Evaluacion y Control

VII
Seminario sobre gestin pblica local
2001
Evaluacin y control
de polticas pblicas.
Indicadores de gestin
VII
Seminario sobre gestin pblica local
2001
Evaluacin y control
de polticas pblicas.
Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin
VII
SGPL
ndice
Pg.
115. Prlogo
Paz Fernndez Felgueroso,
Alcaldesa de Gijn
119. Presentacin
Mnica lvarez Prez, Jos Luis Pablos
y Eugenia Surez Serrano
112. La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos

y estudio de casos.
Olga Ogando, Beln Miranda. Presenta: Rosa Aza
143. El programa OLGA, una experiencia de aprendizaje compartido
entre municipios escandinavos y el de Barcelona
Joan Pamies Pah. Presenta: Jos Luis Pablos Rodrguez
156. TALLER 1: Sistemas de informacin para la gestin y la direccin
157. Los sistemas de informacin: realidad y perspectivas
Ignacio Daz Rodrguez
164. Control integrado de gestin. El sistema de informacin
del Ayuntamiento de Gijn
Paula Rodrguez
173. Aplicacin prctica del sistema de informacin del Ayuntamiento de Gijn
Fernando lvarez Garca y Enrique Sierra Blanco
190. TALLER 2: Gestin presupuestaria e indicadores de gestin
192. Presupuesto, programas e indicadores
Antonio Lpez Daz
194. La gestin presupuestaria: realidad y perspectivas
Juan Gonzlez-Salas Folgueras, Jos Luis Pablos Rodrguez e Iaki Dez Unzueta
121. Indicadores de gestin de servicios pblicos locales:
una iniciativa desde Catalua
Meritxell Batet Lamaa, Antoni Mora Puigvi.
Presenta: Mnica lvarez Prez
138. Indicadores de gestin de servicios pblicos locales:
el proyecto SINIGAL (Universidad de Granada/Cmara de Cuentas
de Andaluca)
Antonio M. Lpez, Andrs Navar ro Galera y David Ortiz
154. Presupuesto y nueva gestin pblica
Laura Cabiedes Miragaya. Presenta: Eugenia Surez Serrano
163. Clausura
Paz Fernndez Felgueroso, Luis Iturrioz Viuela, Rosa Aza Conejo, Jos Luis
Pablos y Luis Pardo Surez
de la edicin: Ayuntamiento de Gijn,

Escuela Universitaria Jovellanos
de Gijn,Gobierno del Principado
de Asturias y Asociacin de
Diplomados en Gestin
y Administracin Pblica (adigap)
Edita: Ayuntamiento de Gijn
Diseo y compaginacin:
Correctora:
Fotografa:
Fotomecnica:
Imprime:
Depsito legal:
isbn:
Impreso Estudio
Mara Fernanda Poblet
Arte Facto
Principado
Grficas Apel
As-1.307/2002
84-89466-25-4
Impreso en Espaa
VII
SGPL
Prlogo
Paz Fernndez Felgueroso
Alcaldesa de Gijn
Aqu estn, cumpliendo con puntualidad la cita anual que ofrece, a finales
de cada mes de abril, un nuevo seminario sobre gestin pblica local y la publicacin de lo expuesto en la edicin anterior, las ponencias y coloquios que se
ofrecieron en el ao 2001 en torno a la evaluacin y control de las polticas
pblicas y a los indicadores de gestin.
En el proceso de tecnificacin y mejora integral de la calidad que desarrollan aceleradamente los ayuntamientos espaoles, y que el de Gijn asume como objetivo prioritario en tanto que de l dependen la buena administracin de medios econmicos siempre escasos, en relacin con la creciente
demanda de servicios y equipamientos requerida por la sociedad local para
su desarrollo y bienestar, es esencial disponer de procedimientos que permitan evaluar cualitativa y cuantitativamente la gestin realizada. Mtodos que
imitan los que rigen en el mundo empresarial, importando sus objetivos, tcnicas y jergas, y que, como en ste, pretenden medir la productividad, el rendimiento de los recursos humanos y financieros, el equilibrio en la ecuacin
coste-beneficio, aunque estos conceptos tengan, como es obvio, significados y
connotaciones muy diferentes cuando van seguidos del trmino social.
La importancia de esos sistemas de evaluacin y medida, y algunas de las
ms interesantes experiencias que al respecto se estn llevando a cabo en distintas administraciones pblicas, incluida la gijonesa, fueron tratadas hace doce
meses en la Escuela Universitaria Jovellanos, y se pueden repasar ahora en
las pginas que siguen.
Nuestra enhorabuena y agradecimiento, un ao ms, a los organizadores,
a los ponentes, a los participantes y a las entidades que cooperan en la convocatoria del seminario sobre gestin pblica local, cuya solidez y prestigio
se acrecientan con cada nueva edicin.
Abril, 2002
VII
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Presentacin
Intervienen: Mnica lvarez Prez
Eugenia Surez Serrano

Jos Luis Pablos Rodrguez
(directores del VII Seminario
de Gestin Pblica Local)
Un ao ms, presentamos con satisfaccin las ponencias y debates que centraron la atencin de los alumnos, profesores, profesionales y responsables
polticos asistentes al VII Seminario de Gestin Pblica Local, dedicado a la
Evaluacin y control de las polticas pblicas. Los indicadores de gestin.
Los programas y acciones en que se concretan las polticas pblicas cumplen con los objetivos previstos?, cmo evaluar los efectos o impactos que
tienen sobre sus directos beneficiarios?, y sobre la sociedad en general? Si
tenemos en cuenta las crecientes necesidades derivadas del desarrollo urbano
y social y los recursos limitados con que se cuenta, se puede prescindir de
evaluar si dichos programas y acciones se han ejecutado de forma eficiente
y si la calidad de los servicios responde a las expectativas de sus usuarios?
Qu tipo de indicadores, qu clase de informacin necesitamos? Cuestiones como las mencionadas son las que ha pretendido suscitar el seminario
cuyas ponencias y debates se recogen en este libro.
Olga Ogando, catedrtica de Poltica Econmica, y Beln Miranda, profesora titular de Poltica Econmica, centran su exposicin en el anlisis de
los aspectos metodolgicos que deben tenerse en cuenta en el proceso de evaluacin de una poltica pblica, y exponen diversos casos concretos de evaluacin que, desde hace aos, han venido realizando en el Departamento de
Economa Aplicada de la Universidad de Valladolid.
Joan Pamies, socio consultor de Faura-Casas, Auditores-Consultores, nos
presenta una experiencia de aprendizaje compartido entre distintos municipios escandinavos y el Ayuntamiento de Barcelona. Dicho proyecto, promovido por una organizacin de firmas auditoras especializadas en gobiernos
locales (olga), se marc un triple objetivo: aprender unos de otros, crear redes
de traspaso de conocimiento y aplicar el benchmarking como una herramienta
que facilitase el cambio estratgico en los municipios participantes.
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A continuacin se presentaron dos casos concretos en los que se est tratando de poner en prctica un modelo de indicadores de gestin. Meritxell
Batet, directora de la Fundacin Carles Pi i Sunyer, y Antoni Mora, profesor de la Universidad de Vic y de la Universidad de Barcelona, nos presentan un proyecto, patrocinado por varias instituciones pblicas catalanas, dirigido a establecer una metodologa consensuada para seleccionar y aplicar una
serie de indicadores de gestin en los servicios locales. Antonio M. Lpez,
Andrs Navarro y David Ortiz (catedrtico y profesores titulares de Economa
Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada) nos presenta el proyecto Sistema de Indicadores de Gestin Normalizados para la Administracin Local (sinigal), financiado por la Cmara de Cuentas y la Federacin
Andaluza de Municipios y Provincias.
Laura Cabiedes, directora general de Presupuestos y Patrimonio del Principado de Asturias, nos habla del Presupuesto y la nueva gestin pblica.
Destaca en su intervencin la importancia de disponer de una adecuada informacin que permita valorar la eficacia, la eficiencia y la calidad de la actuacin pblica, sealando por ello la necesidad de potenciar y utilizar adecuadamente el presupuesto y la contabilidad pblica.
La necesidad de mejorar la tcnica presupuestaria para que el presupuesto se convierta en el eje vertebrador del proceso de planificacin y control fue
precisamente el objeto de uno de los talleres de trabajo del seminario. Antonio Lpez, catedrtico de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Oviedo, Juan Salas, interventor del Ayuntamiento de Gijn,
Jos Luis Pablos, jefe de Planificacin y Presupuestos del mismo Ayuntamiento,
e Iaki Dez, director de Hacienda del Ayuntamiento de Vitoria, intercambian
opiniones y experiencias sobre la necesidad de relacionar el control presupuestario con la medicin del cumplimiento de objetivos a travs de los indicadores de gestin.
El segundo taller del seminario abord el tema ms ambicioso que en este
momento se est tratando de llevar a cabo en algunas Administraciones pblicas, y en particular en el Ayuntamiento de Gijn: la definicin e implantacin
de sistemas integrados de informacin que aporten el conocimiento necesario (indicadores de entorno, de produccin, de gestin, etc.) para que, en palabras de uno de los ponentes, ayude a tomar decisiones a los distintos responsables tcnicos y polticos. Ignacio Daz, tcnico del gabinete de la Consejera
de Administraciones Pblicas del Principado de Asturias, Paula Rodrguez,
Presentacin
| Mnica lvarez Prez, Eugenia Surez Serrano y Jos Luis Pablos Rodrguez
consultora del grupo tao-Gedas, Fernando lvarez y Enrique Sierra, gestor

de organizacin y analista de sistemas, respectivamente, del Ayuntamiento de
Gijn, se encargaron de exponer proyectos y aplicaciones prcticas que permiten conocer dnde estamos y hacia dnde se camina en lo que se refiere a
los sistemas de informacin.
Finalmente, queremos expresar nuestro agradecimiento a las instituciones
que han colaborado en la realizacin de este VII Seminario de Gestin Pblica
Local. La financiacin y activa colaboracin de la Escuela Universitaria Jovellanos, el Ayuntamiento de Gijn, la Consejera de Administraciones Pblicas
del Principado de Asturias y la Asociacin de Diplomados en Gestin y Administracin Pblica hacen posible este encuentro anual dedicado a reflexionar e
intercambiar experiencias que permitan mejorar la gestin de los servicios
pblicos locales.
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La evaluacin de las polticas

pblicas: aspectos metodolgicos
y estudio de casos
Intervienen: Olga Ogando
(catedrtica de Poltica Econmica.
Universidad de Valladolid)
Beln Miranda
(profesora titular de Poltica Econmica.
Universidad de Valladolid)
Presenta: Rosa Aza
(directora de la Escuela Universitaria
Jovellanos)
Presentacin
Rosa Aza: Vamos a empezar la primera conferencia, que lleva por ttulo La
evaluacin de las polticas pblicas. Aspectos metodolgicos y estudio de
casos. Esta conferencia va a ser impartida por dos profesoras de la Universidad de Valladolid: Olga Ogando, catedrtica de Poltica Econmica y Beln
Miranda, profesora titular de Poltica Econmica. Nos van a hablar, como
ellas comentarn ahora, de la metodologa para aplicar en la evaluacin de
las polticas pblicas, exponiendo, adems, casos reales sobre el tema que nos
ocupa en estas jornadas. Muchas gracias.
Introduccin
Beln Miranda: Buenos das. Nuestra intervencin en este sptimo seminario estar dividida en dos partes: la primera, centrada en el anlisis de los aspectos metodolgicos para tener en cuenta en el proceso de evaluacin de una
poltica pblica, y la segunda, dedicada a exponer algunos casos concretos
La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...
Olga Ogando y Beln Miranda
de evaluacin que, desde hace aos, hemos venido realizando en el Departamento de Economa Aplicada de la Universidad de Valladolid. Concretamente, nos referiremos a dos programas, cofinanciados por los fondos estructurales de la Unin Europea, que han sido evaluados recientemente y cuya
ejecucin se ha circunscrito al mbito de la comunidad autnoma de Castilla
y Len, durante el perodo que transcurre entre los aos 1994 y 1999. Se trata del Programa Operativo Regional feoga-Orientacin de Castilla y Len
(1994-1999), que incide sobre el sector agrario y el desarrollo rural, y del Programa Operativo Regional del Fondo Social Europeo en Castilla y Len (19941999), que financia ayudas al empleo y a la formacin.
Finalmente, expondremos brevemente un proyecto que en estos momentos tiene en marcha el Departamento de Economa Aplicada para la elaboracin de una gua que permita identificar buenas prcticas en la gestin de fondos pblicos; en concreto, los fondos estructurales de la Unin
Europea.
Aspectos metodolgicos para tener en cuenta

en un proceso de evaluacin
1. Marco conceptual de las polticas pblicas
Plantearse si resulta necesario, o no, evaluar una poltica pblica quiz pueda interpretarse como una banalidad si tomamos en consideracin que la
imperfeccin natural que generalmente acompaa a las actividades humanas
y, sobre todo, el ambiente de incertidumbre en el que stas se desarrollan,1
aconsejan, por lo menos, una revisin ex post que nos indique si su ejecucin
ha obtenido los resultados previstos; es decir, una evaluacin.
Existen, sin embargo, una serie de matizaciones que deben realizarse, dado
que no todas las evaluaciones se desarrollan del mismo modo. As, por ejemplo,
1
Las polticas pblicas no constituyen una excepcin en este sentido. Como es

sabido, la teora de los fallos del mercado ha encontrado su contrarrplica en la
teora de los fallos del sector pblico, donde la burocracia, la ineficiencia en
trminos de asignacin de recursos y los efectos distorsionadores de ciertas
medidas de poltica econmica tienen plena cabida.
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no es igual una evaluacin realizada por el propio actor, una autoevaluacin,

que la efectuada por un tercero; son diferentes las evaluaciones de una actividad realizada con fines y financiacin privados que la de una accin que se
desarrolla con fines y fondos pblicos; es distinta la evaluacin efectuada por
sujetos del mismo nivel jerrquico que la realizada por sujetos de niveles jerrquicos diferentes (inferiores o superiores); y, de este modo, podramos continuar exponiendo distintos tipos de evaluacin dependiendo de la relacin
existente entre evaluador y evaluado o en virtud de las actividades objeto de
examen.
Pero, en general, los sistemas de evaluacin han surgido, hace aos, en
el mbito empresarial, fundamentalmente privado,2 dando lugar a lo que
hoy se denomina gestin evaluativa. Sin embargo, esta filosofa ha impregnado, en menor medida, el quehacer del sector pblico, que hoy se ve en
la necesidad de aplicar estos sistemas en un intento de alcanzar mayores
niveles de eficacia y eficiencia en la gestin de unos recursos financieros
cada vez ms restringidos, lo que nos conduce, directamente, a la evaluacin de las polticas y los programas pblicos. sta podra clasificarse
dentro del tipo de evaluaciones en las que el evaluado (la Administracin,
en cualquiera de sus manifestaciones orgnicas o territoriales) realiza las
actividades objeto de evaluacin con fines y financiacin pblica. El papel
evaluador correspondera, por tanto, a los sujetos financiadores y receptores de dichas polticas, es decir, a los ciudadanos. Podramos pensar que
una cierta evaluacin se produce, con periodicidad, cada vez que somos convocados a las urnas para elegir a los responsables de poner en marcha las
distintas polticas, es decir, mediante el sistema electoral de las sociedades
democrticas. Sin embargo, este modo de fiscalizacin de las polticas pblicas presenta ciertos inconvenientes que aconsejan la puesta en marcha de
otros mecanismos adicionales de evaluacin. stos pueden resumirse en los
siguientes:
El perodo para realizar la evaluacin es ms o menos fijo. Si bien es cierto que en muchos pases es posible adelantar las elecciones, en general
la duracin de una legislatura se sita en torno a los cuatro aos. Para
2 De
hecho, el mercado implica una evaluacin continua de costes y beneficios, lo

que conduce a que los recursos se asignen de acuerdo con esta valoracin, algo
que no sucede en el mbito del no mercado.
determinadas polticas este intervalo temporal puede resultar adecuado,

o incluso algo largo, pero, por ejemplo, para los programas e iniciativas
comunitarias que se financian con fondos estructurales es, sin duda,
demasiado corto.
La evaluacin electoral slo permite consideraciones de carcter global sobre la actuacin de un gobierno, imposibilitando la desagregacin
en virtud de los diferentes tipos de polticas instrumentadas durante su
mandato.
Existe cierto tipo de factores de carcter psicosociolgico, como pueden
ser los anclajes ideolgicos, que influyen en el proceso de evaluacin (votacin en unas elecciones democrticas) y que contribuyen a desvirtuar su
objetividad.
No permite extraer conclusiones que se traduzcan en la adopcin de
medidas para lograr una mejora en la gestin y ejecucin de las polticas pblicas, uno de los objetivos prioritarios de la evaluacin.
Estas dificultades provocan que la evaluacin electoral, en los sistemas
democrticos, no baste por s sola para valorar la eficacia, la eficiencia y los
efectos reales, buscados o no, de una intervencin gubernamental. Por ello,
en los ltimos aos se han puesto en marcha otros sistemas de evaluacin que
conciben sta como una herramienta para la gestin, contribuyendo as a
avanzar hacia una cultura de la calidad en la Administracin pblica y a
la consideracin del ciudadano como cliente, y no como administrado, donde la credibilidad y la transparencia se perfilan como las principales pautas
de comportamiento. En este marco es en el que debemos situar la evaluacin
de polticas y programas pblicos, que se convierte en una prctica esencial en
esta nueva forma de entender la accin pblica.
Aunque una poltica pblica refleja la actividad de una autoridad gubernamental, el trmino no debe ser empleado como cajn de sastre en el que
tenga cabida cualquier tipo de accin. Una poltica pblica comprende el conjunto de actos y no actos comprometidos de una autoridad pblica frente a
un problema o un sector relevante de su competencia. En este sentido, resulta til distinguir dos facetas de la actividad gubernamental: la gestin interna
y la gestin de las polticas pblicas.
La gestin interna consiste en la movilizacin que hace una autoridad pblica de sus recursos propios. El gasto real origina una serie de realizaciones
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materiales en forma de producto o servicio,3 que reflejan los progresos de la

ejecucin de una medida concreta. Esta actividad est regulada de manera
interna. La autoridad pblica es responsable de su eficiencia, de ajustar los
recursos y los productos, ejerciendo tambin una funcin de produccin. Para
lograrlo dispone de una serie de instrumentos, como la contabilidad, la gestin de recursos humanos, o la informtica. Estas herramientas permiten asegurar una relacin entre los medios consumidos y los resultados que se desean obtener. Desde este punto de vista, la actividad de una autoridad pblica
no es diferente a la de una empresa. Ambas administran situaciones que se
pueden valorar con parmetros de productividad, de costes y de eficiencia.
Sin embargo, existe una diferencia radical entre la autoridad pblica y la
empresa que obedece a sus finalidades respectivas. La empresa o la organizacin privada es introvertida, persigue una finalidad interna, por cuenta de
sus propietarios, que puede definirse con variables como la del bienestar, el
prestigio, la satisfaccin que experimentan sus miembros, el incremento de la
facturacin, la cuota de mercado, etc. Por su parte, la autoridad pblica es
extrovertida. Sus actividades, sus productos, su gestin interna, su eficiencia,
estn subordinados a la solucin de problemas o al logro de objetivos externos. Con frecuencia, trata de modificar aquellas caractersticas del tejido social
que las autoridades pblicas juzgan necesario proteger frente a ciertas amenazas4 o bien transformar algunas variables macroeconmicas (empleo, inflacin, produccin, educacin) en niveles ms adecuados. Esta dimensin
externa de la actividad pblica la impulsa a la accin. De ah la doble funcin
de produccin que sta debe asumir: los productos se ofrecen para producir
efectos o impactos.
Esta segunda funcin de produccin constituye la base principal para evaluar el xito o el fracaso de la intervencin en cuestin. Se trata de transformar
productos en efectos o impactos (v. fig. 1). Es decir, toda actuacin pblica
3 As,
por ejemplo, un servicio de asistencia social se materializa en un cierto

nmero de visitas a hogares y a personas que precisan ayuda; una poltica de
formacin continua, en el nmero de puestos de formacin ofertados, y una
poltica de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin, en el nmero de
empresas que reciben apoyo financiero para llevar a cabo proyectos de este tipo.
4 Por ejemplo, la proteccin y la conservacin del entorno natural mediante una
poltica medioambiental o mantener la paz civil mediante una determinada
poltica de defensa.
concreta produce una alteracin del estado natural de las cosas en la sociedad
y puede unirse a uno o varios efectos o impactos.5
La evaluacin de las polticas pblicas es una tentativa metodolgica para
lograr un mayor control de esta segunda funcin de produccin, que permita
conocer mejor por qu y cmo los productos suministrados por la autoridad
pblica no surten los efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones. Dicha evaluacin se basa, entre otros aspectos, en la identificacin de los
efectos reales generados por las actividades administrativas, que no tienen por
qu coincidir con los efectos esperados al inicio de la intervencin, e incluso
puede ocasionar efectos perjudiciales, inducidos, o incluso contrarios, a los deseados en un principio.6 No obstante, esta tarea no est exenta de dificultades.
Medios
Recursos
Productos
Realizaciones
Funcin de
produccin 1
(gestin interna)
Efectos
Impactos
Funcin de
produccin 2
(evaluacin de las
polticas pblicas)
Figura 1: funciones de produccin de una accin pblica

(fuente: Meny y Thoenig, 1992).
5 La
poltica de asistencia social se traduce en una mejor calidad de vida de las

personas que precisan ayuda; la poltica de formacin continua, en una mejor
cualificacin de la mano de obra, y la poltica de investigacin, desarrollo
tecnolgico e innovacin, en un mayor nivel de competitividad de las empresas.
6 Como es sabido, el sector pblico, mediante sus actuaciones, incurre en una serie
de fallos, entre los que se encuentran las externalidades, positivas o negativas, que
provienen de una poltica pblica que tiene la intencin de compensar un fallo
existente en el mercado. Los efectos no previstos de las actividades del sector
pblico son parecidos, aunque no idnticos, a las externalidades de las actividades
de mercado. Las externalidades derivadas en el campo del no mercado son efectos
secundarios de los que no se hace cargo el organismo responsable de crearlos, y
por lo tanto no influyen en la conducta o en los clculos de dicho organismo. Es el
caso, por ejemplo, de la construccin, hace aos, de la variante de Tordesillas en
la provincia de Valladolid, un punto negro de las carreteras espaolas, cuya
finalidad era la de reducir las retenciones y los accidentes de trfico en este ncleo
de la N-620. Este objetivo se consigui satisfactoriamente, pero supuso el declive
de las actividades de hostelera ubicadas en la carretera.
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Los efectos o impactos a menudo se manifiestan en forma de enunciados

de carcter cualitativo y normativo, en trminos generales y abstractos, y suelen aparecer con un retraso temporal, ms o menos dilatado en relacin a la
fecha en la que se inicia la intervencin pblica.7
Adems, es preciso tomar en consideracin los efectos relacionados que
pueden surgir entre diferentes polticas pblicas, dado que stas inciden en un
territorio concreto en el que puede estar actuando otra intervencin. Determinar a cul de ellas obedecen los distintos resultados que se observan es prcticamente imposible. Evidentemente, se deberan detectar los efectos neutrales de cada una de ellas, pero es tan difcil separarlos que, al final, el evaluador
se encuentra con un efecto ligado a unos impactos, que pueden ser el resultado de varias actuaciones que confluyen en un mismo espacio.
Como puede observarse en la figura 2, una poltica pblica a genera diversos impactos, entre los cuales algunos pueden tener consecuencias sobre otras
polticas pblicas b o c. De ah la necesidad de no aislar artificialmente el
campo de anlisis del contexto ms general de la accin gubernamental.
Finalmente, otra dificultad estriba en encontrar aquellos indicadores que
mejor midan estos efectos, ya que puede suceder que los que se hayan elegido no muestren fielmente los aspectos que se pretenden evaluar, o que el impacto que se estudia no sea imputable al proyecto considerado, sino a otro tipo
de actuacin o, incluso, a la evolucin natural de los acontecimientos.8 En
general, la Administracin dispone de una amplia informacin en lo que se
7 Es
el caso, por ejemplo, de los efectos que se derivan de un programa de

construccin de carreteras sobre el desarrollo econmico de una regin.
8 Durante el proceso de evaluacin de la Iniciativa Comunitaria leader ii en
Castilla y Len, 1995-1999, encaminada a promover el desarrollo rural,
observamos que en algunos municipios del Camino de Santiago se estaba
registrando una evolucin demogrfica muy favorable para lo que viene siendo
habitual en Tierra de Campos. De hecho, la alcaldesa de Villalczar de Sirga, uno
de estos municipios de la provincia de Palencia, comentaba que, durante 1997,
haban contabilizado seis nacimientos, algo que no suceda desde haca treinta
aos. La pregunta que cabe hacerse es: obedece este hecho al sistema de ayudas
que otorga la Iniciativa leader ii para crear pequeas y medianas empresas en el
medio rural y, de este modo, contribuir al mantenimiento de la poblacin?, o, por
el contrario, es fruto de una nueva forma de turismo cultural que atrae a un gran
nmero de viajeros, consecuencia, tambin, de las polticas de impulso del sector
turstico que se estn instrumentando desde el gobierno regional?
refiere a la gestin interna del organismo, permitiendo la elaboracin de indicadores de eficiencia, de gasto comprometido y ejecutado en relacin al previsto, etc. Este tipo de indicadores puede ser apropiado para evaluar la primera funcin de produccin a la que se haca referencia anteriormente, es decir, el
proceso que va de los medios que se movilizan hacia las realizaciones. Pero,
en ocasiones, existe la tentacin de detenerse en estos indicadores inmediatos
porque se suelen presentar bajo una forma cuantitativa, ocultando otros efectos o impactos (segunda funcin de produccin) ms cualitativos con el pretexto de que no son medibles. As, se corre el riesgo de adoptar una visin errnea de la evaluacin confundiendo los indicadores de producto (realizaciones)
con los de impacto (repercusiones), la actividad de la autoridad pblica con
las transformaciones sociales externas que, en ltima instancia, constituyen
el campo en el que cae de lleno la evaluacin de las polticas pblicas.9
Impactos 1
Poltica pblica
A
Impactos 2
Impactos 3
Efecto ligado
Impactos 1
Poltica pblica
B
Impactos 2
Impactos 3
Figura 2: impactos de una poltica pblica
9 Para
llevar a cabo esta tarea sera interesante poder contar con grupos de control.
El ao pasado, cuando efectuamos la Evaluacin Previa del Programa Operativo
de Castilla y Len feoga-Orientacin, para el perodo 2000-2006, propusimos
que se eligieran grupos de control, en diversas zonas que fueran objeto de
actuacin en el programa, de tal modo que se recogieran indicadores (poblacin,
nmero de jvenes agricultores, nmero de cooperativas en una comarca, etc.)
antes (policy-off) y despus (policy-on) de la intervencin, al objeto de detectar su
evolucin y los autnticos impactos de la poltica de desarrollo rural. En
contrapartida, ello obligara a canalizar recursos humanos, materiales y tcnicos
para llevar a cabo el seguimiento de las actuaciones desde la Administracin, que
redundara en una mejor calidad de las evaluaciones.
15
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VII
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As pues, las polticas pblicas tienen una vida. Nacen en un determinado

momento: bien porque surge un suceso imprevisto, como puede ser una catstrofe natural que obliga a canalizar recursos hacia una zona concreta; bien porque se registran valores crticos en la evolucin de determinadas variables
macroeconmicas (empleo, precios, produccin), que emiten seales de alerta que aconsejan intervenir en cierto sentido; bien porque aparecen nuevas ideas que conducen a la accin pblica hacia otra direccin. Se desarrollan mientras se ejecutan. Y mueren cuando dejan de existir. La evaluacin, como veremos
posteriormente, puede realizarse en cualquiera de estos tres momentos, pero
es en esta ltima etapa de la vida de una poltica pblica, una vez que desaparece, cuando hay que comprobar si realmente las medidas que se adoptaron
surtieron los efectos deseados modificando el estado natural de las cosas, que,
en principio, es la razn de ser de toda intervencin.
2. Concepto de evaluacin: actitudes ante el proceso de evaluacin
Existe un consenso generalizado en aceptar que la evaluacin de polticas y programas pblicos consiste en la aplicacin de mtodos de investigacin sistemticos al objeto de examinar su diseo, su ejecucin y su utilidad. Se trata de un proceso continuo que debera estar presente a lo largo
de toda la vida de una poltica o de un programa. Como se sealaba anteriormente, la evaluacin marca, por tanto, un camino que seguir para apreciar, sobre la base de mtodos cientficos, la eficacia y los efectos reales, previstos o no, de las polticas pblicas.
Este proceso se desarrolla mediante la utilizacin de diferentes enfoques y
tcnicas de medicin que permiten extraer conclusiones y recomendaciones
para quienes tienen la responsabilidad de planificar y adoptar decisiones que
afectan a la sociedad en general.
La evaluacin puede abordarse desde cuatro perspectivas diferentes segn
el grado de compromiso e implicacin que adquiere el evaluador en el proceso. As, ste puede adoptar una actitud descriptiva, clnica, normativa o
experimental.
La actitud descriptiva es la menos comprometida y corresponde a un evaluador que intenta realizar un inventario de los efectos de una intervencin
pblica, adoptando una postura totalmente asptica, totalmente neutral. No
se pronuncia sobre el xito o fracaso del programa y se limita, simplemente, a
ofrecer un listado de lo que se ha conseguido y de lo que no. El evaluador

informa, genera los datos y nada ms.
La actitud clnica consiste no slo en registrar los resultados, sino en explicar por qu un objetivo propuesto no ha sido alcanzado y por qu otros, no
buscados al principio del programa, s se han logrado. El evaluador que adopta esta actitud establece un diagnstico intentando descubrir las diferencias
entre el fin perseguido y el alcanzado efectivamente, diferencias que deber
explicar en virtud de las condiciones que han guiado la ejecucin de esa poltica pblica y los fallos que se hubieran podido detectar. El evaluador debe
tomar partido, identificando los puntos fuertes y dbiles del programa y
formulando una serie de recomendaciones que permitan, en el futuro, una
mejora de la gestin pblica, fin ltimo del proceso de evaluacin.
La actitud normativa va ms lejos. En ella el evaluador no enuncia su
juicio y ofrece una explicacin, haciendo suyos los objetivos propuestos por
el decisor o contenidos en la poltica pblica, sino que los sustituye por otros
valores que habr elegido l mismo y que le servirn de referencia para medir
los resultados observables.
Por ltimo, la actitud experimental es, tal vez, la ms ambiciosa, dado que
el evaluador se dedica a descubrir si existen relaciones estables de causalidad
entre el contenido de una poltica pblica y un conjunto de efectos observados sobre el terreno (los efectos a medio o largo plazo, buscados o no, sobre
la situacin socioeconmica, la poblacin o el entorno fsico). Se trata de una
tarea ardua, pues exige que el propio evaluador elabore la informacin que
precisa, mediante encuestas, entrevistas u otro tipo de tcnicas.
Estas cuatro actitudes pueden guiar el desarrollo de los procesos de evaluacin de las polticas y programas pblicos, aunque, en cierto modo, se
admite que la de tipo normativo, de una u otra manera, siempre est presente en la evaluacin cuando, por ejemplo, debe decirse qu valor se elegir para que sirva de referencia al juzgar el xito o el fracaso de una determinada poltica pblica, o qu indicador se seleccionar para calificar el grado
de satisfaccin de los beneficiarios o el cambio acontecido en el medio fsico
afectado por una poltica pblica.
En definitiva, evaluar supone tomar partido, entrar en el conflicto y pronunciarse sobre todos aquellos aspectos que se han detectado a lo largo del
proceso. La evaluacin de programas y polticas pblicas es una actividad
instrumental cuya finalidad es mejorar el uso de los recursos pblicos para
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satisfacer las necesidades sociales. Por ello, incluso la ms sofisticada metodologa, los datos ms adecuados y los mejores resultados no son garanta de
una buena evaluacin si, tras ella, sus conclusiones no sirven a los que tienen
la obligacin de gobernar para mejorar su gestin da a da.
3. Tcnicas cuantitativas y cualitativas de evaluacin
Como se ha venido sealando, las diferentes administraciones poseen una

gran cantidad de informacin que permite describir y medir, sobre todo, la
asignacin de sus recursos y las realizaciones que producen. Sin embargo, el
evaluador se interesa ms por los efectos y los impactos de tales actuaciones. En general, la carencia de datos disponibles sobre estos efectos contrasta con la abundancia de estadsticas de carcter interno sobre los medios. Desgraciadamente, son raras las polticas pblicas que, desde su nacimiento,
cuentan con un dispositivo que permita recopilar aquellos datos que posibiliten la medicin de sus impactos. De ah la necesidad que tiene el evaluador
de elaborar a posteriori los indicadores de efectos, bien directamente,10 bien
recurriendo a indicadores indirectos que faciliten una buena aproximacin.
Las tcnicas que se utilizan en los procesos de evaluacin son bsicamente de dos tipos: cuantitativas y cualitativas. Las caractersticas de unas y otras
son diferentes, tal como puede apreciarse en la tabla 1.
Tcnicas cuantitativas
Deductivas
Orientadas a los resultados
Fiables y objetivas
Utilizan la tecnologa como herramienta
Las matemticas como instrumento
Generalizables
Ofrecen una perspectiva desde fuera
Tcnicas cualitativas
Inductivas
Orientadas al proceso
Vlidas y subjetivas
Utilizan la percepcin del evaluador
La palabra como instrumento
No generalizables
Ofrecen una perspectiva desde dentro
Tabla 1: principales caractersticas de las tcnicas cuantitativas

y cualitativas. (Fuente: elaboracin propia)
10 La
fiabilidad de los datos resulta esencial y, en muchas ocasiones, deben

recogerse ad hoc mediante la realizacin de encuestas y entrevistas lo que se
traduce en un elevado coste para el proceso de evaluacin.
Durante un tiempo, la evaluacin se apoy slo en instrumentos cuantitativos de medida, quiz debido a que una de las virtudes que se le han otorgado es la objetividad que, aparentemente, confiere al proceso de evaluacin.
En realidad, se crea la ilusin de que una verdad observada es ms cierta si se
expresa cuantitativamente y, adems, se tiene el convencimiento de que una
hiptesis expresada matemticamente est desprovista de juicios de valor.11
Recientemente, y gracias a la contribucin de las ciencias sociales, se han incorporado a la evaluacin las tcnicas cualitativas de investigacin. En general,
las tcnicas cuantitativas usan los nmeros como herramienta principal y responden a la pregunta cunto, mientras que las de tipo cualitativo utilizan
como instrumento la palabra y responden a las preguntas qu, cmo y
por qu.
Estas ltimas presentan, fundamentalmente, dos ventajas frente a las
tcnicas cuantitativas:
Posibilitan la participacin de individuos con experiencias diversas (gestores pblicos, directores de obra, beneficiarios) que ven la actuacin desde diferentes puntos de vista y, por ello, permiten obtener una
visin multisectorial de los factores de xito y fracaso detectados.
Permiten la generacin de un gran nmero de ideas de forma rpida.
Frente a ellas, tambin poseen ciertos inconvenientes:
Carecen de la precisin de las tcnicas cuantitativas.
Sus conclusiones no son generalizables.
En definitiva, las tcnicas cualitativas y cuantitativas deben utilizarse conjuntamente, de forma complementaria. Las metodologas que se apliquen para
llevar a cabo la evaluacin deben permitir el uso de la interpretacin y de la
intuicin del evaluador. La neutralidad y objetividad absolutas son, a nuestro juicio, aproximaciones primitivas. En los momentos actuales no podemos
permitir que la precisin numrica en los estudios de evaluacin asfixie el uso
de la palabra, que, en ocasiones, contribuye a presentar los resultados y los
impactos con una mayor claridad.
11 No
obstante, todos sabemos que un mismo dato puede ser interpretado desde
diferentes perspectivas y, en consecuencia, manipularse en la direccin deseada.
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4. Tipologa de los sistemas de evaluacin
Una de las dificultades que pueden surgir en el proceso de evaluacin es el

momento de llevarlo a cabo. En el caso concreto de las polticas financiadas
con cargo a los fondos estructurales de la Unin Europea, este problema est
resuelto, dado que la normativa12 vigente para el perodo 2000-2006 establece tres tipos diferentes de evaluacin, segn el momento en el que sta se
realice:
Evaluacin previa (antes de la puesta en marcha del programa o la poltica). A travs de ella se trata de comprobar si, efectivamente, las medidas que se proponen en los programas son adecuadas, o no, para el logro
de los objetivos que se pretenden conseguir. En esta primera etapa se
delimitan los indicadores de realizacin que van a utilizarse para
llevar a cabo el seguimiento del programa. Adems, para el actual perodo 2000-2006, debe prestarse una especial atencin a la situacin
medioambiental y del mercado laboral, as como a la igualdad de
oportunidades.
Evaluacin intermedia o de proceso (a mitad del perodo). Mientras el
programa est ejecutndose debe comprobarse si est, o no, siendo efectivo. Para ello se lleva a cabo un proceso de seguimiento de las actuaciones a lo largo de toda su vida. Se trata de detectar si realmente las
medidas que est ofreciendo la Administracin encuentran una demanda entre los beneficiarios, destinatarios ltimos de la poltica. Esta
evaluacin debe valorar la eficiencia y la calidad del programa, permitiendo una re p rogramacin de las actuaciones y de los re c u r s o s
cuando stos no estn logrando los objetivos que, en un principio, se
establecieron.
Evaluacin posterior (una vez finalizado el perodo de programacin).
Con ella se pretende efectuar un anlisis del uso de los recursos, la
eficiencia, la eficacia y, sobre todo, los impactos que hayan podido derivarse de la ejecucin del programa y que se hacen perceptibles a travs de la transformacin del tejido productivo y social sobre el que se
ha actuado.
12 Reglamento
ce n. 1.260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se

establecen disposiciones generales sobre los fondos estructurales.
5. Diseo de un proceso de evaluacin: principales dificultades
El primer aspecto que se debe tomar en consideracin a la hora de iniciar un

proceso de evaluacin consiste en decidir quines van a tener la responsabilidad de llevarlo a cabo, es decir, la configuracin que debe tener el equipo evaluador. A nuestro juicio, ste debe contar con las siguientes caractersticas:
Ser independiente del organismo evaluado (la Administracin), como pueden ser: centros de investigacin, universidades o consultoras. Esta independencia debe permitir, en principio, el ejercicio de un espritu crtico.
Estar constituido por miembros de diferentes perfiles acadmicos y/o profesionales; en otras palabras, su composicin ha de ser interdisciplinar.13
Contar, en todo momento, con la colaboracin de la Administracin,
fundamentalmente a la hora de recabar informacin.
Una vez perfilado el equipo se plantea la necesidad de disear el proceso
de evaluacin. En principio, ste debe partir del conocimiento de la realidad
social, econmica, cultural y poltica en la que se inscribe el programa, siendo capaz de detectar el cambio institucional que pueda producirse; debe permitir el aprendizaje colectivo de los agentes implicados, y ha de constituirse
como un proceso dinmico y flexible. Existen cinco etapas por las que, en
general, atraviesan todos los procesos de evaluacin, si bien es cierto que no
tienen por qu producirse en este mismo orden, e incluso es posible que algunas de ellas se manifiesten simultneamente. stas son:
Definicin de objetivos.
Desarrollo de definiciones clave.
Eleccin de las tcnicas (cuantitativas y cualitativas) para utilizar.
Procesamiento y anlisis de la informacin recogida.
Redaccin del informe sobre los resultados de la evaluacin. El contenido de dicho informe debe contemplar una serie de aspectos que hayan
sido objeto de evaluacin, tal como se refleja en la tabla 2. Como puede observarse, debe finalizar con una serie de recomendaciones, dado
que la evaluacin, tal como hemos sealado anteriormente, se constituye como una herramienta para la accin.
13 En
el caso de la Evaluacin del Programa Operativo Regional feoga-Orientacin

de Castilla y Len, nuestro equipo estuvo formado por cuatro economistas, dos
econmetras, un estadstico, un veterinario y un ingeniero agrnomo.
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f Grado de respuesta del organismo a las recomendaciones efectuadas a raz de la

evaluacin erevia o intermedia si existieran
f Valoracin de la gestin por acciones y por organismo gestor:

Divisin de tareas y competencias (existencia, o no, de conflictos)
Coordinacin
Suficiencia de medios (financieros, materiales y humanos)
Difusin y publicidad del programa
Criterios para la seleccin de actuaciones
Sistema de seguimiento
f Valoracin de la ejecucin financiera

f Valoracin de las realizaciones (ejecucin fsica) y de los impactos (sobre el
empleo, la renta, la poblacin afectada, la calidad de vida, en definitiva, sobre los
objetivos globales del programa)
f Valoracin de la eficacia y de la eficiencia

f Efectos buscados, o no, de las acciones
f Valoracin de las sinergias que puedan derivarse de la aplicacin de otros pr
ogramas
f Coherencia con otras polticas de la Unin Europea (poltica de competencia, de
empleo, de medio ambiente, de igualdad de oportunidades)
f Valoracin cualitativa que las distintas personas implicadas (gestores, directores

de obra, beneficiarios) tienen sobre el funcionamiento del programa
f Determinacin de los factores de xito y de fracaso del programa

f Propuestas de mejora y recomendaciones
Tabla 2: Aspectos mnimos para tener en consideracin en un proceso
de evaluacin de una poltica pblica. (Fuente: elaboracin propia).
Como ya hemos venido exponiendo, este proceso no est exento de dificultades. La evaluacin, tal como ha sido definida, no se limita a advertir sobre
el buen empleo de los fondos pblicos, sino que debe permitir determinar,
cualitativa y cuantitativamente, hasta qu punto se han logrado los objetivos
que se pretendan con la actuacin y los efectos reales, buscados o no, que
se han derivado de ella sobre un campo especfico de la vida social y del entorno fsico. No obstante, existen ciertos factores que pueden favorecer o, en
su caso, obstaculizar el proceso de evaluacin.
En primer lugar, la evaluacin se enfrenta a dos dificultades bsicas. Una,
que ya hemos venido sealando, es que el indicador elegido refleje fielmente
el impacto estudiado. La otra, que el impacto estudiado sea imputable a la poltica pblica considerada, y no a otra poltica o a la evolucin natural de los
acontecimientos. Esta capacidad para discernir correctamente las imputaciones
de los efectos, al igual que la eleccin de los indicadores adecuados, subraya

la necesidad a la que debe responder la evaluacin: identificar el cambio social
que produce una poltica pblica.
Otro problema que surge en el proceso de evaluacin se refiere al horizonte temporal elegido para estudiar el impacto de la poltica pblica considerada. La eleccin del momento no es sencilla. El evaluador puede correr
el riesgo de encerrarse en un tiempo demasiado corto, sobre todo si tenemos
en cuenta la propia naturaleza del mercado poltico. En efecto, los responsables pblicos suelen actuar pensando en el corto plazo, y ste no es el ms
adecuado para determinados tipos de polticas.
Estudio de casos
Como sealaba al principio de mi intervencin, esta segunda parte va a estar
dedicada a exponer algunos casos concretos de evaluacin que, desde hace
aos, hemos venido realizando en el Departamento de Economa Aplicada de
la Universidad de Valladolid. Concretamente, nos referiremos a dos programas, cofinanciados por los fondos estructurales de la Unin Europea, que han
sido evaluados recientemente y cuya ejecucin se ha circunscrito al mbito de
la comunidad autnoma de Castilla y Len, durante el perodo que transcurre entre los aos 1994 y 1999. Se trata del Programa Operativo Regional
feoga-Orientacin de Castilla y Len (1994-1999), que incide sobre el sector agrario y el desarrollo rural, y del Programa Operativo Regional del Fondo Social Europeo en Castilla y Len (1994-1999), que financia ayudas al
empleo y a la formacin.
1. La evaluacin del Programa Operativo Regional
FEOGA -Orientacin en
Castilla y Len (1994-1999) Agricultura y Desarrollo Rural
Una de las exigencias principales que se deriva de la normativa que ha regulado la aplicacin de los fondos estructurales de la Unin Europea durante el
perodo 1994-1999 ha sido el reforzamiento del papel de la evaluacin y del
seguimiento de las intervenciones al objeto de poder incrementar su grado de
eficacia y eficiencia. En esta misma lnea se mantiene la nueva reglamentacin
que estar en vigor entre los aos 2000 y 2006.
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Subprograma I: mejora de las condiciones de la produccin agraria y mejora

del hbitat rural
Medida 1.1. Concentracin parcelaria e infraestructura rural vinculada al desarrollo
agrcola.
Medida 1.2. Regados.
Subprograma II: proteccin y conservacin de los recursos naturales
Medida 2.1. Lucha contra la desertificacin y la erosin.
Medida 2.2. Conservacin de la biodiversidad.
Medida 2.3. Proteccin y mejora de la cubierta vegetal.
f Medida 2.4.
Ayudas para el fomento de acciones de desarrollo y ordenacin de los

bosques en zonas rurales.
Subprograma III: reconversin, mejora de la calidad y diversificacin

Medida 3.1. Reconversin, reorientacin y mejora de las producciones agrcolas.
Medida 3.2 . Reorientacin y mejora de las producciones ganaderas.
Medida 3.3. Sistema de proteccin de la produccin agraria, sanidad vegetal, sanidad
animal y prevencin de riesgos.
Medida 3.4. Investigacin agraria. Mtodos y usos alternativos.
Medida 3.5. Adecuacin del potencial productivo y de la base territorial.
f Medida 3.6.
f Medida 3.7.
Explotacin agraria en comn.

