UNIVERSITAS INDONESIA

RESUME JURNAL

WHEN REFORM COMES INTO PLAY: BUDGETING AS

NEGOTIATIONS BETWEEN ADMINISTRATIONS
(Katharina Peters. 2001. Accounting, Organizations And Society 26 (2001) 521539)

LESTYO SASONO WIJITO

PUJI RAHAYU

PROGRAM PASCASARJANA ILMU AKUNTANSI

UNIVERSITAS INDONESIA

DEPOK
2015

Statement of Authorship
Kami yang bertanda tangan di bawah ini menyatakan bahwa makalah/tugas terlampir adalah
hasil pekerjaan kami sendiri. Tidak ada pekerjaan orang lain yang kami gunakan tanpa
menyebutkan sumbernya.
Materi ini tidak/belum pernah disajikan/digunakan sebagai bahan untuk makalah/tugas pada
mata ajaran lain kecuali kami menyatakan dengan jelas bahwa kami menggunakannya.
Kami memahami bahwa tugas yang kami kumpulkan ini dapat diperbanyak dan atau
dikomunikasikan untuk tujuan mendeteksi adanya plagiarisme.
Mata Ajaran

: Seminar Akuntansi Manajemen

Judul Makalah/Tugas : Resume Jurnal When Reform Comes Into Play: Budgeting As
Negotiations Between Administrations (Katharina Peters. 2001.
Accounting, Organizations And Society 26 (2001) 521539)
Tanggal

: 11 Desember 2015

Dosen

: Desi Adhariani

Nama

: Lestyo Sasono Wijito

Nama

: Puji Rahayu

NPM

: 1506777026

NPM

: 1206214154

Tanda tangan

Tanda Tangan :

1.

Pendahuluan
a. Permainan Reformasi Penganggaran: Gambaran yang Berguna?
Penelitian ini membahas mengenai fenomena yang tersebar luas dalam
administrasi publik yang terjadi pada saat berakhirnya suksesi reformasi anggaran
pada sektor publik. Hal ini menunjukkan bahwa perubahan kelembagaan memiliki
peranan yang penting dan strategis. Kasus yang dianalisis dalam penelitian ini
adalah reformasi anggaran yang terjadi di Berlin, Jerman pada pertengahan tahun
1990an.
Sebuah kerangka dan analisis yang tersedia menjelaskan mengenai berbagai
aspek dan pendekatan penganggaran yang dianggap sebagai game dan menjelaskan
agar budgetary game menjadi efektif. Penelitian ini menggunakan dan
memodifikasi model Garfinkel (1963, 1967) yang di dalamnya terdapat tipologi
aturan yang dikembangkan untuk mengenali dan menganalisis penganggaran
sebagai sebuah game. Pandangan bahwa penganggaran sebagai sebuah game telah
ada sejak 30 tahun terakhir. Penganggaran dianggap sebagai sebuah aktivitas pada
situasi yang dinamis, tindakan oportunis, tidak dapat diprediksi, dan player
memegang peranan penting.
Penelitian ini meneliti keberhasilan metafora game yang menggambarkan
perubahan dalam praktik administrasi penganggaran. Penelitian mengenai metafora
game meliputi:
1) Bagaimana

sekelompok

aktor

yang

memiliki

kekuasaan

berbeda

mengimplementasikan kesempatan dalam permainan (Chiristiaersen dan

Skaerbaeg, 1997).
2) Bagaimana sumber daya disembunyikan dan diungkapkan dalam interaksi
antarpemain (Katthoff,1999; Pentland & Carlile, 1996),
3) Apakah peran games dalam proses negosiasi anggaran pada pelayanan publik
(Czwarniawska-Joerges & Jacobson, 1989).
4) Bagaimana penganggaran berperan sebagai proses strategis yang resiprokal
(Meyers, 1994).
Setelah matafora game, akan dikenalkan pendekatan yang kedua yaitu
praxeological. Ada dua kecenderungan utama yang dapat diindentifikasi dalam
pandangan penelitian yang relevan, yaitu positivist rationality approach dan
symbolic interaction approach.
Dalam pendekatan rasional positif, penelitian lokal maupun internasional
menguji bentuk pelatihan reformasi dan preparatory control model, perencanaan
waktu, dan produk akhir. Perbandingan ini merupakan titik sukses dan kelemahan

