Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
com
CURSO:
REALIDAD
MACROECONMICA
LATINOAMERICANA
MDULO III
REPENSANDO LAS POLTICAS DE
DESARROLLO PRODUCTIVO
Manthra Comunicacin
http://www.iadb.org
Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia
Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND)
(http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para
cualquier uso no-comercial otorgando crdito al BID. No se permiten obras derivadas.
Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se
someter a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID
para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no estn autorizados
por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional.
Note que el enlace URL incluye trminos y condicionales adicionales de esta licencia.
Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de
vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
NDICE
ndice 3
Objetivo general
Objetivos de aprendizaje
Conceptos clave
14
25
49
55
59
VI. Bibliografa
62
PRESENTACIN
En mdulos anteriores se puso en evidencia el limitado
desarrollo en trminos de ingreso y productividad que presenta
Amrica Latina y el Caribe (LAC) respecto a los pases avanzados.
Ello condujo a la necesidad de identificar cules son las restricciones
ms importantes al crecimiento; entre ellas, se trataron a profundidad
las restricciones a la inversin privada (Mdulo I), y los elementos
que limitan la productividad total de los factores dentro de una
economa (Mdulo II).
La pregunta clave, y con la que se pretende avanzar en este nuevo
mdulo, es: qu rol le cabe a las polticas pblicas para favorecer el
desarrollo productivo y remediar problemas de productividad en los
pases de ALC?
Este mdulo aborda esta pregunta examinando las condiciones que
debe cumplir una poltica de desarrollo productivo (PDP) para ser
exitosa. Muchas de las polticas pblicas esenciales que sustentan la
actividad econmica asociadas a la calidad del gasto pblico (como
por ejemplo la provisin de buena infraestructura vial o educacin
bsica) o al establecimiento de una superestructura institucional
que permita el desarrollo de los mercados (como por ejemplo un
sistema de justicia que proteja los derechos de propiedad) son bien
entendidas y no son controversiales.
Este mdulo se concentra, ms bien, en las Polticas de Desarrollo
Productivo que tienen un contacto directo con la esfera productiva
privada, y pueden servir para mejorar la productividad agregada del
sector privado, con especial nfasis en la transformacin productiva
que, como se ha visto, es el taln de Aquiles de nuestra regin. Dada
la importancia del sector productivo privado para el dinamismo de
las economas de mercado de la regin, estas seran polticas muy
valiosas para el desarrollo econmico en tanto aborden algunos
de los impedimentos estructurales y de largo alcance que traban
la contribucin del sector privado al desarrollo econmico de los
pases. Por otro lado, estas son polticas controversiales puesto que
podran abrir la puerta a intervenciones burocrticas o de naturaleza
puramente poltica que distorsionen la eficiencia econmica de los
mercados. Este mdulo ofrece un marco conceptual desde el cual
pensar y repensar las PDP, ilustrando algunos de sus xitos y fracasos.
OBJETIVO GENERAL
Analizar y comprender las limitaciones,
posibilidades y rol que tienen las polticas de
desarrollo productivo (PDP).
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Identificar la importancia de las polticas de desarrollo productivo (PDP)
dentro del desarrollo econmico de la regin. Para ello, reconocer su
razn de ser, as como sus restricciones y retos ms importantes.
Entender los tipos de intervenciones de poltica de desarrollo productivo y
sus requerimientos para hacerlas exitosas.
CONCEPTOS CLAVE
Polticas pblicas
Polticas de desarrollo productivo
Desarrollo econmico
Polticas industriales
Sector privado y poltica pblica
Fallas de mercado
PREGUNTAS
ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
Cules se consideran las causas de una baja productividad en los pases
de ALC?
Cul es el papel de las intervenciones pblicas para aumentar la
productividad de una economa?
Cules son algunos ejemplos de poltica regional que han favorecido la
productividad en pases de ALC?
Cundo una economa es altamente productiva?
I. INTRODUCCIN: PASADO,
PRESENTE Y FUTURO DE
LAS PDP
Para mejorar
hay que cambiar.
Para ser perfecto
hay que cambiar
a menudo.
Winston Churchill
A mediados de los
aos cuarenta, los
pases de la regin
implementaron
una poltica de
Industrializacin
por Sustitucin de
Importaciones.
que lograron crecer a tasas que an hoy son asombrosas, se implementaron estrategias de proteccin similares pero condicionadas al xito exportador. Si la actividad
protegida no se revelaba como de alta productividad mediante el xito exportador, la proteccin cesaba. En ALC
no pareca haber la suficiente capacidad institucional para
organizar y encauzar al sector privado con determinacin.
A pesar de los fracasos, los aprendizajes fueron muchos,
y en algunos pases tales como Brasil, ciertas polticas
resultaron ser muy exitosas a la hora de crear industrias
que luego se volveran internacionalmente competitivas.
Sin embargo, con el advenimiento de la crisis de la deuda
en los aos ochenta, los nimos dejaron definitivamente
de favorecer la poltica industrial vigente y surgi una corriente internacional de apoyo a la idea de transferir la responsabilidad de la asignacin de los recursos de inversin
de los Estados a los mercados. Lo anterior condujo en los
aos noventa a lo que se conocera como el Consenso de
Washington (CW), el cual sirvi de estandarte para liberar
las importaciones y dar un paso atrs hacia el laissez-faire
como estrategia de crecimiento econmico. El CW predic que las decisiones de negocios fueran una labor del
sector privado y urgi a los gobiernos a emprender polticas para fortalecer el entorno en el cual se llevaban a
cabo estas decisiones. El CW rechaz tajantemente a las
polticas que involucraban elegir ganadores, y llam a
desmantelar la poltica industrial y sus instituciones.
El Consejo de
Washington predic
que las decisiones
de negocios fueran
una labor del sector
privado y urgi a
los gobiernos a
emprender polticas
para fortalecer el
entorno en el cual se
llevaban a cabo estas
decisiones.
