TEMA 3.

EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO

1. El ordenamiento jurdico. Concepto. Las fuentes del ordenamiento

jurdico. 2. El ordenamiento jurdico-administrativo. A) La Constitucin.
B) Actos con rango de ley. a) Leyes orgnicas y ordinarias. b) Leyes de
bases y articuladas. c) Leyes bsicas. d) Leyes marco. e) Leyes de
armonizacin. f) Decretos-Leyes. g) Decretos Legislativos. C) La
costumbre administrativa. D) Los principios generales del derecho. E)
La jurisprudencia. a) Del Tribunal Constitucional. b) Otros tribunales. F)
El reglamento. Concepto, clases, procedimiento de elaboracin, limites,
control. G) Los precedentes o prcticas administrativas. 3. El
Ordenamiento jurdico de la Unin Europea (Remisin). 4. Tcnicas de
relacin de los ordenamientos jurdicos: A) Principio de Jerarqua. B)
Principio de Competencia. C) Principio de primaca.

1. EL ORDENAMIENTO JURIDICO:
ORDENAMIENTO JURIDICO.

CONCEPTO

FUENTES

DEL

El ordenamiento juridico general es un conjunto de reglas, normas y

principios que en un determinado momento historico vinculan/obligan a una
sociedad.
Para que este conjunto conforme un ordenamiento debe tener una serie de
caracteristicas:
- Debe ser algo homogeneo y sistematico, cada norma, principio o regla
ocupa un lugar especifico en el ranking de fuentes, y cada una se relaciona
con las dems.
- El ordenamiento juridico esta en continua transformacion, es algo vivo
- Nota de permanencia: el ordenamiento esta basado en unos valores que lo
inspiran y lo dotan de validez, y aunque las leyes se transformen el
ordenamiento es el mismo porque los valores que lo inspiraron son los
mismos. Por tanto, un ordenamiento cambia cuando se cambian los valores
que lo inspiraron.

FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURIDICO

Definicion de fuentes:

a. Conjunto de acontecimientos historicos, economicos,.. que propiciaron en

un determinado momento la aparicion de las normas.
b. Mecanismos de dar publicidad a las normas existentes y que lleguen a los
destinatarios (BOE)
c. Instancias sociales capaces de crear las normas. Distinguir entre instancias
sociales primarias (poder constituyente: el pueblo-> Constitucion, costumbre
y PGD) y secundarias (poder constituido: parlamento, administracion,.. -> las
leyes que emanan de ellos son fuentes de caracter secundario -> sentencias,
D-L, DLegislativos,..)
d. Existe una tesis que dice que las fuentes son aquellas que obligan al juez a
aplicar las leyes para resolver los casos concretos. Esta dice que los
reglamentos no son fuente del Derecho porque los jueces no los usan para
resolver conflictos/casos.

LA CONSTITUCION
La Constitucion es un texto normativo que obliga y vincula, lo que se deduce
de muchos preceptos de la Constitucion (art.9, 53, Disposicion final,... CE)
Sirve para llenar algunas lagunas legales, para interpretar otras normas
ajustandose a la CE,..
ACTOS CON RANGO DE LEY
a) Leyes Organicas y Ordinarias
Las leyes ordinarias son aqullas que no recaen sobre las materias
reservadas a ley orgnica: derechos fundamentales y libertades pblicas,
Estatutos de Autonoma, rgimen electoral general y dems consignadas en
el ordenamiento jurdico. Desde la ptica procedimental las leyes ordinarias
slo requieren para su elaboracin, modificacin o derogacin la mayora
simple del Congreso de los Diputados. Emanan de las Cortes Generales.
Artculo 81: ''Son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de
Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la
Constitucin. La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes orgnicas
exigir mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el
conjunto del proyecto''.
b ) Leyes de bases y articuladas: Artculo 82: ''1. Las Cortes Generales podrn
delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre
materias determinadas no incluidas en el artculo anterior. 2. La delegacin

