, 2.^ II, do ADCT; e 34 da Lei 4.320/1964.
9. Cf arts;16^; III e 5.^j 166, 3. 4. d CF; 35; 2.; Il; do ADCT; 5. da LC IO/2000;
.f -.: 3 4 da;Lei4.32G/1964E ^
10. CoNTi, Jos Maurcio. A utonrhifinnceir d^f jdidfio: So Paulo: MP Ed., 2006.
i - : . p. 7 7 -8 1 .;::-.i ;/-. :
11. G art; 3. d CF detrmia: Cnfdm objetivo fudtrientis d Repblc Federativa
do Brasil: 1 ~ cdnstr m Sociedade lvr/jst 'solidria; l garantir o desiivolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir s dsigaldades
sociais e regionais; IV - promover o bem de todos; sem preconceitos de origem, raa, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. > ;
12. Assim dsp tt; 174, capt; da CF: Cmo gnt noriiativo e rgudor da atividade
econmica, o Estado exercer; ria forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e

25
Assirii sendo, em face do qne determina nosso ordenamento jurdico, e com
fundamenta na mais moderna dontrna, inegvel que as leis oramentrias devem
ser consideradas como planos ou programas de atuao governamental, pois so
reveladoras da existncia dtum apredeterm inao de finalidades a serem alcanadas
pelos.gestores...
, As metas e os objetivos transpostos para as; leis oramentrias ganham mate
rialidade^ servindo de norte implementao das polticas pblicas e, ao mesmo
tempo, balizando o processo decisrio governamental.
Nesse sentido, as leis oramentrias se ptestm coibio de arbitrariedades na
gesto da cpisa pblica, na. medida em que impedem ura distanciamento entre a
atuao prtica dos agentes polticos e p planp de trabalho fixado era prospecto nas
leis oramentrias aprovadas, isto i as leis oramentrias podem evidenciar a ile
galidade ou mesmo a inconstitueionalidade de uma deciso governamental, a qual
no poder ser legitimada pela mera alegao de exerccio de um suposto jqzo de
convenincia e oportunidade.
2.

N a t u r ez a

ju r d ic a do o ram en to

No h consenso doutrinrio sobre a natureza jurdica das leis oramentrias,

nlisdas respeitveiopinies nacionais e estrangeifs, tarit clssicas quanto hodiernas, pois alguns as consideram leis apeUas em sntid frmal, outros as repu
tam leis n sentido formal e tambm material, e h ainda dm legu se tratarem
de atos legislativos sui generis;
m particular, constata-se na doutrina e na jurisprudncia ptrias nma propen
so em considerar as leis oramentrias apenas em seu aspecto/onna, dizer, iden
tific-las con leis apenas porque seguem basicamente o mesmo processo legislativo
de criao das demais espcies normativas elencadas no art. 59 da C Nessa senda,
so reputadas desprovidas de aptid para vincular as deeses alocativas tomadas
pelos Poderes institudos, mesmo aps a observncia dos trmites legais e constitu
cionais para sua aprovao e vigncia, pois a aplicao dos recursos pblicos seri
uma questo de mrito administrativo, isto , sujeita to somente avaliao de
convenincia e oportunidade por prte dos gestores.
Entre nossos doutrinadores, a mencionada tendncia emblemtica no pen
samento de Ricardo Lobo Torres, que preleciona: O oramento lei formal, qne
apenas prev as receitas pblicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos
e sem modificar as leis tributrias e financeiras.^^ O mesmo se diga, com suporte

planejamento, sendo este determinante para o setor pblico indicativo pra o setor pri' ^vado. -
13.

T o rres , Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e trihutrio. 2. ed; Rio de
Janeiro; Renovar, 2000. vol. 5, p. 76.

26

ORAMENTOS PBLIGOS E DIREITO FINANCEIRO

na obra de KiyoshiHaradaj que faz a distino entre as demais leis de um lado, ca

racterizadas por serem genrieas, abstratas e permanentes, e as leis oramentarias
de outro, por ele consideradas leis de efeitos concretos, que vigoram por ura prazo
determinado, de modo Ibes retirar o carter material J'^
O entendimento clssico do STF tambm condizente com o periSainent de
que as leis oramentrias so leis meramente formais, ou seja, so normas individu
ais de efeitos concretos, portantoverdadeiros atos administrativos em substncia^
desprovidos de densidade nrmativa (generalidade, impessoalidade e abstrao);
uma ye;z. que possuem objeto determinado e destinatrio certo.t^
O grande responsvel pela teorizao e posterior proliferao dessa concepo
a respeito das leis oramentrias foi Paul Lband, cuja redao original de sua obra
remonta b mais d um sculo; sb a gide da Constituio da Prssi, em uma
poca de conflito entre Monarca e Parlarnento, que comurnente ocasionava a no
aprovao d lei ramentrl anual. Em tal contexto; Paul Laband elaborou uma
teoria dualista, tambm chamada de teoria do duplo conceito de lei, interpretando a
Constituio da Prssia de uma forma que pudesse diferenciar as leis meramente
formais das leis formais com contedo material.
Conforme a referida teoria, segue o excerto da lavra de Paul Laband;
O termo le f tambm pode apbcar-se, de modo singelo, quando unicamente
quer expressar a constatao o a exigncia de um acordo de vontades entre o
Monarca e as Cmaras do Parlamento, ou entre o Senado e a Cmara baixa. A ca
racterstica conceituai da lei neste caso uma caracterstica puramente formal; da
no se poder falar, de modo algum, que todos os princpios jurdicos que regem as
leis, no sentido rnateral deste termo, tenham que aplicar-se ou possam aplicar-se s
atuaes do poder estatl que no sejam leis no sentido material, mas que recebem
tal nome somente porque observaram as formas do processo legislativo.
Consoante tese dualista, Paul Laband interpretou o art. 99 da Constituio
prussiana de modo a classific-las como leis meramente formais, preconizando
q seguinte: O Oramento do Estado se fixar anualmente por meio de uma lei
np se deduz, de modo algum, que a fixao anual do Oramento pelo Go
verno e a representao do povo seja um ato legislativo no sentido material da
expresso/^
A teoria dualista de Laband serviu ao intento de contornar os conflitos de ndole
poltica existentes entre os Poderes institudos, em torno da elaborao e aprovao