Promocin de la calidad y apoyo tecnolgico.
Tabla 3: estructura del Programa Operativo Regional

feogaOrientacin de Castilla y Len. (Fuente: Programa Operativo Regional
feoga-Orientacin de Castilla y Len Agricultura y Desarrollo Rural)
Guiados por este objetivo, al iniciarse el proceso de evaluacin intermedia,14 decidimos, junto con el Comit de Seguimiento, que, dada la heterogeneidad de las actuaciones que se haban llevado a cabo en el marco del Programa Operativo Regional feoga-Orientacin de Castilla y Len (tabla 3),15
14 La
evaluacin intermedia de este programa, que recoga los tres primeros aos de
su ejecucin, se realiz en 1997, y a lo largo del ao 2000 se llev a cabo la
evaluacin final, que abarca los seis aos de vida del programa.
15 Las medidas 2.4 (ayudas para el fomento de acciones de desarrollo y ordenacin
de los bosques en zonas rurales), 3.5 (adecuacin del potencial productivo y de la
base territorial) y 3.6 (explotacin agraria en comn) no se haban iniciado, en el
momento de realizar la evaluacin intermedia, por diferentes motivos. No
obstante, la medida 2.4 s ha estado vigente durante los dos ltimos aos del
programa operativo, 1998 y 1999, no as las medidas 3.5 y 3.6. El retraso en la
se debera elaborar un informe que contuviera, de manera individualizada,

los resultados de la evaluacin obtenidos para cada uno de los tres subprogramas, al objeto de proporcionar una visin realista del grado de ejecucin,
fsica y financiera, y del logro de los objetivos. Este modo de proceder no
impeda que, posteriormente, se realizara un estudio global en el que se resaltasen las principales conclusiones, fortalezas y debilidades, extradas de la
evaluacin del programa operativo. Desde nuestro punto de vista, pareca
conveniente mantener esta misma estructura en la evaluacin final.
Igualmente, en aquel momento consideramos que la metodologa utilizada en el proceso de evaluacin intermedia poda resultar perfectamente vlida para la realizacin de la evaluacin final. No obstante, en este ltimo caso,
al haber finalizado el perodo de ejecucin del programa operativo, pareca
conveniente incidir ms en el grado de satisfaccin de los destinatarios ltimos de este tipo de ayudas, informacin que se pretenda obtener a travs de
la realizacin de encuestas a los beneficiarios,16 directores de obra y gestores de una muestra representativa de proyectos. Para su seleccin se atendi
a criterios de diversidad y representacin geogrfica, presencia de los distintos subprogramas que componen el programa operativo en cada una de las
provincias de la regin, el peso de las diferentes medidas en cada uno de ellos,
y el tamao y relevancia de los proyectos. Ahora bien, el proceso de muestreo
deba permitir, a nuestro juicio, no slo la valoracin provincial y tipolgica
de las actuaciones llevadas a cabo, sino incidir en aquellos proyectos que, por
su carcter innovador, por las dificultades surgidas durante su ejecucin, por
la sensibilidad medioambiental de la zona en que se insertaban, por el impacto social y econmico que de ellos se derivaba, por la mejora de las condiciones de vida de las personas afectadas, u otras circunstancias, sugieren el
entrada en vigor de la normativa nacional que amparaba el desarrollo de
ambas medidas, as como la escasez de recursos financieros disponibles,
aconsejaron abandonar la intencin de ponerlas en marcha, tambin, durante
los tres ltimos aos.
16 Consideramos que no tena mucho sentido llevar a cabo una encuestacin masiva
dado que, por su carcter impersonal, provocara graves errores de apreciacin y
serias dificultades para encuadrar las respuestas. En aquel momento decidimos
encuestar a beneficiarios de proyectos de los que el equipo evaluador tena un
conocimiento fundado; en concreto, de aquellos que haban sido objeto de estudio
individual. Este proceder permiti enmarcar las consideraciones de los beneficiarios
en las caractersticas de los proyectos, contribuyendo a complementar la visin
adquirida por el equipo evaluador a travs del examen de los expedientes
administrativos y de las entrevistas con gestores y directores de obra.
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inters de utilizarlos como paradigma de las polticas de desarrollo rural a

escala regional y/o europea.
Adems, para estimar el impacto macroeconmico del Programa Operativo Regional feoga-Orientacin sobre las principales magnitudes econmicas, se utiliz, del mismo modo que se hizo en el proceso de evaluacin intermedia, el anlisis input-output (tabla 4). ste permiti, tambin, detectar
los eslabonamientos,17 hacia atrs y hacia delante,18 que la ejecucin del
Programa Operativo feoga-Orientacin haya podido tener sobre el resto
de las actividades productivas de la regin. La informacin fue obtenida a
partir de las respuestas proporcionadas por los gestores y directores de obra
a algunas de las preguntas del cuestionario utilizado en la entrevista mantenida con ellos, sobre la distribucin sectorial de la inversin en los proyectos
evaluados19 en el estudio de casos. Es necesario tener presente que este tipo
de anlisis se encuentra sometido a ciertas limitaciones.
En primer lugar, el volumen global de las actuaciones anuales del programa operativo ha supuesto, aproximadamente, el 0,25 % del producto interior bruto (pib) regional y, por tanto, dada su escasa representatividad, los
efectos sobre las macromagnitudes regionales son difciles de aislar. En segundo
trmino, es preciso sealar que las ltimas tablas input-output disponibles
17 El
concepto de eslabonamiento, ligazn o efecto de arrastre surge como

respuesta a la necesidad de medir la existencia de relaciones intersectoriales, y fue
introducido, por primera vez, por Hirschman, en el ao 1958, en el marco de sus
investigaciones sobre el desarrollo econmico. La direccin y el peso de los
eslabonamientos indican la capacidad potencial de un sector determinado para
arrastrar a otros. De este modo, si se concentraran los recursos en aquellas
actividades que poseen mayores capacidades de arrastre, se impulsara, ms
rpidamente, el crecimiento de la produccin, de la renta y del empleo que si se
hubieran dedicado a otras.
18 Los eslabonamientos hacia atrs indican la capacidad que tiene un sector de
arrastrar, directamente, a otros ligados a l, a travs del consumo de sus
productos como inputs intermedios. Los eslabonamientos hacia delante
representan la capacidad del sector para estimular a otros sectores a travs de su
oferta, en la medida en que sus productos son necesarios como inputs
intermedios para la produccin de aquellos.
19 La Tabla Input-Output de Castilla y Len para el ao 1995 distingue 56 ramas
de actividad. Concretamente, a los directores de obra se les solicitaba que, de
forma aproximada, y en trminos porcentuales, distribuyeran la inversin
correspondiente a sus proyectos entre todas ellas.
Instrumentos
Contenido
Tcnicas estadsticas
y economtricas
Indicadores seleccionados
para el seguimiento
del contexto operativo
y del impacto global.
Anlisis input-output
Entrevistas
Aspectos globales
del programa a niveles
inferiores
Anlisis
de expedientes
Seguimiento de una
muestra de proyectos
mediante los expedientes
y los informes del
comit de seguimiento
Estudio de casos
Proyectos ms importantes
desde el punto
de vista financiero
y estratgico
Visin macro
Visin micro
Tabla 4: tcnicas utilizadas en la evaluacin final del Programa

Operativo Regional feoga-Orientacin en Castilla y Len (1994-1999)
Agricultura y Desarrollo Rural. (Fuente: elaboracin propia)
para Castilla y Len eran las correspondientes a 1995, ao que se encuentra
al principio del perodo evaluado, por lo que su validez para recoger la estructura productiva castellana y leonesa de todo el perodo (1994-1999) se encuentra limitada. Por ltimo, hay que reconocer que la informacin que se precisa para estudiar estas repercusiones ha de tener en cuenta a los diferentes
agentes encargados de la ejecucin del programa operativo (Administracin
central, Junta de Castilla y Len, Ayuntamientos, empresas), por lo que su
obtencin es bastante compleja.
En virtud de estas consideraciones, el objetivo general del equipo de trabajo a la hora de orientar la evaluacin final del Programa Operativo Regional feoga-Orientacin de Castilla y Len fue tratar de analizar, globalmente, en qu medida ste ha propiciado la revitalizacin de las zonas rurales
sobre las que ha actuado, favoreciendo procesos de desarrollo endgeno a
travs de una estrategia integradora agraria-territorial-medioambiental,
al objeto de animar la realizacin de actividades econmicas capaces de
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generar valor aadido y empleo en unas condiciones de sostenibilidad con

el medio ambiente.
Mediante la informacin obtenida de los diferentes agentes implicados en
la aplicacin del programa se analiz el grado de ejecucin, fsica y financiera, as como los resultados obtenidos en los distintos tipos de medidas
contemplados en los tres subprogramas que constituyen el programa operativo hasta la fecha de cierre del proceso de evaluacin, a 31 de diciembre
de 1999. Como resultado de estas apreciaciones, se identificaron, finalmente, los factores de xito y fracaso detectados en las distintas actuaciones
llevadas a cabo durante el perodo de ejecucin del programa, derivndose
de este anlisis un conjunto de propuestas de mejora, dirigidas a todos los
agentes involucrados.
La fuente inicial de informacin utilizada, una vez elaborada la muestra
representativa por subprogramas, medidas y provincias, a partir de la relacin de proyectos que haban sido financiados con cargo al Programa Operativo Regional feoga-Orientacin de Castilla y Len, durante el perodo
1994-1999, fue la revisin de los expedientes administrativos de dichos proyectos, proporcionados por el Servicio de Asuntos Comunitarios de la Consejera de Agricultura y Ganadera y el Servicio de Gestin Presupuestaria
de la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y Len. Esta informacin nos permiti mantener un primer contacto con los gestores20 de los
tres subprogramas que componen el programa operativo, nos proporcion
una idea clara sobre cules deberan ser objeto del estudio de casos y nos condujo a identificar a los directores de obra, funcionarios de la Junta de Castilla y Len, con los que mantuvimos una entrevista con la finalidad de rellenar el cuestionario21 que ha constituido, sin duda, la principal fuente de
informacin del informe.
20 En
este sentido, cabe resaltar la necesidad de colaboracin con la Administracin,

sin cuya intervencin activa en el proceso de evaluacin no hubiera sido posible
el desarrollo del trabajo.
21 Es preciso sealar que aunque este cuestionario ha sido la base para la
realizacin de las entrevistas, ha podido ir modificndose a lo largo de las
reuniones mantenidas con los gestores y directores de obra de los diferentes
proyectos, dado el elevado grado de heterogeneidad que reviste el conjunto de
medidas que se engloban en el programa operativo y el distinto papel que
desempean los gestores en cada caso.
Asimismo, han resultado de gran utilidad los Informes Anuales elaborados por la Consejera de Agricultura y Ganadera para los aos 1994, 1995,
1996, 1997, 1998 y 1999 en los que se recogen las actuaciones llevadas a cabo
en cada medida con cargo al programa operativo, as como los indicadores
de ejecucin fsica y financiera disponibles. Es preciso sealar, finalmente, la utilizacin del Documento de Reprogramacin del Programa Operativo, fruto de
las conclusiones que se derivaron del estudio de evaluacin intermedia.
2. La evaluacin del Programa Operativo Regional del Fondo Social Europeo en Castilla y Len (1994-1999)
Olga Ogando: Mi intervencin se va a centrar en los programas de empleo,

que llevamos evaluando desde hace varios aos en Castilla y Len.
Vamos a hablar de empleo, que es una de las prioridades fundamentales
de las polticas de la Unin Europea. En el Consejo de Lisboa celebrado los
das 23 y 24 de marzo del ao 2000, los jefes de Estado y de Gobierno, tras
constatar que la Unin Europea se enfrenta a un enorme cambio, fruto de la
globalizacin y de los desafos que plantea la nueva economa basada en el
conocimiento, fijaron a la Unin un objetivo estratgico convertirse en la
economa ms competitiva y dinmica del mundo, capaz de crecer econmicamente de manera sostenible y con mayor cohesin social. De modo especfico, se sealaba que la meta de las polticas activas de empleo ha de ser el
crecimiento de la tasa de empleo de una media del 61 % (2000), al 70 % en
el 2010, incrementando el nmero de mujeres en el empleo de un 51 % a ms
del 60 %. La Cumbre de Estocolmo cuantifica estos objetivos, en el horizonte
del ao 2005, a unos niveles de un 67 % y un 57 %, respectivamente.
A la hora de evaluar las polticas de empleo es importante utilizar definiciones comunes de empleo y mtodos de clculo transparentes y susceptibles de
control. Contar con metodologas robustas es muy importante, porque lo que
se va a medir es si la formacin cofinanciada por el Fondo Social Europeo ayuda a conseguir o no empleo. En este sentido, resulta necesario realizar estimaciones realistas y para ello hay que tener en cuenta los efectos de desplazamiento.
Esto significa que si se estn aplicando polticas activas de empleo en determinado territorio, pero, al mismo tiempo, existe algn sector sometido a reconversin y se estn perdiendo empleos, se impone diferenciar entre el impacto
bruto y neto de la intervencin.
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Una poltica activa puede estar generando empleo, pero se pueden estar
perdiendo puestos de trabajo debido a la aplicacin de otras polticas o como
resultado de una coyuntura expansiva. En definitiva, hay que indagar lo
que debera haber ocurrido sin la accin. En la prctica no se dispone de metodologas perfectas para medir estos efectos, por lo cual los efectos netos siempre son aproximados. A pesar de ello, los sistemas de informacin han de ser
diseados de modo que permitan identificar el peso de lo que hubiera ocurrido
sin la accin.
En la metodologa que hemos aplicado para la evaluacin intermedia del
Programa Operativo de Castilla y Len 1994-1999 no se han podido medir
dichos efectos, constituyendo este hecho una asignatura pendiente que deber
abordarse en el perodo de evaluacin 2000-2006.
Qu hemos evaluado? El grupo de investigacin del Departamento de
Economa Aplicada de la Universidad de Valladolid ha evaluado el Programa
Operativo de Castilla y Len para el perodo 1994-1999. La intervencin del
Programa Operativo del Fondo Social Europeo se ha llevado a cabo a travs
de los siguientes ejes prioritarios:
Reforzamiento de la educacin tcnico profesional.
Apoyo a las actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico.
Formacin continua de los trabajadores.
Insercin y reinsercin de los desempleados.
Integracin en el mercado de trabajo de las personas con especiales dificultades.
Asistencia tcnica.
El volumen total de recursos presupuestados para el desarrollo de las
actividades enmarcadas en cada uno de los ejes sealados, incluidas las indexaciones correspondientes y el cambio del euro, ha ascendido a 30.000 millones de pesetas. Entre las prioridades establecidas, en la fase inicial de diseo del Programa Operativo de Castilla y Len, destacaban las siguientes: la
i n s e rcin de los desempleados o amenazados por el paro de larga duracin (35 % de los recursos totales), la formacin continua de los trabajadores (26 %), la integracin en el mercado laboral de personas con especiales dificultades (24 %), el apoyo a las actividades de i + d (8 %), el
reforzamiento de la educacin tcnico profesional (4 %) y, finalmente, la
asistencia tcnica.
Tras las reprogramaciones introducidas, el Programa Operativo de Castilla y Len ha primado la formacin de ocupados, frente a la orientada al
colectivo de desempleados.
Qu diferencias pueden existir entre el Programa Operativo del Fondo
Social Europeo de Castilla y Len y el de Asturias? En esta ltima comunidad autnoma la gestin del programa est mucho ms centralizada, sobre
todo en materia de formacin, mientras que en Castilla y Len la descentralizacin del programa es muy fuerte. En el marco de la Administracin autonmica de Castilla y Len, las direcciones generales de casi la totalidad de las consejeras ejecutan acciones formativas cofinanciadas por el Fondo Social Europeo.
Por otro lado, la evaluacin de programas con un fuerte contenido social
presenta, por su forma especfica, especiales dificultades de orden metodolgico, dada la mayor complejidad que adquiere la actividad evaluada. Debido a ello, la evaluacin ha requerido la realizacin de un intenso trabajo de
campo que se ha concretado en la realizacin de diversas encuestas:
Encuesta ex post a beneficiarios ocupados y parados de acciones formativas.
Encuesta ex post a funcionarios de acciones formativas.
Encuesta ex post a beneficiarios trabajadores y autnomos de acciones
de empleo.
Encuesta ex post a beneficiarios de acciones de empleo: socios de cooperativas y empresas.
Encuesta por fax a las empresas beneficiarias de las ayudas al empleo
por nueva contratacin.
Entrevistas personales a los agentes de primer nivel y operadores que trabajan con los colectivos prioritarios (minoras tnicas, minusvlidos,
mujeres desempleadas con cargas familiares).
Encuesta por correo a las entidades colaboradoras de acciones formativas.
Dentro de las acciones formativas se han realizado encuestas a ocupados
y a parados y, tambin, dentro de los ocupados, hemos diferenciado la formacin de funcionarios, por las particularidades que tiene la formacin de
este colectivo. Hemos entrevistado por correo a todas las entidades colaboradoras en acciones formativas (fundaciones, sindicatos, asociaciones, etc.).
En el contexto de las ayudas al empleo hemos tratado de encuestar al beneficiario final de la ayuda, al empleado que ha sido contratado al amparo de
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la ayuda financiera concedida por el Fondo Social Europeo. Igualmente, hemos

entrevistado a las empresas beneficiarias de la ayuda.
El error de las encuestas se mantiene en niveles estadsticamente aceptables, aunque en el caso de las ayudas al empleo ha sido un poco ms alto, debido a las dificultades que hemos encontrado para localizar a los trabajadores
contratados.
Con la informacin recopilada en el trabajo de campo se ha elaborado una
serie de indicadores cuantitativos que, en todo momento, hemos tratado de
complementar con opiniones cualitativas recabadas de todos los gestores de
primer nivel, que seran los organismos de la Administracin en los que descansa la tarea de gestionar el Fondo Social Europeo. Tambin hemos mantenido contactos con algunas de las organizaciones que trabajan con colectivos que estn sometidos a la exclusin social (mujeres con cargas familiares,
inmigrantes, etc.).
La elaboracin de los indicadores cuantitativos de ejecucin ha estado condicionada, tal como se ha sealado previamente, por la informacin obtenida de las encuestas, y por la existencia de datos en la Administracin correspondiente. La Unin Europea tena mucho inters en que se hiciera una
evaluacin ms temtica, centrndose de lleno en la empleabilidad de los jvenes, de las mujeres con cargas familiares, de los parados de larga duracin,
etc. Sin embargo, el problema que nos encontramos con la informacin de
que dispona la Administracin es que no era posible cruzar los datos, porque no estaban informatizados en el soporte adecuado. Por ejemplo, un joven
o un parado de larga duracin poda estar recibiendo formacin ocupacional
a travs de programas de distinto tipo, y el seguimiento que realizaba la Administracin de la comunidad de Castilla y Len era independiente, por lo que
era imposible avanzar en ese concepto de evaluacin temtica.
Debido a ello, ha sido preciso adaptar la metodologa propuesta por el
coordinador nacional, elaborando una serie de indicadores de ejecucin que
pretendan mostrar el seguimiento del programa. Se ha podido cuantificar
el nmero total de cursos a escala municipal y provincial, y por gestores; el
nmero medio de horas por curso; el nmero de alumnos asistentes clasificados
por cursos, por sexo, por edad, por su situacin en el paro, parados de larga o
de corta duracin. Asimismo, fue posible cuantificar la formacin que se haba
impartido en reas rurales (la tendencia es a concentrar la formacin en las
reas urbanas, ya que si se pierden alumnos, se retira parte de la subvencin).
La elaboracin de estos indicadores no fue complicada, ya que la Administracin ha facilitado la informacin. Adems de estos indicadores de seguimiento bsicos, se ha tratado de elaborar una serie de indicadores cuantitativos de eficiencia, partiendo tambin de los datos suministrados por la
Administracin: coste por cada accin, coste por hora, coste por alumno, coste por alumno y hora, concentracin del gasto, etc. Igualmente, combinamos
estos indicadores de eficiencia con un nuevo requisito exigido por la Unin
Europea en este informe final de la evaluacin intermedia: la elaboracin de
un indicador de cobertura. Este nuevo indicador no se haba cuantificado
en evaluaciones previas, y su posible elaboracin en el marco de las evaluaciones perceptivas del Programa Operativo Integrado 2000-2006 presenta
ciertas dificultades, siendo precisa la introduccin de mejoras en la informacin de soporte de los indicadores de cobertura.
Qu pretenden los indicadores de cobertura? Al amparo del Programa
Operativo del Fondo Social Europeo se estn implementando acciones por
parte de las comunidades autnomas y los municipios, que participan mediante las escuelas taller. La Administracin central tambin est canalizando recursos con esa finalidad. Un indicador de cobertura trata de medir el porcentaje de la poblacin potencialmente necesitada que est siendo beneficiada
por las intervenciones del Fondo Social Europeo. En el caso de que la informacin obtenida sea uniforme para todas las comunidades autnomas, regiones objetivo 1 espaolas, la Comisin Europea poda tener una idea de los
niveles de cobertura que se estaban alcanzando en el caso espaol, al haber
sido elaborado otro informe para el objetivo 3, que es ms horizontal por parte de otros evaluadores.
Uno de los principales problemas que hemos encontrado para la elaboracin
de los indicadores de cobertura es que las comunidades autnomas no tienen estadsticas comparables y fiables sobre la poblacin que est en situacin de exclusin. Existen estudios en los Ayuntamientos, informes de Critas, pero no se
cuenta con datos fiables y objetivos que midan la poblacin que realmente planteara esa necesidad normativa. Esta es una tarea pendiente de cara a prximas
evaluaciones. Si queremos saber si los recursos que llegan de la Unin Europea
se centran en esos colectivos prioritarios de la exclusin, tenemos que conocer
cuntas personas estn en esa situacin. Esta no es una pregunta que tenga una
respuesta robusta y clara proporcionada por estadsticas comparables construidas con una metodologa estandarizada en todas las comunidades autnomas.
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VII
SGPL
En realidad, la evaluacin ha insistido ms en los indicadores de eficacia,

que tratan de medir la tasa de insercin para comprobar si la formacin que
se ha impartido en el marco de las polticas activas de empleo, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, ha ayudado a los alumnos a encontrar
empleo. Toda la informacin relativa a indicadores de eficacia ha sido obtenida a travs del trabajo de campo que hemos llevado a cabo mediante encuestas realizadas a los beneficiarios de las ayudas.
De los indicadores elaborados, uno de los ms importantes es la tasa de
insercin de los alumnos parados. Otros son: la tasa de bsqueda, que mide
cunto tiempo han estado buscando trabajo los beneficiarios de las acciones
formativas, y la tasa de permanencia, que mide la duracin en el empleo obtenido. Igualmente, se han medido para la formacin de ocupados la tasa de
permanencia y la de promocin en el empleo, comprobando, en este ltimo caso, si la formacin recibida les haba ayudado o no a promocionarse
profesionalmente.
A la luz de las directrices fijadas por la Unin Europea que orientan la evaluacin para el perodo 2000-2006, todos estos indicadores de eficacia han
de ser contemplados desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades.
A continuacin, pasamos a exponer los resultados principales de la evaluacin. En trminos generales, las tasas de insercin obtenidas para todos
los alumnos parados son importantes. As, el 51,1 % de las personas que han
seguido acciones formativas en el contexto de las polticas activas de empleo
han encontrado un trabajo. La evaluacin se hizo a finales de 1999, pero el
ao de referencia de la encuesta es 1997, fecha en la que existi un ciclo expansivo de la economa espaola. Al no haber realizado seguimiento a un grupo de control, no ha sido posible pronunciarse sobre la mejora en el empleo
que obedece, nicamente, a la formacin recibida y no es consecuencia del
mayor crecimiento que estaba registrando la economa espaola en el perodo
mencionado.
Hay que destacar que s se obtienen diferencias en las tasas de insercin
masculinas y femeninas. As, el 61,4 % de los varones que haban seguido un
curso de formacin encontraron empleo, mientras que, en el caso de las mujeres, la cifra respectiva se sita en un 46,6 %. El hecho de que se est prestando
tanta atencin, por parte de la Comisin Europea, a la igualdad de oportunidades, lo avalan, claramente, los resultados de la evaluacin, que muestran que
hay barreras importantes en el acceso de las mujeres al mercado de trabajo.
Otro hallazgo de la evaluacin es que el hecho de tener estudios discrimina: quienes cuentan con estudios tienen tasas de insercin ms elevadas.
Las tasas de insercin de stos eran del 55,6 %, mientras que la tasa global
de insercin era del 51 %. Igualmente, parece que un factor positivo a la hora
de buscar trabajo lo constituye la juventud. La tasa de insercin de los menores de 25 aos era del 54,4 %, por encima de la tasa de insercin, que se situaba, tal como he comentado previamente, en un 51,9 %. Por el contrario, los
parados de larga duracin presentan tasas de insercin laboral menores que
las mujeres.
En definitiva, las prioridades que la Unin Europea se fija para las polticas activas de empleo no son fruto de la casualidad, sino que obedecen a la
situacin actual en que se encuentra el mercado de trabajo, y a la experiencia obtenida de la evaluacin de las polticas activas de empleo que se estn
instrumentando en los distintos pases de la Unin.
Adems de los indicadores que miden la tasa de insercin de los alumnos
parados, hemos tratado de ver si realmente la formacin continua ayudaba a
la promocin profesional o no. Los resultados obtenidos no son muy satisfactorios, porque la formacin que se ha realizado slo ha ayudado a la
promocin profesional en un 19,5 % de los casos. De nuevo, las mujeres
tienen ms dificultades que los hombres a la hora de la promocin profesional. Mientras que a los ltimos les haba sido til la formacin profesional en
el 19,5 % de los casos, solamente el 15,8 % de las mujeres manifestaba encontrarse en esta situacin.
Otra parte importante del programa operativo, que tiene una metodologa ligeramente diferente a la de las acciones formativas, es la que se refiere
a las ayudas al empleo. Existen tres lneas de ayuda que han sido objeto
de evaluacin:
Ayudas destinadas al autoempleo.
Ayudas destinadas a la contratacin indefinida.
Ayudas para la transformacin de contratos.
En la evaluacin hemos encontrado hallazgos muy interesantes en relacin
con la eficacia de las ayudas al empleo. Principalmente tratbamos de ver la
coordinacin existente entre las ayudas al empleo y la formacin, buscando
sinergias entre las mismas. En este sentido, un resultado relevante de la evaluacin es que un porcentaje considerable de las empresas habra contratado
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al trabajador con independencia de la existencia de la ayuda, si bien slo un

4 % de ellas considera que stas deben ser eliminadas.
El informe de evaluacin que hemos elaborado con todos los datos que
hemos recabado de las encuestas, con las opiniones cualitativas que hemos
obtenido, tanto de los gestores de primer nivel como de los gestores que trabajan directamente con los colectivos que sufren en mayor medida la exclusin social, ha dado lugar a una serie de recomendaciones para las polticas
activas de empleo.
Desde el punto de vista de la gestin, algunas recomendaciones estaban
dirigidas a la Administracin autonmica; otras, a la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo en Espaa, y otras, a la Comisin Europea. A
ttulo de ejemplo, en el caso de las recomendaciones formuladas a la Administracin autonmica, el aspecto de la coordinacin entre los distintos centros que ejecutan gasto era vital, sobre todo de cara a las exigencias que va
a demandar la implementacin de la reserva de eficacia en el perodo 20002006. Es necesario que el seguimiento se haga con sistemas de informacin
estandarizados, no que cada centro de gasto realice un seguimiento de forma
autnoma, y se hizo una propuesta en este sentido. De cara a la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, y tambin a la Comisin Europea, recomendamos que los procedimientos de justificacin del gasto sean ms flexibles, especialmente en lo que se refiere a las acciones dirigidas a la lucha contra
la exclusin social. Resulta complicado, por ejemplo, conseguir que un extoxicmano asista a un curso de forma continua, porque lo primero que hay
que fomentar en esa persona es la autoestima, y las entidades que organizan
la formacin estn sometidas a una restriccin muy importante, ya que si el
alumno no sigue el curso, pierden la subvencin. Habra que cambiar el concepto de gasto y ser ms flexible.
En relacin con las evaluaciones que hemos realizado, hay un cambio
importante entre el perodo 1994-1999 y el perodo 2000-2006, marco en
el que se va a potenciar la coordinacin entre los diferentes fondos. Esto
quiere decir que si queremos conseguir que la cohesin econmica y social
mejore, el feoga-Orientacin, el Fondo Social Europeo y el Fondo Europeo de
D e s a rrollo Regional tienen que actuar de forma ms coordinada. De
hecho, el Programa Operativo de Castilla y Len 2000-2006 es un programa integrado, en el que se van a conciliar las operaciones de los tres fondos
estructurales.
3. Elaboracin de una Gua de Buenas Prcticas en la gestin de fondos

estructurales
La Gua de Buenas Prcticas pretende identificar una serie de proyectos

a nivel micro que puedan ejercer un efecto demostracin, principalmente al
comienzo del programa, sobre todas las iniciativas que se van a ejecutar en la
comunidad autnoma durante el perodo 2000-2006. Existe un mandato
expreso de la Unin Europea en relacin con la difusin y publicidad de la intervencin comunitaria para hacer ms accesibles al ciudadano los beneficios de
la intervencin.
Esta es la filosofa del nuevo proyecto que pretendemos llevar a cabo y
que se plantea como objetivo la difusin de proyectos que puedan ser considerados una buena prctica y que puedan constituir un referente para otras
actuaciones financiadas por fondos estructurales en el marco del Programa
Operativo 2000-2006.
La metodologa elaborada puede ser sintetizada en los puntos siguientes:
Identificacin de los proyectos objeto de estudio.
Verificacin, a travs del trabajo de campo, del carcter relevante de los
proyectos seleccionados.
Determinacin de los elementos que confieren el marchamo de buena
prctica a un determinado proyecto.
Elaboracin de una ficha resumen, para su difusin por la Consejera de
Economa y Hacienda, adaptndose a las orientaciones de la Base Europea
de Buenas Prcticas.
Hemos estado trabajando con la Administracin autonmica en la primera
de las fases, mientras que la de verificacin an no se ha iniciado por los retrasos en la puesta en marcha del programa operativo. En la primera fase, para
identificar los proyectos, consideramos importantes las directrices europeas
en materia de empleo, igualdad de oportunidades y lucha contra la exclusin.
Queremos identificar o aislar proyectos que sean totalmente compatibles con
las directrices de la Unin. Son importantes tanto las caractersticas socioeconmicas de la comunidad autnoma como las fortalezas y debilidades de
nuestro mercado de trabajo regional. Asimismo, para la identificacin de
los distintos proyectos es importante la experiencia que los gestores posean
del Marco de Apoyo Comunitario 1994-1999.
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Por otra parte, hemos exigido a los proyectos una serie de requisitos de
carcter general. Se trata de iniciativas puestas en marcha de las que se derive algn resultado, parcial o final. Pueden ser medidas que se hayan ejecutado al final del programa anterior, que se hayan iniciado en el ao 2000, que
tengan un carcter innovador, y que sirvan de ejemplo. En la comunidad de
Castilla y Len existen grandes diferencias en la cohesin econmica y territorial, al estar representadas las nueve provincias. As, por ejemplo, no tiene
nada que ver el eje de desarrollo Valladolid-Palencia-Burgos con la zona fronteriza. Por este motivo, nos pareci conveniente tratar de obtener una muestra de proyectos que incidieran en la complejidad socioeconmica de la comunidad autnoma. Pensando en el futuro de la poltica de fondos estructurales
de la Unin, hemos establecido dos requisitos importantes, sobre los que hay
que ir inculcando una cultura.
Por un lado, iniciativas que supongan o incorporen nuevas formas de cooperacin entre Administraciones o departamentos. Teniendo en cuenta la Cumbre de Niza, los escenarios sobre la ampliacin de la Unin, y el ltimo Informe sobre la Cohesin Econmica y Social de la Unin Europea, no podemos
perder de vista que casi todas las regiones espaolas objetivo 1 actuales dejaran de serlo. Sin embargo, habr que seguir desarrollando polticas activas
de empleo aunque no dispongamos de los recursos de los que disponemos
ahora, por lo que habremos de acostumbrarnos a que la financiacin privada se involucre tambin en esa fase del proyecto.
Quiz nuestra intervencin haya sido un poco densa, dado que hemos
intentado ofrecer una panormica general de nuestra experiencia. Estamos
a su disposicin para todas aquellas cuestiones que se les puedan ocurrir, ahora o en cualquier momento, y que, a travs de la directora de la escuela o de
los directores del seminario, nos las podrn hacer llegar al Departamento de
Economa Aplicada de la Universidad de Valladolid, con el fin de contrastar
distintas metodologas. Creo que aprender los unos de los otros es muy importante en este tipo de experiencias.
VII
SGPL
El programa OLGA,
una experiencia de aprendizaje
compartido entre municipios
escandinavos y el de Barcelona
Interviene: Joan Pamies Pah
(socio de Faura-Casas Auditores-Consultores)
Presenta: Jos Luis Pablos Rodrguez
(jefe del Servicio de Planificacin
y Presupuestos del Ayuntamiento de Gijn)
Presentacin
Jos Luis Pablos: Tanto Olga como Beln comentaban que para introducir
una metodologa de evaluacin de polticas pblicas es necesario crear unos
grupos de control que participen antes, durante y al final, en el desarrollo y
evaluacin de esa poltica pblica. Personalmente, estoy convencido de que
esa es la lnea, de que en cualquier Administracin, como un Ayuntamiento,
la nica posibilidad de avanzar es la creacin de una especie de grupo de control en cada una de las reas gestoras, ya sea una empresa, un organismo autnomo, o un centro gestor. Actualmente, desde la propia Administracin existe la dificultad del da a da, la insuficiencia de la cualificacin, etc., lo que
hace necesario recurrir a estudios y anlisis tcnicos que, muchas veces, se
encargan a la Universidad o las consultoras. Pero si existieran esos grupos
habra un poco ms de sistemtica y una mayor capacidad para participar en
la propia direccin y seguimiento de dichos estudios.
Joan Pamies es socio de una de las consultoras que realizan trabajos de
todo tipo para las organizaciones en general, pero, en particular, lleva a cabo,
desde hace ya tiempo, bastantes trabajos para las Administraciones pblicas.
El que les hayamos pedido venir, y aprovecho para agradecer a Joan Pamies
su presencia aqu, se debe a que esta consultora ha participado o dirigido
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VII
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un proyecto de anlisis comparativo entre el Ayuntamiento de Barcelona y

municipios escandinavos. Como uno de los objetivos de este seminario es precisamente copiar y ver experiencias para que podamos aprender unos de
otros, consideramos que la elaboracin de un cuadro de mando integral entre
varios Ayuntamientos sera una experiencia interesante para contar.
Sin ms, dejo la palabra a Joan Pamies, agradecindole su presencia.
Introduccin
Joan Pamies: Muchas gracias. En primer lugar, decir que el agradecimiento,
en todo caso, lo debemos mostrar nosotros, por haber sido invitados a esta
sesin. Antes de nada, permtanme indicarles que las transparencias que soportan esta conferencia se encuentran a su disposicin en la web de nuestra firma, por si es de su inters (www.faura-casas.com).
Como comentaba Jos Luis, me corresponde presentarles una experiencia
concreta; una experiencia de aprendizaje compartido entre distintos municipios escandinavos y el Ayuntamiento de Barcelona. Seguramente ustedes se
preguntarn por qu un consultor, una empresa privada, hace esta presentacin. El motivo es que este programa, esta experiencia, fue impulsada por una
organizacin de auditores y consultores especializados en el sector pblico,
cuyo representante en Espaa es la firma a la que pertenezco. Por tanto,
permtanme unas palabras para presentar la firma.
Presentacin de la firma Faura-Casas y OLGA

Faura-Casas es una firma de consultora y auditora que naci en 1984. Cuenta con siete socios y 55 profesionales, de los cuales una parte muy significativa son diplomados en Gestin y Administracin Pblica. La singularidad de
la firma se la dan sus clientes. Faura-Casas tiene un nivel de actividad de aproximadamente el 60 % orientado a las Administraciones pblicas, especialmente
el sector pblico local y, en menor presencia, el sector pblico estatal.
La organizacin que les comentaba anteriormente se denomina olga, que
son las siglas de esta organizacin que agrupa a ms de dos mil quinientos profesionales de la auditora y que tiene una fuerte especializacin en consultoras
El programa
OLGA,
una experiencia de aprendizaje...
Joan Pamies Pah
y auditoras en el mbito de los gobiernos locales. Naci en el ao 1992, y

sus objetivos, de acuerdo con los propios estatutos de la entidad, son los de
mejorar y desarrollar la calidad de la auditora pblica, de los sistemas de
informacin y de los sistemas de gestin propios de los gobiernos locales.
Insisto de nuevo en la fuerte especializacin de esta agrupacin.
olga, a pesar de su relativa juventud, ha desarrollado o impulsado importantes proyectos conjuntos entre sus asociados, y no slo entre stos, sino
tambin entre stos y sus clientes, en este caso, las Administraciones pblicas.
Por ejemplo, ha desarrollado metodologas y procedimientos para la ejecucin de auditoras operativas, ha liderado estudios coste-beneficio, ha impulsado metodologas de anlisis para los procesos de reduccin presupuestaria,
y ha trabajado tambin fuertemente en temas de anlisis de procesos y de reingeniera y rediseo de procesos dentro de las organizaciones locales.
La asociacin fue fundada por tres firmas escandinavas: una firma sueca; una de Finlandia, y otra de Dinamarca. Estas tres firmas tienen un factor comn adicional al de la situacin geogrfica de las mismas, y es su nacimiento gracias al impulso de asociaciones de municipios (el equivalente en
nuestro pas a la Federacin Espaola de Municipios y Provincias). La asociacin municipal vio la escasez de profesionales expertos en el sector pblico, por lo que decidi promover ella misma sus propios proveedores de servicios de auditora y consultora. Hoy, las tres tienen capital ntegramente
privado. Aunque sorprende su origen, a esta asociacin no slo pertenecen
firmas de auditora, sino que se ha dado entrada tambin a los representantes o a los departamentos que ejercen la funcin interventora y el control financiero en las entidades locales, de manera que, hoy, pertenece a olga la prctica totalidad de los departamentos de auditora interna, que sera el equivalente
nuestro de los departamentos de intervencin de los municipios de los pases nrdicos.
A su vez, esta asociacin est interrelacionada y mantiene vnculos con
otro tipo de asociaciones de naturaleza similar o anloga en otros mbitos
territoriales, como, por ejemplo, la Audit Commission del Reino Unido, y
alguna otra como la nalga norteamericana, que sera la equivalente a olga
en Estados Unidos.
En cuanto a las entidades asociadas, cabe destacar tambin la pertenencia
a olga como colectivo de la eurosai, que es la delegacin o la seccin europea del intosai, organizacin que agrupa al conjunto de rganos de control
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externo del sector pblico de la prctica totalidad de los Estados de todo el

planeta. As, a olga pertenecen, de forma indirecta a travs de su pertenencia a la eurosai, los rganos de control externo estatales (en nuestro caso el
tribunal de cuentas y los rganos externos vinculados directamente a los parlamentos autonmicos, como las cmaras de cuentas, sindicaturas de cuentas
o tribunales de cuentas autonmicos).
El programa
OLGA
Para centrarnos en lo que es propiamente la experiencia concreta, conviene

realizar primero una pequea introduccin de lo que es el entorno del sector pblico local, comn, no slo para los municipios espaoles, sino tambin para los municipios de toda Europa. Podemos decir que todos los municipios que administran recursos pblicos tienen una fuerte limitacin de
recursos financieros. Esta limitacin va asociada tambin a una creciente exigencia de los ciudadanos, que cada vez se cuestionan ms qu es lo que reciben por los tributos e impuestos que pagan. Y no slo esto, sino que, adems,
no se resignan a participar en los procesos de gestin de las polticas pblicas
hacindolo una vez cada cuatro aos en los procesos electorales, sino que
desean tomar parte, directamente o a travs de asociaciones que los representan, en la toma de decisiones que conllevan el diseo y la implantacin de
polticas pblicas. Todo ello, en un marco del sector pblico en general, y
especialmente del sector pblico local, donde se abandona o no se da prioridad al culto del procedimiento administrativo, sino que se empieza a hablar
de objetivos, resultados, eficacia y eficiencia.
Cmo conseguir que las entidades locales se adapten a este entorno cambiante? Una de las maneras es conocer experiencias de otras entidades locales para poder trasladarlas al diseo de sus polticas y procesos. Cualquier
organizacin necesita saber cul es su grado de eficiencia y de eficacia mediante la posibilidad de compararse con otras entidades. Para dar satisfaccin a
estas necesidades surgi el programa olga que les presento. Este programa
pretenda agrupar una serie de municipios que tuviesen la necesidad y el deseo
de compartir experiencias y aprender conjuntamente de otras organizaciones
y asociaciones.
El programa se marca cuatro objetivos bsicos:
El programa
OLGA,
Joan Pamies Pah
Aprender unos de otros. sta era la premisa. Se deban facilitar conocimientos de unas a otras, que fuesen aplicables a los distintos participantes
del proyecto.
Crear redes de traspaso de conocimiento. Se pretenda que los Ayuntamientos de estos municipios creasen vnculos firmes, de manera que pudieran utilizarlos incluso ms all de los objetivos propios del programa.
Desarrollar el benchmarking como una herramienta que facilitase este
cambio estratgico.
Qu papel correspondi a olga y a las firmas miembro de la misma?
Especialmente el de facilitador, impulsor y organizador de los actos, pero tambin un papel que quiero destacar: el de consultor. Las firmas impulsoras
del proyecto han aportado al programa su cuota de conocimiento, que entendan que poda ser interesante para el programa, pero que poda provenir
de cada uno de los clientes que cada firma consultora posea. Yo dira clientes y conocidos, ya que as tuvimos la oportunidad de contar en el seminario que se celebr en Barcelona con la presencia de representantes del Ayuntamiento de Gijn, que nos explicaron sus experiencias y, por tanto, se
incorporaron a este programa.
La metodologa que se utiliz fue la de benchmarking, que comporta un
proceso de mejora continua al compartirse la informacin entre los integrantes
de esta asociacin. Insisto en que no slo se pretenda compartir informacin
entre los integrantes, sino que todos ellos aprendieran conjuntamente de otras
organizaciones que no participaban directamente en el mismo.
La definicin ms sencilla que he encontrado de benchmarking es la de
intentar aprender del mejor, tener un modelo e intentar parecernos a l a travs de una metodologa que podemos ir detallando. El benchmarking tambin nos sirve en la medida que tenemos informacin comparada de distintas
entidades u organizaciones; nos permite aprender de las malas prcticas para
no aplicarlas, y huir de ellas.
Por qu se escoge el benchmarking? Porque presenta unas ventajas indudables, entre las que pueden destacarse las siguientes:
Permite a las organizaciones conocer prcticas innovadoras; conocer qu
est pasando en su entorno, y no slo en su entorno ms inmediato, sino
en un entorno mucho ms global, ms amplio. Tambin permite conocer
cmo implantar o aplicar estas mejores prcticas.
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VII
SGPL
Se utiliza para vencer resistencias internas. As, por ejemplo, el que determinadas prcticas o polticas hayan sido fructuosas en otras organizaciones permite a los participantes del benchmarking vencer resistencias
internas ante potenciales o eventuales cambios que puedan plantearse en
las distintas organizaciones. Permite seleccionar organizaciones que son
ejemplo de buenas prcticas, que sirven de referencia para intentar parecerse al mejor.
Comporta intercambio de informacin. Esto significa que se crean relaciones entre los integrantes de las distintas organizaciones; relaciones que
van ms all de lo que son propiamente los programas de benchmarking
y, por tanto, son canales de comunicacin giles para el intercambio de
comunicacin y de conocimiento. Lo que se pretende es evitar gastar
recursos y reinventar la rueda; la rueda ya est inventada, as que gastemos los recursos en aprender su funcionamiento y en aplicarla. En definitiva, destinemos los recursos al aprendizaje.
Permite obtener informacin altamente privilegiada, que, de no ser por
la voluntad de las entidades participantes de intercambiarla con total
transparencia, sera imposible obtener o de muy difcil consecucin.
Una definicin ms exacta o precisa de benchmarking es la que lo considera un proceso de anlisis o comparacin de servicios, procesos, actividades, etc., con los de otras Administraciones u organizaciones, para identificar
prcticas excelentes y oportunidades de mejora. Pero el benchmarking no slo
es compararse con organizaciones externas, sino tambin con los ms prximos. Aqu la reflexin es en qu medida podemos compararnos con el servicio de al lado, e incluso en qu medida podemos compararnos con la persona
que tenemos al lado de nuestra mesa.
Tambin es una herramienta que nos permite conocer o disponer de informacin sobre la competencia, que no slo existe en el mbito del sector privado, sino tambin, aunque no de forma tan manifiesta, en el sector pblico
y, especialmente, en el sector local. Estas entidades estn en competencia
por atraer, por ejemplo, determinadas inversiones. Qu entidad local no estara dispuesta a luchar por una inversin que crease mil puestos de trabajo,
el 70 % de ellos femeninos, con un perfil profesional medio o medio bajo, y
que, adems, no tuviese efectos perniciosos para el medio ambiente! Claramente,
las entidades locales estn en competencia.
El programa
OLGA,
Joan Pamies Pah
El proceso de benchmarking se basa en el sentido comn, por lo que se

