Ing.

Hernn Mavrommatis

Si la tecnologa es la respuesta, entonces Cul es la pregunta?

Si la tecnologa es la respuesta,
entonces Cul es la pregunta?

Por: Ing. Hernn Mavrommatis

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En el presente apartado se tratan distintas cuestiones relacionadas con la adopcin de las tecnologas de
informacin dentro del Estado. Pero no pretende ser para nada un documento tcnico, de hecho no lo es.
Por el contrario, fue escrito en un lenguaje ameno y pensando en todas aquellas personas que estn
interesadas en la temtica, independientemente cul sea su rea de conocimiento. No importa si los
lectores son informticos, archivistas, abogados, empleados, funcionarios, o cualquier otra autoridad.

Asimismo, proponemos distintos conceptos que resultan de inters para aquellos que poseen diversos
perfiles dentro de los organismos pblicos ya sean poltico, de gestin, u operativo. Resulta tambin de
inters para cualquier ciudadano de a pie que peridicamente se relaciona con las administraciones
pblicas.

La idea principal que proponemos en este apartado es la reflexin a travs de la puesta a consideracin de
distintos criterios de adopcin de tecnologas de informacin que debemos contemplar aquellos que
trabajamos en organismos pblicos. Basndonos en un ejemplo puntual de proyecto de innovacin que
involucra la adopcin de tecnologa de informacin dentro del Estado, como lo es la despapelizacin,
tratamos de manera conceptual distintos criterios de adopcin especficos de estas tecnologas dentro de un
contexto y desarrollamos un concepto fundamental muchas veces desestimado, el modelo funcional.

En una primera instancia se presentan los antecedentes de aquello, consideramos, representa el contexto
actual de las tecnologas de informacin. Posteriormente, reflexionamos sobre las relaciones del ciudadano
con la administracin pblica, y cmo esta ltima debe mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Una
vez descripto esto, nos ocupamos de los criterios de adopcin genricos y especficos de dichas
tecnologas, destacando el rol que cumple el modelo funcional en los proyectos de innovacin tecnolgica
del Estado. Por ltimo presentamos lo que entendemos resulta el verdadero desafo para nosotros los
empleados pblicos, a los que llamaremos colaboradores pblicos.

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Un giro de 180 grados

Tradicionalmente las tecnologas relacionadas con la computacin fueron adoptadas con un esquema arriba
abajo, es decir, primeramente fueron los gobiernos los que adoptaron los instrumentos tecnolgicos
disponibles en aquella poca. Uno de los ms relevantes fueron los llamados mainframes, los cuales eran
utilizados con fines principalmente blicos pero tambin cientficos como por ejemplo clculos
meteorolgicos. A medida que dichos instrumentos tecnolgicos fueron evolucionando, en el camino de
adopcin tecnolgica continuaron las universidades, las industrias ms importantes, grandes compaas y
empresas ms pequeas, siempre respetando el esquema de arriba abajo. Una vez evolucionados en lo
que hoy conocemos como una PC, estos instrumentos tecnolgicos fueron adoptados por la sociedad.

Pero esta evolucin de los instrumentos tecnolgicos no se detuvo en la PC, los diseadores de la industria
de las tecnologas de informacin continuaron reduciendo el espacio necesario que demandaba el poder de
cmputo y la energa que consuma esta tecnologa haciendo que los instrumentos o dispositivos, puedan
ser cada da ms porttiles. Los telfonos inteligentes son el ejemplo de dicha concentracin de cmputo.
Mainframes, computadoras personales, o telfonos inteligentes, cualquiera sea su tamao o poder de
cmputo no podemos negar que todos ellos pertenecen a lo que hoy llamamos nuevas tecnologas de la
informacin y comunicacin, a las cuales llamaremos simplemente TI, en lugar de llamarlas nuevas
tecnologas de informacin y comunicacin, dado que hace ms de tres dcadas que se encuentran entre
nosotros, por lo que dejaron de ser nuevas (Cobo Roman, 2012).

Hoy la industria de las TI no se centra en los productos antes mencionados, sino que se centra en los
servicios de alta tecnologa que se brindan a travs de ellos. Desde la consolidacin de Internet como la
red de redes los servicios de la industria de las TI fueron y son los verdaderos protagonistas. Esto
representa un cambio de eras, pasando de la posesin bienes, era de la propiedad, hacia la era del acceso
a servicios (Rifkin, 2004).

Estos servicios de la industria de las TI, como por ejemplo la Web social, tuvieron un esquema de adopcin
inverso al antes descripto. Primeramente las fue adoptando la sociedad, principalmente los jvenes, luego
fueron adoptadas por pequeas y medianas empresas, posteriormente compaas ms grandes,
universidades, y en los ltimos aos estn siendo fuertemente adoptadas en el Estado. Con lo cual,

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podemos decir sin generar polmica que la adopcin de las TI, dio un giro de 180 grados. Este fenmeno de
las TI trae aparejados interesantes consecuencias en la forma en que el ciudadano comn usa la tecnologa
para relacionarse con otras personas y con las organizaciones.

En general, siempre que los ingenieros nos referimos a la tecnologa, hablamos de instrumentos porque
resaltamos el factor instrumental de la tecnologa. Qu significa esto?, significa que vemos cmo la
tecnologa, a travs de los distintos instrumentos que la componen anteriormente referidos, potencian el
alcance de las cosas que hacemos. Es como la palanca, si vemos a la palanca como una herramienta, en
realidad la estamos viendo como un instrumento tecnolgico, primitivo, pero tecnolgico al fin. El cual
permite amplificar el alcance, en este caso de nuestra fuerza natural, permitiendo hacer cosas que de otra
manera no podramos hacer. Esta es la visin instrumental de la tecnologa.

