Dedicatoria.

Dedicamos este humilde y trabajo

A su persona Seor Docente por la gran labor de formar
personas de bien para la sociedad a travs del conocimiento.

INTRODUCCIN
El 11 de octubre de 2011 se cumplen diez aos de vigencia de la Ley N 27444
- Ley del Procedimiento administrativo General (en adelante, la LPAG),
publicada el 11 de abril de 2001, norma que marca un hito en la modernizacin
del derecho administrativo peruano. La LPAG recoge todos aquellos cambios
que le dieron un nuevo rostro a la administracin Pblica, ya no vista como una
entelequia lenta, obstruccionista, impredecible y costosa, sino ms bien gil y
dinmica, respetuosa de los derechos fundamentales y cuya actuacin busca
seguridad jurdica, predictibilidad y menores costos para los ciudadanos.
Durante la dcada de 1990 de la centuria pasada, diferentes instituciones del
derecho administrativo nacieron, crecieron o mutaron al ritmo que marcaba el
proceso de reforma del estado que se dio en el pas. apostar por las
privatizaciones, la promocin de la inversin privada, la desregulacin, la
liberalizacin de los mercados, la apertura comercial, la desmonopolizacin y
concesin de los servicios pblicos, entre otras acciones, implicaba tambin
reducir los costos de transaccin generados por la actuacin estatal y adoptar
posturas nuevas respecto de la solucin de los conflictos que se daran en el
mercado, escenario donde la regla de juego sera la libre y leal competencia y
donde los rbitros seran entidades administrativas y no el Poder Judicial, quien
conservara el rol de controlador de la actuacin administrativa con nuevas
facultades y mayor autonoma. el proceso de simplificacin administrativa fue
clave en dicho cambio; en los noventa se consolidaron las reglas vinculadas al
procedimiento de aprobacin automtica, el silencio administrativo, el texto
nico de Procedimientos administrativos (TUPA), la presuncin de veracidad,
la fiscalizacin ex post, entre otras instituciones medulares del rgimen de
simplificacin administrativa.

Estos nuevos rbitros el instituto Nacional de defensa de la Competencia y de

la Proteccin de la Propiedad intelectual (INDECOPI) y los Organismos
Reguladores de servicios Pblicos, vale decir el Organismo supervisor de
inversin Privada en telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo supervisor
de la inversin en energa (OSINERG), el Organismo supervisor de la inversin
en

infraestructura

de

transporte

de

Uso

Pblico

(OSITRAN)

superintendencia Nacional de servicios de saneamiento (SUNASS)

la

iban a

resolver conflictos entre empresas, entre consumidores y empresas, entre

empresas prestadoras de servicios pblicos y entre estas y los usuarios, por lo
que necesitaban un instrumento procedimental que permitiera solucionar
dichos conflictos en la va administrativa, y ese instrumento es el Procedimiento
trilateral, el procedimiento especial regulado en el Captulo i del ttulo iv de la
LPAG.
El presente artculo busca explicar la naturaleza y alcances del Procedimiento
trilateral, demostrar que las estructuras procedimentales diseadas en 1991 en
los mbitos de defensa de la Competencia y Proteccin al Consumidor recogen
procedimientos sancionadores trilaterales (precursores de la estructura
procedimental prevista en la LPAG para el Procedimiento trilateral), resaltar el
rol

del

Procedimiento

trilateral

como

instrumento

que

ha

permitido

desjudicializar el esquema institucional de resolucin de los conflictos entre

los actores que participan en el mercado (incluyendo al estado), mencionar los
rasgos distintivos del Procedimiento trilateral sancionador y evidenciar que en
el Procedimiento trilateral sancionador o no- la autoridad administrativa ejerce
facultades similares y en algunos casos idnticas a las ejercidas por las
autoridades jurisdiccionales.

EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL

1. Definicin del Procedimiento Trilateral

La LPAG define al Procedimiento trilateral como el procedimiento
administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante un
rgano administrativo.
Con el nombre de procedimiento triangular, Ramn Parada lo define as:
El procedimiento triangular es aquel en el que, como en el proceso civil, el
rgano administrativo se sita en una posicin de independencia e
imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses contrapuestos (la
administracin aparece decidiendo en un conflicto entre particulares, de
manera que carece en absoluto de la condicin de parte, pues es totalmente
ajena a la relacin jurdica discutida).
En el Procedimiento trilateral un rgano de la administracin Pblica colegiado
o unipersonal resuelve un conflicto de intereses entre dos o ms administrados.
el rgano administrativo acta como un juez al resolver la contencin, por lo
que debe actuar con independencia e imparcialidad. Las partes en contencin
son administrados, en principio privados (personas naturales o jurdicas), pero
tambin entidades de la administracin Pblica en condicin de administrados
en la relacin jurdico-procedimental, es decir, en igualdad procesal que la otra
parte.
Lo que define al Procedimiento trilateral no es que en l hay tres partes
involucradas (la administracin y dos administrados en contencin), lo que es
un asunto secundario, sino la independencia e imparcialidad de la autoridad
que resuelve el conflicto y la naturaleza del conflicto suscitado entre los dos
administrados, que es un conflicto intersubjetivo que podra ser resuelto en el
Poder Judicial. esas son las notas distintivas del Procedimiento trilateral. este
procedimiento sirve para resolver conflictos que podran ser resueltos por una
autoridad

jurisdiccional

pero

que

el

legislador ha

decidido

otorgarle

competencia primaria a una autoridad administrativa para que ella acte como
si fuera una autoridad jurisdiccional, slo que en sede administrativa, por tanto
no exactamente con los mismos poderes y privilegios que un juez, aunque s
5

con independencia y mayores prerrogativas (como se ir viendo ms adelante)

que las atribuidas a una autoridad administrativa que resuelve los clsicos
procedimientos bilaterales.
Los asuntos que son materia de competencia de la autoridad administrativa en
un Procedimiento trilateral son aquellos:
(i)

Que fueron extrados del mbito del Poder Judicial (v.g. los
procedimientos concursales);

(ii)

Que ofrecen una va de solucin de conflictos alternativa al Poder

Judicial (v.g. los procedimientos de proteccin al consumidor);

(iii)

Que

ofrecan

inicialmente

mecanismos

de

tutela

judicial

administrativo, pero luego se opt por canalizar la solucin de las

controversias

nicamente

procedimientos

de

en

la

investigacin

va
y

administrativa
sancin

de

(v.g.

los

conductas

anticompetitivas);
(iv)

En los que desde un inicio se apost por la va administrativa como

instancia inicial de solucin de conflictos ante los nuevos escenarios
post-reforma del estado (v.g. procedimientos sobre interconexin de
redes o los procedimientos para la determinacin de importaciones
con precios de dumping o subsidiados).