identifican cuatro primeras etapas muy claras:
Planificacin.
Anlisis o intercambio de conocimiento.
Accin, es decir, implementacin de los aprendizajes obtenidos como
consecuencia del proceso.
Evaluacin, con el fin de retomar lo que se ha denominado benchmarking continuo.
En la etapa de planificacin se identifican, en primer lugar, aquellos aspectos en los que se puede mejorar y, por tanto, son susceptibles de someterse a
un proceso de esta naturaleza. Igualmente, hay que tener en cuenta los recursos que se poseen para hacerlo. Adems, si el benchmarking es comparar, es
preciso disponer de informacin adecuada. Uno de los aspectos ms importantes de la planificacin es la eleccin de los socios de este club de benchmarking. Si somos los promotores del proyecto, lgicamente necesitamos
socios del club que nos permitan mejorar a nosotros, pero tenemos que tener
presente que estas entidades slo se unirn a nuestro club en la medida en que
ellas tambin puedan aprender de nosotros. sta es una de las grandes dificultades de un proceso de esta naturaleza, quiz menos en el sector pblico,
donde las Administraciones actan con ms transparencia, pero s en el mbito empresarial, e incluso en el mbito empresarial pblico. Tambin corresponde a esta fase de planificacin determinar los calendarios de actuacin,
metodologa, etc.
La segunda fase consiste en comparar. Tenemos que ver en qu podemos
mejorar, cules son las diferencias entre los integrantes del proyecto y, por
tanto, de aqu surgirn actuaciones que posteriormente podremos implantar
en cada una de nuestras organizaciones, en la etapa de accin.
En la tercera etapa, la de accin, es donde implantaremos en nuestra organizacin, o por lo menos planificaremos la implantacin en nuestra organizacin,
los aprendizajes fruto de esta actuacin.
Finalmente, en cualquier proceso de mejora continua la etapa de evaluacin de los resultados es importante, ya que permite constatar los resultados
obtenidos en cada una de las organizaciones.
En el caso concreto de la aplicacin del benchmarking entre el Ayuntamiento
de Barcelona y municipios escandinavos, el proyecto no surge a propuesta de
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SGPL
ninguno de estos municipios, sino de la organizacin de la propia olga. La

dificultad radica, como veamos al comienzo, en determinar con quin nos
vamos a comparar y en qu podemos mejorar. Al poner en comn municipios
de caractersticas diferentes, Ayuntamientos con competencias y perfiles socioeconmicos tambin diferentes, cmo podemos compararlos? Se trataba
de buscar elementos que fueran factores comunes. Uno de esos factores es que
todos ellos administran sobre un territorio en el que viven ciudadanos que,
cada vez ms, quieren implicarse, directamente o a travs de las asociaciones
que los representan, en la gestin de las polticas locales, por lo que uno de
los temas importantes podra ser la participacin ciudadana. Pero haba otros
factores comunes, como, por ejemplo, que cada organizacin debe tener su
propio plan estratgico. Haba que poner en comn la elaboracin de planes estratgicos y la necesidad de disponer de informacin que alimentase estas
polticas y la toma de decisiones, sin olvidar que en este entorno rige el principio de legalidad y que, por tanto, estas Administraciones disponen de rganos
que supervisan el cumplimiento de este principio.
Los participantes en el proyecto olga son ocho municipios de cuatro pases y las firmas impulsoras de dicho proyecto. Los municipios tienen extensiones diferentes: desde los ms pequeos, que tienen alrededor de 50.000
habitantes, hasta el Ayuntamiento de Barcelona, que tiene censados 1.600.000
habitantes. Tambin son Ayuntamientos con mbitos competenciales bastante
diferentes: por ejemplo, en los pases nrdicos, muchos Ayuntamientos son
casi como una comarca, siendo el principal prestador de servicios.
Se celebraron un total de seis seminarios o sesiones en distintas ciudades,
en las que participaron ciudades, como Birmingham, que no integran este club
de benchmarking, formando parte as del aprendizaje compartido. Igualmente,
el grupo se plante la posibilidad de aprender de otras experiencias ajenas a
las de los municipios integrantes.
En relacin con el control interno, uno de los objetivos era definirlo y comparar los distintos sistemas de control interno del ejercicio de la funcin interventora y el control financiero en los distintos municipios participantes. Aqu
puede destacarse que existen diferencias verdaderamente significativas. El programa se desarrolla mediante reuniones y seminarios en los que participan los
representantes del proyecto (en total tres representantes de cada municipio),
a los cuales se unan lderes del proyecto en cada uno de los temas analizados,
y tambin consultores especialistas en los diferentes temas (no slo empresas
El programa
OLGA,
Joan Pamies Pah
de consultora, sino tambin experiencias de otras organizaciones distintas

a los participantes en el grupo).
Es preciso destacar que el coste del benchmarking es realmente barato. Se
estableci un presupuesto total de 3.900 euros (650.000 pesetas) para cada
uno de los ocho municipios; es decir, nada para cada una de estas entidades.
Uno de los requisitos indispensables es la evaluacin, determinar en qu
medida se han alcanzado los objetivos que se pretendan. Al final del proceso se realiz una valoracin de todo el programa en la que se peda a los representantes de los distintos Ayuntamientos participantes en el mismo que evaluaran el propio programa y manifestaran los aspectos que les parecan ms
interesantes; en definitiva, qu haban aprendido. En cuanto a la valoracin
de los objetivos destacaban, por ejemplo, que se haba alcanzado el objetivo
que pretenda facilitar nuevos conocimientos. Los expertos locales valoraban
muy positivamente no slo la informacin compartida entre los municipios
integrantes del programa, sino tambin la que podan haber aportado terceros
ajenos a estos grupos.
En cuanto a la implantacin de los conocimientos adquiridos, su valoracin puede resultar un poco prematura, ya que nos encontramos en el primer
semestre del ao 2001, y la primera etapa del proyecto termin a finales del
ao 2000. Los resultados de la implantacin de mejoras en las organizaciones
integrantes quedan pendientes para un proceso de benchmarking continuo.
Respecto a la creacin de alianzas de futuro, la interconexin entre profesionales de las distintas organizaciones se ha valorado muy positivamente.
No slo esto, sino que olga se ha marcado como objetivo mantener vivo el vnculo entre las distintas entidades promoviendo actividades entre ellas, algunas
de las cuales se han realizado recientemente.
Atendiendo al desarrollo de la herramienta, que era el cuarto objetivo que
se fijaba este proyecto, los participantes reconocan que gracias al mismo se
haba aprendido a utilizar el benchmarking como herramienta, y que, por tanto, se les abra la puerta para aplicar esta nueva herramienta en cualquier
mbito de mejora.
Por lo que se refiere a los beneficios que se haban alcanzado, se destacaba lo enriquecedor de la experiencia de visitar otro tipo de organizaciones
locales y de discutir con ellas diversos aspectos. A modo de ejemplo, se
est imponiendo la idea de la mejor prctica, la idea de la medida a travs
del cuadro de mando integral como herramienta de gestin para la toma
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VII
SGPL
de decisiones, y tambin los nuevos modelos de control interno hacia los

que parece que camina el sector pblico local y, especialmente, los municipios
nrdicos.
Los participantes en este club tambin destacaban que ser miembros del
mismo les permita tener aportaciones para ello de una importancia cualitativa y de un enriquecimiento personal enorme. A pesar de que se sealaba que
se haban obtenido conocimientos que se entenda que eran fcilmente trasladables a sus organizaciones, este hecho an est pendiente de evaluacin.
Se pregunt a los integrantes del proyecto qu es lo que haban aprendido de
cada uno de los municipios que haban participado, o cul era el aprendizaje
que haban incorporado.
A modo de ejemplo, se preguntaba qu es lo que haban aprendido de
Jyvskyl, municipio finlands que tiene una importante industria papelera.
Los participantes en el proyecto destacaban el sistema de informacin medioambiental que tiene implantado el municipio para el control y la toma de
decisiones. Igualmente, se mencionaba como altamente positiva la estrategia de comunicacin entre industria, ciudadanos y centros educativos. Desde el municipio se haban promovido alianzas entre ellos de manera que la
industria asuma que trabaja por y para los ciudadanos, que mejora sus
prcticas en la medida en que mejoran los centros educativos de la ciudad
y que, por tanto, los tres ncleos deben avanzar conjuntamente. Tambin
se destacaban los cuadros de mando que el Ayuntamiento tiene implantados en el mbito de servicios a las personas, especialmente en deporte, salud
o tercera edad.
Del municipio de Aarhus entendan que se haba aprendido, por ejemplo, el proceso de participacin ciudadana. El Ayuntamiento de Aarhus tiene
implantados unos comits de dilogo que actan como rganos consultivos
parecidos, aunque con ms atribuciones, a las comisiones informativas de las
entidades locales. No slo son rganos consultivos, sino que en ocasiones tienen capacidad para vetar las actuaciones de la entidad local. Existen comits
de tercera edad, entendiendo por personas de tercera edad aquellas de ms de
60 aos; comits de usuarios de servicios, que realizan el seguimiento y la gestin de las quejas de los usuarios respecto a los servicios del municipio, y comits de los representantes de los voluntarios, que participan en la prestacin
de estos servicios de mbito social. Tambin se destacaban, dentro del proceso de participacin ciudadana, los procesos implantados en este municipio
El programa
OLGA ,
Joan Pamies Pah
en cuanto a audiencia pblica, en los que, durante periodos determinados de

un ejercicio de un ao, se abren las puertas del municipio para que cualquier ciudadano pueda aportar sugerencias, quejas y recomendaciones a la
Administracin actuante, y tambin el proceso de encuesta a los ciudadanos,
que permite evaluar las polticas pblicas.
Igualmente, de este municipio sorprendi, no slo a los participantes en el
proyecto, sino tambin a bastantes terceros, el hecho de que tiene abierta una
oficina en Bruselas, cuyo nico objetivo es la bsqueda permanente de fondos europeos para el municipio. Esta oficina est mantenida por el Ayuntamiento, pero presta sus servicios a cualquier organizacin, empresa o ciudadano del municipio que est interesado en la captacin de recursos de los
fondos europeos.
Del Ayuntamiento de Karlskrona se destacaba el plan estratgico de desarrollo tecnolgico. Se trata de un municipio fuertemente industrial, que sufri
una fuerte crisis en la dcada de 1980 que provoc unos ndices de paro realmente espectaculares, a pesar de su ubicacin en el sur de Suecia. Consecuencia de esto, el Ayuntamiento prepar y llev a la prctica un plan estratgico de desarrollo tecnolgico importante, que pilotaba sobre dos aspectos
significativos:
Creacin de un parque tecnolgico. El Ayuntamiento apost claramente por las tecnologas de la informacin y de la comunicacin, creando
un parque tecnolgico que atrajese inversiones en este campo, y creando tambin una Universidad altamente especializada en temas de tecnologa y comunicacin. Hoy es la segunda ciudad en importancia en Suecia, y tiene en su parque tecnolgico firmas de la importancia de Ericsson.
Desarrollo de un plan financiero. Lgicamente, la implantacin de este
plan estratgico dej vacas las arcas municipales, por lo que el Ayuntamiento desarroll un plan financiero consensuado que se ha llevado a cabo
de forma estricta. El proceso de benchmarking destacaba el claro liderazgo poltico para llevar el plan financiero a la prctica y la permanente
evaluacin del plan estratgico, que dio lugar al xito del mismo.
Tambin se consider importante el aprendizaje del Ayuntamiento de Karlskrona para eliminar el neonazismo. El sur de Suecia est padeciendo un importante brote de esta patologa social, y concretamente Karlskrona, por su
origen de municipio industrial que padeci una fuerte crisis, parece que ha
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sufrido una fuerte concentracin de la misma. Del plan para combatirlo se

destacaba que no se combatan los sntomas, sino las razones reales. De hecho,
los estudios que realiz el propio Ayuntamiento destacaban que el 70 % de
los integrantes de estos grupos neonazis no tienen ideologa, sino que estn
metidos en ellos por ser lo ms prximo que identifican con un antisistema.
Por lo tanto, no se pretenda combatir los sntomas, las apariencias, sino ir al
fondo de la cuestin con planes de formacin y empleo, y facilitando especialmente el camino de retorno a estas personas, no actuando exclusivamente con medios policiales, sino abrindoles una posibilidad que les permitiese
abandonar estos grupos.
Del Ayuntamiento de Barcelona se destac el sistema de gestin y control de la va pblica. Es el municipio ms grande y, adems, junto a Copenhague, el nico que es rea metropolitana, que no slo sufre el problema de
va pblica del municipio, sino tambin de su entorno inmediato. Como consecuencia de esto, tienen una necesidad de control y gestin de va pblica,
cuyo sistema funciona con real eficacia y se considera una buena aportacin
para los dems municipios. De otros municipios espaoles sorprendi la orientacin de los procesos hacia el ciudadano, la proliferacin de las oficinas de
informacin y atencin al ciudadano, y la consideracin, cada vez mayor, que
tiene el ciudadano en los diseos de los procedimientos. Se entendi como
algo positivo la ruptura de la cultura del proceso administrativo.
Como aportaciones importantes del grupo de municipios ingleses y galeses se consideraron los planes de mejora que estos municipios tienen desarrollados y que han de elaborar, con carcter obligatorio, con una periodicidad de cinco aos. Por norma, se les exige que cuestionen en la elaboracin
de cada plan la oportunidad del servicio que estn prestando; es decir, peridicamente tienen que cuestionarse si el servicio es necesario y si, adems, se
puede prestar de manera distinta a la que se est prestando. Tambin se obliga a estos municipios a compararse permanentemente entre ellos, de manera que, de forma peridica, los Ayuntamientos estn obligados a preparar,
editar y publicar indicadores de servicios pblicos comparados con estndares y con objetivos de otros municipios de su entorno. Esta publicacin tiene que hacerse en prensa local (no sirve la publicacin en boletines oficiales),
de manera que no es difcil ver publicados en Inglaterra o Gales cuadros de indicadores de municipios en los que, por ejemplo, se pone de manifiesto cul es el
tiempo que tarda su polica local en dar respuesta a una llamada de emergencia.
El programa
OLGA,
Joan Pamies Pah
Son indicadores que no pueden ser falseados porque estn expuestos a un

proceso de auditora externo.
En la elaboracin de estos planes tambin estn obligados a formular consultas a los ciudadanos, en las que stos, bien directamente o a travs de sus
representantes, puedan marcar cules son sus prioridades y sus expectativas,
para orientar la propia planificacin. Igualmente, estos planes obligan a entrar
en una cierta competencia; es decir, el municipio est obligado a poner de manifiesto cules son sus estrategias de mejora y sus soluciones innovadoras.
Estos fueron, a grandes rasgos, y de forma resumida, los aspectos ms relevantes, a nuestro modo de ver, del resultado del programa olga. Me quedara satisfecho con que les quede la idea de que una de las buenas prcticas,
una de las maneras de avanzar, no es indagando, sino comparndose, aprender del mejor, del que lo hace bien. Esta es una manera bastante rpida y efectiva de avanzar y mejorar. Nada ms, y muchas gracias.
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Taller 1:
Sistemas de informacin para la
gestin y la direccin
Presentacin
Ignacio Daz: Con este acto damos comienzo al primer taller del VII Seminario sobre Gestin Pblica Local, que tiene como ttulo genrico Evaluacin
y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin. Antes de dar comienzo voy a presentar a los cuatro participantes de hoy y excusar la ausencia del
director general de Organizacin y Sistemas de Informacin del Principado
de Asturias. Desafortunadamente, ha surgido una reunin de ltima hora tan
importante que era inexcusable la presencia del director general, a quien reemplazar en su intervencin siguiendo el contenido previsto. Mi nombre es Ignacio Daz, pertenezco al Gabinete de la Consejera de Administraciones Pblicas y Asuntos Europeos, y soy el asesor en del consejero en estos temas. En el
Principado, al menos en esta legislatura, se est realizando un gran impulso
en este campo, por lo que algo podemos aportar en esta participacin.
A mi derecha tengo a Paula Rodrguez, de la empresa tao-Grupo Gedas,
que va a tratar el tema Control integrado de gestin. El sistema de informacin del Ayuntamiento de Gijn. Muchos de los presentes aqu saben que
procedo del Ayuntamiento de Gijn, por lo que conozco algo el tema, y fui
uno de los que pasaron al Principado hace algn tiempo.
A continuacin tenemos a Enrique Sierra Blanco, analista de sistemas del
Ayuntamiento de Gijn, y a Fernando lvarez Garca, antiguos compaeros,
que van a tratar el tema Aplicacin prctica del sistema de informacin del
Ayuntamiento de Gijn.
Sin ms prembulos ni dilaciones, como dira cualquier moderador, voy a
intentar ajustarme a este cuarto de hora que tengo, no tanto para exponer
el tema, sino para, desde el punto de vista del Principado de Asturias y con la
experiencia que hay realmente, expresar nuestra opinin y analizar la realidad de los sistemas de informacin y sus perspectivas y tendencias.
Taller 1: Sistemas de informacin para la gestin y la direccin
Los sistemas de informacin: realidad

y perspectivas
Interviene: Ignacio Daz Rodrguez
(Gabinete de la Consejera de
Administraciones Pblicas y Asuntos Europeos.
Gobierno del Principado de Asturias)
Ignacio Daz: Espero no ser catastrofista, aunque en las primeras transparencias as quede plasmado, pero quiero ser realista e incluso hacer un poco
de autocrtica. Desde el punto de vista no nicamente del Principado, sino
tambin del mercado, de todas las empresas que estn entrando en contacto
con el Principado, la situacin que se plantea al da de hoy es que, en general, la mayora de sociedades y Administraciones pblicas (podemos decir que
el Ayuntamiento de Gijn se sale de la generalidad) tiene una serie de disfunciones, de malos usos, de malos procedimientos que estn afectando mucho
a la eficacia y eficiencia de esa Administracin en cuanto a sus servicios. Desde el punto de vista de las perspectivas de las tecnologas de la informacin
se pueden resumir los siguientes puntos:
Las aplicaciones, lo que son los sistemas de informacin, se van fraccionando a lo largo del tiempo. Fueron crendose y hacindose muy fraccionadamente, y en algunas ocasiones presentan una cobertura muy limitada desde el punto de vista funcional. Es decir, nicamente cubren, por
ejemplo, las licencias de obra mayor, no otras licencias de obras u otro
tipo de autorizaciones. Son esas en concreto, y tienen sus propias bases
de datos, etc.
Se ha producido una proliferacin creciente de sistemas de informacin locales, departamentales, e incluso ni siquiera departamentales,
hasta personales, completamente desconectados, con una permanencia a lo largo del tiempo, crendose islas de informacin. Esta es la realidad general, de la cual el Ayuntamiento de Gijn se est escapando,
afortunadamente.
Tambin existe una falta de estandarizacin y homologacin de los componentes, y no nicamente de los componentes fsicos, como servidores, routers, etc., sino tambin entre los propios sistemas de informacin, bases de datos, etc. En el Principado tenemos el simo completo.
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Tenemos todos los sistemas de bases de datos, todos los equipos habidos y por haber, pequeos, grandes, medianos En cuanto a comunicacin lo tenemos todo, y todo lo podemos poner a prueba, y eso produce
disfunciones.
Existe muy poca automatizacin respecto a los procesos de desarrollo;
es decir, alguien control las versiones, alguien realiz pruebas antes de
poner en explotacin, y no hablemos de temas de planificacin, de procesos Batch, distribucin No tenemos la operativa de la empresa privada, seamos sinceros, y esto es un verdadero caos cuando se quiere poner
algo a prueba. Somos culpables de ello y hay que poner medidas. A lo
largo de esta exposicin ir contando la experiencia del Principado y
cmo se est poniendo remedio a cada uno de estos temas.
Se carece de indicadores que nos puedan decir qu es lo que est pasando,
cmo se est dando el servicio, a quin se lo estamos dando, en qu plazos, etc. No funcionamos como para plantearse indicadores de evaluacin.
El nivel de aplicacin de tecnologas avanzadas, y ya estamos hablando
de palabras mayores, es muy bajo. Poco a poco se ha hablado de Internet,
pero crm en la Administracin pblica qu va! WorkFlow en el gestor
de expedientes, Data Warehouse, pki o firma electrnica avanzada, mucho
menos, etc.
La utilizacin de sistemas avanzados de telecomunicaciones, ahora que
se habla tanto de la sociedad de la informacin y de la sociedad del conocimiento, podemos decir que es insignificante o casi nula; es decir, no
podemos hablar de videoconferencias, no podemos hablar de teleasistencia,
no podemos hablar de administracin remota de equipos, etc.
Ahora, despus de dar este panorama tan trgico, voy a hablar de las perspectivas y tendencias que hay. Podemos decir que, en esta fase, una condicin
indispensable es dar solucin a estas disfunciones para poder situarnos en el
da de hoy, en el ao 2001 en el que estamos. Para ver qu se puede hacer para
mejorar hay que tener en cuenta los siguientes puntos:
Un incremento de la competencia en la provisin de servicios a sus clientes. En la Administracin pblica es muy fuerte hablar de clientes, sobre
todo para los que estn dentro. Yo lo estoy viviendo da a da, y es que
en la Administracin pblica se rechaza la idea de cliente. Como clientes
entendemos las personas fsicas o jurdicas de nuestro mbito, incluso no
empadronadas en Asturias. Esto nos obliga a la mejora cuantitativa, cualitativa y continua de la atencin a esos clientes. Alguien podra plantearse cmo se puede hablar de incremento de la competencia en la Administracin pblica. Solamente hay que fijarse en que las transferencias
no dejan de ser, ni ms ni menos, el paso de una gestin que se est
realizando por una Administracin a otra. No es que haya competencia,
pero en cuanto se empieza a transferir, empezamos a hablar de distintos
proveedores de servicios. Por ejemplo, una empresa a la que se le concede una licencia de obras de una instalacin en Asturias en seis meses,
y en Cantabria, en uno, lgicamente hace clculos y piensa: cinco meses
que gano, a doscientos millones de ingresos mensuales, son mil millones
de pesetas que ingreso antes, por lo que la empresa se va a Cantabria. Eso
es competencia. Incluso est habiendo casos de competencias a niveles
mucho mayores: quin nos dice que Bruselas no va a ser un competidor
nuestro? Porque los fondos que transfiere Bruselas pueden llegar a requerir esa competencia y nos est haciendo competencia a nosotros mismos.
Si gestionamos mal, nos quitan el servicio; pueden hacer ese dao.
Tambin necesitamos aplicar las funciones informticas y las ltimas tendencias tecnolgicas. No s por qu la empresa privada tiene como misin
estar al da, tener los sistemas de informacin adecuados a sus necesidades, y la Administracin pblica, no.
El proceso creciente de descentralizacin de competencias est precisamente forzando a las Administraciones pblicas que estn adquiriendo
esa nueva funcin a unos nuevos requerimientos. Solamente mencionar
aqu que el proceso que se est iniciando en estos momentos, con las trasferencias de la sanidad al Principado de Asturias, curiosamente en cuanto a sistemas de informacin, en donde tambin estamos metidos, est
produciendo una serie de quebraderos de cabeza, por no decir falta de
sueo. No es tan sencillo como decir: yo te transfiero esta gestin y te
transfiero los servidores. No, ni mucho menos; solamente pensar que
el da uno de enero, o el da uno de julio, cuando fsicamente las transferencias se produzcan, tiene que estar funcionando todo exactamente
igual o mejor que el da anterior Para hacer eso precisamente se est
produciendo un esfuerzo muy cuantioso.
La implantacin de una arquitectura tecnolgica desde una visin global
o integradora nos va a permitir poner en marcha una serie de iniciativas,
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de acciones orientadas a mejorar el servicio que ofrecemos a nuestros

usuarios y clientes.
Voy a hacer hincapi en la visin global e integradora. A m me espanta
cuando se habla de Info xxi, de la ventanilla nica, de Internet, de la gestin del conocimiento; cmo se puede estar hablando de eso cuando las
Administraciones ni siquiera estn preparadas desde el punto de vista psicolgico?. La Administracin pblica no est preparada para esta visin global
de la que aqu estamos hablando. Muy pocas Administraciones pblicas estn
pensando que son una organizacin, pocas Administraciones pblicas llegan
a tener idea de ms all de cuatro aos. Curiosamente, en el Principado, y no
es por hacer campaa poltica, hoy en da hay una visin a ms largo plazo
que esos cuatro aos. Cuando hablamos de visin global no es slo respecto a la tecnologa, tambin hablamos de informacin y de negocio. La Administracin pblica en negocio a veces choca; como Administracin pblicacliente, choca. Todos tenemos un negocio, no slo la empresa privada los
tiene, como, por ejemplo, la fabricacin de automviles. La Administracin
pblica tiene un negocio, y es dar un servicio que no puede dar una empresa
privada a menor coste, con mayor calidad y en el tiempo oportuno. Al final,
se basa en eficacia y eficiencia. El negocio de la Administracin pblica es
tener los medios, e incluso tiene la obligacin moral de mantener la visin
global de cul es su negocio y no meterse en temas que no le competen.
En cuanto a la visin integradora de los sistemas de informacin, no podemos seguir hablando de tener un sistema de informacin contable aislado del
sistema de produccin administrativa, que al mismo tiempo est aislado del
sistema de administracin tributaria, y todo est aislado. La visin que hay
que tener es la de un todo. Al final, la informacin est o tiene que estar integrada. Tambin es preciso tener una visin integradora en cuanto a la propia
organizacin. Lo que no podemos es seguir funcionando como unos engranajes,
unas ruedas, que van cada una a su ritmo, y cuando intentas ponerlas en contacto para que unas tiren por otras y funcionen como un nico engranaje, al final
la que va lenta paraliza a la que tena un ritmo ya consolidado, e incluso hasta
puede llegar a romperla si los dientes de esta segunda son ms dbiles que los de
la primera. Aqu, en Gijn, hay muchas experiencias y se conoce el tema.
Estas iniciativas, orientadas a mejorar el servicio, promovern la imputacin de mejores prcticas en cada una de las reas de actuacin, as como la
maximizacin de los beneficios derivados de esa dimensin. En el ao 1989
lo que se haca era pensar que haba que organizar ese procedimiento para
poder informatizarlo; luego se pas a creer que era un esfuerzo excesivo y que
generalmente no se consegua, por lo que lo mejor era informatizarlo y luego
proceder a la organizacin, y hoy en da nos estamos planteando ir organizando mientras se va informatizando; es decir, estas acciones que se pueden
emprender para utilizar bases de datos corporativas, sistemas de gestin corporativos, se aprovechan para organizar simultneamente. Al da de hoy se
hace exactamente eso. En el Principado, el da 2 de este mes se ha puesto en
marcha el registro nico del Principado de Asturias. Puede parecer inocente,
ya que todos tienen registro nico, incluso Gijn tiene registro nico desde
hace aos. Sin embargo, hay algo ms, y es que, al mismo tiempo que se est
implantando ese registro nico, se est procediendo a la organizacin de la funcin de registro en el Principado. Podamos decir que no haba criterios o normas y no haba registro nico, y ahora, en este mismo mes, se est redactando
la norma reguladora para poner un poco de orden.
En las tendencias aparece el trmino Netcentric. ste no es un trmino del
Principado de Asturias; las distintas empresas consultoras que han pasado
por all han hecho sus estudios y coinciden en que las tendencias actuales en
cuanto a tecnologas de la informacin se dirigen hacia el desarrollo de sistemas de informacin basados en la arquitectura Netcentric. Se comenta que
la principal ventaja de este tipo de soluciones es que permite disponer de una
plataforma tecnolgica nica con capacidad de crecimiento y capaz de distribuir la informacin a puntos remotos con el nico requisito de contar
con una terminal que posea un navegador estndar. En el Ayuntamiento de
Gijn, hace unos meses, haba unos doscientos o trescientos usuarios; en el
Principado, al da de hoy, hay 3.500, pero vamos a pasar de ser 15.000 a
30.000 funcionarios. Es un verdadero problema manejar tres mil equipos distintos en los que hay que actualizar software, bases de datos locales, etc.
La tendencia actual es t preocpate de tus sistemas de informacin, vte
hablando de sistemas de gestin corporativos, de datos corporativos, pero
nunca te olvides de que, por muy bueno que sea el sistema de informacin,
tienes que tener en cuenta que el equipo cliente, no el ciudadano, el equipo
cliente desde el que van a trabajar, puede estar en Cangas de Narcea, Ibias,
etc.. Podemos tener el mejor sistema de informacin, el mejor sistema de
bases de datos corporativas, pero si nos hemos olvidado de adnde tenemos
que llegar, nos podemos estrellar.
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La tendencia en el Netcentric est diciendo que hay que tener los sistemas
de informacin y cuidarse de tener una visin global e integradora, de tener
bases de datos corporativas, pero cuando quieras arrancar con ello, no te estrelles, y que lo que tengas al otro lado sea un equipo, aunque sea viejo, con
un navegador con el que se pueda acceder a todas las bases de datos de informacin del Principado. Esto es importante, y quiero que sea lo ms novedoso de todo lo que estoy diciendo, aunque para algunos sea ya ms que conocido. Hasta el da 2 de este mes el Principado no ha tenido un sistema de
informacin corporativo, a no ser el de contabilidad Asturcon, que, dentro
de lo que cabe, era un sistema bastante restringido, con pocos usuarios de
contabilidad. Pero con el registro nico empieza a hablarse de descentralizacin; uno se puede registrar desde Ibias, Llanes, Cangas de Narcea, etc.
Las arquitecturas Netcentric, basadas en la red de Internet o en la red que
sea, se construyen por n niveles con una marcada orientacin multicanal, ya
sea navegador, mvil con tecnologa umts, televisin, correo electrnico, etc.
En su definicin conceptual podemos llegar a distinguir por funcionalidad
ofrecida hasta seis elementos diferentes de la representacin, es decir, cmo
se presenta la informacin: por televisin, por mvil, por navegador, etc. Al
final, es un conjunto de servicios para que se visualice en lo que sea. Otro es
la aplicacin, es decir, en el servidor del Principado, u otros servidores, tiene
que haber una lgica, unos programas propios de negocio. Es ah donde se
realizan las operaciones, donde est la gestin, la carga importante de trabajo, y desde la parte cliente se accede a esos servidores, la transaccin, servicios de comunicacin, de mltiples plataformas, etc. No tenemos por qu
hablar de una nica plataforma; podemos hablar de distintas plataformas, puede haber distintos motores de bases de datos y tienen que entenderse entre ellos.
La informacin incluye todos los servicios de acceso a datos, tratamiento
y puesta a disposicin de los mismos en el puesto cliente final, comunicaciones, etc. Es esa tpica capa de comunicaciones al ms bajo nivel donde se gestionan las conexiones que hay y los servicios comunes que aglutinan una serie
de servicios necesarios para el funcionamiento.
Para ir cerrando, me gustara tratar muy por encima qu se est haciendo desde el Principado. Ya he comentado que la Consejera de Administraciones Pblicas y Asuntos Europeos, como una de las pocas consejeras horizontales que hay en el Principado, tiene la misin de ofrecer una solucin a
todo el Principado en cuanto a sistemas de informacin, gestin, etc. El Libro
Blanco para la mejora de los Servicios Pblicos es un documento del Ministerio para las Administraciones Pblicas que se est recogiendo a rajatabla en
el Principado, que quiere ir por delante y asegurar una participacin activa y
no pasiva. En el Principado hay una palabra que se est utilizando mucho
ltimamente, que es proactividad. No quiere ser activo, quiere ser proactivo;
quiere tirar de, no ir al mismo tiempo.
El Principado, curiosamente, ha puesto en marcha este mes el Centro de
Gestin de Servicios Informticos, que no deja de ser, ni ms ni menos, una
externalizacin de una funcin que estaba haciendo, pero que estaba haciendo sin calidad. Viene a ser una unin temporal de empresas (Informtica El
Corte Ingls y Seresco) que pone una serie de recursos tcnicos y humanos,
y que viene a dar solucin a todos los problemas de todo tipo que est habiendo en el Principado relacionados con la informtica. Hay ocho personas atendiendo continuamente las llamadas que est habiendo al 9300; si en ese nivel
uno no lo pueden solucionar, lo pasan al nivel dos, de mayor cualificacin tcnica, y si no se puede solucionar, pasa al nivel tres. ste lo compone personal
tcnico del Principado.
Pocas Administraciones pblicas tienen un centro de gestin de servicios
informticos. Se habla de Telefnica, que tiene un gran monitor donde se ven
las incidencias; en el Principado hay un monitor, no tan grande como el de
Telefnica, donde se ven los servidores que estn cados y que se deben levantar, se ve el trfico de red, etc. Lgicamente, esto requiere un cambio de mentalidad que estamos sufriendo. Tambin se estn dando pasos en sistemas
gestores corporativos. El primero es el de registro; el mes que viene arranca la gestin de produccin administrativa, el proyecto spiga, es decir, desde registro hasta que se finaliza el expediente. Al final, es una gestin de expedientes que va a usar bases de datos corporativas de terceros, de territorio, de
organizacin, etc.
Otro proyecto que arranc ayer es la integracin de la informacin de registro con la produccin administrativa y con la gestin archivstica; el Principado, a finales de de ao, va a tener toda la cadena, desde registro hasta archivo histrico, integrada, con una nica plataforma tecnolgica y con una sola
visualizacin para el funcionario, que slo va a tener una gestin. Otro paso
que se est dando es, por ejemplo, que para el ao que viene va a salir a
concurso lo referente a las comunicaciones del Principado. Ahora hay una
serie de lneas contratadas con distintos proveedores, y el Principado sacar
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esto a concurso con el siguiente objetivo: una vez que el Principado dice quiero que llegues a este centro de salud, instituto, ayuntamiento, juzgado,
estamos llegando absolutamente a todos los rincones de Asturias, porque en
todo pueblo hay un centro de salud, una escuela, un instituto, o un juzgado.
En cuanto el adjudicatario llegue hasta ah, la capilaridad de la provincia ya
la tenemos.
Podra decir muchas ms cosas, pero prefiero pasar la palabra y no hacer
ms poltica. No obstante, si hay alguna pregunta o cuestin, al final se
puede hacer. Sin ms, paso la palabra a Paula.
Control integrado de gestin. El sistema

de informacin del Ayuntamiento de Gijn
Interviene: Paula Rodrguez
(TAO-Grupo Gedas)
Paula Rodrguez: Os voy a hablar de un sistema. Nosotros estamos colaborando con el Ayuntamiento de Gijn en una especie de capa que ira por
encima de todas las aplicaciones. El Ayuntamiento de Gijn hay que decir que
lleva mucho tiempo trabajando en la informatizacin, ya explicarn despus el proceso que han seguido hasta ahora, que nosotros entendemos vital
para llevar a cabo un proyecto como el que voy a plantear ahora. Es decir, no
se trata de sustituir las aplicaciones actuales y la gestin tal y como se est llevando en estos momentos, sino de recoger la informacin a la vez que el funcionario est trabajando, recoger una serie de parmetros para poder tener
informacin agregada para la toma de decisiones.
Voy a intentar explicar lo que sera una visin general del proyecto y luego ya veremos en la segunda exposicin lo que sera la explicacin prctica,
con ejemplos de lo que estamos haciendo. La situacin para el arranque de
proyectos como el que vamos a plantear es la necesidad de tener una gestin eficiente, pero cmo sabemos nosotros que nuestra gestin es eficiente?
Evidentemente, tenemos unos objetivos que hay que medir y ver su evolucin
en el tiempo. Tenemos que determinar hasta qu punto se ha conseguido aquello que nos habamos propuesto y compararlo con el entorno, es decir, no se
trata tan slo de decir hemos conseguido aquello que nos habamos propuesto, sino de intentar encontrar aquella comparativa a la que nos hemos
estado refiriendo. Evidentemente esto es difcil, porque muchas veces nos
encontramos con que no tenemos datos con los que compararnos y, a veces,
cuando encontramos los datos ya es tarde para el momento en el que los
queremos.
Los grandes objetivos del sistema que nos planteamos son:
Mejorar la toma de decisiones.
Sistematizar los controles de la Administracin, es decir, ayudar a un
establecimiento de procesos de planificacin.
Facilitar la comunicacin en ambos sentidos: en sentido ascendente, para
que se pudieran tener resultados y plantear nuevas estrategias en funcin
de los resultados obtenidos, y en sentido descendente, es decir, los sistemas se plantean no solamente para un grupo de usuarios privilegiado,
sino que cada unidad, cada centro gestor tiene unos objetivos y debe
conocer los resultados que va consiguiendo, con lo que los centros gestores se plantean tambin como usuarios del sistema de informacin.
Proporcionar un rpido conocimiento de todos los aspectos esenciales
de la organizacin, de la gestin y de su entorno.
Planteamos un sistema posibilista; no se trata de construir una realidad
virtual, sino que intentamos basarnos en la realidad de la gestin tal como
se est haciendo ahora y, en todo caso, si se necesitan nuevos parmetros, nuevos datos, intentar obtenerlos de forma ms simplificada.
Resultados incrementales. No se trata de conseguir el 100 % en los
primeros momentos, sino que es un proyecto que ir evolucionando,
mejorando y perfeccionndose con el paso del tiempo.
Vocacin de universalidad. Estamos hablando de una Administracin
municipal, entendiendo por tal no solamente al Ayuntamiento y a todas
las unidades municipales, sino tambin a todos los centros gestores, organismos autnomos y empresas pblicas que, en ltima instancia, podrn
llegar a ser destinatarios del sistema de informacin.
Lo que queremos conseguir es:
Evolucin de la accin de gobierno mediante accin desplegada; un programa de gobierno que se descompone en actuaciones.
Establecimiento de comparaciones en funcin del entorno.
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Definicin de nuevas estrategias; un mecanismo de retroalimentacin

que permita basarnos en los resultados para definir nuevas estrategias o
delimitar aquellas que ya habamos planteado.
Introduccin de actuaciones de mejora en funcin de la situacin detectada.
Fases del proyecto
En el planteamiento del proyecto, que es incremental tambin en cuanto

a su desarrollo, se tuvieron en cuenta las siguientes fases:
En la primera fase se intenta delimitar qu es lo que nos interesa controlar y medir.
La segunda fase implica el diseo del cuadro de mando y la definicin
de indicadores.
A continuacin se realiza un anlisis de viabilidad. Partimos de la informacin que se gestiona en las aplicaciones, con lo cual hay que ver las
aplicaciones y de qu formas estas aplicaciones nos van a dar la informacin que hemos definido.
Definicin del modelo de datos.
Desarrollo e implantacin del sistema.
Vamos a explicar cada una de las fases anteriores.
Fase 1: Como primera delimitacin del qu, evidentemente hay un programa de gobierno, una serie de compromisos polticos que se descomponen en programas que, a su vez, se descomponen en proyectos, los cuales tienen una contraposicin en la actuacin administrativa, en una serie de
procedimientos que van a ir dirigidos hacia esto, con una evidente correlacin con el presupuesto. Cualquier cosa que hacemos, con independencia de
que tenga un claro trasfondo econmico, como puede ser una subvencin,
una inversin, etc., tiene un contrapunto econmico, ya sea por las personas imputadas a ese proyecto, ya sea porque realmente tienen un gasto para
la entidad. Tambin tenemos que identificar una serie de parmetros comunes, como pueden ser responsables, temporalidad, hitos claves de cada programa, que son una serie de puntos de control que nos van a permitir determinar si hemos llegado en tiempo, si hemos llegado en forma a los objetivos
que nos hemos planteado (nosotros planteamos tambin la posibilidad de
tener en cuenta datos externos).
Fase 2: Como parmetros los que estamos hablando yo creo que todo
el mundo, todas las consultoras, toda la gente de la Administracin hablamos de hacer las cosas bien, orientadas al ciudadano. Podemos llegar a alcanzar los resultados que nos habamos planteado, pero hay que tener en cuenta
si realmente hemos tenido en consideracin el referente para el que lo estamos haciendo. Tenemos en cuenta que estamos haciendo una serie de acciones y las personas a las que nos estamos dirigiendo, contamos con su opinin,
o simplemente nos dedicamos a evaluarnos en cuanto a aquellos objetivos que
nos habamos planteado y unos indicadores de impacto.
Entrando en cada uno de ellos, la eficacia compara los objetivos previstos con los resultados obtenidos. En cuanto a la eficiencia determina si lo
hemos hecho en el menor tiempo, con el menor coste, con la mejor calidad.
Como valoracin ciudadana, este tipo de indicadores solamente los podemos obtener mediante encuestas, recogiendo la informacin all donde se
est impactando, es decir, en el ciudadano, pero son indicadores que a pesar
de la fiabilidad mayor o menor que pueda tener una encuesta creemos que
pueden ser importantes a la hora de valorarlos. El impacto sera el cambio
conseguido como consecuencia de las actuaciones realizadas. Tambin nos
planteamos el referente; esta maana se hablaba del tener un ideal con el
cual compararnos, un ideal que puede ser el mejor valor que puede tener un
Ayuntamiento en una situacin similar, una ponderacin entre mejores valores, es decir, intentar buscar en cada caso un ideal con el cual nos vamos a
ir comparando no solamente para un objetivo, sino que tenemos incluso un
referente.
Los elementos de base para la articulacin del sistema son los indicadores.
El objetivo ser tener medidas objetivas de control que nos permitan una aproximacin al funcionamiento de unidades y organismos. Un dato ha de ser
objetivo, sobre todo en lo que se refiere a los indicadores endgenos. Intentamos que la definicin de los indicadores sea de fcil captura, es decir, que
sean indicadores que despus no nos compliquen mucho la vida. Podemos
definir un indicador maravilloso, pero si es casi imposible buscar los datos
para su confeccin, estamos desvirtuando la posibilidad de que el sistema sea
posibilista. Un indicador debe permitirnos su comparacin en el tiempo y
entre diferentes unidades.
Existen indicadores endgenos de carcter cuantitativo: qu hacemos?,
cundo lo hacemos?, quin lo hace?, cunto cuesta? Tambin hay indicadores
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endgenos de carcter cualitativo, que intentan ver cmo lo hacemos, por

ejemplo, si la accesibilidad de nuestros servicios es buena, si la gente encuentra fcil la cercana con el Ayuntamiento, si existe reparabilidad, es decir, si
una persona va a realizar una consulta o hay un error y ese error se subsana con
la mayor rapidez, etc. stos son indicadores cuya obtencin es ms difcil, pero
que pueden dar un valor cualitativo al resultado del proyecto.
Igualmente, tenemos indicadores exgenos de percepcin que intentamos obtener del cliente, del referente de las actuaciones administrativas. Respondemos a las expectativas que nos habamos creado, se tiene satisfaccin
por el servicio, se conoce lo que hacemos. Se comentaba hace un momento
que a veces no se comunica muy bien; realizamos grandes esfuerzos e invertimos una gran cantidad de dinero en realizar acciones, pero despus no se
invierte en publicitarla, en darla a conocer a los ciudadanos o incluso al
propio personal que lo est llevando a cabo. Hay gente en el propio Ayuntamiento, en una comunidad, en una Administracin, que no tiene conocimiento de las acciones que se estn llevando a cabo en reas contiguas.
Tambin hay que hablar de indicadores exgenos de entorno. Nos estamos refiriendo a datos que pueden venir del ine, datos socioeconmicoss,
datos que pueden ayudar a dar un valor cualitativo a la informacin que tenemos. Respecto a los indicadores exgenos de impacto, la repercusin en la
sociedad se mide mediante indicadores de equidad. Esta maana hablaban de
dificultad a la hora de encontrar indicadores que nos permitan saber si accedemos por igual a hombres o mujeres, etc. Sobre esto se empiezan a tener
datos que podemos utilizar. No se trata de que los recojamos nosotros, sino
de utilizar los datos que hay para incorporarlos como elementos a la hora de
hacer nuestro anlisis.
De cada indicador hay que tener en cuenta una serie de parmetros: qu
objetivo poltico va a evaluar ese indicador, qu programa, qu pro y e cto, cul es el origen de la informacin, es decir, de dnde vamos a recoger
el indicador, de qu aplicaciones informticas, mediante encuestas, estadsticas, la periodicidad, el clculo, el valor y qu indicador de referente vamos
a utilizar.
Fase 3: Todas estas acciones son vitales para la construccin del sistema y
se estn realizando ya en estos momentos. Una vez que hemos llegado hasta
aqu tendramos la definicin del qu. En estos momentos hemos definido
acciones, objetivos, lneas, con lo que tenemos la base conceptual, pero

