LA ORGANIZACIN MUNICIPAL Y

EL CIUDADANO

Mdulo N 1
LA ORGANIZACIN MUNICIPAL COMO SISTEMA
COMPLEJO

Introduccin
En el presente mdulo trabajaremos sobre la organizacin municipal como un sistema
complejo. Cules son las variables contextuales y mecanismos internos; cmo deben
estar concatenados la misin de la organizacin con los objetivos cuali y cuantitativos que
se persiguen a travs de los planes, programas y proyectos. Cul es la configuracin
estructural a la que puede asemejarse el Municipio y si existe articulacin con otros
niveles de gobierno. Tambin hay que considerar la normativa de aplicacin especfica.
En este marco nos hemos propuesto lograr los siguientes

Objetivos

Reconocer a la organizacin estatal como un sistema complejo.

Describir el comportamiento de las variables intervinientes en el mejoramiento de la

gestin pblica.

Contenidos
Unidad 1. La organizacin municipal
La organizacin municipal como sistema complejo. Variables contextuales y mecanismos
internos. Misin, objetivos, planes, programas y proyectos.

Configuracin estructural.

Articulacin con otros niveles de gobierno. Normativa de aplicacin especfica.

Desarrollo
1-La Organizacin y su funcionamiento
La organizacin es un sistema socio-tcnico para la integracin racional de la actividad
humana, creado deliberadamente para la consecucin de objetivos explcitos, tendientes
a la satisfaccin de necesidades de una poblacin externa y de sus miembros, a travs
de una divisin y coordinacin del trabajo. Se inserta en un contexto local, nacional e
internacional determinado.
Toda organizacin se relaciona con el contexto mediato e inmediato de donde recibe los
insumos (personas, recursos humanos, tecnolgicos, materiales, econmicos e
informacin) necesarios para que, a travs de determinados procesos, procedimiento,
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normas y/o polticas) lo convierta en servicios o productos que ofrece o brinda a

determinados clientes/usuarios/ciudadanos.
La organizacin recibe influencias del contexto e influye sobre el mismo.

De acuerdo a la perspectiva del enfoque de sistemas, la organizacin es un sistema

social es decir, conjunto de elementos en interaccin constante que obedece a una lgica
propia, distinta a la de cada na de sus partes y que interacta con el medio.

2. La organizacin. Misin, visin, cultura y valores

Elaboracin propia: adaptacin de Collins y Porras

Las organizaciones que disfrutan de un xito duradero tienen valores centrales y un

propsito central que se mantienen fijos, mientras las estrategias y actividades se van
adaptando indefinidamente a un mundo en permanente cambio.
Las grandes organizaciones comprenden la diferencia que existe entre lo que nunca se
debe cambiar y lo que debe estar abierto al cambio, entre lo que es genuinamente
sagrado y lo que no lo es. Esta capacidad poco comn para manejar la continuidad y el
cambio que requiere de una disciplina practicada a conciencia est ntimamente
relacionada con la capacidad para desarrollar una visin. La visin brinda una gua sobre
cul es el ncleo central que debe preservarse y cul el futuro que debe estimular el
progreso. Una visin bien concebida est integrada por dos componentes principales: una
ideologa central y un futuro imaginado. La ideologa central define todo aquello que
defendemos y la razn de nuestra existencia. El futuro imaginado representa todo aquello
que queremos ser, lo que queremos lograr y crear, algo para lo cual se necesita un
cambio y un progreso significativos.
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Ideologa central
La ideologa central define la naturaleza duradera de una organizacin; una identidad
coherente que va ms all de las funciones, servicios o productos, de los avances
tecnolgicos, las modas del gerente o los lderes individuales.
La ideologa central es como el adhesivo que mantiene unida a la organizacin mientras
crece, se descentraliza, se diversifica, se expande globalmente y desarrolla la diversidad
en el lugar de trabajo. Una visin eficaz debe encarnar a la ideologa central de una
organizacin, la que a su vez est formada por dos componentes distintivos: los valores
centrales, es decir el sistema de doctrinas y principios rectores, y el propsito central, o
sea la razn de ser fundamental de la organizacin.
Valores centrales
Los valores centrales son los principios esenciales y perdurables de una organizacin.
Como pequeo conjunto de principios gua atemporales, los valores centrales no
necesitan una justificacin externa; tienen un valor y una importancia intrnseca para
quienes forman parte de la organizacin. Los valores centrales de la imaginacin y la
integridad que caracterizan a Walt Disney no son el resultado de los requisitos del
mercado sino de las convicciones ntimas de su fundador, quien crey que la imaginacin
y la integridad deban alimentarse sin que existiera razn alguna para hacerlo.