14.

H arada ,

Kiyoshi. Direito financeiro e tributrio. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2006.

p.

86.

l y Vide a respeito, os seguintes julgados do STF: ADIn 647; ADIn 2100; ADIn 2484.
16. LabANd, Paul. Derechopresupuestario. Trad. Jose Zamit. Madrid; Instituto de EstudiosFisca: les, 1979. p .T 2 (traduo livre).
.
,
17. Idem, p. 17 (traduo livre).

CONTROLE DE GONSTITUCIONALIDADE DA LEI ORAMENTRIA

27

da lei oramentria anuafi devolvendo ao Monarca as rdeas da atividade finan

ceira, em detrimento do Parlamento, tornado coadjuvante na tomada de decises
sobre a alocao dos recursos.
Da a dura crtica de Francisco Campos doutrina labandiana, assim pronun
ciada:
A Constituio, para Lafiand, assim comp parq ps tericps do direito consti
tucional alemo, era uma realidade de natureza exclusivamente poltica. As trans
gresses da Constituio no pobiam ter, portanto, qualquer sentido ou conseq
ncia d carter jrdi. Da se origina a tritativa de Laband e ds seqazes da
sua doutrina do oramento de rebaixar a lei oramentria a um simples quadro,
de valor puramente aritmtico ou contabilstico, da receita e da despesa nacionais.
No os impressionou o fato de haverem sido elevados categoria de normas de
Constituio as regras fundamentais da elaborao oramentria.-^
At porque, no dizer de Jos Joaquim Gomes Canotilho, aps a Revoluo Fran
cesa e a conseqente edio da Constituio de 1791, que serviu de paradigma ao
('onsitucionalisrao contemporneo, no mais cabvel se falar em leis meramente
formais, pois toda deliberao emanada das assemblias representativas parlamen
tares sob a fonna legislativa constitui uma norma superior de direito, com fora e
valor de lei.^
Alm disso, o alinhamento construo doutrinria de Paul Laband, na atua
lidade, nos parece totalmente despropositada, tanto em face do que dispe nosso
ordenamento jurdico vigente quanto no que respeita ao nosso momento poltico,
( conmico e social, totalmente diverso do regime autoritrio existente na Prssia
ilo final do sculo XIX.
Em primeiro lugar, porque nossa Constituio Federal declara expressamente
que os oramentos pblicos so leis, consoante inteligncia dos arts. 165 e 166,
scin estabelecer qualquer tipo de distino entre leis meramente formais e leis for
mais com contedo material, de maneira que o intrprete constitucional, ainda que
mximo (Suprema Corte), no poder distinguir o que o legislador constituinte
iio distinguiu.
Ademais, a norma infraconslilucional que regulamenta a matria, a Lei
4/120/1964, conhecida como lei dos oramentos pblicos, faz referncia expressa
ao seu carter de lei, pois o Ttulo I (arts. 2.^ a 8.) intitulado Da lei de oramenui, bem como o Ttulo III (arts. 32 e 33) denominado Da elaborao da lei de
oramento.

IB. C ampos , Francisco. Oramento -naturezajuridica. Revista de Dreio Administrativa, n. 71,

. jan.-inar., p. 331, 1963.
19,

C a n o t il h o , Jos Joaquim Gomes. A lei do oramento. Estudos em homenagem ao Prof. Dr. J.

J, Teixeira Ribeiro. Coimbra: Universidade de Coimbra, 1979. p. 553.

