LA CRISIS ECONOMICA ARGENTINA:

CAUSAS Y REMEDIOS

Jim Saxton (representante por Nueva Jersey),

Vicepresidente
Comit Econmico Conjunto
Congreso de los Estados Unidos de Amrica

Junio de 2003

Resumen

En 1998, la Argentina ingres en lo que se convirti en una depresin

de cuatro aos, durante la cual su economa se redujo en un 28%. La
experiencia argentina ha sido mencionada como ejemplo del fracaso
de los mercados libres y tasas de cambio fijas, entre otras cosas. Sin
embargo, la evidencia demuestra otra cosa. Ms bien, las malas
polticas econmicas convirtieron una recesin comn en una
depresin. Tres grandes aumentos impositivos en los aos 2000 y
2001 desalentaron el crecimiento, y la intromisin en el sistema
monetario a mediados de 2001 gener miedo a que se devale la
moneda, evaporando la confianza en las finanzas del gobierno
argentino. En una serie de errores garrafales que empeoraron an
ms las cosas, entre diciembre de 2001 y principios de 2002 una
sucesin de gobiernos debilit los derechos de propiedad al congelar

depsitos bancarios; provocar irreflexivamente un default en la deuda

externa del gobierno; cortar el duradero vnculo del peso argentino
con el dlar, convirtiendo por la fuerza depsitos y prstamos a pesos
argentinos a tasas desfavorables; y anular contratos. El logro de un
crecimiento econmico sostenido a largo plazo implicar que se reestablezca el respeto por la propiedad privada.
Un
estudio
ms
profundo
de
estos
antecedentes
se
encuentra disponible en el sitio de Internet de la oficina del
Vicepresidente del Comit Econmico Conjunto.

Joint Economic Committee

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LA CRISIS ECONOMICA ARGENTINA: CAUSAS Y REMEDIOS

En el ao 2002 la economa argentina sufri la culminacin de una
decadencia econmica que comenz a fines de 1998. En la Tabla 1 pueden
leerse algunas estadsticas de la crisis argentina; crisis muy inusual en tanto
que coincidi con un crecimiento a nivel mundial que si bien fue leve, no fue
una recesin, ni mucho menos una depresin. La comprensin de lo
ocurrido en Argentina puede ayudar a prevenir, o paliar crisis financieras
futuras. El presente artculo describe la crisis reciente; analiza lo que podra
hacer Argentina para acelerar su recuperacin; y examina la repercusin de
esta crisis en la arquitectura financiera internacional y en la poltica de los
EE.UU. para mejorar dicha arquitectura. Este artculo es el resumen de un
estudio completo que se encuentra disponible en el sitio de Internet de la
oficina del Vicepresidente del Comit Econmico Conjunto.[1]
I. ANTECEDENTES DE LA CRISIS
La turbulenta historia econmica argentina. Argentina tiene un
pasado de problemas crnicos en los rdenes econmico, monetario y
poltico. Luego de independizarse de Espaa en una guerra iniciada en

1810, las provincias argentinas lucharon entre ellas durante muchos aos, y
no hubo un gobierno nacional estable hasta 1862. Hasta fines del siglo XIX
las provincias y el gobierno nacional financiaban con frecuencia su dficit
presupuestario mediante la emisin de moneda, dando como resultado una
inflacin persistente y un bajo crecimiento econmico.
A fines del siglo XIX y principios del siglo XX la Argentina
experiment un rpido crecimiento econmico basado en el aumento de
exportaciones de carne y trigo a Europa, que se hizo posible gracias a la
nueva tecnologa de ferrocarriles y barcos frigorficos. Durante la dcada de
1930, cuando algunos pases importantes discriminaron las exportaciones
argentinas, el pas respondi modificando su poltica por la de sustitucin
de importaciones una economa muy cerrada, basada en el
autoabastecimiento, con tarifas altas y un reglamentarismo estatal
excesivo. Esto dio como resultado un crecimiento bajo e inflacin frecuente,
tpicamente en el orden de los tres dgitos desde 1975 en adelante.
Las reformas econmicas de los 90. En 1989 Carlos Menem
asumi la presidencia. Luego de algunos titubeos, adopt una poltica de
libre mercado que redujo la carga del gobierno al privatizar, desregular,
reducir tasas de impuestos, y reformar el estado. El eje de la poltica de
Menem fue la Ley de Convertibilidad, efectiva el 1 de abril de 1991[2], que
puso fin a la hiperinflacin estableciendo una convertibilidad (tipo de
cambio fijo) entre el peso y el dlar estadounidense, y respaldando el
dinero emitido por el banco central mayoritariamente con dlares. La tasa
inicial de cambio era de 10.000 australes argentinos por dlar. El 1 de
enero de 1992 el peso reemplaz al austral siendo 1 peso = 10.000
australes = US$1.[3] La inflacin cay en picada del 2.315 por ciento anual
en 1990, al 4 por ciento en 1994.
Las reformas argentinas fueron ms rpidas y profundas que en
ningn pas de la poca fuera del ex-bloque comunista. El PBI real creci
ms de un 10 por ciento anual en 1991 y 1992, pasando luego a una tasa
ms normal, algo inferior al 6 por ciento en 1993 y 1994.
Tabla 1. Una instantnea de la crisis (1998 2002) en
estadsticas.