Misin o Propsito Central de las organizaciones

El propsito central o misin, la segunda parte de la ideologa central, es la razn de ser
de una organizacin. Un propsito eficaz refleja las motivaciones idealistas que llevan a la
gente a cumplir con las tareas de la compaa. No describe solamente la produccin de la
organizacin, sino que capta el alma de la organizacin.
El propsito (que debe durar por lo menos 100 aos) no deber confundirse con las metas
especficas o las estrategias (las que deberan cambiar muchas veces en 100 aos).
Si bien es posible alcanzar una meta o completar una estrategia, es imposible cumplir con
un propsito, porque es como esa estrella rectora que habita en el horizonte: siempre
buscada, pero nunca alcanzada. Sin embargo, y a pesar de que el propsito mismo no
cambia, s sirve de inspiracin al cambio. El hecho mismo de que el propsito no pueda
alcanzarse plenamente significa que una organizacin nunca puede dejar de estimular el
cambio y el progreso.
Un mtodo poderoso para llegar a un propsito o misin es el de los cinco por qu.
Comience con la afirmacin descriptiva que dice: "Hacemos los productos X" o
"Prestamos los servicios X, X1,Y", y luego pregntese: por qu es tan importante?
Hgalo cinco veces. Despus de algunos "por qu", descubrir que se est acercando al
propsito fundamental de la organizacin.
Por qu es tan necesaria la fijacin de objetivos en las organizaciones?
El proceso de fijacin de objetivos es mucho ms complejo que expresar voluntades o
deseos de la organizacin. No existe organizacin en la que no se persiga un
determinado objetivo: puede no ser explcito, puede no ser claro, pero siempre estn
presentes en cualquier organizacin. La fijacin de los objetivos es necesaria por dos
razones fundamentales:
a) Para determinar la racionalidad de los cursos de accin adoptados por la
organizacin, dado que es imposible afirmar que una toma de decisiones es
irracional excepto que se conozca el objetivo buscado.
b) Para realizar un control de las acciones realizadas y detectar desviaciones
c) de situaciones deseadas.
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Como en la mayora de las organizaciones pblicas se definen objetivos cualitativos

(suelen expresar voluntades de las mximas autoridades de la organizacin), Sallenave
propone que para definir cuali-cuantitativamente un objetivo y posteriormente medir su
grado de cumplimiento, el mismo debe tener cuatro componentes. Este modelo es
generalmente utilizado para la fijacin de objetivos operativos (es decir aquellos objetivos
que expresados de cierta manera hace posible medir su grado de cumplimiento). Estos
componentes son:
Atributo: dimensin especfica que define al objetivo, o lo que es lo mismo variable sobre
la cual se estipula un estado deseado.
Escala de Medida: variable con que se evala la consecucin del objetivo.
Umbral o Norma: valor asociado o rango que debe alcanzar la variable dentro de la
medida definida anteriormente, se asocia a un valor especfico o un rango de valores.
Horizonte temporal: se define como el tiempo en el cual se espera realizar el objetivo,
puede ser un mes, un ao o una dcada.
Ejemplos:

Mejorar la Atencin al Ciudadano durante el ao en curso.

Mejorar el clima de trabajo.

Mejorar las habilidades de los empleados.