28

ORAMENTOS PBLICOS E DIREITO FINANCEIRO

A doutrina de Paul Laband tambni se tornou obsoleta em face das hodiernas

exigncias; normativas, pois toda a atuao dos gestores deve estar pautada pela
programao oramentria, visto que as leis oramentrias passaram a ser encara
das omo um legtiiqo instrqmeiito de planejamento governamental, especialmen
te a partir do advento da LC li/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal, que fixou um novo padro de gesto fiscal, qualificada pela ao planejada e
transparente inclusive, editada com um captulo inteiro dedicado s leis oramen
trias (Captulo 11), no sem propsito, intitulado Do planqamenio.
F:m segundo lugar, porque hoje vivenciamos um regime democrtico, e a des
peito de iodas as dificuldades para a implementao de uma educao generalizada,
capaz de promover a efetiva participao cidad no processo decisrio governa
mental, qui nos encontramos em uma fase de transio evolutiva para uma expe
rincia democrtica participativa, isto , que conjuga instrumentos da democracia
representativa com instrumentos da democracia direta?
Np mais, atualmente h uma espcie de presidencialismo de coalizo em torno da
elaborao das leis oramentrias de nosso Pas, que permite um comportamenio
estratgico por paite dos Poderes Executivo e Legislativo, Nesse cenrio, as emen
das parlailientares aos projetos de leis oramntarias so vistas como a principal
moeda de troca poltica entre tais Poderes, fato este que acarref algumas distores
no ciclo oramentrio, mas que tem como contrapartida o condo de assegurar a
governabilidade, assim coibo aprovao ds lis fmntris sm que haja
nires-percalos?^-' '
IS|essg dfieo, trazmos colao algumas lies doutrinrias que enfatizam
o contedo jurdico das leis oramentrias, rejeitando a argumentao de que seus
dispositivos so meramente formais ou atos administrativos de efeito concreto
Para Lus Cabral de Moncada:

A aprovao parlamentar da lei do oramento representa sernpre a adeso a um

ato de direo poltica fundamental, em que p Parlamento se vussociado tarefa de
corporizar, aprovando o qraprientp, um impulso poltico autnomo, assumindo ou

?0. Assim dispe a L101/200p; j np 1." de seu art, 1.: A responsabilidade na gesto fiscal
pressupe a ao planejada transparente, em que se previnem riscps e cpirigem desvips
capazes de afetar o equlbrip das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas a obedincia btnits e Condies no qe tnge
renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e utras, dvi
das consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
21. A esse respeito, vide nossa obra:
22,

A ssgjni F il h o ,

Srgio. Op. cit.

M u e l l e r , Bernardo; P er eir a , Carlos. Comportamento estratgic em presidencialismo de

coalizo: as relaes entre Executivo e Legislativo na elaborao do oramento brasileiro.
Dados Revista de Cnes Sociais, vol. 45.i, 2. 2002.

CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE DA LEI ORAMENTRIA

29

no as opes polticas do Governo , ao mais alto mvl de deciso dos rgos do Esta
do e revestindo enquanto tal o contedo verdadeiramente substancial de uma lei.^
Por sua vez, Jos Afonso da Silva preleciona:
Em verdade, o oramento somente adquire valor jurdico depois de sua aprovao
pelo Poder Legislativo. Constitui inegavelmente um sistema de limites de atuao d
Poder Executivo. Ora, se fosse materialmente alo administrativo, certamente que o
Poder Executivo poderia modific-lo, sem autorizao legislativa, desde que manti
vesse o montante dos dispndios originariamente fixado. certo que os funcionrios
administrativos devem cumprir as metas previstas na programao oramentria, e
no o podem fazer livremente, mas nos termos e limites fixados na lei de oramento.-''
Para finalizar, fazemos referncia a um trabalho defendido recentemente na Fa
culdade de Direito do Largo So Francisco, da autoria de Rodrigo Oliveira de Faria,
pois tivemos a oportunidade de integrar a banca examinadora que o aprovou por
unanimidade, e que teve na natureza jurdica do oramento o objeto central de seu
estudo, do qual se extraiu o seguinte:
, A teoria da lei formal insuficiente porque rechaa uma caracterstica marcante
do oramento: a existncia de preceito jurdico em seu contedo. (...) Como visto,
existe uma pluralidade normativa dessa Lei, revelada por meio de autorizaes, proi
bies e determinaes contidos nos diversos elementos constitutivos da pea ora
mentria. (...) H que se registrar, ainda, a existncia de sanes ao descumprimento
da Lei de Oramento, em franca dissonncia tese da lei formal. No ordenamento
brasileiro, como visto, o ncleo sancionatrio da lei oramentria extrado direta
mente da fonte constitucional, revelando a importncia desse diploma normativo
Isso posto, parece-nos ser m ais condizente com a realidade ftica de nossos
dias entrever nas leis oramentrias no s genunas leis form ais, atinentes obser
vncia do competente processo legislativo previsto no ordenamento, mas tambm
reconhecer que as leis oramentrias possuem um contedo material, portanto, sem
diferenas substanciais quando comparadas com as demais espcies normativas
constantes da Magna Carta brasileira.

3.

C ontro le

ju r is d ic io n a l de c o n stitu c io n a lid a d e

A Constituio Federal brasileira rgida, tendo em vista que o processo de

alterao dos dispositivos constitucionais mais solene e complexo que o pfO-

23.

S. Cabral de. Perspectivas do novo direito oramentai portugus. In :-------.

Estudos de direito pblico. Coimbra; Coimbra Ed,, 2001. p. 92-93.

M o nca d a , L u s

24. SiLVA,Jos Afonso da. Op.cit., p. 272.

25.

Rodrigo Oliveira de. Natureza jurdica do oramento e flexibilidade oramentria. Dis

sertao de Mestrado, So Paulo, USP, 2009. p. 262-263.