Pero hay otra visin de la tecnologa que no es la instrumental. Se puede ver a la tecnologa como un factor
cultural. Es decir, al ir incluyendo distintos tipos de tecnologa a lo cotidiano de nuestras vidas, las vamos
aceptando e incorporando. Para seguir con el ejemplo de la palanca, hoy nadie se sorprendera que alguien
que no tiene mucha fuerza use para su ayuda una palanca. Del mismo modo que en la actualidad nadie se
sorprendera que nos saluden por nuestro cumpleaos a travs de mensajes de texto, redes sociales, y
otros medios similares, en lugar de visitarnos en nuestras casas, mandarnos una carta o llamarnos por
telfono. Estas visiones o factores, instrumental y cultural son en realidad conceptualizaciones que en la
vida real son muy difciles de separar, al igual de difcil que resulta saber cul de los dos ocurre primero. Lo
que s podemos ver fcilmente, es que nos resulta lgico que las tecnologas que utilizamos de modo
cotidiano para relacionarnos con nuestra familias y amigos se trasladen a otros mbitos como por ejemplo el
laboral.

Luego de haber aceptado e incorporado distintas tecnologas en nuestra vida cotidiana, ya sea que las
veamos como instrumentos o factores que son compartidos y valorados por nuestra cultura, esa
incorporacin se convierte en una demanda. Veamos este concepto con un ejemplo puntual, si estamos
acostumbrados a pagar los distintos servicios (telefona, Internet, luz, etc.) a travs de la banca electrnica,
significa que tenemos incorporado ese instrumento tecnolgico de pago el cual es compartido y valorado por
nuestra cultura, ya que nos ahorra mucho tiempo perdido haciendo colas esperando ser atendidos sin
sentido alguno. Cuando ya tenemos este nivel de incorporacin de ese instrumento ya forma parte de

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nuestra cultura, lo que sucede es que para todas aquellas cosas que potencialmente se puedan pagar de
esta manera, demandemos la utilizacin de estos instrumentos. Actualmente las administraciones pblicas
(y el Estado en general) se convirtieron en objeto de este tipo de demandas.

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Las administraciones pblicas y el ciudadano

Las administraciones pblicas deben mantener una relacin con los ciudadanos, esta relacin la
establecemos a travs de la prestacin de servicios al ciudadano. En la actualidad, dicha relacin es cada
vez menos presencial y cada vez ms online gracias a las TI, es decir, establecemos relaciones con el
ciudadano a travs de mltiples medios electrnicos brindando distintos servicios. Pero que esta relacin no
sea presencial no implica que no deba estar personalizada, y que sea online no implica automticamente
que le simplifique la vida al ciudadano. Otra manera de expresar esta ltima reflexin es que, no slo las
administraciones pblicas deben adoptar las tecnologas TI que cotidianamente manejan los ciudadanos,
sino que adems nosotros como colaboradores pblicos, debemos comprender cules son los servicios que
necesitan los ciudadanos que les sean provistos a travs de esas tecnologas TI, comprender que estos
servicios deben ser integrales, y por ltimo pero no menos importante, que deben ser comunicados en un
lenguaje comprensivo para los ciudadanos.

Uno de los principales roles de las administraciones pblicas es la instrumentacin y ejecucin de las
diversas polticas pblicas que definen los distintos gobiernos. Para alcanzar una instrumentacin eficiente,
las administraciones pblicas deben poseer una infraestructura de TI acorde a dicha instrumentacin. Para
alcanzar una ejecucin eficaz deben conocer cul es el modelo funcional que pone en funcionamiento dicha
poltica pblica mediante la utilizacin de la infraestructura TI que poseen.

La infraestructura TI que requiere el Estado, debe responder a criterios de adopcin cuidadosamente

elegidos, y la elaboracin de modelos funcionales debe responder a un estudio de los distintos actores y los
distintos elementos involucrados en la poltica pblica que queramos instrumentar y ejecutar.

Definir estos criterios propios del sector pblico y estudiar los actores y elementos involucrados en las
polticas pblicas representa un verdadero desafo para las administraciones pblicas, lo que
potencialmente compromete el impacto que tienen dichas polticas pblicas en la ciudadana. Esto resulta
ms evidente a medida en que se va volviendo ms compleja la sociedad en la cual vivimos, lo que a su
vez, complica la administracin de la cosa pblica y por ende la relacin entre las administraciones pblicas
y los ciudadanos. Relacin que demanda, por culpa de dicha complejidad, que cada vez ms sean los
organismos de la administracin pblica involucrados en la prestacin de servicios, y/o que estos

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organismos posean soluciones integrales.

La definicin de una poltica pblica a la que llamaremos, alineacin vertical, entra en conflicto con la
instrumentacin y ejecucin, a la que llamaremos, alineacin horizontal. Es decir, tpicamente para definir
una poltica pblica los distintos niveles jerrquicos de las organizaciones se alinean verticalmente con esa
poltica, pero para que sta pueda instrumentarse estos mismos niveles deben alinearse horizontalmente,
es decir alinear sus procesos, lo que conocemos como interoperabilidad organizacional. Este cruce de
alineaciones suele generar complicaciones porque se confunde el qu hacer con el cmo hacerlo, el
primero lo establecemos en la definicin de la poltica pblica, alineacin vertical, el segundo lo
establecemos en la instrumentacin y ejecucin, alineacin horizontal.

Es por esto que resulta importante el concepto de interoperabilidad organizacional, porque es dentro de este
concepto en donde se funden las dos alineaciones. Para que la alineacin vertical se encuentre legitimada
en funcin de las necesidades de los ciudadanos, la misin de los organismos (y tambin los mismos
organismos) deben poseer estructuras diseadas en base a los procesos (o procedimientos administrativos)
que permitan brindar los distintos servicios a los ciudadanos. Si este diseo en lugar de recorrer el camino
antes descripto se realiza en el sentido contrario, es decir primero crear estructuras organizacionales y de
ah para abajo seguir con el diseo de procesos y servicios, estos ltimos pueden no responder a las
necesidades reales de los ciudadanos, porque los criterios de diseo organizacionales se encuentran
distantes de las necesidades de dichos ciudadanos.

Cuando el sentido del diseo organizacional es el correcto, adems de tener una alineacin vertical
legitimada en base a una necesidad real, la gestin se encuentra centrada en el ciudadano. Esto ltimo
legitima la colaboracin intra e interorganizacional permitiendo a su vez que la informacin, el conocimiento,
y la experiencia necesarias para relacionarse con los ciudadanos fluya horizontalmente con el objetivo de
brindar los distintos servicios que stos demandan. Esta colaboracin y flujo constante de informacin son
elementos fundamentales, necesarios pero no suficientes, para alcanzar la interoperabilidad organizacional
(Mavrommatis, 2011).

