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2 Lugar
MARCUS VINICIUS VIDAL PONTE
Gerenciamento
de riscos
Resumo
Objetivos bsicos
Discutir a abordagem do gerenciamento de riscos, tendncia atual
de modernas administraes tributrias, para subsidiar o processo de
deciso no nvel estratgico e operacional na Receita Federal do Brasil
(RFB).
Metodologia utilizada
1. Anlise da norma conjunta australiananeozelandesa AS/NZS
4.360, referncia internacional na implementao do processo de gerenciamento de riscos, empregada desde 1995
pela administrao pblica de diversos pases, em projetos
governamentais, por empresas de atuao global e na gesto
corporativa.
2. Reviso e anlise das principais discusses, em fruns internacionais, referentes aplicao do processo de gerenciamento de riscos na administrao tributria, em especial por
alguns pases-membros da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE).
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Os benefcios esperados com a implantao do processo referem1. possibilidade de se criar uma base para o planejamento
estratgico;
2. otimizao de recursos empregados pela Receita Federal
do Brasil para cumprir sua misso, a partir dos resultados do
processo de gerenciamento de riscos, minimizando perdas
de natureza diversa na administrao tributria;
3. possibilidade de expressiva diminuio de perdas na arrecadao, a partir da adequada combinao de aes, definidas
a partir da etapa de tratamento dos riscos; e
4. ao aumento da percepo da autoridade tributria como um
competente gestor de matrias sob sua responsabilidade.
II Aumento da produtividade
1. O aumento da produtividade d-se pela racionalizao do
emprego de recursos a partir de um mtodo sistemtico
baseado na exposio aos riscos.
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Gerenciamento
de riscos
Tema: Implantao de boas prticas de gesto e melhoria da qualidade dos servios prestados pela Receita
Federal do Brasil.
Captulo 1
Introduo
O objetivo principal de qualquer administrao tributria arrecadar os tributos devidos, lanando mo de estruturas e estratgias que
induzam os contribuintes a manter um nvel apropriado de cumprimento
de suas obrigaes tributrias. Aplicar a legislao de modo justo
tarefa central para desenvolver a confiana da sociedade no sistema
tributrio e no Fisco.
A Receita Federal do Brasil (RFB) est exposta a muitos riscos,
que podem impor perdas de ingressos aos cofres pblicos ou danos
imagem da autoridade tributria. A questo central identificar os
principais riscos incorridos pela administrao, a quais contribuintes
esto relacionados e qual o modo mais eficaz de trat-los, a fim de que
a RFB cumpra sua misso.
Grande parte dos sistemas tributrios prev o lanamento por homologao, para o qual a legislao atribui ao sujeito passivo o dever de
antecipar o pagamento sem exame prvio da autoridade administrativa,
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Captulo 2
Gerenciamento
de riscos
2.1 O risco
O risco normalmente associado a impactos negativos ou a perigos, mas sua melhor abordagem quando se refere exposio a
conseqncias incertas ou a desvios potenciais do que era esperado
ou planejado, ligados a ameaas e oportunidades.
2.2 Razes para se gerenciar riscos
O gerenciamento de riscos pode ser definido como um processo
formal no qual fatores de incerteza presentes em determinado contexto
so sistematicamente identificados, analisados, estimados, categorizados e tratados. Procura-se alcanar um equilbrio entre a concretizao
de oportunidades de ganhos e a minimizao de perdas. Trata-se de
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Gerenciamento de riscos
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Captulo 3
A norma as/nzs 4.360/2004
3.1 Evoluo
A norma conjunta australiananeozelandesa AS/NZS 4.360, inicialmente editada em 1995, foi a primeira a tratar de gerenciamento de riscos.
Logo atraiu a ateno da comunidade internacional, em razo da conscincia, poca, da necessidade de se formalizar um processo de gesto
voltado para a governana corporativa em um ambiente de incertezas.