F a ria ,

30

ORAMENTOS PBLIGOS: E DIREITO FINANCEIRO

cesso de alterao das outras espcies normativas, de modo que o emendamento

constitucional s possvel quando observados os trmites especiais e o quoruth
qualificado, alm de um ncleo intqngvel de rpatrias, cujas propostas de emenda
no podero ser objeto de deliberao (clusulas ptreas), tudo na forma do art. 60
e seus pargrafos.
A rigidez aventada decorre da supremacia constuciGna, pois a Constituio Fe
deral encontra-se no vrtice de nosso sistema jurdico, servindo de norma de vali
dade para tdos os demais atos infraconstitucionais d ndole normativa.
Dessa constatao, exsurge o escalonamento normativo, isto , uma relao hie
rrquica que tem na Cnistitio o seu gr mximo, o pice d pirmide nornitva, orientando os atos infraconstitudonais, enquanto componentes de um sistema
jurdico verti ca lizado.
-J'
Exatamente por haver essa hierarquia entre Constituio e normas infracons
titucionais, imperativo que haja algum instrumental eficiente de controle que
recaia sobre estas, sempre que se mostrarem em desconformidade com aquela.
Quando j em vigncia a norma infraconstitucional, dizer, uma vez superada
fase legislativa de sua formao, como regra geral, incumbir ao Poder Judicirio
declarar .sc ela ou no, de fato, dissonante do parmetro constitucional. Para tanto, o Brasil adotou um sistema jurisdicional misto de controle de constitucionalidade,
pois a partir de um critrio subjetivo ou orgnico estabelece qual ser o rgo judi
cial competente para decidir sobre a questo da constitucionalidade, admitindo-se
tanto o controle difuso quanto o controle concentrado.
O controle difuso assim denominado porque a anlise da constitucionalidade
pode ser exercida por qualquer rgo do Poder Judicirio, desde que observadas
as regras processuais de competncia previstas na legislao e desde qe a questo
da constitucionalidade no seja o objeto central da demanda, mas to somente a
sua causa de pedir processual, na qualidade de simpls futdamento d pedido
principal em um dado caso concreto, portanto, meramente incidental ao exame do
mrito (nddenteranun).
J no controle concentrado, como se pode aduzir de seu prprio nome, o exame
da constitucionalidade exercid pr m fiic ig do Podef Judicirio, fixada
tal ompetncia originria de ^cordo com a natureza da norma infraconstitucional objeto de questionamento (federal, estadual, municipal ou distrital), sendo a
questo da constitucionalidade o objeto central da demanda, ou seja, o seu mrito
ou pedido principal verificar a constitucionalidade da norma infraconstitucional
em tese, abstratamente considerada.

26.

L enza ,
118.

Pedro. Direito constitucional esquemtizado.

12.

ed. So P a u l : Saraiva,

2008. p l i7 -

CONTROLE DE GONSTITUGIONALIDADE DA LE ORAMENTRIA

31

; Dessafbriia; a presta jurisdicional ser abstrata quando tiver por seu prin^
eipal objeto a anlise da constitucionalidade da norma infraconstitucional em si
mesma, acarretando o a declarao de constitucionalidade que legitima a sua sub
sistncia no ordenamento vrgulaiido as relaes jurdicas que originaram sua vi
gncia; O U , bm vez disso , ocasionando a declarao de sua incnstitucionalidade,
reveladora de que ela no est de acordo com a Constituio Federal, determinante
de sua excluso do ordenamento como se nunca tivesse regulado qualquer relao
jurdica (salvo quando haja modulao dos efeitos desta deciso).
Nessa senda, o controle de constitucionalidade concentrado o mecanismo
criado pelo legislador constituinte originrio para expurgar do sistema jurdico a
norma infraconstitucional que, por vcio de forma e/ou de substncia, seja decla
rada inconstitucional pelo rgo judicial competente, dizer, quando considerada
em desconformidade com seu fundamento ltimo de validade, qual seja, o texto
constitucional vigente no momento de sua criao.
Como antes referido, tradicional em nossa jurisprudncia o entendimento de
que as leis oramentrias so leis meramente formais, como normas individuais de
efeitos concretos, com objeto determinado e destinatrio certo, sendo equiparadas
a atos administrativos, uma vez que desprovidas de generalidade, impessoalida
de e abstrao (densidade normativa), o que tomaria, em princpio, impossvel a
efetivao de seu controle abstrato, ao menos pela via principal ou ao direta de
incnstitucionalidade (ADIp).
Entretanto, houve uma progressiva evoluo jurisprudencial a respeito da ma
tria, iniciada cora alguns precedentes que timidamente admitiram o controle de
constitucionalidade concentrado de leis oramentrias por meio de ao direta,
mas apenas quando constatada a presena de certo grau de generalidade e abstra
o nos dispositivos oramentrios impugnados, de modo que a interpretao da
lei oramentria objeto de questionamento em face da Constituio Federal deveria
permitir o abandono de seu campo de eficincia concreta, possuindo ntidos traos
genricos e abstratos, como condio sem a qual no haveria esta espcie de con
trole pela viaprincipaU:
A ruptura propriamente dita desse paradigma finalmente ocorreu com o adven
to da ADln 4048, pois o STF alterou seu posicionamento clssico, aplicado desde a
promulgao da Constituio Federal de 1988, reconhecendo ser cabvel o controle
concentrado de constitucionalidade de leis oramentrias por meio da ao direta.
O mencionado leaing case teve por objeto o questionamento da constitucio
nalidade da Medida Provisria 405/2007, editada com o objetivo de promover a
abertura de crditos extraordinrios, contudo, sem verificar a exigncia dos requi-

27. Vide os seguintes julgados do STF: ADIn 647; ADIn 2100; ADIn 2484.
28. Vide os seguintes julgados do STF: ADln 2535; ADln 2925.

