Professor Leon Frejda Szklarowsky

ADVOGADO ESCRITOR JORNALISTA JUIZ ARBITRAL

OAB (SP) 12845 - OAB (DF) 1303-A

DISTRITO FEDERAL: MUNICPIO OU ESTADO?

Leon Frejda Szklarowsky1.:

Consideraes histricas
A questo proposta no cerebrina, nem meramente acadmica, pois tem
implicaes muito importantes, no campo das finanas pblicas e nas relaes
com as unidades federativas.
A posio e a natureza jurdica da Capital do Imprio e, posteriormente,
da Repblica, tem variado muito, desde o alvorecer do Brasil independente.
A Constituio imperial de 25 de maro de 1824, introduzida pela Carta
de Lei desta mesma data, no artigo 72, fazia meno Capital do Imprio e o
Ato Adicional Lei 16, de 12 de agosto de 1834, no artigo 1, registrava que a
autoridade da Assemblia Legislativa da Provncia, onde estivesse a Corte, no
compreenderia a Corte nem o seu Municpio.
Joo Barbalho, comentando a Constituio da Repblica dos Estados
Unidos do Brazil ( sic), advertia a necessidade do Governo Federal ter sua sede
em territrio neutro, que no pertencesse a nenhum dos Estados, para estar em
sua prpria casa. O artigo 2 da primeira Constituio republicana rezava que
cada uma das antigas provncias formaria um Estado e o antigo Municpio
neutro constituiria o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da Unio,
enquanto no se desse a execuo da ordem prevista no artigo 3, isto , a
mudana da Capital Federal, para o Planalto Central. O pargrafo nico fornecia
um indicativo que no podia ser ignorado, ao determinar que, com a mudana, o
Distrito Federal constituiria um Estado.2O Congresso Nacional tinha
competncia privativa para legislar sobre a organizao municipal do Distrito
Federal, sendo administrado pelas autoridades municipais, cabendo-lhe as
despesas de carter local.
1
O Professor Leon Frejda Szklarowsky Subprocurador - Geral da Fazenda Nacional aposentado, advogado e juize paz e
arbitral da American Arbitration Association, de Nova York, Conselheiro e juiz arbitral da Cmara de Arbitragem da Associao
Comercial do Distrito Federal. Membro do IBAD, IAB, IASP e IADF. Entre suas obras, destacam-se: Execuo Fiscal,
Responsabilidade Tributria e Medidas Provisrias, ensaios, artigos e pareceres sobre contratos e licitaes, temas de direito
administrativo, constitucional, tributrio , civil, comercial e econmico.

Cf. Constituio Federal Brazileira, Commentarios, Rio de Janeiro, Typographia da

Companhia Litho Typografia, em Sapopemba, 1902, pp. 15 usque 17 e 135 e 277. Cf. tambm Curso de
Direito Constitucional, de Manoel Gonalves Ferreira Filho, Edio Saraiva, So Paulo, 1967.p. 77.
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Rui Barbosa considerava-o um semi-estado ou quase-estado, visto que

no tinha auto-organizao nem participava, como os Estados, da qualidade de
membro3. Ensina Michel Temer que o Distrito Federal, na Constituio de
1891, sucedeu ao Municpio neutro.4
Em 1934, a Constituio colocou o Distrito Federal entre os Estados e os
Territrios, constituindo assim os Estados Unidos do Brasil. Fazia parte da
unio indissolvel e perptua dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
J em 1937, a Constituio Federal, conquanto o manteve como parte
indissolvel da unio dos Estados e dos Territrios, paradoxalmente,
determinou que a Unio o administrasse, enquanto sede do Governo da
Repblica, por meio de um prefeito nomeado pelo Presidente da Repblica, com
a aprovao do Conselho Federal. A Lei Constitucional nmero 9, de 28 de
fevereiro de 1945, ordenou que o Distrito federal enquanto sede do Governo da
Repblica seria organizado pela Unio.
A Lei Mxima democrtica de 1946, sucessora da Carta centralizadora de
37, alou o Distrito Federal Capital da Unio - mesma posio dos Estados,
como partcipe da Unio, ofertando-lhe autonomia relativa, ao permitir ao DF
manter a Cmara de Vereadores, elegendo os legisladores, mas seu prefeito era
nomeado, pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado Federal, e
demissvel ad nutum pelo Chefe do Executivo Federal. Elegia, porm,
deputados e senadores. Com a Emenda Constitucional n 2, de 3 de julho de
1956, o Distrito Federal passou a ser administrado por um prefeito eleito, pelo
sufrgio direto, da mesma forma como o eram os vereadores. A capital situavase no Rio de Janeiro, vindo a mudana, para o planalto, ocorrer em 1961, com o
Presidente Juscelino Kubitschek. Pela E C n 3, de 8 de junho de 1961, porm, o
Distrito Federal passaria novamente a ser administrado por um prefeito
nomeado pelo Presidente da Repblica, mediante aprovao do Senado da
Repblica, mas a Cmara seria eleita pelo povo, com as funes atribudas pela
lei federal. Esse diploma previu a eleio de representantes para o Senado
Federal, Cmara dos Deputados e Cmara do Distrito Federal. Narra Manoel
Gonalves Ferreira Filho que o Distrito Federal ficou sem representantes, por
no haver o Congresso Nacional definido aquela eleio5.
3

Cf. Comentrios, volume V, p. 39.