La Empresa Brasilea
de Aeronutica
(Embraer) fue
fundada como
empresa estatal en
1969 por el gobierno
militar que haba
gobernado Brasil
desde 1964.
10
estatal en 1969 por el gobierno militar que haba gobernado Brasil desde 1964. El mandato de la empresa consisti en producir aviones militares y pequeos aviones
comerciales, bien adaptados para el transporte local en
Brasil, con el fin de volar a mltiples destinos de escaso trfico. Desde el comienzo, la estrategia de Embraer
consisti en concentrarse en el diseo de aviones, en la
produccin del fuselaje y el montaje, con componentes
comprados en el exterior para prcticamente todo el
avin. Esto le permiti a la compaa producir de manera
competitiva aviones tecnolgicamente avanzados y evitar la necesidad de desarrollar componentes tecnolgicamente complejos (un proceso muy costoso) sin tener la
ventaja comparativa para hacerlo. De esta manera, a los
proveedores extranjeros tambin les interesaba asegurarse de que sus mercados nacionales estaban abiertos para
el producto final. El momento escogido por Embraer fue
perfecto: cuando se lanz el Bandeirante (un turbohlice
de pasajeros de 1521 plazas), Estados Unidos desregul
su mercado de transporte areo, lo que llev a la creacin
de redes de sistemas radiales y, como resultado, a un aumento muy considerable de la demanda de aviones regionales que podan servir esas rutas.
Un pilar clave del xito de esta compaa se debe a su desarrollo institucional. A finales de los aos cuarenta, Brasil cre el Centro Tecnolgico Aeroespacial y el Instituto
Tecnolgico de Aeronutica, donde se formaron recursos
humanos especializados. Estas instituciones fueron cruciales para garantizar que Brasil tuviera las capacidades
productivas necesarias para el xito del sector, y el conjunto del clster que se desarroll. El Ministerio de Aeronutica desempe un rol fundamental para proporcionar financiamiento y planificacin estratgica, y otorg el
apoyo necesario al proceso de aprender-haciendo, lo que
fue esencial para su xito final. A su vez, esta empresa gener importantes externalidades para otros segmentos de
la industria brasilea, que se materializaron gracias a las
11
12
industrias tecnolgicamente dinmicas, donde el pas importador no tiene ventajas comparativas, suele ser ineficaz. La ley de 1984 defini una reserva de mercado para
equipos informticos estipulando que slo las empresas
con mayora de accionistas brasileos podran vender en
el mercado nacional. La reserva se aplicaba a los microcomputadores, los minicomputadores existentes en aquella poca, y algunos perifricos. Estos equipos tenan que
ser producidos en el pas y eran objeto de importantes
protecciones arancelarias. Las regulaciones obligaban a
las empresas extranjeras en la industria de las computadoras a participar de firmas conjuntas con socios brasileos en forma minoritaria y producir en Brasil, si queran
vender en el mercado brasileo. Muy pocas empresas lo
hicieron. Las importantes restricciones tambin se aplicaron a la produccin y la venta de programas. A las empresas extranjeras no se les permita comercializar libremente
sus productos en el pas, sobre todo si la Secretara para la
Informacin del Gobierno (SEI) encontraba productores
nacionales de productos similares.
La informtica en
Brasil progres, pero
a pesar de los
considerables recursos
que se destin a su
desarrollo nunca
pudo ponerse al
da en una industria
sumamente dinmica,
en la que las
economas avanzadas
desplazaban
constantemente la
frontera tecnolgica.
13
Recuadro 1.
Tres pruebas/
preguntas claves
para proponer,
implementar
y evaluar una
Poltica de
Desarrollo
Productivo
exitosa
14
El primer paso es diagnosticar cuando los mercados no funcionan bien y fallan para impulsar el desarrollo productivo. Las polticas que no tienen como
objetivo corregir o compensar fallas de mercado no tienen justificacin como
apoyo o complemento al mercado. En efecto, las polticas guiadas por el deseo de fomentar ciertos resultados econmicos, sin referencia a las razones
por las cuales los mercados no los alcanzan, estn inspiradas en una lgica de
15
suplantar al mercado, y corren el riesgo de introducir distorsiones que atenten contra la eficiencia del mercado. El
desarrollo de las economas de mercado en nuestra regin
le proporciona al responsable de la poltica econmica la
gran ventaja de poder tomar decisiones en funcin del
desempeo del mercado, en vez de planificar intervenciones desde un escritorio basado ms en ideologa que en
informacin.
El diseo de la poltica
debe acompaar al
diagnstico en forma
disciplinada. Es crtico
que la poltica atienda
en forma efectiva la
falla de mercado que
especficamente se
diagnostic.
16
1. Alcance: Las polticas pueden enfocarse en sectores especficos (verticales) o pueden tener una base amplia y evitar ocuparse de sectores especficos (horizontales).
2. Tipo: La intervencin que se propone puede tomar la forma de un
Insumo Pblico, es decir, de un bien o servicio cuyo objetivo es fomentar la competitividad del sector privado. Estos insumos pblicos
pueden ser, por ejemplo, mejoras en infraestructura o nueva legislacin que proteja ms eficazmente los derechos de propiedad. Alternativamente, puede ser una Intervencin de Mercado, es decir,
diseada para que afecte los incentivos bajo los cuales se rige el
sector privado. En este tipo de intervenciones estn, por ejemplo,
los subsidios, los aranceles, o las regulaciones destinadas a alterar
las decisiones econmicas de los agentes.
Ambas dimensiones pueden combinarse en una matriz (figura 1), en la cual se
podran clasificar las polticas de desarrollo productivo en cuatro categoras:
a. Insumos pblicos de alcance horizontal.
b. Insumos pblicos de alcance vertical.
c. Intervenciones de mercado de alcance horizontal.
d. Intervenciones de mercado de alcance vertical.