32

ORAMENTOS: PBLIGOS E DIREITO FINANCEIRO

sitos d e relevncia e urgnciai constantes do caput do art. 62 da CF/1988, quando

conjugados com o quefamibrn dispe o seu
queiern xriatria de abeftura
de crditos oramentrios extraordinrios ainda remte observncia: dos vetores
interpretativos da imp?:eyisiblidade uignda, elencados em outroip^eceito cqnstL
tucionafi art. 167, 3 ? , condicionando; sua abertur ocorrncia de alguma situa^
o-bmite, tal como a guerra, a comoo interna ou a calamidade pbEca^ J
;
O STl; em deciso pedaggica, deferiu o pedido liminar decorrente da medida
cautelar impetrada, declarando ser incnstihicionl Tferida medid provisria, prin
cipalmente pela inobservncia do meneionado requisito da imprevisibilidade, indis
pensvel edio de medidas provisrias que tenbam por escopo a abertura de crdito
oramentrio extraordinrio, conforme os parmetros constitucionais expressos.
Mais do que isso, a deciso deixou como legado o entendimento de que compe
te .Suprema Corte a funo precpua de fiscalizar a constitucionalidade das leis e
dos atos normativos quando houver uma controvrsia constitucional suscitada em
abstrato, independentemente do carter geral ou especfico, concreto ou abstrato
de seu objeto, por conseguinte, possibilitando a submisso das leis oramentrias
ao controle Jurisdicional pela via da ao direta de inconstitucionalidade, a chama
da ADIn genrica.
Nossa Suprema Crirte entendeu que a lei, como meio de inovao da ordem ju
rdica e verdadeiro instrumento de concretizao da prpria ordem constitucional,
no poderia deixar de ser submetida ao controle abstrato, a fim de preservar em vez
de fragilizar tal garantia constitucional, mesmo porque, muitas vezes, essa a nica
forma de realizar um controle efetivo sobre as alocaes de recursos oramentrios.
A nova interpretao jursprudencial relativizbu a concepo existente sobre
densidade normativa, asseverando que toda lei um ato de aplicao primria da
prpria Constituio, diferentemente dos atos de natureza infralegal, estes sim ina
tacveis pelo controle abstrato. Ademais, considerou que no h razo lgica ou
jurdica para coibir aferio de legitimidade das leis formais por meio do controle
abstrato, diante da possibilidade de uma lei de efeito concreto ser formulada com
certo grau de generalidade e abstrao, ou ainda por ela ser capaz de regular de
modo mais ou menos abrangente todo um complexo de situaes.^^
^
Doravante, feita essa distino por parte do intrprete mximo de nossa Cons
tituio, todos os atos editados sob a forma de lei, sejam ou no de natureza or
amentria, estaro sujeitos ao controle abstraio de constitucionalidade pela via
principal. ;
A evoluo jursprudencial apontada parece ser o pressgio de uma nova era,
condizente com o desenvolvimento doutrinrio sobre o assunto, e at mesmo corn
a produo legislativa mais recente e avanada (LC 101/2000, por exemplo), rea-

29. Vide os seguintes julgados do STF: ADIn 4048; ADIn 4049.

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI ORAMENTRIA

j 33

firmando a materialidadte;ds leis oramentrias o reconheGer; sen contendo ijrdico, alm de identificar no oramento pblico um legtimo plano de atuao
goyernamerital para a consecuo dos obj etivos fundamentais explicitados no texto
constitucional (art. 3.", l a IV).
4 1 E fetividade DOS DIREITOS soGiAis FUNDAMEiirAis

Acatar a supremacia constitu^qnl, quando se tem a implementao do ontrole de constitucionalidade das leis oramentrias como seu pano de funfio,
significa ir muito alm da simples perspectiva de obedincia aos mandamentos
constitucionais de ndole oramentria, significa estar centrado na necessidade
d coibir o abuso na destinao dos recursos pblicos, assegurando que estes
meios financeiros sejam aplicados, de fato, em prol da efetividade dos direitos
sociais fundamentais.
Entrever na figura do oramento pblico um instrumento essencialmente jur
dico de limitao da atuao discricionria dos gestores pblicos o resultado de
todo um caminhar das modernas sociedades complexas, que denota a mudana de
um vis individualistu e at mesmo personalista de exerccio do poder poltico para
um vis social, de partilha do processo decisrio governamental, em que a Consti
tuio assume a funo de assegurar a concretizao dos direitos indispensveis
existncia digna dos cidados-administrados.
Nessa direo, a liberdade de atuao dos Poderes institudos deve ser balizada
pelos limites constitucionais no que tange aplicao do substrato material coleti
vo, de modo a impedir que sejam negligenciados os direitos sociais fundamentais.
No dizer de Fernando FacuryScaff:
Ocorre que as limitaes aos gastos pblicos tambm podem ser materiais, pois
o uso de recursos pblicos deve se dar de forma a permitir que os objetivos estabe
lecidos no art. 3. da Constituio sejam alcanados. Para tanto imprescindvel que
sejam realizados gastos pblicos em direitos fundamentais sociais (...). Logo, os gastos
pblicos no permitem que o legislador, e muito menos o administrador, realizem
gastos de acordo com suas livres conscincias, de forma desvinculada aos objetivos
impostos pela Carta, especialmente em seu art. 3..^*
;,
Como salientado por Clara Cardoso Machado, os oramentos devem passar por
uma filtragem constitucional, pois o processo de planejamento, elaborao e exe
cuo das leis oramentrias deve observar os valores e objetivos delineados na

30. ScAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. In:
PiRES, Adilson Rodrigues; T o r r es , Helei Taveir ( o rg.) . Princpos d e direifo financeiro e
tributrio - Estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar,
2006. p. 125.

34

ORAMENTOS PBLICOS E DREITO FINANCEIRO^

ConMituio, tendo eiii vist a efetivao dos diretOsMndanientais qne^en kim

anlise, correspondem ao atendimento dos reais interesses da p o p u l a o . ;
As dotaes oramentrias funcionam como urna espcie de garantia dc que as
despesas fixadas em prospecto no oramento se prestm raliz d poltics
pblicas que traduzem esse ideal de concretude dos direitos sociais fundamen
tais, pois a materializao de qualquer plano de ao governamental nunca poder
abandonar seu objetivo primordial, qual seja, proporcionar aos seus cidados uma
vida digna, tnibrn cbmad de mmio idstfictt. 7
Negar esse dever jurdico do Estado para com sua base social o mesmo que
cbegar ao absurdo de admitir que o ente estatal possa ter outras prioridades na
aplicao dos recursos pblicos que no a de resgatar seus cidados do estado de
indignidade.
Nossa Magna Carta traz como parmetro observncia desse mnimo existen
cial o disposto em seu art. 7., IV, fixando como inerente dignidade humana que
too ndivduo consiga obter com o produto de seu traballio um montante material
mnimo, suficiente ao atenflimentp de suas necessidades vitais bsicas e s de sua
famlia,; includos moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, bigiene,
transporte e previdncia social.
Alm dis.so, no art. 6.\ o legislador constituinte enumera os seguintes direitos
sociais: educao, sade, alimentao, trabalbo, moradia, lazer, segurana, prevb
dncia social, proteo maternidade e infncia, e assistncia aos desamparados.
; Como nossa CouBtituiO; relacionou a dignidade humana entre os fundamento^
da Repblica Federativa do Brasil (art. 1., 111), podemos afirmar que todo aquele
que se encontre sob a gide de nossa ordem Jurdica tem o direito de exigir que o
aparato estatal envide todos os esforos cotisecu dos esCdpos expressamente
elevados categoria de direitos sociais fundamentais, por essa razo, tambm iden
tificveis com as necessidades pbbcas.
O pftrimnto desSeS direitos socaiS de aivergdr constitucional revl um
dscmpass entre as decises tomadas pelos agentes pblicos e os reais ansos
populares, assim como um enorme potencial para colocar muitos indivduos mar
gem da sociedade, especialmente quando o seu direito existncia digna restar
assegurado apenas no plano terico ou retrico, mas no na realidade ftica da
gesto financeira.
Da considerarmos ilegtima qualquer deciso alocativa que no seja amplamen
te justibcvel tambm do ponto de vista social, dizer, os recursos oramentrios

31.

M a c h a d o , Clara Crdoso, Controle jurisdicional de constitueiGnalidade em abstrato de (ei

oramentria: anlise da ADIn 4 .0 4 8 -1/DI; Disponvel em: [hltp;//w\vw.newsmatic.e-poI.
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CONTROLE DE GONSTITUCIONAHDDE DA LEI ORAMENTRIA

35

lispoiiveis deveir ser utilizados em confrmidade com os parmetros fixados pelo

legislador constituinte, observada uma hierarquia de prioridades a serem atendidas.
Consoante dico de Pedro Germano dos Anjos:

A fora constitucional de imposio de satisfao, pelo Estado, de determi

nadas necessidades so ps pontos de partida para a interpretao normativa re
alizada pelos administradores e legisladores, ao perfazerem a lei oramentria.
Em seu Bojo recorrem a escolhas, em vista da interpretap dos fatos sociais de
necessidade e de uma hierarquia de prioridades (...). Essa, legitimidade bermenutica das escolhas oramentrias: deve se referir a uma interpretao razovel
c proporcional da realidade ftica da comunidade considerada, bem como da
realidade normativa sobre o que est obrigado o Estado frente a tais necessidades
(a hierarquia das prioridades no pode contrariar o entendimento racional da
Constituio Federal de 1988).*^
A supramcncionada hierarquia de prioridades deve orientar as escolhas alocativas
no mbito oramentrio, segundo critrios objetivos que tenham re.spaldo no texto
constitucional, portanto, privilegiando a persecuo estatal dos direitos sociais fun
damentais, verdadeiras necessidades pblicas aos olhos da Magna Carta, enquanto
garantidores do mnimo existencial e, por via de conseqncia, da dignidade humana.
Observadas as restries constitucionais impostas, os critrios que estabeleam
uma hierarquia de prioridades alocativas, a partir de uma classificao das necessi
dades pblicas, vm propostos por Clara Cardoso Machado: (a) necessidades prim
rias: correspondem ao mnimo existencial, pois so indispensveis sobrevivncia
do indivduo com dignidade; (b) necessidades secundrias: relacionam-se com os
direitos e interesses fundamentais de toda coletividade, no abrangidos pelo mni
mo vital; (c) necessidades tercirias: dizem respeito aos interesses da sociedade que
estejam relacionados com a prpria administrao do Hstado.^^
Feita essa distino objetiva entre as necessidades pblicas existentes, no
difcil perceber que as necessidades primrias esto totalmente amparadas pela nos
sa Constituio, reputadas como verdadeiros direitos sociais fundamentais, sendo
desarrazoado e desproporcional qualquer plano de atuao governamental que ne
gligencie seu atendimento.
Desse modo, toda deciso de alocao de recursos pblicos materializada nas
leis oramentrias que deixar de observar esse balizamento constitucional deve ser
objeto do controle de con.stitucionaIidade, uma vez que o descaso gestor para com
a garantia do mnimo existencial exige a interveno do Poder Judicirio.

32. Anjs, Pedro Germano dos. A filosofia hermenutica de Hans-Georg Gadamer e as escoIhgs oramentrias de polticas pblicas. Disponvel em: [http://www.revistas.umfacs.br/
index.php/redu/article/view/914]. Acesso cm: 01.06.2010.
33.

M a ch ado ,

Clara Cardoso. Op. cit.

36

ORAMENTOS PBLICOS E BIRmTO FINANCEIRO)

No se diga que h violao ciusul ptrea constitucional da separao dos

Poderes;) pois o controle jurisdicional de onstitudonalidade das leis orment^
rias no adentrar no mago dp juzo de cpnyeiiincia e oportunidade privativo do
Poder Executivo na aplicao dos recursos pblicos (mrito administrativo), pelo
cntrno, d Poder Judicirio exercer um estrito controle de legalidade, atuando
dentro daquela dinmica de equilbrio institucional teorizada por Montesquieu,
conhecida como freios contrapesos, especificamente para restabelecer a ordem
constitucional infringida.
O que preconizamos no a judiciabzao da poltica, pelp contrrio, alpie"
jamos apenas o respeito Constituio Federal, como preleciona Ana Paula de
Barcells:
i Se a Constituio contm normas nas quais estabeleceu fins pblicos priorit
rios, e se tais disposies so normas juridicus, dotadas d superioridde hierrquica
e de cenralidade no sistema, no haveria sentido cm concluir que a atividade de
definio de polticas pblicas - que ir, ou no, realizar esses fins - deye estar
totalmente infnsa ao controle jurdico. Em suma: no se trata da absoro do pol
tico pelo jurdico, mas apenas da limitao^d primeiro pelo segundo?'^
Incabvel tambm aquela clssica alegao de que os recursos so finitos en
quanto as necessidades pblicas so infinitas, uma vez que no desuramps d^s
limitaes materiais existentes, apenas propomos que legtima a interveno do
Poder Judicirio em nome da proteo dos direitos sociais fundamentais, dizer,
sempr que os gestores da coisa pblica no realizarem uma razovel ponderao
a respeito da essencialidade das pretenses envolvidas, relegando a segupdo ou ter
ceiro planos aquilo que a Constituio fixa como absoluta prioridade, as decises
alocativas transpostas para as leis oramentrias devero ser questionadas em sede
abstrata de constitucionalidade, inclusive pela via principal (ADJn) .
No mbito jurdico, a escassez de recursos como limitao material ao atendi
mento de direitos sociais conhecida como teoria da reserva do possvel, contu
do, os gestores somente podero invoc-la qundo demonstrarem que bouve um
adequado dimcnsionamento entre as disponibilidades financeiras e os anseios po
pulares constilucionalizados.
O quadro de escassez financeira no pode ser utilizado como argumento preterio dos direitos constitucionais garanlidores da dignidade humana, principal
mente quando for constatado que a carncia de recursos no era absoluta, mas
to somente relativa, ou seja, quando faltarem recursos para atender determinado
direito social fundamental em razo das opes polticas feitas pelos gestores p
blicos. Exemplificando: o gestor no poder alegar ausncia de recursos para cons-

34.

B a r c h io s , Ana Paula dc. Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e controle das

polticas pblicas. Disponvel em: [http://wvmmundojridcb.dv.br/cg-bin/uplad/texto853.pdf]. Acesso em: 02.06.2010.

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI ORAMENTRIA

37

truir moradias totalidade dos cidados e, ao mesmo tempo, destinar igual mon
tante de verbas pblicas construo de estdios ou de ginsios esportivos visando
recepo de eventos como a Copa do Mundo de 20T4 e as Olimpadas de 2Q16.
Em outras palavras, a cbamada teoria da reserva possve/ ter sua aplicao cabvel
apenas quando comprovada a razoabilidade e proporcionalidade das escolhas polticas
feitas em face dos recursos materiais existentes, mas tto quando a escassez de recursos
for resultante da ineficincia na reabzao dos gastos pblips, por meio de decises
alocativas apartadas do paradigma constitucional de necessidade pblica, pois, neste
caso, daro ensejo ao legtimo controle jurisdicional de eonstitucionaUdade.^^
5 . 'C o n c lu s o ,-'.