Cf. Elementos de Direito Constitucional, Revista dos Tribunais, 1982, pp. 103 e segs.

Cf. op. cit., p. 78.

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A Constituio de 1967 retrocede violentamente e, embora conceda ao

Distrito Federal o status de partcipe, juntamente com os Estados e os
Territrios, da Repblica Federativa do Brasil, novo nome da Repblica
brasileira, deixando para trs a denominao anterior de Estados Unidos do
Brasil, recusa-lhe a autonomia e assenta que a lei dispor sobre sua organizao
administrativa e judiciaria, cabendo ao Senado as funes legislativas sobre
matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao.
Novamente, o Presidente da Repblica detm a competncia para nomear o
Prefeito, depois da anuncia do Senado. No obstante, -lhe atribuda
competncia para arrecadar os impostos atribudos aos Estados e aos
Municpios, da mesma forma que aos Estados no divididos em Municpios.
A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, mantm a
mesma linha da Constituio de 1967, entretanto, essa Emenda mais generosa
que a Carta emendada e concede ao Distrito Federal o status de Estado sui
generis, pois o Presidente da Repblica nomear um governador e no mais um
prefeito.
Constituio vigente
Jos Afonso da Silva ensina que o Distrito Federal, atualmente, no
Estado nem Municpio, porm, de certa forma, mais que Estado, mas diminuilhe o tamanho poltico - institucional, porque algumas funes pertencem
Unio, como o Poder Judicirio, a Defensoria Pblica, a Polcia e o Ministrio
Pblico. Todavia, reconhece-o como unidade federada, com autonomia
parcialmente tutelada, abjurando a condio de autarquia, segundo sua
concepo anterior.6
A Constituio vigente produz uma significativa revoluo na natureza
jurdica e poltica do Distrito Federal. A Repblica Federativa do Brasil
formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e tambm do Distrito
Federal. Eis a novidade alvissareira: no s o Distrito Federal, mas tambm os
Municpios constituem parte da unio. Compe-na. a nota indicativa do artigo
1.
No se trata de declarao meramente formal, visto que o artigo 18 lhe
confere autonomia poltico-administrativa, como o faz com relao Unio, aos
Estados e aos Municpios, no mesmo p de igualdade. Os Territrios, contudo,
6

Cf. Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, 1990.
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no passam de autarquia, porque integrantes da Unio. Embora no mais

existam, podero vir a ser criados.
Natureza jurdica7
Sem dvida, o Distrito Federal, na nova feio constitucional, uma
unidade da Federao, conquanto sofra algumas restries que lhe no fere
absolutamente as caractersticas de Estado e de Municpio, desenhadas pela
Carta. um Estado e tambm um Municpio. Da a natureza singular. a
sede da Capital Federal. Braslia a Capital do Brasil.
O Texto Constitucional oferece ao Distrito Federal as competncias
legislativas reservadas aos Municpios e aos Estados, elegendo o governador, o
vice-governador e os deputados distritais e tem representao no Congresso
Nacional, assim que a Cmara dos Deputados se compe de representantes do
povo eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no
Distrito Federal, enquanto o Senado Federal integrado por representantes dos
Estados e do Distrito Federal.8 O Senado Federal a cmara representativa dos
Estados federados, da porque a Constituio atual, como o faziam as
Constituies de 1969, 1967, 1946 e 1891, comanda que o Senado se compor
de representantes dos Estados e do Distrito Federal.
A autonomia est expressamente prevista no artigo 32, quando assegura
que se reger pela Lei Orgnica votada e aprovada pela Cmara Legislativa, de
conformidade com os princpios da Constituio. Vale dizer: esto a
desenhadas as capacidades de auto-organizao, autogoverno, autoadministrao e autolegislao. A Lei Orgnica do Distrito Federal dita que
este, no pleno exerccio de sua autonomia poltica, administrativa e financeira,
reger-se- por esse diploma e Braslia a Capital da Repblica Federativa do
Brasil, a sede do Governo do Distrito Federal.

Sobre o assunto, confiram-se nosso Terracap - Empresa Pblica local e no federal, in

Revista de Direito Pblico, Revista dos Tribunais, 1982,volume 61, pp. 93 e segs.; artigo do Ministro Luiz
Rafael Mayer, in Revista de Direito Administrativo, 125/15; artigo de Paulo Seplveda Pertence, in Revista
Doutrina e Jurisprudncia do Tribunal do Distrito Federal, volume 2, 1 semestre, 1967; Direito Administrativo
Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, Malheiros Editores, 17 edio, 1992; Acrdo da 2 Turma do STF. RE 61642
DF in Revista de Direito Pblico cit., 5/228
8

Cf. arts. 44 a 47 da CF.

