Sie sind auf Seite 1von 13

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

LIMITES E POSSIBILIDADE DE ALTERAO

LUS ROBERTO BARROSO

1 Nota prvia
H juristas que percorrem caminhos j desbravados, refinando ideias e conceitos,
bem como colocando um tijolo ou outro nas construes jurdicas existentes. Tm, naturalmente, o seu valor. Mas h outros juristas que desbravam caminhos novos e desafiam
o conhecimento convencional. So ousados e correm risco. Mais que todos, so esses que
contribuem para o avano da cincia e que, verdadeiramente, movem o mundo. A Professora Odete Medauar dessa segunda estirpe. Criativa e original, ajudou a impulsionar
o Direito Administrativo para alm do seu leito estatizante e formalista. O nmero de
edies de seu clssico Direito Administrativo Moderno exemplifica e documenta sua vida
de sucesso acadmico, cercada de muitos admiradores e amigos, dentre os quais me encontro. Ao lado de extensa carreira editorial e dentro de sala de aula, a Professora Odete
foi, igualmente, orientadora segura de alguns dos grandes nomes da nova gerao de
administrativistas. Somente na minha casa acadmica, a Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (UERJ), temos dois doutores que desfrutaram desse privilgio: os Professores
Patrcia Baptista e Alexandre Arago.
Por todas estas razes, um prazer e uma honra participar desta homenagem.
Para tanto, escolhi o tema dos contratos administrativos, to explorado pela autora, e as
possibilidades e limites da sua alterao.

2 O regime jurdico das alteraes dos contratos administrativos.


Interpretao e aplicao do art. 65, II, d, da Lei n 8.666/93, e
dos limites previstos nos 1 e 2 do mesmo dispositivo
2.1 Observaes gerais sobre a alterao dos contratos administrativos
O debate sobre os limites e possibilidades de alterao dos contratos administrativos
tema deste estudo envolve a necessidade de equilbrio entre elementos normativos

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 421

20/09/2013 10:39:44

FERNANDO D. M. ALMEIDA, FLORIANO A. MARQUES NETO, LUIZ F. H. MIGUEL, VITOR R. SCHIRATO (coord.)
DIREITO PBLICO EM EVOLUO ESTUDOS EM HOMENAGEM PROFESSORA ODETE MEDAUAR

422

com status constitucional. A possibilidade ilimitada de alterar os contratos administrativos


poderia permitir que o administrador beneficiasse ilicitamente o contratado ou prejudicasse, tambm ilicitamente, o vencedor de um processo licitatrio. Algumas hipteses
no chegam a ser incomuns. Imagine-se um contrato cujo objeto, nos termos descritos
no edital, bastante simples e limitado, o que acaba por afastar do certame empresas de
grande porte que atuam no setor. Aps a adjudicao, porm, a Administrao altera os
seus termos, incrementando o objeto de forma substancial e, consequentemente, o valor
a ser pago ao particular. Pode-se visualizar aqui uma forma de burlar a regra licitatria e
os princpios da igualdade e da impessoalidade.1 possvel imaginar tambm situaes
nas quais o administrador, descontente por qualquer motivo com o vencedor do certame,
lhe impe modificaes no contrato que dificultam sua execuo e tornam a posio do
particular muito mais gravosa e desfavorvel.
A regra da licitao e os princpios da igualdade e da impessoalidade administrativa, portanto, veem com cautela e certa desconfiana o poder amplo de se alterarem os
contratos administrativos, justamente por conta dos abusos que esse poder pode ensejar.
Por outro lado, os contratos administrativos existem para realizar o interesse pblico e
determinadas necessidades a ele associadas. Nesse contexto, se as atividades previstas
no contrato j no so adequadas para atender estas finalidades, ou se novas demandas
surgiram com o tempo, relacionadas com o interesse pblico que se procura realizar, ou,
ainda, se por qualquer outra razo legtima so necessrias modificaes do que j foi
pactuado, o ideal que se possa implementar esses ajustes para que o interesse pblico
no seja prejudicado.
Em hipteses como essas, seria ineficiente e antieconmico (CF, art. 37, caput e 70,
caput)2 rescindir o contrato j firmado, indenizar o particular e proceder a nova licitao
para firmar novo ajuste agora discriminando o objeto j com as alteraes , mesmo
porque o novo contrato no estar imune necessidade de novas modificaes futuras.
Alm disso, dependendo das circunstncias concretas, o tempo necessrio para que um
novo procedimento licitatrio seja levado a cabo e o novo contratado inicie os trabalhos
poder deixar o interesse pblico gravemente desassistido. Em suma: o prprio atendimento do interesse pblico e as necessidades de eficincia3 e economicidade impem
CF, art. 37, XXI: Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
2
Constituio Federal, art. 37, caput: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte.
Constituio Federal, art. 70, caput: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
3
Confira-se, a respeito, lio de Odete Medauar (O direito administrativo em evoluo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2003. p. 240): A eficincia tornou-se uma das idias-fora das reformas administrativas realizadas em inmeros
pases a partir da dcada de 90 do sculo XX. O vocbulo eficincia liga-se idia de ao que leve ocorrncia de
resultados de modo rpido e preciso; significa obter o mximo de resultado de um programa a ser realizado, como
expresso de produtividade no exerccio de atribuies. Eficincia ope-se a lentido, a descaso, a negligncia, a
omisso. Como princpio da Administrao Pblica, determina que esta deve agir de modo gil e preciso, para produzir resultados que atendam s necessidades da populao. A EC 19/1998 reforma administrativa acrescentou o princpio da eficincia aos princpios da Administrao enunciados no caput do art. 37 da CF brasileira. Na
legislao ptria, a eficincia j aparecera relacionada prestao de servios pblicos; p.ex., a Lei n 8.987/1995
concesses caracteriza como servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade,
eficincia, segurana atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.
1

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 422

20/09/2013 10:39:44

LUS ROBERTO BARROSO


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS LIMITES E POSSIBILIDADE DE ALTERAO

423

certa mutabilidade aos contratos administrativos. Vedar inteiramente a possibilidade de


o administrador alterar os contratos firmados privaria a autoridade pblica dos meios
necessrios para a consecuo dos fins pblicos pelos quais lhe cabe zelar.
A questo consiste em saber, portanto, quais alteraes so legtimas, at porque
necessrias, e quais so ilcitas e devem ser vedadas. Na tentativa de distinguir essas
duas categorias, a legislao e a doutrina conceberam classificaes e parmetros, tanto
de natureza geral quanto especfica, cujo exame ser particularmente til.