(v)

Que combinan con distintas intensidades los aspectos antes

mencionados

(los

procedimientos

de

control

de

barreras

burocrticas).
La actuacin de los rganos administrativos est sometida a diferentes
tipos de control. en sede administrativa, el control opera a pedido de los
administrados perjudicados por la actuacin administrativa, a instancia de la
entidad pblica que emiti el acto, por intervencin del sistema Nacional de
Control o mediante los rganos con competencia en materia de rgimen
disciplinario y tica pblica.
Los administrados pueden plantear los llamados recursos administrativos
(reconsideracin, apelacin y revisin) para solicitar la declaracin de nulidad o
6

la revocacin de aquellos actos administrativos que les son lesivos. La

administracin puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos
administrativos si estos adems agravian el inters pblico. La Contralora
General de la Repblica, los rganos de Control institucional y los
auditores externos controlan la legalidad de la actividad administrativa. Y los
funcionarios y servidores pblicos pueden ser procesados y sancionados
por la comisin de infracciones disciplinarias o ticas en sede jurisdiccional, el
control por excelencia est a cargo del Poder Judicial a travs del proceso
contencioso

administrativo,

ante

el

cual

se

pueden

impugnar

actos

administrativos; el silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de

la administracin Pblica; la actuacin material; las actuaciones administrativas
sobre el personal dependiente de la administracin; y, en va subsidiaria, las
actuaciones u omisiones de la administracin sobre la validez, eficacia,
ejecucin o interpretacin de los contratos de la administracin. el proceso
contencioso administrativo no es el nico instrumento de control jurisdiccional;
los procesos de amparo, hbeas corpus, hbeas data y la accin de
cumplimiento se erigen como mecanismos de proteccin constitucional de
derechos fundamentales frente a la actividad o inactividad administrativa.
adicionalmente, la accin Popular posibilita el control judicial de los
reglamentos administrativos.

aunado a lo anterior existe, desde 1992, un

control especial sobre las barreras burocrticas ilegales o irrazonables. este

control protege a los agentes econmicos de los sobrecostos que impone la
administracin Pblica, eliminando las barreras burocrticas ilegales o
irrazonables que limitan o restringen el acceso o permanencia de los agentes
econmicos en el mercado.
La finalidad pblica del control de las barreras burocrticas no es slo la
proteccin de derechos fundamentales como la libre iniciativa privada y la
libertad de empresa, sino tambin el procurar que en los mercados haya
competencia efectiva (presin competitiva).

el control de las barreras

burocrticas aparece con el decreto Ley N 26116, cuya segunda disposicin

Complementaria cre a la Comisin de simplificacin del acceso y salida del
Mercado. su tercera disposicin Complementaria estableci que dicha
Comisin tena por objeto supervisar que no se impusieran barreras
7

burocrticas que impidieran u obstaculizaran el acceso o salida de las

empresas de la actividad econmica, velando por el cumplimiento de las
disposiciones sobre simplificacin administrativa contenidas en el ttulo IV del
decreto Legislativo N 757 (publicado el 13 de noviembre de 1991) Ley Marco
para el Crecimiento de la inversin Privada. el ttulo iv del decreto Legislativo
N 757, denominado de la seguridad Jurdica de las inversiones en Materia
administrativa, contena normas de simplificacin administrativa, como las
referidas al rgimen del TUPA, el procedimiento de aprobacin automtica, el
silencio administrativo positivo y negativo, la presentacin de copias simples en
lugar de originales, la regla de que el monto de los derechos de tramitacin no
podr exceder del costo real del servicio, entre otros.
El primer TUPA de INDECOPI se aprob por decreto supremo N 009-93ITINCi, publicado el 05 de junio de 1993. su anexo, publicado el 29 de ese mes,
recoga los procedimientos a cargo de la Comisin de simplificacin del acceso
y salida del Mercado, siendo uno de ellos el procedimiento para la eliminacin
de barreras burocrticas que obstaculicen el acceso de las empresas en la
actividad econmica (simplificacin administrativa). el monto por derecho a
trmite ascenda a una Unidad impositiva tributaria, y se mencionaba
expresamente que el interesado poda solicitar la eliminacin de la barrera
burocrtica.
Hablar de procedimientos trilaterales implica diferenciarlos de los bilaterales, en
los que administracin acta como juez y parte, lo que ocurre en los
procedimientos sancionadores puros; los procedimientos de habilitacin
conducentes al otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones; los
procedimientos

registrales;

procedimientos

tributarios,

etc.

en

estos

procedimientos el administrado se dirige a la autoridad administrativa a solicitar

algo de ella o esta se dirige al administrado con una intencin especfica, por lo
general en ejercicio de potestades de fiscalizacin, protegiendo el inters
pblico. a diferencia de ello, en los procedimientos trilaterales la administracin
acta no slo como gestora del inters pblico, sino tambin como rbitro entre
intereses privados en conflicto, por lo que tiene que actuar con imparcialidad15.

en los procedimientos trilaterales, la administracin es juez, nunca parte. ahora

bien, debe precisarse que su rol no es exactamente igual a la de un juez
director de un proceso civil, el cual siempre se mantiene distante y deja que la
actividad probatoria est en manos de las partes (demandante y demandado).
En el Procedimiento trilateral la autoridad administrativa es un juez con
capacidad para actuar pruebas de oficio, consecuencia de la aplicacin del
principio de verdad material (diferente a la verdad formal de los procesos
civiles) y debido a la necesidad de salvaguardar el inters pblico involucrado.
eso es lo particular del Procedimiento trilateral. en l se aplican tanto
instituciones del derecho administrativo como las de la teora general del
proceso, en algunos casos las instituciones del proceso civil, y en otras las del
proceso penal. Cundo aplicar unas, cundo aplicar otras, depender del tipo
de Procedimiento trilateral. Hay Procedimientos trilaterales en los que el inters
privado y el inters pblico juegan un rol casi simtrico (el procedimiento de
reconocimiento de crditos), mientras que en otras el inters pblico es el
predominante (v.g. el procedimiento de investigacin y sancin de conductas
anticompetitivas). Las intensidades varan, y este fenmeno origina la
aplicacin y modulacin de las instituciones involucradas, tales como la forma
de inicio del procedimiento, el principio de congruencia procesal, el silencio
administrativo, la rebelda, la prescripcin, etc.

2. DISEO Y CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una
reclamacin se llama reclamante y cualquiera de los emplazados se
denomina reclamado. Tanto reclamante como reclamado pueden ser
personas naturales o jurdicas, de derecho privado o pblico.
Adems de lo establecido en la LPAG, el reclamo del reclamante debe
cumplir con los presupuestos de admisibilidad y procedencia respectivos para
que sea admitido a trmite por la autoridad administrativa. Los presupuestos de
admisibilidad son los requisitos formales exigidos en el TUPA. si el reclamante
omite presentar alguno de estos requisitos, la autoridad le concede el plazo de
dos das hbiles para subsanarlo; de lo contrario, declara inadmisible el
9

reclamo. Un presupuesto de procedencia es la competencia de la autoridad. en

algunos procedimientos constituye un presupuesto de procedencia que el
reclamante tenga una situacin jurdica determinada, como por ejemplo la
condicin de consumidor final en los procedimientos de proteccin al
consumidor previstos en la Ley N 29571 - Cdigo de Proteccin y defensa del
Consumidor (en adelante, Cdigo de Consumo).
Admitida a trmite la reclamacin, la autoridad corre traslado de ella al
reclamado para que se pronuncie.

El plazo para contestar los descargos depende de lo establecido en la

Ley especial; en su defecto, el plazo es de quince das hbiles.