El producto bruto interno (PBI) real cay un 28% desde su mximo

(1998) hasta la depresin (2002).

La moneda argentina, el peso, equivalente a US$1 desde abril de

1991, se devalu en enero de 2002, deprecindose hasta casi 4 por
dlar antes de su recuperacin parcial

La inflacin, baja o negativa desde principios de los 90, fue del

41% en 2002.
El desempleo, sin contar las personas incluidas en planes de
emergencia del estado, aument del 12,4% en 1998 al 18,3% en
2001, y al 23,6% en 2002.
La tasa de pobreza creci del 25,9% en 1998 al 38,3% en 2001, y
al 57,5% en 2002.
En trminos reales (es decir, con el ajuste por la inflacin), los
salarios cayeron un 23,7% en 2002.

(Argentina sufri una recesin en 1995 como efecto secundario de la crisis

Mejicana). El rasgo ms negativo del perodo fue el incremento de la tasa
de desempleo. De 1989 a 1999 la cantidad de puestos de trabajo creci tan
rpido como la poblacin, pero la cantidad de gente que quera trabajar
creci an ms. Las inflexibles leyes laborales y los altos impuestos sobre el
empleo formal, que an siguen en vigencia, retrasaron la creacin de
puestos de trabajo de la economa emergente, por lo cual algunos
desempleados comenzaron a trabajar en la extensa economa informal, ms
flexible pero ms precaria.

II. CMO Y POR QU OCURRI LA CRISIS

En 1998 Argentina ingres en una recesin; a fines de 2001 la
economa se encontraba en una autntica depresin. Qu caus la crisis
argentina?
Los factores externos provocaron una recesin. La crisis
cambiaria del sudeste asitico de 1997-1998, y la crisis cambiaria rusa de
agosto de 1998 provocaron una mayor cautela en los inversores en pases
en desarrollo. Brasil, el mayor socio comercial de Argentina, soport una
crisis monetaria desde agosto hasta octubre de 1998, como consecuencia
de la crisis rusa, pero al enfrentarse a una nueva crisis en enero de 1999,
Brasil liber su mercado de cambio en lugar de mantener la previa situacin
de convertibilidad que a duras penas mantena con el dlar. El real brasileo
se depreci rpidamente de 1,21 por dlar a 2,18 por dlar antes de
recuperarse levemente. El crecimiento econmico de Brasil cay del 3,3 por
ciento en 1997 al 0,1 por ciento en 1998, y fue de slo 0,8 por ciento en
1999. Luego de aos de crecientes beneficios para ambos, el comercio
argentino-brasileo se estanc en 1998 y decay en 1999.
En enero de 2000 el aumento de impuestos aniquil la recuperacin
econmica en ciernes. A fines de 1999 y principios de 2000, la economa
daba seales de crecimiento. En diciembre de 1999 Fernando De la Ra
sucedi a Carlos Menem en la presidencia. Inmediatamente, su gobierno
aprob el primero de tres paquetes de aumentos impositivos, efectivo en
enero de 2000. Los indicadores econmicos volvieron a tornarse negativos
cuando el aumento impositivo aniquil la recuperacin econmica que
recin comenzaba.
El gobierno de De la Ra crey que reducir el dficit presupuestario
infundira confianza en las finanzas del gobierno, disminuyendo por lo tanto
las tasas de inters y estimulando el crecimiento econmico. Entre las
opciones para reducir el dficit se contaba el recorte de gastos del gobierno,
lo cual polticamente se haca difcil. El gobierno dudaba de que una
reduccin en las alcuotas impositivas pudiera estimular el crecimiento a
corto plazo de manera de compensar las recaudaciones perdidas. Pensaba
que los mercados no estaran dispuestos a financiar una deuda mayor, y no
quiso abandonar el sistema de convertibilidad para simplemente emitir
moneda. Eso dejaba una sola opcin: aumentar las tasas de impuestos. Los
resultados fueron opuestos a lo esperado por el gobierno: los aumentos