Normas tcnicas refletem o progresso da cincia, da tecnologia e
de sistemas, razo pela qual so periodicamente revistas. A AS/NZS
4.360 sofreu sua primeira reviso em 1999, sob influncia da norma canadense equivalente, editada em 1997, que preconizava a necessidade
da comunicao e da consulta a stakeholders. Esse conceito foi ento
considerado pelo comit que reviu a AS/NZS 4.360 no ano de 1999. Com
esse refinamento, a norma tornou-se, de fato, um padro mundial de referncia, sendo ento adotada por diversas empresas de atuao global,
por rgos pblicos de natureza diversa, em programas governamentais e
no gerenciamento de risco corporativo. A reviso mais recente da AS/NZS
4.360 ocorreu em 2004, na qual se ressaltou a importncia de se disseminar as prticas de gerenciamento de risco na cultura das organizaes
e em seus processos. Alm disso, foram expandidos e transferidos para
um manual de referncia exemplos de aplicao da norma.
3.2 Escopo e aplicao da norma
Conforme consta no corpo da AS/NZS 4.360, a norma fornece um
guia genrico para gerenciar riscos. Pode ser aplicada a uma grande
gama de atividades, decises ou operaes de qualquer empresa pblica, privada, grupo ou indivduo.
Apesar de especificar elementos presentes no gerenciamento de riscos, a norma AS/NZS 4.360 no objetiva estabelecer padres universais,
haja vista que o projeto e a implementao do sistema de gerenciamento
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Gerenciamento de riscos
dependem fortemente das necessidades da organizao, de seus objetivos, atividades, produtos e servios. A norma descreve um processo que
pode ser aplicado tanto s perdas quanto aos ganhos potenciais.
3.3 Termos empregados
Para a exata compreenso do presente trabalho, sero reproduzidos aqui alguns termos definidos pela Standards Australia/Standards
New Zealand (2004) na ltima verso da norma, conforme listados a
seguir:
Anlise de riscos: processo sistemtico de entendimento da
natureza e do nvel de risco.
Avaliao do risco: processo de comparao do nvel de risco
em relao a determinados critrios.
Conseqncia: resultado ou impacto de um evento.
Critrio de risco: termo de referncia pelo qual a significncia
do risco estimada.
Estimativa de risco: processo global de identificao, anlise
e avaliao do risco.
Evento: ocorrncia de um conjunto particular de circunstncias.
Evitar o risco: deciso de no se envolver ou de se retirar de
uma situao de risco.
Freqncia: medida do nmero de ocorrncias por unidade
de tempo.
Gerenciamento de risco: cultura, processo e estruturas que
so direcionadas para a realizao de oportunidades enquanto administra aspectos adversos.
Identificao do risco: processo para determinar o que, onde,
quando, por que e como algo poderia ocorrer.
Expectativa de ocorrncia de evento: chance de algo ocorrer,
seja ela definida, medida ou estimada de modo objetivo ou
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Gerenciamento de riscos
orientaes complementares de outra publicao da Standards Australia/Standards New Zealand (2004), denominada Risk Management
Guidelines HB 436:2004.
Os riscos e a eficcia das medidas de tratamento necessitam
ser monitorados para garantir que a mudana de fatores no altere as
prioridades. Na Figura 1, esto representados os elementos principais
do processo de gerenciamento de riscos, expressos por etapas, que
podem ser resumidas do seguinte modo:
Comunicao e consulta: com stakeholders internos e externos, de acordo com a etapa do processo de gerenciamento
e com o processo geral.
Estabelecimento do contexto: interno, externo e do gerenciamento de risco no qual o processo se refere. Define-se a
estrutura de anlise e os critrios em relao aos quais os
riscos sero avaliados.
Identificao dos riscos: onde, quando, por que e como os
eventos podem prevenir, degradar, atrasar ou potencializar
o alcance dos objetivos.
Analise dos riscos: determinam-se as chances de ocorrncia
do evento e suas conseqncias, e da o nvel de risco. Podese considerar as variaes das conseqncias e como elas
podem ocorrer.