El reclamado debe pronunciarse sobre todos los puntos controvertidos

de hecho y de derecho contenidos en el reclamo.

Las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que

hayan sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por
aceptadas o merituadas como ciertas. Si el reclamado no contesta en el
plazo correspondiente ser declarado rebelde por la autoridad. Si se
apersona, no solamente podr contradecir el reclamo, sino que incluso
podr presentar una rplica (una suerte de reconvencin) alegando
violaciones a la legislacin respectiva si la autoridad que conoce el
Procedimiento trilateral es competente para conocer este extremo.
Como es evidente, en este escenario el reclamante tiene derecho a
refutar las imputaciones planteadas en la rplica.

El artculo 224 de la LPAG seala que la rplica a las contestaciones de las

reclamaciones no est permitida, y que los nuevos problemas incluidos en la
contestacin del denunciado sern considerados como materia controvertida.
esta disposicin no debe ser entendida en el sentido de que el reclamante est
impedido de presentar alegaciones frente a la contestacin presentada por el
reclamado. el carcter contradictorio del Procedimiento trilateral permite que
ambas partes presenten las alegaciones que estimen pertinentes durante la
tramitacin del procedimiento. Lo que debe entenderse a partir de lo sealado
10

en el referido artculo es que luego de la contestacin de la reclamacin, el

reclamante no puede agregar peticiones adicionales a su reclamo. Dicho, en
otros trminos, el reclamante puede refutar la rplica del reclamado, pero no
efectuar una nueva rplica, es decir, incorporar hechos o denuncias nuevas a
su reclamo. el artculo 224 de la LPAG se entiende fcilmente si consideramos
a la rplica como algo similar a la reconvencin o contrademanda.
El artculo 225 de la LPaG21 estipula que, sin perjuicio de lo establecido sobre
la carga de la prueba, la actuacin probatoria, los medios de prueba, los gastos
de las actuaciones probatorias y dems asuntos regulados en los artculos 162
a 180 de la LPAG, la autoridad administrativa nicamente puede prescindir de
la actuacin de las pruebas ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo
unnime de estas. esta disposicin es aplicable en tanto no haya evidencia de
afectacin a terceros o al inters pblico. si existen indicios de que el
pronunciamiento puede afectar a terceros o al inters pblico, la autoridad
puede actuar de oficio pruebas adicionales e independientemente de lo
alegado por ambas partes. Un buen ejemplo de ello se da en sede concursal,
en los procedimientos de reconocimiento de crditos. si la autoridad concursal
advierte indicios de que el acreedor y el deudor pretender el reconocimiento
fraudulento de un crdito (la simulacin de obligaciones por lo general tiene el
propsito de reconocer un crdito inexistente con el fin de controlar la Junta de
acreedores), puede actuar pruebas de oficio a fin de hallar la verdad material,
sin importar que, por ejemplo, el deudor se hubiera allanado a la peticin del
acreedor.
En cualquier etapa del Procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte,
podrn dictarse medidas cautelares si hubiera la posibilidad de que sin su
adopcin se arriesgara la eficacia de la resolucin final. si el reclamado no
cumpliera lo ordenado en la medida cautelar, la autoridad administrativa le
puede imponer multas coercitivas. es necesaria la apelacin contra la
resolucin que dicta una medida cautelar dentro del plazo previsto en la Ley
especial o, en defecto de ello, en el plazo de tres das hbiles contados a partir
de la notificacin de la resolucin que dicta la medida. salvo disposicin legal o

11

decisin de la autoridad en contrario, la apelacin no suspende la ejecucin de

la medida cautelar.
En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la
resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o
contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o
conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico
que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos
poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que
se hubieren dictado en el procedimiento. sin embargo, la autoridad podr
continuar el procedimiento de oficio si del anlisis de los hechos considera que
podra estarse afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la
iniciacin del procedimiento pudiera comprometer el inters pblico.
Finalmente, contra la resolucin final recada en un Procedimiento trilateral
expedida por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica,
procede slo la interposicin del recurso de apelacin. de no existir superior
jerrquico, cabe plantear recurso de reconsideracin.
En resumen, el Procedimiento trilateral de la LPAG tiene las siguientes
caractersticas:

Se inicia de oficio o a pedido de parte.

La reclamacin o denuncia debe cumplir con los presupuestos de

admisibilidad y procedencia correspondientes.

Si el reclamado o denunciado no presenta sus descargos, se le

declarar rebelde, lo que supone considerar como ciertos los hechos y
alegaciones invocados en la reclamacin o denuncia.

En principio, los hechos alegados por las partes deben ser probadas por
ellas. No obstante, la autoridad puede actuar pruebas de oficio para
alcanzar la verdad material y salvaguardar el inters pblico involucrado.

El reclamante o denunciante puede solicitar medidas cautelares a su

favor que garanticen la eficacia de la resolucin final.
12

El procedimiento puede concluir si las partes conciliar o transan

extrajudicialmente. sin embargo, la autoridad puede continuar de oficio si
el asunto controvertido puede afectar a terceros o al inters pblico. el
reclamante o denunciante puede impugnar la decisin que declara
infundado su reclamo o denuncia.

Si uno observa el diseo del Procedimiento trilateral previsto en la LPAG

apreciar que la trilateralidad; es decir, la conjuncin de 3 partes (los dos
administrados en conflicto y la autoridad llamada a resolverlo), se presenta
desde un inicio, no por aplicacin de la figura de la intervencin de
terceros, no como consecuencia de una apelacin, sino porque desde el
inicio del procedimiento el campo de juego est marcado para la pelea entre
dos oponentes. Como un partido de ftbol: dos equipos y un rbitro. La
excepcin a esta regla lo constituyen los procedimientos de reclamos de
usuarios de servicios pblicos. en estos, la primera instancia consiste en un
procedimiento bilateral que involucra al usuario que reclama y a la empresa
prestadora del servicio pblico reclamada, siendo esta quien acta como
juez y parte. La apelacin del usuario contra la decisin de la empresa
prestadora ante la Junta de apelaciones de Reclamos de Usuarios - JARU
(para los servicios pblicos de electricidad y gas natural), el tribunal
administrativo de solucin de Reclamos de Usuarios - TRASU (para los
servicios pblicos de telecomunicaciones), el tribunal administrativo de
solucin de Reclamos - TRASS (para los servicios de saneamiento) o el
tribunal de solucin de Controversias de OSITRAN (para los servicios
relativos a la infraestructura de transporte de uso pblico) origina un
Procedimiento trilateral, en el que el rgano administrativo es el juzgador y
las partes en controversia el usuario final y la empresa prestadora del
servicio correspondiente.
3. SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Sujetos del Procedimiento Trilateral:
LOS SUJETOS:
a) Reclamante
13

b) Reclamado,
c) La Administracin Pblica (que se pronunciar).
En principio, podemos sealar que, conforme a la definicin dada del
procedimiento administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho
procedimiento, son de un lado, una Administracin Pblica que acta zanjando
el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o ms administrados que concurren
ante sta administracin, a raz de la existencia de un conflicto de intereses
entre ambos.
La LPAG, en su artculo 50 define el concepto de administrado, sealando que
Se consideran administrados respecto de algn procedimiento administrativo
concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, poseen derechos o
intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a
adoptarse.
En tal sentido, y dado que la LPAG en su artculo 219.1, define al
procedimiento trilateral como aquel procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin
y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la
presente Ley, existe una posicin segn la cual el procedimiento administrativo
sera nicamente aplicable cuando la administracin decide respecto de
conflictos suscitados entre administrados, entendiendo a stos como cualquier
persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada respecto a la
Administracin Pblica o a sus agentes.
En tal sentido, sta posicin, que denominaremos tesis restrictiva, concibe al
procedimiento administrativo trilateral como aqulla clase de procedimiento
administrativo contencioso, donde la Administracin acta como un tercero
imparcial, zanjando un conflicto suscitado entre dos o ms particulares, puesto
que se asume la conceptualizacin del administrado como una persona fsica o
jurdica considerada desde su posicin privada (activa o pasiva) frente a la
14