impositivos minaron la confianza en las finanzas estatales ya que

desalentaron el crecimiento en el sector privado, fuente de recaudacin de
impuestos.
Nuevos errores garrafales en la poltica impositiva y
monetaria empeoran las cosas en el ao 2001. La vuelta a una
economa en retroceso condujo a problemas polticos en los aos 2000 y
2001. El 18 de marzo de 2001, en protesta a la propuesta de recorte de
gastos, renunciaron algunos ministros del partido poltico Frepaso, dejando
el gabinete de coalicin de De la Ra. Estas renuncias marcaron el principio
de la verdadera fase de crisis en los problemas econmicos argentinos. El
apoyo a De la Ra en el Congreso se vio debilitado. Como se ve en la Figura
1, al da siguiente las tasas de inters en Argentina subieron y se
mantuvieron en niveles superiores, con algunos picos ms durante el ao
relacionados con las malas noticias de la poltica econmica.
La respuesta del presidente De la Ra consisti en nombrar ministro
de economa a Domingo Cavallo. Cavallo traa un gran prestigio debido a su
desempeo como ministro de economa entre 1991 y 1996, cuando haba
ayudado a crear las condiciones para el fuerte crecimiento de los primeros
aos, asumiendo luego un papel protagnico en la resolucin de la crisis
financiera de 1995. Sin embargo, a su retorno como ministro de economa,
Cavallo emprendi polticas muy diferentes de las que haba llevado a cabo
anteriormente. De la Ra y Cavallo aseguraron la aprobacin del Congreso
argentino de dos paquetes impositivos ms, en abril y agosto de 2001.[4] La
recaudacin de cada paquete fue inferior a lo esperado.
En cuanto a la poltica monetaria, el gobierno cometi los errores mas
graves en abril y junio de 2001. El 17 de abril, Cavallo present un proyecto
de ley para vincular la tasa de cambio del peso a una combinacin del dlar
y el euro.[5] El presidente del Banco Central, Pedro Pou, haba abogado por
la dolarizacin (el reemplazo oficial de pesos por dlares a una tasa de uno
a uno) de ser necesaria para la credibilidad del peso. Sus puntos de vista lo
enfrentaron con Cavallo y De la Ra. El 25 de abril De la Ra despidi a Pou
para reemplazarlo por un funcionario ms acomodaticio.[6] El 15 de junio
Cavallo anunci una tasa de cambio preferencial para exportaciones.[7] Este
tipo de cambio especial fue un paso hacia atrs; hacia las prcticas
intervencionistas, frecuentes antes del sistema de convertibilidad; al uso de
decretos del gobierno para la aplicacin de tasas ms o menos
preferenciales para diversos compradores o vendedores, en lugar de
establecer un mercado de cambio libre al que todos tuvieran acceso por
igual.

El gobierno argentino cay en la trampa de la deuda a

mediados de 2001. Los nuevos impuestos recargaron an ms a una
economa ya tambaleante. Los cambios en la poltica monetaria hicieron
disminuir la confianza en el peso. La preocupacin de que los prstamos y
depsitos en dlares estuvieran en peligro debido a las polticas del
gobierno hizo crecer significativamente incluso las tasas de inters en
dlares dentro de Argentina. El estado argentino haba estado pagando a
sus acreedores entre 3 y 9 por ciento ms que lo que pagaba el Tesoro de
los Estados Unidos. Luego de los errores garrafales en poltica monetaria
durante abril de 2001, esa brecha salt a casi 13 por ciento. En julio de
2001, cuando las agencias calificadoras redujeron la calificacin crediticia de
la deuda estatal argentina, creci por encima de los 16 puntos, y para fines
de octubre superaba los 20 puntos por ciento. Semejantes tasas indicaban
que muchos inversores teman un default. El gobierno se encontraba en la
trampa de la deuda: con las tasas de inters que deba pagar para tomar
prstamos, la deuda crecera tan rpidamente que excedera la capacidad
del gobierno y de la economa argentina para pagarla.
Las polticas del gobierno contaminaron el sector privado a
fines de 2001 y 2002. En diciembre de 2001 la crisis ingres en su fase
final, en la cual el gobierno extendi sus problemas al sector privado a
travs de varias polticas, en lugar de intentar minimizar su propagacin. Al

verse obligado por sus problemas a elegir entre

contaminacin, el gobierno eligi la contaminacin.