2.2 Clusulas contratuais em sentido estrito e clusulas de execuo.


Alteraes quantitativas, qualitativas e qualitativas com repercusses
quantitativas. Alteraes unilaterais e consensuais
A primeira classificao relevante para o objeto deste estudo envolve as clusulas
do prprio contrato administrativo. A doutrina distingue e a distino decorre do
prprio sistema normativo entre clusulas contratuais em sentido estrito ou propriamente
contratuais e clusulas de execuo ou regulamentares.4 As clusulas contratuais propriamente
ditas so aquelas que veiculam o acordo essencial firmado entre as partes e dizem respeito, sobretudo, ao equilbrio econmico-financeiro do contrato e remunerao devida
ao contratado. As clusulas de execuo ou regulamentares, por seu turno, disciplinam
o atendimento do interesse pblico que motivou a celebrao do contrato, cuidando de
seu objeto e das formas especficas de sua execuo.
O regime pblico prprio dos contratos administrativos se manifesta no campo
das clusulas de execuo, permitindo que a Administrao altere tais clusulas para
adequ-las s necessidades mutveis do interesse pblico.5 O mesmo no ocorre no que
se refere s clusulas contratuais propriamente ditas. Elas se prestam a proteger o particular e o sentido econmico do ajuste ao qual ele aderiu e, por isso mesmo, no podem
V. tb., Maral Justen Filho (Concesses de servios pblicos. So Paulo: Dialtica, 1997. p. 250): As regras acerca do
contedo do contrato de concesso retratam a complexidade de sua natureza jurdica. O dito contrato contm regras acerca
de: a) relacionamento entre poder concedente e concessionrio; b) condies da prestao do servio; c) relacionamento
entre poder concedente e usurios; d) relacionamento entre concessionrio e usurios. Como visto, parte das regras
constantes do instrumento apresenta diretamente natureza contratual propriamente dita. So aquelas que disciplinam
o relacionamento direto entre poder concedente e concessionrio. J as demais regras apresentam natureza que se usa
identificar como regulamentar. Contm a disciplina da prestao do servio, inclusive no tocante a terceiros, usurios
que, obviamente, no so partes da relao jurdica estabelecida entre poder concedente e concessionrio. Tais regras
poderiam dizer-se indiretamente contratuais, pois so vinculantes para poder concedente e concessionrio, influindo
na determinao da equao econmico-financeira do contrato; e Adilson Abreu Dallari (Transporte coletivo. Revista
de Direito Pblico, p. 80): por isso mesmo que se diz que, na concesso de servio pblico, h sempre dois tipos de
clusulas: as clusulas de servio e as clusulas econmicas.
5
Maral Justen Filho (Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo: Dialtica, 2003. p. 165): As clusulas
mutveis so as que disciplinam as condies de execuo da prestao ao particular. A prestao do objeto do
contrato sujeita-se a modificaes qualitativas e quantitativas, deliberadas unilateralmente pela Administrao. A
esta cabem poderes no reconhecidos usualmente nos contratos privados, relacionados inclusive com a extino do
contrato sem caracterizar-se inexecuo culposa da outra parte. Esses poderes tambm permitem Administrao
imiscuir-se nas atividades necessrias e relacionadas com a execuo da prestao por parte do particular. Seriam
mutveis as clusulas atinentes a: a) definio quantitativa do objeto; b) definio qualitativa do objeto; c) condies
de execuo da prestao; d) fiscalizao da atividade do contratado para execuo da prestao, inclusive nas
etapas anteriores ao adimplemento; e) vigncia do contrato, com a possibilidade de sua extino, inclusive
antecipadamente, independente de inadimplemento de outra parte; e Adilson Abreu Dallari (Transporte coletivo.
Revista de Direito Pblico, v. 21, n. 88, p. 80, out./dez. 1988): As clusulas de servio so as que dizem respeito s sua
forma de execuo e que permanecem sempre disponveis pelo poder pblico, o qual poder alter-las sempre que
isso se fizer necessrio, a seu juzo, para completa satisfao do interesse pblico.
4

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 423

20/09/2013 10:39:45

FERNANDO D. M. ALMEIDA, FLORIANO A. MARQUES NETO, LUIZ F. H. MIGUEL, VITOR R. SCHIRATO (coord.)
DIREITO PBLICO EM EVOLUO ESTUDOS EM HOMENAGEM PROFESSORA ODETE MEDAUAR

424

ser modificadas unilateralmente pela Administrao.6 O equilbrio econmico-financeiro


do contrato no pode ser afetado nem mesmo pelas alteraes nas clusulas de execuo.
Se delas decorrer desequilbrio na equao original pactuada entre as partes, a legislao
prev que o equilbrio dever ser restaurado por meio das compensaes necessrias (Lei
n 8.666/93, art. 58, I e 2).7
Uma segunda distino que merece nota especial diz respeito aos diferentes tipos
de alteraes que as clusulas de execuo podem sofrer. A doutrina distingue entre alteraes (i) quantitativas; (ii) qualitativas; e (iii) qualitativas com repercusses quantitativas.8
Essa distino ter consequncias normativas importantes, em particular para os ajustes
regulados pela Lei n 8.666/93, j que expressamente prevista por seu art. 65, I, que trata
das hipteses em que a Administrao poder alterar unilateralmente os contratos regidos
pela lei em questo. Confira-se a dico do dispositivo.
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
I unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica
aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou
diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