Administracin. Esta tesis es tributaria de las esbozadas en su oportunidad por

destacados autores espaoles, como GONZALEZ NAVARRO y MARTN
MATEO. En la doctrina nacional esta tesis es adoptada abiertamente por
DANOS ORDEZ, quien refiere que el procedimiento administrativo trilateral
es aquel en el que la Administracin Pblica aparece decidiendo en un conflicto
entre dos particulares, a diferencia del tpico procedimiento bilateral en el que la
Administracin es al mismo tiempo, juez y parte.
En contraposicin a los argumentos sostenidos por los autores citados en el
prrafo precedente, nosotros sostenemos la tesis que denominaremos amplia,
puesto que podran ser materia de composicin por la va del procedimiento
trilateral, tantos conflictos existentes entre dos o ms administrados, entre la
administracin y administrados, y entre entidades de la administracin. La idea
central es que el concepto de administrado contenido en el artculo 50 LPAG,
incluya tambin a entidades de la administracin pblica.
En efecto, el artculo 50 LPAG prescribe lo siguiente:
Artculo 50. Sujetos del procedimiento.
Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho
Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:
1.

Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su

calificacin

situacin

procedimental,

participa

en

el

procedimiento

administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como

administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de
facultades o deberes que los dems administrados.
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier
rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la
instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo
participan en la gestin de los procedimientos administrativos.
En nuestra opinin, la disposicin contenida en el artculo 50.1 de la LPAG,
habilita de manera expresa la denominada tesis amplia, que entre otros, es
seguida en nuestro pas por MORON URBINA. En este orden de ideas, el
15

procedimiento administrativo trilateral est diseado para resolver las

siguientes clases de conflictos o controversias:
a) Conflictos entre administrados:

La definicin contenida en la LPAG

concibe al procedimiento administrativo trilateral como uno de carcter

contencioso. En esencia, la administracin resuelve un conflicto suscitado entre
particulares, respecto de una relacin jurdica respecto de la cual la
administracin no es parte. Debe considerarse, sin embargo, que la relevancia
del conflicto sometido a la competencia de la entidad, se encuentra
ntimamente relacionada con el inters pblico presente en la resolucin del
conflicto de intereses suscitado entre dichas partes. Aqu se aplica lo que en
doctrina

administrativa

se

conoce

como

la

denominada

jurisdiccin

administrativa primaria o jurisdiccin retenida, doctrina que indica que

cuando una ley crea un ente gubernamental y le atribuye competencia para
resolver en instancia administrativa cierto tipo de casos, los tribunales deben
abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se haya pronunciado. Sin embargo,
la mal denominada jurisdiccin primaria, no transfiere una competencia
exclusiva a los organismos administrativos en detrimento de los tribunales.
Simplemente, se establece una competencia prioritaria o previa. Una vez que el
organismo administrativo dicta resolucin, agotando la va administrativa, se
puede acudir a los tribunales para que controlen la actividad administrativa,
mediante la garanta del proceso contencioso administrativo.
Al respecto, COMADIRA, seala que la aplicacin de sta doctrina slo
posterga el ejercicio de la jurisdiccin por los rganos del Poder Judicial y no
indica la falta de jurisdiccin por parte de stos ltimos.
Un ejemplo concreto de conflicto entre administrados, es el procedimiento de
reconocimiento de crditos concursales seguido ante INDECOPI (donde se
presenta una controversia entre los acreedores y una empresa insolvente, y la
Comisin de Reestructuracin Patrimonial acta como entidad decisoria), o los
procedimientos seguidos por los usuarios de servicios pblicos.
b) Conflictos entre una entidad pblica y un particular. Este tipo de
controversia se suscita con motivo de una actuacin previa efectuada por una
entidad pblica. Inicialmente, dicha actuacin previa puede haberse generado
16

en funcin del papel que deba cumplir una entidad pblica como encargada de
resolver una pretensin planteada por el administrado en un tpico
procedimiento administrativo comn. Sin embargo, al plantearse la posibilidad
de que un administrado cuestione o impugne la decisin inicialmente expedida
por una entidad pblica, la autoridad inicial pasa a tener la condicin de
emplazado dentro de un procedimiento administrativo (sujeto), cuya resolucin
ser de competencia de una autoridad superior a la que inicialmente emiti la
decisin impugnada. En este caso, se delimita con absoluta certeza, el rol de
parte y autoridad de la administracin y la inexistencia de una relacin
subordinada entre la entidad llamada a resolver la controversia y la entidad
pblica que ha emitido el acto materia de impugnacin.
En rigor, la contienda se produce entre el rgano que emiti la decisin y el
administrado. Segn LINARES, esta situacin puede darse:
Por la formulacin de una peticin por parte de un particular, y su posterior
denegatoria por parte de la Administracin.
Por la resolucin de oficio tomada por un rgano y la impugnacin de sta por
parte de un administrado.
Formulacin de una peticin por parte de un administrado, decisin favorable
del rgano resolutivo y la ulterior oposicin de un tercero.
Un ejemplo claro de este tipo de controversias, lo constituye el caso de
procedimientos administrativos de seleccin de contratistas que llegan
mediante el recurso de revisin ante el Tribunal Administrativo del
CONSUCODE, en el cual, el postor que participa en el respectivo
procedimiento, tiene la posibilidad de impugnar la decisin de la entidad pblica
de origen ante el referido Tribunal Administrativo. En este ltimo caso, la
entidad pblica cuya decisin es materia de impugnacin, no podr invocar
ninguna clase de prerrogativa ni privilegio en el trmite del procedimiento.
c) Conflictos entre entidades pblicas. Una tercera clase de controversias
que pueden suscitarse en este tipo de procedimientos, son las que se entablan
entre diversas entidades pblicas entre s. Partiendo de la premisa de que
dichas entidades pueden participar en un procedimiento administrativo sin
17