dari reformasi. Kegagalan reformasi tersebut dijelaskan dalam kondisi kerangka

yang tidak sempurna, misalnya, staf cenderung menghalangi jalannya reformasi dan
tidak ada koordinasi. Pembenaran yang dimaksudkan seperti ini bukanlah model
reformasi yang disyaratkan, tetapi berpengaruh terhadap institusi (cf van Gunsteren,
1976; Power, 1994).
Pada pendekatan interaksi simbolik yang lebih disukai di Skandinavia,
berbeda dengan pendekatan pragmatis, pendekatan ini tidak dibandingkan dengan
model yang realitas, reformasi dianggap sebagai retorika perubahan yang
dampaknya

dipersepsikan

oleh

aktor.

Pendekatan

simbolik

berorientasi

menempatkan perubahan reformasi diluar model (Winberg at al. 1993). Dengan

membuat persepsi objek utama reformasi anggaran, penelitian symbol oriented
kehilangan aspek utama untuk diinvestigasi. Apabila reformasi penganggaran tidak
hanya berdampak pada model perencanaan, apakah dampak ini mengesampingkan
persepsi pemain pada tingkat praktiknya?
b. Pendekatan Praxeological
Penelitian ini menggunakan pendekatan praxeological dalam menginvestigasi
reformasi penganggaran. Pendekatan ini berawal dari asumsi bahwa reformasi
anggaran sebagai sebuah game. Hampir 40 tahun yang lalu (1964), Wildavsky telah
memberikan kontribusi dalam tesisnya, yang memberikan jawaban atas pertanyaan
reformasi anggaran yang sebaiknya dilakukan. Pada penelitian ini, game metaphor
digunakan untuk menganalisis perubahan dalam penganggaran.
Pendekatan praxeological menggeser fokus pada proses penganggaran.
Selama ini, proses implementasi budgetary reform sebagian besar berfokus pada
aspek politik dari penganggaran dan menganalisis aktivitas yang menghubungkan
antara politik dan administratif (Brunsson, 1989; Czarniawska-Joerges &
Jacobsson, 1989; Johnsson, 1982; Meyers, 1994; Olsen, 1970; Wildavsky, 1964;
Heclo & Wildavsky, 1974).
Subjek penelitian ini

adalah

negosiasi

intra-administrative

dalam

pendistribusian dana publik. Dalam periode 2 bulan, peneliti mengikuti proses

persiapan pengenalan instrumen anggaran yang baru pada salah satu public
authorities terbesar di Berlin. Fokus peneliti bukan pada administrasi, tetapi pada
struktur negosiasi yang dilakukan ketika pemegang otoritas bernegosiasi dengan
pemegang otoritas lainnya mengenai level dan tujuan anggaran. Perspektif ini
tercermin dalam terminologi yang digunakan, authorities tidak lagi berfungsi untuk