A doutrina e o Tribunal de Contas da Unio9 destacam que a alnea a do art. 65,


I, da Lei n 8.666/93 trata de modificaes qualitativas do contrato, ao passo que a aliena b
se refere a modificaes quantitativas. A repercusso mais relevante dessa distino est na
clusula final que acompanha a alnea b, por fora da qual as modificaes quantitativas esto submetidas aos limites previstos na prpria Lei n 8.666/93, ao passo que para
as modificaes qualitativas no se previu qualquer limitador expresso.10 Esse ponto
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Servios pblicos concedidos. Boletim de Direito Administrativo, n. 1, p. 11, 2005):
Por serem clusulas contratuais, essas clusulas financeiras no podem ser alteradas unilateralmente pelo Poder
Pblico; e Toshio Mukai (Concesso e permisso de servio pblico. Boletim de Direito Administrativo, n. 10, p. 757,
2001): As clusulas de natureza contratual, por seu turno, s bilateralmente podem ser alteradas.
7
o que determina a prpria Lei n 8.666/93, art. 58, I e 2: Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos
institudo por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de: I modific-los, unilateralmente,
para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; [...] 2 Na hiptese
do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato devero ser revistas para que se mantenha o
equilbrio contratual.
8
V., por todos, Fernando Vernalha Guimares (Alterao unilateral do contrato administrativo: exegese de dispositivo da Lei n 8.666/93. Revista dos Tribunais, n. 814, p. 83, 88-89, 2003): No Direito nacional, a Lei 8.666/93, reproduzindo o item I do art. 55 do revogado Dec.-lei 2.300/86, disciplinou, em seu art. 65, os parmetros do poder de
modificao unilateral do contrato administrativo, estabelecendo limites competncia. A norma consagrou duas
ordens distintas de alteraes contratuais: as alteraes qualitativas, previstas pela alnea a do inc. I, e as alteraes
quantitativas, constantes da alnea b do mesmo inciso, prescrevendo regimes jurdicos distintos para cada uma;
e Yara Police Monteiro (Contrato administrativo: alteraes qualitativas do objeto: cautelas necessrias. Boletim
de Licitaes e Contratos, n. 10, p. 606-607, 2001): De sorte que a lei autoriza duas espcies distintas de alteraes
contratuais, uma de natureza qualitativa e outra quantitativa. [...] Como se v, o legislador tratou das duas modalidades de modificaes contratuais em disposies separadas (alneas a e b) para lhes conferir regimes distintos.
9
TCU, DOU, 21 maio. 1999, Deciso 215/1999, Rel. Min. Jos Antnio B. de Macedo.
10
Fernando Vernalha Guimares (Alterao unilateral do contrato administrativo: exegese de dispositivo da Lei
8.666/93. Revista dos Tribunais, n. 814, p. 91, 2003): Sero consideradas alteraes quantitativas, para efeitos da
Lei 8.666/93, aquelas que versarem sobre variaes na dimenso do objeto. Admite-se que, no curso da execuo
contratual, poder a Administrao deparar-se com a necessidade de ampliar ou restringir o objeto do contrato,
conforme assim determine o interesse pblico primrio. Envolvem simples variao de quantidade do objeto, atingindo sua dimenso. [...] J foi visto que o 1 do art. 65 da Lei 8.666/93 fixa um limite para acrscimos e supresses,
6

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 424

20/09/2013 10:39:45

LUS ROBERTO BARROSO


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS LIMITES E POSSIBILIDADE DE ALTERAO

425

ser objeto de exame no tpico seguinte, bastando destacar aqui a natureza diversa das
alteraes que os contratos administrativos podem sofrer em suas clusulas de execuo.
De forma simples, as alteraes quantitativas so aquelas que envolvem apenas o
acrscimo ou diminuio do objeto contratual,11 com a consequente modificao de seu
valor. As alteraes qualitativas, por sua vez, so aquelas necessrias para o melhor atendimento dos objetivos do ajuste e, fcil perceber, esto diretamente relacionadas com a
realizao mais adequada do interesse pblico a ele vinculado.12 Nem sempre, porm, a
distino entre modificaes quantitativas e qualitativas ser absolutamente rgida. Em
especial, no incomum que modificaes qualitativas importem, e.g., acrscimo do objeto
contratual, na medida em que isto seja necessrio para a melhor adequao tcnica aos objetivos
do contrato. Nessas hipteses, possvel falar de modificaes qualitativas com repercusses
quantitativas,13 s quais se aplicam, por natural, a mesma lgica e o mesmo regime jurdico
destinados a obras, servios e compras, em 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato; e,
para o caso particular de reforma de edifcio, em 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
11
Sobre a noo de objeto, v. Eurico de Andrade Azevedo e Maria Lcia Mazzei de Alencar (Concesso de servios
pblicos: comentrios s Leis 8.987 e 9.074: parte geral, com as modificaes introduzidas pela Lei 9.948, de 27.05.98,
1998, p. 91-92): Como j expusemos, o objeto da concesso o servio a ser concedido e as obras a serem executadas,
quando estas fizerem parte da sua explorao. [...] A rea da concesso a delimitao da superfcie, do espao
fsico abrangido pelo servio concedido. Conforme as circunstncias, poder estender-se a zonas de influncia,
de modo a deixar bem caracterizada toda a extenso do campo abrangido pela prestao do servio; e Mauro
Roberto Gomes de Mattos (O contrato administrativo, p. 210-211): O objeto da concesso o servio a ser prestado
pelo concessionrio. J para a hiptese de obra pblica o objeto a obra a ser executada. [...] Por sua vez, a rea da
concesso se resume na especificao ou delimitao do espao fsico que ser explorado pela concessionria. Ou
seja, a rea da concesso indica onde ser executado o seu objeto.
12
Floriano Azevedo Marques Neto (Concesso de servio pblico: dever de prestar servio adequado e alterao das
condies econmicas: princpio da atualidade: reequilbrio atravs da prorrogao do prazo de explorao. Revista
Trimestral de Direito Pblico, n. 22, p. 117, 1998); e Gisele Clozer Pinheiro Garcia e Cludio Neme (Das alteraes
unilaterais quantitativas e qualitativas no objeto do contrato administrativo e seus limites. Boletim de Licitaes e
Contratos, n. 3, p. 208, 2005): Portanto, conclumos que, mesmo que determinado contrato tenha sido alterado
quantitativamente dentro do limite legal permitido (25% do valor atualizado do contrato), nada impede que a
Administrao Pblica altere qualitativamente o objeto contratual, para melhor atendimento do interesse pblico
almejado, tendo em vista que o limite percentual imposto pela lei no se aplica s modificaes dessa natureza.
Mas, veja, a alterao unilateral somente pode prosperar se ficar demonstrado que este o melhor caminho para o
atendimento do interesse pbico, do qual o administrador no pode descurar, a par do princpio da eficincia, que
deve esgueirar a prtica de seus atos.
13
Fernando Vernalha Guimares (Alterao unilateral do contrato administrativo: exegese de dispositivos da Lei
8.666/93. Revista dos Tribunais, p. 6): Incluem-se na classe as alteraes qualitativas acrscimos e supresses acerca
de quantitativos que se fizerem necessrios no curso da execuo do contrato, desde que no afetem a dimenso
do objeto (caso em que se teria uma alterao quantitativa). Trata-se de reconhecer que as alteraes qualitativas
podem versar sobre aumento ou reduo do escopo do contrato, desde que no se mire a alterao na dimenso do
objeto do contrato. Eros Grau prope com bastante clareza a distino entre escopo e objeto do contrato: O primeiro
compreende as atividades necessrias realizao do segundo. O aumento de quantidade de obras e servios pode
se fazer necessrio na execuo do contrato de molde a preservar o seu objeto (dimenso). A administrao, por
vezes, tem de acrescer obras e servios, alargando o escopo do contrato, para fins de atingir o objeto originariamente
perseguido. Na hiptese, tem-se aumento do escopo contratual, mantendo-se a dimenso do objeto. Configura-se,
no caso, alterao qualitativa (e no quantitativa), eis que se manteve intocada a dimenso do objeto do contrato. [...]
Com base nisso, vlido dizer que a Administrao poder eventualmente deparar-se com a necessidade de acrescer
ou decrescer certos quantitativos em decorrncia de fatos supervenientes que assim indiquem. Nessas hipteses,
haver, para fins de aplicao do regime jurdico, alterao qualitativa, eis que o motivo do ato de alterao reside na
adequao de certos quantitativos componentes do objeto contratual, mas que no o definem por si ss. dizer: esses
quantitativos so acessrios delimitao da dimenso; no configuram mesmo a dimenso do objeto. [...] de se
destacar, inclusive, que as alteraes (qualitativas) podero acarretar (e quase sempre acarretaro) alterao de valor
(seja para mais ou para menos). Mas, desde que no afetem a dimenso do objeto, no atrairo o regime jurdico das
alteraes quantitativas, restando intocadas pelos limites traados pelos 1 e 2 do art. 65 da Lei 8.666/93. Concluise que sempre que as alteraes ensejadas visarem imediatamente aspectos qualitativos do objeto, sero classificveis
como qualitativas, sujeitando-se a regime jurdico especfico. O acrscimo e decrscimo do valor resultaro da
proporcionalidade da variao do custo mediante o respeito ao equilbrio econmico-financeiro do contrato. Pois
a variao de custo, no caso, mera conseqncia de alterao qualitativa. O desdobramento das modificaes em

