Contexto

Revista de la Facultad de Arquitectura

Universidad Autnoma de Nuevo Len
Mxico

Artculo
TITULO: Cohesin urbana. Horizonte de expectativa y estrategia de intervencin.
Urban Cohesion. Expectations and strategies.
DESCRIPTORES - KEYWORDS: Cohesin Urbana, Polticas Integrales y Concurrentes,
Gestin Territorial - Urban Cohesion, Integrated and convergent policies, Territorial
management.
AUTORES: Bragos, Oscar(1); Grandinetti, Rita (2); Monteverde, Roberto (3); Nari,
Patricia(4).
NACIONALIDAD: Argentinos.
E-MAIL: contacto@igc.org.ar
TELFONO: +54341 4387685
INSTITUCIN: Instituto de Gestin de Ciudades (*)
DIRECCIN POSTAL: Leguizamn, 1128 bis.
CIUDAD: Rosario
PAIS: Repblica Argentina
(1) Dr. en urbanismo; Arquitecto; Presidente del IGC; profesor/ investigador de la Universidad Nacional de
Rosario
(2) Mgter en Ciencias Sociales- Politloga; profesional senior
Universidad Nacional de Rosario

del IGC; profesora/investigadora de la

(3) Experto en Urbanismo; Arquitecto; Director de Proyectos del IGC; Profesor de pos grado de diversas
universidades latinoamericanas.
(4) Especialista en Territorio y competitividad- Politloga; profesional senior
investigadora de la Universidad Nacional de Rosario

del IGC; profesora/

(*) IGC- Instituto de Gestin de Ciudades- Institucin dedicada a la Consultora y Asistencia Tcnica en
planificacin y gestin de territorios (ciudades y gobiernos sub nacionales) y organizaciones pblicaswww.igc.org.ar

Cohesin urbana. Horizonte de expectativa y estrategia de intervencin.

Urban Cohesion. Expectations and strategies.
Resumen
Este artculo considera las tensiones que se producen en los territorios urbanos de Amrica
Latina del S XXI, expresadas en una gran heterogeneidad, fragmentacin y exclusin,
como procesos que ponen en jaque la uni-direccionalidad de enfoques tradicionales de
polticas urbanas. Esta situacin interroga acerca de las posibilidades y condiciones que
facilitan y promueven la construccin de ciudades ms justas, equitativas, inclusivas y
seguras. Cmo/ dnde/ con quienes se debe intervenir en los territorios para producir
cohesin urbana?
Avanza para su tratamiento en dos lneas complementarias: una de carcter acadmico,
reflexivo y de construccin de conocimiento, en torno al montaje de un corpus teortico
que de sustento a nuevas modalidades de intervencin en los territorios. La otra, vinculada
al diseo y gestin de polticas pblicas, buscando estrategias de intervencin adecuadas
para intentar resolver estas tensiones y producir cohesin urbana.
Pone en valor un abordaje multi-dimesional y concurrente que habilite a considerar un
esquema de intervencin urbana que promueva la cohesin social; presenta la forma
concreta que tom esta modalidad en el diseo de intervencin en una ciudad de Argentina
y finalmente avanza en algunas conclusiones que puedan retomarse y profundizar en
investigaciones y experiencias de intervencin.
Palabras clave
Cohesin Urbana, Polticas Integrales y Concurrentes, Gestin Territorial.
Abstract
This article looks at the tensions that take place in urban territories of Latin America, in the
XXI century, expressed in a wide heterogeneity, fragmentation and exclusion, like
processes that challenge the uni-directionality of traditional approaches to urban policy.
This situation wonders about the possibilities and conditions that promote the construction
of more equitable, inclusive and safe cities. How / where / with whom to intervene in the
territories to produce urban cohesion?
For its treatment advances on two complementary lines: the first one, focuses on building a
framework that supports new ways of intervention in the territories, with an academic and
reflexive approach, it presents the concrete form taken by this method in the design of an
intervention in an Argentinean city. The second one, linked to the design and management
of public policies, looking for appropriate strategies to solve these tensions and produce
urban cohesion.
1

Shows a multi-dimensional approach that enables a scheme of urban intervention to

promote social cohesion, presents the concrete form taken by this method in the design of
intervention in an Argentinean city and finally advances on some conclusions that can be
taken up again and deepen in future research and intervention experiences.
Keywords
Urban Cohesion, Integrated and convergent policies, Territorial management.

Cohesin urbana. Horizonte de expectativa y estrategia de intervencin

Siempre tuve la ilusin y la esperanza de que con un pinchazo de aguja sera posible curar las enfermedades. El principio
de recuperar la energa de un punto enfermo o cansado por medio de un simple pinchazo tiene que ver con la revitalizacin
de ese punto y del rea que hay a su alrededor. Creo que podemos y debemos aplicar algunas magias de la medicina a
las ciudades, pues muchas estn enfermas, algunas casi en estado terminal. Del mismo modo en que la medicina necesita la
interaccin entre el mdico y el paciente, en el urbanismo tambin es necesario hacer que la ciudad reaccione. Tocar un
rea de tal modo que pueda ayudar a curar, mejorar, crear reacciones positivas y en cadena. Es necesario intervenir para
revitalizar, hacer que el organismo trabaje de otro modo. Jaime Lerner (extracto de Distrito Activo- Arquitectos sin
Fronteras, 2009)

I-

Introduccin

La preocupacin de este trabajo tiene un doble fundamento; uno de carcter acadmico,

reflexivo y de construccin de conocimiento, que nos permita avanzar en el montaje de un
corpus teortico que de sustento y validacin a nuevas modalidades de intervencin en los
territorios (ciudades y dems). Otro, ms vinculado a la gestin pblica, al diseo de
polticas pblicas, en la bsqueda de estrategias de intervencin adecuadas para intentar
resolver algunos de los temas ms complejos de las ciudades latinoamericanas del siglo
XXI: la desigualdad.
La pretensin del mismo es disparar algunas consideraciones, preguntas y perspectivas que
aporten a ese fundamento, desde algunos preceptos que guan y referencian nuestros
trabajos y reflexiones:
-

Apuesta fuerte a los territorios urbanos como escenarios de cambio.