cuarentena

La dificultad estatal para refinanciar su deuda llev a temer que

congelase los depsitos bancarios, tal como haba hecho en 1982 y 1989.
Durante aquellos congelamientos, el gobierno efectivamente haba
confiscado parte de los ahorros de los depositantes para financiarse y pagar
parte de la deuda externa. El viernes 30 de noviembre, luego de
formidables retiros de depsitos bancarios, Cavallo anunci el
congelamiento de los depsitos el 1 de diciembre. ste congelamiento
detuvo bruscamente una gran parte de la actividad del sector privado, dado
que segn las reglas del congelamiento, ni las empresas ni las personas
podan usar sus depsitos para pagarle a nadie, excepto a otros
depositantes en el mismo banco. La estimacin de la actividad econmica
mensual calculada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censo de
Argentina sufri una cada ao a ao del 15,5 por ciento, la mayor desde el
inicio de esta serie en 1993. La economa se hundi, pasando de lo que an
podra haberse llegado a denominar una grave recesin, a una verdadera
depresin.
La economa en decadencia y el congelamiento de depsitos
provocaron violentos disturbios en los que se produjeron muertes. Antes del
20 de diciembre, el ministro Cavallo y el presidente De la Ra haban
renunciado. El 23 de diciembre, la corta administracin del presidente
Adolfo Rodrguez Sa declar el default en la deuda del gobierno federal con
acreedores del sector privado extranjero. Para entonces, la situacin estaba
tan desorganizada que el default hubiera sido casi imposible de evitar, pero
en lugar de presentarlo como un paso reticente de un deudor interesado
pero imposibilitado de pagar, el presidente Rodrguez Sa declar
el default en un acto de desafo a los acreedores. Planeaba llevar a cabo
otros cambios radicales en la poltica econmica, tales como emitir una
segunda moneda nacional paralela al peso, pero no los implement debido a
su renuncia luego de una semana de manifestaciones en su contra.
Eduardo Duhalde, quien asumi la presidencia el 1 de enero de
2002, era un gran crtico de las polticas econmicas de los 90. Instituy
cambios revolucionarios al devaluar el peso; convertir forzadamente a pesos
los depsitos en dlares y prstamos (pesificacin); y anular contratos de
varios tipos. Viol los derechos de propiedad establecidos dentro de la ley
argentina durante al menos una dcada, y en algunos casos desde los aos
1800. La economa se hundi an ms, con la estimacin ao a ao de la
actividad econmica cayendo a un rcord de 16,9 por ciento en enero y
16,6 por ciento en marzo. La estimacin no fue positiva hasta diciembre de
2002. La economa cay un 10,9 por ciento en el ao 2002 luego de un
descenso del 5,5 por ciento en 2001.
Es normal que las medidas de estabilizacin tomen algn tiempo en
hacer efecto, pero una economa recesiva no debiera retroceder un 10,9 por
ciento ms si las medidas realmente ayudan en lugar de empeorar las
cosas. El desempleo y la pobreza aumentaron bruscamente en 2002. La
proporcin de argentinos debajo de lo que oficialmente se defina como el
ndice de pobreza salt del 38,3 por ciento en octubre de 2001 al 57,5 por

ciento un ao mas tarde.[8] Se calcula que cerca del 40 por ciento de los
argentinos vive con $1 por da, o menos, y otro 20 por ciento con $1 a $2
por da. Las exportaciones cayeron un 4,5 por ciento pese al gigantesco
impulso que debi haber dado la depreciacin de la moneda. Los
exportadores tuvieron dificultades para obtener crdito debido al
congelamiento de depsitos y a las polticas del gobierno que infundieron en
los acreedores miedo a futuras confiscaciones si volvan a prestar su dinero.
Aproximadamente desde el mes de agosto de 2002, la economa se
ha recuperado. La tasa de cambio se estabiliz e incluso se revaloriz. A
diferencia de lo ocurrido en la ltima severa sucesin de depreciaciones, en
1989, la inflacin no se descontrol; el ndice de precios al consumidor
aument un 41 por ciento en 2002; y la inflacin puede mantenerse en un
dgito en el ao 2003. La produccin toc fondo, algunos sectores de
exportacin comenzaron a expandirse, y para mediados del 2003 la
recuperacin era pronunciada. Desde diciembre de 2002 a abril de 2003 el
gobierno levant el congelamiento de depsitos bancarios.[9] Si bien el
crecimiento es bienvenido, podra no ser suficiente para cambiar los
decepcionantes antecedentes de Argentina en el largo plazo.
El 25 de mayo de 2003 Nstor Kirchner, ex gobernador de la
provincia surea de Santa Cruz, asumi como presidente, electo el 27 de
abril.