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 425

20/09/2013 10:39:45

426

FERNANDO D. M. ALMEIDA, FLORIANO A. MARQUES NETO, LUIZ F. H. MIGUEL, VITOR R. SCHIRATO (coord.)
DIREITO PBLICO EM EVOLUO ESTUDOS EM HOMENAGEM PROFESSORA ODETE MEDAUAR

das alteraes qualitativas simples. Observe-se, porm, que no se admite, a pretexto de


alterao qualitativa, a modificao essencial do objeto contratual.14
Em suma: os contratos administrativos podem sofrer alteraes quantitativas e qualitativas, sendo que h alteraes qualitativas que podem ter repercusses quantitativas.
A Lei n 8.666/93 expressamente alberga essa distino, ao regular as situaes em que a
Administrao pode impor alteraes unilaterais ao particular. E, ao faz-lo, a lei impe
limitaes s alteraes quantitativas e no o faz relativamente s qualitativas.
A terceira e ltima distino importante separa as alteraes que podem ser impostas unilateralmente pela Administrao daquelas que dependem de consenso entre
as partes. A distino decorre da prpria Lei n 8.666/93, que positivou as hipteses de
alterao unilateral no inciso I, e as consensuais, no inciso II, ambos do art. 65. Ao contrrio do que as expresses poderiam sugerir, as alteraes consensuais nem sempre so
facultativas. As alneas do inciso II albergam hipteses tanto de modificao facultativa
quanto de modificao obrigatria,15 verbis:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
[...]
II por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituio da garantia de execuo;
b) quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou servio, bem como
do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos termos
contratuais originrios;
c) quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio de circunstncias
supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipao do pagamento,
com relao ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestao de
fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio;
d) para restabelecer a relao que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou
fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobreviverem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de consequncias
incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de
fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria
e extracontratual.

variaes no valor do contrato no significar, por isso, atrao do regime das alteraes quantitativas. Isto : s
alteraes manejadas no se imporo os limites prescritos pelos 1 e 2 do art. 65 da Lei 8.666/93.
14
Maral Justen Filho (Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos. So Paulo: Dialtica, 2008. p. 713): A
melhor adequao tcnica supe a descoberta ou a revelao de circunstncia desconhecidas acerca da execuo da
prestao ou a constatao de que a soluo tcnica anteriormente adotada no era a mais adequada. Os contratos
de longo prazo ou de grande especializao tcnica so mais suscetveis a essa modalidade de alterao. [...] A lei
no estabelece limites qualitativos para essa modalidade de modificao contratual. No se pode presumir, no
entanto, existir liberalidade ilimitada. No se caracteriza a hiptese quando a modificao tiver tamanha dimenso
que altere radicalmente o objeto contratado. No se alude a uma modificao quantitativa, mas a alterao qualitativa. No entanto, a modificao unilateral introduzida pela Administrao no pode transfigurar o objeto licitado
em outro, qualitativamente distinto.
15
Maral Justen Filho (Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos, p. 715). A alterao por acordo das
partes envolve tanto hipteses de modificao facultativa como de modificao obrigatria. H casos em que qualquer das partes tem a faculdade de recusar a modificao. J outros em que a modificao se impe mesmo que uma
das partes no a repute desejvel. As hipteses contidas nas diversas alneas so heterogneas. Assim, a substituio
da garantia por convenincia (al. a do inc. II) depende da concordncia das partes. Porm, as condutas da al. b
so obrigatrias e devem ser formalizadas ainda que uma das partes preferisse manter a situao anterior. Em tais
casos, o acordo das partes se refere ao contedo da modificao.

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 426

20/09/2013 10:39:45

LUS ROBERTO BARROSO


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS LIMITES E POSSIBILIDADE DE ALTERAO

427

Como se percebe da leitura, a alnea d do inciso II transcrito estabelece que na


hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis que acarretem despesas extraordinrias para o contratado, as partes devem consensualmente restabelecer o equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato. Embora
consensual, trata-se de hiptese de modificao obrigatria do contrato, uma vez que a
Administrao tem o dever de respeitar a relao econmica inicialmente pactuada entre
as partes.16 A obrigao decorre no apenas da clusula geral prevista na Constituio
Federal (art. 37, XXI17), mas tambm de regra especfica constante do art. 58, 2, da Lei
n 8.666/93, j mencionado acima.
Registradas as classificaes que se relacionam com o tema das alteraes dos
contratos administrativos, cabe agora examinar os parmetros, gerais e especficos, que
cuidam diretamente do assunto. Os parmetros gerais, como se ver, decorrem do sistema
constitucional e legal e so aplicveis a todos os contratos administrativos. Os parmetros
especficos constam de regras da Lei n 8.666/93 e se aplicam aos contratos por ela regulados. Aprofunde-se a questo.