kepentingan kota (budaya, olahraga, dan keuangan), tetapi hanya sebagai

departemen.
Penelitian ini fokus memperhatikan dan mengobservasi rutinitas harian
pekerjaan dengan menggunakan komputer, percakapan melalui telefon, diskusi
antar kolega, rapat penting, dan pembicaraan selama makan siang. Selain itu,
penelitian ini juga melakukan pengamatan di luar departemen, seperti menghadiri
pertemuan antar pemerintah, melakukan wawancara dengan pejabat pemerintah,
dan mempelajari berkas otoritas negosiasi lainnya. Dalam pemeriksaan kasus
tertentu, praxeology menawarkan konsep analisis untuk mendapatkan pemahaman
sosiologi tentang perubahan institusional dari tindakan administratif. Konsep ini
tidak ditujukan untuk membuat teori mengenai perubahan sosial, tetapi menangkap
fenomena di dalam administrasi publik sebagai bidang penelitian: suksesi reformasi
anggaran pada sektor publik menunjukkan bahwa perubahan kelembagaan memiliki
peranan yang strategis dan penting. Prosedur praxeological dilakukan untuk
mematuhi paradigma constructivist yang tidak berfokus pada pengujian hipotesis,
tetapi menggali perspektif baru dari fenomena yang ada.
2.

Tujuan Penelitian
a. Pada penelitian ini tujuan yang akan ingin dicapai adalah meneliti keberhasilan dari
metafora game untuk menggambarkan perubahan dalam praktek administrasi
penganggaran.
b. Ingin mengetahui negosiasi yang terjadi pada pendistribusian dana publik

3.

Teori yang Digunakan

Penelitian ini menggunakan dan memodifikasi model Gankel (1963, 1967) terdapat
tipologi aturan yang dikembangkan untuk mengenali dan menganalisis penganggaran
sebagai sebuah game. Chiristiaersen & Skaerbaeg (1997) dalam penelitiannya
menyatakan bahwa sekelompok aktor memegang kekuasaan yang berbeda

dalam

implementasi dan melihat peluang dalam permainan. Katthoff (1999); Pentland &
Carlile (1996) menyatakan bahwa bagaimana sumber daya disembunyikan dan
diungkapkan dalam interaksi antar pemain,. Sementara itu Czwarniawska-Joerges &
Jacobson (1989) menggambarkan peran games dalam proses negosiasi anggaran pada
public service, sedangkan Meyers, 1994 menjelaskan bagaimana penganggaran
berperan sebagai proses strategis yang resiprokal. Wildavsky (1964) telah memberikan
kontribusi dalam tesisnya, yang memberikan jawaban atas pertanyaan bagaimana

reformasi anggaran yang sebaiknya. Pada studi ini, game metaphor digunakan untuk
menganalisis perubahan dalam penganggaran.
Pendekatan praxeological menggeser fokus pada proses penganggaran. Selama ini,
proses implementasi budgetary reform sebagian besar focus pada aspek politik dari
penganggaran dan menganalisis aktivitas yang menghubungkan antara politik dan
administrative (Brunsson, 1989; Czarniawska-Joerges & Jacobsson, 1989; Johnsson,
1982; Meyers, 1994; Olsen, 1970; Wildavsky, 1964; Heclo & Wildavsky, 1974).
4.

Metode Penelitian
Pada penelitian ini, Peter menggunakan metode literatur review dan wawancara
dengan menganalisis reformasi anggaran yang terjadi di Berlin, Jerman pada
pertengahan tahun 1990-an.

5.

Pembahasan
5.1 Administrasi Publik sebagai Locus Of Budegatry Reform: pengendalian
pendanaan Lump-Sum
Reformasi anggaran saat ini juga sampai pada administratif penganggaran (salah
satunya di Berlin yang memiliki aspek cameralistic sedang direformasi).
Reformasi pada akhirnya akan menggeser pusat pertanggungjawaban yang
terpusat menjadi manajemen keuangan terdesentralisasi. Reformasi tersebut
berdampak pada pengeluaran yang dibutuhkan untuk menghasilkan administratif
menjadi dasar dalam menentukan alokasi dana publik. Kecuali tidak terdapat
pengetahuan tentang biaya sesuai kriteria tersebut. Instrumen penganggaran yang
baru saat ini dikenal dengan lump-sum atau blok apropriasi, instrumen anggaran
tersebut kemudian diturunkan menjadi 3 kelompok besar biaya yaitu blok untuk
apropriasi personel, untuk sumber daya fisik dan untuk investasi. Tujuan dari blok
personel untuk memberikan batasan anggaran dan belanja global pada tahun
tertentu saat departemen harus bertanggungjawab atas pengelolaan uangnya
sendiri. Setiap departemen saat ini menerima biaya personel dari blok apropriasi
yang tidak boleh dilampaui.
Dana lump-sum yang dikenalkan saat ini tidak seperti yang diusulkan model
manajemen bisnis yang menjelaskan bahwa dana lump-sum berorientasi output,
tetapi sebagai sistem berorientasi input. Alasan memperkenalan apropriasi lumpsum yaitu mengalihkan tanggung jawab pada detail keuangan badan parlementer
dan kementrian interior dan keuangan pada otoritas individu menciptakan
masalah. Indepenedensi tergambarkan pada otoritas belum terealisasi. Sebaliknya