Avaliao dos riscos: comparar nveis de riscos estimados
em relao a critrios preestabelecidos, realizando balano
entre resultados adversos e benefcios em potencial, a fim
de se tomar decises com relao natureza e extenso
do tratamento requerido e das prioridades.
Tratamento dos riscos: desenvolver e implementar estratgias
eficazes e planos de ao para aumentar os benefcios em
potencial e reduzir custos.
Monitoramento e reviso: a eficcia de todos os passos do
processo de gerenciamento de riscos.
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Analisar os riscos
Avaliar os riscos
Monitorar e rever
Identificar os riscos
Estimar os riscos
Comunicar e consultar
Estabelecer o contexto
Tratar os riscos
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Alta
Problema
Probabilidade
Campo de
variao
dos riscos
Catstrofe
Baixa
Baixa
Alta
Conseqncia
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A expectativa de ocorrncia do evento e a magnitude de suas conseqncias so estimadas em relao ao contexto considerado. Esses
fatores so combinados para produzir um nvel de risco. Quando no se
dispe de dados estatsticos confiveis, pode ser feita uma estimativa
subjetiva.
A anlise pode ser qualitativa, semiquantitativa ou quantitativa. Na
prtica, a anlise qualitativa freqentemente empregada de incio para
se obter uma indicao geral do nvel de risco, para depois se conduzir
anlise quantitativa, caso seja possvel. O modo qualitativo emprega
palavras para descrever a magnitude da expectativa de ocorrncia do
evento (probabilidades, freqncias ou descritores) e das conseqncias. Em alguns casos, esse tipo j apropriado ao processo de deciso.
Em outros, a nica alternativa, em funo da baixa representatividade
dos dados disponveis.
No modo semiquantitativo, atribuem-se valores a uma escala qualitativa, ou descritiva, tomando-se o cuidado de empregar esses nmeros em frmulas que reconheam as limitaes do mtodo. Os valores
relativos atribudos nesta escala podem resultar em inconsistncias,
produzindo resultados no apropriados.
O modo quantitativo utiliza valores numricos tanto para a expectativa de ocorrncia do evento quanto para a conseqncia. A ltima pode
apresentar naturezas diversas e ser expressa em termos monetrios
por parmetros tcnicos ou pelo impacto produzido nos seres humanos.
O modo de combinar a expectativa de ocorrncia e as conseqncias
depende do tipo de risco e da forma como so utilizados os resultados.
Como as estimativas so imprecisas, uma anlise de sensibilidade
pode ser feita para testar o efeito da incerteza ao se assumir determinados dados no estudo. Tal anlise tambm pode ser utilizada para testar
a eficcia dos controles e das opes de tratamento de riscos.
3.5.6 Avaliao dos riscos
A avaliao de riscos utiliza os resultados da anlise de riscos, a
fim de se tomar decises sobre aes futuras. A presente etapa envolve
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Captulo 4
O gerenciamento
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Gerenciamento de riscos
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Captulo 5
Aplicaes na Receita Federal do Brasil
5.1 Contexto
Estabelecer o contexto significa identificar o ambiente em que a
Receita Federal do Brasil realizar o gerenciamento dos riscos associados gesto dos tributos internos, das contribuies previdencirias
e do controle aduaneiro. Os riscos ao cumprimento da misso e aos
objetivos da administrao tributria s podem ser identificados no seu
contexto de atuao. Existem diversos documentos que devem ser
consultados para definio do contexto, tais como o Regimento Interno
da Receita Federal do Brasil, os Planos Estratgicos Bianuais elaborados pela administrao, o oramento em sua totalidade, por rgo
central e por superintendncia regional, o Programa de Capacitao e
Desenvolvimento (Procad), alm de relatrios de gesto apresentados
anualmente, dentre outros documentos relevantes.