2.3 Controle de legitimidade das alteraes de contratos administrativos:


parmetros gerais e especficos
a) Parmetros gerais: justificao e inviabilidade de licitar de forma autnoma a alterao
Um primeiro parmetro geral de controle aplicvel s alteraes de contratos administrativos a necessidade de expressa justificao para o ato. Como j se referiu, vrios
princpios constitucionais podem autorizar, em tese, a modificao dos ajustes firmados
pela Administrao, em particular a necessidade de melhor atendimento do interesse
pblico que motiva o contrato e a eficincia e economicidade da alterao, quando comparada com a alternativa existente (resciso do ajuste, nova licitao e celebrao de outro
contrato). Por outro lado, a alterao de ajustes existentes pode prestar-se a fins ilcitos,
veiculando afrontas isonomia dos particulares, impessoalidade e probidade exigidas
das aes administrativas.
Pois bem. Cabe ao administrador justificar, de maneira explcita, por que considera
necessria a alterao vista do interesse pblico, da eficincia e da economicidade e
por que, igualmente, est convencido de que no h qualquer ilicitude em seu procedimento, considerando as exigncias associadas igualdade, impessoalidade e probidade.18

Maral Justen Filho (Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos, p. 718-719): Existe direito do contratado
de exigir o restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato, se e quando vier a ser rompido. Se os
encargos forem ampliados quantitativamente ou tornados mais onerosos qualitativamente, a situao inicial estar
modificada. [...] Significa que a Administrao tem o dever de ampliar a remunerao devida ao particular proporcionalmente majorao dos encargos verificada. Deve-se restaurar a situao originria, de molde que o particular no
arque com encargos mais onerosos e perceba a remunerao originariamente prevista.
17
CF, art. 37, inciso XXI: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de
condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
18
Fernando Vernalha Guimares (Uma releitura do poder de modificao unilateral dos contratos administrativos: ius
variandi: no mbito das concesses de servios pblicos. Revista de Direito Administrativo, n. 219, p. 110, 120, 2000).
16

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 427

20/09/2013 10:39:45

FERNANDO D. M. ALMEIDA, FLORIANO A. MARQUES NETO, LUIZ F. H. MIGUEL, VITOR R. SCHIRATO (coord.)
DIREITO PBLICO EM EVOLUO ESTUDOS EM HOMENAGEM PROFESSORA ODETE MEDAUAR

428

O dever de motivar as decises administrativas, alm de um princpio geral derivado do


Estado de Direito republicano, do qual decorre para todos os agentes pblicos a obrigao
de prestar contas,19 expressamente referido pela legislao quando se trata da alterao
de contratos administrativos.20
Embora a necessidade de justificar a alterao possa parecer um elemento muito
dbil de controle, ela acaba por exigir do administrador um esforo de racionalidade
para sua deciso, o que poder inviabilizar a prtica dos atos abusivos mais grosseiros.
Ademais, a existncia de uma motivao explcita permitir o controle tanto da realidade
dos motivos apresentados quanto de sua consistncia,21 facilitando o controle a posteriori
das aes administrativas, tanto pela prpria Administrao como pelo Poder Judicirio.
O segundo parmetro geral que dever ser observado nas alteraes dos contratos
administrativos est relacionado com a demonstrao de que no vivel licitar de forma
autnoma a alterao que se pretende introduzir no ajuste. Naturalmente, a demonstrao desse ponto dever constar da motivao do ato sobre a qual se acaba de tratar. O
propsito essencial da licitao, como se sabe, promover uma competio objetiva entre
todos os interessados que possam, em tese, atender ao interesse pblico em questo e,
assim, alcanar a melhor contratao para a Administrao Pblica. Em segundo lugar,
e por consequncia, a licitao tambm dever assegurar a isonomia entre todos os interessados capazes.
Essa ordenao hierrquica entre os dois propsitos do procedimento licitatrio
atender o interesse pblico e assegurar a isonomia importante para que no se
incorra no equvoco de supor que a licitao deve garantir uma isonomia em tese e descontextualizada, em sacrifcio do interesse pblico especfico que se deseja atender. fcil
perceber o ponto. Se a Administrao precisa contratar um advogado, apenas advogados
podero concorrer vaga oferecida, e no pessoas que tenham concludo o ensino mdio.
No h que se falar de igualdade para estes indivduos. certo que a igualdade dever
ser assegurada no mbito das contrataes firmadas pelo Poder Pblico, at por fora
do princpio da impessoalidade, porm, sempre entre aqueles que possam efetivamente
oferecer Administrao a soluo que ela deseja para o atendimento do interesse pblico
identificado.
Nesse contexto, quando h elementos no interesse pblico que apenas podem ser
atendidos por um dos agentes no mercado, ou pelo prprio particular j contratado pela
V., por todos, Ana Paula de Barcellos (Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional, p. 47): O que importa destacar
aqui que o dever de motivar no decorre apenas de uma regra formal contida no texto constitucional (art. 93,
IX) ou de uma exigncia do direito de defesa das partes. Ele est vinculado prpria necessidade republicana
de justificao das decises do Poder Pblico; e Floriano Marques Neto (Alterao em contrato de concesso
rodoviria. Revista Tributria e de Finanas Pblicas, n. 44, p. 205, 2002): Certo deve estar, portanto, que sempre haver
um trao de unilateralidade na alterao que se refira a retificaes de projetos ou mesmo que implique acrscimo
de obras, servios ou compras. Tal unilateralidade decorre do fato de que somente Administrao cabe verificar ou
determinar, no caso concreto, se a modificao cogitada atende ou no aos interesses pblicos perseguidos no ajuste.
Essa unilateralidade, insista-se, no pode ser exercida desacompanhada da obrigao de motivar, razoavelmente, as
razes (de interesse geral) ensejadoras da mudana.
20
Lei n 8.666/93, art. 57, 2: Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito e previamente autorizada
pela autoridade competente para celebrar o contrato.
21
A respeito da teoria dos motivos determinantes, esclarece Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito admi
nistrativo, p. 113): De outra parte, no haveria como assegurar confiavelmente o contraste judicial eficaz das condutas
administrativas com os princpios da legalidade, da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade se no
fossem contemporaneamente a elas conhecidos e explicados os motivos que permitiriam reconhecer seu afinamento
ou desafinamento com aqueles mesmos princpios. Assim, o administrado, para insurgir-se ou para ter elementos
de insurgncia contra tais atos que o afetem pessoalmente, necessita conhecer as razes de tais atos na ocasio que
so expedidos. Igualmente, o Judicirio no poderia conferir-lhes a real justeza se a Administrao se omitisse em
enunci-los quando da prtica do ato.
19