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Mejorar la calidad de vida de los ciudadanos

No todas las polticas pblicas o polticas de Estado requirieron siempre de las tecnologas de informacin
para llevarse a cabo. La lucha contra la pobreza, asegurar la justicia, brindar educacin, bregar por los
derechos humanos, y tantas otras polticas son un ejemplo. Pero es innegable que en la actualidad las TI
forman parte de nuestra vida, y resulta muy extrao pensar en instrumentar alguna de las polticas antes
mencionadas soslayando la potencia y el alcance que brindan las TI en este tipo de implementaciones.

Por tanto la adopcin de TI por parte del Estado no es trivial, como tampoco resulta irrelevante la forma en
que lo hace, los criterios que utiliza, y cmo mide el retorno de la inversin en tecnologa, dado que los
recursos que utiliza el Estado para adquirir tecnologa son de la ciudadana, recursos que a travs de
diversos mecanismos de recaudacin llegan a manos de las distintas administraciones.

Adems, teniendo en cuenta que utilizamos las tecnologas de informacin, no slo para las polticas
pblicas o de Estado como por ejemplo el crecimiento y desarrollo de la industria de TI nacional, sino que
tambin, y sobre todo, las TI estn presentes en la administracin de la cosa pblica, resulta tambin
pblico el inters que tiene la sociedad toda respecto de este tema.

Por tanto, preguntarnos sobre cmo adopta tecnologa el Estado, cules son los criterios que utiliza para
incorporarla, y cmo medimos el retorno de inversin en tecnologa, resulta un ejercicio reflexivo ms que
interesante. Una de las maneras de analizar esto es estableciendo las diferencias con el sector privado.

Si nos detenemos en esta ltima cuestin, resulta evidente que una de las maneras de medir el
aprovechamiento de las TI es observando el retorno de inversin. En el sector privado, si bien su medicin
siempre es ampliamente discutida, es mucho ms directa que en el sector pblico. Las empresas miden
flujos de dinero entrantes y salientes respecto de las inversiones en tecnologas y las ganancias que stas
producen respectivamente, si el balance da positivo la inversin se justifica, de lo contrario la inversin no se
justifica, y por lo tanto no se la contina efectuando. Pero el Estado, no puede realizar la medicin del
retorno de inversin en estos trminos, y mucho menos utilizar este criterio para decidir si se realiza la
inversin o no.

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Siguiendo el mismo razonamiento los criterios y la forma de adopcin para adquirir tecnologa tambin
resultan diferentes entre ambos sectores, dado que el fin de los organismos privados y los pblicos no es el
mismo. Entonces surgen preguntas interesantes para responder:

Cules son los criterios a utilizar para la adopcin de tecnologa en el Estado?

Cmo debe medirse el retorno de inversin en TI en el Estado?

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Criterios de adopcin generales

Una vez definida, por los decisores polticos, una poltica pblica, es decir el qu hacer, toca a los gerentes
pblicos decidir el cmo hacerlo. No obstante, esto no implica que un gerente pblico de un organismo en
particular se olvide del resto de los organismos. Es decir, un organismo no puede nicamente incorporar
tecnologa pensando en sus necesidades particulares dado que esto genera islas, las cuales se
caracterizan por un manejo ineficiente y descoordinado de informacin (Greco et al, 2008).

Si nos detenemos en la primer pregunta que formulamos anteriormente, Cules son los criterios a utilizar
para la adopcin de tecnologa en el Estado?, podemos en principio establecer dos tipos de criterios. Esto
es, hay criterios generales que son transversales a todo tipo de proyecto de innovacin tecnolgica en los
organismos de la administracin pblica, y por otro lado hay criterios especficos que debemos pensar en
funcin del tipo de proyecto de innovacin que estemos realizando. Veamos primeramente cules son estos
criterios generales, y luego mediante un ejemplo puntual de un proyecto de innovacin veamos cmo
deberamos pensar los criterios especficos en funcin de un proyecto en particular.

El primero de los criterios generales que debe estar en el check list de toda administracin pblica es el uso
de los estndares abiertos. La utilizacin de estndares abiertos facilita el camino para la interoperabilidad
la cual resulta imprescindible para que las administraciones pblicas trabajen bajo el modelo de gobierno
electrnico y ste, a su vez, pueda evolucionar en un modelo de gobierno abierto. Si los servicios que
brindamos a los ciudadanos involucran a ms de un organismo, los estndares abiertos facilitan que se
produzca el flujo de informacin entre dichos organismos necesario para brindar estos servicios. Asimismo,
evitamos la dependencia tecnolgica que conlleva el uso de estndares propietarios.

Cuando cada uno de los organismos de la administracin pblica piensa nicamente en s mismo, evitando
considerar las eventuales interrelaciones con los dems organismos, est omitiendo uno de los criterios ms
importantes para la adopcin de tecnologas de la informacin en el Estado, la interoperabilidad. Este es un
concepto complejo que no refiere nicamente a la capacidad que poseen los sistemas para intercambiar
datos, sino que posee distintas dimensiones. En la bibliografa al respecto se describen las distintas
dimensiones que este concepto posee, las ms habituales de encontrar son la tcnica, la semntica, y la
organizacional, pero no son las nicas. Por lo cual, tener en cuenta la interoperabilidad como parmetro de

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diseo en un proyecto de tecnologas de informacin para las administraciones pblicas, no implica

unicamente pensar en tecnologa, sino que debemos pensar en procedimientos, normativa, reglas de
negocio, vocabularios controlados, autoridades de registro, responsabilidades, competencias, entre otras
similares. La naturaleza misma del concepto de interoperabilidad es compleja.

Es muy importante para las administraciones pblicas generar un repositorio de software que permita ser
compartido en todos los niveles (municipal, provincial, y nacional) asegurando que cumplan las cuatro
libertades que posee el software libre, de esta manera evitamos la reinvencin de la rueda a travs de la
fcil reutilizacin de recursos. El software libre permite tambin fomentar el crecimiento de la industria
nacional a travs de los servicios tecnolgicos que se generan a su alrededor. El uso de software libre
resulta el tercer criterio general de adopcin, por lo cual debera ser la opcin preferida ante alternativas
propietarias.