El espacio pblico como generador de aprendizajes y sentido de pertenencia
ciudadano.
Conviccin de la necesidad de la planificacin a mediano y largo plazo.
Convencimiento de la complejidad de los territorios.
Certeza de que la participacin social es un componente sustantivo de los procesos
de cambio.
Necesidad de avanzar en la construccin de herramientas para un nuevo paradigma
de polticas territoriales hacia la cohesin social.
Los conceptos articuladores del presente trabajo sern el de Cohesin social y
urbana, refrendados por posiciones fundadas como las de CEPAL (2007), Tironi
(2010).

Somos conscientes que estamos ante un desafo de alto riesgo; nos preocupamos y nos
ocupamos de las situaciones difciles de las ciudades; de aquellas que nos duelen, que nos
interpelan desde la dignidad y la justicia. Factores sociales, polticos, econmicos,
culturales, de gnero, presionan el territorio generando pobreza, desigualdad, exclusin y
violencia urbana.
El fondo de la cuestin nos interroga acerca de las posibilidades y condiciones que facilitan
y promueven la construccin de ciudades ms justas, equitativas, inclusivas y seguras.
3

Cmo, dnde y con quienes se debe intervenir en los territorios para acercarnos a la
cohesin urbana?
Estas cuestiones ponen de manifiesto el nivel de complejidad de la problemtica que nos
proponemos considerar en este artculo; vamos a reflexionar sobre las tensiones que se
producen en los territorios urbanos que estn poniendo en jaque a la unidireccionalidad de
enfoques tradicionales. Trataremos de poner en valor una perspectiva de abordaje
multidimesional y concurrente que nos habilite a considerar un esquema de intervencin
urbana que promueva la cohesin social; presentaremos muy esquemticamente la forma
concreta que tom esta modalidad en el diseo de intervencin en una ciudad de Argentina
y finalmente nos atrevemos a algunas conclusiones que puedan retomarse y profundizar en
investigaciones y experiencias de intervencin.
II-

Los territorios urbanos complejos. Desigualdad y tensiones urbanas.

Amrica Latina es una de las Regiones ms desiguales del mundo (PNUD, 2010). Los
ltimos informes de organismos internacionales revelan que, aunque algunos indicadores
macroeconmicos se modificaron positivamente en los ltimos aos, la desigualdad sigue
siendo el problema ms relevante para la profundizacin de los procesos de inclusin y
democratizacin de la Regin (Repetto, 2001). As podemos sealar que si bien el PBI de
pases como Argentina, Chile y Uruguay muestran crecimientos relativos de importancia,
los indicadores de brecha se comportan con pocas o ninguna modificacin positiva; en
algunos casos la concentracin econmica por ejemplo se ha agudizado (PNUD, 2010).
Asimismo, Amrica Latina es un territorio fundamentalmente urbano, cuya tendencia es la
concentracin en ciudades (Borja en Balbo, M; Jordn, R; Simioni, D; 2003) pero adems,
las ciudades fueron creciendo desequilibradamente a tal punto que en su interior se
reconocen varias ciudades con sus lgicas, dinmicas y expectativas. La ciudad dual, la
oficial, la visible, fragmentada, en capas (Aymonino, 1972; Castells, 1995; Sassen, 2000;
Peter Marcuse 1996; Veiga y Rivoir, 2001).
En todos estos casos lo que las ciudades expresan es la existencia de brechas, de distancia
entre unos y otros. Esa brecha que indica la presencia de fragmentacin, tiene por lo menos
dos componentes:
- Uno derivado de las desigualdades en el acceso a bienes y servicios que
se expresa en pobreza, exclusin, riqueza, reclusin, asimetras,
desafiliacin que estimulan la desintegracin social y la segregacin
territorial.
- Otro, de carcter intangible y simblico vinculado a las capacidades
que surgen de la fortaleza de los lazos sociales que se manifiesta en
altos niveles de segmentacin social y en la debilidad de las
representaciones polticas y sociales tradicionales
Los territorios son paradjicos, al tiempo que atraen, en tanto las personas se movilizan a
los centros urbanos en busca de mejoras y beneficios comparativamente mejores que los de
4