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 428

20/09/2013 10:39:45

LUS ROBERTO BARROSO


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS LIMITES E POSSIBILIDADE DE ALTERAO

429

Administrao, no h possibilidade de competio e a licitao ser inexigvel.22 Ou, dito


de outra forma, se apenas um agente pode oferecer determinada vantagem, que interessa
de forma relevante ao interesse pblico, no ser possvel estabelecer uma competio
objetiva entre os supostos interessados e, por isso, a licitao ser invivel.
Um exemplo ilustra o ponto. Imagine-se uma alterao qualitativa qualquer, com
repercusses quantitativas, que incremente o custo das obras a cargo de determinada
empreiteira. A contratada, exatamente pela circunstncia de j estar executando a obra
no local, ter um custo substancialmente menor para implementar a alterao no ter
de montar novo canteiro e poder utilizar, ao menos em parte, o pessoal j alocado para
execuo da obra como um todo e tem condies de faz-lo em prazo substancialmente menor. Imagine-se ainda que seja fisicamente possvel, do ponto de vista tcnico,
que terceiros levem a cabo essa mesma alterao. O prazo de execuo e o custo nessa hiptese, porm, seriam substancialmente maiores, j que qualquer outra empreiteira teria de
deslocar para a execuo da obra contingente pessoal especfico, montar canteiro de obras,
obter licena para tanto, dentre outras providncias. Em cenrios como o do exemplo, a
competio no vivel, j que um dos agentes pode licitamente oferecer vantagens para
o interesse pblico que os demais no podem. Por isso mesmo, levar a cabo uma licitao
na hiptese importaria apenas perda de tempo e de recursos pblicos. A matria pacfica
em doutrina, como se v das lies de Maral Justen Filho e Celso Antnio Bandeira de
Mello, respectivamente:
Se os requisitos so adequados e justificam-se em face das necessidades que a Administrao pretende atender, irrelevante a ausncia de pluralidade de sujeitos em condio
de disputar o objeto. Veja-se a questo por outro ngulo. Suponha-se que, aps apurar os
requisitos necessrios a satisfazer o interesse pblico, a Administrao constata que apenas
um nico sujeito est em condies de ser contratado. A primeira cautela ser rever os requisitos e condies adotados, para confirmar ter-se adotado a melhor soluo para satisfazer o
interesse pblico. Atingindo a concluso de que necessrio manter a soluo inicialmente
consagrada, a Administrao poderia (dependendo das circunstncias) contratar diretamente
por inexigibilidade.
[...]
So casos em que a Administrao somente conseguir obter a prestao de que necessita
se, em vez de convidar o interessado a formular propostas por via de uma licitao, for
diretamente ao sujeito que pode satisfaz-la e promover o contrato. Trata-se de situao
incompatvel com a estrutura procedimental da licitao.
[...]
Sob esse ngulo, tem de subordinar-se a interpretao do instituto da licitao ao princpio
da supremacia do interesse pblico. No se admitem contrataes infringentes ao interesse
pblico. Alis, prev-se expressamente o exerccio da competncia discricionria para revogar licitao (Lei n 8.666, art. 49). Significa que a Administrao tem o dever de impedir a
contratao quando o resultado da licitao for incompatvel com o interesse pblico.
Ora, quando o interesse pblico apenas possa ser satisfeito atravs de determinada soluo
contratual, no atingvel por via de licitao, tem-se de assegurar sua concretizao.23
Em suma: sempre que se possa detectar uma induvidosa e objetiva contradio entre o
atendimento a uma finalidade jurdica que incumba Administrao perseguir para bom
cumprimento de seus misteres e a realizao de certame licitatrio, porque este frustraria o

22
23

Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Curso de direito administrativo, p. 178).


Maral Justen Filho (Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 251-257).

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 429

20/09/2013 10:39:45

FERNANDO D. M. ALMEIDA, FLORIANO A. MARQUES NETO, LUIZ F. H. MIGUEL, VITOR R. SCHIRATO (coord.)
DIREITO PBLICO EM EVOLUO ESTUDOS EM HOMENAGEM PROFESSORA ODETE MEDAUAR

430

correto alcance do bem jurdico posto sob sua cura, ter-se- de concluir que est ausente o
pressuposto jurdico da licitao e, se esta no for dispensvel com base em um dos incisos do
art. 24, dever ser havida como excluda com supedneo no art. 25, caput.24 (grifos no original)

Em suma: se a alterao que se pretende introduzir em um contrato administrativo


no puder ser licitada de forma autnoma, por inviabilidade de licitao, este um importante indicativo de sua legitimidade. Em qualquer caso, a alterao deve ser acompanhada
de justificativa expressa por parte da autoridade administrativa, nos termos referidos acima.
b) Parmetros especficos: Lei n 8.666/93, art. 65
Alm dos parmetros gerais acima expostos, o art. 65 da Lei n 8.666/93 prev algumas
regras especficas que procuram limitar objetivamente as alteraes dos contratos administrativos. De forma simples, o dispositivo prev (1) que, nas alteraes impostas unilateralmente
pela Administrao, o particular apenas est obrigado a aceitar os acrscimos ou supresses
que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at
o limite de 50% (cinqenta por cento). O 2 registra que nenhum acrscimo ou supresso
poder exceder os limites estabelecidos no pargrafo anterior, salvo as supresses resultantes
de acordo celebrado entre os contratantes. Essa a dico completa do dispositivo:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
I unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao
tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou
diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituio da garantia de execuo;
b) quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou servio, bem como
do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos termos
contratuais originrios;
c) quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio de circunstncias
supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipao do pagamento,
com relao ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestao de
fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio;
d) para restabelecer a relao que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou
fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato,
na hiptese de sobreviverem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de consequncias
incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de
fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria
e extracontratual.
1 O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou
supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento)
do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de
equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
24

Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, p. 550). Nesse mesmo sentido, veja-se Lcia Valle
Figueiredo e Srgio Ferraz (Dispensa e inexigibilidade de licitao, p. 39).