Polticas
horizontales
Polticas
verticales
Insumos
pblicos
Intervenciones
de mercado
Figura 1.
Tipologa de
PDP
Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo reprensar el desarrollo productivo? Polticas
e intituciones slidas para la transformacin econmica. Washington, DC: IDB
17
18
Polticas
horizontales
Polticas
verticales
Insumos
pblicos
Intervenciones
de mercado
Subsidio a la I + D
Exoneraciones impositivas
al sector turismo
Fuente: Crespi, G. Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo reprensar el desarrollo productivo? Polticas
e intituciones slidas para la transformacin econmica. Washington, DC: IDB
Esta tipologa, basada en estas dos dimensiones, tambin resume en gran medida la clase de problemas y consideraciones que los responsables de las polticas tienen a la hora de disear e implementar una PDP. Las intervenciones
de mercado, por ejemplo, al ser esencialmente concebidas como restricciones
al libre funcionamiento del mercado, implican grandes beneficios a los agentes
privados y pueden estar sujetas a presiones de intereses privados. Cuando estas polticas son de carcter temporario o no dan el resultado esperado y se las
quiere suspender, pueden estar sujetas a presiones para prorrogarlas.
Por el contrario, la provisin de insumos pblicos es complementaria a los esfuerzos productivos del sector privado y no beneficia directamente a su bolsillo, por lo que no se encuentra sujeta al mismo tipo de presiones. En efecto,
muchas veces el sector privado contribuye a pagar el costo del insumo pblico. Pero, por otro lado, las polticas de insumos pblicos suelen ser ms demandantes que las intervenciones de mercado en trminos de las capacidades
operativas y de coordinacin del sector pblico para poder hacerlas efectivas
de un modo que le sea til al sector privado.
19
20
Cuando la produccin local de arroz cae por debajo de la demanda local (como
suele suceder), se asignan cuotas de importacin a actores del sector privado,
que pueden importar arroz sin pagar los aranceles correspondientes. Conarroz
es responsable de gestionar estas cuotas, que se asignan a los procesadores
del arroz segn su capacidad de procesamiento. As, los procesadores pueden
comprar arroz a precios del mercado mundial y vender el arroz procesado
en Costa Rica, a precios que reflejan el alto nivel de proteccin. Esto genera
rentas extraordinarias para los procesadores de arroz, sobre todo los grandes.
En su conjunto, la poltica del arroz en Costa Rica implica una transferencia
importante de los consumidores (sobre todo los pobres, para quienes el arroz
representa una parte importante de su canasta bsica) a los productores y
procesadores medianos y grandes.
Insumos pblicos eficaces y solucin de problemas de
coordinacin en Entre Ros, Argentina.
La experiencia de Costa Rica contrasta con la de Entre Ros, Argentina, donde
los problemas del sector arrocero fueron abordados utilizando insumos pblicos. En este caso, los actores principales fueron el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y Pro-Arroz, una fundacin de productores locales
de dicho cereal. Hasta 1998, esta provincia produca una variedad de baja calidad y baja productividad, fundamentalmente para exportar al mercado brasileo. Con la devaluacin de la moneda brasilea en 1999, el sector perdi
competitividad. Desde comienzos de los aos 90, el INTA vena desarrollando
una nueva variedad de arroz (Camba) de mejor calidad y mayor productividad.
En lugar de ejercer presin para obtener proteccin o subsidios, Pro-Arroz organiz a los productores para complementar el financiamiento de la sucursal
local del INTA, INTA-Concepcin, coordinando las contribuciones de sus miembros. Posteriormente, y respondiendo a la solicitud de Pro-Arroz, el gobierno
provincial introdujo un impuesto a los productores destinado directamente a
financiar las actividades de investigacin del INTA Concepcin. Este es un claro mecanismo para impedir el free-riding, es decir, para evitar que algunos
saquen provecho del esfuerzo colectivo, sin hacer el aporte que les corresponde. En este caso, el Estado ayuda a solucionar los problemas de coordinacin
del sector privado. Los productores de arroz colaboraron, adems, prestando
sus campos para la experimentacin necesaria con la nueva variedad. Gracias
a la introduccin exitosa de esta nueva variedad, la productividad el sector
21
Grfico 1.
Productividad
del arroz en
Argentina y
Costa Rica,
1990-2012
200
150
100
50
2011
2012
2010
2009
2007
2008
2005
2006
2004
2002
2003
2001
1999
Argentina
2000
1997
1998
1995
1996
1994
1993
1991
1992
1990
Costa Rica
Polticas Defensivas
Tal cual fueron presentadas, las PDP son polticas constructivas, es decir, buscan reparar una falla del mercado
que le impide desplegar sus capacidades de una forma
efectiva. Sin embargo, el desarrollo productivo no solo se
construye diseando y aplicando polticas nuevas, sino
que tambin es necesario que las ganancias obtenidas
por la puesta en marcha de las polticas se mantenga en
el tiempo, y que tenga mecanismos de defensa contra
amenazas futuras. Choques adversos temporales como
los episodios de inestabilidad macroeconmica, las crisis
22
El desarrollo productivo
no solo se construye
diseando y aplicando
polticas nuevas,
sino que tambin
es necesario que las
ganancias obtenidas
por la puesta en
marcha de las polticas
se mantenga en el
tiempo, y que tenga
mecanismos de defensa
contra amenazas
futuras.
23
24
Tpicamente las fallas de mercado asociadas a este cuadrante son bastante claras, y la dificultad reside en disear polticas adecuadas y, fundamentalmente, contar con
la capacidad institucional para sostenerlas. Si bien, estos
25
El tamao de los
subsidios o las
exenciones tributarias
es clave. En general,
debe garantizarse la
mnima cantidad de
recursos necesarios
para que el mercado
fomente procesos
productivos que lleven
a la sociedad a su
equilibrio deseable
26
27
Grfico 2.