sus lugares de origen; tambin excluyen, en su interior se producen fenmenos de

segregacin y abandono de grandes sectores de la poblacin. En el mismo territorio
conviven de manera inestable, prsperos y decadentes, satisfechos e insatisfechos, exitosos
y fracasados.
En trminos generales, en las grandes ciudades, se intensifica el desplazamiento de las
personas hacia la periferia urbana, los excluidos del mercado de trabajo que se recluyen en
lugares de manera ilegal o precaria, carentes de infraestructura bsica. Pero tambin se
produce el fenmeno de la huida a los suburbios de sectores medios y altos como forma
de auto aislamiento; los condominios cerrados, country club y barrios cerrados son las
modalidades que estos grupos encontraron como salida, en la mayora de los casos para
estar a salvo de la inseguridad. Comienza as la disputa por la periferia.
Este formato de ciudad por un lado reduce las posibilidades de intercambio entre sus
habitantes, negando la propia esencia de la ciudad como lugar de encuentro, socializacin y
aprendizajes ciudadano. La fragmentacin social y territorial abona una idea de ciudad que
est en las antpodas de la ciudad moderna que se hace de la convivencia en la desigualdad
su rasgo ms positivo. Si no se promueve la relacin, el trato y el cruce de miradas y
pareceres, muy difcilmente se encuentren lgicas y cdigos comunes de convivencia y
dilogos constructivos. Lo que trae aparejado serias dificultades para la resolver en forma
negociada y pacfica los conflictos.
Esta situacin se ve agravada, en las barriadas pobres, por la presencia, cada vez ms
importante, de bandas, pandillas y/o grupos vinculados a las economas delictivas que
dominan el territorio, lo aslan y someten desde el miedo y la cooptacin. Aunque este es
un tema que amerita un trabajo especial, solamente indicaremos que en la mayora de las
ciudades donde esta lgica territorial se est naturalizando, hay una evidente debilidad del
estado (o retiro) y una escasa o nula capacidad de sus instituciones para asegurar los
derechos de los habitantes.
Desde otro punto de vista, la situacin de fragmentacin de las ciudades genera problemas
de financiamiento para su mantenimiento y desarrollo: servicios pobres para territorios de
pobres y servicios de primera categora para territorios prsperos. Los pobres no tributan,
los ricos autofinancian sus barrios quin se hace cargo de la ciudad? Reconocemos que
este es un razonamiento extremo pero no muy alejado de muchas situaciones que se
viven en distintas ciudades latinoamericanas.
As expuesto, ya se avizora la complejidad de la problemtica, tanto para identificar el
elenco, extenso, de elementos fundentes del problema: causas y manifestaciones de la
fragmentacin que a la vez funcionan retroalimentndose de las segregaciones espaciales;
como para disear estrategias de intervencin adecuadas y satisfactorias.
Lo que se nos aparece con claridad es que los territorios/ ciudades sufrieron y estn
sufriendo cambios profundos que parecen indicar la necesidad de nuevos paradigmas
para comprender y abordar los territorios. En ellos se producen las disputas de poder de los
5

actores sociales, econmicos y polticos, ellos pugnan por la direccionalidad de las

polticas pblicas en tanto horizonte de expectativa. Podemos decir, entonces que los
fenmenos urbanos tienen siempre un trasfondo poltico. La importancia de esta afirmacin
soporta la postura de la imprescindible presencia estatal para enfrentar el tema de la
desigualdad desde las polticas pblicas.
III-

Lmites de la planificacin fsica del territorio.

Entre los especialistas del ordenamiento territorial y del urbanismo existe cierto consenso
acerca de los desafos que la ciudad contempornea, en general, y la ciudad
latinoamericana, en particular, presentan para la gestin de los procesos urbanos: cohesin
territorial, sostenibilidad ambiental y movilidad / accesibilidad interior. Tres desafos sobre
los cuales tiene que dar respuesta la administracin local, en tanto el rol protagnico que le
corresponde en la gestin y ordenamiento del territorio, y, tambin, el urbanismo, en tanto
disciplina que tiene por objeto el estudio y definicin de los instrumentos de ordenamiento
territorial, en general, y del plan urbano, en particular, en tanto este ltimo se ha convertido
en el instrumento paradigmtico de la disciplina para orientar el crecimiento y
transformacin de la ciudad.
Estos tres desafos se corresponden, en cierta medida, con las intervenciones de mayor
impacto que, en grandes rasgos, hoy caracterizan a la ciudad latinoamericana:
intervenciones en reas degradadas, marginales, con poblacin de muy escasos recursos
excluida del mercado formal del trabajo, que se llevan adelante con el propsito de
reducir la brecha que expresa la profundidad alcanzada por la fragmentacin socioespacial;
intervenciones en grandes reas vacantes, con instalaciones obsoletas, desafectadas de
sus usos originales, que incorporan a la ciudad nuevos espacios pblicos y nuevos
enclaves residenciales y de servicios, pero que tambin ilustran acerca de esa
fragmentacin socio-espacial;
intervenciones en el sistema de movilidad, con nuevas modalidades de transporte
pblico masivo y rpido, que ofrecen nuevas situaciones de conectividad interior a
sectores urbanos hasta el momento poco estructurados y vinculados con el resto de la
ciudad.
Desafos e intervenciones que dan cuenta del carcter contradictorio que distingue al
proceso de crecimiento y transformacin de la ciudad actual, donde la polarizacin del
espacio urbano se empecina con expresarse cada vez con mayor fuerza. Polarizacin que es
el resultado de un proceso complejo donde se conjugan distintos factores; entre ellos, la
progresiva pauperizacin de amplios sectores de la poblacin, las tendencias locacionales
del movimiento migratorio (intra e interurbano), la ausencia de polticas especficas
respecto de la tierra urbana, las particularidades de las polticas de vivienda, las tendencias
de concentracin del capital inmobiliario y las inversiones en obra pblica.
Esta polarizacin adquiere rasgos de segregacin (social y funcional) del espacio urbano;
segregacin entendida como divisiones en el tejido social y el debilitamiento e incluso
6