tenemos una gestin que se realiza mediante aplicaciones informticas y debemos ver de qu forma esas fuentes de informacin nos van a proporcionar
el resultado, es decir, hacemos lo que nos hemos comprometido a hacer. El
primer paso es la identificacin de aplicaciones, en base a la delimitacin de
un mbito de actuacin. Podemos definir el mbito de actuacin del Ayuntamiento, con lo cual vamos a ver cules son las fuentes de informacin con
las que cuenta este Ayuntamiento. Podemos tener recursos humanos, gestin
econmica, gestin de procedimientos, gestin tributaria, etc.
A continuacin se realiza un anlisis de cada aplicacin, en el cual se intenta ver qu procedimientos se estn recogiendo, qu tablas, cules son los campos obligatorios, cul es el mecanismo de uso de la informacin. A veces, una
aplicacin tiene campos que no son utilizados por el usuario, por lo que difcilmente nos van a permitir despus obtener el dato que nosotros queremos.
Por ejemplo, se tiene que realizar un informe para una aplicacin, en la cual
se tiene que alcanzar un resultado. En dicha aplicacin se ven los datos que
nosotros necesitamos y los datos que no estn y, a lo mejor, tendran que introducir. Nos puede interesar controlar la informacin en base a colectivos, pero,
si cuando el funcionario introduce un expediente, el colectivo no aparece por
ningn lado, difcilmente se puede tener este dato cuando se tenga la informacin agregada. En este caso, habr que ver si compensa o no compensa y
asignar un colectivo a la lnea del procedimiento que para el funcionario sea
totalmente transparente, o bien, en aquellos casos en que no sea posible, intentar ir a la aplicacin e introducir este campo, que a fin de cuentas es la introduccin de un dato para poder recogerlo.
La cuestin es hacer el mnimo impacto posible en la gestin tal y como
se est realizando ahora, con lo cual se intentar recoger la informacin de
la forma ms fcil, sin que afecte al funcionamiento del funcionario. Luego,
evidentemente, un informe de consolidacin, que sera la antesala para la
definicin del modelo de datos del sistema, en el cual, una vez que tenemos
el resultado por cada aplicacin, tenemos un informe de consolidacin en el
que ya se empieza a ver el diagrama de entidad relacin del sistema que estamos proponiendo, con los criterios de homogeneidad, con las tablas de valores de conceptos, con las tablas de conversin y con las consultas a las que
nos vamos a referir.
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Fase 4: Antes de desarrollar un modelo de datos debemos tener un modelo de automatizacin de procesos; es decir, de qu forma se va a recoger la
informacin, la actualizacin de los datos, cmo se va a formalizar, cmo
va a ser la metodologa para la incorporacin y el tratamiento de nuevas aplicaciones. Se van a ir creando nuevas aplicaciones que podrn ser nuevas fuentes de informacin al sistema. Luego ya veremos que esto no es una teora,
sino que hay un sistema que es un germen de lo que ser el gran sistema
del futuro y que ya est dando resultados y consultas como la que estamos
comentando en estos momentos.
Fase 5: Las herramientas para la construccin de un sistema de informacin corporativo como del que estamos hablando son herramientas Data Warehouse, que nos permiten hacer estos anlisis, informes, y esta visualizacin.
Un Data Warehouse, a fin de cuentas, es un almacn de todos los datos que
nos va a permitir hacer listas, extracciones, e intentar elaborar informacin
agregada en vista a los parmetros que nosotros hemos obtenido. Sera convertir la informacin en conocimiento para la elaboracin de la estrategia. La
informacin est ah y tenemos que convertirla en conocimiento.
Tendremos que proporcionar informacin coherente e integrada a nivel
global para la toma de decisiones y liberar a los analistas informticos de
las tareas de captura y proceso de la informacin, permitindoles concentrarse en el anlisis de la misma. Las ventajas de este sistema pueden ser las
siguientes:
Disponibilidad rpida de los datos y un amplio rango de funciones analticas que aseguran un ciclo cerrado de informacin.
Mejorar el servicio al usuario final, que es el destinatario.
Constituye un entorno abierto a la incorporacin de informacin procedente de mltiples fuentes.
Almacenar informacin histrica.
Hablbamos antes de compararnos. Para ello necesitamos informacin
histrica en un momento determinado que nos permita evaluar un periodo
anterior y ver de qu forma hemos mejorado respecto a l. Evidentemente,
herramientas de este estilo nos permiten que se cargue menos en las fuentes
operacionales en nuestras aplicaciones de proceso. Se debe dar una evolucin
de los anlisis, desde los simples informes hacia anlisis ms complejos, que
pueden ser de simulacin, de deteccin de comportamientos (qu pasara si

cambio un parmetro, si cuento con ms expedientes tramitados, si en vez de
aceptar a este volumen de personas acepto a otras, si?). Todo esto se consigue mediante este tipo de herramientas, que te permitan realizar simulaciones y predecir, optimizar el anlisis, que no se basa solamente en lo
que yo estoy haciendo, en lo que estoy viendo en estos momentos, sino que
me permite dar un paso hacia delante, me permite un poco mirar hacia el
futuro.
Como componentes bsicos tenemos informacin interna en formato sql
para obtener datos sintticos con flexibilidad, el Data Warehouse con las herramientas de administracin y explotacin, una metabase de indicadores multicriterio que almacena valores de los indicadores por cada combinacin de
criterios. Tambin tenemos conexin al exterior y almacenamiento de informacin macro y de indicadores de percepcin, y una herramienta de interrogacin de la metabase, es decir, este sistema de consulta tiene que ser
un sistema gil, no puede ser un sistema engorroso; tiene que ser un sistema de fcil utilizacin. Es mejor ser posibilista, intentar primero hacer las
consultas, y a lo mejor la simulacin la tenemos que dejar para ms adelante. Primero intentamos obtener la informacin, intentamos consultarla, y luego ya intentamos ir avanzando con resultados incrementables poco
a poco.
ste es un proceso en el cual vemos los datos operacionales, es decir, los
datos de la gestin de las aplicaciones que estamos haciendo, que se complementan con datos que pueden venir del exterior, como datos estadsticos,
datos macroeconmicos, etc. Es un proceso de transformacin, depuracin,
filtrado, integracin y carga de todos los datos, tanto internos como externos. El almacenamiento en la base de datos Data Warehouse es lo que nos va
a permitir despus actuar sobre esta base de datos y extraer todas las consultas que necesitamos. Los Data Marts seran las agregaciones de la informacin para poder obtener despus el resultado. Tambin hay que hacer
referencia a tipos de herramientas como eis, informes, olap, Data Mining,
gis, para aplicar sobre ellas una informacin territorial; no se trata slo de
que podamos visualizar la informacin de forma agregada, en base a los
cubos que nosotros hubiramos definido con indicadores en base a esos cuadros de mando, sino tambin aplicando este concepto de territorialidad. Esto
se realiza con la ayuda de sistemas de informacin geogrfica.
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Las fuentes operacionales donde estaran todas las aplicaciones, como aplicaciones de procedimientos administrativos, de recursos humanos, de tramitacin de multas, de poblacin, son cambiantes segn cada organizacin.
Las organizaciones se han ido informatizando progresivamente y han ido convirtiendo su administracin en una serie integrada de aplicaciones con mayor
o menor conexin entre ellas. Con toda esta informacin se creara una metabase de datos e indicadores en base a los cuadros de mando prefijados con
este sistema de interrogacin interactiva, con unas seales de alerta en las que
hemos definido hitos, que nos van a permitir, en un momento determinado,
saber si hemos llegado en el momento y en el tiempo que nos habamos comprometido, y en caso de que no hubisemos llegado, que se enve una alarma,
que se enve un mensaje por correo, por ejemplo, al responsable, que le indique que ha sobrepasado el plazo que haba previsto para la ejecucin del objetivo. Tambin se crearan indicadores de zona geogrfica, e incluso estamos
pensando que la memoria que se realiza todos los aos describiendo la actividad por parte de los centros gestores se pueda sacar automticamente por el
sistema. Tendra lo que sera una plantilla y sta se ira alimentando de la informacin que se hubiera sacado del sistema y de los datos externos, permitiendo
hacer previsiones de los objetivos.
Por ltimo, hay que determinar los factores de xito, ser selectivo a la hora
de escoger, tanto las aplicaciones como las unidades. Se ha intentado hacer
una primera aproximacin, una primera versin de esto de lo que estamos
hablando, un liderazgo; hablamos de un sistema que afecta a toda la organizacin y que debe tener un alto grado de participacin, teniendo en cuenta que son muchas las personas que estn implicadas en l. Es incremental,
como hemos visto antes, flexible y parametrizable. No se trata de hacer un sistema que sea esttico, sino dinmico, que vaya evolucionando en la medida en
que la propia realidad administrativa lo haga, y con un buen plan de comunicacin, ya que afecta a todas las unidades. Si se va a analizar una aplicacin,
que el centro gestor tenga conocimiento de los objetivos, que tenga la idea clara de que no va a afectar a su gestin, que se intenta simplemente recoger la
informacin a medida que se va tramitando y que se intentar que sea transparente y que a l le afecte lo menos posible. En todo caso, cuando le afecte
ser para darle la informacin que l pueda necesitar de forma agregada.
Cedo la palabra a Fernando, que creo que va a incidir ms en esto.
Gracias.
Aplicacin prctica del sistema de informacin

del Ayuntamiento de Gijn
Intervienen: Fernando lvarez Garca
(gestor de organizacin del Ayuntamiento
de Gijn)
Enrique Sierra Blanco

(analista de sistemas del Ayuntamiento
de Gijn)
Fernando lvarez: Buenas tardes. La exposicin que os vamos presentar a

continuacin se basa en los resultados obtenidos con la implantacin de las
fases i y ii del Plan de Sistemas del Ayuntamiento de Gijn. El diseo del Plan
de Sistemas estaba orientado hacia los ciudadanos, hacia los empleados y
hacia la gestin-direccin.
En la exposicin de hoy nos vamos a centrar en el Sistema de Informacin a la Direccin y en el cuadro de mando del centro Gestor del Servicio
de Atencin al Ciudadano.
Hemos estructurado nuestra intervencin en dos partes. En la primera parte vamos a hacer referencia a la situacin existente en el Ayuntamiento durante los aos previos a la puesta en marcha del Plan de Sistemas (ejercicio 19971998), as como los resultados obtenidos una vez finalizada la implantacin
de las fases i y ii del Plan de Sistemas (1998-2000), y en la segunda nos conectaremos en tiempo real al Sistema de Informacin en la direccin del Ayuntamiento de Gijn y a una serie de indicadores de gestin de la Agencia Local
de Empleo y del Servicio de Atencin al Ciudadano que tenemos operativos
en la actualidad. Estos indicadores son de tipo cuantitativo y miden la actividad desarrollada hasta el da de hoy.
Introduccin
Fernando lvarez: En 1998, tras el estudio del Plan de Sistemas llevado a

cabo durante el ao 1997, comienza el desarrollo e implantacin del Plan de
Sistemas del Ayuntamiento de Gijn. La situacin en la que se encontraba el
Ayuntamiento en cuanto a sistemas de informacin era la existencia de mltiples
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gestiones verticales que resolvan las necesidades departamentales y que carecan de una visin global de la organizacin, con una ausencia de transversalidad en los procesos, dificultando la utilizacin de instrumentos y polticas de
gestin e incidiendo negativamente en los niveles de calidad de los servicios.
Grficamente la situacin de partida con la que contbamos puede ser
representada con la siguiente figura:
Figura 1: gestin integrada del Ayuntamiento de Gijn

(Fuente: Plan de Sistemas)
La metodologa de trabajo se encontraba configurada en diferentes reas

de negocio del Ayuntamiento que contaban con sistemas de gestin y soluciones verticales que resolvan su problemtica departamental sin prevalecer
la idea de la organizacin en su conjunto. Estas gestiones departamentales
eran independientes entre s, dando lugar a la existencia de numerosas bases
de datos incoherentes entre s y con duplicidades de informacin, lo que generaba la inexistencia de bases de datos corporativas (principalmente terceros
y territorio corporativo), as como una deficiente calidad de la informacin.
Con este escenario, para la obtencin de indicadores de gestin, haba que
acudir a cada uno de los departamentos donde se estaban realizando las diferentes gestiones para obtener los datos necesarios, con la problemtica que la
falta de trazabilidad de las gestiones implicaba.
Para corregir esta situacin se llev a cabo, durante el ao 1997, la
fase de estudio y definicin del Plan de Sistemas del Ayuntamiento de Gijn.
En este plan se establecen las principales fortalezas y debilidades que caracterizaban la situacin del Ayuntamiento en relacin a la organizacin de
la funcin de informtica, a las aplicaciones y datos y a la infraestructura
tecnolgica.
El modelo definido se sustenta en cuatro ejes bsicos:

Bases de datos corporativas, destacando la puesta en marcha de la Base
de Datos Ciudad y Base de Datos Terceros para toda la organizacin. Para
el mantenimiento y depuracin de terceros (persona fsica o jurdica que
tenga o haya tenido relacin con la organizacin) se configur una nueva
unidad con dependencia directa de la Coordinacin General de Servicios.
Integracin de sistemas y procesos para facilitar la integridad de la informacin y evitar redundancias (en la actualidad se encuentra en desarrollo la integracin del sistema corporativo de gestin de expedientes
con el sistema de informacin contable).
Orientacin de la informacin al ciudadano.
Orientacin de la informacin a la direccin. El modelo que se ha implantado durante los aos 1998 a 2001 se puede representar esquemticamente en la siguiente figura:
Figura 2: flujos de informacin. Orientacin a la direccin

y al ciudadano. (Fuente: Plan de Sistemas)
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Situacin actual
En cuanto a la informacin de gestin, en la actualidad estamos trabajado en dos lneas; por un lado estamos desarrollando un conjunto de indicadores de produccin, y ya se encuentran definidos y en produccin los relativos al Servicio de Atencin al Ciudadano.
Esta primera batera de indicadores responde a las siguientes cuestiones:
Qu hacemos?
Canto hacemos?
Cundo lo hacemos?
Quin lo hace?
Cmo se hace?
Para quin se hace? (terceros)
Dnde lo hacemos? (territorio)
En nuestra opinin, la informacin de cada uno de los indicadores tiene
que ser recogida de los diferentes sistemas corporativos de gestin. La propia organizacin, con su trabajo diario, proporciona informacin que con
posterioridad ser procesada para su explotacin. Una vez definido y programado el indicador se puede calcular tantas veces como sea necesario sin
necesidad de acudir a cada una de las diferentes reas que configuran el
Ayuntamiento.
A continuacin, Enrique Sierra realizar una demostracin prctica de algunos de los indicadores que tenemos definidos y programados en la actualidad.
Demostracin prctica
Enrique Sierra: Hasta ahora hemos visto la teora del sistema de informacin del Ayuntamiento. Como comentaba Fernando, es un sistema integrado, de forma que tenemos varios puntos de acceso y de entrada de informacin, pero manteniendo siempre una relacin bsica entre ellos: terceros y
territorio. Vamos a pasar de la teora a la prctica y vamos a mostrar, en primer lugar, unos ejemplos de indicadores de gestin, para hacer despus
una conexin con el sistema, a las bases de datos del Ayuntamiento, para
que veis unos indicadores de produccin que se pueden obtener en cualquier
momento desde el Servicio de Atencin al Ciudadano, en el que van a poder
detectar, en este caso, el volumen de trabajo realizado, en diferentes procesos

asignados a dicho servicio: registro de entrada, volantes y certificados de
padrn, es decir, gran parte de los servicios que ofrece directamente al ciudadano. Por ltimo, si tenemos tiempo, veremos una aplicacin orientada a
dar informacin a la direccin. Bsicamente es una aplicacin en la que se
han definido unos indicadores de gestin que extraen la informacin de la
base de datos corporativa.
Antes de conectarnos al sistema, vamos a mostrar unos ejemplos de informes que se han realizado especficamente para la Agencia Local de Empleo,
en los que se obtiene informacin relativa a las ayudas a la contratacin de
los expedientes que ellos estn tramitando desde hace aproximadamente seis
meses. Bsicamente, manejando las herramientas corporativas que Fernando
comentaba anteriormente, la Agencia Local de Empleo alimenta una serie de
datos relacionados con cada expediente de ayudas y, posteriormente, pueden
obtener informes que muestren datos desde diferentes puntos de vista. Por
ejemplo, aqu podemos ver uno en el que se muestran los diferentes expedientes de ayudas por edades de trabajadores contratados.
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Estos cdigos, por ejemplo p0200, no son ms que los identificadores de

los procedimientos administrativos; se pueden ver en las columnas los rangos
de edades, y los resultados cruzados para cada procedimiento; cuntas ayudas se han tramitado para esos rangos de edades. ste ya es un primer punto de anlisis; se puede ver claramente que un gran porcentaje de las ayudas
se gestionan a personas de menos de 34 aos. Sin embargo, en el rango de
edades entre 35 y 44 es el menor volumen, y luego vuelve a crecer otra vez a
partir de los 45 aos. Esto ya es un punto de actuacin o un punto de informacin a los gestores.
En la siguiente diapositiva se puede ver un indicador parecido, pero por
sexo.
Cuntas ayudas a la contratacin se ofrecen para contratar a trabajadores que sean hombres o que sean mujeres y, en este caso, se hace una diferenciacin a mujeres subrepresentadas en el mercado laboral, otro punto ms
de anlisis para tener en cuenta. Otro ejemplo ms, de los muchos que se
podran obtener: en este caso es por tipo de actividad, hostelera, textil,
peluquera, al final se trata de obtener la informacin disponible desde

diferentes puntos de vista.
Bsicamente, lo que hemos visto con estos tres ejemplos y lo que vamos a
ver ahora con una conexin real, son indicadores de produccin e indicadores
de gestin. Dos proyectos en los que se est trabajando ahora son los de normalizacin y simplificacin de la gestin administrativa e indicadores de gestin. Estos dos proyectos unidos tienen que darnos como resultado final aquello de lo que hablaba Paula: poder extraer conocimiento mediante un sistema
de Data Warehouse, o mediante el sistema que se proponga, de forma que los
responsables de los diferentes centros de competencia, centros gestores, reas,
o la alta direccin del Ayuntamiento, puedan obtener informacin horizontal,
es decir, no slo informacin centrada en elementos concretos de lo que es la
produccin del Ayuntamiento, sino al final del estado del municipio; qu es lo
que se hace y cmo se pueden mejorar las actuaciones del Ayuntamiento.
Esta pantalla que veis aqu es una aplicacin que estamos desarrollando
ahora, que nos va a permitir que los diferentes centros de competencia de los
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que hablaba antes puedan extraer informacin necesaria para su gestin del
da a da; el servicio o el rea de urbanismo tiene unas necesidades muy concretas, el rea de atencin al ciudadano tiene otras, el rea econmica tiene
otras, y necesitan herramientas de ayuda para la toma de decisiones. Con est
herramienta global lo que intentamos conseguir es, por un lado, que nos d
una informacin general orientada a la direccin, y, por otro, una informacin
particular para cada uno de esos centros de competencia. Toda la alimentacin
de esta informacin no deja de ser informacin corporativa y, por lo tanto,
estar dentro de ese sistema de informacin que veamos anteriormente.
Ahora, si la tcnica nos lo permite, vamos a intentar conectarnos a las bases
de datos.
Fernando lvarez: En la conexin que vamos a hacer ahora, lo primero que veris ser el generador de informes del centro de competencias de
Atencin al Ciudadano, y para que veis ms o menos la filosofa del Ayuntamiento de Gijn y el planteamiento que tenemos frente a la definicin de
indicadores, vais a observar que los datos corresponden al da de hoy. Vamos

a seleccionar, por ejemplo, toda la documentacin que ha entrado hoy por
registro, a qu unidades ha sido dirigida, o qu nmero de peticiones tenemos.
Enrique Sierra: Ahora estamos conectndonos mediante un identificador
de usuario a los servidores de datos del Ayuntamiento, y vamos a acceder, en primer lugar, a la informacin del Servicio de Atencin al Ciudadano, y luego, de
forma muy rpida, vamos a ver la aplicacin de informacin a la direccin.
Podis ver el entorno de obtencin de datos que utilizan actualmente los
responsables del Servicio de Atencin al Ciudadano de forma que en tiempo
real puedan obtener la informacin, bien sea del da a da o de tiempo pasado. Aqu podis ver que se va a obtener informacin de los expedientes; en
este caso no son solamente expedientes del Servicio de Atencin al Ciudadano, sino de todo el Ayuntamiento; es informacin agrupada. Podis ver las
entradas y salidas del registro, los volantes de padrn que se dan en los centros municipales y las consultas de atencin al ciudadano. Lo que comentaba Fernando antes de poder ver la informacin consolidada de cada tercero
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o de cada ciudadano es una aplicacin que tiene disponible todo el Servicio

de Atencin al Ciudadano, desde el que, bien con vuestro dni o con el nombre, pueden obtener directamente todos los expedientes que tiene en curso
una persona, las entradas de registro, las salidas, la informacin tributaria, la
informacin contable. Esta herramienta que, por supuesto, extrae la informacin de la base de datos corporativa, almacena unas estadsticas de qu
tipo de consulta se hace, si son telefnicas, presenciales, qu tipo de informacin se est demandando, etc.
Podis ver que bsicamente la informacin que se puede obtener es lo que
se hizo ayer, lo que se lleva hecho hoy y la semana actual, el mes actual y el
intervalo de fechas que el usuario quiera en ese momento. Por ejemplo, voy
a solicitar un listado de los expedientes iniciados en el Ayuntamiento hoy.
Aqu podis ver que para los expedientes obtenemos tres indicadores, tres datos,
que son: los expedientes por procedimiento administrativo; los expedientes por
procedimiento instancia de parte, es decir, que parten de una solicitud de un
interesado, y un indicador muy especfico, que son las obras menores. Ya os
hablaba Fernando anteriormente de este proyecto que se abord hace unos meses,
en el que se trataba de rebajar los tiempos de respuesta en la concesin de las
licencias. Como l comentaba, hemos pasado, en un 40 % aproximadamente,
de tardar entre tres y cuatro das a poder darlos en diez minutos.
Primero aparece una portada indentificativa del Ayuntamiento y luego se
puede ver la fecha de hoy, 26 de abril, y el nmero de expedientes por tipo
o por procedimiento administrativo. A las seis y media de la tarde de hoy se
han iniciado 16 expedientes de obra menor. Gran parte de stos, ms o menos
un 40 %, sern de lo que llamamos ciclo rpido, y, por tanto, el ciudadano
se habr marchado directamente con la licencia. Podis observar los valores
para cada tipo de procedimiento y, al final, el totalizador que nos indica
que en el da de hoy las diferentes unidades administrativas del Ayuntamiento han iniciado 129 expedientes. En el grfico que aparece en la pgina siguiente se ven los cdigos identificadores de cada procedimiento administrativo, y
cada una de las barras indica el total de expedientes iniciados de cada uno de
los procedimientos.
Si vamos al indicador que muestra el nmero de expedientes a instancia
de parte por procedimiento, observamos que, en vez de ser los 129 que salan antes, son 72; es decir, de los 129 que se iniciaron, 72 son a peticin de un
interesado. Al igual que en el caso anterior, luego aparece el grfico.
En el caso de las obras menores, el indicador es ms particular, ya que lo

que se necesita no es tanto el da a da como las licencias por mes. Aunque
realmente se vea la fecha de 26 de abril, en vez de indicar un da concreto hace
referencia al mes de abril de 2001. Ms abajo se ven las obras menores clasificadas por tipos; es decir, si se han pedido para azulejado de baos, construccin
de rebajado de acera, vados, etc.
Otros indicadores para el Servicio de Atencin al Ciudadano son los que
se corresponden con el registro de entrada-salida. En la actualidad tenemos
creados unos indicadores que nos muestran las anotaciones por libro. Sabis
que la ley obliga a las Administraciones a tener, al menos, un libro general de
entrada y un libro general de salida. En nuestro caso tenemos algn otro
libro, llamado auxiliar, como el libro de quejas y sugerencias (en total son
unos veinte). Lo que hacemos es obtener una informacin del trabajo realizado sobre cada uno de estos libros. Por ejemplo, en el da de ayer hay
definidos cinco indicadores sobre registro, pero esto es totalmente ampliable. Lo nico que hay que hacer es proporcionar dentro de esta herramienta la posibilidad de obtener esta informacin; es decir, lo ms importante
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es disponer de ello, cosa que ya se ha conseguido con el Plan de Sistemas y con

el sistema de informacin que comentaba antes Fernando. Podis ver, por ejemplo, el nmero de anotaciones por libro: ayer entraron 280 documentos en el
Ayuntamiento, dos peticiones de alta de familia numerosa, 12 entradas en el
libro de cultura, 22 en servicios locales, etc. En total, 654 entradas.
Como en todo, al final viene un grfico.

En cuanto a la distribucin de estas entradas al Ayuntamiento en las diferentes unidades, podis ver que de las 280 entradas en el registro general,
26 eran competencia de la Agencia Local de Empleo, haba 17 de Medio
Ambiente, 16 de Obras Menores, etc. Aqu podemos ver, totalizado al ao
o totalizado por trimestres, qu unidades del Ayuntamiento reciben ms documentacin y, al final, igual que en el resto, el grfico correspondiente. Podis
ver que el Ayuntamiento de Gijn tiene, adems del Registro General, que
est en la Pescadera en la actualidad, otros dos centros municipales (El Coto
y La Calzada), y en breve se abrir alguno ms, como el de Pumarn o el de
La Arena. Vemos que de las 280 entradas de ayer, 267 se recogieron en el
Registro General, y solamente seis en La Calzada y siete en El Coto.
Esto puede ser un indicador para los responsables del servicio, para la direccin del Ayuntamiento, de tratar de dar a conocer a los ciudadanos estos servicios que se estn ofreciendo en los diferentes barrios, de tal forma que una
persona que viva en La Calzada no tiene por qu desplazarse hasta el Registro General para presentar un documento por registro o para solicitar un
volante de padrn, sino que a unos minutos de su casa ya lo tiene accesible.
Igual que hemos visto con entradas podemos verlo con el resto de libros: quejas y sugerencias, salidas del Ayuntamiento, etc.
Otro indicador adicional que permite a la direccin obtener datos para

mejorar el proceso de notificacin, tratar de acortar plazos y mejorar al final
la comunicacin con el ciudadano, es quin genera esa informacin de salida
por unidades: la Agencia Local de Empleo, Coordinacin General, Polica
Local Es decir, al final, por cada una de las unidades administrativas, de
dnde procede la informacin que se le notifica al ciudadano.
ste es un indicador muy parecido al que veamos antes para entrada, pero
en este caso es para salida, es decir, todo lo que se notifica o se enva desde el
Ayuntamiento a los ciudadanos. Aqu observamos lo que denominamos diferentes unidades registrales de salida, quin genera esta informacin, un indicador claro de dnde est el mayor volumen de trabajo de la comunicacin
con los ciudadanos. Para acabar, veis que es lo mismo, consiste en tener informacin agregada de diferentes herramientas que, al final, alimentan la informacin en la base de datos corporativa. Voy a mostrar, de forma muy breve, por ejemplo, el de consulta de atencin al ciudadano. En este caso, la
informacin que se obtiene es personalizada para cada una de las personas
que estn dando informacin, qu tipo de informacin le han demandado
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(informacin municipal, de cultura, deportes, direcciones de entidades, etc.).

La informacin que tenemos registrada en nuestras bases de datos, cul es
la ms demandada?, desde qu puntos?, en qu horario?, etc.
Esto es lo que nos permite obtener en qu rango de horas se demanda informacin; es un punto para determinar si hay que aumentar o no los puestos
de trabajo en determinados horarios, qu tipo de informacin es la que ms
se demanda, para determinar si hay que potenciar de alguna forma la informacin municipal relativa a estos temas. Son indicadores que, en estos casos,
los responsables del servicio de atencin al ciudadano pueden considerar para
mejorar la calidad de sus servicios.
Voy a conectarme, de forma muy breve, a la Aplicacin de Informacin a la
Direccin para que veis los indicadores que se estn utilizando. Esto no deja
de ser una aplicacin ms. En este caso sera una aplicacin departamental que
corre sobre ese sistema de informacin que veamos antes. Veis, en primer
lugar, dos grandes agrupaciones de datos: por un lado, lo que llamamos orgenes de la informacin, quin produce esa informacin, es decir, informacin
del Ayuntamiento, de la Fundacin Municipal de Cultura, de la Empresa de

Aguas, etc. Para cada uno de estos orgenes de informacin tenemos informacin econmica, presupuestaria, de recursos humanos, de atencin al ciudadano y de produccin administrativa o de expedientes.
En cuanto a la informacin relativa a expedientes, podemos ver expedientes
tramitados y tiempo medio de tramitacin. Podemos ver, para cada uno de
los procedimientos administrativos de que hablbamos antes, los expedientes que se han tramitado, los que se han cerrado, los que estn pendientes
de finalizar. Es una indicacin de cada uno de los procedimientos administrativos que tenemos relativa al volumen de trabajo que se tiene, el tiempo
que se tarda en tramitar cada uno de los expedientes, etc.
Para terminar, vamos a hablar de los proyectos en los que estamos trabajando, que suponen una mejora de estas dos herramientas que os hemos enseado ahora, para poder dar una informacin ms a medida. Es decir, que
no sea el servicio de informtica el que tenga que preparar cada uno de estos
informes o cada una de estas herramientas, sino que tengamos un sistema
de informacin, un Data Warehouse en el que el propio gestor pueda obtener
de forma fcil y automtica la informacin que necesita en cada momento.
Esto siempre ser accediendo a la informacin de produccin generada por
las diferentes unidades.
Proyectos en curso
Los dos proyectos que estn en marcha ahora mismo son el de Normalizacin y Simplificacin de la Gestin Administrativa y el de Indicadores de
Gestin. El objetivo final de este primer proyecto es obtener la carta de servicios del Ayuntamiento. En este caso, partimos de una definicin de informacin de procedimiento que ha hecho el Ministerio de Administraciones
Pblicas en un proyecto que tiene en marcha, que es el hita (Hipercentro
de Informacin y Tramitacin Administrativa), donde bsicamente se proporciona un mecanismo para dar informacin administrativa a cualquier interesado, en este caso los ciudadanos, y de forma totalmente descentralizada. Con
esto quiero decir que el interesado va a poder obtener la informacin desde diferentes puntos o desde diferentes vas, ya sea consultando directamente a los
diferentes organismos, ya sea al Ayuntamiento o al Principado, o a cualquier
organismo pblico, u obtenindola directamente desde Internet. Bsicamente
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lo que se hace es almacenar una informacin identificativa de los procedimientos:

qu es, a quin est destinado, qu plazo de resolucin tiene, qu es lo que
hay que hacer para solicitar o para actuar sobre ese procedimiento, etc.
Unindolo con el otro proyecto que comentbamos antes, lo que nos planteamos tambin es, en el mbito de cada procedimiento, poder definir unos
indicadores, tanto de produccin como de gestin; es decir, unos indicadores
que nos permitan medir qu es lo que se hace, cunto, dnde, con qu calidad, y luego, unos indicadores de gestin que permitan a los gestores planificar mejoras y nuevas lneas de actuacin. Esto enlaza directamente con la
calidad y la mejora continua. Estamos intentando normalizar procesos, tratando de simplificar lo que son las tareas rutinarias, de forma que las personas generadoras de informacin hagan aquella tarea que no puede hacer la
mquina. Esto nos ha permitido identificar unos objetivos, es decir, qu es lo
que se quiere conseguir de forma trimestral, de forma anual, cada cuatro aos,
qu objetivos queremos cumplir, cmo queremos obtenerlos, de qu recursos
vamos a tener que disponer para conseguir esos objetivos, y al final lo que
tenemos es el cuadro de mando de cada centro gestor o de cada competencia.
Por otro lado, cada centro gestor podr obtener informacin aplicable
directamente a ellos, de forma que les permita mejorar en el da a da, y tendremos un cuadro de mando integral para la direccin, que le permita tener una
visin global de todo lo que se realiza en el Ayuntamiento y definir nuevas
lneas de actuacin para dar una mayor calidad a la ciudad.
Esto es lo que comentaba Paula antes, pasar de este sistema de informacin
que tenemos definido actualmente a un sistema de ayuda a la decisin. Es decir,
queremos pasar de tener la informacin a obtener conocimiento a partir de esta
informacin. Para conseguirlo hay que definir los objetivos, medirlos, compararlos con el entorno, compararlos con una lnea base que nos permita conocer
cmo estamos y cmo vamos mejorando o empeorando.
Esto es todo, si tenis alguna pregunta, adelante.
Ignacio Daz: Supongo que despus de estas dos horas, aproximadamente,
habr algo de cansancio, pero tambin habr alguna duda o alguna pregunta. A m se me haba olvidado comentar algo, que luego record, y que os voy
a decir ahora. El da cinco del mes que viene finaliza el plazo para la presentacin a un concurso de 1.100 millones de pesetas, que es el servicio de
atencin al ciudadano, en donde se incluye una competencia tecnolgica
importante, donde van incluidas herramientas trm de atencin detallada al

cliente, herramientas Data Warehouse y todo lo que se refiere a la organizacin de ese gran servicio de atencin al ciudadano. Hay algo que os quera
comentar. Precisamente los sistemas de informacin han fallado con los sindicatos, y uno en concreto, al leer en el bopa que se sacaba a concurso el servicio de atencin al ciudadano mala redaccin, por cierto, mont lgicamente un gran folln porque se estaba privatizando en el Principado de
Asturias ese gran servicio de atencin al ciudadano y se arm un verdadero
problema poltico por una mala redaccin. Se saca un gran concurso para que
el Principado se dote de esas herramientas tecnolgicas y se llegue a obtener
lo que aqu en gran parte se habl, que es precisamente tener informacin
para poder mejorar da a da.
Alguna pregunta o cuestin?
Ignacio Daz: El da 9 se puso en marcha el intranet del Principado,
que quiere empezar a informar a los propios funcionarios de lo que se est
moviendo (y se est moviendo mucho), con grandes cantidades, grandes recursos. Hay mucho inters, e incluso se dijo por parte de todas las empresas que
se van a presentar, las grandes consultoras, las grandes compaas tecnolgicas, que este concurso era demasiado ambicioso, porque no haba ninguna Administracin pblica en Espaa que estuviera planteando un crm. Tanto es as, que las compaas de crm reconocen que su producto no est
preparado para la Administracin pblica; est preparado para la empresa
privada y ahora, de repente, una entidad pblica piensa en darle un mejor servicio al ciudadano, a ese cliente, atenderle, seguirle su pregunta, su necesidad.
Es un buen momento para empezar a dar esos pasos, el crm en la Administracin pblica, y es cierto que no se vende internamente, ni externamente;
tanto es as que un sindicato lee en el bopa que se saca a concurso el servicio de atencin al cliente por 1.100 millones y piensa ya estamos privatizando! Una mala redaccin en el bopa y ancdota para contar, nada ms. Si
no hay ninguna pregunta ms, damos por concluido este taller nmero uno.
Muchas gracias por su presencia.
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Taller 2:
Gestin presupuestaria
e indicadores de gestin
Presentacin
Jos Luis Pablos: Buenas tardes a todos. Vamos a intentar que este sea un
tiempo de intercambio de experiencias y opiniones, ms que de conferencias.
El objetivo es que los que estemos en la mesa hablemos veinte minutos como
mximo cada uno y dedicar luego el resto del tiempo a debatir a partir de las
opiniones expuestas. Sin ms, cedo la palabra a Antonio Lpez Daz, a quien
agradezco que est nuevamente con nosotros en el seminario. Antonio es una
persona siempre presente en el seminario desde sus inicios, catedrtico de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Oviedo, y va a moderar
esta mesa.
Presupuesto, programas e indicadores

Interviene: Antonio Lpez Daz
(catedrtico de Economa Financiera
y Contabilidad. Universidad de Oviedo)
Antonio Lpez: En primer lugar, quiero agradecer a los organizadores que

me hayan invitado a este acto y felicitar a la Escuela Jovellanos y al Ayuntamiento de Gijn por celebrar un ao ms estas jornadas, que ya son muy
importantes. Las publicaciones de estas jornadas constituyen ya una bibliografa imprescindible. No creo que en Espaa se realice en ninguna otra ciudad un seminario como este.
Este taller, que se llama Gestin presupuestaria e indicadores de gestin,
me corresponde a m iniciarlo hablando de presupuestos, programas e indicadores. Hablar de gestin presupuestaria y de indicadores lleva implcito
Taller 2: Gestin presupuestaria e indicadores de gestin
hablar del presupuesto. Voy a empezar a dar unas ideas, unas pinceladas sobre
el presupuesto, hablar sobre los programas y sobre los indicadores, para que
luego mis compaeros de mesa comenten la realidad, lo que estn haciendo
y lo que ven para el futuro.
El presupuesto, desde este punto de vista, es la columna vertebral que enlaza la planificacin estratgica con la evaluacin de las polticas pblicas. En
el presupuesto debe recogerse la programacin, para un ejercicio en concreto, de los ingresos y gastos que se corresponden con la ejecucin de los programas en curso y que se van a realizar en ese perodo, programas que continan desde un ejercicio anterior, programas que en ese ejercicio empiezan y
que se van a terminar seguramente en ese ejercicio, y otros que empiezan y se
continuarn en el ejercicio siguiente.
Esos programas, que aparecen en la clasificacin funcional del presupuesto,
obedecen y deben responder a la planificacin estratgica. Es decir, a los planes
de las entidades pblicas, al plan corporativo o plan estratgico que debe existir en todas las corporaciones. Entonces la ejecucin del presupuesto, de acuerdo con la programacin correspondiente al ejercicio, es lo que debe ser evaluado
a travs del control de los gestores pblicos en cada ejercicio.
Ahora bien, la evaluacin slo puede ser efectiva si existen unos objetivos
bien definidos y si se miden sus cumplimientos a travs de indicadores. Los
indicadores son medidas del cumplimiento de los objetivos y sirven, de este
modo, para evaluar las polticas pblicas y los programas concretos. Cmo
se elaboran o cmo se establecen, teniendo en cuenta los parmetros de control presupuestario y de control operativo? Quin los va a utilizar?
En primer lugar, y respondiendo aqu slo a la segunda pregunta, los ciudadanos son los ms interesados, porque esto les permite evaluar las polticas pblicas; tambin el equipo de gobierno de los Ayuntamientos, por lo mismo, la evaluacin de las polticas pblicas; pero, adems, pueden dirigir mejor
la organizacin o establecer los cuadros de mando integrales de acuerdo
con la estrategia que haya sido fijada en la corporacin; finalmente, interesa
a los propios gestores para llevar a cabo su labor.
El presupuesto no es algo aislado, debe ir acompaado de otros documentos, como el plan de inversiones plurianual, cuando se presenta para su
aprobacin, y, dada la gran descentralizacin que existe en la gestin de los
Ayuntamientos, debe acompaarse tambin de los programas de actuacin,
inversiones y financiacin de todas las entidades mercantiles, de tal modo que
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el presupuesto, con todos estos documentos, forma un conjunto de estados

en el que hay que ver la importancia que tiene la planificacin estratgica, los
programas y el propio presupuesto.
Todo ello estar enmarcado, como se ha dicho, en el plan estratgico. Es
importante, adems, que exista un estado de presupuestos consolidado, elaborado con rigor tcnico; no debera ser suficiente una simple suma de presupuestos del municipio, de los organismos autnomos y de las empresas
mercantiles; tambin se deben representar estudios de costes para la aprobacin de tasas, etc. Si las entidades locales cumplen con esos requisitos de
presentacin de la documentacin, ser ms fcil poder evaluar la gestin
y las polticas pblicas.
Cada vez es ms frecuente que determinados Ayuntamientos presenten
informes financieros, a modo de informes anuales de forma similar a lo que
son las cuentas anuales con su informe de gestin en las empresas privadas.
En la medida que se presenten esos informes financieros y stos tengan ms
y mejor informacin, tambin podremos evaluar mejor las polticas pblicas,
del mismo modo que en la medida en que exista la informacin consolidada,
a la que acabamos de referirnos, todo ser ms fcil.
Desde la planificacin estratgica a la medicin de los objetivos hay que
cumplir una serie de requisitos que nos permitirn evaluar y controlar las
polticas, pero esto plantea problemas al ser llevado a la prctica.
Voy a contar una ancdota, que es una realidad: en Estados Unidos, en
tiempos de la anterior Administracin, una de las primeras medidas que tom
el Gobierno Clinton fue llevar a cabo lo que se llam reinventar el gobierno.
sta era una iniciativa liderada por el vicepresidente Gore y que se concret
en publicar un documento en el que aparecan varias recomendaciones. Nos
fijaremos en tres de ellas:
Todas las agencias gubernamentales empezaran a utilizar y desarrollar
objetivos mensurables y a informar sobre los resultados.
Se deban aclarar los objetivos de los programas.
El propio presidente debera desarrollar unos acuerdos escritos de actuacin con los responsables de las agencias gubernamentales.
Reconocindose en el propio documento la difcil labor a la que se enfrentaban, esto tuvo tambin sus repercusiones en los Ayuntamientos, en la gestin municipal a la que luego har referencia
En palabras del autor del texto:

No todo el mundo dar la bienvenida a las mediciones del resultado, la
gente tendr problemas para desarrollarlas, los empleados pblicos generalmente no se centran en el resultado de su trabajo. Por un lado, han sido
condicionados para pensar en el proceso; por otro, las medidas no siempre
son fciles de desarrollar. En consecuencia, tienden a medir el volumen de
su trabajo, no sus resultados. Si trabajan mucho, piensan que estn haciendo
todo lo que pueden, y las organizaciones pblicas necesitarn varios aos para
desarrollar indicadores tiles del resultado y los informes sobre el resultado.
Eso no quiere decir que no se hayan hecho cosas, concretamente en los
gobiernos municipales, pues se han establecido cuadros de mando integral de
acuerdo con esa iniciativa en varios municipios, como California y Carolina
del Norte, tratando de centrarse en medir a travs de indicadores cuatro perspectivas: (1) el servicio al ciudadano; (2) responsabilidad financiera; (3) eficiencia en el trabajo interno; (4) buscar como una innovacin nuevos productos y
procesos para mejorar la actuacin de cara al futuro.
Con un cuadro de mando integral tambin se podrn medir mejor las
polticas pblicas.
Hasta aqu mi intervencin. He hecho un planteamiento terico, y la referencia anecdtica a Estados Unidos, pero realmente lo que tiene inters es que
hablen aqu de cmo realizan la gestin presupuestara los que estn en la
practica, cmo ven la realidad y cmo ven el futuro; son personas que tienen experiencia y esto puede servirnos de mucho. Despus de eso son ustedes
los que deben participar, y tenemos un tiempo limitado para la exposicin de
los ponentes, que no superar los veinte minutos por cada uno.
En primer lugar va a hablar Juan Salas, que es el interventor del Ayuntamiento de Gijn. A continuacin hablar Jos Luis Pablos, responsable de
la planificacin financiera del Ayuntamiento, y despus, Iaki Dez, que nos
contar sus experiencias desde su puesto, que es el de director de Hacienda
del Ayuntamiento de Vitoria. Juan, ah tienes la palabra.
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La gestin presupuestaria: realidad

y perspectivas
Intervienen: Juan Gonzlez-Salas Folgueras
(interventor del Ayuntamiento de Gijn)
Jos Luis Pablos Rodrguez