dependensi telah dibentuk sebelum adanya sistem akuntansi yang masih ada,
dengan penambahan bentuk baru. Kementerian yang lebih tinggi sekarang dapat
mengintervensi sistem kameralitas dan lump-sum. Mereka mengintervensi dengan
tipe pengeluaran frezee dan menunda penjelasan kondisi umum pendanaan lumpsum.
5.2 Room for manoeuvre and overt reserves
5.2.1
Budgeting as a game
Peraturan intra-administrative permainan dalam mendistribusikan dana dalam
usia blok pendanaan sekarang dipertimbangkan. Garfinkel (1963, 1967) menguji
usaha partisipan mencoba selamat dari kondisi krisis kemudian membuat
peraturan untuk menghasilkan bagian rutinitas yang terlihat. Tidak seperti
Garfinkel yang menggunakan metaphor, penelitian ini menggunakan observasi
ethnographic selama 2 tahun negosiasi perusahaan dan merupakan konsep yang
lebih dinamis daripada Garfinkel. Tiga konsep Garfinkel diadopsi oleh penulis
yaitu: kostitutif, strategi, fair play. Penelitian ini memisahkan dari sumber daya
yang beragam baik itu status, peraturan, administratif, dan direktif, dari praktik
komunikasi dan tradisional komunikasi dalam otoritas publik.
5.2.2

Constitutive rules: One Round Takes a Year, Black on White, Red or

Black
Constitutive rules mengatur apa yang boleh dilakukan dan apa yang tidak boleh
dilakukan, oleh karena itu constitutive rules merupakan aturan dasar bagi
permainan. Ciri khas dari constitutive rules adalah merupakan aturan yang
tersembunyi, yang meliputi:
5.2.2.1
One Round Takes a Year
Aturan ini menentukan prinsip anggaran tahunan, sebagai berikut: anggaran
mencakup periode 1 tahun dan akun berlaku selama periode tersebut.
Konsekuensinya adalah asumsi dibuat pada awal tahun dan hasil akhir pada akhir
tahun. Seluruh aktivitas diperhitungkan selama periode satu tahun. Negosiasi
dilakukan untuk menentukan apakah pembayaran tambahan dilakukan pada awal
atau akhir tahun pendanaan blok pertama. Aturan dari Departemen memutuskan
untuk memberikan pembayaran tambahan pada akhir tahun pendanaan blok
pertama dan aturan dari Kementerian adalah mengalihkan tanggung jawab kepada
departemen. Pada aturan one round takes a year, jumlah akhir dari anggaran
diputuskan pada akhir tahun berdasarkan negosiasi dan dibuktikan dengan
pengeluaran aktual.