desaparicin de lazos sociales entre los diversos grupos socioeconmicos, como as

tambin una escasa movilidad social (Roitman, 2003). Y tambin de fragmentacin, con la
creacin de espacios hermticamente cerrados que establecen relaciones asimtricas entre
los sectores donde reside la poblacin de altos ingresos y aquellos donde reside la
poblacin de ms bajos ingresos o excluida de toda actividad formal. Fragmentacin social
del espacio urbano entendida como aislamiento, exclusin, separacin y, tambin, como
archipielizacin.
Frente a esta situacin tan compleja cabe preguntarse qu rol han desempeado las polticas
urbanas, entendidas en un sentido amplio, comprendiendo cuestiones que tienen que ver
tanto con el modelo territorial que se impulsa como con los instrumentos de ordenamiento
urbanstico que se ponen en prctica. Algo estaremos haciendo mal parece ser,
lamentablemente, una posible respuesta. Al respecto, y acertadamente, M-F. Prvt
Schapira (2001), seala que muchas veces la nocin de fragmentacin del espacio urbano
est asociada al proceso de creacin de territorios particulares donde se despliegan polticas
sociales destinadas especficamente a las poblaciones pobres. O sea, por accin u omisin,
las polticas urbanas terminan, muchas veces, dando lugar a procesos que resultan ser,
precisamente, opuestos a lo que se declama y se afirma proponer.
El urbanismo ha superado, hace tiempo ya, su etapa funcionalista, reducida a ofrecer, en
trminos de gestin y ordenamiento del territorio, nada ms que una simple clasificacin
del suelo urbano y rural. Una estricta asignacin de usos e intensidades de uso, se pensaba,
era suficiente para controlar los procesos de crecimiento de la ciudad, en particular los
procesos expansivos de la planta urbana, devenidos en modelo territorial que no se pona en
discusin. El propio desarrollo de la ciudad, la reflexin interna en la misma disciplina, la
aparicin de otras disciplinas que tambin comenzaron a considerar y revalorizar la
cuestin dimensin territorial en la consideracin de sus propios objetos de estudio,
dieron lugar a nuevos enfoques en la lectura de la ciudad y en la formulacin de nuevos
instrumentos de ordenamiento. Una realidad tan compleja no poda ser regulada con
instrumentos tan simples y elementales.
El paso, en el urbanismo, de la clasificacin funcional del suelo a la lectura de la ciudad
por partes fue, sin dudas, un significativo avance disciplinar en el estudio de la realidad
urbana y en la formulacin de nuevas modalidades de actuacin que consiguieron
traducirse en la formulacin de nuevos instrumentos de intervencin y en la
reconceptualizacin y actualizacin de los ms tradicionales, entre ellos, el plan urbano. Y
esto estuvo acompaado por la recuperacin de la visin proyectual de la intervencin
urbana. Un enfoque con el cual, la intervencin a partir de la ejecucin de acciones
especficas y la regulacin del suelo a partir de instrumentos de ordenamiento, cobraban
sentido al estar contenidos por una idea explcita acerca del proyecto de ciudad que se
pretenda alcanzar. No obstante, esto estuvo acompaado por la persistencia de una
concepcin positivista en el estudio de la realidad urbana y en el reconocimiento de los
problemas urbanos. Esto, asociado a una cerrada idea acerca de la efectividad en la
resolucin correcta de los problemas que se presentan en la ciudad a partir de la mera
ejecucin de un proyecto urbano, concebido s cientficamente, result ser tambin un
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enfoque con muchas limitaciones para el estudio y la intervencin en una realidad que se
presenta cada vez ms compleja.
As, la concentracin prcticamente excluyente en la dimensin urbana espacial, fsica
permiti el desarrollo de estudios ms exhaustivos y la definicin de instrumentos ms
ajustados a esa realidad que se presenta como difcil y complicada de abordar. No obstante,
muchas otras cuestiones quedaron de lado, hasta que su progresivo crecimiento y gravedad
hicieron notar que era necesario encontrar otra forma de abordar esta nueva realidad
urbana. A partir de entonces se empieza a cobrar fuerza la idea de articular la dimensin
fsica con las otras dimensiones que pueden identificarse en la realidad urbana a estudiar
e intervenir. Las indagaciones en este sentido quizs hayan sido uno de los rditos ms
significativos de la planificacin estratgica de las ciudades que, por propia definicin,
requera de miradas ms abarcativas acerca de la ciudad y el territorio. De esta manera se
afianzan y ponen a punto de nuevas miradas sobre la ciudad, multiplicando las visiones y
definiendo un enfoque ms interdisciplinario en la formulacin de alternativas para su
transformacin.
Esta nueva mirada aparece como necesaria cuando se analizan los resultados de polticas
recientes respecto de las polticas urbanas, entre ellas las polticas de vivienda pblica. En
muchos casos, la concentracin de barrios de vivienda para poblacin de muy bajos
recursos en determinados sectores de la ciudad parece no haber contribuido a la inclusin
social, ms all de ofrecer una respuesta concreta a una demanda o problema habitacional.
(Bragos, 2012)
La situacin creada presenta un nuevo desafo: cmo intervenir de ahora en ms en estos
espacios degradados y segregados de la ciudad, cmo mejorar la calidad del espacio
pblico, qu intervenciones urbanas son necesarias para incorporar estos sectores urbanos
al resto de la ciudad. Enfrentar este problema no se resuelve solamente desde una visin
enfocada excluyentemente en la dimensin fsica o en alguna de las otras dimensiones.
Enfrentar ese problema implica definir una estrategia de abordaje integral en estos
territorios marginados que haga posible una efectiva concurrencia de las polticas pblicas
en el territorio, ya que, se ha visto, la concurrencia de polticas en una porcin del territorio
no es tal, o sus efectos no resultan en la construccin de un espacio urbano de calidad,
cuando se formulan independientemente unas de otras, ms all de la intencin de abordar
desde distintos ngulos un problema tan complejo.
IV-

La mirada de la cohesin urbana. Abordaje integral, multidimensional y

polticas concurrentes en el territorio

A medida que las ciudades se complejizan, los horizontes y las herramientas de abordaje e
intervencin tambin se van modificando; en ese sentido pensamos que hoy las nuevas
discusiones se orientan hacia el concepto de Cohesin Social y Cohesin Urbana y hacia
las polticas territoriales integrales, multidimensionales y concurrentes.