Panorama de la
innovacin en
Amrica Latina
y el Caribe
0,5
1,0
1,5
Privado
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
Pblico
28
29
Las fallas del gobierno tambin estn presentes en las polticas de innovacin de la regin. Una consecuencia de
fallas de gobierno es, por ejemplo, el dficit generalizado
de programas de extensin tecnolgica, que se centran
en la bsqueda y adopcin de tecnologas desarrolladas
fuera de la empresa. Esta es, precisamente, la clase de
actividad de innovacin que se esperara encontrar en los
pases en desarrollo. No obstante, mientras que en los Estados Unidos y Canad, cerca del 10% de las empresas
manufactureras recibe algn tipo de apoyo proveniente
de programas de extensin tecnolgica, la cifra correspondiente en los pases de Amrica Latina es tpicamente
inferior al 2%.
Por ltimo, los subsidios que fomentan la innovacin pueden resultar ms efectivos si se orientan hacia actividades
colaborativas de I+D llevadas a cabo por consorcios de
investigacin compuestos por varias empresas junto con
institutos de investigacin. De este modo, se evitaran du-
30
31
32
grandes barreras a la entrada no genera una externalidad, y tampoco recibe subsidio. Solamente si es exitoso y tiene seguidores recibe el subsidio. Un elemento
atractivo de esta propuesta es que el pionero tiene todos los incentivos a participar en el proceso de difusin,
ya que se beneficia de ella. En el caso especfico de los
arndanos, Stein (2012) estima que un subsidio pequeo
del 2% de las exportaciones de los seguidores habra pagado al pionero cerca de 1,2 millones de dlares entre 1998
y 2005, lo que habra compensado con creces el costo
de experimentacin.
En algunos casos, las intervenciones en este cuadrante involucran a varios agentes que ayudan a conectar la demanda por apoyo pblico con la oferta correspondiente,
intermediando de esta forma entre el Estado y las firmas
beneficiarias. Ejemplos incluyen a bancos comerciales,
agencias incubadoras y hasta a los bancos de desarrollo. Los agentes intermediarios pueden jugar un rol crucial
en tanto estn ms cerca de los clientes y conocen sus
necesidades. Aportan flexibilidad y perspectiva de sector privado en la seleccin de los beneficiarios y pueden
actuar como plataformas de deteccin de oportunidades
rentables que, de otra forma, podran permanecer ocultas
bajo las estructuras rgidas del sector pblico. Ahora bien,
este tipo de intermediaciones estn sujetas a problemas
de agente-principal, es decir, una situacin en donde los
objetivos de los agentes intermediarios no necesariamente
estn alineados con los del Estado (principal). En este caso,
se requieren mecanismos para alinear los incentivos, de tal
forma que los objetivos de desarrollo puedan ser alcanzados.
En suma, cuando se analizan los mritos de las intervenciones de poltica en este cuadrante, la clave es identificar
la falla de mercado que las justifican y ajustar los instrumentos de poltica para estar seguros de que ellos abordan la falla identificada de la forma ms precisa posible.
33
34
35
Recuadro 2.
El sector
pblico como
coordinador
36
37
cualquier caso, la seleccin de los beneficiarios requiere mucho cuidado e informacin. Es importante asegurar que el mecanismo de seleccin est basado en un
anlisis profundo de las oportunidades y retos del sector y que est sustancialmente libre de interferencia
poltica y de los intereses sesgados de los sectores involucrados. Por ejemplo, Chile involucr una firma consultora internacional en el proceso de seleccin, el Boston
Consulting Group.
38
una carretera para desarrollar un destino turstico, pero la agencia que tiene
los recursos y la responsabilidad para efectuar tal arreglo puede hacer parte
del Ministerio de Obras Pblicas. Sin un sistema que permita que la autoridad,
informacin y recursos fluyan dentro del sector pblico para desarrollar los
insumos pblicos, dichos insumos no sern provistos de manera provechosa, y
el sector privado podra desincentivarse a participar en el dilogo sectorial. La
coordinacin dentro del propio sector pblico es uno de los desafos ms importantes que tienen las polticas de desarrollo productivo en este cuadrante.
Las mesas sectoriales ejecutivas en Per
Una de las experiencias recientes ms exitosas en materia de polticas de desarrollo productivo, en este cuadrante, son las mesas ejecutivas sectoriales en el
Per. El programa se inici en 2014, e inicialmente se identificaron tres sectores
con los cuales trabajar en la identificacin y resolucin de obstculos para el
desarrollo: el sector forestal, el acucola, y el textil. A partir de los aprendizajes
que se produjeron en esas mesas, han continuado expandiendo el programa a
otros sectores. Inicialmente, el ministerio de Produccin, a cargo del programa,
consider la posibilidad de contratar una consultora para que participe en el
proceso de seleccin de sectores, tal como lo haba hecho Chile con el Boston
Consulting Group. Sin embargo, el equipo del ministerio enfrentaba una restriccin importante: la falta de tiempo. El programa se lanz a dos aos de la
finalizacin del gobierno, por lo cual se decidi saltar este paso que hubiera
consumido un tiempo considerable y difcilmente hubiera permitido mostrar
resultados concretos de esta iniciativa de gobierno. En lugar de eso, se decidi
comenzar a trabajar con unos pocos sectores que tuvieran tres caractersticas
clave: i) potencial competitivo no realizado hasta el momento; ii) un sector
privado comprometido y con visin, que pudiera transformarse en una contraparte adecuada del sector pblico; y iii) potencial de mover la aguja.