ninguna prerrogativa especial, no existira inconveniente para sustentar que

tiene la condicin jurdica de administrados y, en consecuencia, pueden ser
sujetos de este tipo de procedimientos.
Se ha pretendido objetar los alcances de esta postura, basndose en el hecho
de que las entidades pblicas no poseen derechos sino competencias y que, a
partir de dicha delimitacin, no existiran fundamentos para extender el
procedimiento administrativo a este tipo de controversias. A partir de ello, se
afirma que la capacidad jurdica de una entidad pblica coincide con el conjunto
de potestades que le han sido atribuidas por el ordenamiento. Ello es entendido
as por GARCIA DE ENTERRIA, cuando seala que el principio de legalidad de
la Administracin implica que los entes pblicos no pueden entrar en el trfico
jurdico ilimitadamente. Esta competencia es definida como la aptitud legal de
una

entidad

administrativa

para

ejercer

potestades

administrativas,

predeterminadas previamente por una norma habilitante. Por ello, en caso de

conflictos entre entidades pblicas, la va para resolverlos es mediante la figura
del conflicto de competencias. En este contexto, no sera viable el
procedimiento trilateral basado en la controversia existente entre dos
entidades. La realidad, sin embargo, nos demuestra que esta posicin no toma
en cuenta, que en virtud de la prescripcin contenida en el Art. 50. 1 de la
LPAG, una entidad pblica puede actuar como administrado en un
procedimiento sin que ello implique desnaturalizar la esencia de aquel. El
hecho mismo que una entidad pblica se someta al desarrollo de un
procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a dichas entidades
de sus propias competencias.
Pues bien, sta sumisin de una entidad pblica a otra, en el marco de un
procedimiento

para

obtener

un

pronunciamiento

de

una

autoridad

administrativa, puede dar tambin lugar a que se genere una controversia con
otra entidad pblica respecto del procedimiento iniciado. No cabe duda que en
esta situacin se presenta una contienda entre dos entidades de la
administracin pblica que actan en dicho procedimiento trilateral como
administrados, lo que evidencia que existe una tercera clase de conflictos que
pueden desarrollarse bajo el marco legal del procedimiento trilateral: los

18

conflictos entre entidades de la administracin pblica cuando actan en sede

administrativa como administrados.

4. CONFLICTOS EN EL PROCESO TRILATERAL

En nuestro ordenamiento jurdico, MORON precisa que es partir del
Decreto Ley 26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la
regulacin normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmacin
se sustenta en los alcances de la modificatoria que, sobre el artculo 1 del
Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos
Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva
redaccin de la norma lo siguiente:
Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las
entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se
establezca algo distinto:
En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la
Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms
particulares, entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta
ltima; ()
Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida por el
Decreto Ley 26111, exista el reconocimiento expreso que podan suscitarse
controversias en sede administrativa, en las cuales podran estar involucradas
tres tipos de cuestiones contenciosas:
a) Las controversias entre dos particulares ante la administracin pblica.
b) Las controversias entre un particular y la administracin pblica; y
c) Las controversias entre dos entidades pblicas.
No obstante, lo sealado por MORON, an antes de la dacin del Decreto Ley
26111, ya se haba consagrado legislativamente la posibilidad de que existan

19

conflictos en sede administrativa entre dos o ms partes, conforme a los

supuestos antes descritos.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701, norma que
dispone la eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y restrictivas
de la libre competencia, se haba ya previsto la posibilidad de que
determinadas autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de
controversias.
Nos parece que este es el antecedente ms claro de la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial,
como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos
de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervencin del
aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulacin y
liberalizacin de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creacin
de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como
las constituan la defensa de la competencia, la proteccin al consumidor, la
propiedad intelectual o la regulacin de los servicios pblicos. Y justamente la
esencia de dichas actividades es la intervencin administrativa en la economa
para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto,
si se arbitran conductas, lgicamente es que puedan presentarse contiendas
entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en
va administrativa por organismos especializados de la Administracin Pblica.

5. AUTORIDAD ANTE QUIEN SE DESARROLLA EL PROCEDIMIENTO

Una de las caractersticas de la denominada judicializacin del
procedimiento administrativo, es que se adaptan algunos de los postulados
bsicos del reglamentarismo procesal, pero sin perder de vista la esencial
caracterstica del informalismo del procedimiento administrativo como garanta
a favor de los administrados. No obstante, ello, cuando la administracin acta
decidiendo respecto de un conflicto suscitado entre administrados, asume un
rol arbitral, o similar al que desarrollan los rganos jurisdiccionales cuando
resuelven un conflicto de intereses con relevancia jurdica. As, en el desarrollo
de los procedimientos trilaterales o triangulares, () es predominante el
20

inters o derecho del particular que est en causa, por ello, la Administracin
asume o debe asumir en el cumplimiento de esta actividad una actitud de
rigurosa neutralidad, exactamente la misma que han de adoptar los rganos
judiciales en los procesos civiles.
En el procedimiento administrativo trilateral, la entidad que asume el rol de
instruccin y resolucin del mismo, debe observar necesariamente una actitud
de imparcialidad, que debe guardad compatibilidad con la naturaleza de los
derechos sometidos a su decisin, en la medida en que la imparcialidad,
garantiza el respeto de la igualdad de las partes en su posicin en el
procedimiento, as como la vigencia del principio de contradiccin en el
desarrollo del mismo. La imparcialidad es una calidad inherente a la persona
del juzgador en los procesos judiciales, pero es igualmente aplicable a la
autoridad administrativa resolutora en el procedimiento administrativo trilateral.
Ella no puede crear ventajas a una parte interviniente en el procedimiento en
desmedro de otra y est obligada a respetar el principio de contradiccin en el
procedimiento. Asimismo, deben asegurarse el respeto de los derechos
correspondientes al debido procedimiento administrativo.

6. FUNCIONES DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

El procedimiento trilateral es lo ms cercano que existe en el mbito

administrativo

la

funcin

tpicamente

jurisdiccional.

De

hecho.

El

procedimiento trilateral tiene como una de sus funciones descongestionar la

labor del Poder Judicial de resolver conflictos, lo que la teora general del
proceso denomina heterocomposicin. La actividad administrativa sirve de filtro
para que, en la medida de lo posible, solo llegue al Poder Judicial aquello que
no puede resolverse de manera definitiva en el mbito administrativo. De
hecho, en algunos sectores resulta ser relativamente reducida la cantidad de
procesos contenciosos administrativos iniciados en contra de resoluciones
emitidas por el respectivo tribunal administrativo.
Por otro lado, mediante el ejercicio de la actividad cuasi jurisdiccional de la
administracin pblica se pretende crear una instancia especializada en la
21

resolucin de conflictos, mediante el empleo adicional de criterios tcnicos. Es

decir, la actividad cuasi jurisdiccional es realizada por entes, en general
colegiados, cuyos miembros posee conocimientos importantes de la materia a
resolver, la misma que no necesariamente es de conocimiento pleno de las
diversas instancias del Poder Judicial. Sin embargo, esta constatacin queda
desvirtuada por el hecho de que la controversia siempre se encuentra en
condiciones de ser conocida por el Poder Judicial. Tal situacin permite a
ciertos juristas a proponer que los tribunales administrativos entren a formar
parte del Poder Judicial, cmo rganos jurisdiccionales especializados, lo cual
reduce las instancias a las cuales debe recurrir el particular con el consecuente
beneficio al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
Finalmente, y en el fondo, la existencia de procedimientos administrativos
trilateral implica una evidente falta de confianza del ordenamiento en el Poder
Judicial como ente de resolucin de conflictos. Esta falta de confianza es ms
bien propia de la tradicin europeo continental del derecho administrativo, muy
influida por la necesidad de asignar facultades a la Administracin Pblica
como rezago de principios monrquicos que an subsisten. La tradicin
anglosajona, en cambio, se caracteriza por una mayor competencia del Poder
Judicial frente a la Administracin Pblica, El concepto de tribunal
administrativo proviene ms bien de dicha tradicin europeo continental.
Esta consideracin invade todo derecho pblico, lo cual se muestra, por
ejemplo, en el hecho de que los jueces europeos en general carecen de la
facultad de aplicar el control difuso en caso de que una ley entre en conflicto
con la Constitucin, as como en la generalizacin de la autotutela y la
ejecutoriedad en el derecho administrativo europeo, Esto no ocurre en el
mbito nacional, en el cual se ha considerado incluso la posibilidad de la que la
Administracin Pblica pueda aplicar control difuso ante la presencia de una
norma que vulnere la Constitucin.
7. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