(jefe de Servicio de Planificacin
Iaki Dez Unzueta

(director de Hacienda, Patrimonio
y Presupuestos del Ayuntamiento de Vitoria)
Juan Gonzlez-Salas: Me invitaron a participar en este taller para que, desde mi visin, expusiera lo que entiendo sobre la gestin presupuestaria y la
realidad de las perspectivas del presupuesto y, ms concretamente, en qu
afecta a la evaluacin de las polticas pblicas y sus indicadores de gestin.
Como funcionario interventor de Ayuntamiento, lo tengo que hacer, como
podis comprender, es hablar no desde la perspectiva de un gestor, sino desde la perspectiva del rgano de control, que los entes locales tienen establecida por ley, que es la figura del interventor u rgano de control interno, y,
por lo tanto, voy a enfocar mi visin de lo que entiendo de las perspectivas
y del futuro del presupuesto desde la figura del controlador, desde la persona
que, desde dentro de la institucin, debe fiscalizar la ejecucin del presupuesto.
En principio, lo que quisiera recordar a todos es que nuestra Constitucin
establece en su artculo 31 que la asignacin de recursos pblicos deber hacerse siempre bajo los criterios de eficiencia y de eficacia. A partir de este concepto bsico de la Constitucin se transforma lo que es el concepto de control tradicional que las Administraciones pblicas establecieron, y ms
concretamente, el control en los Ayuntamientos, en los entes locales. A partir de este momento, y desde la aprobacin de la Ley de Haciendas Locales,
que lgicamente se elabora en consonancia con lo que determinaba nuestra
Constitucin, inmediatamente se ha establecido la necesidad de que los entes
locales establezcan distintos criterios de control bajo esos principios bsicos
de la eficiencia y la eficacia, y a partir de ese momento, con una antigedad
ya de diez aos, los rganos que nos encontramos en la necesidad de establecer esos mtodos de control nos vemos obligados al cambio.
Sin embargo, en el transcurso de estos aos, no ha sucedido como tena

que haber sido. La mayora de los Ayuntamientos todava continan estableciendo los clsicos controles de regularidad y control a priori, de control
acto a acto, de expediente por expediente, es decir, el tradicional procedimiento de control. Este es el gran reto para los Ayuntamientos, en el momento que se nos exige, por la propia ley, que la asignacin de los recursos se evale en funcin de criterios distintos de eficacia, de eficiencia y de economa,
etc. todos los distintos adjetivos que se quieran poner y que estn tan de
moda hoy. Actualmente los rganos de control interno nos vemos obligados a transformarnos, a hacer las cosas de distinta manera; nos vemos obligados a establecer mtodos de gestin y de control distintos, a empezar los
controles financieros, los controles a posteriori. Pero lo que sucede en la
realidad de los Ayuntamientos es que esa cultura del control no est establecida, es decir, se sigue manteniendo la clsica fiscalizacin de los expedientes acto a acto, se sigue sin tener en cuenta esos nuevos criterios de evaluacin de la ejecucin presupuestaria, no se evalan convenientemente los
resultados de las liquidaciones y de las cuentas. Se sigue, simplemente, manteniendo una dinmica habitual y tradicional de los conceptos de regularidad
contable y jurdica.
Las causas de esto pueden ser varias. En principio, es el propio desarrollo normativo de los procedimientos de control. En el Estado, como institucin mucho ms importante, se han establecido, se han regulado de un modo
mucho ms estricto esos nuevos procedimientos de ejecucin financiera, de
auditora, de auditora operativa, mientras que en los Ayuntamientos, por
la dispersin de las instituciones y falta de voluntad poltica, ese desarrollo
normativo no existe. No ha habido un mandato a que la Intervencin General del Estado estableciera y desarrollara, no solamente los criterios contables, presupuestarios, sino tambin los mtodos de control. Este desarrollo normativo no ha existido. Al no existir, los entes locales se han visto carentes de
una normativa especfica que estableciera esos nuevos procedimientos de control. No obstante, eso no significa que estas instituciones no se tengan que modernizar, pero ste es uno de los grandes handicaps que hemos tenido en la evolucin del control, no tener normas especficas dentro de los entes locales para
llevarlos a cabo.
Uno de los factores ms importantes para poder llevar a cabo ese tipo de
controles de eficiencia y de eficacia es, evidentemente, el instrumento presu-
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puestario. El presupuesto es bsico para emprender nuevas tcnicas de control. Si el presupuesto se elabora de forma tradicional, difcilmente se pueden
introducir mtodos de control distintos, porque no tiene sentido; es decir,
no tiene sentido seguir manteniendo la figura, el documento presupuestario,
sin programacin, sin determinacin de objetivos etc. El presupuesto, tal como
se est gestionando actualmente en muchos Ayuntamientos, es el presupuesto clsico e incrementalista anterior a la aprobacin de la Ley de Haciendas
Locales. Es cierto que se dio un gran paso para la modernizacin de los presupuestos, pero los Ayuntamientos no han llevado a cabo los pasos necesarios para que, en efecto, esa modernizacin fuera realidad. Se pas, con la Ley
de Haciendas Locales y el reglamento presupuestario que la desarrolla, al concepto de presupuesto funcional, por el cual ya se podra empezar a desarrollar
el presupuesto por programas, por tareas, por actividades, etc.
Lo cierto es que los Ayuntamientos no lo han desarrollado y lo nico
que han hecho es aplicar esa normativa para seguir gestionando presupuestos mal elaborados, y que esa flexibilidad que la nueva norma permita (nuevos conceptos de niveles de vinculacin jurdica, las distintas modalidades de
presupuestacin, la posibilidad del rgano que modifica ese presupuesto, etc.)
se haya utilizado para hacer las cosas con menos rigor, y no los objetivos que
con ella se pretendan alcanzar: programacin o fijacin de objetivos, mayor
informacin del presupuesto y de sus anexos, evaluacin de resultados, nuevos controles, implantacin de indicadores, contabilidad analtica, fijacin de
prioridades, discusin de alternativas.
Un presupuesto cmo se debe modernizar? cundo se debe hacer? Yo
entiendo que no se debe llevar a cabo el cambio en cualquier tipo de ente local.
Creo que la modernizacin del documento presupuestario requiere, fundamentalmente, que se haga en organizaciones administrativas complejas. No
procede en pequeos Ayuntamientos, en instituciones de pequeo tamao, llevar a cabo excesivos esfuerzos en la modernizacin del documento
presupuestario, porque no tiene sentido.
Una introduccin de la nueva tcnica presupuestaria moderna requiere, en
principio, que se den dos situaciones bsicas:
Gerencia de programas, es decir, empezar a establecer el concepto gerencial dentro de los Ayuntamientos, en el que estas gerencias se ocupen de
la realizacin de los programas. Primero habr que establecer los programas, posteriormente habr que ejecutarlos y rendir cuentas de su
ejecucin. Requiere una nueva estructura administrativa, una descentralizacin de servicios y de la ejecucin presupuestaria y contable. El
establecimiento de centros gestores permite una ejecucin de un presupuesto por programas, o por objetivos, y no cuando se mantiene una
organizacin descentralizada.
Un cambio de cultura, que requiere una formacin de todos los gestores
y de todos los que participan en la gestin del presupuesto, y tambin, a
su vez, una participacin de toda la organizacin en la elaboracin, en
la ejecucin y en el seguimiento del presupuesto. Nunca la ejecucin y
elaboracin del presupuesto debe ser cosa de pocos, debe ser de la organizacin, en su conjunto. Si no hay esos cambios en la organizacin, difcilmente puede tener xito la implantacin y la consecucin de esos presupuestos por objetivos y por programas.
El director de este taller me plante que comentara, desde la perspectiva
del control, cul era mi opinin de la experiencia del Ayuntamiento de Gijn,
del camino iniciado por este Ayuntamiento respecto a todas estas cuestiones.
Desde luego, el camino iniciado por el Ayuntamiento de Gijn entiendo que ha
sido un camino correcto; se ha empezado ya a descentralizar todo lo que es la
gestin contable, se han involucrado los centros gestores en lo que es la presupuestacin y el seguimiento de ello, y se ha liberado a Intervencin de la labor
que, tradicionalmente, se llevaba a cabo en la elaboracin de definicin del presupuesto. Ahora nos podremos centrar mejor en nuestra faceta de control.
El Ayuntamiento de Gijn est muy descentralizado; en l existen nueve
sociedades annimas, tres organismos autnomos, y muchos de los objetivos
que se determinan en los programas estn gestionados en empresas, en organismos autnomos. Desde la intervencin tambin se nos permite, a partir de
ahora, que el seguimiento del presupuesto se derive a todos los centros gestores, que debern ocuparse de ello, y nosotros simplemente seguimos el control global de la ejecucin presupuestaria. Se nos permite, a su vez, dada la
organizacin del Ayuntamiento, en la medida de lo posible, mejorar el resto
de la gestin econmica.
Otra de las cuestiones que estn enclavadas dentro del rea econmica, y
por tanto dentro de Intervencin, es la mejora de la gestin patrimonial. Creo
que es muy importante, y en este Ayuntamiento nos encontramos inmersos en
la mejora de esta gestin. El patrimonio dentro del Ayuntamiento, dentro de
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las instituciones pblicas, ha sido siempre algo olvidado, algo increblemente

olvidado, cuando en las actividades mercantiles el conocimiento de su patrimonio es bsico. Curiosamente, en la Administracin pblica, y en concreto en los Ayuntamientos, lo ms abandonado es la gestin patrimonial. En
esa faceta de conocer, defender, rentabilizar y actualizar nuestro patrimonio
y nuestra gestin patrimonial nos encontramos tambin en Intervencin.
Por lo tanto, lo que aconsejo a las personas que forman parte de los Ayuntamientos es que establezcan esas medidas de la mejora del presupuesto,
lo que conllevar mejoras importantes en la evaluacin y el control de sus
instituciones.
Antonio Lpez: Muchas gracias. Ahora Jos Luis Pablos nos contar
su perspectiva.
Jos Luis Pablos: Retomo la intervencin donde la dej Juan. El interventor del Ayuntamiento de Gijn nos ha ofrecido su opinin sobre la situacin real de los Ayuntamientos en general, y de Gijn en particular, observando dicha realidad desde la posicin de un responsable del rgano de control
interno. Yo quisiera ahora comentar dicha situacin desde la perspectiva de
quien, ubicado en un rgano de la coordinacin general, la unidad de planificacin y presupuestos, tiene que preocuparse por implementar las medidas
y actuaciones que permitan desarrollar una planificacin eficaz y una eficiente
gestin presupuestaria. Quiero advertir que dicha unidad se ha dotado en este
mandato y que, por lo tanto, est dando sus primeros pasos.
El Ayuntamiento de Gijn forma parte de un reducido grupo de Ayuntamientos que suelen considerarse una referencia para el resto de las entidades locales en lo que se refiere a su modelo de gestin. Efectivamente, este
Ayuntamiento llev a cabo en los primeros aos de la dcada de 1990 una
reforma administrativa que, para aquel momento, supuso una adaptacin de
sus estructuras organizativas y una nueva valoracin de sus puestos de trabajo. Y en 1997 puso en marcha un ambicioso plan de sistemas destinado a
incorporar las nuevas tecnologas en todos los mbitos de la actuacin municipal, buscando normalizar procedimientos, mejorar la atencin y calidad de
los servicios, etc. La descentralizacin contable y presupuestaria, antes mencionada por el interventor, es una consecuencia del plan de sistemas. El reto
actual es lograr dotar de direccin al conjunto de iniciativas que se han puesto
en marcha, lo que, a su vez, significa repensar las estructuras organizativas,

como ya se hiciera en los aos noventa, y hacerlo no slo desde la organizacin municipal, sino desde el conjunto de entidades (organismos autnomos
y empresas) que ejecutan las polticas locales.
El reto mencionado es compartido por muchos Ayuntamientos, que despus
de haber creado diversos organismos y empresas buscando ser ms eficaces, e
invertido importantes cantidades en sistemas informticos y de comunicacin,
perciben que, habiendo mejorado aspectos parciales de la gestin de los servicios, no disponen de capacidad de direccin, y que la llamada gestin del conocimiento brilla por su ausencia ante la insuficiente y poco rigurosa informacin de que dispone el equipo de gobierno para evaluar lo que se hace.
Sin duda, hay que seguir avanzando en mejorar la gestin y la calidad de
los servicios (poniendo en marcha las cartas de servicios, la tarjeta ciudadana, aprovechando las posibilidades de Internet, etc.), pero es preciso hacerlo
en el marco de una direccin por objetivos, y siendo capaces de establecer una
metodologa (unas rutinas) de evaluacin y de control que, delegando facultades y potenciando las iniciativas de los centros gestores (sean stos los propios servicios o las empresas), sea capaz a su vez de integrar la informacin
y fortalecer el control por parte de la coordinacin general (gerencia) y el equipo de gobierno. El Servicio de Planificacin y Presupuestos (spp) se cre
precisamente para ayudar a la Coordinacin General a desarrollar una direccin por objetivos ms acorde con la realidad actual de las Administraciones
pblicas. A partir de aqu, voy a compartir con vosotros una mirada crtica a
las iniciativas que se estn llevando a cabo desde la creacin de dicha unidad.
Pero antes quiero hacer dos consideraciones:
Estamos hablando de un reto que tienen en general todas las organizaciones pblicas, porque no es nada fcil poner en prctica una metodologa de
direccin por objetivos, y desarrollar un sistema de informacin para la direccin que ofrezca en tiempo y forma la informacin que los rganos de gobierno necesitan. Sin embargo, hay que decir que, mientras hace una dcada no
exista la tecnologa adecuada, hoy s existe, aunque todava no suficientemente contrastada. Hoy estamos, pues, en condiciones de volver a intentar la
puesta en prctica de un sistema de planificacin, programacin y presupuestacin por programas y/o proyectos que en los aos ochenta fracas en la
Administracin del Estado. Aunque, aprendiendo de los errores pasados, debe
abordarse con prudencia y realismo.
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Una segunda consideracin es que dicho intento slo puede tener xito
si realmente participa la propia organizacin. No basta en absoluto con
c o ntratar la asistencia de una consultora. Es fundamental liderar desde la
organizacin dicho proceso tanto en la fase de definicin como de implementacin y contar con la participacin de todos los implicados. A partir
de ah, ser normalmente necesario contar con el apoyo externo de una consultora y/o de equipos de la Universidad. Con esta concepcin se han abordado en el Ayuntamiento de Gijn diversos proyectos de mejora de la gestin,
en el marco del Plan de Mejora de la Gestin 2000-2003 aprobado y presupuestado para el presente mandato.
Me referir ahora al marco conceptual en el que cabe comprender las propuestas tendentes a mejorar los procesos de planificacin, presupuestacin
y control, y en definitiva los procesos de toma de decisiones. El grfico expuesto representa dicho marco conceptual.
La reflexin que se deriva del grfico parece elemental: cada cuatro aos,
y despus de unas elecciones, un partido o coalicin asume el gobierno municipal con la voluntad de poner en prctica un conjunto de polticas (programas, proyectos) que mejoren el estado de la comunidad. Para ello deben
realizar un plan de actuacin municipal para los cuatro aos, que se ir poniendo en prctica a travs del proceso anual de programacin y presupuestacin.
Resulta inmediato pensar en la necesidad de disponer de un adecuado sistema de informacin que permita gestionar el conocimiento de todo ese proceso, es decir, conocer el estado del municipio, las actividades (servicios) en
que se concretan las polticas pblicas y los recursos que se utilizan. Dicha
informacin ser necesaria tanto para alimentar el proceso de planificacin

y control, como para rendir cuentas a los ciudadanos.
El Ayuntamiento de Gijn publica desde 1987 un Observatorio Local que
recoge informacin (estadsticas/indicadores) sobre la climatologa y medio
ambiente, la demografa, la evolucin del mercado de trabajo, los sectores
productivos e indicadores de los servicios pblicos. En definitiva, se trata del
observatorio del estado del municipio. La iniciativa de dicho observatorio
parti del servicio tcnico de desarrollo local, vinculado al rea de Promocin
Econmica y Empleo, rea que desde aquellos aos, y especialmente en municipios golpeados por la crisis econmica, ha asumido un creciente protagonismo en el desarrollo de las polticas activas de empleo. En la actualidad sigue
siendo fundamental disponer de una informacin que permita analizar la evolucin de las estructuras socioeconmicas y de los servicios pblicos. El reto
actual es mejorar su sistemtica, su disponibilidad en tiempo, y lograr que la propia organizacin municipal, es decir, los centros gestores (organismos y empresas), proporcionen en tiempo y forma la informacin relativa a los servicios y
actividades que gestionan. En este sentido, parece ms lgico que el proceso
de elaboracin y control de toda esa informacin dependa de Coordinacin
General, y, en su caso, de la unidad de planificacin y presupuestos.
Por otra parte, el observatorio local debe ser la base informativa que
permita hacer un seguimiento de las actuaciones y proyectos definidos en el
Plan Estratgico, plan que habr que revisar peridicamente. En estos momentos, el Ayuntamiento de Gijn est llevando a cabo la reelaboracin de la planificacin estratgica que hace diez aos se haba aprobado y que, lgicamente, requiere revisarse para, en su caso, elaborar un nuevo plan estratgico.
Sera necesario no repetir algunos fallos que se dieron en los aos noventa, cuando se pusieron en marcha los primeros planes estratgicos, que fundamentalmente
persiguieron hacer un diagnstico y definir una lneas que permitieran superar
la situacin de crisis que vivan algunas ciudades, entre ellas Gijn, derivada de
los procesos de reconversin de sus estructuras productivas.
El diagnstico, lneas de actuacin y proyectos que, a travs de un proceso de participacin activo, aprueben el conjunto de los agentes sociales y econmicos de la ciudad, no debe convertirse en un documento formal y propagandstico, sino en un instrumento de participacin permanente, que
conduzca a una discusin y revisin peridica por parte de los mismos agentes
que lo aprobaron. Pero, adems, es preciso que dicho plan sea una referencia
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bsica a la hora de definir el Plan de Actuacin Municipal (plan corporativo)

para los cuatro aos del nuevo mandato municipal.
Hay que decir que en la actualidad el Ayuntamiento de Gijn no dispone
de un plan cuatrianual, y que es el programa electoral del partido que gobierna el que cumple dicha funcin. Si bien es un gobierno monocolor (se dispone de mayora absoluta), el programa electoral no cumple las funciones de
un plan de actuacin aprobado por el equipo de gobierno (e incluso podra
serlo por el Pleno Municipal), que siempre presenta un mayor detalle de las
polticas, programas y proyectos para desarrollar durante el mandato y que,
como tal plan de gobierno, deben conocer y responsabilizarse de su ejecucin
todos los responsables de servicios y, en particular, los responsables de los centros gestores municipales, organismos autnomos y empresas. Al plan de
actuacin cuatrianual deber encadenarse el proceso anual de definicin/revisin de los programas/proyectos y de elaboracin y control presupuestario.
Es preciso mejorar la informacin financiera (presupuestaria) y de gestin,
y hacerlo teniendo en cuenta los tres niveles de destinatarios de la misma: 1)
los gestores, principalmente los responsables de programas, departamentos y
centros gestores; 2) los polticos, concejales y rganos de gobierno; 3) los ciudadanos. En la actualidad los gestores disponen y utilizan una informacin
limitada y fragmentada. Los polticos, que suelen requerir informacin de
hoy para ayer, nunca encuentran satisfaccin o slo parcialmente a sus
requerimientos (datos concretos, actualizados, sintticos, comparativos en el
tiempo y con otros municipios, etc.) y los ciudadanos reciben ms propaganda que informacin rigurosa! Resulta que estamos en la sociedad del
conocimiento, en la sociedad de la informacin, y cuando llega un momento determinado hay que seguir recurriendo al boca a boca, a elaborar precipitadamente la informacin que se requiere.
Resulta imprescindible que cada responsable de una unidad o de un proyecto valore la importancia de elaborar un plan de gestin anual donde escriba los objetivos, tareas, indicadores, etc., relacionados con las actividades que
gestiona, para, terminado el ao, pararse a reflexionar sobre lo hecho, contrastarlo con lo previsto, y escribir una breve memoria de gestin anual. No
se trata de escribir mucho, pueden bastar dos pginas por programa y/o proyecto. Los medios tecnolgicos nos ayudarn poco a poco a que ese proceso
de planificacin/control se haga de una forma ms sistemtica y automtica. Y el presupuesto debe convertirse en el eje vertebrador de dicho proceso,
de forma que el plan de gestin anual sea la base de las propuestas presupuestarias que cada responsable realice y la memoria de gestin sirva a su vez
para justificar la ejecucin presupuestaria realizada.
La gestin por proyectos es otro de los temas estratgicos desde mi punto de vista. Habitualmente se identifican los proyectos con los planes de inversin (con el anexo de inversiones del presupuesto). Sin duda, es importante
disear e implantar un buen sistema de control de los proyectos de inversin,
y llevar a cabo un buen seguimiento de aquellos proyectos definidos como
prioritarios. Pero el mismo sistema que establecemos para los proyectos de
inversin, puede servir para los proyectos de gasto, e incluso para proyectos
polticos, que no supongan ningn gasto.
Poner en prctica las ideas y conceptos hasta aqu manejados ha sido el
objetivo de la unidad de planificacin y presupuestos del Ayuntamiento de
Gijn. En el marco del plan de mejora de la gestin hemos dedicado muchas
horas a explicar, formar e implantar una metodologa como la que se representa en el grfico expuesto. El ao 2000 se llev a cabo una reforma de la
estructura presupuestaria que, siendo todava insuficiente no se puede cambiar todos los aos porque generara la crtica poltica de impedir hacer comparaciones interanuales, buscaba mejorar la clasificacin econmica y funcional del presupuesto, para hacerlo ms til como herramienta de gestin.
Tambin se modificaron los centros gestores diseados en el momento en
que se implant el nuevo sistema contable, buscando de forma gradual una
estructura orgnica ms coherente con el modelo organizativo por grandes
reas (sectores) gestoras implantado en el Ayuntamiento. Y se dedic una
atencin especial a implantar y definir los criterios para el seguimiento de
proyectos.
Al ao siguiente se quiso ya formalizar, darle un carcter normativo a todo
lo anterior, aprobndose por Alcalda una Instruccin de Elaboracin del Presupuesto, muy ambiciosa, sin duda, para la realidad organizativa del Ayuntamiento, pero que busca establecer claramente el camino para seguir, la metodologa adecuada para funcionar de acuerdo con una direccin por objetivos,
donde la elaboracin y control presupuestario se convierta, tal y como recoge la norma tercera de la instruccin (ver grfico) en un proceso recurrente
de reflexin y comunicacin a travs de los Informes Trimestrales de Gestin
(igt) de las actuaciones y proyectos que las distintas unidades organizativas
llevan a cabo y los recursos que utilizan.
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Plan de
Gestin Anual
IGT
IGT
IGT
IGT
Memoria de
Gestin Anual
Presupuestos
Norma 3: Plan de Gestin Anual (Ejercicio 2001)

Objetivos generales del centro gestor
Programas: Objetivos Actividades Indicadores Personal Plan de formacin
A partir de aqu, el trabajo que nos proponemos consiste en lograr que dicha
instruccin se cumpla cada vez con mayor rigor, y hacer las adaptaciones
organizativas y presupuestarias que sean necesarias. En este sentido, sealara
algunos aspectos en los que deberemos seguir incidiendo los prximos aos.
Hay que extender y normalizar para el conjunto del Ayuntamiento (centros
gestores municipales, organismos autnomos y empresas) el modelo de definicin de planes, programas y proyectos, y los criterios para su seguimiento
y control. En definitiva, se trata de aprobar un Manual interno de planificacin y control que tenga como base la instruccin ya aprobada. Es muy importante ponerse de acuerdo con la terminologa utilizada, e igualmente clarificar
los criterios de definicin, contabilizacin y seguimiento de los proyectos.
En relacin con lo anterior, se debera partir del nuevo Plan Estratgico
que se defina en el futuro, para consolidar la visin ya puesta en prctica
de los cuatro grandes ejes o reas de polticas: 1) las polticas dirigidas a desarrollar las infraestructuras, el urbanismo y el medio ambiente, es decir, a actuar
sobre el espacio urbano; 2) las polticas dirigidas a mejorar la proteccin social
y calidad de vida, es decir, a atender las necesidades de las personas; 3) las
polticas dirigidas al fomento del desarrollo econmico y empleo, que ven la
ciudad no como algo esttico, sino dinmico; y 4) las polticas que buscan
fortalecer el gobierno, la participacin y la calidad de los servicios. A partir
de esta concepcin, se trata de formalizar los planes, programas y proyectos
que desarrollen dichas polticas, dando forma a un Plan de Actuacin Municipal para los cuatro aos que dura un mandato.
Superada la primera fase del proceso de descentralizacin contable y presupuestaria, y una vez que los responsables de direccin y control de los centros gestores se han acostumbrado, con mayor o menor rigor, a presentar
los Informes Trimestrales de Gestin (itg), el paso siguiente es potenciar sus

conocimientos y pasar del control del presupuesto al control de la gestin, de
forma que se responsabilicen de hacer un seguimiento de las actividades que
realizan, de los contratos que formalizan, de las subvenciones y tasas que generan, de la dedicacin de su personal (productividad por objetivos?), etc., y
que el informe de gestin no se limite a los aspectos meramente presupuestarios. En definitiva, dotar de contenido a la norma tercera de la instruccin
(ver grfico) antes mencionada.
Para ello, ser preciso, en mi opinin, revisar (ajustar) la actual estructura de centros gestores, distinguiendo entre grandes reas gestoras (sectores
o divisiones), con un profesional al frente (director de rea), y centros de servicios (centros de responsabilidad: secciones, negociados, oficinas, etc.) que
responden de un programa, o de un conjunto de actividades y proyectos concretos. Igualmente habr que potenciar la figura del responsable de control
de gestin del rea (cuadro medio a nivel de seccin), de los operadores
contables de cada centro de servicio, funcin que no requiere de un perfil concreto, y que puede ser perfectamente compartida con otras tareas, aunque,
eso s, requieren de una formacin complementaria especfica en temas presupuestarios y de proyectos. Por otra parte, ser preciso encontrar el equilibrio entre la gestin vertical por reas o sectores cuya concrecin debe partir de los cuatro grandes ejes de polticas antes mencionados y la gestin
transversal por procesos y proyectos.
Hablaban hoy las ponentes Olga y Beln de algo que a m me parece interesante, la creacin de grupos de control de gestin. Se tratara de que cada empresa, cada organismo autnomo, cada centro gestor tuviese algo as como el grupo de control de gestin, formado por personas con una responsabilidad concreta,
pero que de vez en cuando se renen para intercambiar y analizar los temas de
gestin, de forma similar a lo que puede ser un grupo de proyecto.
En el seminario del ao pasado deca Albert Galofr que descentralizar es
delegar facultades y centralizar controles, y, efectivamente, el gran reto que
tienen casi todos los Ayuntamientos que han sido muy activos, como el de
Gijn, es avanzar en la definicin de los programas y proyectos y en el establecimiento de medidas, cuadros de mando de cada programa, proyecto, y
centro gestor. sta es otra de las tareas que hemos iniciado y que debemos
completar. No se trata de recopilar muchos datos, sino de disponer de una
informacin til, fiable y oportuna. Y no slo de los aspectos financieros, sino
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de la gestin realizada. El nivel de detalle depender del destinatario de la informacin. Para los rganos de gobierno se tratar de disponer de un Sistema de
Informacin para la Direccin (sid) que proporcione aquellos indicadores
financieros y de gestin que resulten ms relevantes y oportunos.
Un objetivo que nos hemos propuesto, y que, de momento, no se ha logrado, es que los centros gestores controlen e informen de lo que llamamos el
presupuesto de gasto neto, es decir, si un programa o las actividades que
forman parte de ese programa generan tasas, precios pblicos o tienen subvenciones, hay que vincularlos a los ingresos, porque eso nos permitir calcular el presupuesto de gasto neto. Y as, llegado el momento de elaborar
las ordenanzas fiscales, cada centro gestor har sus propuestas sobre los ingresos que genera (esto ya se hace en relacin con las tasas y precios pblicos,
aunque sin el suficiente rigor).
A su vez, si tenemos un presupuesto de gasto neto por programa y si ese
programa tiene un indicador de usuarios o beneficiarios, podremos disponer de indicadores como gasto neto por usuario/beneficiario, gasto neto por
habitante, porcentaje del gasto neto del programa sobre el total del presupuesto consolidado, etc. Son indicadores que, elaborados con rigor, resultan
muy significativos y tiles. Siempre podramos comparar con otros Ayuntamientos, aunque hoy todava sea muy difcil por las diferencias en la estructura presupuestaria y en los criterios de imputacin. Por otra parte, el presupuesto de gasto neto por programa nos permite conocer qu proporcin de
las actividades est siendo financiada por los propios usuarios, por patrocinadores, por otras Administraciones u organismos y, finalmente, qu parte
corresponde a la financiacin municipal.
Pero no debemos quedarnos en los indicadores financieros, que, desde el
punto de vista de los ciudadanos y del propio equipo de gobierno, no son, a
veces, los ms relevantes. Es preciso disponer de indicadores de los recursos
utilizados y en particular los humanos, de las actividades/tareas realizadas (nmero, tiempos), de la satisfaccin de los usuarios (quejas, encuestas
de satisfaccin), etc. Todo ello conformar el cuadro de mando de cada programa. El Ayuntamiento de Gijn dispone hoy de una herramienta el Gestor de Expedientes que nos da muchos datos, de nmero de actividades que
se realizan, tiempo medio empleado, etc. Es decir, hoy disponemos de medios
tecnolgicos que permiten afrontar todos estos temas de elaboracin de la
informacin, con un coste en tiempo y dinero razonable.
En lo que respecta a otro de los temas mencionados, la gestin por proyectos, creo que en estos momentos estamos bastante satisfechos de lo hecho.
Hoy disponemos, como podis apreciar en la documentacin, de unos listados que permiten llevar un control presupuestario riguroso de los proyectos. El reto para los prximos aos es avanzar en una gestin ms dinmica, que permita ajustar las previsiones y hacer un seguimiento ms completo,
no slo contable, de los proyectos. En este momento estamos tratando de que
se adapte la aplicacin de elaboracin de presupuestos para hacer posible lo
anterior. Sin duda, deberemos avanzar tambin en potenciar la cultura de la
gestin por proyectos.
En fin, me temo que me he extendido ms de lo prometido. Quiero terminar recordando una frase dicha en el seminario: Slo se puede mejorar lo
que se mide. Quizs sea un poco excesiva, pero ciertamente un Ayuntamiento
de cierta dimensin no puede seguir sin resolver el problema de disponer en
tiempo y forma de una informacin rigurosa, ms aun cuando hoy disponemos de recursos tecnolgicos y cuando todo el mundo reitera que lo fundamental hoy da es saber gestionar el conocimiento, y que el futuro depende
en gran medida de ello. Pero tambin conviene tener claro que la solucin no
est en la tecnologa; sta slo aporta el medio, el resto es saber qu se quiere,
adaptar las estructuras organizativas, ponerse de acuerdo sobre el lenguaje que
se va a utilizar e invertir en formacin del personal y en potenciar buenos
directivos y gestores de los servicios pblicos!
Antonio Lpez: Ahora Iaki Dez Unzueta nos contar su versin y perspectiva desde el Ayuntamiento de Vitoria.
Iaki Dez: Buenas tardes. En primer lugar, quiero agradecer a la Escuela Universitaria Jovellanos y al Ayuntamiento de Gijn el haberme invitado
a participar en este taller relativo a la gestin presupuestaria y a los indicadores de gestin. El Ayuntamiento de Gijn y el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz vienen colaborando junto con otros Ayuntamientos en diversas reas como
la fundacin Kaleidos, y Jos Luis es muy humilde, pero para otros Ayuntamientos es un referente en muchos campos. Cuando hace aproximadamente
un mes me llam anuncindome la celebracin de este seminario y pidindome que asistiera, aunque andaba un poco agobiado de tiempo dado que hoy
a la una el pleno ha aprobado inicialmente el presupuesto del ejercicio 2001,
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le contest que vendra encantado, porque ste es un tema muy importante,

es esencial para las corporaciones locales, pero a la vez es marginal en el sentido de que no existe, en general, en los Ayuntamientos, incluso en los importantes, una inquietud sobre este tema, ni existe tampoco una aceptacin general de utilizar indicadores de gestin para medir el resultado de las polticas
pblicas, por lo menos en las corporaciones locales, y buena muestra de ello
es que estamos celebrando este seminario. No es algo comn, algo estndar
dentro de nuestras organizaciones, sino excepcional.
Esto es la aceptacin implcita de una determinada manera de pensar y
actuar, que existen diferencias irreconciliables entre las burocracias pblicas,
las burocracias municipales y los modos de gestin de las empresas. Deberamos darnos cuenta de que si hoy, aqu, entre nosotros, estuvieran gestores
de empresas privadas, el mismo hecho de que nos hiciramos estas preguntas
sobre si es posible medir el resultado de las polticas pblicas y si es necesario
hacerlo, todo esto que es moneda corriente dentro de la empresa, les resultara chocante y propio de otro mundo. Cmo es posible que entidades, que unidades econmicas que manejan presupuestos superiores a los 260 millones de
euros, realmente no tengan ya establecidos y estandarizados procedimientos de
gestin, indicadores de gestin que se vienen utilizando en las empresas privadas desde hace dcadas? Esta inquietud, reitero, es una inquietud marginal en
la accin diaria de los entes locales, pero en ello andamos.
Creo que ir hacia est medicin de polticas, esta evaluacin de polticas
pblicas y el establecimiento de indicadores de gestin, es algo esencial para
nuestras organizaciones, en cuanto que en esta economa globalizada que vivimos, que sufrimos y que se define, como dice el profesor Manuel Castells, por
ser sumamente dinmica, selectiva, excluyente y tienen unas fronteras sumamente inestables, aquellas Administraciones, ya sean locales, regionales o
estatales que logren mxima eficiencia en la utilizacin de los recursos pblicos estarn poniendo su pequeo, su gran o su montn de granos de arena
para focalizar inversiones, para ubicar industrias de nuevas tecnologas, para
hacer ms eficaces y atractivos sus territorios y comunidades. Por tanto,
ste es un tema importantsimo, es un tema esencial al que no le estamos dando la atencin debida. Seguramente ser porque lo urgente suele ser enemigo
de lo importante, y lo urgente siempre es el da a da, el sacar adelante un proyecto concreto de inversin, el hacer una carretera o un centro cvico, mientras que lo realmente importante, lo que va a determinar el futuro de nuestras
organizaciones, de nuestros municipios, es implantar estos criterios de eficacia

y eficiencia dentro de nuestras organizaciones.
Comentaba Jos Luis al principio que me haba hablado de un indicador
de gestin de esta charla que tena que ser un 20 % de Alicia en el pas de
las maravillas; yo voy a intentar que ese 20 % sea incluso amplio. No voy a contarles maravillas, no voy a mostrarles ningn modelo constatado y constatable
que pueda servir de ejemplo a nadie.
Vitoria Gasteiz es una ciudad pequea, pionera en muchas materias, pero
en esta materia concreta transitamos, creo, en el pelotn de cola. Alguna cosa
hemos hecho, y vengo a explicarlo. S, tenemos una cierta experiencia. De
hecho, hoy mismo hemos aprobado un presupuesto que tiene algunos indicadores de gestin y espero que les pueda ser til a ustedes nuestra experiencia desde Vitoria. Mi charla, que espero que no dure ms de veinte minutos, la voy a estructurar en cul era la situacin en el ao 1999 y la actual. En
julio de 1999 hay elecciones locales y se conforma un nuevo equipo de gobierno en el Ayuntamiento. A partir de septiembre de 1999 iniciamos una nueva poca que da lugar al presupuesto del 2000, que fue un presupuesto importante, mientras que el presupuesto que, inicialmente, hemos aprobado hoy
marca un cambio de tendencia con respecto al presupuesto del ao 2000. Voy
a intentar, por tanto, explicarles las fases por las que se ha transitado.
En primer lugar, me gustara presentarles la ciudad de Vitoria Gasteiz. Es
la capital de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, tiene una superficie de
276 kilmetros cuadrados, una poblacin de 220.000 habitantes, por tanto,
es una ciudad ms pequea que Gijn, aunque, eso s, representa el 80 %
de toda la provincia o territorio histrico de lava. Tenemos una tasa de paro
de un 8 % aproximadamente, y un nmero de actividades econmicas, al 1
de enero, de 19.602. El presupuesto consolidado que inicialmente ha sido aprobado hoy asciende a 260 millones de euros, 43.000 millones de pesetas. La plantilla del Ayuntamiento, lo que es Administracin municipal, asciende a 2.610
personas, y la estructura est muy descentralizada: tenemos catorce departamentos, cuatro sociedades municipales, 100 % capital municipal, y tres organismos autnomos, adems de otras sociedades en las que participamos, pero
de manera minoritaria.
Las cuatro sociedades son: amvisa, cuyo objeto social es el suministro y
depuracin de aguas; tuvisa, dedicada al transporte pblico; la Agencia de
la Renovacin Urbana y Vivienda S. A., cuyo objeto es la rehabilitacin del
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casco medieval, y una sociedad urbanstica de reciente creacin, Ensanche 21

Zabalgunea, que se encargar de la gestin de las nuevas zonas de expansin
de la ciudad en Salburua y Zabalgana. Adems, existen tres organismos autnomos de carcter administrativo, la Escuela Municipal de Msica Luis Aramburu, El Centro de Estudios Ambientales, y la Escuela de Danza Luis Uruuela.
En cuanto a la organizacin municipal, contamos con catorce departamentos, que son los de: Servicios Generales, en el que se incluyen el Gabinete de Corporacin, Polica Municipal, Bomberos y un nuevo servicio de Planificacin Estratgica; Ordenacin Territorial y Vivienda; Hacienda, Patrimonio
y Presupuestos; Educacin; Cultura; Salud y Consumo; Empleo y Formacin;
Funcin Pblica; Sistemas de la Informacin; Intervencin Social; Deporte;
Intervencin General y Auditora; Presidencia, y Medio Ambiente.
El departamento municipal de Intervencin General y Auditora depende
directamente del Pleno del Ayuntamiento; no est incardinado en el rea de
Hacienda, sino que depende directamente del Pleno Municipal.
Desde el punto de vista de la materia objeto de este seminario, el presupuesto municipal tiene una triple estructura: econmica, orgnica o departamental, y funcional. La estructura funcional se desglosa en los grupos de funcin de deuda pblica, servicio de carcter general; proteccin civil y seguridad
ciudadana, seguridad y proteccin civil; promocin social; produccin de bienes de carcter social; produccin de bienes de carcter econmico general,
otros servicios comunitarios y sociales y transferencias a las Administraciones
pblicas. Como ven, bsicamente igual que el resto de los Ayuntamientos.
Nuestro presupuesto se desglosa (el del ao 1999) en 146 proyectos de
inversin por un importe total de 8.950 millones de pesetas, un importe promedio por proyecto de inversin de 61 millones. En cuanto a programas funcionales, esos grandes grupos de funcin se subdividen en 118 programas funcionales, por un importe total de 37.493 millones, lo que hace un importe
medio de 318 millones por cada uno de los 118 programas funcionales.
En el presupuesto del 2000 hicimos un verdadero esfuerzo para que la clasificacin funcional del presupuesto sirviese como base a una valoracin de
la actividad municipal e incluyese una definicin de cada uno de los programas funcionales, de los objetivos estratgicos, de los programas operativos,
qu actividades incluan cada uno de estos programas y cules iban a ser los indicadores para ver si se lograban los objetivos que se proponan. Por tanto, se
inclua por cada uno de los programas la memoria; los objetivos estratgicos,
los operativos, con su descripcin, su cualificacin; los indicadores; las acciones, detalle de las mismas; cuantificaciones e indicadores de gestin, y, tambin, un desglose econmico de cada uno de los programas funcionales. Cuando hablo de desglose econmico me refiero a una cuantificacin de los gastos
de personal, gastos de adquisicin de bienes y servicios, captulo tres, captulo cuatro de transferencias, etc. Adems se incluan los ingresos siempre que
estuviesen afectados a ese programa, por ejemplo, convenios, transferencias,
etc. En el presupuesto del 2001, en cambio, nos hemos comido la parte importante del contenido de este seminario, los programas funcionales se han reducido al mnimo, y consiguientemente los objetivos operativos, las acciones, se
desglosan muy poco y seguimos con el enfoque clsico, que es el econmico.
Ese trnsito del presupuesto del 2000 al del 2001 es el que me gustara
explicarles. Hasta el ao 1999 el presupuesto del Ayuntamiento de Vitoria no
difera en absoluto del de cualquier otro Ayuntamiento. Exista la estructura orgnica que divida los gastos entre gastos corrientes y los de capital con
sus diversos captulos, artculos, conceptos, subconceptos, etc. La estructura
orgnica del Ayuntamiento se fue consolidando a lo largo de la dcada de los
aos noventa, que es cuando el Ayuntamiento se va estructurando, construyendo poco a poco, y los programas funcionales se van definiendo, pero se
van definiendo en base a una imposicin legal. Dado que tenamos que presentar el presupuesto con los grupos de funcin, las funciones, los programas
y los subprogramas y algo haba que hacer, haba que llenar el expediente, y
adems tenamos al Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas de Pas Vasco, que
en todos los informes de fiscalizacin de los distintos ejercicios nos urga a
que desarrollsemos ms la clasificacin funcional. La definicin de esos programas funcionales se haca, por decirlo de una forma diplomtica, con escasa participacin de los departamentos afectados y una nula inquietud poltica
y tcnica sobre la conveniencia de los mismos.
Todo cambio se tiene que apoyar en dos componentes. En primer lugar,
tiene que haber una competencia o capacidad tcnica para poder llevarlo adelante y, en segundo, tiene que haber una inquietud a nivel de mando, una
inquietud poltica en este caso, dado que estamos en la Administracin pblica, para llevarlo adelante. A lo largo de la dcada de 1990 esa inquietud no se
dio, y aunque que ya existan herramientas en aquel momento, y ya en aquellos aos haba experiencias en distintos Ayuntamientos, como, por ejemplo,
Barcelona, no hubo nunca una inquietud poltica para profundizar ms en los
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programas funcionales estrictamente definidos. Y tambin tuvimos otro elemento negativo para profundizar ms en la definicin de los programas funcionales y en los indicadores de gestin, que fue que a lo largo de la dcada
de 1990 Vitoria cont con una fluida disponibilidad de recursos presupuestarios va la participacin en los tributos concertados que recibimos de la
Diputacin Foral de lava, y sta, a su vez, va concierto econmico. Esto,
aunque parezca paradjico, creo que es un elemento negativo.
En julio de 1999 la nueva corporacin se marc como objetivo una reforma radical en la elaboracin del presupuesto, y, de hecho, aunque no se dice
expresamente, se tena en mente ir a una especie de presupuesto base cero,
hacer tabla rasa con el presupuesto anterior e ir a una nueva definicin de
cules eran las necesidades de la ciudad, cules las necesidades de los departamentos, a qu proyectos se iban a dedicar las disponibilidades presupuestarias, cules se iban a potenciar, cules quedaran congelados, etc. De hecho,
en octubre de 1999 se contrat a una consultora externa para que ayudase
a los tcnicos municipales, a los tcnicos del Departamento de Hacienda,
del servicio de presupuestos, contabilidad y costes en aquel proceso.
En el presupuesto del 2000, con todos los defectos y con todas las imperfecciones que tiene, este proceso se dio. Pero ste es un proceso permanente
que hay que ir aprendiendo mientras se hace, pero que hay que ir haciendo
mientras se aprende, porque si no, no hay manera. Fue un paso positivo, y
creo que llegamos a una definicin importante, la de cada uno de los objetivos de los departamentos, sobre todo en el departamento municipal de Intervencin Social. Por primera vez, tambin en el presupuesto del ejercicio 2000,
se elabor un plan de ejecucin del presupuesto, toda vez que para la aprobacin del mismo se me olvidaba comentar que en Vitoria el equipo de gobierno est en minora, tiene once votos sobre una corporacin de veintisiete
hubo que pactar con otro grupo de la oposicin, el Partido Socialista, y una
de las condiciones que propuso el Partido Socialista fue la elaboracin de un
plan de ejecucin del presupuesto, cuyo objetivo bsico era asegurar que a
31 de diciembre del 2000 llegramos con un nivel de ejecucin en el captulo
de gasto de inversin como mnimo del 80 % en fase de autorizacin, porque histricamente, a lo largo de la dcada anterior, ese captulo se liquidaba
siempre por debajo incluso del 40 % de las consignaciones presupuestarias.
Por primera vez, por tanto, se hizo un plan en el que apareca cada uno de
los proyectos de inversin con sus diferentes subproyectos, los contratos a los
que daban lugar, qu departamento era el gestor, quien se encargara de la elaboracin de los pliegos de condiciones, un calendario de reuniones de la mesa
de contratacin, de la Comisin de Gobierno y del Pleno para saber previamente qu proyectos tendran que ir a la mesa de contratacin que en Vitoria celebramos todos los jueves, qu autorizaciones o qu iniciaciones de
expediente tendran que estar para la Comisin de Gobierno del prximo viernes, etc. Por otro lado, debo indicar que ya en el ao 1998 el Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas, en sus informes de control y fiscalizacin de las cuentas municipales, se haba olvidado de los programas funcionales, de la
elaboracin de indicadores de gestin, y eluda cualquier referencia a la conveniencia de mejorar los programas funcionales. Esto, en los informes oficiales, toda vez que en las reuniones que nosotros mantenamos con los miembros del tribunal nos comentaban que eso del presupuesto por programas est
muy bien, que los indicadores de gestin, maravillosos, pero que si no los
hacis no pasa nada, y de hecho esa presin que habamos tenido para realizarlo en el ejercicio de 1998 ya desaparece.
En el presupuesto del presente ejercicio, el 2001, ese esfuerzo por ir perfeccionando los presupuestos por programas, por ir delimitando mejor los
objetivos de cada uno de los departamentos, las actividades que tienen que
realizar para cumplir esos objetivos operativos, para cuantificar la realizaciones que deben llevar a la prctica, ha llevado a programas funcionales puramente simblicos.
Que ha pasado entre el ejercicio 2000 y el 2001?
En primer lugar, el establecimiento de programas funcionales rigurosos
con indicadores de gestin fiables requiere previamente la existencia de un
programa o plan estratgico, y este programa tiene que servir de marco de
referencia que dote de unidad a todos los programas funcionales, y tambin
a la accin de gobierno. No estoy hablando de un programa poltico, que es
lo que normalmente suelen traer los equipos de gobierno cuando llegan a
las corporaciones locales. La voluntad poltica es primordial que exista para
llevar adelante este trabajo, y lo que se necesita es ms que un programa
poltico, se necesita un programa estratgico que fije con claridad los objetivos que quiere llevar a la prctica, que quiere realizar en ese periodo de
cuatro aos. Las situaciones de minora poltica entorpecen este camino, toda
vez que el resultado de las negociaciones es el incremento del gasto, no la
racionalizacin del mismo.
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En segundo lugar, como tambin han puesto de manifiesto las personas