legislativa deber otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea
la formacin de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales en uno solo. 3. La delegacin legislativa habr
de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con
fijacin del plazo para su ejercicio. La delegacin se agota por el uso que de
ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma correspondiente.
No podr entenderse concedida de modo implcito o por tiempo
indeterminado. Tampoco podr permitir la subdelegacin a autoridades
distintas del propio Gobierno. 4. Las leyes de bases delimitarn con precisin
el objeto y alcance de la delegacin legislativa y los principios y criterios que
han de seguirse en su ejercicio. 5. La autorizacin para refundir textos legales
determinar el mbito normativo a que se refiere el contenido de la
delegacin, especificando si se circunscribe a la mera formulacin de un
texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos
legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia propia
de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso
frmulas adicionales de control.
c) Decretos-leyes: Artculo 86: ''1. En caso de extraordinaria y urgente
necesidad, el Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales
que tomarn la forma de Decretos-leyes y que no podrn afectar al
ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes
y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las
Comunidades Autnomas ni al Derecho electoral general. 2.Los Decretosleyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere
reunido, en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El
Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre
su convalidacin o derogacin, para lo cual el reglamento establecer un
procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en el
apartado anterior, las Cortes podrn tramitarlos como proyectos de ley por el
procedimiento de urgencia.''

LEYES BASICAS, LEYES MARCO Y LEYES DE ARMONIZACION (introducidas por

la CE, en el regimen anterior no existian)
1. Leyes basicas: leyes estatales, que provienen del Parlamento central.
Aquellas que la Contitucion prevee en su articulado, que las determina y
configura como basicas (el TC tambien). Son aquellas que inciden sobre
materia que son competencia autonomica (ambito de leyes basicas=ambito
de materias que son competencia de las CCAA). Lo basico de la norma
compete al Estado (preservar el principio de unidad), y el desarrollo compete
a la CCAA (por un principio de diversidad). Por tanto, son materias

compartidas. La CCAA puede desarrollar la norma pero respetando los

principios que impone el legislador estatal, para que haya un minimo de
igualdad entre los espaoles.
El legislador basico puede remitir al reglamento la regulacion de alguna
materia basica, de forma que esa legislacion del reglamento pasa a ser
basica. Porque hay veces que hay aspectos especializados de los que la ley
no puede hacerse cargo y remite al reglamento. La ley basica no puede
hacerse cargo de algunos aspectos muy concretos y por tanto remite a
reglamentos. De forma que esos preceptos concretos del reglamento se
convierten en basicos.
2. Leyes marco: reguladas por el parrafo 1 del art. 150 CE , son leyes
estatales sobre materias de competencia estatal. Posibilidad de ampliar la
competencia de las CCAA. La finalidad de las leyes marco es ampliar, al
margen del estatuto, las competencias que inicialmente tenia conferida la
CCAA. Pero como son materias de competencia estatal, la entrega se hace en
el marco de una ley, es decir, la CCAA se debe ajustar a los principios, bases,
directrices y requisitos que marca el Estado. El control de estas leyes
pertenece al TC como normas con rango de ley que son. No todas las
materias de competencia estatal pueden ser transferibles a travs de una ley
marco: no pueden ser delegadas aquellas materias reservadas a LO, aquellas
reservadas al legislador estatal a travs de una ley basica y cualquier
institucion o materia susceptible de romper el equilibrio de poderes.
3. Leyes de armonizacion: parrafo 3 del art. 150 CE, son leyes estatales que
tienen como funcion preservar el principio de unidad. Hay autores que dicen
que podrian dictarse con caracter preventido para evitar conflictos entre
CCAA, pero lo normal es que se dicten cuando ya se ha producido el conflicto,
incidiendo sobre materias competencia de las CCAA, cuando lo exija el
interes general. Esta necesidad ha de ser apreciada por la mayoria absoluta
de cada camara.

DECRETOS LEGISLATIVOS
El Congreso delega al Gobierno la funcion de dictar decretos legislativos. La
delegacion se hace a travs de una ley de bases (para crear un texto
articulado sobre una materia concreta) o una ley ordinaria (refundir o
articular varios textos dispersos sobre la misma materia, armonizandos y
aclarandolos).
Fases: Ley de delegacion, que promulgan las Cortes; Decreto Legislativo,
cuyo autor es el Gobierno, con rango de ley y que es una excepcion.