Es fundamental para la transparencia de los organismos de la administracin pblica que las contrataciones
no se encuentren dirigidas hacia proveedores puntuales, o bien estn restringidas a un conjunto muy
pequeo de stos, sobre todo si estas restricciones no las justificamos debidamente. Para ello, la redaccin
de las especificaciones tcnicas para la contratacin de productos y/o servicios deben estar basadas en la
descripcin de las distintas necesidades tcnico funcionales que requerimos, o bien en los Estndares
Tecnolgicos para la Administracin Pblica Nacional. Esto asegura que exista el cuarto criterio de la lista, la
amplitud de oferentes.

No hay que confundir cuidar que las contrataciones posean la mayor amplitud de oferentes posibles con
tener criterios igualitarios para todos los oferentes. Es decir, si simplemente damos igualdad de condiciones
a todos los proveedores dejando sus posibilidades a las reglas del mercado, puede ocurrir que aquellos que
lideren el mercado tengan mayores oportunidades que algunos proveedores de menor tamao o aquellos
locales en desarrollo, y en funcin de cual sea la poltica de Estado requerida esto puede ser no deseado.
Por ejemplo, que las administraciones pblicas adquieran tecnologa con el nico fundamento que la misma
sea provista por los lderes del mercado, no implica automticamente que todas nuestras necesidades
sean cubiertas. Justamente muchas veces los lderes del mercado nos generan Lock-in (dependencia
tecnolgica) lo cual, resulta un factor no deseado que va en contra del quinto criterio, independencia
tecnolgica. El concepto de neutralidad tecnolgica debera contemplar esta consideracin para las

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administraciones pblicas. Es decir, podemos utilizar cualquier tecnologa siempre y cuando ninguna de
ellas nos genere una dependencia, sobre todo si sta es innecesaria.

Es esperable que los Estados a travs de sus administraciones pblicas promuevan el crecimiento y el
desarrollo de la industria local de tecnologas de informacin tanto para productos como para servicios,
dndoles preferencia ante las dems opciones extranjeras disponibles en el mercado, siempre y cuando
cumplan los requerimientos que las administraciones pblicas demandan. Si bien esto responde ms a una
poltica de Estado que a un criterio general para adopcin de tecnologa, podramos considerar como un
sexto criterio dar prioridad a los productos y servicios que brindan la produccin nacional de la industria TI.
Esto debera ir acompaado con fomento y capacitacin para el cumplimiento de estndares internacionales
de calidad que aseguren la consolidacin de la industria nacional.

En cada uno de los proyectos que involucran la incorporacin de tecnologas de la informacin deberamos
conocer de modo inequvoco de qu forma estos proyectos benefician la calidad de vida de los ciudadanos
y la sociedad en general. Es decir, suponemos que estas tecnologas conjuntamente con otros aspectos
(como por ejemplo la reingeniera de procesos) mejoran los servicios electrnicos que brindan los distintos
organismos de la administracin pblica a los ciudadanos y sociedad en general (incluyendo los propios
organismos pblicos). En consecuencia, el sptimo y ltimo criterio genrico de adopcin es la evaluacin
del impacto en la calidad de vida de los ciudadanos y la sociedad en general.

Luego de haber enumerado los siete criterios generales para la adopcin de tecnologas de la informacin,
podemos intentar responder la segunda de las cuestiones planteadas ms arriba, Cmo debe medirse el
retorno de inversin en TI en el Estado? Claramente sta resulta ser una pregunta compleja que excede el
alcance de este apartado. No obstante, el sptimo criterio genrico de adopcin anteriormente comentado,
sienta las bases para medir el retorno de la inversin. Retorno que en el caso del Estado no resulta una
variable cuantitativa como es el caso del sector privado, sino que en el caso del sector pblico responde
ms a una variable cualitativa, de qu forma mejora la calidad de vida del ciudadano.

No debemos olvidar que para que podamos implementar estos criterios antes mencionados en cada uno de
los organismos pblicos, estos ltimos deben cumplir distintas condiciones o requerimientos que demandan

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el uso de por ejemplo los estndares abiertos y el software libre (que dicho sea de paso el hecho que sea
libre no implica que lo podamos instrumentar de manera gratuita). Es decir, como contra partida al uso del
software libre los organismos pblicos deben poseer un rea de informtica slida (profesional y estable en
el tiempo) compuesta por desarrolladores suficientes y con el apoyo de la comunidad generada en torno a
ese software libre.

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Criterios de adopcin especficos y el modelo funcional

Como adelantamos para ejemplificar cules seran los criterios especficos para la adopcin de TI en las
administraciones pblicas, primero debemos definir un proyecto puntual que sirva para referenciar estos
criterios, establecindolos en funcin de las particularidades del proyecto en cuestin. Supongamos
entonces que el proyecto trata sobre la despapelizacin, si bien no es una de las ideas ms innovadoras
dentro del Estado, podemos decir que no todos los intentos fueron exitosos, pero afirmar que este tipo de
proyectos fracasaron rotundamente podra ofender a aquellos organismos que hoy se encuentran con un
alto grado de informatizacin. Entonces, preferimos decir que los colaboradores de las administraciones
pblicas conocemos muchas formas en las que no se llega a despapelizar el Estado (o por lo menos
nuestro organismo), cuestin que nos brinda mucha experiencia en el tema.

Pero lo que s podemos hacer es ser innovadores en un proyecto de despapelizacin, cmo, bueno en la
forma en que se enfoca la instrumentacin del problema. Para llegar a los distintos criterios de adopcin
especficos relacionados puntualmente con la tecnologa, debemos comprender cmo se llega a stos a
travs de las distintas instancias por las que los colaboradores atravesamos cuando queremos elaborar e
implementar de este tipo de proyectos. Intuitivamente podramos predecir que los criterios especficos
relacionados con este tipo de proyectos estn muy cerca de estos conceptos:

Capacidades de los equipos de conversin de soportes.

Capacidades de los medios de almacenamiento.

Estndares tecnolgicos para la administracin pblica.

Formatos de los archivos electrnicos.

Interoperabilidad organizacional, semntica, tcnica, y temporal.

Disponibilidad de la informacin (online y offline).

Seguridad de la informacin.

Integridad de la informacin.

Escalabilidad integral de la solucin tecnolgica.