que me han precedido en el uso de la palabra, los gestores pblicos deben
colaborar estrechamente en todo el proceso y ser los verdaderos responsables
del mismo. Este proceso no puede ser un proceso impuesto, como dicen
ellos, siempre por los mismos, por los departamentos de Hacienda. Para
lograr la colaboracin de los distintos gestores de los departamentos de
Intervencin Social, de Deportes, de Ordenacin del Territorio, de Sistemas
de Informacin, etc., tienen que descubrir que este nuevo sistema de trabajo les origina algn tipo de beneficio, de ventaja, no solamente ms trabajo, porque cuando hablamos con ellos para profundizar en los programas funcionales lo primero que te dicen es ya vienen aqu los de siempre
a imponernos nuevas tareas; tenemos que hacer el presupuesto y encima
tenemos que empezar a cuantificar, tenemos que poner ratios y luego tenemos que supervisarlos, adems tenemos otras reuniones, el tema de calidad, y queris que llevemos el plan de adaptacin al euro y que lo hagamos
permanentemente.
Es imprescindible conseguir la colaboracin de esos gestores, y cuando hablo
de gestores no solamente me refiero a los polticos, que es esencial, sino tambin a los tcnicos y gerentes que llevan adelante el trabajo en cada uno de los
departamentos, organismos y sociedades annimas, y para ello es importante
que visualicen o perciban estos instrumentos, no como una nueva manera de
control, sino como un instrumento de gestin. La palabra control despierta recelo en quien piensa va a ser controlado.
Otro aspecto en el que hemos fallado, y sirve para explicar el bache entre
el ao 2000 y 2001, es en la formacin. La formacin es esencial, tanto en
los rganos centrales del departamento de Hacienda necesitamos personas
capaces de supervisar, de coordinar, de motivar y de llevar adelante este trabajo en Hacienda, como en los rganos descentralizados. En estos momentos no tenemos esta estructura de personal en nuestro departamento para llevar a efecto esta tarea. Es preciso contar con un equipo de trabajo centralizado
que pueda impulsar el proceso, ayudar, motivar y acompaar al personal de
los distintos departamentos. Estoy pensando en un equipo de dos o tres personas como mnimo.
En cuarto lugar, el proceso, adems, tiene que ser continuo y dinmico.
Sostenido en el tiempo. El ao 2000 fue muy intenso. Un proceso de cuatro
meses en el cual tuvimos reuniones permanentes con los departamentos para
ir perfilando los programas funcionales, y una vez que se hizo, se acab. No

tuvo continuidad. Esto no puede ser as. La elaboracin de indicadores de gestin en cada uno de los programas funcionales debe ser un proceso permanente, continuo, y tenemos que trabajar en feed-back. A su vez, se debe contar con instrumentos que pulsen las necesidades y el grado de satisfaccin
de nuestros clientes, esto es, de los ciudadanos.
En el Ayuntamiento de Vitoria tenemos experiencias al respecto. En el ao
1997 iniciamos un programa de calidad total. Dentro de ese programa se hizo
una encuesta de satisfaccin de los ciudadanos en relacin a los servicios municipales que se prestaban. Fueron alrededor de 2.500 encuestas que arrojaron
unos resultados bastante fiables de cmo vea y de cmo valoraba la ciudadana de Vitoria los servicios que prestaba el Ayuntamiento. A finales de
1998 y principios de 1999 se hizo una segunda encuesta para comparar si
haba habido cambios. Creo que estos medios de ir pulsando cules son las
verdaderas necesidades de la poblacin y cmo ve sta los servicios que prestamos es muy importante, porque puede darse el caso, y de hecho sucede,
de que pensemos desde la Administracin municipal que la ciudadana ve un
servicio muy positivo o muy negativo y resulte todo lo contrario. Esto nos
ocurri, por ejemplo, con la Polica Municipal; se pens que muchos de sus
servicios iban a tener una valoracin muy negativa, cuando realmente tenan
una valoracin bastante positiva por parte de la poblacin.
Las nuevas tecnologas nos van a ayudar en este sentido. En el mes de enero remitimos a todos los contribuyentes de Vitoria Gasteiz una carta con el
calendario fiscal, no solamente el general, sino tambin el suyo en particular,
en el que adjuntamos los hechos impositivos de los que son sujetos pasivos
o titulares dentro de los censos municipales. Este ao, por primera vez, hemos
pedido a quienes deseen que la relacin entre Ayuntamiento y ciudadano
sea mediante correo electrnico que nos faciliten su direccin de correo electrnico. Hemos tenido alrededor de 350 respuestas positivas, un nmero
pequeo, pero que ya es un comienzo para el primer ao, y esto nos va a permitir tener una relacin directa y permanente con esas personas por un medio
que, adems, es mucho ms gil que el correo convencional.
Finalmente, otra de las circunstancias que explican el retroceso en el
esfuerzo presupuestario, a la hora de presentar el presupuesto en base a programas funcionales, es lo que comentaba anteriormente, la fluidez de recursos
presupuestarios. Aunque parezca paradjico, no es la situacin ms adecuada
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para el establecimiento de controles o de elementos que inducen a un mayor

rigor presupuestario, sino todo lo contrario.
Para el ejercicio 2002 lo que pensamos hacer es:
En primer lugar, llegar al 2002 con el euro, que ya va a ser bastante.
En segundo lugar, desarrollar una estructura de costes para los servicios
municipales, que posibilite una contabilidad analtica municipal. Esto queremos hacerlo en colaboracin con el Seminario de Contabilidad de la Universidad del Pas Vasco, y creemos que es un elemento que nos va ayudar a
medir los recursos que utilizamos en cada uno de los programas funcionales.
En tercer lugar, comentaba antes, queremos dotar al servicio de presupuestos de ms personal. En principio, entre una o dos personas ms, tcnicos superiores o tcnicos medios, para prepararse en estas tareas de realizacin de programas funcionales e indicadores de gestin.
En cuarto lugar, retomar el trabajo de definicin de objetivos operativos
y establecimiento de indicadores en cuatro departamentos verticales, en contacto directamente con el ciudadano, que seran los de Deportes, Intervencin
Social, Residencia y Medio Ambiente, y uno horizontal, como es el de Funcin Pblica.
De cara al futuro hay una serie de elementos que van a incidir en el proceso de implantacin de estos indicadores de gestin y estos programas funcionales en nuestros presupuestos. El primero va a ser una nueva situacin de
escasez relativa de recursos. Con la dcada de los noventa, por lo menos en
lo que se refiere al territorio histrico de lava, se acabaron los recursos tributarios limitados, los crecimientos del Fondo Foral de Financiacin de las
Entidades Locales Alavesas y de la recaudacin impositiva por tributos concertados que creca entorno al 15 o 20 % ao tras ao, y por tanto no nos va
a quedar otro remedio que utilizar los recursos presupuestarios de manera
ms racional. En segundo lugar, creo que ya est empezando, y se va a dar
cada vez ms, una presin del sector privado para que utilicemos de una manera racional los recursos y hacia una utilizacin de las herramientas de gestin
propias de ese sector. Cualquiera que tenga relacin con una entidad financiera sabr que esa entidad financiera es capaz de decirle al instante cul es
su volumen de negocio con cualquiera de ustedes o con una Administracin
pblica y cules son las ratios de esa Administracin. Hoy por la maana me
comentaba un responsable de un banco que estaban perdiendo dinero con
nosotros; ellos tienen todo el balance de un cliente y les parece imposible que
la Administracin no opere tambin con esas herramientas.
Creo que la introduccin de las nuevas tecnologas de la informacin y las
nuevas tecnologas que conllevan, por ejemplo, la posibilidad de pulsar la opinin de los ciudadanos a travs del correo electrnico van a ser un elemento
dinamizador dentro de la gestin. Es importante, en cuarto lugar, la profesionalizacin de los gestores pblicos. En las Administraciones locales, cada
vez ms, existen profesionales que pueden aportar mayor capacidad tcnica
para la elaboracin de estas nuevas polticas. Ojal que ejemplos como el del
Ayuntamiento de Gijn cundan tambin en otros Ayuntamientos y en otras
Universidades.
En quinto lugar, creo que hay otro elemento que ya se est dando, que
es la competencia interadministrativa. En estos momentos las Administraciones tambin estamos en el mercado, tambin competimos entre nosotras.
Las empresas, a la hora de localizarse en el territorio, tambin analizan qu
tipo de servicios prestan las Administraciones y en qu condiciones de coste
para ellos.
Sin ms, yo he trado una exposicin grfica de cules son nuestras fichas
descriptivas de programas funcionales, pero tampoco quiero aburrir al auditorio, ya que son muy similares a las que existen hoy en cualquier Administracin. Por ejemplo, en el Centro Municipal de Acogida, dentro del Departamento de Intervencin Social, tendramos, en la memoria, cules son los
objetivos estratgicos del servicio, en este caso, el cumplimiento de la Ley de
Servicios Sociales de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco; cules son
los objetivos operativos, la descripcin de los mismos, la cuantificacin, y
cules son los indicadores, las acciones que se vayan a llevar a la prctica.
Finalmente, vendra la descripcin de los gastos segn su naturaleza econmica, esto es, qu tipo de gastos va a realizar la corporacin en ese programa
funcional concreto.
Por tanto, eso es lo que tenemos en la prctica. Lo que no tenemos, y creo
que estamos en el pelotn de cola, es ningn tipo de evaluacin posterior,
de si realmente se ha llevado a la prctica este programa, si se ha obtenido
el resultado, si los indicadores se han cumplido o no. Tenemos una semievaluacin, que son las memorias que cada uno de los departamentos estn obligados a presentar, pero que evidentemente no es una evaluacin completa. En
el futuro tendremos que profundizar en esos indicadores de gestin. Gracias.
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Antonio Lpez: Disponemos de media hora para establecer un dilogo,

que creo debemos abrir con cualquiera de ustedes que quiera intervenir.
Jos Luis Pablos: Iaki ha sealado una cosa que tambin est ah, que
es el tema de ir introduciendo una contabilidad analtica por actividades, que
es otra metodologa, ms rigurosa, de llegar a elaborar esa memoria de coste y rendimiento de los servicios que establece la normativa de las haciendas
locales, pero que, sin duda, tiene su complejidad.
En el caso del Ayuntamiento de Gijn la creacin de los centros gestores
es una creacin reciente, como antes he dicho, y es conveniente ir dando y
consolidando pasos. En el caso del Ayuntamiento de Vitoria creo que los departamentos tienen una estructura profesional. El gran reto del Ayuntamiento de
Gijn es que eso se est haciendo con la propia estructura administrativa. Existe
la figura de los coordinadores de rea, aunque sin dotar en algunos casos.
Creo que en nuestro caso debemos avanzar en esa direccin, una vez consolidado el funcionamiento de los centros gestores. Y a partir de ah, quizs
ya el prximo ao, comenzar a experimentar con alguno de los centros gestores, con los organismos un poco ms avanzados, una contabilidad analtica. se es uno de los proyectos previstos dentro del Plan de Mejora de la Gestin. Se tratara de un proyecto liderado desde dentro, pero que deber contar
con el apoyo externo de la Universidad o de una cosultora.
Iaki Dez: No lo he explicado bien. El Ayuntamiento de Vitoria est
estructurado en departamentos, y al frente de cada departamento hay un director de departamento, y ste depende del concejal. Evidentemente, no es un
poder poltico, es un tcnico; algunos son personal eventual, otros son funcionarios municipales, como es mi caso. Cada departamento est organizado
en servicios, unidades, etc. Esta forma de organizacin se inicia en los aos
1985 y 1986 y se consolida en la dcada de 1990. En cuanto a lo que comentaba Jos Luis de la contabilidad, all por el mes de abril-mayo, cuando iniciamos los estudios de costes para la fijacin de las tasas y precios pblicos
municipales, para calcular el coste real de los servicios, creamos un equipo
con todos los tcnicos, economistas de los distintos departamentos, los reunimos y les dijimos: Seores, hay que hacer el estudio de costes, y les dimos
de plazo hasta el 31 de julio. Entonces nos encontramos con el problema de
que no existe una metodologa para el clculo del coste de los servicios, cada
uno de los servicios tiene sus propias caracterizaciones, y esto venimos sufrindolo ao tras ao. Hicimos algn intento de normalizar la tipologa de costes,
pero vemos que es una tarea que nos sobrepasa. La idea que tenemos es llegar
a un convenio con la Facultad de Econmicas de la Universidad del Pas Vasco y que ellos sean los que gerencien el proyecto. Necesitamos apoyo externo;
el tema nos sobrepasa con diferencia, pero queremos llegar a ese final.
Lo de la contabilidad analtica ser el ltimo paso, pero por lo menos tener
una estructura de costes bien definida en cada uno de los servicios.
Antonio Lpez: No s si alguno de ustedes quiere intervenir o seguimos aqu debatiendo entre nosotros el tema. La contabilidad analtica necesita tambin una reforma de cultura, la cultura administrativa, de personal, admitir una contabilidad analtica es dar un paso final y bastante ms
complicado y difcil.
Juan Gonzlez-Salas: Yo querra que me explicases algo. Desde el Ayuntamiento, cuando se habla de que hay Ayuntamientos que estn bien financieramente, siempre se habla de que el de Vitoria es un Ayuntamiento con
muchos recursos. Lo que pasa es que hoy t me confirmas que es un Ayuntamiento con muchos recursos y adems tiene el problema de administrar los
recursos, y digamos que se administran mejor los recursos en momentos difciles. Me gustara que me explicaras por qu a partir de ahora os vais a ver
en situacin de crisis, cul es la causa?
Iaki Dez: Como ya sabis, el sistema de recaudacin de tributos en el
Pas Vasco se realiza, histricamente, mediante el sistema de concierto econmico. Las diputaciones forales son las encargadas de recaudar los tributos concertados y, posteriormente, abonan una cantidad al Estado por los servicios que no estn asumidos por la comunidad autnoma, cantidad que se
denomina cupo. se es el primer reparto. Luego se realiza un segundo reparto entre las instituciones comunes del Pas Vasco, el Gobierno vasco, y las tres
diputaciones. El tercer reparto se realiza entre las diputaciones con los Ayuntamientos. Los Ayuntamientos reciben su parte de los tributos concertados
mediante un fondo que se denomina Fondo Foral de Financiacin de las Entidades Locales, el fofel o Udalkutxa, segn el territorio histrico respectivo. Nosotros, los Ayuntamientos, tenemos riesgo compartido, y por tanto la
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liquidacin definitiva del fondo, el exceso o el defecto de recaudacin efectiva respecto a lo presupuestado genera liquidaciones positivas o negativas
tambin para el Ayuntamiento. Es decir, en definitiva, en el mes de abril o
tenemos que poner dinero o nos tienen que dar dinero, segn hayan sido las
recaudaciones.
Lo que comentaba antes es que en la dcada de 1990, sobre todo en el
territorio de lava, ha habido un aumento de la renta importante y, consiguientemente, tambin de las recaudaciones fiscales. Por poner ejemplos, en
el ao 2000 la liquidacin neta de tributos de la Diputacin de lava se elevaba a alrededor de 225 mil millones de pesetas, cuando al principio de la
dcada de 1990 la recaudacin creo que rondaba los 87 mil millones. Se ha
ms que duplicado. Ello dio origen a incrementos importantes de las cantidades transferidas a los Ayuntamientos. En estos momentos la situacin
est cambiando. Los tributos que esta recaudando lava y la estructura
econmica de lava, que tienen un alto componente exportador, hacen que
esas recaudaciones, sobre todo va irpf e iva, vayan a bajar o crecer de manera muy moderada, tanto por las propuestas de modificar la norma foral del
irpf, como por la presencia de empresas exportadoras, que tienen un efecto
negativo sobre la recaudacin neta del iva.
La tendencia, por tanto, ya no va a ser de un crecimiento de ms de dos
dgitos sobre el anterior, como en la dcada anterior, sino de crecimientos ms
moderados, y eso va a tener efectos tambin en las cantidades que va a recaudar la Diputacin Foral. El Gobierno vasco, de otro lado, es un gobierno con
un alto nivel de competencias, correlativamente con ms apetencia de gasto, que por tanto pide incrementar su participacin en la tarta, y los Ayuntamientos somos los terceros en el reparto, con lo cual aquello de que en la
dcada de 1990 no haba problemas graves aunque tampoco tenamos la
mquina de hacer dinero, no quiero dar esa impresin, quiero decir que siempre haba una situacin financiera ms desahogada que en el resto de los
Ayuntamientos est llegando a su fin.
Antonio Lpez: No s si hay algn otro tema que queris destacar vosotros. Estn muy cansados, llevan todo el da de reunin. Entonces, cerramos
el acto. Les agradecemos la asistencia y deseamos que les sea til, que algo de
esto quede. Gracias.
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de servicios pblicos locales:
una iniciativa desde Catalua
Intervienen: Meritxell Batet Lamaa
(directora de la Fundacin Carles Pi i Sunyer)
Antoni Mora Puigvi

(profesor de la Universidad de Vic
y la Universidad de Barcelona)
(profesora de la Universidad de Oviedo)
Presentacin
Mnica lvarez: En la segunda intervencin de hoy participan Meritxell Batet, directora de la Fundacin Carles Pi i Sunyer, y Antoni Mora, profesor de la Universidad de Vic y de la Universidad de Barcelona. Nos van
a presentar algunas de las iniciativas que se estn realizando en el mbito
de Catalua. No obstante, en este proyecto participan tambin Ayuntamientos que no pertenecen a Catalua, entre ellos el Ayuntamiento de Gijn.
Cuando queris.
Introduccin
Meritxell Batet: Buenos das. Gracias a todos y a todas por vuestra presencia. Gracias a la Escuela Universitaria Jovellanos por la invitacin, y a la
Universidad de Oviedo y al Ayuntamiento de Gijn, por la posibilidad que nos
brindan de presentaros el proyecto sobre indicadores de gestin de servicios
pblicos locales que impulsamos distintas instituciones desde Catalua.
Nos damos cuenta de que la preocupacin por la gestin en los servicios
pblicos, especialmente de los municipios y de los entes locales en general, ha
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ido creciendo. Hemos vivido en los ltimos aos un proceso de democratizacin,

de consolidacin de la democracia en Espaa. Durante estos veinte aos
los Ayuntamientos han crecido y han mejorado su oferta de servicios. Han
implantado unos servicios pblicos generalizados que no existan aplicando
una lgica incremental de los recursos que destinaban. La mejora ha sido
visible. Sin embargo, ahora, para hacer un punto de inflexin y perfeccionar
realmente todo lo que se ha hecho, el esfuerzo debe ser mucho mayor. Los
ciudadanos cada vez son ms exigentes, especialmente las nuevas generaciones, que no han vivido antiguos regmenes ni todo el proceso de cambio
y, por tanto, lo que est consolidado se da por hecho. Ahora ya no se trata
de acumular servicios pblicos, sino que las circunstancias exigen tambin
ms racionalidad en la gestin de los recursos pblicos que se invierten, y
para ello es necesaria la aplicacin de los criterios de economa, de eficacia
y eficiencia.
Desgraciadamente, este incremento de exigencia por parte de la ciudadana no ha ido acompaado de un crecimiento de los recursos pblicos
municipales (la Administracin local contina con un porcentaje del 12 %).
Por todas estas razones, y por las demandas e inquietudes que podamos
detectar en los municipios que tenemos ms prximos, un grupo de instituciones decidimos poner en marcha un nuevo proyecto. Estas instituciones fueron el Colegio de Economistas de Catalua, la Sindicatura de Comptes, la Diputacin de Barcelona y la Fundacin Carles Pi i Sunyer de Estudios
Autonmicos y Locales.
La Fundacin Carles Pi i Sunyer funciona desde hace unos quince aos y
se ha dedicado a estudios autonmicos y locales, haciendo especial hincapi
en temas de gobierno y gestin de los municipios. El papel de la fundacin
ha sido buscar, por un lado, la interdisciplinariedad a la hora de abordar
determinados temas, y, por otro, un esfuerzo por comunicar dos mundos que
todava consideramos que estn demasiado alejados, como es el mundo acadmico el mundo terico y el mundo prctico el mundo de los polticos, de los profesionales y de los tcnicos que da a da se encuentran con
los problemas que tienen que resolver en sus puestos de trabajo.
Hay que destacar que, desde los inicios de este proyecto, no slo ha
habido municipios de Catalua, sino que se han incorporado otros municipios que lo conocieron y les pareci interesante participar activamente.
En el proyecto nos propusimos establecer una metodologa consensuada
Indicadores de gestin de servicios pblicos locales...
Meritxell Batet Lamaa y Antoni Mora Puigvi
de aplicaciones de indicadores de gestin en los servicios pblicos locales.

Se trataba de que los indicadores nos sirvieran de herramienta, por un lado,
en el proceso de toma de decisiones, es decir, ex ante, y, por otro, en el ejercicio del control, que los indicadores fuesen tambin, por tanto, de resultados. Se pretenda que fuesen ratios sencillas y relevantes para la gestin de los
servicios locales.
Objetivos del proyecto

Los objetivos que nos marcamos fueron los siguientes:
Pasar de un marco terico a la prctica. Encontramos entre la literatura
muchas publicaciones, artculos y libros, que nos hablan sobre nuevas
formas de gestin, sobre la configuracin de indicadores, etc., pero no
se pasa de ah, de una enunciacin de necesidades, sin llegar a articular
materialmente estas proposiciones.
Saber quin hace qu. Es decir, conocer qu Ayuntamientos han puesto
en marcha estas nuevas tcnicas, estos nuevos sistemas de indicadores,
y ponerlo en conocimiento comn para que todos supiramos cmo avanzamos. Esto en parte se consigui; la mayora de las Administraciones
estaban trabajando con intensidad en la bsqueda de nuevos sistemas de
gestin, y adems con muchsimo rigor, pero tambin vimos que haba
mucha diversidad en la metodologa y, por lo tanto, complejidad a la
hora de homogeneizar este trabajo.
Conocer las experiencias concretas de aplicacin de indicadores de gestin en el mbito municipal. En este sentido, la iniciativa ha sido positiva. Nos sorprendi comprobar que haba ms Ayuntamientos que haban iniciado motu proprio trabajos en este campo de los que creamos.
Potenciar la comunicacin entre los entes locales. La comunicacin y el
traspaso de informacin entre los municipios an es deficiente, y este
proyecto era una manera de avanzar en este campo. Es cierto que seguramente es uno de los aspectos ms delicados y, en consecuencia, tambin ser de los ms difciles de desarrollar.
Conseguir ms transparencia para los ciudadanos. El principal objetivo de la Administracin pblica, y en el caso de los entes locales de
forma mucho ms directa, es facilitar y contribuir a que los ciudadanos
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disfruten los servicios pblicos, estn satisfechos y consideren que el trabajo que hace la Administracin contribuye a su calidad de vida.
La presentacin de los resultados de gestin de un ente local en base a unos
indicadores ayudar a que el ciudadano conozca con detalle el funcionamiento
de su Administracin.
Primer encuentro sobre indicadores
Convocamos unas primeras jornadas sobre indicadores locales que se celebraron en la misma sede de la fundacin en abril del 2000. En ella participaron dieciocho entidades locales y haba unos cuarenta participantes, por lo
que de cada entidad local haba ms de una persona representando distintos
departamentos o reas.
La metodologa que se sigui, en este primer encuentro, fue que cada
uno de los Ayuntamientos participantes expusiera qu era lo que estaban
haciendo en sus respectivas reas y qu trabajo particular tenan ellos en cada
entidad. En base a esto establecimos tres grupos de trabajo segn la tipologa
de indicadores:
La primera tipologa fue la de indicadores de ciudades, que ya vena de
un proyecto existente impulsado por un grupo de Ayuntamientos llamado perfil de ciudades.
Los servicios personales: aqu incluamos guarderas, educacin, deportes, bibliotecas, polica local y atencin a los ciudadanos.
Lo que catalogamos como servicios bsicos: alcantarillado, alumbrado,
limpieza viaria, recogida y tratamiento de residuos slidos urbanos.
En esta misma sesin se abord con detalle cul poda ser la plasmacin
de los indicadores de gestin por los distintos Ayuntamientos:
Para la elaboracin de las memorias de actividad municipal. Sabemos
que los municipios de ms de 50.000 habitantes estn obligados a realizar estas memorias, y el hecho de tener unos indicadores fijados con
los cuales evaluar cmo iba su gestin les facilitaba el trabajo para elaborar esta memoria.
Para hacer estudios de los costes y tasas de precios pblicos, es decir,
que para aplicar adecuadamente una tasa o un precio pblico a un
s e rvicio determinado haca falta saber, en primer lugar, qu coste tena

este servicio.
Para la implantacin de la calidad; aqu podemos destacar el sistema del
efqm, aunque sabemos que hay otros que a lo mejor estn menos consolidados, pero pueden ser tambin igual de vlidos.
La elaboracin de cartas de servicio en la misma direccin que las
memorias para que cada departamento tuviese esos indicadores que
facilitasen luego la elaboracin de esa carta de servicios.
La oficina presupuestaria a partir de la cual se crea un plan de sistemas. Este proyecto viene impulsado por Gijn, como Administracin
pionera en la creacin de esta oficina.
La elaboracin de cuadros de mando integral, que implica una planificacin para que todos aquellos departamentos que componen esa Administracin pblica puedan actuar en una misma direccin, que no busque cada uno sus objetivos exclusivamente, sino que stos estn
coordinados y que, por tanto, se busquen objetivos comunes.
La Carta Municipal de Barcelona se compromete a crear una serie de
indicadores para hacer su gestin ms transparente para los ciudadanos.
Para pasar de un presupuesto clsico o incrementalista, que es el que normalmente elaboraban los Ayuntamientos, a un presupuesto por programas
y objetivos es, sin duda, imprescindible una batera de indicadores.
Los resultados del primer encuentro no fueron muy esperanzadores. Haba
muchas dificultades y dudas sobre la aplicacin de indicadores, por lo que
apareca la necesidad de asignar un coordinador para cada grupo de trabajo.
Este grupo, con su coordinador, tendra que realizar una propuesta de indicadores y una metodologa de clculo de estos indicadores para conseguir una
posicin comn entre todos los participantes sobre esta propuesta.
Frente a las distintas formas de gestin, cada Ayuntamiento aplicaba la
suya. Esto implicaba una disparidad de criterios entre los participantes que
era necesario ir superando. Tambin faltaba, en ocasiones, la aplicacin de
una contabilidad de costes.
Las conclusiones a las que llegamos fueron las siguientes:
Haba una enorme preocupacin por mejorar la gestin de los recursos municipales y, por tanto, se deba transmitir esa pre o c u p a c i n
de las Administraciones pblicas y de los entes locales a los ciudadanos.
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Todas las tcnicas informticas y todo el despliegue de medios que estamos viviendo podan ayudar a aplicar estos sistemas de informacin, y,
por tanto, haca falta explotar e innovar en este campo.
La informacin de la que disponamos era prcticamente inexistente,
muy deficiente o, incluso, a veces, no fiable.
A partir de aqu, las lneas de actuacin que se marcaron fueron, por un
lado, intentar homogeneizar y consensuar la metodologa de clculo de los
indicadores (institucionalizar o estandarizar indicadores) y, por otro, intentar seguir el ejemplo de pases de nuestro alrededor, ms avanzados en este
mbito. Por ejemplo, Inglaterra y Gales tuvieron un proceso largusimo de
elaboracin de consenso, y ahora parece que el intercambio de informacin
est ms o menos generalizado. Est claro que de su experiencia ser necesario aprender aquello que ha sido exitoso, as como tambin intentar corregir
los errores cometidos.
Segundo encuentro
Se celebr un segundo encuentro en junio en el Ayuntamiento de Santa

Coloma de Gramanet. Se consolidaron los participantes con la asistencia de
unas cuarenta personas.
El objetivo de este segundo encuentro era, a partir de la propuesta de los
indicadores que hacan los coordinadores de los tres grupos que habamos
establecido, seleccionar los ms relevantes para cada servicio, e intentar, a
partir de all, consensuarlos con todos los asistentes.
Lo primero que detectamos es que la divisin en tres grupos no era del todo
til, y tuvimos que desglosar ms estas categoras. Se pasa, por consiguiente, de
tres a siete grupos:
Los indicadores de ciudad.
Los servicios sociales.
El tratamiento y recogida de residuos slidos y urbanos.
La limpieza viaria.
Los servicios personales.
La atencin al ciudadano.
El alumbrado.
Despus de las reuniones con estos siete grupos se pusieron en comn los
indicadores de cada uno de ellos.
Hay que tener presentes las desiguales realidades de los municipios y de
los servicios que prestan. Tambin hay que ser conscientes de que los servicios municipales son algo dinmico y cambiante, y que el problema estar en
conseguir, justamente, que los indicadores no susceptibles de cambio con tanta rapidez se adapten y respondan a su cometido. Los indicadores deberan
estar lo suficientemente estandarizados como para que se pudiesen adaptar a
estos cambios de cada Ayuntamiento. Con este segundo encuentro quedaba
pendiente la propuesta definitiva de indicadores bsicos, algo que intentamos
hacer en el tercer encuentro.
Tercer encuentro
Hace aproximadamente un mes se celebr en Cerdanyola del Valls el

tercer y ltimo encuentro, y nuevamente se consolid el nmero de participantes.
El objetivo principal era llegar a la propuesta final de indicadores. La batera
de indicadores en la que pensbamos tena la siguiente estructura:
Unos indicadores de mnimo comn denominador, de primer nivel (no
ms de treinta), y que podran ser generalizados a todos los Ayuntamientos, tanto a aquellos que iban muy avanzados en las nuevas formas
de gestin, como a los que todava no haban desarrollado excesivamente
las nuevas tcnicas.
Confeccionar una batera de indicadores ms amplia (setenta y cinco,
aproximadamente), para incentivar a quienes ya haban trabajado en
el desarrollo de nuevos instrumentos y gestin municipal, que les permitiera ampliar el conocimiento de su propia entidad y perfeccionar
las tcnicas usadas.
La metodologa que seguimos en este tercer encuentro fue, en primer lugar,
discutir, modificar y plantear todos los problemas que podamos detectar alrededor de los indicadores de primer nivel, aunque tambin se plantearon algunos problemas de los indicadores de segundo nivel. Los grupos de trabajo
acabaron de definir la primera batera, que era la que ms nos interesaba, llegando a consensuar veintinueve indicadores.
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Evidentemente, las diferentes realidades municipales continuaron estando

presentes, lo que tendr mayor plasmacin cuando cada uno de los Ayuntamientos intente aplicar estos indicadores.
La consolidacin del proyecto

Una vez elaborada la propuesta definitiva de la batera de indicadores, sta
se envi a los municipios participantes, que van a tener que realizar el clculo de estos indicadores. De aqu es posible que surjan nuevos problemas y
nuevos retos que nos obligarn a redefinir algunos aspectos.
Despus del trabajo tcnico, de definicin de los contenidos y de consensuar aquellos datos que se valoraban como los imprescindibles, tenemos
que empezar a plantearnos qu hacer con la informacin obtenida.
La difusin de los indicadores debe ser total; cuanto mayor, mejor. Es en
la difusin de los datos de cada Ayuntamiento donde encontramos el problema. Es comprensible que el equipo de gobierno de los municipios sea reticente a la publicidad de los datos, dado que stos pueden ser objeto de uso
partidista cuando no de manipulacin por parte de otros Ayuntamientos, o incluso por parte de la oposicin de ese mismo consistorio. A pesar
de ello, s que sera interesante marcar unos parmetros de mnimos, de mximos y de medias para realizar una cierta comparacin entre los Ayuntamientos
y saber dnde se sita su gestin exactamente.
Somos conscientes de que tendr que haber peridicamente una modificacin de la batera de indicadores, porque los servicios municipales, como
ya hemos dicho, son algo dinmico, y la propia organizacin de los Ayuntamientos y de los entes locales en general exigir una incorporacin de nuevas
tcnicas de gestin.
Por ltimo, intentar ampliar el nmero de participantes en el proyecto. El
objetivo es conseguir que el mximo de Ayuntamientos pueda participar en
el proyecto y, por tanto, que haya una cierta generalizacin y nuevas aportaciones para seleccionar estos indicadores.
As terminara la presentacin del proyecto. Ahora, el profesor Antoni
Mora, profesor de la Universidad de Barcelona y de la Universidad de Vic,
os explicar un poco ms en concreto en qu consistieron estos veintinueve indicadores de primer nivel y os hablar tambin de los proyectos
concretos que tenan en marcha las otras entidades organizadoras, especialmente la Diputacin de Barcelona. Muchas gracias, y os animo a adheriros a nuestro trabajo.
Introduccin
Antoni Mora: Buenos das. Antes de nada decir que me siento solidario con
Andrs Navarro, ya que en mi ponencia van a salir bastantes conclusiones en
la misma lnea que las expuestas en la suya.
Antes de ver el proyecto concreto que hemos venido a explicar hoy aqu,
voy a situar las experiencias que nacen desde Catalua. No es por casualidad
que hace un ao y medio organizramos la primera jornada, sino que hay
unos referentes anteriores, sobre todo en el caso del Colegio de Economistas de Catalua, que ms que nada es una institucin que hasta ahora se ha
preocupado de elaborar documentos. sta fue, quiz, la primera fase. En el
Colegio de Economistas hay representantes de Ayuntamientos, del sector
privado, de universidades, etc., por tanto, hay una mezcla de gente de diferentes sensibilidades y puntos de vista sobre cmo abordar la mejora de la
gestin pblica.
Aparte de esta experiencia inicial, que era, ms que nada, un frum de
debate, est la experiencia de la Sindicatura de Comptes (que es el tribunal
de cuentas de Catalua), muy innovadora en su momento. Con datos del ao
1994, hizo un primer informe sobre gestin pblica que analiz un servicio
muy concreto, como es el de recogida de residuos slidos urbanos, en una
muestra de cien municipios de toda Catalua. Se elabor un informe tambin
con los tpicos rankings, y despus, con las respectivas quejas de los Ayuntamientos que estaban al final de la lista. Este informe de la Sindicatura de
Comptes se ha actualizado, ya est entregado, y el segundo informe esta a
punto de salir, pero hay dificultades internas en la Sindicatura de Comptes
y de momento todava no ha pasado al Parlamento de Catalua, que es a
quien se tiene que dar cumplimiento. Este informe del servicio de recogida
de residuos urbanos haca referencia bsicamente a indicadores de eficiencia. Se aplicaron tambin unas tcnicas economtricas sobre cmo analizar
la eficiencia. No se analizaron explcitamente la calidad, ni la economa, ni
otros aspectos.
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Dentro de la Sindicatura de Comptes hay otro informe que hace referencia tambin al anlisis de la eficiencia, de la calidad y de la economa del
servicio de transporte pblico urbano, con el objetivo de sacar una metodologa que actualmente estn aplicando las empresas privadas que prestan este
servicio de transporte pblico urbano.
Con todas estas experiencias previas se cre oportuno convocar ese primer encuentro, gracias sobre todo a la coordinacin de la Fundacin Pi i Sunyer. Por tanto os voy a explicar, ms que nada si me da tiempo, dos proyectos que estamos coordinando con la Fundacin Pi i Sunyer y despus la
experiencia, un poco por encima, de la Diputacin de Barcelona que nos est
dando soporte en este proyecto de la fundacin.
Despus del segundo encuentro obtuvimos de los coordinadores de cada
uno de los siete grupos una propuesta de indicadores. Tenemos, como indicadores locales, indicadores de servicios pblicos municipales. Veris que en
cada servicio hay pocos indicadores; queramos los que fueran ms interesantes, ms relevantes y sintticos. Esto fue muy complicado, porque todos
los Ayuntamientos tenan muchos indicadores y quieren siempre ms indicadores, por eso adoptamos la decisin, un poco salomnica, de determinar que
bamos a trabajar con una primera batera de indicadores de primer nivel o bsicos, que son unos veintinueve o treinta indicadores, y despus tenemos setenta
y cinco o ms indicadores mucho ms detallados, ms concretos y que hacen
referencia a unas caractersticas muy peculiares de algunos Ayuntamientos.
Por ejemplo, en el caso de servicios sociales, tenemos el coste del servicio
por habitante; ste es un indicador que vais a ver que aparece en todos los
servicios. Por tanto, uno de los tres o cuatro indicadores bsicos siempre es
el coste de los servicios, y vais a ver tambin que van apareciendo diferentes
terminologas (hablamos de coste, de gasto), por lo que todava estamos consensuando o normalizando una misma terminologa. La propuesta que hacamos era utilizar estos indicadores basados en los tres aspectos del Value
for Money, las llamadas tres es: economa, eficiencia y eficacia.
En el caso de los servicios sociales, los otros dos indicadores eran el de
cobertura de los servicios y el de la incidencia de los mismos. Metodolgicamente, trabajamos con tres columnas: en la primera definamos el indicador;
en la segunda, cada coordinador explicaba cmo se calculaba ese indicador,
cul era la metodologa, y la tercera columna era para los comentarios, por
si haba que explicar algn indicador o alguna variable muy concreta.
Dentro de los indicadores de servicios personales, por ejemplo, en el caso

de la educacin, diferenciamos entre educacin obligatoria y no obligatoria.
Aparecen, en el caso de educacin obligatoria, indicadores relacionados con
el gasto corriente; en cambio, en la educacin no obligatoria, aparece otra
ratio, diferente a la de economa, que es el nmero de alumnos por profesores. Tambin surgen indicadores, en el caso de las guarderas, como el gasto
corriente por habitante, o el nmero de alumnos de los centros municipales
en relacin con la poblacin de 0 a 3 aos existente en los municipios, para
ver as cul era la tasa de cobertura de alumnos en centros pblicos.
Respecto a los servicios sociales, tambin haba indicadores referentes a
las bibliotecas: el gasto corriente; el nmero de visitantes en relacin con el
nmero de usuarios para ver si cada visitante que entra en una biblioteca
realmente acaba solicitando al final algn servicio de la biblioteca; el nmero de usuarios en relacin con los habitantes para ver qu nivel de actividad tienen los habitantes del municipio en relacin con el uso de la biblioteca. Se propusieron tambin indicadores del servicio de Deportes y de la
Polica Municipal.
En cuanto a la atencin al ciudadano, aparecen indicadores como el gasto de atencin al ciudadano en relacin a los habitantes, o el nmero de ciudadanos atendidos por cada 1.000 habitantes de ese municipio; adems, se
especificar exactamente qu se entiende por usuario o por atencin realizada, interpretndose la atencin como aquella que haya sido ms o menos personalizada, por lo que no se tendrn en cuenta consultas automatizadas o a
travs de la red.
Otro grupo de trabajo se refera a la recogida y tratamiento de residuos
slidos urbanos. Los indicadores son, sobre todo, de coste del servicio, pero
desagregando por tipos de recogida: indiferenciada, orgnica, papel, vidrio,
etc. Cabe sealar que se solicitaba, por parte de este grupo de trabajo, todo
coste de este servicio, tanto directo como indirecto, ms impuestos, etc. En la
tercera jornada realizada vimos que era bastante complicado trabajar con este
concepto de coste por las limitaciones contables, ya que si no se dispone de
una contabilidad de costes, ser bastante complicado trabajar de una manera fiable. Otro indicador era el rendimiento del servicio de recogida por habitante diferenciando las toneladas recogidas en funcin del tipo de residuo slido urbano, y, por ltimo, cul era el porcentaje de las toneladas recogidas de
residuos. Los dems son los tpicos indicadores bsicos de cualquier servicio
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pblico municipal. Lo mismo pasa con los indicadores del servicio de limpieza viaria: el coste por habitante y los kilmetros lineales limpiados por
nmero de trabajadores o nmero de vehculos; al igual que en el caso del servicio de alumbrado pblico: los indicadores se basan en el coste por habitante
o por unidad de punto de luz. Un indicador de eficacia sera ver si existen
demasiadas averas o no en este servicio, es decir, calcular el porcentaje de
puntos de luz que no funcionan.
stas eran las propuestas antes del tercer encuentro. Despus del mismo
se discuti todo esto, y el tema principal fue qu concepto de gasto o de
coste se utilizaba, si hablamos de coste o hablamos de gasto. Pensamos que
esta metodologa no slo debera servir para los veinticinco municipios que
participan de momento en este proyecto que tienen, quiz, unos sistemas
de informacin ms avanzados o mejores que otros Ayuntamientos, sino
tambin para la mayora de Ayuntamientos, en aquellos Ayuntamientos pequeos que posiblemente no tendrn estos sistemas de informacin, por lo que
intentamos siempre simplificar al mximo esta batera de indicadores. Podis
pensar que son muy sencillos, muy bsicos, pero el objetivo siempre es que un
nmero mayor de Ayuntamientos se pueda ir incorporando a este proyecto.
Las premisas bsicas que vamos estableciendo para calcular estos indicadores son las siguientes expongo slo el caso de los servicios personales,
que es el que tenemos ms desarrollado, porque hace pocos das que hemos
recibido de los grupos de trabajo las conclusiones del tercer encuentro y todava no nos ha dado tiempo a prepararlo para la presentacin de hoy:
Como aspectos generales, vamos a enviar a los Ayuntamientos del proyecto la batera de indicadores, siguiendo la estructura de tres columnas. En
la primera aparece el indicador (esa columna no la tienen que rellenar, nicamente aparece el indicador y nada ms). Les vamos a pedir la informacin desagregada, y despus nosotros calcularemos el indicador. Nos referimos al concepto de gasto presupuestario del presupuesto liquidado del ao
2000; seguramente ser el ltimo presupuesto que hayan liquidado, y no hablamos ya del concepto de coste.
Tambin pedimos que nos separen los datos por captulos y de la manera
ms desagregada posible. En relacin a los habitantes se trata de utilizar la
poblacin aprobada por el Ayuntamiento en algn pleno, durante el ao 2000,
es decir, la informacin ms actualizada posible, no la informacin oficial que
utiliza el Instituto Nacional de Estadstica, que es mucho ms antigua. Otro
aspecto para contemplar, cuando se solicita la informacin, es que nos especifiquen si el servicio del que se trata es de gestin directa o indirecta; no se
trata nicamente, por tanto, de informacin numrica o indicadores, sino que
tambin pedimos que nos expliquen un poco cmo funciona el servicio, qu
tipo de gestin es y si ese servicio en su Ayuntamiento en concreto tiene alguna caracterstica concreta que valga la pena tener en cuenta cuando calculemos el indicador, ya que no hay casi ningn servicio pblico que se preste
de igual manera.
En el caso de la educacin obligatoria, que est dentro de estos servicios
personales, tambin se refiere a la financiacin del gasto corriente que tienen
que hacer los Ayuntamientos, como calefaccin, luz, agua, etc., de los diferentes centros educativos, y adems sera conveniente que nos ofrecieran un
listado de los conceptos que incluye ese gasto corriente.
En el caso de la educacin no obligatoria, tambin hubo un debate bastante intenso sobre a qu nos referimos cuando hablamos de educacin no
obligatoria, porque cada Ayuntamiento inclua aqu diferentes tipos de educacin. Al final, para consensuar una misma terminologa y hablar todos de
lo mismo, se incluyeron nicamente las escuelas de msica municipales, y se
dej de lado cualquier otro tipo de educacin no obligatoria. En el caso de las
guarderas, se consideran las municipales o aquellas que tienen una participacin municipal conjuntamente con otras instituciones u otras Administraciones pblicas y, evidentemente, se trata del perodo de 0 a 3 aos, no se haca
referencia a las guarderas que tambin prestan servicio de 3 a 6 aos.
En el caso de las bibliotecas era interesante diferenciar el concepto de visitante y usuario, es decir, que quede claro qu se entiende por visitante y por
usuario y, al igual que las guarderas, considerar las bibliotecas municipales
y aquellas que tienen una participacin con otras instituciones pblicas. En
Catalua es habitual que las bibliotecas no estn gestionadas nicamente por
los municipios, sino que haya tambin participacin de las diputaciones. Esto,
sobre todo, afecta, a la hora de calcular los indicadores de las bibliotecas,
en los indicadores de economa, donde el gasto est financiado por la diputacin y, en cambio, otras partidas las soportan los municipios.
Los deportes tambin son un servicio muy complejo, porque hay muchos
tipos de actividades deportivas y muchas modalidades de gestin de instalaciones deportivas. La gestin de estos centros es sobre todo indirecta. Existen concesiones administrativas o centros privados con alguna vinculacin
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con el municipio. Por tanto, se les pide que nos expliquen exactamente cul
es la forma de gestin de este servicio y qu se incluye dentro del concepto de
actividades deportivas. En relacin al nmero de usuarios, si no existe un nmero fiable o exacto, pedimos que como variable aproximativa se utilice el nmero de socios o de abonados, o bien los colectivos que sabemos que utilizan el
centro deportivo.
En algunos casos se cambia un aspecto del indicador, se cambia un numerador por otro, se cambia el orden, se matiza algn concepto de una variable
y, en ocasiones, desaparece simplemente por varios motivos, por ejemplo, porque no sean viables, y se sustituyen por otros ms fiables despus de que los
Ayuntamientos hayan hecho algn clculo en sus respectivos servicios y nos
digan que es mejor sustituir este indicador por otro, pero esto bsicamente
slo afecta a dos o tres indicadores en el caso de servicios personales.
sta es la ficha que vamos a enviar a los municipios participantes en el proyecto, donde en la primera columna nicamente se especifica el indicador, no
tienen que poner ningn dato aqu. Despus les pedimos cada variable, que
nos enven la informacin, bien en el cuadro o detallada adjuntamente y, por
ltimo, una columna de comentarios donde se van especificando aspectos muy
concretos sobre algunas variables. Por ejemplo, en el caso de atencin a los
ciudadanos hay un indicador que son las consultas realizadas en funcin del
personal de atencin directa. Aqu, cuando se habla de personal, hay que matizar qu se entiende por este concepto. Se especifica en la columna de comentarios que, si existe personal de media jornada, tienen que homogeneizarlas
o calcularlas en base a jornadas completas, para poder comparar en los diferentes municipios. En este mismo servicio se especifica a continuacin que,
cuando se habla de consultas, se entiende consultas realizadas de manera
personalizada: por ejemplo, un habitante va a la oficina de atencin al ciudadano y realiza una consulta; no se tienen en cuenta aquellas consultas que
se hacen a travs, por ejemplo, de ordenador, solamente aquellas consultas
que implican la intervencin del personal del Ayuntamiento. Por tanto se va
especificando aqu, de manera ms exhaustiva, cmo se tiene que calcular el
indicador.
Al final de todo, se ha dejado un apartado para la descripcin o comentarios del servicio. Nos interesa que la persona que tenga que enviar esta informacin nos describa la gestin del servicio. Si hay alguna caracterstica muy
concreta, muy peculiar que explique la variacin de algn indicador.
ste era el proyecto que se ha desarrollado hasta ahora; en los prximos

das o semanas tendremos las fichas de los diferentes servicios pblicos, que
vamos a enviar a los diferentes participantes del proyecto para que, de esa
forma definitiva, nos digan si les parece correcto o hay que hacer alguna variacin, o algn comentario que haya quedado pendiente. Una vez que obtengamos el visto bueno de todos los participantes en el proyecto, les vamos a
pedir que nos enven la informacin y despus vamos a explotarla: obtendremos los indicadores y veremos cmo se difunden.
En principio se pretende realizar algn informe dirigido a cada uno de los
Ayuntamientos y comparar cada uno con los restantes o con aquellos parecidos o similares. As que estamos pensando, por ejemplo, en calcular los indicadores de cada municipio y compararlos con el indicador mximo y mnimo
de una muestra de municipios.
Proyecto de la Diputacin de Barcelona