El primer sector priorizado fue el forestal -identificado en conjunto con el ministerio de Agricultura- donde Per tiene ventajas competitivas potenciales
muy claras. El pas tiene una variedad forestal llamada bolaina blanca, de la
cual se extrae madera que se utiliza para la construccin, compitiendo por
ejemplo con el pino chileno. Pero mientras que el pino radiata chileno se demora ms de 20 aos en crecer, la bolaina est lista para cosechar en solo 8. A
pesar de estas ventajas potenciales, y de enormes superficies que se podran
dedicar al sector forestal, tanto en explotacin de bosque primario como en
39
40
Vale la pena ilustrar el tipo de problemas que se resuelven en una mesa, por ejemplo, en la forestal. Una serie
de medidas atacaron uno de los obstculos ms importantes del sector, relacionado con la escasez de financiamiento. En el caso de explotacin de bosques naturales,
la normativa vigente no permita utilizar las concesiones
forestales como garanta para gestionar una hipoteca. Se
reglament la Ley Forestal de manera que permita el uso
de la concesin como garanta. Un problema adicional era
que el financiamiento con los largos plazos que requiere el
sector era muy limitado. En respuesta a esto, se asignaron
200 millones de Soles del fondo MIPYME para el financiamiento a largo plazo de plantaciones o concesiones de
bosques naturales. El Fondo provee el 70% del financiamiento, y el otro 30% tiene que provenir de otras instituciones financieras elegibles.
Otras medidas tienen que ver con la simplificacin de trmites engorrosos. Por ejemplo, el registro de plantaciones demoraba entre seis y doce meses, y requera entre
otras cosas, un plan de manejo forestal de unas 100 pginas de longitud. Hoy en da el proceso de registro de
una plantacin demora no ms de tres das. Otras medidas generan insumos pblicos fundamentales para el desarrollo de ciertos productos del sector. Por ejemplo, era
muy difcil competir en el sector de pisos estructurados,
ya que los procesos de prueba involucraban distintos
procedimientos pruebas de pegamento, de producto final, etc. en distintas localidades muy alejadas de los
41
Las mesas ejecutivas sectoriales en el Per han tenido resultados excelentes en muy poco tiempo. Es un
programa modelo, muy en lnea con las recomendaciones de poltica que hemos delineado en este captulo:
enfocadas en insumos pblicos, de menor riesgo que
los subsidios; amplia colaboracin pblico-privada; mecanismos explcitos para resolver problemas de coordinacin al interior del sector pblico. Creemos que es
un excelente ejemplo de poltica que otros pases podran replicar y sacar provecho. A pesar de ello, cabe
preguntarse si se podr mantener el programa en el propio Per, dado que hay un cambio de gobierno en ciernes.
El ministerio de la Produccin est haciendo importantes
esfuerzos para difundir los logros del programa. El propio
sector privado de los sectores beneficiarios se ha convertido en defensor de las mesas ejecutivas. Solo el tiempo
podr decir si este importante programa se preserva en el
tiempo, ms all del gobierno que lo desarroll.
Intervenciones verticales de mercado
Este cuadrante es, sin duda alguna, el ms controversial. Subsidios o la proteccin a sectores especficos
pueden llevar a comportamientos de bsquedas de
rentas por parte del sector privado que se benefician
de dichas ventajas financieras, y pueden llevar a favoritismos por parte de las autoridades polticas y econmicas. Son las intervenciones de este cuadrante las
42
que han dado a la poltica industrial tradicional la mala reputacin que hoy
poseen, y son, por ende, polticas que deben llevarse a cabo con extremo
cuidado. Algunas de estas intervenciones buscan proteger la supervivencia de sectores en declive o que carecen de ventajas comparativas reales o
potenciales, pero que tienen una fuerte capacidad de influencia poltica. Casos
discutidos anteriormente, como el de la poltica para el sector informtico en
Brasil, o la proteccin del arroz en Costa Rica, son ejemplos claros de los problemas potenciales asociados con estas polticas.
Las polticas en este cuadrante deben estar reservadas a impulsar sectores con
potencial competitivo que no se podran desarrollar en ausencia de las mismas.
Un caso particular en el cual las intervenciones en este cuadrante pueden estar justificadas es cuando ayudan a solucionar problemas de coordinacin en
sectores con ventajas comparativas latentes. Un ejemplo tpico sera, una vez
ms, el desarrollo de un nuevo destino turstico. El problema en este caso es
que sin un aeropuerto no existen incentivos para invertir en hoteles, pero si no
hay hoteles, no tiene sentido invertir en un aeropuerto. En este caso, hay un
mal equilibrio en el cual no se hace ninguna inversin, y un buen equilibrio
en el cual tanto el aeropuerto como los hoteles son construidos. Este problema
puede solucionarse de varias formas: por un lado, el Estado puede construir
el aeropuerto -lo que sera una poltica de insumos pblicos verticales- el cual
debera proveer el suficiente estmulo para la inversin en hoteles; y por el otro,
el Estado podra ofrecer subsidios a la inversin en hoteles y en un aeropuerto
(o garantas de rentabilidad mnima). De cualquier forma, una vez que el destino turstico arranca (o es claro que falla), los subsidios dejan de ser necesarios
porque ya han cumplido su rol de solucionar el problema de coordinacin, y
cualquier apoyo pblico subsiguiente debera darse por va de insumos pblicos. Lo anterior implica que la estrategia de subsidiar la inversin en hoteles es
justificable si, y solo si, es una poltica temporal y nunca permanente.
Es interesante observar que la calidad de las polticas pblicas en este cuadrante depende mucho del grado de organizacin que alcancen ciertos sectores
privados no competitivos para ejercer presin y del enfoque que tengan las
agencias pblicas encargadas de interactuar con el sector. En Costa Rica, por
ejemplo, coexiste una poltica arrocera fallida con polticas exitosas de turismo
o de desarrollo de dispositivos teraputicos que, como se describe ms adelante, incorporan varios de los elementos que validan las PDP en este cuadrante.
43
Grfico 3.