No que se refere aos critrios de aceitabilidade dos riscos, podese prever um conjunto de parmetros qualitativos e quantitativos. Os
primeiros podem estar, por exemplo, ligados imagem da administrao
tributria, presena fiscal, integridade fsica dos agentes pblicos
do Fisco ou percepo de sua capacidade para o combate ao descaminho, ao contrabando, pirataria e s fraudes estruturadas contra a
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Gerenciamento de riscos
Gerenciamento de riscos
Para realizar a segmentao dos contribuintes, deve-se classificlos e agrup-los conforme suas caractersticas comuns, em razo de
apresentarem comportamento semelhante em relao observncia da
legislao tributria. Para exemplificar, de se esperar que segmentos
de pessoas fsicas de alto potencial econmico, cujos negcios e operaes so complexos, possam empregar diferentes artifcios para elidir ou
evadir tributos. Esse um estrato de contribuintes com alta visibilidade,
e a sociedade percebe-os como usurios de esquemas que podem
benefici-los de maneira desproporcional, afetando a justia fiscal.
A segmentao permite que a administrao tributria trate grupos
semelhantes de contribuintes da mesma maneira, ainda que se deva
levar em conta situaes particulares de alguns deles. Tal estratificao
evidenciar que os riscos so diferentes e que, portanto, cada grupo
exigir tratamento diferenciado.
No campo das pessoas jurdicas, um exemplo de segmentao seria
a classe representada pelas pequenas e mdias empresas, que impem
grandes desafios administrao tributria. Isso se deve dificuldade
de verificao de suas receitas, pelo elevado nmero de empresas deste
porte e por dispor-se de menos informaes de terceiros que possam
ser confrontadas com as destes contribuintes.
Conforme defendido por Habammer (2004), ao explicar, em uma
Conferncia do Ciat, a experincia do Fisco alemo no que tange ao
gerenciamento de riscos associados perda de arrecadao, a segmentao dos contribuintes pode ser feita em funo do nvel e do tipo
de receita, da profisso desempenhada pela pessoa fsica, do setor no
qual atua a empresa, ou do nvel de cumprimento de obrigao tributria,
ainda que tal medida no seja de fcil avaliao.
Em um pas como o Brasil, com todas as suas diversidades, parece razovel que essa segmentao tambm se faa de acordo com as
realidades locais. Assim, o gerenciamento de riscos deveria contemplar
a viso dos rgos centrais e das superintendncias regionais, tanto na
abordagem estratgica quanto na ttico-operacional.
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Gerenciamento de riscos
pelo monitoramento do ambiente, por revises das estimativas anteriores, pela aferio em funo dos resultados de aes fiscais ou pelo
confronto de dados. Avalia-se a efetividade das estratgias existentes
para incentivar o cumprimento espontneo da obrigao. Dessa anlise
extrai-se uma combinao de estratgias para estimular a observncia
da legislao. Na fase de implementao, acompanha-se a evoluo
do desempenho com a coleta de novos dados, retroalimentando o processo de gerenciamento de riscos. Com base nos riscos relacionados
aos diversos segmentos, decide-se por aes complementares ou
priorizam-se aes para outros grupos de contribuintes.
O estudo apresentado pela OCDE alerta para o perigo de se privilegiar em excesso a cultura de fiscalizao no gerenciamento de riscos
associados perda de arrecadao. A proposta contida no artigo que
sejam separadas essas duas funes, ou seja, gesto de riscos e fiscalizao, haja vista que a etapa de tratamento impe aes diversas,
indo alm de estratgias de seleo de grupos de contribuintes com o
objetivo de propor aes fiscais, como possvel constatar no modelo
da OCDE, representado na Figura 3.