Partimos de la definicin de CEPAL (2007) acerca de Cohesin Social entendida como la

dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y exclusin y las respuestas,
percepciones y disposiciones ciudadanas ante el modo en que operan y del concepto de
Cohesion Urbana como su derivado territorializado.
Cohesion social, los ltimos aos, y en gran medida por los efectos devastadores de las
polticas neoliberales de los aos 90 en los paises de Latinoamrica (LA), aparece
problematizado en lneas de investigacin y en espacios de gestin. Como dice Manuel
Garretn (2007) los viejos temas de desarrollo, la superacin de la pobreza e inequiedad
aparecen subsumidos en este nuevo concepto en cuanto ideal de sociedad e inspiracin de
polticas pblicas.
Dijimos en la Introduccin que cohesin urbana es la territorializacin del concepto de
Cohesin social porque suscribimos el concepto de Yerga (2009) al expresar que el
territorio es el escenario del dficit de cohesin social, es decir se pone en evidencia, se
muestra, se condensa la cohesin social; pero a la vez (agregamos) el territorio,
dialcticamente, la produce o reproduce. En esa misma lnea de razonamiento existe un
prudente consenso acerca de que la cohesin social se refleja en el carcter ms o menos
fuerte del tejido social y que esa fortaleza tiene que ver con la eficiencia de las normas
que regulan la vida de los habitantes y el carcter ms o menos conflictivo de la
convivencia. Podemos decir, entonces, que la cohesin urbana se percibe y expresa en los
modos y dinmicas de convivencia ciudadana.
Una entrada posible para avanzar en la compresin de la Cohesin urbana, es trabajar
sobre sus opuestos: la desintegracin, la disgregacin y la decadencia; por ende todas
aquellas situaciones que las favorezcan y promuevan atentan contra la Cohesin:
desorganizacin, exclusin, discriminacin, autoritarismo, polarizacin, desigualdad,
inmovilidad social, infelicidad, inseguridad, etc.
Ahora bien, es necesario aclarar que la cohesin y por ende sus obstaculizadores y
promotores son construcciones sociales, histricas, permeables y en tensin permanente;
en ellos confluyen conflictos y consensos que van delineando una relacin (ms o menos
virtuosa) entre el estado y la sociedad hacia una sociedad satisfecha. Esto nos est
indicando que se trata de grados de cohesin, en donde los componentes obstaculizadores y
promotores disputan el sentido de las polticas y las prcticas sociales. Adems, la sociedad
satisfecha, no existe como tal ni existir, porque las necesidades y el propio contenido de
satisfaccin es dinmico y se re significa histricamente. Sin embargo existen algunos
acuerdos generales al respecto:
- el crecimiento econmico no alcanza para erradicar la pobreza y alcanzar
una sociedad equitativa,
- los estados deben asumir un rol ms activo en la proteccin y la inclusin,
- son necesarios los pactos y acuerdos por la inclusin para lograr sentido de
pertenencia.
9

A lo largo del tiempo se vinieron ensayando variadas estrategias y polticas que intentaron
resolver el problema de la exclusin y la pobreza urbana. Sintticamente se pueden
reconocer distintos momentos (Brakarz,J; 2004):
-

Aos 60 y 70: la erradicacin de villas y lugares informales y el traslado

de las personas a barrios con viviendas construidas por el estado.
Fines de los 70 y 80: la entrega de lotes con servicios sanitarios a partir
de los cuales las familias autoconstruyen su casa. Luego la Urbanizacin
de villas miseria (asentamientos irregulares- favelas, etc.)
En la actualidad est avanzando lentamente una mirada amplia, compleja
y multidimensional desde donde se intenta atacar la fragmentacin, la
exclusin y la violencia urbana desde nuevos abordajes y modalidades.
La referencia ineludible son los PUI (proyectos urbanos integrales)
basados en el urbanismo social, desarrollados en ciudad de Medelln en
Colombia.

Imagen N1: MIRADA SOBRE EL TERRITORIO.

Fuente: Elaboracin Propia.

IV.a-

Hacer foco en el territorio: polticas de cohesin urbana

intervenciones integrales y concurrentes (PCU).

Las ideas de Fernando de Mello Franco sobre el territorio como tejido constituido por
urdimbres y tramas nos resulta de gran utilidad para reflejar una perspectiva y una
modalidad de intervencin en sintona con lo que venamos exponiendo.
En ese sentido, avanzamos en algunas definiciones para explicar la metfora. La urdimbre
est compuesta por la estructura fsica de la ciudad, aquella que articula, organiza y en
cierta manera le otorga el carcter al territorio. Es la perspectiva dura del espacio urbano,
la constituyen fundamentalmente las vialidades. En tanto la trama es producto del
entrecruzamiento de la dinmica social, econmica, cultural, poltica, institucional,
simblica e impregnada de intangibles, que le da consistencia, densidad y color al
territorio; expresa la dimensin blanda. Juntas, dispuestas y articuladas con singularidad
dan como resultado el complejo diseo del tejido del territorio.
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Esta metfora nos ayuda a comprender la relacin estrecha entre urdimbre y trama; a la vez
nos advierte acerca de la complejidad del tejido a la hora de intervenir para atarlo, armarlo
y re constituirlo cuando est roto, desarmado, all donde la ciudad pierde todo sentido de
articulacin y conexin formal y simblica; all donde la exclusin, la pobreza, la violencia
y la incertidumbre impiden avanzar hacia la cohesin. Se hace imprescindible, entonces,
identificar qu provoca las rupturas de los tejidos urbanos para contribuir a su
reparacin o a tejer nuevas tramas.
Estos son algunos factores -los ms importantes- que se registran en las ciudades
fundamentalmente de AL:
-

La ausencia y/o precariedad del trabajo.

Las dificultades de los ms jvenes para ser parte activa de la sociedad. Exclusin y
marginacin.
Las restricciones para acceder a un hbitat de calidad.
El avance de las economas delictivas (narcotrfico, prostitucin, elementos
robados).
Violencia criminal.
Discriminacin de gnero y violencia domestica.
Debilidad de la institucionalidad pblica (ausencia de planificacin, distribucin
inequitativa de recursos, escasas estrategias de articulacin interna del estado y con
la sociedad).
Los vicios de la gestin pblica (clientelismo, imprevisibilidad, alta burocratizacin,
corrupcin policial).