Mantenimiento de la solucin.

Resguardo de la informacin.

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Pero estos conceptos estn sueltos y carecen de sentido si no los contextualizamos, entonces para
ponerlos en contexto de nuestro proyecto de despapelizacin, y como mencionamos anteriormente, vamos
a ir formulndonos distintas preguntas, que son las mismas que surgen (o que deberan surgir) a medida
que avanzamos en la elaboracin e implementacin de proyectos de este tipo. Entonces, vamos a
reflexionar sobre etas preguntas para que el lector pueda luego relacionarlas con los criterios antes
mencionados.

La primer pregunta que resulta interesante es Cmo surgi el proyecto de despapelizacin? En esta
instancia nos encontramos al principio del proyecto, y cuando hablamos de despapelizacin generalmente
las necesidades que estimulan la toma de acciones al respecto son econmicas. Es decir, lo que
comnmente pensamos cuando hablamos de despapelizacin es tirar papeles (esto no es correcto,
despapelizar no es tirar papeles), ahora pensando en estos trminos por qu querramos tirar papeles?, la
respuesta es simple, el archivo desborda de papeles, y ocurren dos situaciones. No hay mas espacio en el
organismo y se debe alquilar un archivo, o bien ya estamos alquilando un archivo y debemos ampliarlo, en
ambos casos esta situacin representa una inversin ms grande, en definitiva ms dinero.

Ahora nuestra situacin es la siguiente, tenemos muchos papeles, necesitamos espacio fsico, no queremos
invertir en ms espacio fsico, y vemos que potencialmente muchos papeles se podran tirar. En esta
instancia es donde deberamos detenernos a pensar y a reflexionar sobre cmo vamos a actuar de aqu en
adelante. Porque de no detenernos, de no pensar y reflexionar la inercia organizacional hace que el
proyecto contine en piloto automtico generando un escenario en donde los criterios especficos
difcilmente surjan o sean tenidos en cuenta, por no mencionar los criterios genricos.

El problema es que si definimos el proyecto es estos trminos arrancamos mal desde el principio. La
despapelizacin en realidad es dejar de trabajar con papeles en la administracin pblica, y tirar los papeles
que suponemos que no nos sirven no es la respuesta, como tampoco es la respuesta nicamente digitalizar
aquellos papeles que s nos son tiles. Entonces, si entendemos que despapelizar es trabajar sin papeles
las cuestiones sobre las cuales debemos ponernos a pensar son totalmente distintas al problema de
recuperar espacio fsico. Por qu?, bueno porque supongamos que nuestro proyecto de despapelizacin

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fue un xito rotundo, recuperamos un 90% del espacio fsico y todos los papeles que antes tenamos en
archivos ahora estn en soporte electrnico. Pero, comprando tecnologa de almacenamiento, y
escaneando papeles En realidad dejamos de generar papeles? La respuesta es no.

Por lo cual, en un tiempo no muy grande vamos a volver a estar en la situacin de partida, seguimos
generando expedientes en papel, seguimos guardando libros contables y legajos del personal, (sin contar
todo aquello que no podemos simplemente tirar slo porque estn escaneados) el archivo se vuelve a llenar,
y todo vuelve a empezar como en el cuento de la buena pipa. Adems, supongamos que queremos
recuperar la informacin que escaneamos, esa que estaba en el archivo y simplemente escaneamos
migrando de soporte (del papel al electrnico) sin pensar en otra cosa Qu sucede cuando queremos
recuperar la informacin? Tomamos los recaudos necesarios para poder encontrarla fcilmente?
Clasificamos la informacin antes de escanearla? Definimos los metadatos para describirla? Definimos
un vocabulario controlado para cada metadato de descripcin? Otra vez, lamentablemente la respuesta es
no.

Entonces que hacemos?, porque no podemos negar que la mayora de los proyectos de despapelizacin
tienen su origen en un problema de espacio fsico y no surgen porque se quiere sustituir completamente la
forma en que trabajamos pasando del soporte papel para pasar al soporte electrnico.

Lo que podemos hacer es encarar este tipo de proyectos de un modo integral tomndolos como proyectos
estratgicos de toda la organizacin y no como un simple problema que el rea de informtica puede
solucionar con su magia (la tecnologa). Porque si usamos la tecnologa slo para ahorrarnos la inversin
en el espacio fsico que ocupan los papeles con esa idea de que los bits ocupan menos espacio que los
papeles, lo que vamos a terminar haciendo es cambiar el destinatario de nuestros egresos. En lugar de
pagar por espacio fsico vamos a pagar por espacio virtual y su correspondiente mantenimiento. Porque
como sabemos, si almacenamos informacin en papel, ste requiere de muchos menos cuidados que si
almacenamos informacin en soporte electrnico. As que si slo migramos de soporte con el nico objetivo
de Modernizar el Estado, simplemente porque guardar expedientes en un disco rgido es ms cool o
moderno que guardarlo en papel (o inclusive que en microfilms), no estamos solucionando el problema de
fondo.

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Hay que preguntarse En dnde reside la verdadera innovacin en este tipo de proyectos? La verdadera
innovacin en proyectos tecnolgicos dentro del Estado est en el enfoque con el cual lo encaramos, y no
en lo innovadora que resulta la tecnologa que podamos adquirir. Pero, Qu significa realmente tener un
enfoque innovador en este tipo de proyectos? Bueno, implica pensar en un concepto que todava no
mencionamos, el modelo funcional. Pero antes de hablar sobre el modelo funcional, resumamos
conceptualmente en un cuadro comparativo cules son las caractersticas del enfoque innovador, para
contrastarlo con lo que generalmente ocurre en los organismos, a lo cual llamaremos enfoque tradicional.
Enfoque tradicional

Enfoque innovador

Elaboracin:
Esquema
arriba
abajo.
(El Elaboracin:
Esquema
abajo
arriba.
(El
requerimiento es definido por las autoridades y no requerimiento surge desde los destinatarios hacia
por los destinatarios).
las autoridades).
Tecnocrtica: Basa sus decisiones centrados en la Funcional: Basa sus decisiones centrados en las
tecnologa.
necesidades funcionales.
reas de conocimiento involucradas: Decisores y reas de conocimiento involucradas: Decisores,
rea Informtica.
Archivstica, Jurdica, Informtica y destinatarios.
Visto como un proyecto ms de tecnologa.