Solucin
de fallas de
coordinacin
en el turismo en
Costa Rica
2,000
1,800
1,600
1,400
1,200
Se introducen
incentivos fiscales
importantes (Ley de
incentivos para el
desarrollo turstico,
Ley 6.990)
Reduccin/
eliminacin de
incentivos fiscales
(Nueva Ley 7.293)
1,000
800
600
400
400
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
44
45
se concentraron en mercados especficos de los cuales intentaron atraer visitantes. Tener una conexin directa es una ventaja evidente para visitantes
potenciales, pero las aerolneas no estaban convencidas de iniciar nuevas conexiones sin garantizar que las sillas se iban a llenar. Adicionalmente, atraer
turistas requera de altos costos en promocin. De esta forma, se enfrentaron
a dos inversiones costosas e inaplazables que el sector privado no necesariamente estaba dispuesto a hacer por s mismo.
En primer lugar, atraer turistas a un pas caribeo puede tener derrames significativos a otros pases, especialmente si los visitantes se interesan en conocer
ms de un destino en un mismo viaje, o si el conocimiento de un pas del rea
desencadena intereses futuros en otros destinos para viajes siguientes. Por
esta razn, las actividades de promocin podan estar sujetas a problemas de
free-riding, por lo que tendran que ser abordadas de una forma coordinada. En
segundo lugar, hay sinergias importantes entre estos dos tipos de intervenciones: la promocin no va a surtir efecto si la oferta de vuelos es inconveniente.
Recientemente el BID condujo un estudio piloto de marketing para determinar si el turismo externo proveniente de Brasil era suficiente para crear una
especie de puente areo entre este pas y el Caribe. El estudio, que se llev a cabo en el aeropuerto de Sao Paulo, indic que los brasileros parecen
interesados en viajes internacionales y en las caractersticas que el Caribe
ofrece. Sin embargo, la mayora de los brasileros no est familiarizada con la
regin. Si la regin caribea pudiera desarrollar exitosamente vuelos directos
desde Brasil y atraer un 1% de los turistas potenciales, la tasa de visitante se
incrementara en ms de 80 000 visitantes al ao, un nmero importante. Los
esfuerzos de promocin son esenciales para llamar la atencin y subsecuentemente para obtener mayor valor agregado para el turismo caribeo.
Las intervenciones en este cuadrante involucran, entonces, apuestas que el
gobierno tiene que hacer para desarrollar un conjunto especfico de industrias, a travs de una combinacin de intervenciones de mercado agresivas
para impulsar el despegue de los sectores. De esta forma, estas polticas requieren de una organizacin institucional que asegure la transparencia en la
toma de decisiones.
46
47
s mismo. Era necesario aadir el proceso de esterilizacin para que se pudieran desarrollar los vnculos ms complejos de la cadena de valor. CINDE cortej
con intensidad a empresas que pudieran prestar este servicio. Sus esfuerzos
rindieron frutos a comienzos de 2009, con la llegada de BeamOne, una empresa de servicios de esterilizacin con sede en Estados Unidos. La siguiente fue
Sterigenics, en 2011. Al ao siguiente de haber inaugurado las instalaciones de
BeamOne, Costa Rica haba atrado con xito diversas empresas del sector cardiovascular, entre ellas Boston Scientific, en 2009, Abbot Vascular, en 2010, y
St. Jude Medical, en 2010. En 2013, el pas export casi 300 millones de dlares
en la categora teraputica de implementos mdicos, y otros 500 millones de
dlares en instrumentos quirrgicos y mdicos. La proporcin de desechables
disminuy de un 90% a comienzos de la dcada del ao 2000, a menos de la
mitad.
Por qu apunt CINDE a la esterilizacin? En el lenguaje de las cadenas globales de valor, intentaba desplazar a Costa Rica hacia las secciones ms rentables de la cadena con el fin de capturar ms valor. La esterilizacin abri
importantes caminos para el desarrollo posterior de otros productos complejos.
CINDE abord una falla de mercado asociada a problemas de coordinacin (de
tipo del huevo y la gallina) apostando por un proceso de alto valor estratgico.
48
IV. LA TRANSFORMACIN
PRODUCTIVA COMO
OBJETIVO DE POLTICA
ECONMICA
El proceso de desarrollo econmico no se centra nicamente en la capacidad de los pases y sus empresas de
producir ms de lo mismo. La mayora de los casos exitosos de desarrollo en el mundo se dan en pases que han
sido capaces de producir bienes y servicios nuevos y de
mejor calidad, es decir, de generar procesos de transformacin productiva. En el caso de Corea (Ilustrado en el
grfico 4, que muestra la composicin de las exportaciones por nivel de sofisticacin), hubo cambios drsticos en
la composicin de la produccin y las exportaciones, de
productos de baja sofisticacin (representados por tonos
ms claros en el grfico) tales como prendas de vestir, a
productos ms sofisticados (representados en el grfico
por los tonos ms oscuros) tales como maquinarias y artculos electrnicos. Por el contrario, como se ve en el mismo grfico, el pas tpico de Amrica Latina experiment
poca transformacin productiva. Estos procesos de transformacin no siempre se producen espontneamente. De
hecho, la mayora de los pases que han llevado con xito
estos procesos han adoptado polticas verticales deliberadas Corea es un tpico ejemplo- que buscan desarrollar
sectores, productos y procesos especficos que se perciben como muy valiosos para el desarrollo, pero que de
alguna el mercado no promueve. Qu tipo de polticas
verticales podran estimular a estos procesos de transformacin productiva hacia bienes y servicios ms avanzados que puedan sostener mayores ingresos? Como vimos,
las polticas verticales podran proveer insumos pblicos
clave y ayudar a enfrentar fallas de coordinacin entre
las empresas que necesitan ciertos bienes colectivos.
Tambin podran ayudar, mediante subsidios o garantas
La mayora de los
casos exitosos de
desarrollo en el
mundo se dan en
pases que han sido
capaces de producir
bienes y servicios
nuevos y de mejor
calidad, es decir, de
generar procesos
de transformacin
productiva.