Vale aclarar que si bien todos estos factores son absolutamente relevantes, cobran mayor o
menor preponderancia en tanto posibilidad real de incidir sobre l por la trascendencia y la
competencia jurisdiccional. El ejemplo ms claro se evidencia al menos en Argentina- en
el tema de economas delictivas. Estas impactan sobre el territorio pero su desarrollo y su
nivel de penetracin supera ampliamente la jurisdiccin y la intervencin en particular, por
lo que ameritan cambios en las polticas macro (del estado nacional).
Desde este escenario, avanzamos en proponer una perspectiva de abordaje e intervencin
de cierta razonabilidad y viabilidad que logre impactar en la mejora sustantiva de la calidad
de vida de la poblacin: las polticas de cohesin urbana (PCU).
La definicin del lugar de intervencin: se trata de una poltica territorialmente
focalizada, por lo que la definicin del espacio resulta clave. Se hace foco en un territorio
deprimido donde la poblacin est expuesta a situaciones de vulnerabilidad y riesgo,
producto de violencia, pobreza, exclusin, discriminacin o cualquier otra situacin que
ponga en riesgo el bienestar y la convivencia. Los territorios deprimidos caracterizados por
tener
signos
o
emergentes
de
vulnerabilidad
y
de
fragmentacin,
son pasibles de ser intervenidos desde las PCU; ya que son territorios que presentan signos
de descomposicin, rompimiento o debilidad de su entramado social, poltico, imaginario,
productivo, de conectividad, de accesibilidad, vivencial, etc.
11

Las PCU entonces, actan en aquellos territorios deprimidos reconstruyendo su tejido,

resignificando su interior y generando integracin con la ciudad. Siguiendo la figura de
tejidos, la estabilidad estructural de los mismos depende del equilibrio entre la densidad de
urdimbre y trama.
Por otro lado, resulta imprescindible que la intervencin est referenciada a una visin
estratgica ms amplia, es decir de la ciudad, o territorio ampliado ya que la orientacin
responde a una intencionalidad ms general de desarrollo.
Polticas de Cohesin Urbana (PCU)
Son intervenciones territorialmente focalizadas a travs de programas, proyectos y acciones
integrales y concurrentes que producen impactos positivos no solo en ese espacio, sino
adems en el territorio ms amplio y en los aprendizajes sociales e institucionales.
Esta nocin de poltica pblica se diferencia absolutamente de la tradicional nocin de
polticas sectoriales, ms centrada en los saberes del rgano de ejecucin que la
complejidad de la situacin problemtica. Las clsicas polticas de salud, educacin, etc.
que habilitaban mltiples ventanillas diferentes, como si el ciudadano y el territorio no
fuera uno.
Polticas Integrales (PI)
La integralidad responde al reconocimiento de la multi-causalidad (multi-dimensionalidad)
de los fenmenos del territorio. Evita los reduccionismos mono causales y los
determinantes unvocos. Las (PI) son aquellas cuya gestin (diseo, implementacin y
evaluacin) responde a una mirada transversal y a la articulacin y coordinacin de
diferentes prestaciones y servicios en base a convergencia y alineamiento de objetivos,
contenidos e impactos. Su opuesto son las polticas sectoriales.
Polticas Concurrentes (PC)
La concurrencia de polticas significa la confluencia estratgica en un territorio de
esfuerzos, programas y proyectos de distintas jurisdicciones y reas de gobierno.
Su opuesto son tanto las polticas superpuestas como las discrecionales
Las PCU se orientan tanto a las exigencias materiales de existencia (urbanas y econmicas)
como a las que se refieren al vnculo social (identitarias y comunitarias), que confieren
seguridad vital. Enlaza la diversidad social y el derecho a la diferencia con la promocin de
la igualdad social en el acceso a toda suerte de bienes y recursos fundamentales resultantes
de la observacin de los derechos cvicos, polticos y sociales.
-Reduce brechas sociales y favorece una perspectiva social redistributiva- del gasto
pblico.
-Proporciona un marco de igualdad de oportunidades para que todas las personas tengan la
posibilidad de desarrollar una vida digna y autnoma.
-Reconoce las diferencias entre grupos y personas como valor positivo, enriquecedor de
lazos sociales.
-Desarrolla fuertes relaciones sociales (en parte, de tipo comunitario) en entornos diversos:
trabajo, escuelas, barrios.
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-Genera un espacio pblico de carcter integrador y convivencial, expresin social de unas

relaciones democrticas de calidad.
-Difunde un amplio sentimiento de arraigo al lugar, flexible y abierto al cambio.
-Promueve una visin compartida de modelo territorial entre los principales actores y
sectores ciudadanos.
-Impulsa la capacidad ciudadana de organizacin y accin de un territorio para afrontar sus
propios retos econmicos, sociales, poltico democrticos y de sostenibilidad como
elemento clave de desarrollo endgeno.
Las PCU requieren:
-

Agendas multidisciplinares. Corresponden a las dimensiones urbanoambiental, socio econmica y poltico institucional; urbanistas,
economistas, politlogos, ambientalistas, abogados, trabajadores y
psiclogos sociales con miradas especficas pero con la misma
intencionalidad proyectual
Acciones Coordinadas. La coordinacin tanto horizontal como
transversal o vertical es un gran desafo para las administraciones
pblicas. Hay poca cultura de trabajo en este sentido, por lo que puede
resultar una oportunidad para iniciar un proceso de aprendizaje
interesante.
Trabajar en distintas escalas y tiempos. Las PCU aceptan escalas de
actuacin diferentes, micro o amplias en tanto conserven sus compontes
esenciales. Tambin admiten una progresin temporal en tanto se
garantice continuidad y sostenibilidad de las mismas.
Generar relaciones de mayor proximidad y confianza entre el estado y la
ciudadana y entre los propios ciudadanos. La confianza genera y
promueve lazos sociales y co-responsabilidad, imprescindibles para la
convivencia. En este sentido la participacin social gradual, sistemtica y
productiva es una herramienta clave y distintiva de las PCU.