Visto como un proyecto estratgico de todo el

organismo.

Definicin del requerimiento sin participacin de los Definicin

del
actores involucrados.
involucrados.

requerimiento

entre

No se le da intervencin al Archivo General de la Interviene al Archivo General de la

Nacin.
(nicamente para organismos de la APN).

actores
Nacin

Pensamiento a corto plazo. No se definen polticas Pensamiento a largo plazo. Se definen polticas de
de seguridad ni resguardo de la informacin.
seguridad,
resguardo
de
la
informacin,
escalabilidad y mantenimiento integral de la
solucin.
No contemplan las necesidades del ciudadano y Si contemplan las necesidades del ciudadano y
otros organismos.
otros organismos.
No solucionan el problema de origen.

Solucionan el problema de origen.

Tabla N1: Comparacin de enfoques tradicional e innovador en proyectos de innovacin tecnolgica. Fuente: Elaboracin propia .

Ahora que tenemos en claro cuales son las principales diferencias entre los enfoques que podemos elegir
para encarar estos proyectos, veamos el concepto de modelo funcional. Como en esta instancia la definicin
del proyecto de despapelizacin la vamos a hacer en base a que queremos dejar de utilizar papeles en
nuestros organismos en lugar de definirla como queremos tirar papeles para ahorrar costos de espacio
fsico tenemos que pasar del mundo del papel al mundo electrnico.

Y para ponernos a pensar en estos mundos debemos saber cmo los conceptualizamos, y ah es donde
surge el concepto del modelo funcional. Nosotros, aunque no nos pongamos seguido a reflexionar sobre
sto conocemos perfectamente el modelo funcional del mundo del papel. Por qu? Porque lo tenemos
totalmente incorporado, tenemos experiencia de muchos aos viviendo en el mundo del papel conocemos

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todos los elementos que lo integran, sabemos distinguirlos, clasificarlos, buscarlos, transferirlos y
almacenarlos, en definitiva sabemos perfectamente como gestionarlos. Pero no slo por la prctica, sino
que hay normativa que describe los distintos procedimientos bajo los cuales nos tenemos que mover para
gestionar los elementos del mundo del papel. En las normas tambin estn claramente tipificados cada uno
de estos elementos y descriptos sus formatos.
Dicho en otras palabras, cuando nosotros pensamos en un expediente, en el 100% de los casos se nos
representa ms o menos la misma imagen mental. Ms o menos todos nosotros pensamos en una carpeta
de cartn o de plstico de color celeste, verde, naranja, rosa o amarilla, (si es de plstico puede ser negra,
azul, marrn o blanca) y siempre con un montn de hojas dentro, pero nunca ms de 200 hojas por cuerpo,
a las que llamamos fojas, o folios y estn foliadas (el numerito) generalmente arriba a la derecha, tambin
pueden estar inicialadas, generalmente abajo a la izquierda. Hay cartulas, nmeros de identificacin nica,
fechas, sellos varios, memos, pases, notas, informes, dictmenes, resoluciones, disposiciones,
presupuestos, rdenes de compras, recibos, certificados, hojas de ruta, anexos, firmas varias, logos
institucionales, leyendas (una leyenda por ao siempre arriba a la derecha) y texto, mucho texto por todos
lados.

Todo esto nos imaginamos los colaboradores pblicos cuando pensamos en un expediente. Y todos
acordamos en mayor o menor medida, con ms o menos detalles, que eso que describimos es un
expediente, un expediente de papel, dentro del modelo del mundo del papel. Pero, Y si queremos hacer lo
mismo en el mundo electrnico con un modelo electrnico...?

Bueno, si nos hubiramos hecho esta pregunta hace 30 aos probablemente nos hubiera sido difcil
imaginarnos un expediente electrnico, hoy la situacin cambi y fcilmente cada uno de nosotros nos
podemos imaginar qu es un expediente electrnico. La diferencia principal es que en este caso no todos
nos imaginamos lo mismo. Cuando estamos en pensando en un mundo electrnico y por ende en modelo
electrnico, que para la mayora de nosotros es ajeno, simplemente no pensamos lo mismo, porque no nos
es comn, no es con lo que todos nosotros trabajamos cada da.

Entonces ya podemos intuir de qu va esto de despapelizar, si entendemos a la despapelizacin como una

mudanza del mundo del papel al mundo electrnico, tenemos s o s, que entender cules son los elementos
que pertenecen a este mundo electrnico, o lo que es lo mismo, cmo trasladamos los conceptos del mundo

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de papel al mundo electrnico. Identificar para luego trasladar los elementos del mundo en papel al mundo
electrnico, comprender cules y cmo son en este nuevo mundo y cmo interactan entre s y nosotros
con ellos, es ni ms ni menos entender cul es el modelo funcional que necesitamos comprender, elaborar y
definir para que de ah surjan las preguntas que nos tenemos que hacer. Recin entonces, podemos
ponernos a pensar en los criterios especficos de adopcin tecnolgica, y no al revs.

Intentemos empezar a pensar en el modelo funcional de nuestro proyecto de despapelizacin, y

reflexionemos sobre todos los elementos que utilizamos para describir un expediente en papel, ahora
vayamos al mundo electrnico y tratemos de trasladar el concepto de expediente en papel a este nuevo
mundo. Empecemos por las siguientes preguntas Tiene que estar adentro de una carpeta?, Tiene sentido
que las carpetas tengan distintos colores? Debe tener cartula? Y nmero de identificacin nico?
Fecha, adems del da, mes y ao, tiene sentido que indiquemos la hora de creacin? El lmite de 200
hojas tiene sentido? Las hojas deben estar numeradas? Tiene que haber un ndice electrnico? Y una
firma electrnica, o debe ser una firma digital? Tienen que estar sellados electrnicamente? tenemos que
distinguir entre distintos tipos de documentos? Debemos incluir logos y leyendas? Podemos hacer una
copia? Tiene sentido distinguir entre copia simple y copia fiel, y una copia parcial? Quin o quines
producen los documentos electrnicos que forman parte de los expedientes? Quines arman los
expedientes? Cmo hacemos el pase de expedientes entre reas y entre organismos? Puedo saber de
qu se trata el expediente solamente vindolo como en el caso del papel? Estoy confundiendo los
conceptos de documento electrnico con expediente electrnico? Todo documento electrnico tiene que
pertenecer a un expediente electrnico? Cmo defino el ciclo de vida de un expediente electrnico?
Cmo los almaceno, y cmo me aseguro de que luego de 10 aos los pueda leer, podra leer hoy un
documento electrnico que gener hace 10 aos? Tienen que ser la imagen de un texto, o el texto mismo,
o ambos? Se deben poder editar? Cul es la normativa que define los distintos formatos que pueden
tener los expedientes electrnicos? Y cul es la normativa que define los distintos procedimientos
electrnicos que podemos realizar con este tipo de expedientes? Estn ajustados a derecho? Se pueden
utilizar como un elemento probatorio?