Requisitos que la CE fija para que la delegacion sea correcta (art.82 CE): la
delegacion debe ser otorgada de forma expresa, para materia concreta y con
fijacion de plazo para su ejercicio. La delegacion se agota con el uso que de
ella haga el gobierno, cuando dicte el Decreto Legislativo. El unico
destinatario de esta ley de delegacion es el Gobierno, y este no puede
delegar en otro organo.
Art. 83 CE en el caso de que la delegacion se haga a travs de una ley de
bases: no puede facilitar su propia modificacion y no puede autorizar al
gobierno para que cree normas con efecto retroactivo.
Si la ley de delegacion consiste en una ley ordinaria (art. 83), esta debe
precisar en que consiste la tarea.
Las leyes de delegacion pueden establecer mecanismos adicionales de
control, sin perjuicio de la funcion de los Tribunales ordinarios.

LAS COSTUMBRES ADMINISTRATIVAS

Las costumbres son actuaciones que se repiten en el tiempo
(inmemorialmente), y que por ello crea la conviccion de que obliga. Se
transmite generacion tras generacion.
En el Derecho Administrativo se dan las costumbres solo en la medida en que
una ley remita a ellas (la ley debe decir: en esta materia se aplicara esta
costumbre). Solo en estos casos es aplicable. Por ejemplo, en la organizacion
interna de municipios, en cuestiones relacionadas con el regimen local
(aguas, aprovechamientos forestales,..)

LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

LA JURISPRUDENCIA: DEL TC Y DE OTROS TRIBUNALES

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Son una manifestacion del poder administrativo, imposiciones unilaterales e
imperativas dirigidas a una pluralidad indeterminada de sujetos sin tener en
cuenta su opinion.
Notas:
- El destinatario es una pluralidad indeterminada de sujetos. Esto lo distingue
del acto singular administrativo, el cual va dirigido a una persona en
concreto.

- Tiene vocacion de norma con generalidad y perpetuidad en el tiempo:

vocacion de ser una norma que regula de forma general, y con duracion
infinita en el tiempo hasta que sea derogado por una norma posterior o sea
declarado invalido por un Tribunal. Los actos singulares tienen periodo de
caducidad.
- Los reglamentos son susceptibles de aplicaciones sucesivas y repetidas en
el tiempo. Se aplican a todos los sujetos que se encuentren en la situacion
que regula la norma. Los actos singulares se aplican a su destinatario y se
extinguen con su cumplimiento.
CLASIFICACION:
1. Segun la Administracion de que proviene el reglamento. Segun quien lo
dicta se le aplican unas normas distintas (un bloque normativo u otro)
- estatales
- autonomicos
- locales
- institucionales

2. Segun la relacion que tenga con la ley

- Ejecutivos. Presuponen la existencia de una ley, una ley regula esa materia,
y el reglamento la desarrolla, la describe, complementa, lo regula mas
exhaustivamente. La propia ley remite al reglamento. Si la ley que el
reglamento desarrolla se deroga, normalmente el reglamento ejecutivo
tambien se deroga, aunque caben excepciones si la ley lo prevee. Cuando el
reglamento ejecutivo lo es de una ley estatal, se exige el dictamen del
Consejo Estatal.
- Independientes. No hay una ley previa, y por tanto le compete a la
administracion regular esa materia por primera vez. El ordenamiento juridico
establece limites para la creacion por la Administracion de estos
reglamentos. En materia de organizacion administrativa y en materia de
servicios publicos principalmente.
- De necesidad. Se dictan en situaciones excepcionales, y tienen una
duracion temporal, estan vigentes mientras dura la situacion de necesidad
para la que han sido dictados. Pueden dejar incluso sin vigencia una ley. Este
tipo de reglamentos ponen solucion a situaciones de caos sobre una materia.
Ejemplos: medidas de extraordinaria necesidad y urgencia para paliar una
situacion grave en el caso de un terremoto; ley de aguas en caso de extrema

sequia..) Una vez desaparece la situacion de urgencia, se recobran las

normas que estaban vigentes y deja de tener vigencia este reglamento.