En definitiva, se trata de instalar nuevas modalidades de relacionamiento: del estado con la

sociedad civil, del estado con el sector privado, del propio estado a su interior y con sus
diferentes jurisdicciones. El reto es la construccin de un estado relacional; pero para ello
se hace necesario un cambio sustantivo en las estructuras y dinmicas del propio aparato
estatal (en todas y cada una de sus instancias).
El esquema siguiente grafica la perspectiva y modalidad de las PCU.

13

Cuadro N1: POLTICAS DE COHESTIN URBANA.

Fuente: Elaboracin propia

IV. b-

Notas sobre el diseo de intervencin en un territorio concreto

En este punto, presentamos un esquema de diseo de las PCU en un territorio especfico.

Sin nimo de ser exhaustivos ya que ameritara un espacio exclusivo, sealaremos la forma
que en definitiva toman los conceptos, modalidades y criterios de intervencin. Se trata de
la ciudad de Posadas (Misiones- Argentina) donde estas polticas toman el nombre de PIAT
(Programa de Inclusin y Articulacin Territorial) respondiendo a las particularidades
locales.
Imagen N 2: Miradas sobre el territorio de Posadas.

Fuente: Elaboracin propia.

14

Posadas, es la capital de la provincia de Misiones en el Noreste Argentino.

A orillas del Rio Paran la ciudad creci lentamente hasta la dcada de los 70, momento en
que se inici la construccin de la represa hidroelctrica Yacyret, 90 km aguas abajo de
Posadas. Este fue un punto de inflexin: el rio subi su nivel natural ms de 8 metros,
provocando una alteracin geogrfica de magnitud sobre la ciudad construida,
configurando un nuevo escenario socio-poltico-ambiental.
Sobre una situacin de fragilidad social y elevados niveles de pobreza estructural, la
construccin de la represa bi-nacional Yacyret ha ido inundando importantes reas de la
ciudad y su regin, obligando a la relocalizacin de su poblacin costera.
El ro Paran al cual asoma la ciudad, se transform en un inmenso espejo de agua que
invadi el territorio interior originando una gran modificacin del ambiente y las prcticas
ciudadanas.
A partir de esta situacin, Posadas se ha convertido en un atractor regional y ha crecido
aceleradamente, duplicando poblacin y superficie entre 1970 y 1990. El proceso
migratorio, la aparicin de la figura del re localizado (personas trasladados de zonas
inundables) y las afectaciones por las obras, hicieron de la ciudad un espacio con
singularidades urbanas, antropolgicas y culturales donde conviven desarraigo y
pobreza con modernidad y potencia.
El PIAT, surge en el marco del Plan Estratgico de la ciudad de Posadas, como parte del
eje estratgico Inclusin Local e Identidad Local y fruto de la articulacin integral de
varios proyectos del mismo Plan (PEP, 2010).
En ese contexto la estrategia definida fue disear y aplicar polticas pblicas que reduzcan
los factores que producen o puedan multiplicar los riesgos sociales; atender a los
actualmente excluidos, considerar acciones para mitigar los riesgos actuales y proponer
estrategias para evitar que nuevos sectores avancen hacia situaciones de peligro. Adems
modernizar y promover transformaciones institucionales que generen capacidades en el
estado a la altura de los nuevos desafos (UPE/ IGC, 2011)
El PIAT Las Dolores (barrio- ubicado al del Sur Este de la ciudad) contempla cuatro ejes,
que expresan la multi-dimensionalidad del abordaje, y que a su vez contienen proyectos,
articulados e integrados (UPE/ IGC, 2011), estos son:
HABITAT: Este eje propone transformar el territorio de intervencin en trminos de
consolidacin urbana e integracin a la ciudad. Comprende acciones para el saneamiento
ambiental, obras de infraestructura y servicios para mejorar sustantivamente las
condiciones de habitabilidad del territorio. Se propone jerarquizar el espacio pblico como
elemento de integracin social. Entiende en el ordenamiento fsico del territorio y en la
conectividad con la ciudad. Presenta alternativas de localizacin y prototipos de vivienda
social. Comprende la transformacin barrial mediante intervenciones participativas cuyos
trminos de referencia tienen que ver con: la comunicacin, la accesibilidad, recuperacin
de espacios y la movilidad.
15

INSTITUCIONALIDAD PBLICA: se pretende fortalecer una nueva presencia municipal

en el territorio, tanto por la calidad de los servicios que presta como por los vnculos con la
ciudadana. Persigue el desarrollo de nuevas aptitudes y actitudes estatales que permitan el
desarrollo de renovadas herramientas y arreglos institucionales que contribuyan al
desarrollo de un nuevo modelo de gestin municipal. Adems, alienta a incrementar la
cercana con los ciudadanos, con la promocin y sostenimiento de procesos participativos
que fomentan la apropiacin del proceso de transformacin territorial. La renovacin de
lgicas y herramientas de intervencin son imprescindibles para la viabilidad y
sostenibilidad de la transformacin de los territorios.
PROMOCIN FAMILIAR: La superacin de las condiciones de vulnerabilidad deben
asentarse sobre una estrategia de intervencin que persiga como meta garantizar un piso de
igualdad de oportunidades para todos los habitantes del territorio de intervencin. Se
propone contribuir a la reconstruccin del tejido social, garantizando el derecho universal
a la alimentacin, salud, educacin y cultura, como componentes indispensables para el
desarrollo humano. De este modo la familia es entendida como el ncleo bsico donde
centrar los esfuerzos de cara a reforzar los lazos familiares y afectivos de los grupos
sociales ms desfavorecidos.
Se pretende dar especial atencin a nios y jvenes como garanta de inclusin a mediano y
largo plazo tanto promoviendo capacidades para el trabajo y la creatividad.
DESARROLLO ECONOMICO: Eje elemental para la generacin de oportunidades de
inclusin social desde la perspectiva del acceso al trabajo y al fortalecimiento de aptitudes y
condiciones de empleabilidad. Se propone desarrollar una poltica local capaz de estimular
la produccin y la generacin de trabajo. Es necesario desarrollar procesos creativos
basados en los conocimientos productivos locales que, a partir de la produccin primaria y
la capacitacin constante encuentren sostenibilidad al estar insertos en una visin de
cadenas de valor. Este eje al articularse en una estrategia de intervencin territorial ms
amplia, es capaz de superar las visiones cortoplacistas y sectorializadas que caracterizan a
muchas estrategias productivas, para lo cual, es elemental la retencin de valor en territorio
mediante el desarrollo de mecanismos que permitan generar procesos de agregado de valor
a lo producido en el mismo.
A continuacin y para comprender el entrecruzamiento y relacin entre dimensiones,
presentamos los proyectos de cada eje.