El procedimiento trilateral se caracteriza por mostrar cierta atenuacin o

mediatizacin de importantes principios del procedimiento administrativo
general, situacin derivada de la naturaleza del mismo, en gran medida
22

intermedia entre el procedimiento administrativo clsico o bilateral y el proceso

judicial. En primer lugar, notamos una mayor rigidez y formalidad a nivel del
procedimiento trilateral que el que encontramos en el procedimiento
administrativo

general,

mientras

que

el

procedimiento

bilateral

es

eminentemente informal. Ello, dada la aplicacin de plazos y momentos

especficos para determinadas actuaciones.
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, observamos una
importante atenuacin del principio de verdad material, y en consecuencia, el
de oficialidad de la prueba, puesto que la Administracin se conforma, en
principio, con las pruebas aportadas por las partes, las mismas que poseen la
obligacin de probar los hechos que alegan. Sin embargo, como ya lo hemos
sealado, la asignacin de la carga de la prueba pasa por determinar quien se
encuentra en mejor capacidad para probar algo, con lo cual la carga de la
prueba no necesariamente corresponde a quien afirma un hecho.
Finalmente, existe una importante atenuacin a los principios de no
resolutio y no reformatio in pius, sealados en captulos anteriores del presente
trabajo, puesto que es posible que, en una instancia superior, e incluso en la
misma instancia, la situacin del reclamante pueda empeorar en relacin con
que lo afectaba en la primera instancia, la situacin del reclamante pueda
empeorar en relacin con la que lo afectaba en la primera instancia
administrativa. Ello se debe a la existencia de una controversia entre las partes,
la cual genera la necesidad de establecer beneficios para uno, que se
convierten en perjuicios o gravmenes para el otro, Los principios antes
sealados son aplicables a procedimientos administrativos bilaterales, en los
cuales se reconoce el mayor poder de la Administracin Pblicos Pblica frente
al administrado.
Por otro lado, es preciso indicar que en el procedimiento trilateral la
imparcialidad

neutralidad

de

la

Administracin

debe

acentuarse

notablemente, dada la existencia de un conflicto de intereses entre varios

administrados. La autoridad administrativa debe cuidar entonces de resolver la
tensin entre la obligacin de la entidad de tutelar el inters general y la
necesidad de resolver la controversia. De hecho, la resolucin del conflicto de
23

intereses que se presenta a la autoridad administrativa entraa un componente

de inters general que resulta ineludible.
8. LA TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La tramitacin de los procedimientos trilaterales se sujeta a determinadas

reglas que pretenden asegurar la resolucin justa de la controversia generada,
as como el cumplimiento de los objetivos generales de la entidad
administrativa que corresponda. Ello implica, en primer trmino, el respeto
irrestricto de principio del debido proceso, con ciertos elementos propios ms
bien del proceso judicial. Asimismo, la tramitacin del procedimiento trilateral
debe permitir la participacin activa de la autoridad administrativa como un
tercero

imparcial

encargado

de

la

realizacin

de

la

funcin

de

heterocomposicin, que es en este caso la administracin pblica. Finalmente,

la Administracin debe favorecer la solucin concertada del conflicto, a travs
de la respectiva conciliacin, mecanismo que como veremos ms adelante
pone fin a la controversia y es ms deseable que la propia resolucin a ser
emitida por la autoridad administrativa.
8.1.

Iniciacin del procedimiento trilateral

El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una

reclamacin, o de oficio. La reclamacin es el escrito a travs del cual el
interesado activa el procedimiento trilateral, que no debe confundirse con otros
mecanismos denominados de la misma manera, como la reclamacin cuando
quien lo inicia es la propia administracin. Sin embargo, resultan ser muy raros
los procedimientos trilaterales iniciados de oficio. Hay procedimientos, como los
seguidos ante la Comisin de Defensa de la Libre Competencia de INDECOPI
en aplicacin de Decreto Legislativo N. 1034, que, si bien pueden iniciarse a
pedido de parte, tambin pueden iniciarse de oficio.
En el primer caso, nos encontramos ante un procedimiento trilateral, en el
segundo caso, sin embargo, a naturaleza del procedimiento es bilateral.
Ahora bien, la parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una
reclamacin se denomina reclamante y cualquiera de los emplazados ser
designado como reclamado. Los trminos pueden ser considerados anlogos a
24

los de demandante y demandado propios del proceso judicial comn. Es

necesario sealar que en el mbito de los procedimientos seguidos ante el
INDECOPI se hace referencia a denunciante y denunciado cuando en puridad
dichos procedimientos, en su mayora, son de naturaleza trilateral y no
sancionadora, como por ejemplo los procedimientos seguidos ante la Comisin
de Proteccin al Consumidor.
A este nivel hay que diferenciar dos supuestos distintos de iniciacin del
procedimiento trilateral a instancia de parte. En primero lugar, el supuesto en el
cual la reclamacin se presenta directamente ante el organismo encargado de
resolver el procedimiento, el mismo que puede admitir una segunda instancia,
que resuelve en definitiva la controversia como instancia superior respecto a lo
resuelto por una de las partes, Esto ltimo ocurre por ejemplo en el mbito de
los organismos reguladores de servicios pblicos o en materia de contratacin
estatal, en donde el procedimiento que se tramita en la instancia previa es de
naturaleza bilateral o concurrencial.
Requisitos de la reclamacin
La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos
previstos en el artculo 113 de la ley que seala los requisitos que debe
contener todo escrito administrativo, as como el nombre y la direccin de cada
reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo
de accin afirmativa. Es necesario sealar que la generacin de sanciones es
un procedimiento trilateral no se opone a su naturaleza, toda vez que pueden
ser resultado de la resolucin del conflicto de intereses.
A su vez, la accin afirmativa implica que el resultado del
procedimiento sea la correccin de la situacin de hecho generada, de tal
manera que la misma vuelva a ser la existente antes del supuesto perjuicio
generado por el reclamado.
La norma seala que reclamacin deber ofrecer las pruebas que el
reclamante considere apropiadas para sustentar su pretensin y acompaar
como anexos las pruebas que tenga en su poder. Esta precisin, copia al
carbn de la consignada en el ordenamiento procesal civil, tiene por finalidad
25