Como toda PDP, es
fundamental que
las polticas para
la transformacin
productiva estn
sujetas a las tres
pruebas bsicas de
identificacin de falla
de mercado, diseo
adecuado a dicha
falla, y condiciones
institucionales para su
implementacin.
49
temporales, a desarrollar determinados sectores competitivos cuando el mercado es incapaz de coordinar las mltiples inversiones necesarias para que un
sector emerja, como el caso del turismo discutido anteriormente. Pero es necesario tener extrema cautela.
Si bien, estas polticas selectivas tienen el potencial de contribuir al proceso
de desarrollo, son riesgosas y fcilmente pueden causar ms dao que beneficio, en especial cuando involucran intervenciones de mercado como los subsidios, las exenciones tributarias o la proteccin. Suelen generar situaciones
donde hay mucho en juego para los beneficiarios potenciales, y usualmente
involucran mucha discrecin por parte de los responsables de las polticas,
que en entornos institucionales dbiles pueden quedar expuestos a la captura
y conducir a polticas fallidas y a una bsqueda improductiva de rentas. No es
sorprendente que, incluso en un mismo pas, la experiencia con la seleccin de
sectores en polticas verticales de la regin haya sido muy dispar. Por ejemplo,
el xito obtenido en atraer inversin extranjera directa en sectores como de los
la electrnica y los dispositivos mdicos en Costa Rica contrasta con las polticas de arroz del mismo pas, que distribuyen rentas a los grandes productores
a expensas de los consumidores, sin hacer nada para aumentar la productividad. La captura poltica y privada no es el nico riesgo. Incluso las polticas
verticales bien intencionadas que apuntan a impulsar el desarrollo econmico
pueden salir mal, simplemente debido a su complejidad tcnica. El proceso de
adopcin de polticas verticales es necesariamente impreciso y exigente en
lo que respecta a las capacidades institucionales que requiere, y siempre est
sujeto a errores.
Como toda PDP, es fundamental que las polticas para la transformacin productiva estn sujetas a las tres pruebas bsicas de identificacin de falla de mercado,
diseo adecuado a dicha falla, y condiciones institucionales para su implementacin. De lo contrario, sin la disciplina impuesta por estas pruebas, un objetivo
de transformacin productiva puede convertirse en una licencia para introducir polticas de base ideolgica o producto de presiones de intereses especiales que terminen distorsionando los mercados y orientando la economa hacia
renglones productivos en los cuales el pas tiene baja productividad. En este
caso, tratndose de polticas verticales, una pregunta clave es cmo identificar
los sectores de aplicacin de estas polticas que mejor sirvan a un objetivo de
transformacin productiva.
A continuacin, se discuten algunos filtros y criterios que se pueden utilizar
para encauzar esta clase de polticas y limitar sus riesgos en aquellos pases
que se planteen este objetivo.
50
51
El alcanzar
competitividad
internacional es,
por lo tanto, un
indicador de mercado
muy valioso para
el responsable de
la PDP, que est
disponible para
bienes y servicios de
exportacin, pero no
para los no transables,
especialmente
aquellos que no son
insumos directos
de actividades
exportadoras.
52
sector, dadas las capacidades productivas que se evidencian en la canasta exportadora actual y cun valioso sera
para la economa en trminos de mejorar la composicin
de su canasta de exportacin hacia productos ms sofisticados que pueden generar mayores ingresos. Las mtricas abordan dos clases de escenarios:
El escenario en que existen fallas de mercado que
impiden aprovechar oportunidades existentes que
se esperaran fueran rentables desde un punto de
vista empresarial. El ejercicio, en este caso, consiste en identificar los productos y servicios que
cabra esperar que un pas exportara competitivamente dado que es competitivo en renglones similares, pero que por algn motivo no lo hace. Estas
oportunidades no aprovechadas seran ms sustanciales cuanto ms valiosas son las exportaciones ausentes. Este es un ejercicio estadstico que puede
realizarse examinando sistemticamente la experiencia exportadora mundial. Estas anomalas sugieren
que el pas no se torna competitivo en determinados
clsteres de productos porque el mercado de alguna manera se ve obstaculizado. Ello puede justificar
que los responsables de poltica convoquen a actores relevantes del sector privado para juntos identificar qu puede estar frenando el mercado y, si es del
caso, qu polticas correctivas pueden necesitarse
para desencadenarlo.
El escenario en el cual el mercado falla en avanzar hacia sectores estratgicos que generan oportunidades valiosas abriendo nuevas avenidas para
una transformacin productiva, porque parte de
los beneficios que produciran seran capturados por otros, y no necesariamente por los pioneros. En este caso, no se trata de una anomala que
obstaculiza al mercado, sino de que el mercado
por s solo no tiene los incentivos correctos para la
53
54
55
Una actitud
experimental de
bsqueda y prueba
de soluciones
de poltica debe
complementarse
con una evaluacin
sistemtica y no
sesgada para
aprender de la
experiencia, decantar
las soluciones y
eliminar lo que no
funcione de manera
adecuada.
56
57
Debido a la importancia determinante del entorno institucional, hay que tener en cuenta que las polticas que
funcionan bien en un pas determinado, con su conjunto
de capacidades e instituciones, podran no funcionar igual
de bien o incluso podran ser contraproducentes- en un
contexto diferente. Por este motivo, el enfoque tradicional
de identificar las mejores prcticas en el mundo para recomendarlas independientemente del contexto no es aconsejable. En lugar de concentrarse en las mejores prcticas,
las polticas deberan seleccionarse con base en la mejor
adecuacin entre las necesidades del pas, los requisitos
de capacidades que las polticas demandan y las capacidades institucionales existentes. En particular, sera prudente
que los pases de menor fortaleza institucional evitaran determinadas polticas complejas o riesgosas, an si tuvieran
una justificacin terica clara, hasta que sean capaces de
construir las capacidades mnimas requeridas.