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O Distrito Federal acumula as competncias legislativas estadual e

municipal. Exerce atividades atribudas ao Estado e ao Municpio, ou seja,
aquelas reservadas a este pelo artigo 30 e quele, previstas no artigo 25, da CF.
O Poder Legislativo exercido pela Cmara Legislativa, o Executivo,
pelo Governador eleito e o Judicirio, pelos Tribunais e Juzes. Aqui, a
anomalia ou o cochilo do constituinte, pois o artigo 22, inciso XVII, conferiu
Unio competncia privativa para legislar sobre organizao judiciria, do
Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios,
bem como organizao administrativa destes. Sem qualquer justificativa
plausvel, cometeu um retrocesso imperdovel, com relao a esse Poder, o
mesmo ocorrendo com os juizados especiais e a justia de paz. Isto, porm, no
macula a autonomia nem desmancha sua dupla posio ou identidade de Estado
e Municpio.
A Constituio atribui competncia Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios para instituir os tributos previstos no artigo 145
(impostos, taxas e contribuies de melhoria, decorrentes de obra pblica) e ao
Distrito Federal tambm os impostos municipais. Este participa da repartio
das receitas tributrias.
O artigo 169, alterado pela E C 19/98, alerta que a despesa com pessoal
ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar 101/ 2000 , no
artigo 1, 3, alnea b, inciso II, define que a Estados se entende considerado o
Distrito Federal.
de se assinalar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao assemelhar o
Distrito Federal ao Estado, simplesmente repetiu a Constituio, sem lhe retirar
tambm as caractersticas de Municpio, no que concerne aos servios
municipais e competncias que acumula. No o fez e no poderia faz-lo.
Se assim nada mais lgico que interpretar a lei, de forma inteligente,
como quer Carlos Maximiliano, com apoio decisivo de Celso, Savigny, Salvat,
Windscheid, Sutherland, Bozi, Berriat Saint Prix, Fabreguettes e Bernardo
Carneiro9, no podendo a exegese conduzir ao absurdo nem chegar a concluso
impossvel, preferindo-se o sentido que se concilie com o resultado mais
razovel e que melhor corresponda s necessidade da prtica e seja mais
humano e benigno, suave.
9

Cf. Hermenutica e Aplicao do Direito, Freitas Bastos, 6 edio, 1957, pp. 209/211.
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Concluso
Na verdade, em se interpretando corretamente a Constituio, colocando
o Distrito Federal na sua exata condio de Estado e de Municpio, no h o seu
rebaixamento da posio de Estado para Municpio, como se tem propalado,
nem se est ferindo o princpio fundamental da moralidade pblica, um dos
mais importantes e significativos princpios que norteia a Administrao
Pblica de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. sem dvida o mais notvel de todos. Nem se lhe est
emprestando privilgio indevidamente, j que este lhe advm da Carta Maior,
quando lhe concede a dupla cidadania ou identidade.
A quaestio toda deve ser enfocada no pelo ngulo da injustia ou da
angstia ou da pessoalidade das situaes criadas, seno tendo em vista o
aspecto da constitucionalidade e da moralidade.
um eqvoco muito grande e sofisma imperdovel pretender que essa
interpretao produz o rebaixamento do Distrito Federal, se este ostenta a
qualidade dupla e, portanto, exerce a competncia de ambas as entidades
polticas e, mais, exerce as atividades de um e de outro ente, inclusive aquelas
que dizem respeito ao peculiar interesse local. Assim, verifica-se que h um
plus impossvel de passar despercebido. No legisla apenas sobre matria
estadual nem exerce somente atividades prprias do Estado, mas legisla tambm
sobre matria municipal e exerce atividades inerentes ao Municpio.
Com o maior respeito aos que divergem dessa opinio, ressalto que lei
complementar ou ordinria no tem o condo de modificar a Constituio e
rasurar a natureza dplice que lhe foi delineada, por esta. Ser um contra-senso
interpretar-se de maneira diversa. Ofertaria a Lei Mxima maiores atribuies
sem lhe dar os meios respectivos? No h como aceitar esta tese, por mais que
se tente extrair da lei esse entendimento. Seria o mesmo que solicitar a algum
que compre dois produtos com recursos destinados a um s deles. Isto
evidentemente contraria os princpios da lgica e do bom senso e at da
matemtica.
O legislador ordinrio ou complementar no pode ultrapassar a lindes
traadas pelo constituinte nem desvirtuar a natureza que a Constituio lhe fixa.

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Destarte, a Lei de Diretrizes Oramentrias do Distrito Federal - Lei

2573, de 27 de julho de 2000, est em prefeita consonncia com a Constituio,
quando enuncia, no 2 do artigo 36, caber ao Poder Legislativo a parcela de
seis por cento do limite de sessenta por cento da receita corrente lquida para a
despesa total com pessoal do Distrito Federal, previsto na LC 102 cit.10

10

Este pargrafo fora vetado pelo Governador, no obstante, o Legislativo rejeitou o

veto.
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