Paralelamente a este proyecto, la Diputacin de Barcelona tambin estaba
realizando un proyecto muy similar. Ya lleva unos quince aos haciendo un
informe de indicadores estrictamente financieros; no haba entrado en indicadores de gestin. Se trata de un informe muy extendido, muy generalizado en todos los Ayuntamientos y, por tanto, se dispone de una base de contacto de personas muy interesante, que son todos los interventores y secretarios
de los municipios de la provincia de Barcelona. Con la frase que utilizaba la
diputacin Lo que no se puede medir no se puede analizar y lo que no se
puede analizar no se puede mejorar, han visto que hay que dar un paso ms
all, y, en este caso, hacer un informe de indicadores de gestin aprovechando sobre todo la informacin financiera de la que ya disponen, y solicitando datos para aplicar indicadores de gestin.
Los Ayuntamientos tienen que mandar la siguiente informacin: el presupuesto liquidado, tanto de ingresos como de gastos; datos de actividad de
los servicios municipales (toneladas recogidas, nmero de puntos de luz, nmero de trabajadores, etc.). Despus, la diputacin hace un test de coherencia de
los datos, comprueba que los datos son correctos. Si le parece que los datos son
muy exagerados o podran ser incorrectos, se pone en contacto con el responsable del Ayuntamiento. Posteriormente, se elaboran y editan unos informes
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individualizados para cada Ayuntamiento, que compara el Ayuntamiento con

otros similares al suyo; se redactan unas conclusiones intentando detectar
puntos dbiles y puntos fuertes de este Ayuntamiento en funcin de los servicios pblicos, y, al final, se presentan los resultados tanto al equipo de gobierno como a los gestores municipales.
Se diferencia bastante entre los polticos y los gestores municipales; se convoc hace poco a todos los alcaldes y responsables polticos para explicarles
este informe y, sobre todo, para irles concienciando de la importancia de los
indicadores de gestin pblica. Finalmente, se hizo una segunda presentacin
para los gestores de estos municipios, para explicarles los resultados.
Para obtener est informacin de los Ayuntamientos, la diputacin utiliza
a los interventores y los secretarios de los Ayuntamientos, y son los interventores, que tienen la informacin econmica, quienes deben solicitar los
datos ms tcnicos a los diferentes responsables de los servicios pblicos, pero
la diputacin tiene slo al interventor como persona de contacto, y como principales dificultades, las mismas que determin el profesor Andrs Navarro en
la ponencia anterior.
Cuatro resultados: se empez con diecinueve municipios en el ao 1997,
y ahora estn en treinta y ocho; son municipios circundantes a Barcelona, del
rea metropolitana de Barcelona, por tanto, municipios, la mayora de ellos,
con ms de 20.000 habitantes. Los resultados fueron:
En pesetas por habitante, en educacin se va incrementando el gasto por
habitante hasta que se llega al ao 1999 con casi unas 10.000 pesetas por
habitante. Educacin, polica, es decir, los servicios estrictamente municipales que no se han gestionado de manera indirecta, muestran una tendencia
creciente; en cambio, en otros servicios, como suministro de agua, recogida
de residuos slidos urbanos, servicios de concesin administrativa o de gestin indirecta, en algunos casos disminuye el gasto por habitante. Dentro de
la educacin hay varios conceptos; en el caso del gasto por habitante, la
parte ms importante se la lleva la educacin infantil; en la educacin de 3
a 6 aos hay una tendencia creciente, sobre todo en el ltimo ao, en que se
llega a las 3.200 pesetas por habitante, una tendencia alcista, seguida de las
guarderas, de 0 a 3 aos. Despus vienen, por ejemplo, las escuelas de msica y otros conceptos de educacin obligatoria ms peculiares, como la escuela ocupacional, escuela de adultos, etc. Pero la mayor parte del gasto se la lleva la educacin de 0 a 6 aos que realizan los Ayuntamientos, que es un gasto
muy importante para ellos y en el que tienen en ocasiones problemas de financiacin. Despus se establecera el caso de ingreso por usuario, es decir, qu
pagan del gasto anterior los usuarios.
Con esto terminara mi intervencin, y si hay alguna pregunta, algn comentario, estamos sobre todo muy abiertos a sugerencias respecto a cmo mejorar esta metodologa, estos indicadores y, tal como deca Meritxell, si algn
Ayuntamiento se anima a participar, ser bienvenido al proyecto. Muchas
gracias.
Mnica lvarez: Al igual que antes, si alguien quiere hacer alguna pregunta o algn comentario Si no hay ninguna, vamos a finalizar esta ponencia. Muchas gracias.
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de servicios pblicos locales:
el proyecto SINIGAL (Universidad
de Granada/Cmara de Cuentas
de Andaluca)
Intervienen: Antonio M. Lpez
(catedrtico de Economa Financiera
y Contabilidad. Universidad de Granada)
Andrs Navar ro Galera

(profesor titular de Economa Financiera
David Ortiz
(profesor titular de Economa Financiera
(profesora de la Universidad de Oviedo)
Presentacin
Mnica lvarez: Buenos das. Vamos a dar comienzo al segundo da de este
seminario, las segundas jornadas; las dos primeras ponencias de la maana
van a comentarnos experiencias que se estn realizando en el mbito del
sector pblico en relacin con la elaboracin de indicadores para los servicios en diversos municipios. Vamos a realizar un cambio: comenzaremos por
la intervencin de Andrs Navarro Galera, profesor titular de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada, que nos va a contar sus
experiencias realizadas en la comunidad autnoma de Andaluca. Sin ms, le
doy la palabra al profesor Navarro.
Indicadores de gestin...
Antonio M. Lpez, Andrs Navarro Galera y David Ortiz
Introduccin
Andrs Navarro: Gracias, Mnica. Buenos das a todos. En primer lugar,
me gustara manifestar mi agradecimiento a la Escuela de Empresariales Jovellanos de Gijn, a la Universidad de Oviedo y al Ayuntamiento de Gijn, como
entidades organizadoras de este evento, por la invitacin que me brindan, permitindome participar en el mismo, en especial al profesor Jos Luis Pablos
Rodrguez, al que conozco desde hace bastante tiempo. Agradecimiento al
que he de unir una sincera felicitacin, primero, porque veo que hay una gran
afluencia de pblico, eso siempre es bueno, es un indicador de eficacia, o por
lo menos de resultado, y, en segundo lugar, porque al ver el programa, la temtica del mismo me ha sorprendido gratamente, no se anda por las ramas, entra
de lleno en lo que son los problemas de evaluacin y medicin de la gestin
pblica y, por lo tanto, observo que no se han escatimado esfuerzos a la hora
de identificar problemticas reales, problemticas concretas que, pese a que
pueden dar lugar a discusiones, desde luego son enriquecedoras desde el punto de vista de la mejora de la gestin pblica. Por tanto, ese agradecimiento
y mi ms sincera felicitacin a la organizacin.
Yo tengo que hablar aqu de un proyecto cuya finalidad ltima es la implantacin de indicadores de gestin, de indicadores de medicin de la eficacia y
la eficiencia en nueve municipios de la comunidad andaluza, en capitales de
provincia: Almera, Mlaga, Granada, Sevilla, Cdiz, Huelva, Crdoba y Jan,
ms Jerez de la Frontera. Un proyecto que est siendo financiado por dos instituciones interesadas en la medicin de la gestin: la primera de ellas es la
Cmara de Cuentas de Andaluca, y la segunda es la Federacin Andaluza de
Municipios y Provincias. No es un proyecto cerrado, estamos empezando ahora la segunda etapa. S es un proyecto que nos ha permitido alcanzar conclusiones importantes, derivadas de la investigacin emprica.
Despus les ensear algn ejemplo de indicadores tericos que podemos
encontrar en cualquier manual, as como de metodologa, y de cmo esas
metodologas han tenido que cambiarse, han tenido que sufrir sustanciales
cambios, sencillamente porque la realidad de la gestin pblica y local presenta unas particularidades que impiden su aplicacin sin ms, como viene
en cualquier manual. No es un proyecto cerrado, s es un proyecto que nos ha
permitido sentar las bases para, en sucesivas etapas ahora estamos empezando la segunda, ir un poco ms rpido y avanzar en ese sentido, y desde
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luego admite sugerencias, crticas, y me sentir gratamente halagado con cualquier sugerencia que me puedan realizar.
Todos ustedes conocen el teln de fondo de cualquier medicin o evaluacin de la gestin, es el New Public Management. En el mbito europeo, los
objetivos de la Unin se encuentran motivados por la reduccin del dficit
pblico y del endeudamiento; eso tiene una causa claramente objetivable, y
es la existencia de una demanda de servicios superior a la oferta, y como los
recursos son limitados, hay que establecer soluciones para poder atender la
mayor cantidad de servicios con la mayor calidad y con los mnimos costes.
Una solucin fcil e irracional para recortar el dficit pblico y el endeudamiento hubiese sido acudir a recortes lineales en los presupuestos, todas las
partidas por igual. Otra ms difcil, pero tambin ms aceptable, es la formulacin de nuevas propuestas y modelos, que es lo que se ha denominado
New Public Management o Nueva Gestin Pblica, entre cuyos parmetros
fundamentales se encuentra la gestin orientada hacia el cliente.
El ciudadano se puede estudiar, se puede analizar desde muchas perspectivas, desde muchos puntos de vista, como agente que financia los servicios
pblicos va impuestos, tasas, etc. Pero tambin como usuario, tambin como
beneficiario de la prestacin de los servicios pblicos; en definitiva, como
beneficiario ltimo de la produccin pblica, de las actividades que llevan a
cabo los organismos pblicos. Es se uno de los parmetros fundamentales
de la nueva gestin pblica, la gestin orientada hacia el cliente, el ciudadano como cliente, en consecuencia, la prioridad de atender al cliente de la mejor
manera posible e intentar que no se encuentre insatisfecho con el servicio que
se le presta, aunque ese servicio en muchas ocasiones sea un servicio municipalizable y monopolizable en el sentido de que se presta sin competencia.
Introduccin de la competencia y del mercado

Se puede pensar: Me cuesta recoger una tonelada de basura 15.000 pesetas, o El coste de una hora de patrulla de la Polica Local es de 22.720,
y calculando cada peseta con el modelo de costes ms racional, ms objetivo, y puede, si quiere, incluso auditar el proceso de clculo de costes. Eso
es mucho o es poco?, 15.000 pesetas, 20.000? Estoy gestionando bien
los recursos? Podra ahorrarme dinero? Podra reorganizar y reestructurar
mi modalidad de gestin, para que en lugar de 15.000 fueran 13.000, o es

que necesariamente tienen que ser 20.000? Tengo que gastar ms de 20.000
para mejorar la calidad del servicio? Con ese dato puro y duro, cualquier decisin que se adopte, si coincide con la realidad, es una coincidencia,
por azar.
Para poder evaluar ese dato correctamente y tomar decisiones de gestin
encaminadas a maximizar la calidad de los servicios pblicos, minimizando
los costes, ese dato tiene que ser comparado, igual que Puleva est muy pendiente de las factoras asturianas de produccin de leche para minimizar sus
costes y sabe que si la marca asturiana de leche baja los precios es porque
ha minimizado los costes. No hay ningn motivo por el cual una entidad
pblica no tenga que compararse, no tenga que fijarse, no tenga que realizar una evaluacin comparativa de sus costes y de sus resultados, respecto
de los costes y los resultados de otras entidades. Desde luego, no porque
le vayan a quitar la clientela, no porque haya una competencia real en busca de maximizacin de beneficios, sino porque estamos todos en el mismo
barco y se supone que tenemos que tender a maximizar y optimizar el empleo
de los recursos.
Como no hay mercado, no hay competencia real, hay que simularla, hay
que inventarse una, y ese invento es lo que se conoce como tcnicas de benchmarking. Las tcnicas de simulacin del mercado tienen mltiples ventajas,
pero hay que tomar ciertas precauciones. No quiere decir que, porque sean
buenas, cualquier comparacin es buena. Hay que tomar ciertas precauciones de homogeneidad, de estandarizacin de los indicadores. En definitiva, una
serie de caractersticas que hacen que esas tcnicas de comparacin, incluso de
establecimiento de rankings de eficacia y de eficiencia, no sirvan si no se toman
ciertas precauciones.
En este contexto, las tcnicas de evaluacin de la gestin estn desempeando un papel creciente. Nadie duda ya de la necesidad de utilizar tcnicas
que suplan a la cuenta de prdidas y ganancias del sector privado. En el sector privado, cuando una empresa arroja beneficios, con qu criterios se le
plantean al gerente o al consejo de administracin crticas a la gestin? En
cualquier caso, con un criterio light, con un criterio suave, porque si se estn
dando beneficios es que las cosas no van del todo mal, como mnimo se estn
generando ingresos para cubrir todos los costes y adems me est sobrando
dinero, un excedente.
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En el sector pblico no se puede medir as, pero hay que utilizar otras tcnicas, otros procedimientos que me permitan evaluar si estoy cumpliendo los
objetivos, si podra cumplir los objetivos de maximizacin de la calidad y la
cantidad del servicio al mnimo coste, y, por supuesto, cules son las polticas que han sido ptimas y aquellas otras que se han separado del estndar.
De entre esas herramientas, destacan tanto por su nivel de aplicacin en la prctica como por el desarrollo terico que estn alcanzando entre profesionales,
acadmicos y, en definitiva, los interesados en la Administracin pblica, los
indicadores de gestin, entendidos como herramientas que contribuyen a medir
la eficacia y la eficiencia, entre otras cuestiones.
Se puede hablar tambin de la equidad, de la ecologa Unos indicadores
de gestin que indiquen cosas distintas a los indicadores financieros. Tanto
es as que se ha acuado el trmino indicadores no financieros. El tiempo
medio de intervencin del servicio de bomberos de la ciudad x desde que se
produce la llamada hasta que se acude al lugar del siniestro es de tres minutos y medio, y en la ciudad y el tiempo medio de intervencin es de nueve
minutos. Eso lo entiende todo el mundo, y todos sabemos que el servicio de
bomberos se paga con los impuestos. Por tanto, estn encontrando un hueco
de mercado importante tcnicas de evaluacin y gestin amparadas fundamentalmente por el paradigma de la utilidad de la informacin que suministran, de la comprensibilidad para el ciudadano, de la claridad de los resultados de la gestin. Eso no quiere decir que no sea una de las herramientas de
las que se puede hacer un uso partidista. En toda la informacin se puede
hacer un uso partidista, pero especialmente en los indicadores.
En el caso de nuestro pas, mi modesta opinin es que hemos alcanzado
un desarrollo terico lo suficientemente amplio como para afrontar con garantas aplicaciones empricas, y adems los trabajos empricos que se han llevado
a cabo o que han sido publicados hasta la fecha se han centrado en estudios de
una entidad o servicios concretos y son escasos, cuando no inexistentes.
Desde finales de 1998 un grupo de profesores del Departamento de Economa Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada venimos trabajando en un proyecto cuyas siglas son sinigal, Sistema de Indicadores de
Gestin Normalizados para la Administracin Local. Este proyecto ha tenido
relativamente viable su ejecucin gracias a la implicacin, al respaldo, a la necesaria financiacin de la Cmara de Cuentas y de la Federacin Andaluza de
Municipios y Provincias. Los puntos para tratar van a ser:
Justificacin y objetivos del proyecto sinigal. Solamente si se entienden

los objetivos que perseguamos van a poder entenderse muchas de las
dificultades y cmo hemos solucionado stas.
Un recorrido por la metodologa, por el procedimiento de trabajo que
hemos seguido para construir estos indicadores, qu camino se ha seguido; no me d usted este indicador y me diga que todo el mundo est de
acuerdo, dgame lo que ocurri desde que se cre el indicador original
hasta que logr luego usted poner de acuerdo a todos los interesados o
a la mayor parte de ellos y analceme las dificultades que se ha encontrado hasta llegar a la batera final de indicadores y cmo solucionar esos
problemas.
Obstculos, barreras, dificultades con las que nos hemos encontrado y,
por supuesto, una propuesta para solucionar esas barreras. stas entiendo que no son diferentes a las que pueden encontrarse en otro conjunto de municipios, las dificultades del factor humano, las relacionadas con
la obtencin sistemtica de la gestin. No creo que sean distintas a las que
puedan encontrarse en cualquier Administracin local o municipio de
tamao mediano. No quiere decir que luego no tengan sus particularidades,
pero s estimo que pueden ser tiles.
Comenzando por la justificacin y objetivos, decir que cualquier batera
de indicadores o cualquier clase de indicadores que pretenda ser til para la
toma de decisiones, al margen de cumplir otros requisitos y propiedades, ha
de cumplir dos condiciones.
La primera es la institucionalizacin, entendida como el grado mximo de
aceptacin y arraigo en el seno de las organizaciones. No se puede pretender evaluar a un gestor pblico o evaluar a un responsable sin que ste conozca la herramienta con la que va a ser evaluado, es decir, o ponemos de acuerdo a los gestores, a los interesados en la utilidad de los indicadores, en para
qu sirven y en el indicador concreto con el que van a ser evaluados, o estaremos abocados al fracaso. Cuando los gestores no estn de acuerdo con
los indicadores porque piensan que no son correctos, porque piensan que
no miden la realidad, porque piensan que no hay una relacin causa-efecto
entre los esfuerzos por mejorar la gestin y los valores que arroja el indicador, mal lo llevamos. Las tergiversaciones, intencionadas o no, de la realidad,
la tardanza en el suministro de datos o, simplemente, la aversin al riesgo
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de los que van a ser evaluados suelen ser problemas comunes. Estos problemas se evitan, o cuando menos se suavizan, si logramos la institucionalizacin
de los indicadores, que sean aceptados por todo el mundo, por los usuarios
de los indicadores, por los que los elaboran, pero, por supuesto, por los responsables de la gestin que va a ser evaluada con esos indicadores. Esos requisitos los hemos concretado en dos condiciones ms concretas, y es que se consider en el proyecto que para que un indicador pudiera institucionalizarse
deban evaluarse dos aspectos del mismo.
En primer lugar, la representatividad. No se puede pretender usar un indicador que no tenga una relacin causa-efecto entre los intentos por mejorar
la gestin y el valor del indicador; en otras palabras, a mayor inversin, esfuerzo, resultado y mnimo coste, el indicador tiene que indicar que se ha mejorado la gestin y tiene que ser indicativo de los principales aspectos de la gestin, de los aspectos principales, de las actividades fundamentales. No se quede
usted con un indicador que es muy terico, muy bonito, que suena muy bien,
pero que luego no es representativo, no mide lo principal que tiene que medir.
Solamente con esta cuestin se corre el riesgo de disear indicadores que
sean ptimos, que sean aquellos en los que todo el mundo est de acuerdo
(ciudadanos, gestores, polticos), los mejores de los que se pueden elaborar,
pero nos podemos encontrar con un grave problema: quin, cmo y cundo
se calcula, porque en los Ayuntamientos espaoles tenemos lo que tenemos
de informacin, no hay un modelo normalizado de contabilidad de costes,
como conocen, no est adaptado el Plan de Contabilidad Pblica de 1994; no
voy a opinar si eso es bueno o malo, lo cierto es que no se dispone de esa adaptacin sectorial. La contabilidad patrimonial con criterio de devengo en algunos municipios no se aplica con estricto sentido, y encima tenemos unos sistemas de informacin que no son todo lo adecuados que el volumen de recursos
de la Administracin local aconseja. Por lo tanto, hay que disear indicadores representativos, pero indicadores que tengan factibilidad de clculo, que
se puedan calcular de manera sistemtica, a los que se les puedan asignar valores con los sistemas de informacin que actualmente tenemos disponibles o, si
no, con una inversin en sistemas de informacin, pero que no me cueste ms
el collar que el perro.
Por tanto, representatividad y factibilidad de clculo representan dos de
los parmetros que tienen que evaluarse para aceptar un indicador o no; de
nada vale un indicador muy representativo que no se pueda calcular, o un
indicador que se pueda calcular, pero que no sea representativo. Tendr que
cumplir los dos parmetros a la vez, los dos condicionantes.
Una vez que los indicadores estn institucionalizados, resulta fundamental la estandarizacin. Por ejemplo, no se puede decir un metro setenta de
altura es mucho o poco, pues depende de con quin se compare. Si se compara con la estatura media de los jugadores de la nba, es enano, pero si lo
hace con la estatura media del pueblo nipn, ser usted una persona alta; eso no
quiere decir que usted se pueda comparar con todo el mundo, porque influye
la gentica, la alimentacin, las condiciones climatolgicas.
En la comparacin de la informacin, en la comparacin de los datos proporcionados por los indicadores, pasa lo mismo: muchas veces se establecen
comparaciones heterogneas, se establecen comparaciones que nos pueden
inducir a pensar que fabrico muy caro o muy barato porque me he comparado con este Ayuntamiento o con este conjunto de Ayuntamientos y estoy de
la mitad para abajo. Por ejemplo, se puede comparar el coste de amortizacin
tcnica de un camin de recogida de basura, o de un elemento de transporte
empleado por el propio Ayuntamiento en servicios sociales, o el coste de amortizacin de un caballo que tiene vida til limitada. Claro que se puede comparar, pero si se compara hay que tener en cuenta que no se va a depreciar
lo mismo un camin de recogida de basura que efecte 20 kilmetros diarios
de recorrido por un casco urbano que un camin de recogida de basura que
tenga que recorrer por zonas rurales los mismos 20 kilmetros o ms pero en
tres ncleos de poblacin dispersos, que, aunque pertenecen al mismo trmino municipal, el servicio lo presta el consistorio y se va amortizar mucho
ms el segundo camin. Tampoco se puede comparar el tiempo medio de intervencin de un equipo de bomberos de una ciudad con un diseo urbanstico
que permite afrontar el cruce de la ciudad para atender ese siniestro por calles
anchas y con una buena regulacin del trfico, con el tiempo medio de intervencin del equipo de bomberos de una ciudad donde el urbanismo no permite circular ms rpido para atender el siniestro del incendio. Por lo tanto,
cuidado con quin se compara, cmo y cundo.
La estandarizacin ha de desempaar un papel fundamental, pero dos
advertencias con respecto a la estandarizacin: sta significa utilizar los
mismos indicadores para poder comparar, poner de acuerdo a los municipios
para utilizar los mismos indicadores, y adems hay que tener sumo cuidado
con el tema de las externalidades. La fijacin de los indicadores es sencilla en
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la teora, pero en la prctica es otra cosa, porque qu indicador seleccionar?,

pues yo s las competencias que tiene que tener cualquier entidad local dependiendo del tamao poblacional, las conozco perfectamente porque vienen
reguladas en la ley, y de esas competencias podemos pormenorizar las actividades necesarias para desarrollar eso.
Una forma costosa de eliminar las externalidades obedece a la realizacin
de pruebas experimentales: cmo medir si el servicio de bomberos es eficaz
en cuanto al tiempo que transcurre desde que se produce el aviso hasta que
llega el momento de atender el siniestro, o cmo evaluar si se tarda mucho
o poco tiempo desde que se inicia una licencia de tramitacin de obras hasta que se produce finalmente la misma. No se puede comparar el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcn en Madrid con el Ayuntamiento de una poblacin de 100 habitantes, eso es una externalidad clara, por muchos motivos,
por los medios, por la formacin del personal Pero lo que s podemos hacer
es rodear al funcionario de Pozuelo de Alarcn de las mismas circunstancias
que tiene el municipio de 100 habitantes, de manera transitoria, quince das,
una semana, y rodear al funcionario del Ayuntamiento del municipio de menos
de 100 habitantes de las circunstancias que tiene el de Pozuelo de Alarcn,
o tambin hacer una prueba experimental: un da, en un barrio de la ciudad
se da un aviso por sorpresa a los bomberos y se les corta el trfico a ver lo
que tardan; son pruebas experimentales costosas, pero que a m no me cabe
ninguna duda de que podran resultar tiles.
En lo que se refiere a los objetivos del proyecto, siempre precedidos por la
institucionalizacin y la estandarizacin de los indicadores, los pusimos por
escrito en el convenio que se realiz con la Cmara de Cuentas de Andaluca,
con unos plazos que francamente nos cost trabajo cumplir.
Cmo construimos los indicadores, cmo se lleg desde una realidad
heterognea, dispersa, en algunos casos no con un grado de colaboracin
lo suficientemente alto, a lograr lo que modestamente hemos logrado: una
batera normalizada, institucionalizada, que tiene pros y contras, pero
que parece que entre los nueve municipios estudiados son mayores las ventajas que los inconvenientes, una batera que se puede y se est utilizando.
Comenzamos con la determinacin de las actividades de desarrollo de cada
servicio, cmo medimos el resultado de una empresa, el producto, en kilos,
en toneladas, en litros; tendrn que decirme a qu se dedica la empresa; si es
leche, ser en litros; si es en vertidos txicos, ser en toneladas. En el sector
pblico local pasa lo mismo, no se pueden hacer esfuerzos en medir la gestin si no se tiene un catlogo de actividades de desarrollo de cada servicio;
dgame el servicio de urbanismo, cmo se presta, qu es lo que se hace; dgame el servicio de alcantarillado, cmo se presta, qu es lo que se hace, actividades; es decir, desde que se abre a las ocho de la maana hasta que se da
por finalizado este turno, qu es lo que hace cada persona, qu es lo que hace
cada funcionario. Por lo tanto, el detalle de las actividades, el desmenuzar las
actividades en las que se basa cada servicio, resulta una cuestin de especial
trascendencia.
Una vez desarrolladas las actividades, procedimos a la exploracin de
los sistemas de informacin de cada Ayuntamiento. Todos los miembros del
equipo de trabajo ramos conocedores de la situacin real de los Ayuntamientos, de cmo estn sus sistemas de informacin, de las dificultades de
medios que tienen, pero no porque lo hubisemos ledo, sino porque lo sufrimos, porque habamos hecho informes. Por lo que el segundo objetivo era
explorar las realidades, las potencialidades de los sistemas de informacin de
los Ayuntamientos. Diseamos una propuesta de indicadores abierta, todo el
mundo poda opinar, y, por ltimo, se defini la batera de indicadores normalizada. Estos eran, por tanto, los cuatros objetivos. El proyecto no est
cerrado, se ha centrado en los nueve municipios que antes coment. Ya disponemos de una batera para 18 servicios, que son el servicio de seguridad en
lugares pblicos y el servicio de prevencin y extincin de incendios, en esta
primera etapa. Respecto a la metodologa de trabajo, hay que destacar que
el nfasis especial se puso en la factibilidad de clculo y en la representatividad. En la primera fase, que denominar de aproximacin, se pretenda lograr
la complicidad de los gestores, de los jefes de servicio, no del concejal. ste
pasa y llega otro, y aunque en el mejor de los casos se quede, los que dan el
callo son el jefe de servicio, y el jefe de rea, y el jefe de seccin. Por tanto,
buscar su complicidad, su implicacin en el proyecto, resultaba fundamental.
El objetivo fundamental es presentar una herramienta de trabajo por y para
estos Ayuntamientos, herramienta de trabajo que luego, si usted quiere, la
publica o no la publica, pero que desde luego le va a permitir conocer si
est fabricando bien su producto o podra ahorrarse dinero, si est consiguiendo los objetivos deseables o no. Se plantearon multitud de reuniones de
grupo, de entrevistas, y nunca pensamos que esa concienciacin de los gestores de la utilidad de estas herramientas pudiera llevarnos tanto tiempo.
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Lo cierto es que prcticamente se duplic la estimacin prevista, pero al final

se logr esa colaboracin y esa implicacin con los gestores, y eso facilit
mucho la agilidad en cuanto al suministro de datos.
Se procedi, luego, a formular una propuesta abierta de indicadores. Se
admitan todo tipo de opiniones, de cambios. Cabe destacar que dos extremos no se tenan muy en cuenta: aquellos individuos que desde el principio
estaban de acuerdo con la batera de indicadores inicial, era fenomenal, era
ptima, y, en el otro extremo, los individuos que opinaban que la batera no
serva absolutamente para nada, eran los minoritarios. En general, de los 18
responsables de servicios, prcticamente todos introdujeron cambios. Cosa lgica, conocedores profundos de la realidad municipal, conocedores expertos en
las posibilidades de obtencin de informacin.
Hubo indicadores que sencillamente nos vimos obligados a eliminarlos de
la batera del cuadro de indicadores que inicialmente propusimos porque no
eran representativos, aunque estaban basados en libros de teora, o porque
no se podan calcular. Otros indicadores los modificaron en cuanto a su nominacin, forma de interpretacin, y, finalmente, un grupo tercero de indicadores que nos propusieron ellos mismos, sobre todo los que les fueron viendo los alicientes a la herramienta y fueron entendiendo que no se trata sino
de una herramienta para mejorar el trabajo.
En tercer lugar, seleccionamos las propuestas con ms aceptacin. De entre
las muestras del equipo de trabajo y de entre las de los gestores no se poda
optar por incorporar todos los indicadores, sino aquellos que gozaban de
un mayor grado de consenso entre todos los gestores para facilitar luego la
estandarizacin. Aqu nos encontramos con otro problema, no fcil de solucionar, qu se entiende por un grado aceptable? Pasa como en muchas normas contables cuando dice este importe se tratar contablemente como gasto si su importe no se considera como razonable, qu se considera aceptable
o razonable? Concretamente, el porcentaje que tena que pasar un indicador para ser seleccionado era un mnimo de las tres cuartas partes de la opinin favorable de los encuestados. Es poco o mucho?, si pudiera compararlo con otras experiencias, lo dira, pero la cuestin era que haba que fijarlo
en algn sitio.
Se procedi tambin a la captacin de datos para asignar valores a los indicadores, a travs de una serie de formularios que nos rellenaron en un perodo de tiempo razonablemente exacto, y, finalmente, se dise un cuadro
de indicadores normalizado, mejorable, seguro; criticable, tambin, pero con

ciertas garantas de xito, con ciertos requisitos suficientes como para que
la continuidad en su aplicacin quede garantizada, porque es importante comparar los indicadores con otros Ayuntamientos, pero no menos importante es
comparar los indicadores de un mismo Ayuntamiento en distintos ejercicios
econmicos. Las tcnicas de benchmarking no se basan slo en compararse
con los de al lado, sino tambin en compararse con uno mismo, qu es lo que
estaba pasando en aos anteriores y qu ha pasado despus de tomar ciertas
medidas, anlisis comparativos intertemporales. Por tanto, garantizar la continuidad en la aplicacin de los indicadores era otro de nuestros objetivos. En
ese sentido, el cuadro de indicadores est normalizado, estandarizado y sabemos que en esos Ayuntamientos se puede calcular, y entendemos que en todos
porque, por el tamao de esos Ayuntamientos, todos ellos de 100.000 habitantes hacia arriba, entendemos que sus sistemas de informacin no discernirn
mucho de los que tengan otros Ayuntamientos.
A ttulo ilustrativo, la propuesta inicial de indicadores que les proponamos y lo que qued finalmente, el traslado de los libros a la realidad; por ejemplo, el nmero de quejas de funcionamiento de la polica municipal, y la pregunta inmediata del jefe del servicio fue: se refiere a las quejas que se dicen
en los bares o a qu se estn refiriendo?, pues al nmero de quejas recibidas por escrito; otro indicador estupendo, fenomenal, es el nmero de detenciones de las que se han derivado condenas, es decir, el nmero de detenidos
que luego han pasado por juicio y resulta que la polica ha hecho bien en
detener. Pero no se poda calcular, no haba un sistema transparente de informacin entre el ministerio competente y la Administracin local, tuvimos
que quedarnos con el nmero de detenciones practicadas; nmero de delitos
en los que se ha colaborado en su descubrimiento; nmero total de intervenciones realizadas, porque se colabora en muchos actos que no tienen por
qu ser delito; nmero de denuncias que han implicado una actuacin se
nos cambi por nmero de requerimiento de prestacin de servicio, a veces
no es una denuncia, es simplemente un accidente, se observa el cambio de
medicin.
Para el servicio de prevencin y extincin de incendios todava se observan ms cambios. Obsrvese, por ejemplo, el nmero de horas dedicadas
al perfeccionamiento del personal, nmero de horas bombero dedicadas al
mantenimiento fsico organizado por el propio servicio, es algo bastante ms
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especfico, ms concreto; en el primero, por ejemplo, no entraran las visitas

a los colegios pblicos para concienciar a los nios; en el segundo, desde luego que s entraran. Pero ste no es nuestro resultado final, esas bateras de
indicadores de gestin si estn normalizadas, si estn estandarizadas, si todo
el mundo las acepta, y adems es factible su clculo, hay que demostrarlo, y
qued demostrado.
Veamos, por ejemplo, los rankings de eficacia del servicio de seguridad en
lugares pblicos para el ejercicio 1997-1998. Estos rankings siempre son discutibles; este ranking est basado en criterios subjetivos. Se mide la posicin
media sobre indicadores contestados y la posicin media sobre indicadores
totales, porque hay que penalizar al Ayuntamiento que no contesta los indicadores. En nuestros Ayuntamientos no hay una contabilidad normalizada,
analtica, me refiero; s diseamos procedimientos de clculo de costes. A la
hora de calcular los costes de personal, redactamos un formulario en el que
todo funcionario saba lo que haba que incluir y lo que no haba que incluir.
A la hora de calcular el coste de amortizacin, redactamos un formulario donde todo el mundo saba sin lugar a dudas el criterio para amortizar un edificio, un mobiliario, un elemento de transporte. En ese sentido, se busc la
mxima homogeneidad, estandarizacin. El resultado fueron tres columnas.
El resultado de sumar o agregar las posiciones de cada uno de los indicadores individuales y el nmero de indicadores evaluados. Se puede observar de
un ao para otro, por ejemplo, la mejora del ejercicio 1997-1998 de Crdoba. El mismo caso para los indicadores de eficiencia en prevencin y extincin
de incendios el anterior era para eficacia, ms que nada para resultados.
Cdiz y Mlaga no tienen datos, ya que nos faltaban los datos econmicos, y
as se puso y se les explic en el proyecto y no tuvieron inconvenientes. Podramos hablar mucho de por qu no nos facilitaron los datos, y les aseguro que
los intentos no fueron ni muchsimo menos rpidos, sino que se intent encarecidamente que nos los suministraran.
Finalmente, decirles que el cometido de esta primera etapa del proyecto
no resida exclusivamente en elaborar una lista de indicadores, suministrar
informacin para evaluar la eficacia, eficiencia y dems, sino que otro de
los objetivos era identificar los problemas concretos y reales a los que nos habamos enfrentado. Se fueron tomando notas de todos ellos, se sistematizaron,
se agruparon y se elabor una lista. Estos inconvenientes se agruparon en tres
tipos, contexto organizacional, factor humano y cultura de costes.
Respecto al contexto organizacional, voy a citar los ms importantes y

cmo solucionarlos. Hay una excesiva centralizacin de la informacin en las
reas de economa y hacienda. Los responsables de los servicios analizados,
por lo general, estn preocupados exclusivamente del control de legalidad,
y en las reas de economa y hacienda de los servicios analizados no fluye la
informacin desde las mismas a los responsables de los servicios ni en trminos de costes, ni en trminos de resultados. Est claro que no se toma
ningn tipo de medidas para mejorar el resultado de la gestin, por lo que
el contexto organizacional se traduce en una ausencia de canales formales de
comunicacin. Hay tambin una gran heterogeneidad en la asuncin de competencias establecidas legalmente. Otro problema interno que puede generar informacin es quin se encarga de esta tarea cuando no hay un manual
de procedimiento, cuando no hay un manual de instrucciones. Por tanto,
en referencia al contexto organizacional, dos posibles medidas para adoptar son la formalizacin de los canales de informacin y el establecimiento
de manuales de procedimientos con identificaciones claras de competencias
y responsabilidades.
En lo concerniente al factor humano, no siempre hay un adecuado impulso de los responsables polticos. Lo primero que se hizo fue mandar una carta al alcalde y concejal responsable para contar con su colaboracin. sta no
siempre fue la apropiada; desde luego, fue ms apropiada la colaboracin de los
gestores que la de los polticos. Destaca la falta de formacin del personal en
tcnicas de gestin. No estoy diciendo que los funcionarios andaluces no estn
formados, sino que tienen una laguna en tcnicas de gestin, que se concreta
particularmente en el desconocimiento de la utilidad de los indicadores.
Finalmente, por lo que se refiere a la cultura de costes, se opt por un enfoque de coste conocido como full-cost o coste completo, escalonadamente,
en el sentido de que se admiten todo tipo de alternativas. Cuando tenemos
calculado el coste del servicio con todos los costes, desde personal, amortizaciones, suministros, incluyendo, si se quiere, una parte razonable de los costes indirectos, pero luego se admiten comparaciones parciales, porque a lo
mejor la prestacin del servicio de seguridad en lugares pblicos es ms eficiente en Crdoba que en Sevilla. Concretamente, en un factor de coste, como
es el coste de personal de Sevilla, es ms eficiente que el de Crdoba, o en un
factor de coste como es el coste de la amortizacin tcnica o el de edificios,
se es ms eficiente en uno que en otro.
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El anlisis parcial de eficiencia permite analizar las causas de la ineficiencia y cmo mejorar, es decir, qu es lo que tengo que mejorar en mi proceso
productivo para ponerme al nivel de los dems o al nivel del mejor. Al no existir modelos de contabilidad estandarizada, tuvimos que acudir a los formularios, a los datos de costes, de manera que se pusiera de la forma ms concreta y especfica posible cmo se tenan que calcular los costes. Luego hubo
otro proceso, porque no todo el mundo los calculaba bien, y les aseguro
que cuando esos datos facilitados por las reas de economa y hacienda fueron contrastados y verificados por el responsable de servicios, las reticencias fueron todava mayores. Hubo, en ese sentido, que verificar y contrastar
la informacin y, ante la ausencia de canales de informacin adecuados,
reunir a los responsables de las reas de economa y hacienda con los responsables del servicio para intentar verificar la informacin.
Muchas gracias por la atencin que me han prestado, y quedo a su disposicin para cualquier tipo de cuestin o pregunta.
Mnica lvarez: Muchas gracias por su intervencin, y, a pesar de lo
ajustado del calendario del da de hoy, si alguien quiere formular alguna pregunta o alguna cuestin
Pregunta: Esa informacin que va a generar el estudio, cmo se va a
informar a los usuarios?
Andrs Navarro: Los responsables municipales ya disponen de estas bateras; luego el uso de esa informacin yo entiendo que es de la Cmara de Cuentas o del propio responsable municipal. Eso no quita para que, por parte de
la Universidad de Granada, no tengamos nuestra opinin sobre cmo debiera suministrarse esa informacin. Yo creo que debe suministrarse abiertamente al pblico, que es el que est pagando un servicio, pero no masificadamente. T sabes que para entender lo que significa este ranking se precisa
una formacin mnima, no mucha, pero una formacin mnima, y desde luego tomando ciertas precauciones. Entonces, nuestra opinin es que se debe
hacer circular, divulgar, pero siempre explicando dnde y explicando muy
bien qu significa el ranking y qu es lo que mide.
Sera bueno hacer grupos o divulgarlo entre especialistas, pero desde luego
yo no aconsejara ni a la Cmara de Cuentas ni a los responsables municipales
que lo divulgaran masificadamente, simplemente por el uso partidista que

se puede hacer de estos indicadores, teniendo en cuenta, adems, que en la
mitad de esta primera etapa tuvimos los inconvenientes de las elecciones municipales, por lo cual hubo cambios de signo poltico en algunos de los Ayuntamientos, y las suspicacias pueden ser mayores (qu estaba pasando antes
y fjese usted desde que yo llegu lo bien que se est haciendo).
Mnica lvarez: Alguna pregunta ms? Si no hay ninguna pregunta
ms, podemos dar comienzo a la segunda ponencia de hoy.
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VII
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Presupuesto y nueva gestin

pblica
Interviene: Laura Cabiedes Miragaya
(directora general de Presupuestos
y Patrimonio del Principado de Asturias)
Presenta: Eugenia Surez Serrano
(profesora de Organizacin de Empresas
de la Universidad de Oviedo)
Eugenia Surez: Buenos das. Quiero agradecer a Laura su participacin en

estas jornadas. Estoy segura de que su contribucin ser muy provechosa por
dos causas. Por un lado, por su experiencia desde la Administracin, como
directora general, y, por otro lado, como docente de la Universidad de Oviedo. Estoy segura de que esa doble faceta enriquecer notablemente su exposicin. Sin ms, te cedo la palabra, Laura.
Laura Cabiedes: Buenos das. Ante todo quiero agradecer a la Escuela
Universitaria Jovellanos de Gijn su invitacin para participar en este seminario. El ttulo de mi participacin responde al objetivo de describir el contexto en el que se desarrolla la elaboracin del presupuesto de las Administraciones pblicas en dos dimensiones: en primer lugar, en una dimensin
internacional, repasar a grandes rasgos las tendencias de reforma en materia presupuestaria y, en segundo lugar, en una dimensin centrada en el caso
espaol, har una breve exposicin crtica del Proyecto de Ley General de
Estabilidad Presupuestaria y del proyecto de ley orgnica que la acompaa.
Todos conocis diversas limitaciones a la gestin pblica, derivadas de la
propia naturaleza de la Administracin. Slo apuntar algunas a modo de
ejemplo:1
1 Listado
elaborado a partir de Vicente Ortn: Gestin Pblica: conceptos y

mtodos, Revista Asturiana de Economa, 4, 1995, pp. 179-193; Vicente Ortn:
La optimizacin de las polticas sociales, en Luis Moreno (comp.): Unin
Presupuesto y nueva gestin pblica
Laura Cabiedes Miragaya
a) El control y debida transparencia a que ha de estar sometido el sector

pblico.
b) El nfasis en la legalidad, que puede velar la preocupacin por la eficiencia.
c) La persecucin de mltiples objetivos simultneamente predominando los de corte social sobre los puramente econmicos puede complicar, del mismo modo, la valoracin de rendimientos.
d) La obligacin de prevenir la arbitrariedad impide la discrecionalidad y,
por lo tanto, limita la capacidad de gestin.
e) Los problemas de incentivos, en materia de gestin de recursos humanos, consecuencia de unas relaciones de empleo estables que, es preciso
decirlo, a su vez evitan posibles arbitrariedades.
f) Por ltimo, del mismo modo que en este mbito no existen precios que
canalicen la informacin, tampoco el ciudadano puede votar con los
pies, como ocurre cuando un cliente abandona a un prestatario privado de servicios por otro distinto, no existiendo, por tanto, el acicate
del riesgo de quiebra, propio del mercado.
Tal y como seala el profesor Ortn,2 es obvio que algunas de estas limitaciones son deseables (como el control y la transparencia), pero otras se pueden mitigar. As, hay una tendencia cada vez ms marcada a no obviar la
eficacia y la eficiencia del sector pblico y, en consecuencia, a tratar de valorar sus resultados, as como a mejorar los incentivos tanto organizativos como
individuales. Cmo?, en algunos casos tratando de introducir competencia
en el sector pblico, es decir, emulando las frmulas del mercado, y en otros,
aplicando tcnicas de gestin importadas del sector privado. Quiero aclarar
que no me estoy refiriendo a procesos de privatizacin. De hecho, alguien dijo
que el mercado es un mal amo, pero puede ser un buen siervo, as que me
estoy refiriendo a iniciativas eclcticas que tratan de aprovechar algunas ventajas del mercado y de las tcnicas privadas, sin perder de vista la naturaleza pblica de la Administracin.
Europea y Estado del Bienestar, Madrid: csic, 1997, pp. 335-344; y Aurelia
Valio: Los instrumentos de informacin para la gestin pblica. Principales
deficiencias y propuestas de reforma, Documento de Trabajo de la Facultad de
Ciencias Econmicas y Empresariales n. 9819, Universidad Complutense
de Madrid, 1998.
2 Vicente Ortn: Gestin Pblica: conceptos y mtodos, Revista Asturiana
de Economa, 4, 1998, p. 185.
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Algunas lneas de lo que podemos reconocer como la nueva gestin pblica que inspira estas iniciativas se refieren a cuestiones como el nfasis en los
productos finales y no en los procedimientos, cobrando gran importancia la
calidad; procesos de evaluacin y seguimiento de objetivos; actuaciones de
orientacin al usuario; asignacin de responsabilidades e incentivos segn
resultados, y descentralizacin administrativa y territorial, entre otras.
Todo este proceso de cambio nos est mostrando la evolucin cada vez
ms palpable desde una Administracin garantista hacia una Administracin prestadora de servicios, es decir, desde una Administracin que se
relaciona con el ciudadano a travs de permisos y prohibiciones por medio
de procedimientos detallados y rutinarios y, por tanto, centrada en el procedimiento, a una Administracin que gestiona vastos recursos y presta servicios clave al ciudadano, centrndose en el resultado final de la actividad, incluida la calidad.3
Todo lo expuesto hasta ahora, generalmente aplicado a la Administracin
central, es cada vez ms aplicable a las Administraciones autonmica y local,
en la medida en la que en Espaa el proceso de descentralizacin ha volcado en estos niveles servicios clave de un Estado del bienestar. En este marco
de modernizacin de la Administracin pblica comienza a introducirse la
nueva gestin pblica para incidir en los objetivos de eficacia (en qu medida se consiguen los resultados perseguidos con la actuacin pblica); eficiencia (alcanzar unos objetivos al menor coste posible; no se trata de gastar menos,
sino de gastar mejor), y calidad (conseguir que el servicio satisfaga las expectativas de los ciudadanos), entre otros. Un pilar bsico de la nueva gestin es
la informacin. Como seala la profesora Valio: Conseguir informacin,
procesarla y transmitirla, constituyen parte de la gestin, sin la cual no podra
valorarse la eficacia, eficiencia y calidad de la actuacin pblica [] [y] los
[dos grandes] instrumentos de informacin de que dispone la Administracin
pblica son el presupuesto y la contabilidad pblica.4
3 Carles
Boix: Hacia una Administracin Pblica eficaz: Modelo institucional y

cultura profesional en la prestacin de servicios pblicos, Gestin y Anlisis de
Polticas Pblicas, 1, septiembre/diciembre, 1994, pp. 21-32.
4 Aurelia Valio: Los instrumentos de informacin para la gestin pblica.
Principales deficiencias y propuestas de reforma, Documento de Trabajo de la
Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales n. 9819, Universidad
Complutense de Madrid, 1998, p. 2.
A continuacin me referir a los principales tipos de reforma en materia

presupuestaria que estn primando en el mbito internacional. Me apoyar
bsicamente en un esquema de la citada profesora que, a su vez, sintetiza
los amplios estudios promovidos por la ocde.5 Y es que la preocupacin por
modernizar la Administracin pblica, patente ya desde los aos ochenta,
pero especialmente intensa en los noventa, trasciende el mbito estatal hasta el punto de que algunos organismos pblicos se han implicado en la materia, como el fmi y, en particular, la ocde, que dispone actualmente de una
lnea de estudio permanente sobre las reformas de la Administracin pblica (Serie puma: Public Management Administration), de las que no escapa la
materia presupuestaria. El estudio ms completo y exhaustivo data de 1997.
ste y otros documentos estn disponibles en Internet (http://www.oecd.org/).
En el cuadro 1 (pg. siguiente) se recogen los grandes tipos de reforma
en materia presupuestaria, en el mbito internacional.
El presupuesto por programas constituye un ejemplo de emulacin de la
gestin empresarial y un apoyo imprescindible a la aplicacin de tcnicas de
evaluacin; por ejemplo, indicadores de gestin para valorar la eficacia y tcnicas de evaluacin de la eficiencia, mucho ms complejas. Sobre estas tcnicas se est investigando intensamente en los ltimos aos y, de hecho, en este
seminario varios expertos trataron profundamente la materia. La nueva tcnica de presupuestacin por programas se aplic por primera vez en la Administracin del Estado espaol en 1984, y en el Principado de Asturias, en 1986,
marcando un hito de cultura orientada a resultados.
Los indicadores de realizacin constituyen una vuelta de tuerca que va
ms all de la clasificacin funcional de las actividades desarrolladas, para
avanzar hacia un presupuesto por objetivos, para lo que es fundamental introducir los indicadores de realizacin adecuados. Posiblemente el pas ms avanzado en este sentido sea Dinamarca, que comenz inicialmente con un proyecto piloto ahora muy generalizado. El principal inconveniente de este enfoque
5 Aurelia
Valio: Los instrumentos de informacin para la gestin pblica.