III. QU PODRA HACER LA ARGENTINA AHORA?

Hace 75 aos, la Argentina era uno de los pases ms ricos del
mundo, con un ingreso per cpita mayor que el de Francia, Alemania o
Suecia. Hoy es un pas pobre. Argentina ha experimentado un crecimiento
econmico a largo plazo, pero ha sido extremadamente lento. Qu podra
hacer la Argentina para aumentar el ritmo de su crecimiento econmico?
En la esfera monetaria, podra dolarizar reemplazar el peso por el
dlar como moneda oficial. Ecuador y El Salvador han dolarizado pocos aos
atrs, obteniendo resultados mayormente favorables. La otra opcin
principal, un tipo de cambio libre combinado con una seleccin de objetivos
(targeting) explcitos o implcitos con respecto a la inflacin ha funcionado
bastante bien en otros pases, pero en la historia Argentina, un tipo de
cambio libre siempre ha estado asociado a la inestabilidad econmica.
El gobierno de Duhalde redujo tasas de algunos impuestos pero
aument otros, en particular en los productos de exportacin. La
experiencia ecuatoriana, que en el ao 2000 combin la dolarizacin con
otras reformas econmicas, sugiere que hay espacio suficiente para
empezar a recorte impositivo. En Ecuador, la recaudacin de impuestos (sin
contar los provenientes del petrleo) ha aumentado de $2.500 millones en
el ao de la depresin, 1999, a un nivel proyectado de $4.900 millones en
2003, gracias al crecimiento econmico y a un sistema de recaudacin mas
eficiente. La recaudacin aument, pese a que el gobierno elimin un

impuesto a las transacciones financieras que en 1999 haba producido el 13

por ciento de las recaudaciones no relacionadas con el petrleo.
El sistema bancario argentino se est recuperando luego del
desastroso ao 2002. Su salud a largo plazo depender de si la economa es
capaz de crecer desde cero en lugar de simplemente esperar el efecto
rebote de la depresin. Las perspectivas de Argentina con respecto al pago
parcial de la deuda estatal que ha entrado en default tambin depender
mayormente del crecimiento econmico.
En el largo plazo, Argentina se enfrenta a varios obstculos para el
crecimiento en muchas otras reas. Estos obstculos son bien conocidos
dentro y fuera de Argentina, y todos ellos han sido ampliamente estudiados.
El estado de derecho. El estado brinda una dbil proteccin frente a las
apropiaciones de propiedad privada. El sistema judicial es conocido por su
ineficiencia y corrupcin. El crimen violento se convirti en un grave
problema cuando la recesin se convirti en depresin.
Estrategia Impositiva. La recaudacin real va aumentando conforme se
consolida el crecimiento. El gasto real no se est incrementando tan
rpidamente porque los precios no han subido en proporcin a la
depreciacin del peso. El excedente presupuestario actual brinda una
inusual oportunidad poltica para reducir tasas de impuestos. Si se
combina el recorte impositivo con una simplificacin y mayor eficiencia
por parte de los organismos recaudadores, la Argentina podra blanquear
gran parte de su economa informal. Podra pasar de ser un pas que
impone tasas impositivas altas a una pequea franja de contribuyentes, a
uno que fije bajas tasas de impuestos a una mayor base de
contribuyentes. Algunos objetivos ambiciosos, pero no irreales, para los
prximos uno o dos perodos presidenciales sera la reduccin del
impuesto al valor agregado (I.V.A.) de su nivel actual de 21 por ciento al
10 por ciento; reducir el impuesto a los salarios de su actual nivel de 27
por ciento al 20 por ciento; reducir la alcuota tope del impuesto a las
ganancias; y eliminar impuestos distorsivos, incluyendo el impuesto a las
transacciones financieras.
Relaciones financieras entre el gobierno federal y las provincias. La
coparticipacin en la recaudacin federal de impuestos debilita el vnculo
entre los impuestos que cobran las provincias y los ingresos que gastan.
El gobierno federal no ha querido ponerse firme con las provincias que
estn esencialmente en bancarrota. Por ende, las provincias enfrentan
una dbil disciplina financiera.
Gastos del gobierno. Los gastos en pensiones y salarios de los empleados
del gobierno, incluyendo a los empleados superfluos, comprende una
parte del presupuesto mayor de lo deseable para un pas con el nivel de
desarrollo econmico de Argentina. Muchos gastos carecen de
transparencia.
Trabajo. Las inflexibles leyes contribuyen a una tasa de desempleo alta.
Los empleadores deben pagar abultadas indemnizaciones por despidos,
de modo que la probabilidad de que se animen a contratar empleados que
puedan no resultar bien, es menor que la de los empleadores en los
Estados Unidos. El Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INDEC)
calcula que el 40 por ciento de los asalariados trabaja en la economa

informal. (Muchas de esas personas tienen un primer o segundo trabajo

en blanco.)
Salud. El servicio de salud estatal es deficiente.