Cmo hace la organizacin para medir estas mejoras? Decir que se pretende mejorar la
atencin al ciudadano o las habilidades de los empleados en un 10% no tendra lgica. La
nica manera es transformarlos en objetivos controlables, reformularlo y encontrar la
manera indirecta de medirlos.
Objetivo reformado: Obtener una calificacin de 7 ms puntos en las encuestas de
satisfaccin ciudadana realizadas durante el ao en curso.
Atributo: Atencin al ciudadano
Unidad de Medida: calificacin en encuestas de satisfaccin.

Umbral: 7 ms puntos
Perodo: ao en curso.
Si bien no es posible aseverar que la obtencin de dicho puntaje sea una medida
exacta de la mejora en la atencin al ciudadano, brinda una forma indirecta de poder
medirlo.

Cultura
La cultura se relaciona con la ideologa y los valores centrales. Es un sistema de
significados compartidos por los miembros de la organizacin. Es un trmino descriptivo.
La cultura es la manera en que se hacen las cosas en la organizacin.
La forma en que nacen las organizaciones, la manera en que afrontan contingencias
variadas, y desarrollan mitos, tradiciones, creencias y valores, son factores que influyen
en su forma de actuar y que conforman una cultura organizacional propia, que tiene una
importante influencia en la definicin, permanencia y cambio de la estructura.

3. La estructura de la organizacin
La estructura es un instrumento bsico para la consecucin de la estrategia.
Toda actividad humana organizada plantea dos requisitos, a su vez fundamentados y
opuestos: la divisin del trabajo en diferentes tareas que se han de ejecutar y la
coordinacin de las mismas. La estructura de la organizacin puede definirse,
simplemente, como el conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo,
consiguiendo despus la coordinacin de las mismas, para el logro de resultados
(objetivos) especficos.

Cuntas veces se cambia una estructura organizativa porque cambia el estilo de

conduccin, el equipo de administradores, entre otras razones?

Existen cambios de

estructuras originados en el complejo juego del poder de las organizaciones tanto en su

interior como en relacin con las organizaciones que se vinculan directamente (sindicatos,
cmaras, grupo econmico mayoritario y otras corporaciones).
4. Elementos de la estructura organizacional. Aspectos formales e informales.

Mecanismos de coordinacin
Estos mecanismos son los que se consiguen la coordinacin del trabajo. Pueden
considerarse como los elementos bsicos de una estructura, el adhesivo que mantiene la
cohesin de las organizaciones.
Adaptacin mutua. La coordinacin del trabajo en la organizacin, a todos los niveles, se
consigue mediante la simple comunicacin informal.
Supervisin directa. La coordinacin se consigue en la organizacin asumiendo la
responsabilidad del trabajo de los dems por parte de los directivos, dndoles
instrucciones y controlando sus acciones.
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Normalizacin de procesos. Se logra la coordinacin del trabajo mediante la

especificacin directa del contenido del trabajo de los miembros de la organizacin, sobre
todo a nivel operativo.
Normalizacin de resultados. La coordinacin se fundamenta en la especificacin de
aquello que se quiere conseguir a fin de alcanzar los objetivos que se proponga la
organizacin.
Normalizacin de habilidades. Parte de determinar los conocimientos necesarios para
ocupar un puesto de trabajo, a saber, el perfil profesional de la persona. La adquisicin de
conocimientos, normalmente, tiene lugar fuera de la organizacin en las escuelas, centros
de formacin profesional o universidades.
Normalizacin de las normas. Se logra la coordinacin compartiendo creencias, valores,
normas y reglas comunes de los trabajadores.
Comunicacin. Instrumento de coordinacin en las nuevas organizaciones virtuales. La
comunicacin busca modificar los comportamientos, las actitudes, las presentaciones o
conocimientos de los interlocutores o mover a otra u otras personas a hacer algo que no
haran espontneamente.
Partes de una configuracin estructural
a- Ncleo de operaciones
Formado por los operarios que hacen las funciones bsicas de compras, de produccin,
de brindar un servicio, entre otras. Son todas aquellas personas que realizan el trabajo
bsico directamente relacionado con la produccin de productos y servicios. Realizan
cuatro funciones principales: Aseguran los insumos para la produccin. Transforman los
insumos en productos, servicios o informacin.
b- El pice estratgico
Los directivos que ocupan la parte superior de la jerarqua. Se ocupa de que la
organizacin cumpla, efectivamente, su misin y de que satisfaga los intereses de las
personas que controlan o tienen algn poder sobre la organizacin.
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c- La lnea media
Las persones que realizan su tarea entre el pice estratgico y el ncleo de operaciones.
Tienen responsabilidades sobre departamentos, divisiones, funciones, procesos, etc. Son
aquellas que tratan de entender las estratgicas e implementarlas.
d- La tecnoestructura
Son analistas que estudian la adaptacin y el control, la estabilizacin y la normalizacin
de la actividad de la organizacin.
e- La ideologa.
Alcanza las tradiciones y creencias de la organizacin y le da cierta vida propia al
esqueleto de la estructura.
f- El staff de apoyo.
Son unidades especializadas en proporcionar ayuda a la organizacin fuera del flujo de
trabajo de operaciones. La Cafetera, Relaciones pblicas, Servicio de mantenimiento de
las mquinas, la Biblioteca, entre otros. Depender del tipo de organizacin.
5. Los sistemas de flujo. Su formalizacin. Manuales de funciones. Organigrama
Despus de haber definido las partes de la organizacin y los mecanismos de
coordinacin, podemos plantearnos cmo funcionan conjuntamente. Las partes estn
unidas entre si mediante flujos, que de alguna manera determinan la coordinacin.
Existen los sistemas de flujos de:

Autoridad formal.

Trabajo de las operaciones entrada, proceso y salida de servicios.

Informacin.

Procesos de decisin

Comunicacin formal e informal.

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Procesos de decisin ad hoc. Los sistemas anteriores no representan en

s mismos finalidades de la organizacin, sino procesos que facilitan los dos flujos
fundamentales: la toma de decisiones y la produccin de productos y/o servicios.
Una decisin es un compromiso de accin, una intencin explcita y concreta de
actuar.
Comunicacin informal. Es un centro de poder sin reconocimiento oficial. Las vas
reguladas se ven complementadas y, en ocasiones, inclusive, burladas, por fuertes redes
de comunicacin informal, y los procesos de decisin pasan a travs de la organizacin
independientemente del sistema regulado.
Parmetros de Diseo
La formalizacin de la estructura organizativa en las organizaciones pblicas del Poder
Ejecutivo de la provincia de Buenos Aires, se realiza a travs de un acto administrativo
donde debe aprobar las mximas autoridades formales los siguientes elementos: el
organigrama, las funciones o acciones (o misiones y funciones, u objetivos, metas,
acciones y tareas) y el plantel bsico para la consecucin de las mismas. (Ver Decreto N
1322/05)
El organigrama es la representacin grfica de las unidades orgnicas-funcionales y la
distribucin del poder (descentralizacin vertical y horizontal de la autoridad formal) de la
organizacin, con sus posiciones jerrquicas.
La misin de la organizacin (razn de ser o finalidad) se desagrega en funciones
especficas que se asignan en tres niveles o partes de la organizacin antes sealados:
cumbre estratgica, lnea media y ncleo de operaciones. Estos niveles se corresponden
con el desarrollo de la planificacin estratgica, tctica y operativa de la organizacin.
Configuraciones estructurales
Se prestar mayor importancia a la burocracias mecnicas y las burocracias
profesionales por ser estas las que mejor representan a la Administracin pblica.
Burocracia mecnica u Organizacin maquinal

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Responde a la segunda revolucin industrial, cuando los puestos se convirtieron en

altamente especializados y el trabajo muy estandarizado. Primero requiere que la propia
organizacin elabore su administracin con una gran Tecnoestructura que disea sus
sistemas de estandarizacin. Estas organizaciones encajan con la produccin masiva.
Como ejemplos: El municipio, un Ministerio, una oficina de correos, una crcel, una
aerolnea, una pequea empresa de seguros y fabricantes de automviles.
Burocracia Profesional u organizacin Profesional
Predomina el impulso hacia la profesionalizacin. Al tener que depender de profesionales
capacitados y con poder para la toma de decisiones. La estructura resultante es
horizontal y altamente descentralizada. Existe poca necesidad de tecnoestructura ya que
la principal estandarizacin sucede como resultado de la capacitacin que se lleva a cabo
fuera

de

la

organizacin.