Estas y otras tantas preguntas ms nos ayudan a trasladarnos del mundo papel al mundo electrnico.
Claramente conocemos las respuestas si estamos viviendo en el mundo del papel, en donde nos movemos
como peces en el agua. El mundo del papel es un lugar en donde si alguna autoridad quiere saber si hay

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algn problema grave con el archivo no tiene mas que dirigirse a un cuarto repleto de papeles y dar un
vistazo, si hay un cmulo ingente de papeles por todos lados igual que como estaba ayer, todo esta bien,
podemos suponer que no pas nada. Claro que depende del tamao del archivo, el ejemplo es exagerado
para mostrar conceptualmente el punto de vista que queremos evidenciar.

Pero en el mundo electrnico por ms que una autoridad de uno o mil vistazos a sala de cmputo, a los
racks en donde se encuentran los equipos de almacenamiento y servidores, y vea una y mil veces titilar las
luces no puede tener ni la ms plida idea de cuan ntegro est el archivo electrnico, entonces tiene que
confiar en alguien ms. Esto genera angustia, ansiedad, sensacin de falta de control, de dependencia y un
motn de otros factores que contribuyen a que las autoridades y decisores mantengan sus expedientes en
soporte en papel (a menos que haya problemas de espacio en el archivo como veamos al principio). Pero
una cosa es tener el archivo histrico en soporte electrnico y otra cosa es tener los archivos vivos en
soporte electrnico. Cuando esta sensacin de falta de control no slo es sobre el archivo histrico sino
sobre los expedientes en curso, los generados por el organismo y los recibidos de otros organismos, cuando
no hay normativas que reglamenten los procedimientos electrnicos para gestionar los expedientes
electrnicos, comienzan las dudas y los reparos sobre la idea de mudarse al mundo electrnico. Y es por
eso que se suele asociar la despapelizacin con la digitalizacin (slo cambiar el soporte) y no con la
informatizacin de los procedimientos administrativos del mundo del papel (generar expedientes
electrnicos de forma nativa). Lo primero es ms fcil pero para nada eficaz, lo segundo es ms difcil
pero soluciona el problema de fondo, como veamos en el cuadro comparativo.

Ahora que somos conscientes de cul es el verdadero problema, una vez que evidenciamos por qu resulta
tan difcil que estos proyectos lleguen a buen puerto, comprendemos que no podemos empezar evaluando
los escannes preguntndonos Cul es la resolucin que deben tener?, porque por ms que acertemos con
la resolucin vamos a tener un montn de expedientes en soporte electrnico, sin saber qu son, que
informacin tienen, cules de todos los expedientes escaneados tiene sentido disponibilizarlos online, si son
tiles para otros organismos o para los ciudadanos, o cmo recuperamos la informacin. Tampoco podemos
empezar evaluando cules son los equipos de almacenamiento preguntndonos Cul es la capacidad de
almacenamiento inicial y final que deben tener?, porque por ms que acertemos con el dimensionamiento
de la capacidad si no tenemos planificado los procesos para cambiar de soporte, no tenemos suficientes
colaboradores destinados especficamente para esta funcin nunca vamos a llenar el almacenamiento, y si

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lo hacemos y no tenemos clasificada la informacin y descripta a travs de metadatos estandarizados en

base a vocabularios controlados nunca vamos a encontrar la informacin ms rpido que si nos pusiramos
a buscar entre papeles. Tampoco podemos empezar evaluando cules cintas de almacenamiento
necesitamos preguntndonos Por cunto tiempo deben asegurar que la informacin grabada permanezca
inalterable?, porque por ms que compremos cintas que mantienen la informacin por ms de 30 aos si no
tenemos definida una poltica de resguardo de la informacin y de integridad de la informacin que asegure
la interoperabilidad temporal, es decir, por ms que yo tenga intacta la informacin luego de 20 30 aos la
pueda seguir leyendo. Todo esfuerzo en evaluar tecnologa sin un modelo funcional resulta estril. Es por
esto que debemos pensar en los criterios especficos una vez conozcamos nuestro modelo funcional.

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La innovacin en el enfoque y no en la tecnologa

Que las tecnologas evolucionen de modo acelerado no implica que nosotros tengamos que correr detrs de
ellas slo para intentar ir a la misma velocidad. La bsqueda de las tecnologas debe estar motivada y
fundamentada en cubrir una necesidad puntual, concreta y conocida. Una vez subsanada o cubierta dicha
necesidad, debe mejorar directa o indirectamente la vida del ciudadano, en al menos los mismos trminos
en que las tecnologas adoptadas por la sociedad mejoran la vida cotidiana de los individuos que la
conforman.

Modernizar el Estado siempre suena bien, pero los motivos para hacerlo deben ser la mejora de la vida de
los ciudadanos y no simplemente poseer tecnologas ms modernas. Si pensamos en el ciudadano y no en
la tecnologa, inmediatamente surge un concepto muchas veces olvidado, cmo hacemos sustentable la
solucin que implementamos a travs de esas tecnologas modernas. Para que las soluciones tecnolgicas
sean sustentables tienen que ser tomadas como estratgicas de todo el organismo, involucrar a las reas
de conocimiento mnimas (en el caso de nuestro ejemplo, decisores, informticos, archivistas, jurdicos, y
destinatarios), su diseo, elaboracin e implementacin tienen que ser abiertos (es lo que va a garantizar su
continuidad), y deben estar sostenidas por polticas y normativas asociadas (estas ltimas deben poseer
una jerarqua acorde, decisin administrativa, resolucin, decreto, o ley). En la actualidad las tecnologas de
informacin son transversales a muchas (por no decir todas) reas de conocimiento, y los proyectos que las
enmarcan no deben ser tomados como exclusivos del rea de informtica. La realidad es compleja y la
nica forma de lidiar con ella es a travs de equipos multidisciplinarios.