16

Cuadro N2: SINTESIS DE PROYECTOS PIAT LAS DOLORES

EJES

Proyectos

Hbitat

Ambiente saludable
Regularizacin Dominial
Conectividad barrial y accesibilidad urbana
Ordenamiento de la trama urbana
Espacios pblicos de calidad e identidad
Antena municipal
Desconcentracin de servicios municipales
Mesa de acuerdo barril

Institucionalidad Publica

Promocin familiar

Desarrollo productivo
y laboral

Ncleo de gestin
Cuadros de mantenimiento urbano multipropsito
Jardn Maternal
Centro de Alimentacin Saludable
Espacios de convivencia y Diversidad
Recreando Las Dolores
Zona 2.0
Educar para el trabajo
Observatorio de productores
Parque lineal productivo
Circuito de comercio
Centro de produccin comunitario

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin relevada en Proyecto PIAT Las Dolores UEPE- Municipalidad de Misiones Argentina
Imagen N3: LA CARTOGRAFA DE INTERVENCIN

Fuente: Elaboracin propia.

17

A modo de cierre: algunas nociones significativas para resaltar

Las reflexiones vertidas en este artculo, pretenden aportar a la discusin sobre la
construccin de nuevos marcos de referencia conceptuales para las intervenciones urbanas
en ciudades y territorios y en ese escenario avanzar en el diseo de herramientas concretas
de intervencin. Sealaremos a continuacin, a modo de cierre, las nociones ms
significativas que surgen del trabajo y que abren nuevos interrogantes de investigacin y
gestin.
-

Las ciudades en AL fueron creciendo desequilibradamente a tal punto que en su

interior se reconocen varias ciudades con sus lgicas, dinmicas y expectativas.
Esas ciudades expresan la existencia de brechas que indican la presencia de
heterogeneidad, fragmentacin y desigualdad tanto en el acceso de bienes y
servicios como en las capacidades que surgen de la fortaleza de los lazos sociales

La ciudad fragmentada no promueve la relacin, el trato y el cruce de miradas y

pareceres, no se encuentren lgicas y cdigos comunes de convivencia y dilogos
constructivos. Se genera violencia.

Evidente debilidad del estado (o retiro) y una escasa o nula capacidad de sus
instituciones para asegurar los derechos de los habitantes.

Complejidad de la problemtica, para identificar los elementos fundentes del

problema porque funcionan retroalimentndose

El urbanismo ha superado, hace tiempo ya, su etapa funcionalista, reducida a

ofrecer, en trminos de gestin y ordenamiento del territorio, nada ms que una
simple clasificacin del suelo urbano y rural. Se afianzan y ponen a punto de nuevas
miradas sobre la ciudad, multiplicando las visiones y definiendo un enfoque ms
interdisciplinario en la formulacin de alternativas para su transformacin

Se propone intervenciones territorialmente focalizadas a travs de programas,

proyectos y acciones integrales y concurrentes que producen impactos positivos no
solo en ese espacio, sino adems en el territorio ms amplio y en los aprendizajes
sociales e institucionales. Polticas de Cohesin Urbana (PCU). La integralidad
responde al reconocimiento de la multi-causalidad (multi-dimensionalidad) de los
fenmenos del territorio. Evita los reduccionismos
mono-causales y los
determinantes unvocos. La concurrencia de polticas significa la confluencia
estratgica en un territorio de esfuerzos, programas y proyectos de distintas
jurisdicciones y reas de gobierno.

Las PCU se orientan tanto a las exigencias materiales de existencia (urbanas y

econmicas) como a las que se refieren al vnculo social (identitarias y
comunitarias), que confieren seguridad vital. Enlaza la diversidad social y el
derecho a la diferencia con la promocin de la igualdad social en el acceso a toda
18

suerte de bienes y recursos fundamentales resultantes de la observacin de los

derechos cvicos, polticos y sociales.
-

Toma relevancia significativa en vista a garantizar resultados positivos, poner

especial atencin en la dimensin poltico institucional de la propuesta de
intervencin. En ella se trabajan fundamentalmente las capacidades estatales (y de
la sociedad civil) para gestionar y darle sustentabilidad a los nuevos procesos.

En definitiva, consideramos que la heterogeneidad y fragmentacin de las ciudades de

Amrica Latina anima a explorar, cada vez ms, formas que contemplen desde lo
conceptual y desde las prcticas de polticas, miradas territorializadas, integrales y
concurrentes para producir impactos en trminos de cohesin urbana. En este sentido
aparece como necesario avanzar en esquemas de trabajo que contemplen este abordaje,
cruzando perspectivas polticas y tcnicas, desarrollando experiencias y ponindolas en
juego con una mirada crtica para aprender de las mismas y ganar en resultados sustentables
para nuestras ciudades.

19

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