asegurar la celeridad del procedimiento. Sin embargo, ello no implica que el

reclamante no pueda presentar u ofrecer pruebas posteriormente, en el
transcurso del procedimiento.
Finalmente, la autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin
de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o los
fundamentos de derechos respectivos. El principio del informalismo, en
consecuencia, se encuentra presente tambin en el procedimiento trilateral,
puesto que se prefiere el pedido de aclaracin al rechazo de la reclamacin.
Traslado de la reclamacin
Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en
conocimiento del reclamado a fin de que ste presente su descargo o
contestacin, en uso de su derecho de defensa. No cabe en consecuencia, en
un procedimiento trilateral, que la autoridad administrativa pueda resolver sin
poner en conocimiento del reclamado lo expresado por el reclamante, por ms
evidente que pueda ser la pertinencia de su pretensin. Ello es resultado de la
aplicacin de los conceptos de debido proceso, en especial del contradictorio
por el cual las partes actan en igualdad de condiciones en el procedimiento,
siendo la Administracin nicamente el tercero imparcial que debe resolver la
controversia.
8.2 Contestacin de la reclamacin
El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de
los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo, la
Administracin declarar en rebelda al reclamado que no la hubiera
presentado. Sin embargo, en el caso de que el reclamado no cumpla con
presentar la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr
permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin
luego del vencimiento del plazo, lo cual resulta ser muy discutible, puesto que
la norma no explica cul es el efecto de la contestacin presentada fuera del
plazo, ni tampoco establece parmetros para esta facultad que se muestra
discrecional.

26

La contestacin tambin deber contener los requisitos de los escritos,

previstos en el artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de
todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Esto implica adems
que las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que
hayan sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por
aceptadas o merituadas como ciertas. En consecuencia, debemos deducir que
la declaracin de rebelda genera presuncin de verdad respecto a lo sealado
en la reclamacin, de manera similar a lo que ocurre en el proceso civil, razn
por la cual no entendemos la previsin seala en el prrafo precedente en
cuanto a la posibilidad de que la autoridad administrativa acepte la contestacin
a la reclamacin an fuera del plazo.
Las cuestiones que tienen que ver con el cumplimiento de requisitos de
admisibilidad o precedencia de la reclamacin, la contestacin o las pruebas
aportadas se proponen conjunta y nicamente al contestar la reclamacin o la
rplica y son resueltas con la resolucin final, previsin que entendemos tiene
por finalidad evitar que el procedimiento se dilate con articulaciones paralelas.
Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica
alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia del
organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y
respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y
contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos
administrativos de trmite.
Respuestas a las contestaciones de las reclamaciones
Conforme a lo establecido por la Ley, y como evidente lmite al
contradictorio, la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est
permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado
sern considerados como materia controvertida. Esta previsin tiene por
finalidad de evitar una cadena de rplicas y dplicas que podra prolongarse ad
infinitud, no obstante que podra considerarse una norma que genera un mayor
formalismo del procedimiento administrativo trilateral.
8.2.

Actuacin Probatoria en los procedimientos trilaterales

27

En los procedimientos trilaterales se da una actuacin probatoria intensa,

en tanto existe pruebas aportadas por el reclamante, el reclamado e incluso, la
propia administracin. Ello implica la completa aplicacin de principios como los
de oficialidad de la prueba en los procedimientos trilaterales.

Es evidente, por otro lado, que resultan aplicables al procedimiento

trilaterales las normas que regulan la actuacin de pruebas en el procedimiento
administrativo general establecidas en los artculos 162 a 180 de la Ley, en
tanto normas del procedimiento general.

Finalmente, dada la especial naturaleza contradictoria del procedimiento

trilateral, la administracin no puede prescindir de la actuacin de las pruebas
ofrecidas por cualquiera de las partes, salvo la existencia de acuerdo unnime
de stas.

9. MEDIDAS CAUTELARESEN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte

en especial, del reclamante, podrn dictarse medidas cautelares conforme a las
normas pertinentes de la Ley (artculo 146 de la misma).
En este caso, las medias cautelares tienen por finalidad proteger el inters
del reclamante, evitando la generacin de un perjuicio o que el que ya se a
producido se agrave. Asimismo, las medidas cautelares permiten asegurar el
resultado de la resolucin final que se emita.
Sin embargo, la ley no seala si el pedido de medida cautelar debe ser
notificado a la parte afectada por la misma. Entendemos que hacerlo afectara
el principio de inaudita pars aplicable a las medidas cautelares, por el cual la
medida cautelar se decide y ejecuta sin que dicha decisin sea puesta en
conocimiento de la parte afectada sino hasta su ejecucin.

28

Ahora bien, si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenada por
la administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa
previstas por la propia ley. Es evidente entonces que el acto administrativo que
ordena la medida cautelar goza de ejecutoriedad.
9.1.

Impugnacin de la resolucin que decide una medida cautelar

Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar

solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de (3) das contados a partir
de la notificacin de la resolucin que dicta la medida. La ley seala que la
apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da,
contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta
en un plazo de (5) das.
Salvo disposicin leal o decisin de la autoridad en contrario, la apelacin
del acto administrativo en cuestin no suspende la ejecucin de la medida
cautelar, que como lo hemos sealado es ejecutoria. La medida cautelar se
ejecuta en tanto acto administrativo aun en contra de la voluntad del
administrado afectado.
Ahora bien, la norma no seala que ocurre si es que no existe superior
jerrquico del funcionario que ha decidido la medida cautelar en el
procedimiento administrativo trilateral. En este caso debe entenderse que cabe
el recurso de reconsideracin, a fin de no afectar el derecho del reclamado en
el procedimiento.
10.

RECURSOS

QUE

PUEDE

INTERPONERSE

EN

LOS

PROCEDIMIENTOS TRILATERALES
Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral, expedida
por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica slo procede
la interposicin del recurso de apelacin, de existir superior jerrquico. No cabe
la interposicin de recurso de reconsideracin, ni mucho menos de revisin.
nicamente cuando no existe superior jerrquico, cabe plantear recurso de
reconsideracin. Una vez resuelto el recurso, se tendr por agotada la va
administrativa, teniendo cualquiera de las partes expedito el derecho de recurrir
al Poder Judicial, a travs de proceso contencioso administrativo, en el cual de
29

participar tambin aquella parte que fuera favorecida por la resolucin

impugnada.
10.1. Tramitacin del recurso administrativo
La apelacin de una resolucin emitida en un procedimiento trilateral
deber ser interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de
los quince (15) das de producida la notificacin respectiva. El expediente
respectivo deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos
(2) das contados desde la fecha de concesin del recurso respectivo.
Algunos ven en esta previsin la existencia de una facultad a favor del
rgano que emite la resolucin a fin de que pueda evaluar la admisin o
procedencia del recurso presentado, facultad que no existe en los casos de
tramitacin de recursos administrativos en procedimientos que no son
trilaterales.
Seguidamente y dentro de los quince (15) das de recibido el expediente
por el superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder el
plazo de quince (15) das para la absolucin de la apelacin. El contradictorio,
propio del procedimiento trilateral, contina entonces en el mbito de la
apelacin.
Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el
prrafo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar da
y hora para la vista de la casa que no podr realizarse en un plazo mayor de
diez (10) contados desde la fecha en que se notifique la absolucin de la
apelacin a quien la interponga, Dicha vista de la causa, por su naturaleza,
autoriza la presentacin de informes orales por las partes, tal como ocurre en
los procedimientos trilaterales regulados por leyes especiales.
Finalmente, la norma seala que la administracin deber emitir resolucin
dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de realizacin de la
audiencia sealada en el prrafo precedente. Transcurridos los cuales, resulta
aplicable el silencio administrativo negativo que corresponda, conforme la Ley
N 29060.