Habra que pensar en una evolucin del Estado ms que en su modernizacin. As como muchos creativos
recomiendan siempre primero usar papel y lpiz para bocetar sus ideas, hacer mapas mentales y
brainstorming antes que usar cualquier tecnologa de informacin, deberamos recomendar a los
colaboradores pblicos encargados de elaborar proyectos de innovacin tecnolgica que, siempre primero
trabajen sobre sus modelos funcionales, sobre los actuales y sobre aquellos a los que se desea llegar, y
luego pensar en cul es la tecnologa que facilita y satisface sus necesidades y requerimientos tcnicos. La
innovacin no est en la tecnologa sino en la forma en que afrontamos los desafos del Estado.

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Los gobiernos pasan y las administraciones pblicas permanecen, la continuidad de los servicios que stas
brindan y su evolucin no deberan depender de estas instancias de gobierno. Respecto de las nuevas
tecnologas habra que distinguir entre los conceptos de gobierno electrnico y administracin electrnica
para no mezclar el qu hacer con el cmo hacerlo. Porque si bien son los gobiernos los que definen las
polticas pblicas y de Estado, son las administraciones pblicas aquellas que las instrumentan.

Resulta interesante reflexionar sobre los criterios de adopcin genricos en relacin a las condiciones que
deben darse (o que deben promoverse) dentro de las administraciones pblicas para que estos criterios
puedan ser seriamente considerados a la hora de adquirir tecnologa. Existen todava problemas
estructurales

en

las

administraciones

pblicas

tales

como

la

asimetra

de

presupuestos,

la

profesionalizacin de los colaboradores pblicos, dificultad de poseer equipos de profesionales informticos

estables que consoliden las reas informticas de cada organismo, dificultad para gestionar ubicando al
ciudadano en el centro, dar continuidad a las soluciones tecnolgicas a travs del mantenimiento y
escalabilidad en funcin de la demanda, dificultad para definir y elaborar polticas de seguridad, resguardo
de la informacin y otras asociadas, simplificar el lenguaje hacia el ciudadano, compartir informacin entre
organismos, conocer al ciudadano para poder segmentar y dar soluciones menos generales y ms
personalizadas, dificultad para poseer infraestructura tecnolgica (como conseguir una propia o como
utilizar una ya existente), entre otros problemas. Todos estos temas dificultan el uso de los criterios
genricos de adopcin.

Los criterios de adopcin especficos deben pensarse en torno a cada uno de los proyectos de innovacin
tecnolgica que queramos implementar y slo tienen sentido dentro de un contexto en particular brindado
por el modelo funcional de la solucin que se quiera implementar. De nada sirve encontrar la mejor
tecnologa para tal o cual propsito si no tenemos definida claramente la necesidad funcional, los elementos
y procedimientos que queremos informatizar, todos los actores involucrados, el requerimiento tcnico, las
polticas asociadas, las normas que definen los procedimientos electrnicos, en fin todo aquello que
conforma el modelo funcional del mundo electrnico o de la administracin electrnica.

De la comprensin de los actores y elementos que estn involucrados en el modelo funcional de cada
proyecto, su definicin y elaboracin, van a surgir las preguntas que dan pie para considerar cada uno de

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los criterios especficos de adopcin que debemos contemplar. Para evaluar, a su vez y recin entonces,
las tecnologas a adquirir y no al revs. Es el problema el que busca la solucin y no una implementacin
tecnolgica puntual la que busca cules son los problemas que resuelve.

Si bien no se mencion puntualmente, el ejemplo tpico de esto ltimo es el desarrollo o definicin del
requerimiento tcnico para el software de gestin de documentos o expedientes electrnicos, al que se lo
suele confundir con software de seguimiento o registro electrnico de expedientes. La omisin no fue
casual, dado que este software debera ser nico y transversal a todos los organismos de la administracin
pblica, por lo cual su modelo funcional no debera ser planteado en trminos de un organismo puntual.
Dicho lo cual, resulta un objetivo que excede al presente apartado. No obstante, aqu se mencionan
diversos criterios y lineamientos cuya consideracin resulta no menor.

En esta manera de pensar o enfocar los proyectos de innovacin tecnolgica dentro del Estado es en donde
reside la verdadera innovacin. Es decir, hacer nuestras tareas de modo que las mismas sean valoradas por
los ciudadanos utilizando los elementos que ya conocemos pero de un modo distinto, novedoso. Esta
innovacin, la del pensamiento y no la de las tecnologas, es el verdadero desafo que hoy tenemos enfrente
los colaboradores pblicos. Dejemos entonces la innovacin tecnolgica a los ingenieros y ocupmonos en
innovar en la administracin que es nuestro tema.

Hay que comprender conceptualmente la diferencia entre digitalizar (cambiar de soporte) e informatizar
(automatizar procedimientos mediante la informtica). En el primer caso, no dejamos de generar papeles,
solo cambiamos de soporte a los existentes, pero seguimos generando papeles. En el segundo caso al
tener procedimientos informatizados los documentos se generan de modo nativo en soporte electrnico, y
no generamos papeles, por lo que estamos despapelizando.

Claramente no es fcil, pero luego de todas las experiencias respecto a proyectos de gobierno electrnico
enmarcados en la Modernizacin del Estado, nos dimos cuenta que las tecnologas no son mgicas, el
hecho de adquirirlas no implica automticamente que nuestros organismos sean mejores, den mejor
servicio, o nos convierta en mejores colaboradores. Existen muchos otros factores que rodean a este tipo de

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proyectos, que fueron tratados en este apartado, sobre los cuales hay que enfocarse para animarse a ir por
un camino diferente, aunque parezca un camino ms largo en distancia quiz no lo sea en tiempo...Adems
ya lo dice la famosa frase Si quieres obtener resultados diferentes no hagas siempre lo mismo.

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