Priorizar e rever
outros segmentos
Mudanas
administrativas
Mudanas nos
servios
Coletar dados
Avaliao de
desempenho, com alimentao
de dados na estimativa
de riscos
Aes fiscais
Coletar dados
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Srias
Prejudiciais
Menores
Negligenciveis
Arrecadao
> Limite 1
Limite 1
Limite 2
Limite 3
Limite 4
Cumprimento
da legislao
tributria
Sistema fraco,
com alto ndice de
fraude e evaso,
e com baixo
risco para os
contribuintes
O descumprimento
improvvel de ser
detectado
Parcela significativa
do segmento sonega
ou comete eliso
Parte significativa
daqueles que no
cumprem obrigaes
tributrias
detectada e tratada
A grande
maioria dos que
no cumprem
obrigaes
detectada e
tratada
Raramente os
que no cumprem
obrigaes deixam
de ser detectados e
tratados
Custo das
medidas
Provavelmente
provocar incentivo
grande evaso
ou crticas
generalizadas
Sinais de
preocupao de
certos segmentos
de contribuintes
Preocupaes
ocasionais
levantadas por
segmentos de
contribuintes
Larga aceitao da
legislao
Nenhum efeito
no apoio
administrao
tributria
Comparvel ou
melhor que outras
organizaes do
setor pblico ou
privado
Confiana da
sociedade
Ruptura total
do apoio da
sociedade
Danos severos
reputao
Provvel e justificvel
cobertura adversa
da mdia
Pequena perda
de confiana,
mas quando
agregada
com outras
questes,
resultar em
perda de apoio
Produtividade
Menos de
90% de outras
organizaes do
setor pblico ou
privado
Menos de
10% de outras
organizaes
do setor pblico
ou privado
Matriz de anlise
de riscos
Descritores
Probabilidade
Descritores
Extremas
Srias
Prejudiciais
Menores
Negligenciveis
Quase certo
Crtico
Severo
Alto
Alto
Mdio
Provvel
Severo
Alto
Alto
Mdio
Mdio
Possvel
Alto
Alto
Mdio
Mdio
Baixo
Improvvel
Alto
Mdio
Mdio
Baixo
Baixo
Raro
Mdio
Mdio
Baixo
Baixo
Baixo
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Captulo 6
Concluses
Vrios fatores tm incrementado substancialmente os riscos incorridos pela administrao tributria, em especial por causa das inovaes
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Gerenciamento de riscos
introduzidas no mundo dos negcios, do enorme crescimento das relaes internacionais, da consolidao de esquemas fraudulentos ou
elisivos como produto de mercado oferecido aos contribuintes, apenas
para citar alguns.
Um dos maiores desafios enfrentados pelo Fisco ampliar de forma
justa a arrecadao e incrementar a percepo de confiana dos contribuintes no sistema tributrio. A tendncia atual passa pela abordagem do
gerenciamento dos riscos, que procura otimizar a alocao de recursos
para o cumprimento da misso da administrao tributria.
A Receita Federal do Brasil, alm das funes intrnsecas ao cumprimento de sua misso, tambm se envolve em atividades demandadas
pela sociedade, pela comunidade internacional ou por circunstncias
pontuais, como o caso do combate pirataria, ao crime organizado e
lavagem de dinheiro. Tais atividades representam oportunidades de a
organizao apresentar-se sociedade como um rgo de Estado em
seu sentido amplo, mas produzem impactos considerveis na gesto
do Fisco, que tambm devem ser equacionados luz do gerenciamento
de riscos. A confiana da sociedade na administrao tributria e em
sua autoridade para tratar questes delicadas de modo apropriado est
no mago de uma arrecadao sustentada de tributos projetada para
o futuro.
O processo de gerenciamento de riscos induz as equipes a pensarem
nos controles e nos sistemas capazes de prevenir, detectar ou diminuir a
probabilidade e as conseqncias de eventos indesejados. Discusses no
mbito dos pases da OCDE, desde 1997, tm mostrado uma tendncia
das administraes tributrias em adotar metodologias de gerenciamento
de riscos semelhantes s previstas na Norma AS/NZS 4.360. A prpria
OCDE sugere um modelo prximo ao desta norma, o que mostra sua
aplicabilidade e aceitao no campo tributrio.
Existem diferentes nveis de descumprimento da legislao tributria relacionados a grupos de contribuintes com comportamentos
semelhantes. Tal fato sugere que deva haver um gerenciamento do
risco associado perda de arrecadao baseado na segmentao dos
contribuintes.
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Referncias
Auditor General of Canada. 1998 Report of the Auditor General
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