5.2.2.2
Black on White
Aturan ini mensyaratkan adanya dokumentasi dari bukti pengeluaran otentik.
Konsekuensinya adalah hanya pengeluaran yang disertai dengan bukti
pengeluaran akan diakui dalam anggaran. Aturan dari Depatemen adalah
mendorong dokumentasi bukti pengeluaran yang berkredibilitas dan aturan dari
Kementerian adalah memiliki kelonggaran dalam melakukan negosiasi.
5.2.2.3
Red or Black
Aturan ini mengklasifikasikan bukti pengeluaran dengan tanda hitam dan merah,
berdasarkan tingkat urgensinya. Pengeluaran yang memiliki urgensi tinggi
diberikan tanda merah. Mengingat bahwa jumlah anggaran telah disepakati oleh
parlemen, maka kelebihan pengeluaran yang mengakibatkan defisit hanya
disetetujui apabila kelebihan pengeluaran tersebut memiliki urgensi yang tinggi
dan tidak terhindarkan. Aturan dari Depatemen adalah memilki senjata bila terjadi
defisit tinggi dan aturan dari Kementerian adalah memberikan penilaian kepada
urgensi dari kelebihan pengeluaran tersebut.
5.2.3

Strategic Rules and an Instrument: Room for Manoeuvre and

Overt
Reserves, Same or Different, Be Prepared and Take Your Chance,
Look Back with Foresight
Strategic rules merupakan pelengkap dari constitutive rule sebagai aturan dasar
bagi permainan. Ciri khas dari strategic rules adalah jika salah satu pemain
memilih satu aspek dari strategi, maka pihak lain akan memilih aspek yang
berlawanan.
5.2.3.1
Room for Manoeuvre and Overt Reserves
Aturan ini timbul sebagai akibat dari sektor publik di Jerman yang menganut
prinsip kelonggaran, yaitu memberikan ruang untuk mengadakan manuver dan
memiliki strategi cadangan. Lump-sum funding tidak memberikan kesempatan
kepada Depatemen untuk mendapatkan dana tambahan, yang berarti peluang bagi
Kementerian untuk menghemat pengeluaran. Sedangkan block funding system
memungkinkan negosiasi untuk memberikan kelonggaran pada pengeluaran.
Strategi Room for Manoeuvre and Overt Reserves memperkenalkan hibah bagi
pengeluaran tertentu yang dibatasi oleh penghematan. Aturan bagi Departemen
adalah melakukan manuver guna mengikutsertakan item-item pengeluaran yang
selama ini tidak diperhitungkan dan aturan bagi Kementerian adalah
mencadangkan strategi penghematan sebagai antisipasi dari tindakan manuver
yang dilakukan oleh Departemen.

5.2.3.2
Same or Different
Aturan ini memperlakukan layanan publik sebagai struktur yang seragam atau
struktur yang berlainan. Lump-sum funding memperlakukan pengeluaran secara
seragam, sedangkan block funding system memperlakukan pengeluaran secara
berlainan, seperti pengeluaran per person, pengeluaran yang dihitung berdasarkan
usia pegawai, bonus dan lain-lain. Aturan bagi Departemen adalah mendapatkan
pembayaran tambahan karena memiliki struktur yang berbeda dari otoritas
lainnya dan aturan bagi Kementerian adalah menghitung pengeluaran personal
secara seragam.
5.2.3.3
Be Prepared and Take Your Chance
Aturan ini berlaku ketika terjadi krisis ekonomi di Jerman, yang berakibat pada
periode anggaran beralih dari satu tahun menjadi satu waktu tertentu. Aturan bagi
Kementeraian adalah memberlakukan pembekuan anggaran guna mengendalikan
pengeluaran yang bervariasi dan mendorong perilaku berhemat, sedangkan aturan
bagi Departemen adalah memiliki pengendalian atas anggaran hanya selama
pembekuan pengeluaran dicabut.
5.2.3.4
Looking Back With Foresight
Aturan ini menggunakan prognosa sebagai proyeksi pengeluaran dari ketiga
strategi di atas. Melalui mekanisme tersebut, dapat diidentifikasi adanya
kesalahan pemodelan finansial pada proyeksi pengeluaran. Aturan bagi
Departemen dan Kementerian adalah menciptakan pemodelan finansial yang
memenuhi kepentingan masing-masing.
5.2.4