IV. IMPLICANCIAS POLTICAS DE LA EXPERIENCIA ARGENTINA

Poltica
con
respecto
a
las
crisis
internacionales
financieras. Prcticamente cada ao desde la crisis financiera de Mxico,
han habido crisis en algn pas emergente grande, as como en pases
emergentes ms pequeos. Algunas de estas crisis repercutieron en los
mercados financieros de EE.UU. La respuesta de los Estados Unidos y otros
pases ha sido intensificar el estudio de los problemas involucrados,
adelantar algunas soluciones, y fortalecer la cooperacin financiera
internacional por varios medios. Sin embargo, desde 1994, ni el gobierno de
EE.UU. ni aparentemente ningn otro gobierno, han articulado un punto de
vista detallado acerca de cmo solucionar las crisis. Los principales temas
relacionados con las crisis financieras internacionales recientes son los
regmenes de tasas de cambio; las regulaciones financieras; el rol de
instituciones financieras internacionales, en especial del Fondo Monetario
Internacional (FMI) para resolver crisis; y la reestructuracin de deudas de
gobiernos y del sector privado. Los funcionarios estadounidenses ya han
expresado ideas con respecto a cada uno de stos temas, pero an no han
sido reunidas en una visin clara y detallada. Esta no debiera ser grabada
en piedra, pero debera reflejar lo que piensan los funcionarios que han
aprendido de la experiencia de las crisis desde 1994, y debera servir como
gua para futuras polticas. A falta de una visin clara, la comunidad
internacional no ha tenido consistencia en su manera de tratar a la
Argentina, lo cual contribuy a las polticas errticas tomadas por los
gobiernos argentinos.
Leyes de los EE.UU. sobre confiscaciones de propiedad por
parte de otros estados. Algunas de las acciones del gobierno de Duhalde
han tenido el efecto de apoderarse de propiedades, o de anular contratos
con ciudadanos y corporaciones estadounidenses. Existen varias leyes en
los EE.UU. cuyo objetivo es desalentar que los gobiernos extranjeros lleven
a cabo tales acciones.[10] Por lo general, estas leyes no han sido aplicadas
por las sucesivas administraciones norteamericanas, ni el Congreso ha
presionado por hacerlas cumplir. Dado que esas leyes son como letra
muerta, la obvia pregunta es si su continuada existencia sirve a algn
propsito.
El comportamiento del FMI para con la Argentina. La Argentina
se ha creado sus propios problemas, pero el FMI ha cometido un cierto
nmero de errores al aconsejarla, y en los cursos de accin que ha tomado
con respecto dicho pas. El FMI apoy los aumentos impositivos para
equilibrar el presupuesto del gobierno argentino, si bien no de buen grado.
Aumentar la carga impositiva (la cua impositiva) que ya era alta para la
economa en blanco, desalent el crecimiento econmico.[11]

Los funcionarios del FMI que han escrito o hablado para el pblico se
han equivocado repetidamente en la caracterizacin del sistema de
convertibilidad argentino como un sistema de cambio a tasa fija, (currency
board), lo cual no era as. Por ejemplo, a diferencia de una caja de
conversin ortodoxa, permita que el ratio de reservas extranjeras para
responsabilidades de naturaleza monetaria se desve del 100 por ciento. Los
funcionarios del FMI han estado, segn se informa, a favor de la
devaluacin del peso, lo cual demostr ser enormemente problemtico,
porque pensaban que estaba sobrevaluado, pese a que los clculos en los
informes del propio pas del FMI acerca de la Argentina indicaban lo
contrario. Desalentaron la consideracin de la dolarizacin (el reemplazo del
peso por el dlar como moneda oficial), en parte por la equivocada razn de
que sera tcnicamente imposible de llevar a cabo.[12]
Hacia mediados de 2001 se haca evidente que las polticas
intentadas por Argentina no lograban restablecer el crecimiento econmico
ni reducir el ritmo del endeudamiento del gobierno. Sin embargo, en
septiembre de 2001 el FMI decidi por s solo que prestarle ms dinero sera
malgastar recursos, y cancel el desembolso del resto del prstamo.
Cuando el Congreso de los EE.UU. aprob un aumento en la
contribucin de los EE.UU. al FMI en 1998, fij ciertas condiciones. Una de
ellas fue que en los casos en que un pas experimentara dificultades en el
equilibrio de pagos provenientes de una sbita gran prdida de confianza, el
FMI deba recargar la tasa de inters al menos un 3 por ciento por sobre la
tasa normal.[13] Esta disposicin se origin en el Acta de Transparencia y
Eficiencia del FMI de 1998, presentada por el Representante Jim Saxton,
entonces presidente del Comit Econmico Conjunto.[14] Tres cuartas partes
de los casi $25.000 millones en prstamos aprobados por el FMI para
Argentina desde que el Congreso impuso esa condicin han sido otorgados
con la tasa de inters normal (la tasa de cargo ajustada). Su promedio
durante abril y mayo de 2003[15] fue del 2,29 por ciento anual. Slo una
cuarta parte fue prestada segn las tasas del Servicio de Reservas
Suplementarias (Supplemental Reserve Facility) que siendo de 3 a 5
puntos mas altas, an estn muy por debajo de lo que el estado argentino
pagara si tomara el prstamo del mercado de capitales internacionales.
El 5 de septiembre de 2002, el FMI permiti que Argentina demorase
el pago de unos $2.800 millones en prstamos por un ao. El 14 de
noviembre, Argentina entr en default en un prstamo con el Banco
Mundial. Se salte un pago al Banco Interamericano de Desarrollo con
vencimiento al 15 de enero de 2003; y amenaz con dejar de pagar los
prstamos al FMI a partir del 17 de enero. Argentina es uno de los mayores
deudores de estas tres instituciones. Un default de Argentina habra roto
con el mito de que no existen riesgos significativos dedefault por parte de
los pases miembros.[16] Para preservar el mito, los pases industrializados
principales accionistas del FMI presionaron para que se renovasen los
vencimientos hasta agosto. Se inform que el FMI se resista a renovar
porque los procedimientos normales apuntaban a la no-renovacin. El 17 de
enero de 2003, el director ejecutivo del FMI anunci que recomendara la
renovacin, para que Argentina no cayera en el default, pese a que no
haba efectivizado el pago prximo a vencer. El 24 de enero, la junta del