Principales deficiencias y propuestas de reforma, Documento de Trabajo de la
Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales n. 9819, Universidad
Complutense de Madrid, 1998; y Aurelia Valio: Las reformas de la
Administracin Pblica, Documento de Trabajo de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Empresariales n. 2000-25, Universidad Complutense de Madrid,
2000.
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Observaciones
Presupuesto por programas.
Tcnica aplicada por primera vez en la

Administracin del Estado espaol en 1984,
y en el Principado de Asturias, en 1986.
Indicadores de realizacin.
La Administracin danesa constituye un

ejemplo representativo. Principal
inconveniente: su propia complejidad.
Estructuras plurianuales.
Las Administraciones pblicas del Reino

Unido y de Irlanda constituyen dos ejemplos
representativos de esta tcnica. Principales
inconvenientes: sesgo optimista y
dificultades de revisin a la baja.
Topes mximos al gasto total.
Holanda es un buen ejemplo de esta

tcnica. Tendencia alcista, en la medida en
que los topes de aos anteriores
generalmente se toman como punto de
partida para negociar en los aos
subsiguientes.
Mayor flexibilidad por parte de los

ministerios, consejeras, concejalas y agencias
en general para aplicar el presupuesto.
La prdida de informacin por exigir menor

nivel de detalle puede redundar en un
menor control del gasto.
Implicacin en la sociedad de la informacin

y simplificacin de procedimientos tanto
internos como dirigidos directamente al
ciudadano.
Conduce a la difusin de informacin

presupuestaria entre la ciudadana e
informatizacin de procesos.
Cuadro 1: grandes tipos de reforma en materia presupuestaria

en el mbito internacional.
(Fuentes: Aurelia Valio (1998): Los instrumentos de informacin para la gestin pblica.
Principales deficiencias y propuestas de reforma, Documento de Trabajo de la Facultad de
Ciencias Econmicas y Empresariales n. 9819, Universidad Complutense de Madrid; Aurelia
Valio (2000): Las reformas de la Administracin Pblica, Documento de Trabajo de la
Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales n. 2000-25, Universidad Complutense de
Madrid; y elaboracin propia).
se sita en su propia complejidad y, en gran medida por esta razn, en su generalizacin al conjunto del sector pblico.
El diseo de estructuras plurianuales como base de los presupuestos anuales
consiste en formular previsiones de ingresos y de gastos a tres-cinco aos, revisadas peridicamente. Las Administraciones pblicas del Reino Unido y de
Irlanda constituyen dos ejemplos representativos de esta tcnica. Sus principales inconvenientes se refieren a la tendencia a apoyarse en supuestos
excesivamente optimistas y al hecho de que las revisiones a la baja son especialmente difciles, porque los departamentos afectados traducen las previsiones
en derechos.
Los topes mximos al gasto total obligan a los distintos ministerios o departamentos de que se trate a fijar sus presupuestos dentro de los lmites establecidos (una vez establecido el tope general, se procede a efectuar los repartos
entre los diversos departamentos). Holanda constituye un ejemplo representativo de este enfoque, cuyo principal inconveniente consiste en que los topes generalmente se toman como punto de referencia para negociar en los aos subsiguientes, negociaciones que obviamente son al alza, lo que en la prctica lo sita
en el polo opuesto al enfoque que inspira un presupuesto base cero.6
El aumento de flexibilidad en la aplicacin de los presupuestos se refiere,
por ejemplo, a la reduccin del grado de detalle sobre el que se negocia, con
el inconveniente de que la prdida de informacin pueda derivar en un menor
control del gasto.
Por ltimo, la implicacin en la sociedad de la informacin conduce a
difundir informacin presupuestaria entre la ciudadana, informatizar los
procesos internos y, en un mbito ms bien referido a la contabilidad y la
tesorera, articular pagos electrnicos.
En este sentido, aparte de no dejar de mencionar el enorme esfuerzo que,
con carcter general, se est llevando a cabo en el Principado de Asturias, me
gustara mencionar el pequeo grano de arena que queremos aportar desde
la Direccin General de Presupuestos y Patrimonio, en lnea con la apuesta de
esta legislatura por la sociedad de la informacin: por una parte, los presupuestos del Principado de Asturias del ao 2000 y del ao 2001 estn disponibles, junto con las leyes correspondientes y diversa informacin de carcter econmico-financiero, en Internet (http://www.princast.es/). Por otra parte, aunque
no se trata de una tcnica en s misma, estamos ensayando, con vistas a aplicar
plenamente el prximo ejercicio, un sistema informatizado de elaboracin de
los presupuestos que, hasta ahora, venan elaborndose manualmente.
6 Justificar
desde la primera hasta la ltima peseta, sin dar por hecho que lo gastado
en el perodo anterior est garantizado y que slo se deben justificar y documentar
los incrementos.
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El sistema sap del que estoy hablando reportar ventajas que van ms all
de lo que pudiera parecer a simple vista; entre otras, el proyecto asturpres,
aunque aplicado a un servicio interno de la Administracin y no directamente
orientado al ciudadano, aportar ventajas en este sentido porque permitir
abreviar los procesos y liberar recursos humanos muy cualificados, que
dispondrn de ms tiempo para la gestin presupuestaria en sentido estricto.
Adems, este sistema se integra con otros sistemas de informacin de la Administracin autonmica, permitiendo importar y exportar datos del sistema de
contabilidad, lo que facilita el seguimiento presupuestario y la realizacin
de simulaciones segn distintos criterios, constituyndose en definitiva en una
herramienta de planificacin econmica y presupuestaria. Aparte de agilizar
y racionalizar los procesos administrativos, mejorar la eficiencia, porque el
sistema est construido en mdulos que evolucionan por adicin de soluciones, y no por sustitucin, de modo que esperamos aumentar la vida media de
los sistemas, rentabilizando as la inversin en el tiempo.
Me referir ahora al contexto nacional, la segunda dimensin a la que me
refera en la introduccin. Como todos sabis, el Pleno del Congreso de los
Diputados aprob a principios de marzo el Proyecto de Ley General de Estabilidad Presupuestaria y el proyecto de ley orgnica que la complementa, figura que responde al carcter de ley orgnica que ha de regir el sistema de
cooperacin financiera entre el Estado y las comunidades autnomas.
Este marco normativo prev que, en el primer cuatrimestre de cada ejercicio, el Gobierno fije el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los
tres ejercicios siguientes, como punto de arranque de la elaboracin presupuestaria de todas las Administraciones pblicas incluidas las entidades
locales, entendiendo por estabilidad presupuestaria el equilibrio o supervit medido en trminos de capacidad de financiacin segn el sec (Sistema
Europeo de Cuentas). En este contexto, las situaciones de dficit presupuestario debern ser justificadas, siendo precisa la identificacin de los ingresos
y los gastos que las producen y el diseo de un plan econmico-financiero de
saneamiento a medio plazo.
Sin querer poner en cuestin en ningn momento la conveniencia del control y rigor presupuestarios, y obviando los aspectos jurdicos de un posible
conflicto de competencias, creo que ambos proyectos de ley merecen un anlisis crtico: ambas leyes van mucho ms all de las exigencias en materia de
equilibrio presupuestario que rigen en la Unin Europea, en la medida en que
persiguen el objetivo del dficit cero como un fin en s mismo, mientras que
en la Unin Europea el lmite del dficit se sita en el 3 % del pib, perfilndose objetivos ms ambiciosos en pocas de normalidad econmica. Cabe
preguntarse por qu en el marco comunitario no se ha planteado el dficit
cero como objetivo que perseguir, del mismo modo que ningn Estado miembro, salvo Espaa, se lo ha planteado a modo de autoexigencia. Seguramente, en un marco en el que ya no existe poltica monetaria nacional, nadie apost por prescindir del otro gran instrumento de poltica econmica, como es
la poltica fiscal, optando por dejar este margen de maniobra.
En la exposicin de motivos del proyecto de ley orgnica se seala que:
[] el principio de autonoma financiera que el artculo 156.1 de la Constitucin espaola garantiza a las Comunidades Autnomas obliga a que la
presente Ley Orgnica, una vez definido con carcter bsico por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria el objetivo comn a todas las Administraciones Pblicas de adoptar un marco de estabilidad presupuestaria [], deje
a stas la capacidad de adoptar las medidas necesarias para alcanzarlo, permitindoles igualmente decidir si el objetivo puede lograrse con una poltica
de incremento de los ingresos pblicos o de reduccin de los gastos, y sin que
pueda recurrirse a una mayor emisin de deuda pblica como forma de financiacin.. Sorprende que se haga un planteamiento como ste sin haber definido previamente y con precisin el nuevo modelo de financiacin autonmica que habr de regir desde el ao 2002. Esto es, se pretende la estabilidad
presupuestaria, entendida exclusivamente como dficit cero, sin dar a conocer
los recursos a disposicin de las comunidades autnomas ni el grado de corresponsabilidad fiscal que les ser otorgado, por no hablar del olvido de las necesidades especficas que debieran inspirar las polticas de gasto autonmico y
local, porque, no lo olvidemos, el presupuesto, sea estatal, autonmico o local,
es mucho ms que un mero instrumento contable; es un instrumento de poltica econmica que ha de traducir las preferencias de los ciudadanos, que son
en definitiva quienes han de efectuar el control ltimo a travs del voto.
Parece que en las economas occidentales el peso de la tarea redistribuidora se est desplazando desde la esfera de los ingresos pblicos hacia la esfera del gasto pblico.7 En el caso espaol, el proceso de transferencia de com7
Julio Segura: El sector pblico a finales del siglo, Revista Asturiana de

Economa, n.os 16-17, 1999-2000, pp. 13-31.
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petencias ha incidido en los pilares del Estado del bienestar, otorgando gran
protagonismo a las comunidades autnomas y las entidades locales en la gestin de polticas sociales clave, caracterizadas por una gran inelasticidad a
la baja. En este contexto, o bien las limitaciones al gasto lo sern a los componentes redistributivos del Estado del bienestar, o bien el Gobierno central
est dando seales de que sean otros gobiernos los que se vean obligados a
aumentar la presin fiscal. En consecuencia, este marco normativo penaliza
a las comunidades autnomas y entidades locales ms pobres y con poblacin ms envejecida, en la medida en que menores niveles de renta se relacionan con menores posibilidades de aumentar los ingresos pblicos para
igual nivel de corresponsabilidad fiscal y, en cambio, mayores necesidades de gasto.
Por ltimo, es preciso hacer una breve alusin a la equidad intergeneracional. Del mismo modo que el endeudamiento slo puede amparar gastos de
inversin tal y como recoge la lofca, la equidad intergeneracional se
resiente cuando se impone a la generacin actual que soporte totalmente el
coste de las inversiones que disfrutarn generaciones futuras. De hecho, el
diferencial de renta de Espaa con respecto a la media de la Unin Europea
justifica un mayor recurso al endeudamiento para financiar inversiones que
permitan reducir esa brecha.
A modo de conclusin, llama la atencin el contraste entre los enfoques
predominantes en materia de gestin presupuestaria en las dimensiones internacional y nacional: mientras que en el mbito internacional la gestin presupuestaria se contempla desde la perspectiva de la nueva gestin pblica, en
la esfera nacional el marco normativo perfilado parece obviar las tendencias
internacionales y, en definitiva, la modernizacin de la Administracin pblica. Porque, como seal Jordi Sevilla en su intervencin en el Congreso de
los Diputados el 8 de marzo de 2001, El debate hoy se sita en otros campos [] no el tamao, sino las funciones del Estado; la eficiencia en el uso de
los recursos pblicos y cmo abordar los efectos sobre ingresos y gastos pblicos de fenmenos como el envejecimiento de la poblacin.
VII
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Clausura
Intervienen: Paz Fernndez Felgueroso
(alcaldesa del Ayuntamiento de Gijn)
Luis Iturrioz Viuela

(consejero de Administraciones Pblicas
y Asuntos Europeos del Principado
de Asturias)
Rosa Aza Conejo

(directora de la Escuela Universitaria
Jovellanos)
Jos Luis Pablos

(jefe del Servicio de Planificacin
Luis Pardo Surez

(presidente de la Asociacin de Diplomados
en Gestin y Administracin Pblica)
Rosa Aza: Buenos das. Ya estuvimos ayer inaugurando las jornadas. Por lo
que pude ver fueron altamente rentables, en cuanto a que creo que fueron
muy fructferas, que se vieron cuestiones muy interesantes para la Administracin en general y muy interesantes desde el punto de vista de la Universidad. Nosotros tenemos una enorme satisfaccin de estar aqu por sptima vez
en actos como ste, es el sptimo seminario porque desde que se implant la
titulacin de Gestin y Administracin Pblica en la Universidad de Oviedo, cuando estbamos en segundo curso, se empezaron a realizar estos seminarios en colaboracin con el Ayuntamiento, y ahora con el Ayuntamiento
y el Principado de Asturias.
Me refiero a este tema porque en estos momentos sabemos que estamos en
un momento difcil en la Universidad, al adaptarnos a una situacin nueva en
que la demanda de puestos en la Universidad, la demanda por parte de los alumnos para recibir enseanza universitaria, est decreciendo. Situacin nueva, ya
que desde hace mucho tiempo tenamos un exceso de demanda sobre la oferta,
sobre la capacidad instalada en la Universidad; ahora estamos en un ciclo nuevo.
Hubo un punto de inflexin claro, hay un exceso de oferta en la Universidad de
Oviedo en la diplomatura de Gestin y Administracin Pblica.
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Se hacen diferentes valoraciones sobre el tema, y yo lo nico que quiero

poner de manifiesto es que nosotros solicitamos en su momento la diplomatura de Gestin y Administracin Pblica, encontramos apoyo para ponerla
en marcha, cooperamos e hicimos todo lo que pudimos, y lo seguimos haciendo, para la insercin de los diplomados. Insercin difcil, por otra parte, la de
los diplomados en el mercado de trabajo, ms difcil que el resto de los diplomados, porque es una carrera nueva y hay que adaptarla a la situacin, a
las nuevas coyunturas econmicas. A lo mejor tuvo algn defecto de concesin en su momento, pero es lo que tenemos y habr que darles las oportunidades de trabajo que se merecen, porque tienen una buena formacin y eso
lo demuestran siempre que se incorporan al mercado, y creo que es un elemento muy importante que podra servir para mejorar y dinamizar la gestin
de las Administraciones pblicas. Por lo tanto, la carrera tiene sentido, a lo
mejor con algunos retoques, pero tiene sentido. Nosotros as lo pensamos, as
lo solicitamos, lo pusimos en marcha, colaboramos y tomamos como nuestra siempre esa carrera, como las dems, como la ms tradicional aqu, que
era Empresariales, y como la ms nueva, que es Turismo, y seguimos apoyando y creemos que tienen un papel en el mercado.
Creo que es importante reivindicar el papel de esta carrera, ahora, cuando tanto se habla de ella, nosotros lo reivindicamos, creemos que merece la
pena y creemos que hacemos un servicio a la Administracin ofreciendo
esta carrera. Creo que es el momento oportuno, no s si ustedes lo considerarn de la misma forma, pero creo que es un momento oportuno para decirlo aqu, porque estn las autoridades, que pueden ser, en ltima estancia, quienes tengan algo que decir, no s si exactamente stas, pero cercanas, que podrn
decir algo en este sentido.
Es un tema de debate en la Universidad y tiene que ser un tema de debate en
la sociedad. Nosotros seguimos reivindicando la carrera, creemos que tiene sentido, que habr que adaptarla, y ah, si tiene alguna friccin para incorporarse al mercado de trabajo, lo que habr que hacer es intentar darle la forma adecuada para que satisfaga esa necesidad. Para las Administraciones pblicas todo
lo que suponga mejorar la capacidad de la gente que pueden emplear siempre
va a redundar en el beneficio de todos, porque se gastarn mejor los impuestos
con los que subvencionamos, con los que financiamos la gestin pblica.
No voy a decir nada ms, aunque creo que se podran decir ms cosas en
este sentido. Este seminario es la demostracin palpable de que en siete aos,
Clausura
Paz Fernndez Felgueroso, Luis Iturrioz Viuela, Rosa Aza Conejo, Jos Luis Pablos ...
prcticamente la vida de la carrera, aqu se colabor con las diferentes Administraciones para dar siempre y proponer temas de actualidad, para que nuestros alumnos saliesen lo mejor formados posible, para que los ya diplomados tuviesen una actualizacin de sus conocimientos y para colaborar con la
Administracin en la formacin de estos trabajadores. Sin ms, le paso la
palabra al presidente de adigap, la Asociacin de Diplomados en Gestin y
Administracin Pblica.
Luis Pardo: Buenos das a todos y a todas. En primer lugar, querra dar
las gracias tanto a la Escuela Universitaria Jovellanos, como al Principado,
como al Ayuntamiento por permitirnos estar un ao ms aqu con todos ustedes. Como bien dice la directora, es una diplomatura que nos permite formarnos tanto a nivel de Administracin como a nivel empresarial. Quisiera
decir que, por nuestra parte, apoyamos a la escuela en todos los caminos posibles para que la diplomatura se siga impartiendo aqu, en el campus de Gijn.
Tambin quisiera agradecer al Ayuntamiento la oportunidad que nos da no
slo de colaborar en este seminario, sino tambin en campaas como la de la
renta, en la cual 16 personas de nuestra asociacin colaborarn este ao haciendo las declaraciones de la renta en diferentes centros que estn implantados
en Gijn, y tambin agradecer otros programas como son becas, oposiciones
que sacaron para nuestra diplomatura. Nada ms, simplemente que sepan
que tienen nuestro apoyo ah. Gracias.
Rosa Aza: Jos Luis Pablos, director del seminario, ahora en representacin del Ayuntamiento, el ao pasado en representacin de la Universidad, pero creo que es mitad y mitad, por lo que lleva estupendamente la
representacin de ambas partes.
Jos Luis Pablos: Estoy aqu para presentar el libro de las ponencias
del sexto seminario. Creo que la clausura del sptimo es un buen momento
para presentar las ponencias del sexto, despus de haber pasado el tpico proceso de transcripcin, revisin y edicin. Simplemente comentar que lo que
tenis dentro son temas que no pierden vigencia porque son temas complejos.
Todo lo que supone esfuerzos por mejorar la gestin pblica no es de un da
para otro y, por tanto, los temas no pierden vigencia fcilmente. El libro del ao
pasado, algunos de vosotros fuisteis asistentes tambin, La descentralizacin
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funcional, territorial y virtual de los servicios pblicos, estaba centrado fundamentalmente en abordar diferentes aspectos relativos a cmo organizar los
servicios pblicos, en particular los servicios locales, para que stos respondan a los criterios de equidad, eficiencia, eficacia y calidad que hoy demandan los ciudadanos y que adems las propias normas nos requieren.
Dentro del libro creo que hay ponencias muy sugerentes. Comienza Xavier
Sisternas advirtiendo de la falsa polmica que trata de contraponer gestin
y poltica, y dicindonos cmo, por el contrario, la mejora de la gestin
puede potenciar la poltica y puede, adems, profundizar en la democracia
y favorecer la participacin ciudadana. Albert Galofr nos delimita y nos precisa conceptualmente los conceptos de descentralizacin poltica y administrativa y desconcentracin, y dice algo que creo que es muy importante y que
todos los que estamos trabajando en la Administracin sabemos: descentralizar es delegar facultades, pero centralizar controles. Eduard Delgado
tiene una intervencin, desde mi punto de vista, muy sugerente, puesto que
es un hombre de gran experiencia en este campo, y expone los distintos modelos de los servicios pblicos y de descentralizacin, pero vistos desde la ptica de la accin cultural, porque, en definitiva, hay que descentralizar y gestionar mejor, pero para qu?
Despus hay dos sugerencias muy concretas: la del Ayuntamiento de Gijn
y la del Ayuntamiento de Vitoria, que exponen dnde estn en este campo,
cul es la realidad y cul es la perspectiva, y a continuacin se abordan distintas herramientas para promover ese cambio organizativo. Una de ellas es
la gestin presupuestaria; otra, la gestin por proyectos, y, como no poda ser
menos en los tiempos actuales, la introduccin de las nuevas tecnologas en el
desarrollo organizativo y en los procesos de produccin de los servicios pblicos,
que es una intervencin muy sugerente por parte de Fernando Tricas.
A partir de ah lo que hubo fue una mesa de debate. Creo que para cerrar el
seminario fue tambin muy oportuna, porque, aunque fueron intervenciones muy breves, Rafael Menndez, Antonio Lpez, Javier Pandiello, Enrique
Loredo, Gustavo Wierna (con el que tuvimos el placer de contar, un profesor
emrito de una Universidad argentina) y Jos Ramn Mora debatieron de
alguna manera los retos ya presentes, pero retos de futuro para el gobierno
local desde distintas pticas, desde la ptica organizativa, de los sistemas, de
la economa financiera, etc. Y se cerr el seminario con un tema de actualidad vigente, que es el pacto local. Valentn Ruiz, director general de Pacto
Clausura
Local, cerr la exposicin del seminario y, por tanto, creo que este libro merece
la pena leerlo.
Por parte de las codirectoras del presente seminario, Eugenia Surez y
Mnica lvarez, de profesionales fundamentalmente del Ayuntamiento de
Gijn, pero tambin del Principado, que llevamos tiempo detrs de este seminario, lgicamente no nos cabe ms que agradecer a las instituciones promotoras y, en particular, al Ayuntamiento de Gijn, que lo edita, que tengamos
de nuevo esta publicacin. Que la disfrutis. Nada ms.
Rosa Aza: Gracias Jos Luis. Tenemos ahora al consejero de Administraciones Pblicas y Asuntos Europeos, don Luis Iturrioz.
Luis Iturrioz: Muchas gracias. Seora Alcaldesa. Buenos das a todos.
Es el segundo ao que tengo el gusto de asistir a estas jornadas como consejero de Administraciones Pblicas y me gustara, en primer lugar, mostrar mi
satisfaccin por estar aqu, en unas jornadas sobre Administracin pblica,
que es un tema que me interesa y, ahora digamos que como responsabilidad
poltica, es prioritario en mi consejera. Hoy, en estas jornadas, se ha hablado sobre Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin.
Creo que en una primera valoracin, ahora mismo tenemos suficientemente
desarrolladas herramientas y mtodos que se podran implantar con facilidad
en la Administracin pblica. Evidentemente, con un esfuerzo de los propios
empleados de la funcin pblica y de organizacin, pero esas herramientas
existen y, por lo tanto, jornadas como la de hoy, donde estamos dos Administraciones, son importantes para reflejar y decir en voz alta que nuestra voluntad poltica es implantar mejoras en el servicio pblico, en la atencin a los ciudadanos, ya que considero que no hay ninguna poltica pblica progresista si
no persiguen los problemas de los ciudadanos.
Tambin hablaba Jos Luis, al resumir el libro que se publica de las jornadas anteriores, de descentralizacin y de tecnologa de la informacin y de
las telecomunicaciones; creo que es un tema crucial el mbito de trabajo
que habis desarrollado en estas jornadas, porque las tecnologas de la comunicacin y de las telecomunicaciones plantean oportunidades, pero tambin
estn creando algn problema, problemas conceptuales que en un foro como
ste, universitario, es conviene que se pongan sobre la mesa. Hasta ahora
el reparto de competencias entre Administraciones, Administracin local,
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autonmica y europea, estaba relativamente claro. Se hablaba de la subsidiaridad y de la proximidad en los servicios pblicos; cada Administracin
ha tenido su parcela, y esas polticas eran fcilmente comprensibles y fcilmente ejecutables. Con las tecnologas de la informacin actuales, que estamos viendo no slo en la vida profesional, sino en la vida real, estos conceptos empiezan a ponerse en cuestin, quiero decir con esto que quin es
ahora la Administracin ms prxima?
Hasta ahora era el Ayuntamiento, porque nuestra movilidad era muy limitada, pero este concepto ahora se empieza a romper, y adems se rompe con fuerza. Desde el momento en que la Administracin central o la Unin Europea pueden llegar directamente a casa de los ciudadanos, pueden ser tan prximas como
la Administracin local. Precisamente crea un problema; yo creo que la nica
solucin es utilizar las tcnicas de la informacin y de las telecomunicaciones en
la Administracin al mximo nivel, con mucha potencia, porque al final, si mantenemos como objetivo principal las necesidades vitales de los ciudadanos y su
solucin, no simplemente nuestra produccin administrativa y nuestros procedimientos, de lo que nos llegaremos a dar cuenta es de que las personas necesitamos ayuda de las Administraciones pblicas cuando buscamos una casa o cuando, por ejemplo, nuestros hijos estn en edad escolar; en ese momento necesitamos
de mltiples Administraciones, o cuando queremos crear una empresa, que necesitamos servicios pblicos de la Administracin central, fiscales, de la Administracin autonmica, autorizaciones, pero tambin de la Administracin local,
con licencias de construccin, parcelas o polgonos industriales.
Creo que ste es el nuevo concepto, que es el gran reto real de las Administraciones pblicas. O ponemos todos nuestros procedimientos en coordinacin en la fase de produccin y conseguimos entre todos dar una atencin
al ciudadano unificada, empaquetados todos esos servicios de una manera
conjunta, o realmente vamos a tener muchos conflictos, como los que se estn
leyendo en la prensa de que la Administracin central va a abrir el Portal
del Ciudadano. Lo harn, lgicamente, tambin las Administraciones locales
y la Administracin del Principado de Asturias, nuestra apuesta es incorporar las tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones y coordinarlas al mximo en la fase de produccin con otras Administraciones, y
ah entraramos realmente en el concepto de descentralizacin.
En el Principado de Asturias una de las polticas prioritarias que tenemos en el Gobierno, y a la que estamos dedicando ahora mismo cinco mil
Clausura
millones, es el proyecto de la incorporacin de nuevas tecnologas de la informacin en el mbito de la Administracin pblica, pero tambin tenemos proyectos para las Administraciones locales. Me gustara anunciar hoy aqu
que el Principado de Asturias ya cuenta con un registro que cumple normas
de compatibilidad con otros registros, estamos homologados, y a partir de
este momento en cualquier punto del Principado de Asturias se podra registrar para cualquier dependencia el Principado de Asturias. Creo que es el
momento de que los ciudadanos tambin tengan la oportunidad de poder dirigirse a la Administracin del Principado sin tener que desplazarse a las ubicaciones fsicas del Principado de Asturias. Estoy hablando, en concreto, de
los Ayuntamientos, que son los que tienen una capilaridad absoluta en todo
el territorio. Desde luego, creo que con el impulso que tiene en este campo
el Ayuntamiento de Gijn, hoy podramos anunciar que en poco tiempo podramos realizar un convenio de colaboracin con el Ayuntamiento de tal manera que sus dependencias municipales van a tener un punto de registro telemtico con el Principado de Asturias, es decir, los ciudadanos podrn dirigirse
y resolver sus problemas con la Administracin del Principado de Asturias en
cualquier dependencia municipal.
Creo que esto es importante, porque sta ser la primera medida piloto
que despus ser extensible al resto del Principado de Asturias. En Gijn igual
no es un gran problema para los ciudadanos, pero s desde luego para los ciudadanos de Pravia, de Llanes o de zonas autnticamente ms rurales. Las tecnologas de la informacin tienen que ir acompaadas con la universalizacin
y la cohesin territorial. Tambin para trabajar en el concepto de Administracin nica y coordinacin y, que no sea simplemente una reflexin conceptual en el mbito universitario, vamos a abrir una lnea de trabajo. Adems,
lo podramos reflejar en el mismo convenio, para que compartamos informacin ambas Administraciones. Es una cosa curiosa que las Administraciones
sean las organizaciones que menos se relacionan entre ellas telemticamente,
cuando tenemos las herramientas.
Con esto lo que quiero decir es que vamos a abrir una lnea concreta,
que creo que en pocos meses tambin tendr su fruto, de modo que consigamos que, cuando un ciudadano va a pedir un trmite al Principado de Asturias y se le exige, por ejemplo, el certificado padronal, no tenga que venir al
Ayuntamiento de Gijn a obtenerlo, sino que ambas Administraciones nos
pongamos en contacto y no le exijamos al ciudadano documentos que ya
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obran en poder de la propia Administracin. En este caso, daramos un salto cualitativo y estaramos hablando de dos Administraciones. De manera
inversa, la misma situacin; muchas veces, en subvenciones locales, se pide,
por ejemplo, estar inscrito en el Registro de Asociaciones del Principado de
Asturias y en el Registro Municipal. Lo que intentaramos es que ese tipo de
trmites no exigiera a los ciudadanos desplazarse al Principado de Asturias
para solicitar ese trmite cuando podramos tenerlo en tiempo real.
Creo que ste es el camino, lo podra haber explicado de una manera ms
tcnica y ms de moda, pero creo que es el camino y que ambas Administraciones podemos hacerlo, y que Gijn hasta ahora ha demostrado que no
slo se queda en discurso, sino tambin en los hechos reales, y desde luego,
en el campo de la modernizacin de las Administraciones pblicas, sin duda,
en Asturias, es puntero. Nada ms y muchas gracias.
Paz Fernndez: Muchas gracias. Queridos amigos y amigas, en primer
lugar, tengo que decir qu me parece la propuesta o la decisin que ha expresado el consejero de Administraciones Pblicas del Principado de Asturias:
me parece excelente. Me parece excelente compartir informacin, especialmente
esa voluntad de abrir un registro con los Ayuntamientos. Creo que es la forma de recorrer el camino correcto. Hoy, en la clausura de este seminario, vea
la presentacin que nos haca Jos Luis de Pablos del volumen que recoge los
debates del sexto seminario, y al concluir este sptimo seminario querra expresar, sobre todo, la enhorabuena a todos aquellos que han conseguido que este
seminario trate, primero, asuntos siempre de la mxima importancia para
la mejora de la gestin pblica local, y que adems de hacerlo en un seminario de jornadas muy completas y muy densas, se edite esta publicacin, que debo
decir que es en este momento muy codiciada y muy leda. Lo s por la Federacin Espaola de Municipios y Provincias, dentro de cuyo catlogo est,
y donde este seminario es considerado como un seminario que no hay que
perder de vista, porque siempre avanza cuestiones y trata temas interesantes.
Vuelvo a destacar que compartir informacin es esencial entre las Administraciones pblicas, y lo es, adems, para aplicar la poltica local, la normativa local, para acercar, para la esa palabra que siempre decimos proximidad; porque tengo que advertir que lo de subsidiaridad no me gusta
absolutamente nada, porque devala absolutamente, yo siempre hablar de
proximidad, y no de subsidiaridad, porque nos negamos a ser subsidiarios.
Ponencias
Jos Luis Pablos Rodrguez y Jos Ramn Mora Viver
Creo que los Ayuntamientos no tenemos que ser subsidiarios, tenemos que
ser ciertamente prximos, pero no me resigno a ese otro papel que devala
nuestra posicin, aunque lo que quiere decir es que somos los ms cercanos
a los ciudadanos, que ciertamente lo somos.
Hay en la gestin pblica local una asignatura que no voy a llamar asignatura pendiente, pero s compleja, que es la de prestar el mejor servicio a los
ciudadanos siempre dentro del cors que implica la operatividad para una
Administracin pblica. Tenemos que avanzar en el diseo de nuestros servicios para quienes son nuestros destinatarios, que al final son los ciudadanos. Ese cambio se ha venido dando en las Administraciones desde su implantacin democrtica, pero se ha ido acelerando ms en los ltimos aos. Hasta
hace pocos aos la Administracin ejerca su potestad, ofreca sus servicios,
pero siempre desde la perspectiva de la propia Administracin, sin tener en
cuenta el mejor servicio al ciudadano, que al final consiste en simplificarle los
trmites, en que su calidad de vida como ciudadano y sus relaciones con la
Administracin pblica sean cada vez ms sencillas.
En esa lnea de sencillez, y tambin en la misma lnea que nos est ofreciendo en estos momentos el Principado de Asturias de compartir informacin, ayer, en el Ayuntamiento de Gijn, suscribamos con la Agencia Tributaria un convenio al que hizo antes referencia el representante de la
Asociacin de Diplomados de Gestin y Administracin Pblica en el
que, aparte de suscribir el convenio que hemos hecho otros aos para facilitar a los ciudadanos gijoneses sus obligaciones fiscales, su declaracin
sobre la renta, suscribamos tambin un apartado que tiene mucha importancia, y es el de compartir precisamente informacin telemtica para un
conjunto de informacin que nosotros, el Ayuntamiento de Gijn, le pedimos al ciudadano, por ejemplo, si se interesa por una vivienda social, o si
acude a la Fundacin de Municipal de Cultura o a la Fundacin de Servicios Sociales para una subvencin o para cualquier cuestin que requiera
informacin.
Ese ciudadano va a la empresa de vivienda y all le piden un conjunto de
informacin que las dos Administraciones nos podemos trasmitir telemticamente, siempre que quien sea titular de esos datos nos autorice a ello, con
lo cual evitamos mltiples vueltas entre los ciudadanos, evitamos entre nosotros consumir papel intilmente y facilitamos esa cuestin de una forma muy
sencilla. Creo que con todas las cautelas que se deben tener, sobre todo para lo
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que es la legitimacin de quien solicita los datos, las Administraciones estamos

obligadas a esa colaboracin y cooperacin.
Por tanto, en el Ayuntamiento de Gijn, cogemos el testigo que nos ha lanzado el consejero y nos ponemos inmediatamente a trabajar conjuntamente con
el Principado de Asturias para compartir informacin y suministrrnosla va
telemtica, que no significa sino evitar vueltas a los ciudadanos, incomprensin,
muchas veces, y, por otra parte, ya no es slo por la lata que damos a los ciudadanos y que podramos evitarles, sino que es un ahorro y una racionalizacin
del tiempo de cada funcionario de cada Administracin. Pero creo que, adems
de compartir informacin y transmitirnos experiencias, hay que seguir avanzando entre las Administraciones. Hace unos das los Ayuntamientos de Vitoria, Getafe, Zaragoza y Gijn nos decidamos, por primera vez, a configurar
una fundacin para compartir experiencias en lo que significa la descentralizacin administrativa. Somos Ayuntamientos que hemos venido trabajando en
esa descentralizacin administrativa, en tener en el territorio espacios donde los
ciudadanos pueden acudir a informarse, a hacer trmites, y queremos avanzar
tambin en esa tramitacin telemtica, en la que el Ayuntamiento de Gijn
tiene ya muy avanzados los estudios de la tarjeta ciudadana. Slo nos queda llegar a acuerdos con las entidades financieras para que los ciudadanos, mediante esa tarjeta, puedan adquirir entradas de teatro, puedan pagar el autobs, puedan hacer trmites administrativos, puedan entenderse con la Administracin
desde sus oficinas, domicilios, desde las asociaciones de vecinos, desde los
centros telemticos que promueve el Ayuntamiento de Gijn, bien mediante las
mediatecas o bien mediante los telecentros, como es el de La Camocha.
En ese camino, que se acaba de comenzar, pero que creo que estamos recorriendo todos muy rpidamente, queremos continuar con toda firmeza, sin
prisa pero sin pausa, y por eso el que podamos compartir esa informacin
que hoy nos ha ofrecido el consejero es un buen remate de este seminario,
en el que todos los participantes se vienen preocupando de cmo sugerir entre
todos ideas y debates para esa mejora de la Administracin pblica local,
para que sta se preste con mayor grado de democracia, de participacin,
pero tambin de eficacia y de rigor. Todas esas cuestiones se pueden compatibilizar perfectamente, tenemos que ser capaces de compatibilizarlas, y en ese
trabajo, ustedes, con sus debates y con sus experiencias, nos estn ayudando, y
se lo agradezco sinceramente. Nada ms por mi parte, simplemente declarar
clausurado el sptimo seminario sobre gestin pblica local. Muchas gracias.

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VII

Seminario sobre gestin pblica local

Seminario sobre gestin pblica local

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

y Eugenia Surez Serrano

112. La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos

de la edicin: Ayuntamiento de Gijn,

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

Eugenia Surez Serrano

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

consultora del grupo tao-Gedas, Fernando lvarez y Enrique Sierra, gestor

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

La evaluacin de las polticas

La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...

Olga Ogando y Beln Miranda

Aspectos metodolgicos para tener en cuenta

Las polticas pblicas no constituyen una excepcin en este sentido. Como es

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

no es igual una evaluacin realizada por el propio actor, una autoevaluacin,

hecho, el mercado implica una evaluacin continua de costes y beneficios, lo

La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...

Olga Ogando y Beln Miranda

determinadas polticas este intervalo temporal puede resultar adecuado,

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

materiales en forma de producto o servicio,3 que reflejan los progresos de la

por ejemplo, un servicio de asistencia social se materializa en un cierto

La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...

Olga Ogando y Beln Miranda

Figura 1: funciones de produccin de una accin pblica

poltica de asistencia social se traduce en una mejor calidad de vida de las

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

Los efectos o impactos a menudo se manifiestan en forma de enunciados

el caso, por ejemplo, de los efectos que se derivan de un programa de

La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...

Olga Ogando y Beln Miranda

Figura 2: impactos de una poltica pblica

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

As pues, las polticas pblicas tienen una vida. Nacen en un determinado

La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...

Olga Ogando y Beln Miranda

ofrecer un listado de lo que se ha conseguido y de lo que no. El evaluador

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

Como se ha venido sealando, las diferentes administraciones poseen una

Tabla 1: principales caractersticas de las tcnicas cuantitativas

fiabilidad de los datos resulta esencial y, en muchas ocasiones, deben

La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...

Olga Ogando y Beln Miranda

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

4. Tipologa de los sistemas de evaluacin

Una de las dificultades que pueden surgir en el proceso de evaluacin es el

ce n. 1.260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se

La evaluacin de las polticas pblicas: aspectos metodolgicos...

Olga Ogando y Beln Miranda

5. Diseo de un proceso de evaluacin: principales dificultades

El primer aspecto que se debe tomar en consideracin a la hora de iniciar un

el caso de la Evaluacin del Programa Operativo Regional feoga-Orientacin

Evaluacin y control de polticas pblicas. Indicadores de gestin

f Grado de respuesta del organismo a las recomendaciones efectuadas a raz de la

f Valoracin de la gestin por acciones y por organismo gestor:

f Valoracin de la ejecucin financiera

f Valoracin de la eficacia y de la eficiencia

f Valoracin cualitativa que las distintas personas implicadas (gestores, directores

f Determinacin de los factores de xito y de fracaso del programa