Rules of Fair Play: The Role Game, The Trust Game, The Endless
Game
Rules of Fair Play merupakan interpretasi dari permainan yang dinalisis dari
pelaksanaan block appropriation system, meliputi:
5.2.4.1
The Role Game
Aturan ini melihat peran dari masing-masing pemain dari block appropriation
system. Aturan bagi Departemen adalah terlalu banyak meminta anggaran dan
aturan bagi Kementerian adalah memangkas permintaan anggaran dari
Departemen yang dianggap tidak realistis.
5.2.4.2
The Trust Game
Aturan ini berlaku sebagai akibat dari block appropriation system yang tidak
memungkinkan otoritas atas mengontrol bawahan secara meluas. Aturan bagi
Departemen dan Kementerian adalah saling menguji tingkat kepercayaan masingmasing dalam melakukan negosiasi terkait imperative funding.
5.2.4.2
The Endless Game

Aturan ini melihat permainan yang tiada akhir karena terjadinya proses negosiasi.
Aturan bagi Departemen adalah memaksimalkan permintaan anggaran dengan
melakukan manuver agar komitman anggaran pada tahun sebelumnya dapat
diberlakukan di masa depan, sedangkan aturan bagi Kementerian adalah
meminimalisir anggaran dengan mengamankan posisi anggaran sebagai antisipasi
dari meningkatnya permintaan anggaran di masa depan.
5.2.5
The Reform Game
The Reform Game melihat permainan sebagai suatu cara untuk mendapatkan dan
mempertahankan sumber daya sebanyak mungkin. Pengenalan block funding
system memberikan konsekuensi:
1) One Round Takes A Year bertindak sebagai aturan strategi yang memberikan
kesempatan negosiasi pada akhir tahun dan pembekuan anggaran diberlakukan
2)

ketika terjadi defisit.

Be Prepared and Take Your Chance memperlakukan anggaran pada satu

waktu tertentu daripada periode selama satu tahun.

3) Looking Back With Foresight memungkinkan pengendalian anggaran dengan
pendokumentasian bukti pengeluaran dan disesuaikan dengan kondisi ekonomi
yang

berlaku.

Pengendalian

internal

diberlakukan

untuk

menjamin

pendistribusian dana masyarakat yang dapat dipertanggungjawabkan.

4) Room for Manoeuvre and Overt Reserves memungkinkan Departemen untuk
melakukan manuver dan Kementerian untuk mencadangkan strategi, namun
dilakukan dengan strategi bagi memenuhi kepentingan bersama.
6.

Kesimpulan
Penelitian ini menjelaskan penggunaan teori permainan pada proses penganggaran.
Hasil dari penelitian ini adalah:
1) Teori permainan pada proses penganggaran mampu menangkap konsekuensi
yang tidak diharapkan. Karena membandingkan hasil dengan model estimasi.
2) Operational black box dapat direkonstruksi melalui analisis empiris terhadap
teori permainan pada proses penganggaran sebagai komponen utama dari
perubahan strategi.
3) Constitutive rules memugkinkan pemahaman terhadap proses reformasi yang
sesuai dengan kondisi sosial.
4) Proses di atas dikenal sebagai praxeological memenungkinkan penganggaran
berakibat pada perubahan tema diskusi pada sektor lainnya.
5) Perlu adanya pembedaan antara reformasi pada bidang politik dan administrasi

7.

Analisa Kritis

1) Penelitian ini mampu menjelaskan teori permainan pada proses penganggaran

yang berujung pada reformasi di bidang administrasi.
2) Cameralistic system tidak didefinisikan sehingga menyulitkan membaca dalam
melakukan interpretasi.
3) Perlu adanya penelitian lebih lanjut yang menginvestigasi keberhasilan dari
reformasi administrasi di Berlin