Qu podran hacer los pases para desarrollar sus capacidades institucionales? Las polticas de recursos humanos que atraen el talento adecuado y las polticas de promocin que recompensan el desempeo y las destrezas
tcnicas seran de gran ayuda, al igual que los programas
de capacitacin en agencias de desarrollo productivo enfocados en las capacidades requeridas. Del mismo modo,
las polticas de rotacin de personal entre agencias que
necesitan cooperar pueden ser importantes para fomentar el espritu de colaboracin y una visin en comn con
un objetivo compartido entre las agencias involucradas.
Sin embargo, la construccin de estas capacidades tambin necesita de una dosis importante de aprender haciendo, dentro de un contexto que promueva la experimentacin, la evaluacin y la adaptacin de polticas de
un modo iterativo. Es en el proceso de identificar los problemas y de aprender a enfrentarlos de la mejor manera,
mediante la adaptacin permanente que los pases y las
agencias pueden ampliar sus capacidades para el diseo
y la implementacin de polticas.
59
60
sectores en una direccin que abrir puertas de alto valor para la economa
en su conjunto. El mdulo esboza algunos indicadores que pueden utilizarse
como primer filtro para identificar candidatos potenciales y convocar a los actores relevantes para estudiar el caso ms en profundidad.
El mdulo cierra con una reflexin acerca de la importancia, incluso la primaca,
de las instituciones para llevar a cabo PDP exitosas. Por ejemplo, la suerte de
las polticas que se pueden decidir desde el sector pblico depende mucho de
la calidad de las instituciones de colaboracin con el sector privado para poder
identificar los problemas y adoptar polticas idneas, pero sin que ello derive
en ser capturado por intereses. Se necesitan capacidades institucionales para
evaluar y discontinuar las polticas que no sirven, al tiempo de garantizar la
continuidad de las que s sirven a los cambios de gobierno. Del mismo modo,
se necesitan agencias pblicas efectivas que coordinen entre s. Por lo tanto,
no se trata de importar las mejores polticas, sino de adoptar las polticas que
mejor se adecuan a las capacidades institucionales del pas en un momento
dado. Los pases que carecen de las fortalezas institucionales para encarar las
PDP ms complejas o riesgosas no deberan intentarlas, sino ms bien concentrarse en primero desarrollar sus capacidades institucionales.
61
VI. BIBLIOGRAFA
1. FUENTES Y LECTURAS RECOMENDADAS
Este mdulo es en gran medida una versin adaptada del captulo 1 y 2 de
Crespi, G., Fernndez-Arias, E. y Stein, E. (2014). Cmo repensar el desarrollo
productivo? Polticas e instituciones slidas para la transformacin productiva. Washington D.C: Banco Interamericano de Desarrollo. El captulo 10 fue la
fuente principal de las seccin sobre transformacin productiva. La sinopsis
del libro tambin fue un insumo vital para la seleccin de ejemplos y el contenido de algunas secciones, junto con algunos blogs de IDEAS.
En relacin a los temas institucionales, se recomienda la lectura de los captulos 11 y 12 del libro. Adicionalmente, el lector interesado puede consultar el
captulo 1 del libro Two to Tango: Public-private Collaboration for Productive
Development Policies Washington D.C: Banco Interamericano de Desarrollo.
En relacin con la proximidad tecnolgica entre productos de exportacin y la
posibilidad de avanzar hacia exportaciones con mayor valor, para una versin
resumida del artculo de Hausmann y Klinger (2006), vase el Apndice B del
libro de Agosn, Fernndez-Arias y Jaramillo. Vase tambin el artculo de Ricardo Hausmann, Jason Hwang y Dani Rodrik (2005), What You Export Matters, John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Documento
de Trabajo N. 123.
La importancia del proceso de autodescubrimiento de nuevas actividades
productivas y la naturaleza de las fallas de mercado que lo dificultan se analizan en el artculo de Ricardo Hausmann y Dani Rodrik (2003), Economic Development as Self-discovery, Journal of Development Economics, 72: 60333.
62
2. BIBLIOGRAFA GENERAL
Devlin, R. y Moguillansky, G.. (2009). Alianzas pblico-privadas como
estrategias nacionales de desarrollo a largo plazo. Revista CEPAL, 97
(abril):97116.
Harrison, A. y Rodrguez-Clare, A. (2010). Trade, Foreign Investment y Industrial Policy for Developing Countries. En: D. Rodrik y M. Rosenzweig (eds.),
Handbook of Development Economics. Volumen 5. msterdam: North Holland Publishing Company.
Hausmann, R. y Rodrik, D. (2003). Economic Development as Self-Discovery.
Journal of Development Economics, 72(2) (diciembre): 60333.
Hausmann, R. y Rodrik, D.. (2006). Doomed to Choose: Industrial Policy as
Predicament. Documento presentado en la Blue Sky Conference, Cambridge,
MA, 9 y 10 de septiembre.
Hausmann, R., Hidalgo, C. A.,Bustos, S. , Coscia, M., Simoes, A. y. Yildirim, M. A.
(2014). The Atlas of Economic Complexity: Mapping Paths to Prosperity. Cambridge, MA y Londres: MIT Press.
Hausmann, R., Hwang, J. y Rodrik, D.. (2007). What You Export Matters. Journal of Economic Growth, 12(1) (marzo): 125.
Krueger, A. O. (1974). The Political Economy of the Rent-Seeking Society.
American Economic Review, 64(3) (junio): 291303.
Lederman, D. y Maloney, W. F.. (2003). Does What You Export Matter? In Search
of Empirical Guidance for Industrial Policies. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Lin, J. Y. (2011). New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development. World Bank Research Observer, 26(2): 193221.
63
64