Hodierhaihente, a lei oramentria deve ser encarada como um verdadeiro ins

trumento de planejamento da atuao estatal, com uma ntida conotao prospec
tiva, considerada no s em seu aspecto tcnico-contbil, mas tambm em seus
aspectos poltico, econmico e jurdico.
Nessa direo, a ordem jurdica ptria adotou a concepo de oramento-pro
grama, em que a lei oramentria exsurge como a expresso material de um plano
de ao governamental para um perodo especfico, predeterminando as finalidades
a serem alcanadas pelos gestore^pblicos, em ltima anlise, correspondentes aos
objetivos fundamentais do Pas, insculpidos no art. 3.^ da CE
Restou superada entre ns a doutrina do duplo conceito de lei, tambm cba
mada de dualista, da lavra de Paul Laband, seja porque vivenciamos um regime
democrtico de coalizo em torno da elaborao e aprovao das eis orament
rias, seja porque nosso ordenamento declara expressamente que qs oramentos
pblicos so leis, sem estabelecer qualquer distino entre leis meramente formais
e leis formais com contedo material.
Alm disiso, a niais moderna doutrina preconiza que as ls oramentrias pos
suem contedo jurdico, enfatizand seu carter material, de modo a serem con
sideradas pissveis objetos de coUtrOle jrisdidional de constitucionalidade, pois
so vistas Cno Tegulares integiarit^ d brdenarnntn e, nest pualidade, esto
sujeitas aferio da legitimidade em face da supremacia constitucional.
O julgamento da ADIn 4048 foi 0 piCe de uma progressiva evoluo jrisprudencial, no sentido de romper com o clssico paradigma que vislumbrava na lei
oramentria uma mera lei formal, para finalmente reconhecer a sua materialidade,
admitindo o controle de constitucionalidade das leis oramentrias tanto pela via
incidental (controle difuso) quanto pela via principal ou direta (controle concen
trado).

35. Vide arguio de descumprimento de preceito fundamental julgada pelo STF, que trata do
confronto xistent entre reserva do possvel e mnimo existencial, ria implementao
de polticas pblicas (ADPF 45).

38

ORAMENTOS PBLICOS E DIREITO FINANCEIRO

Doravante, tomou-se vlido o entendimento de que compete Suprema Gorte a

funo precpua de fiscalizar a constitucionalidade das leis oramentrias quando
fiouver uma controvrsia cnstitucionl suscitada em abstrato, independentemen
te do carter geral ou especfico, concreto ou abstrato de seu objeto, pois as leis
oramentrias tambm so instrumentosde inovao da ordem jurdica, uma vez
que do concreo prpria ordem constitucional vigente.
A tioss juzo, 0 controle de onstitcinalidad ds leis oramentrias a ma
neira mais eficiettfe de coibir o abuso na destino dos recursos pblicos, d tneira a assegurar que Smeis financeiros dispnvis sejam aplicados priorita
riamente no atendimento dos direitos sociais fundamentais, pois indispensveis
existncia digna dos cidados, enquanto verdadeiras necessidades pblicas.
A dignidade humana fundamento constitucional da Repblica Federativ do
Brasil (art. 1.^ 111), sendo dever jurdico do Estado garantir que as dotaes ora
mentrias sejam instrumentos de concretizao das polticas pblicas, tendo como
principal objetivo o fornecimento do mnimo existencial aos seus cidados, isto ,
os recursos oramentrios devem ser utilizados em conformidade com os parme
tros fixados pelo legislador constituinte, que coloca os direitos sociais fundamen
tais no topo da hierarquia d prioridades a serem perseguidas pelo aparato estatal.
Desse modo, s necessidades primrias da ppulao devem orientar as escolhas
alocativas, sendo desrtazoado e desproporciorial qualquer plano de tua governamntal que negligencie seu teudiment; poiS qualquer deciso de alocao
de recursos qu estej materializada ns leis oramentrias e que deix de obsrvar
esse balizamento constitucional deve ser considerada candidata natural ao controle
jurisdicional de conslilucionalidade.
Nem mesmo o quadro geral de escassez financeira pode se;r utilizado como ar
gumento preterio dos direitos constitucionais garantidores da dignidade huma
na, quando se constatar que a carncia de meios materiais foi o resultado da ine
ficincia na realizao dos gastos pblios, qu seja, quando as decises alocativas
no tiveram como escopo a concretizao das necessidades constitucionalmente
erigidas como pblicas.
Da afirmarmos ser necessria a interveno do Poder judicirio em nome da
proteo dos direitos sociais fundamentais, exercendo um controle de constitucio
nalidade que nada mais do que um controle de mxima legalidade, a fim de
restabelecer a ordem constitucional violada, sempre que os gestores pblicos no
realizarem uma razovel ponderao a respeito da essencialidade das pretenses
envolvidas em cada ciclo oramentrio.
6.

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