3. Segun los efectos que producen:

- De organizacion o no juridicos. Reglamentos que dicta la Administracion, y
cuyo destinatario es ella misma. Los efectos de estos reglamentos no se
aplican a la ciudadania. Son para su propio funcionamiento interno.
- Juridicos. Reglamentos para regular un sector de la vida social, y que crean
derechos e imponen obligaciones para la ciudadania.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACION DE LOS REGLAMENTOS

Todas las decisiones administrativas deben ir precedidas
procedimiento, lo que es una manifestacion clara de democracia.

de

una

a. Reglamentos estatales: Ley del Sector publico 49/2015, de octubre, que ha

modificado el procedimiento de los reglamentos estatales. Entra en vigor el
ao que viene.
Antes de proceder a dictar un reglamento, la ley prevee que hay que hacer
una serie de consultas para que la norma sea acertada y legal. Adems,
consulta publica en la web del Ministerio correspondiente para recavar la
opinion de los sujetos que van a ser afectados por el Reglamento que se va a
dictar. El Ministerior debe justificar la creacion del Reglamento para que la
gente pueda opinar. Se puede prescindir de esta consulta cuando hayan
razones suficientes.
El Ministerio elaborara con caracter preceptivo una memoria de analisis de
impacto normativo, una justificacion de cuales son los aspectos sobre los que
va a incidar esa norma. Estos informes son obligatorios (por ejemplo, informe
del Consejo de Estado en el caso de reglamentos ejecutivos, informe de la
Secretaria General Tecnica, informe de los Ministerios de Hacienda y
Administracion Publica,..)
Se publicara el texto en la web correspondiente para dar audiencia a los
ciudadanos afectados por el reglamento (interesados), y tramite de
informacion publica, que es un tramite abierto a la ciudadania en general, es
decir, no dirigido a los afectados, si no a la gente ineteresada en la materia.
Esto se aade a la consulta previa.
b. Reglamentos autonomicos: estos procedimientos estan contenidos en las
leyes de gobierno y administracion de cada CA y siguen la elaboracion

practicamente paralela con la elaboracion estatal, con algun matiz

c. Reglamentos locales: regulados en el art. 49 llamados 'ordenanzas' locales.
Aprobacion inicial por el pleno, se abre un periodo de informacion publica y
de audiencia para que los ciudadanos puedan aportar sus sugerencias. Estas
se resuelven y contestan. Finalmente se aprueba definitivamente la
ordenanza (el pleno lo aprueba)
d. Reglamentos institucionales: cada institucion tiene su propia normativa de
elaboracion. Se rigen por la regulacion que rige la Administracion de que
depende.

LIMITES Y CONTROL DE LOS REGLAMENTOS

Limites de la potestad reglamentaria:
- Los reglamentos deben respetar las normas jerarquicamente superiores del
ordenamiento juridico (la CE, las leyes, las costumbres, los PGD, los principios
de superior jerarquia)
- Los reglamentos deben respetar el principio de competencia, que alude a
que dentro de cada administracion publica hay unos organos especificos que
son los encargados de dictar los reglamentos
- Los reglamentos deben respetar el principio de reserva legal, en el sentido
de que existe una previa ley sobre esa regulacion, que implica que sobre una
materia solo sabe regular por ley. Al margen de que la CE diga que una
determinada materia solo es regulable por ley, en este caso esta materia
estaria reservada formalmente a la ley, y el reglamento no podria regular esa
materia.
- Irretroactividad de los reglamentos (art. 9 CE). Los reglamentos no pueden
regular una situacion previa a la creacion del reglamento.
- Cada reglamento debe ir precedido del procedimiento de elaboracion,
deben ajustarse a un procedimiento administrativo (art.105 CE)

Control de los reglamentos, que medios juridicos proporciona nuestro

ordenamiento para fiscalizar los reglamentos:
- Como regla general, los reglamentos no pueden fiscalizarse (impugnar) a
traves de los recursos en via administrativa. Es decir, hay que llevarlos a los

Tribunales para impugnarlos ante la jurisdiccion contencioso-administrativa.