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 430

20/09/2013 10:39:45

LUS ROBERTO BARROSO


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS LIMITES E POSSIBILIDADE DE ALTERAO

431

2 Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites estabelecidos no pargrafo


anterior, salvo:
I (VETADO)
II as supresses resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.
3 Se no contrato no houverem sido contemplados preos unitrios para obras ou servios,
esses sero fixados mediante acordo entre as partes, respeitados os limites estabelecidos no
1 deste artigo.
4 No caso de supresso de obras, bens ou servios, se o contratado j houver adquirido os
materiais e posto no local dos trabalhos, estes devero ser pagos pela Administrao pelos
custos de aquisio regularmente comprovados e monetariamente corrigidos, podendo
caber indenizao por outros danos eventualmente decorrentes da supresso, desde que
regularmente comprovados.
5 Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a supervenincia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da apresentao da proposta,
de comprovada repercusso nos preos contratados, implicaro a reviso destes para mais
ou para menos, conforme o caso.
6 Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a
Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial.
7 (VETADO)
8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio
contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies
de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser
registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento.

H diversas particularidades doutrinrias envolvendo o sentido e o alcance das


regras que se vem de reproduzir e vale fazer meno a duas delas. Vrios autores sustentam que os limites referidos acima 25% e 50% do valor do contrato, dependendo de seu
objeto so aplicveis apenas s alteraes impostas unilateralmente pela Administrao
Pblica ao particular e no quelas que sejam fruto do consenso das partes. E isso por
duas razes principais: (i) o 1 utiliza a expresso o contratado fica obrigado a aceitar
[...], o que no seria propriamente pertinente na hiptese de alteraes consensuais; e
(ii) o objetivo principal da regra seria proteger o particular contra a imposio de alteraes
unilaterais. O 2, ao fazer meno ao pargrafo anterior, estaria igualmente referindo-se
s alteraes unilaterais.
Outra parte da doutrina, no entanto, estende a aplicao dessas regras a todas as
alteraes contratuais, sejam unilaterais ou consensuais, tendo em conta que o inciso II
do 2 excepciona daqueles limites as supresses decorrentes de acordo. Assim, as outras alteraes decorrentes de acordo estariam abrangidas pela regra geral. Sustentam,
ainda, a convenincia de preservar-se a regra da licitao e os princpios da isonomia e da
impessoalidade por meio de parmetros objetivos. O ponto relevante para o presente
estudo e ser retomado adiante.
A segunda questo discutida envolve a aplicabilidade dos limites referidos aos diferentes tipos de alteraes contratuais possveis. Quanto a este ponto, h amplo consenso
no sentido de que as regras em questo se aplicam apenas s alteraes quantitativas, e
no s qualitativas. Com efeito, apenas a alnea b do inciso I que trata das alteraes
quantitativas faz meno a limites permitidos por esta Lei e o 1 refere expressamente a supresses e acrscimos. Ademais, as alteraes qualitativas esto associadas ao
atendimento do interesse pblico, de modo que no haveria sentido em fixar-se, a priori,
um limite objetivo para essas alteraes, em prejuzo eventual das necessidades concretas

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 431

20/09/2013 10:39:45

FERNANDO D. M. ALMEIDA, FLORIANO A. MARQUES NETO, LUIZ F. H. MIGUEL, VITOR R. SCHIRATO (coord.)
DIREITO PBLICO EM EVOLUO ESTUDOS EM HOMENAGEM PROFESSORA ODETE MEDAUAR

432

do interesse pblico.25 Essa , em ltima anlise, a posio do TCU, que destaca, no entanto,
o carter excepcional das alteraes qualitativas que excedam os limites referidos no artigo
e a necessidade de concordncia do contratado:
Enfrentamos, inicialmente, a questo colocada sobre a possibilidade de aditamento de contrato
administrativo, imposto unilateralmente pela Administrao, que supere, em valor, os limites
estabelecidos no 1 do art. 65 da Lei 8.666/93. [...] Nas alteraes unilaterais quantitativas,
previstas no art. 65, I, b, da Lei 8.666/93, a referncia aos limites expressa [...]. Assim,
em relao s alteraes unilaterais quantitativas (art. 65, I, b), no se tem dvida sobre a
incidncia dos limites legais. Nas alteraes unilaterais qualitativas, consubstanciadas no
art. 65, I, a, da aludida Lei, no h referncia expressa a esses limites, pois os contratos podem
ser alterados quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor
adequao tcnica aos seus objetivos. Nas opinies de eminentes doutrinadores, algumas at
colacionadas no texto da presente consulta, como CAIO TCITO, MARAL JUSTEN FILHO
e ANTNIO MARCELO DA SILVA, no se aplicam s alteraes qualitativas unilaterais os
limites previstos no 1 do art. 65 da Lei, porque a mencionada alnea a no lhe faz referncia.
Pedimos vnia por no nos filiarmos a esse pensamento. [...] A utilizao da proporo
adequada nos atos da Administrao condio de legalidade deles. O atendimento ao
interesse pblico no deve ser esteio a sacrifcios desnecessrios do interesse privado. o
que reza o princpio da proporcionalidade, que probe os excessos da Administrao. [...]
Isso no significa, entretanto, que, na realizao do interesse pblico, a Administrao no
possa, em carter excepcional, ultrapassar os referidos limites. Em nossa opinio, poderia
faz-lo, em situaes excepcionalssimas, na hiptese de alteraes qualitativas, revisando,
no unilateralmente, mas consensualmente, as obrigaes e o valor do contrato. [...] Tais
alteraes devem ser efetuadas por acordo mtuo bilaterais , pois dessa maneira evita-se
a excessiva onerosidade nas obrigaes do contratado, vez que o novo pacto passa a depender
da manifestao da sua vontade. [...] Sem a implementao das modificaes qualitativas
no h objeto e, por conseguinte, no h a satisfao do interesse pblico primrio que
determinou a celebrao do contrato. Relembrando o exemplo de alteraes qualitativas que
aduzimos, verifica-se que, sem o acrscimo dos servios de terraplanagem, no seria possvel
a realizao dos 100km de pavimentao. [...] Alm de bilaterais e qualitativas, sustentamos
que tais alteraes sejam excepcionalssimas, no sentido de que sejam realizadas quando a
outra alternativa a resciso do contrato, seguida de nova licitao e contratao significar
sacrifcio insuportvel do interesse coletivo primrio a ser atendido pela obra ou servio.26