FMI aprob un total de $6,800 millones en prstamos, cuyo efecto fue que
Argentina no debiera pagar ningn prstamo anterior con vencimiento
previo a agosto 2003. En efecto, Argentina quiso quedar como el ms
gallito frente a las instituciones financieras internacionales y sus principales
gobiernos accionistas, sentando un mal precedente para otros grandes
deudores.
Prstamos, rescate, depreciacin y default. Enfrentados a una
escalada de problemas, los gobiernos de Argentina y otros pases en
desarrollo han seguido con frecuencia un modelo con cuatro etapas: pedir
prstamos al sector privado domstico e internacional; buscar el rescate del
FMI y otras fuentes del sector pblico internacional cuando el sector privado
deja de prestarles dinero; depreciar la moneda a modo de obtener recursos
del sector privado domstico, para que el gobierno pueda continuar con los
pagos a sus acreedores; y si eso no funciona, entrar en default. El
comportamiento de Argentina fue inusual, dado que entr en default poco
antes de devaluar en lugar de hacerlo despus de la devaluacin.
Los defaults de Rusia en agosto de 1998 y de Argentina en diciembre
de 2001 traen la pregunta de si los pasos segundo y tercero aportan algn
beneficio para los pases que pagan altas tasas de inters en sus deudas
estatales. Para el momento en que el FMI otorg sus ltimos prstamos a
Rusia y Argentina antes de que entrasen en default, stos pases
enfrentaban problemas que no eran pasajeros, ni podran sobreponerse a
ellos con uno o dos aos de respiro de los prstamos del FMI. Por el
contrario, se enfrentaban a problemas a largo plazo para financiar su deuda
interna, dada la poltica financiera que venan siguiendo. Los rescates
aumentan una deuda estatal que ya era alta. La depreciacin de la moneda
puede ser desastrosa para las compaas que han pedido prstamos en
dlares o en alguna otra de las principales monedas extranjeras; y esos
crditos a menudo son la nica manera de obtener financiamiento a
mediano o largo plazo a tasas de inters predecibles. Es verdad que si los
gobiernos deben entrar en default, deben hacerlo cuanto antes, evitando
devaluar su moneda con el fin de aumentar los recursos del estado para el
pago a acreedores extranjeros. La organizacin de un default ordenado, sin
embargo, no es fcil. El gobierno de los EE.UU. en colaboracin con otros
gobiernos y con el FMI, intenta desarrollar procedimientos que ordenaran
los futuros defaults, sin alentar defaults por el mero hecho de que a un
gobierno le importunen sus deudas.
La importancia de los derechos de propiedad en la
prosperidad. Las polticas econmicas del gobierno de Duhalde violaron los
derechos de propiedad mantenidos con gran esfuerzo durante al menos la
ltima dcada. La tendencia del gobierno de Duhalde y de muchos
observadores ha sido la de tratar a esos cambios como meras diferencias
tcnicas, negando su naturaleza revolucionaria. En noviembre de 2001,
Argentina era un pas en el cual generalmente se cumplan los contratos (si
bien no a la perfeccin); los depsitos estaban seguros en los bancos; las
personas tenan libertad para comprar y vender moneda extranjera segn
les pareciera apropiado; haba un bajo control de precios; y el gobierno
haba respetado sus contratos con las compaas, incluyendo varias
extranjeras, que estaban modernizando la infraestructura argentina. Para