Hay una excepcion, si cabe impugnar por via administrativa cuando se lleva a
cabo una impugnacion indirecta de los reglamentos. Hay dos clases de
reglamentos: unos, una vez publicados, se aplican a los ciudadanos; otros
precisan de actos individuales de aplicacion. Si como consecuencia del acto
de aplicacion un ciudadano quiere recurrir porque se le ha aplicado de forma
ilegal, puede impugnar ese acto de aplicacion y aparte el reglamento, por
que el origen de la ilegalidad esta en el reglamento
- Posibilidad de que los jueces al dictar sentencia inapliquen los reglamentos
administrativos que consideren ilegales
- El TC puede fiscalizar la potestad reglamentaria en casos especiales: cuando
un reglamento lesione un derecho o libertad fundamental a traves del recurso
de amparo y art. 161.2 CE.

Inderogabilidad singular de los reglamentos: prohibicion de derogar

singularmente los reglamentos, dictado un reglamento no cabe excecpcionar
de su cumplimiento posteriormente / no podra contravenirlo ninguna
autoridad aunque tenga superior jerarquia o igual que la autoridad que lo
dict. Es decir, no cabe excepcionar a alguien individualmente.

PRECEDENTES O PRACTICAS ADMINISTRATIVAS

A diferencia de las costumbres en las que existe la obligacion de la sociedad
de cumplir ese uso reiterado, en las practicas o precedentes esa obligacion
no existe como fuente del ordenamiento juridico
Las practicas o precedentes son actuaciones o decisiones que lleva la
administracion en relacion a supuestos identicos o muy similares y que
vienen produciendose de forma repetida en el tiempo pero sin esa creencia
de que vincula u obliga (de que esa actuacion se va a seguir en el tiempo).
Lo que lleva a ver que es una practica administrativa y no una costumbre es
el hecho de que en un caso donde se suele hacer una cosa, en un caso
parecido se sentencia otra cosa. Tiene la creencia de que le va a pasar una
cosa que luego no le pasa. Si no existe causa justificada para no hacerlo, la
Administracion debe actuar conforme actuo en el pasado ante una
circunstancia parecida, pero puede no hacerlo. A veces no es posible
mantener un precedente aunque la situacion sea igual, porque las
circunstancias externas cambian (ej: te dieron beca el ao pasado, y aunque
este ao tus circunstancias son las mismas, no te dan la beca porque hay

crisis). Por respeto al principio de igualdad y de confianza legitima se espera

que la Administracion actue igual respecto a los administrados, y porque
estos confian en que d las cosas como lo hizo con anterioridad.
La doctrina opina que cuando la Administracion se separa del precedente,
aunque puede hacerlo, debe justificar porque lo hace (la CE prohibe la
arbitrariedad de los poderes publicos, por lo que es una manera de
controlarla).
EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA UE (remision)

TECNICAS DE RELACION ENTRE LOS ORDENAMIENTOS JURIDICOS

Principios de relacion entre las normas:
1. Principio de jerarquia. Implica que las normas dentro del ordenamiento
juridico se graduan entre si por este principio, hay normas superiores (CE) a
otras inferiores (reglamentos).
CE -> LEYES (+decretos leyes y decretos legislativos) -> COSTUMBRE -> PGD
-> REGLAMENTOS.
La ley superior puede todo respecto a la inferior (derogarla, modificarla,..)
pero la inferior solo puede acatar y respetar a la superior. Este principio se da
entre los ordenamientos juridicos pero de forma interna, dentro de cada
organizacion, pero no entre distintos ordenamientos (no entre el
ordenamiento estatal y el autonomico, o el estatal y el local), si se da entre
las normas que conforman el ordenamiento estatal,...

2. Principio de competencia. Hablamos tambien de distintos

ordenamientos, en que la CE y las leyes reparten las competencias sobre las
distintas materias entre esos ordenamientos (estatal, CCAA, local,..). Cuando
se plantea un problema de uno de los ordenamientos con otro, es aplicable
el principio de competencia. Depende de quien sea la competencia, sera
quien deba encargarse de ese ambito.
Hay excepciones -> si el conflicto es con la UE, la prioridad se le da a la
norma de la UE (principio de primacia)

3. Principio de primacia. Prioridad de la norma europea sobre la norma

interna.