30

11. CONCILIACIONES O TRANSACCIONES EN EL PROCEDIMIENTO

TRILATERAL
Durante el desarrollo del procedimiento trilateral, la administracin debe
favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia existente. Ello en
fin de evitar la continuacin del conflicto y su posible llegada al Poder Judicial
mediante la solucin de la controversia en sede administrativa, dado que la
conciliacin tiene los efectos de la cosa juzgada.
Lo que ocurre es que la resolucin emitida en un procedimiento
administrativo trilateral, como toda resolucin administrativa, es susceptible de
ser impugnada judicialmente. En consecuencia, el citado acto administrativo no
necesariamente pone fin a la controversia. Los mecanismos alternativos de
solucin de conflictos, en cambio, proporcionan una solucin definitiva al
conflicto existente.
Y es que, en la actualidad, el derecho administrativo moderno en especial
en el derecho europeo y en el derecho y en el contexto de procedimientos en
materia

econmica

est

favoreciendo

la

terminacin

concertada

de

procedimientos administrativos, a fin de evitar que la controversia contine

incluso en el mbito jurisdiccional, dada la naturaleza definitiva de la
conciliacin, lo cual permite reducir costos administrativos y costos de
transaccin,

favoreciendo

los

intereses

de

los

administrados

el

funcionamiento del mercado.

Estos mecanismos de terminacin concertada son muy comunes por
ejemplo en procedimientos trilaterales seguidos por organismos reguladores
que supervisan a entidades privadas prestadoras de servicios pblicos, a
travs de sus tribunales de resolucin de controversias. Estas facultades son
consistentes con el rol de dichos organismos de proteger al usuario y de
resolver los conflictos que se generen entre las partes en el mbito de la
prestacin del servicio.

31

En consecuencia, y en los casos en los que la Ley lo permita, y antes de

que se notifique la resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos,
pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una
transaccin extrajudicial o conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y
rgimen jurdico especifico que en cada caso prevea la disposicin que lo
regule.
Tales actos pueden poner fin al procedimiento administrativo tal como lo
hemos sealado cuando nos hemos referido a la terminacin del procedimiento
e incluso dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el
procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin administrativa,
para darle ejecutividad al mismo. Habra que preguntarse, sin embargo, si este
acuerdo gozara de ejecutoriedad, lo cual en realidad depende de la norma que
regule el respectivo acuerdo conciliatorio. Caso contrario, la regulacin es la
que corresponde a la conciliacin extrajudicial, siendo necesaria la ejecucin
judicial del acuerdo celebrado, al constituir cosa juzgada.
11.1 Requisitos de los instrumentos que contienen transacciones o
conciliaciones
La norma seala que los instrumentos que contengan transacciones o
conciliaciones extrajudiciales debern constar por escrito y establecer como
contenido mnimo la identificacin de las partes que intervienen y el plazo de
vigencia. Esta previsin tiene por lgico objeto asegurar la pertinencia del
acuerdo y su validez, de gran importancia para una eventual ejecucin judicial
en caso de que alguna de las pares se niegue al cumplimiento del acuerdo del
acuerdo y teniendo en cuenta que el mismo genera el mismo efecto de la cosa
juzgada, concluyendo con la controversia.
11.2 Continuacin del procedimiento de oficio
Sin embargo, al aprobar los acuerdos que ponen fin a las controversias
materia

del

procedimiento

trilateral,

la

autoridad

podr

continuar

el

procedimiento de oficio si del anlisis de los hechos considera que podra

estarse afectando intereses de terceros dado que ellos no han participado del
32

acuerdo o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento extraase

inters general, como puede ser los procedimientos seguidos ante las
comisiones de INDECOPI en materia de proteccin del consumidor o de
defensa de la competencia, en los cuales la finalidad de la actuacin
administrativa va ms all de la simple solucin de la controversia, tiendo como
finalidad tutelar el derecho de los consumidores en su conjunto o la proteccin
del mercado.
12. CONCLUSIN

A MODO DE CONCLUSION.
1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la
solucin de controversias en sede administrativa. La especialidad de
este tipo de procedimiento no se encuentra slo en su ubicacin
sistemtica en la LPAG (como una categora distinta al procedimiento
comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica
de la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la
regulacin normativa de los diversos procedimientos administrativos
especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas y
Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de
servicios pblicos.

3. No

debe

confundirse

el

procedimiento

trilateral

con

aquellos

procedimientos en los que participan pluralidad de administrados o

agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que se regulan por su
normativa especial.

4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de

un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del
mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, as como el
33

sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad

encargada de resolver las controversias planteadas.

5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos,

deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta
dimensin el principio de verdad material que informa a todo tipo de
procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando
el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En
consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no
deber sustituir el deber probatorio de las partes.

6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no

existe un consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las
entidades pblicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal
sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las
que en el fondo difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de
administrado.

7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de

procedimiento, es su excesiva impronta judicial, lo que, en muchos
casos, puede llevar a la aplicacin de soluciones o respuestas propias
del proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se tome
en consideracin el carcter preferente del sistema de fuentes plasmado
en el Artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG, y que, de una u otra
forma, implican la aplicacin del bloque de normatividad administrativa
sobre los preceptos del derecho procesal civil.

13. BIBLIOGRAFA

34

TRATADO

DE

LA

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRACIN
ADMINISTRATIVO.

PBLICA
El

DEL

Procedimiento

Administrativo Trilateral (Pg. 765) Christian GUZMN NAPUR

COMENTARIOS

LA

LEY

DE

PROCEDIMIENTO

ADMINSITRATIVO. Procedimiento trilateral (Pg. 611) Juan

Carlos MORRN URBINA

http://blog.pucp.edu.pe/blog/derysoc/2008/06/05/elprocedimiento-administrativo-trilateral-y-su-aplicacion-en-laley-del-procedimiento-administrativo-general/
EN

LA

LEY

DEL

PROCEDIMIENTO

APLIICACIN

ADMINISTRATIVO

GENERAL

http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/In
stitucional/Estudios_Economicos/Curso%20de%20Extensi
%C3%B3n%20Universitaria%20de
%20Osinergmin/Manual_Derecho2.pdf EL PROCEDIMIENTO
TRILATERAL EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Procedimiento Especial

http://www.cal.org.pe/pdf/diplomados/procedimiento_mrd.pdf
EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL EL PROCEDIMIENTO
TRILATERAL. Procedimiento Especial Expositor: Demetrio Rojas
G.

35