Ainda sobre esse ponto h duas observaes a fazer. Embora os percentuais referidos
acima no sejam aplicveis s alteraes qualitativas nem s alteraes qualitativas com
Gisele Clozer Pinheiro Garcia e Cludio Neme (Das alteraes unilaterais quantitativas e qualitativas no objeto do
contrato administrativo e seus limites. Boletim de Licitaes e Contratos, n. 3, p. 205, 2005): No entanto, a referida
alnea a, que, consoante j verificamos, no trata de alterao quantitativa (acrscimos e supresses), mas, sim, da
modificao dos projetos e especificaes para melhor adequao tcnica, no contempla a expresso nos limites
permitidos pela lei, o que significa inferir que no se estendeu esta restrio hiptese contemplada nesta alnea;
e Diogenes Gasparini (Dos contratos administrativos. 2003. p. 586): No observam o limite de 25% as alteraes qualitativas que o objeto do contrato pode sofrer.
26
V. TCU, DOU, 21 maio. 1999, Deciso 215/1999, Rel. Min. Jos Antnio B. de Macedo. O precedente ora transcrito
o acrdo paradigma do TCU quanto ao tema das alteraes qualitativas de contratos administrativos que excedam
os limites do art. 65 da Lei n 8.666/93. Desde ento, sempre que o tema enfrentado, o Tribunal invoca o precedente para fundamentar suas concluses. Nesse sentido, confira-se exemplificativamente: TCU, DOU, 19 mar. 2010,
Acrdo n 484, Rel. Min. Jos Jorge; TCU, DOU, 07 maio 2010, Acrdo n 903, Rel. Min. Wedder de Oliveira; TCU,
DOU, 03 out. 2008, Acrdo n 2.158, Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti; TCU, DOU, 10 jun. 2010, Acrdo
n 1.241, Rel. Min. Raimundo Carreiro; TCU, DOU, 16 fev. 2009, Acrdo n 160, Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues; TCU, DOU, 08 maio 2009, Acrdo n 914, Rel. Min. Aroldo Cedraz; TCU, DOU, 29 set. 2007, Acrdo
n 1.687, Rel. Min. Guilherme Palmeira; TCU, DOU, 12 jul. 2007, Acrdo n 1.887, Rel. Min. Marcos Bemquerer;
TCU, DOU, 20 jun. 2005, Acrdo n 723, Rel. Min. Ubiratan Aguiar.
25

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 432

20/09/2013 10:39:45

LUS ROBERTO BARROSO


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS LIMITES E POSSIBILIDADE DE ALTERAO

433

repercusses quantitativas, no se admite que, a esse pretexto, alteraes dessa natureza


desnaturem o objeto do contrato original, substituindo-o por outro diverso, em burla do
dever de licitar e dos princpios que a licitao busca realizar.27 Essa preocupao doutrinria, porm, atendida uma vez que se verifique se o contedo da alterao pretendida
pode ser objeto autnomo de nova licitao, quando ento no se estar propriamente
diante de uma alterao qualitativa, mas de um objeto contratual novo. Aplica-se aqui o
discutido no tpico anterior. Em segundo lugar, alguns autores sustentam que os limites
fixados no 1 do art. 65 no constituiriam regra absoluta e inafastvel nem mesmo quanto
s alteraes quantitativas. Em situaes excepcionais, considerando as convenincias
do interesse pblico observadas diante do caso concreto, mesmo alteraes quantitativas
poderiam ultrapassar os limites em questo.28

3 Concluso
possvel extrair deste estudo as seguintes concluses: em primeiro lugar, os contratos administrativos admitem alteraes quantitativas, qualitativas e qualitativas com
efeitos quantitativos. Ainda, em qualquer desses casos, as exigncias de preservao do
equilbrio econmico-financeiro do contrato, motivao e demonstrao de inexigibilidade
de licitao autnoma da alterao devem ser atendidas. Por fim, s alteraes qualitativas, ainda que com repercusso quantitativas, no se aplicam os limites previstos no 1
do art. 65 da Lei 8.666/93, mas elas no devem desnaturar o objeto do contrato original,
substituindo-o por outro diverso, sob pena de burla aos princpios que a licitao busca
realizar.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas (ABNT):
BARROSO, Lus Roberto. Contratos administrativos: limites e possibilidade de alterao. In: ALMEIDA,
Fernando Dias Menezes de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; MIGUEL, Luiz Felipe Hadlich;
SCHIRATO, Vitor Rhein (Coord.). Direito pblico em evoluo: estudos em homenagem Professora Odete
Medauar. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 421-433. ISBN 978-85-7700-785-1.

Fernando Vernalha Guimares (Alterao unilateral do contrato administrativo: exegese de dispositivos da Lei
8.666/93. Revista dos Tribunais, p. 86): A primeira limitao [s alteraes qualitativas] que se infere diz com a
vedao transfigurao essencial do objeto; impede-se a desnaturao de aspectos do objeto do contrato (mediato
e imediato) que lhe retirem a origem. [...] H de se preservar um ncleo mnimo na qualidade do objeto. No se
pode, sob o ttulo da competncia variandi, impor-se ao co-contratante modificao de tal natureza que acabe por
converter o objeto em novo objeto. Isso ofenderia princpio da obrigatoriedade da licitao, alm de arranhar direitos
do co-contratante. O ponto nevrlgico da questo reside na identificao da tnue linha que separa as modificaes
no-essenciais daquelas que se transfigurem na introduo de um novo objeto. A soluo ser fornecida nos casos
concretos. Como segunda limitao, pe-se o impedimento onerao excessiva do co-contratante, acarretando-lhe
um extravasamento de sua capacidade operacional; e Floriano de Azevedo Marques Neto (Alterao em contrato de
concesso rodoviria. Revista Tributria e de Finanas Pblicas, p. 209): De outro bordo, consoante dito no pargrafo
anterior, no se admite uma alterao unilateral que desfigure o contrato ou que inviabilize as bases do negcio,
homologado pelo poder concedente na licitao que precedeu outorga. Portanto, numa concesso, a interdio
desnaturao do objeto contratual, a que aludia Sundfeld, se revela na vedao de alteraes unilateralmente
ditadas pelo poder concedente que venham a inviabilizar o plano de negcios posto a cotejo pela concessionria
quando ainda disputava a licitao. Se assim no fosse, estar-se-ia a admitir hiptese de extino da concesso para
alm das hipteses previstas no art. 35 da Lei 8.987/95.
28
Celso Antnio Bandeira de Mello (Extenso das alteraes dos contratos administrativos: a questo dos 25%. Revista
Interesse Pblico IP, Belo Horizonte, ano 2, n. 8, p. 14, out./dez. 2000).
27

FlorianoMarquesNeto_(coord.)_Hom.Odete Medauar_1200p_14 out.indd 433

20/09/2013 10:39:45