Dado

que

los

profesionales

trabajan

bastante

independientemente, el tamao de las unidades suele ser grande. Parar dar soporte a los
profesionales, normalmente, es necesario un staff de apoyo numeroso.
Ejemplos: hospitales, poder judicial, universidades, centros escolares, empresas de
produccin artesanal, entre otras.
6. Las actividades y los procedimientos administrativos.
Las actividades se relacionan con un rea o un sector o con la organizacin en su
conjunto. Actividad proviene de atis/activitas que significa facultad de obrar. Las
actividades pueden definirse como el conjunto de operaciones o tareas (acciones, pero
en sentido de un proceso de transformacin) propios de un rea, persona, organizacin o
entidad. Por ejemplo: actividad docente para la persona, educativa para la escuela,
comercial para una pequea empresa, de control para un rea determinada, entre otras.
Procedimiento significa la accin de proceder. Son los pasos, secuencia o camino para
realizar una o varias tareas, actividades o trabajos, incluyendo el mtodo o metodologa
de realizacin. En sentido amplio, es el conjunto de normas, instrucciones y
recomendaciones obligatorias, que sirven de gua para la accin o para llevar a cabo las
actividades y tareas que conduzcan al logro de los objetivos. En los manuales de
procedimiento, se mencionan las reas, sectores o puestos involucrados en dichas
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actividades y tareas y se indica el modo, orden y particularidades en que se deben

desarrollar las mismas.
En la Administracin Pblica, incluye a la actuacin y todo lo que se acta por medio de
trmites judiciales y administrativos. Por galicismo, se usa como sinnimo de proceso.
Funcin es el ejercicio o actividad de un organismo (organizacin, entidad) o de una de
sus partes (rea, sector). Tambin es la accin y ejercicio de un puesto, cargo, nivel u
oficio. Razn de ser de cada parte de la organizacin u organismo de que se trate al
servicio del fin por el cual existe el todo, o sea, dicha organizacin u organismo. Por
ejemplo:

de

la

Funcin

Financiera,

podemos

desprender

las

actividades

de

presupuestacin, contabilidad, tesorera, control presupuestario, etc. Por lo tanto, cuando

cada actividad o conjunto de actividades asignadas a un rea, puesto o al todo de que se
trate se analiza como contribucin al todo o a un todo mayor aun implica o constituye una
funcin. Las funciones justifican la existencia de un rea pero se denotan y se cumplen a
travs de actividades. En el mismo sentido, debe existir una funcin general para la
organizacin como una especie de razn de ser que la justifique.
Las Tareas son acciones que implican esfuerzo fsico y/o mental. Se denota con verbos
en infinitivo. Es decir, operaciones que imponen el uso de medios y los modos definidos
para cumplir las responsabilidades del componente o elemento trabajador dentro de un
sistema. Por ejemplo: Imputar, sellar, pulir, cobrar, corregir, dictar clase, clasificar, etc.
son tareas.

Existen tareas finitas y operacionales, como sellar y existen tareas

direccionales, como si fueran procesos, tal es el caso de supervisar, evaluar, dirigir, etc.
Obsrvese que en este ltimo caso, se asemejan al concepto de actividad y/o al de
funcin. Las tareas son impersonales porque una misma tarea puede formar parte de
distintos puestos de trabajo.

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EJEMPLOS DE PLAN, PROGRAMA, PROYECTO, ACTIVIDAD Y TAREA

Plan: social. Programa: de infancia y familia. Proyecto: realizar un campamento de
verano. Actividad: realizar una excursin. Tarea: preparar la ropa y calzado adecuados.
Plan: de educacin. Programa: de insercin educativa. Proyecto: construir X edificios en
el distrito escolar. Actividad: levantar paredes. Tarea: colocar un ladrillo.

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Bibliografa
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MINTZBERG, Henry, Diseo de organizaciones eficientes, El Ateneo, 1992
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