febrero de 2002, la Argentina se haba convertido en un pas en el que

nadie poda confiar en un contrato; el gobierno haba congelado los
depsitos bancarios; la gente se arriesgaba a ser encarcelada por la
compraventa de moneda extranjera a tasas de cambio del mercado;
muchos bienes estaban sujetos a control de precios; y el gobierno haba
quebrantado los contratos que haban alentado las inversiones extranjeras
en infraestructura.
Cuando no estn asegurados los derechos de propiedad, invertir a
futuro se torna muy riesgoso, y la actividad econmica se enfoca en lograr
ganancias a corto plazo, ms que en realizar inversiones a largo plazo que
instalen mejoras permanentes en la productividad. Para Argentina, el
crecimiento econmico a largo plazo requerir que se respeten los derechos
de propiedad en lugar de que se los viole frecuentemente, como ha estado
sucediendo durante el ltimo ao y medio.

Kurt Schuler
Economista. Asistente especial del Vicepresidente.

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NOTAS:
[1]

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Ver http://www.house.gov/jec/new-prdt.htm

[2]

Ley 23.928. La Ley de Reforma del Estado (Ley 23.696, 1989) fue la otra ley clave en este
perodo.
Decreto 2128/1991. El smbolo $ simboliza pesos en Argentina, pero aqu significa slo
dlares.
[3]

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[4]

Leyes 25.414 y 25.443.

[5]

Ley 25.445. El Poder Ejecutivo Argentino tiene facultades de presentar proyectos de ley
directamente ante el Congreso.
[6]

Oficialmente, el despido de Pou se debi a que una investigacin del Senado Argentino
encontr poco estrictos los procedimientos por parte del Banco Central en controles de
lavado de dinero. Extraoficialmente, la investigacin se vio como una excusa para probar si
el banco central mantendra suficiente independencia para conservar el sistema de
convertibilidad cuando el presidente De la Ra quera modificarlo.

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[7]

Promulgada por Decreto 803/2001, efectivo el 19 de junio de 2001

[8]

Las estadsticas son del Instituto Nacional de Estadstica y Censo.

[9]

Argentina, Ministerio de Economa, Resoluciones 6/2002, 668/2002, y 236/2003; Banco

Central de la Repblica Argentina, Comunicacin A 3827; Argentina, Decreto 739/2003.

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[10]

Cdigo de los EE.UU., Ttulo 22, seccin 283r, seccin 284j; seccin 2370, subseccin
(e); seccin 2370a, subsecciones (a) y (b).
[11]

En cuanto al apoyo del FMI al aumento impositivo, ver Press Conference by Stanley
Fischer, IMF Acting Managing Director, 13 de abril de 2002, en http://www.imf.org. El 16 de
noviembre de 2002 el gobierno de Duhalde redujo el impuesto al valor agregado del 21 por
ciento al 19 por ciento. El FMI presion para que se diera marcha atrs con la medida, lo cual
sucedi el 16 de enero de 2003: Presin del FMI: el IVA vuelve del 19 al 21% para recaudar
ms, Clarn, 15 de enero de 2003, en http://www.clarin.com.
[12]

En el sitio de Internet del FMI hay numerosos ejemplos en papeles de trabajo y discursos
que no atinan a distinguir entre el sistema de convertibilidad y el sistema ortodoxo de tabla
de cambio con tasa fija. En cuanto a su preferencia por el peso de libre flotacin, ver el
artculo de Anthony Faiola, Argentina Plans to Devalue Peso; Anxiety Mounts, Washington
Post, 5 de enero de 2002, p. A17. En cuanto a la sobrevaluacin, compare los comentarios
de Anne Krueger, directora ejecutiva del FMI, economista de alto rango, con los clculos del
personal del FMI sobre la tasa de cambio efectiva real ajustada por los costos laborales
(Anne Krueger, Crisis Prevention and Resolution: Lessons from Argentina, 17 de julio;
Fondo Monetario Internacional, Argentina: Third Review Under the Stand-By Arrangement,
Request for Waivers and Modification of the program, 14 de mayo de 2001, p.10). Tambin
fue Krueger quien dijo que la dolarizacin no era tcnicamente factible en aquel momento;
ver Anne Krueger, Transcript of a Press Briefing (Teleconference) on Argentina, 11 de
enero. Todo el material del IMF se encuentra en http://www.imf.org.

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[13]

US Statutes at Large, v. 112, part 4, p. 2681-219.

[14]

105o Congress, H.R. 3331.

[15]

Los pases que reciben prstamos condicionados (stand-by loans) pagan un inters
adicional del 1 por ciento por pedir prstamos excediendo el 300 por ciento de sus cuotas. Al
30 de abril de 2003, la Argentina deba fondos al FMI por el 501 por ciento de su cuota.
[16]

Otros pases miembros han entrado en default, pero sus prstamos eran menores.