HYGEIA, ISSN: 1980-1726

Revista Brasileira de Geografia Mdica e da Sade - http://www.seer.ufu.br/index.php/hygeia

A TERRITORIALIZAO DA ATENO PRIMRIA SADE NO SISTEMA NICO DE

SADE E A CONSTRUO DE UMA PERSPECTIVA DE ADEQUAO DOS SERVIOS
1
AOS PERFIS DO TERRITRIO
TERRITORIALIZATION OF THE PRIMARY HEALTH CARE AT SUS AND CONSTRUCTION
2
OF A PERSPECTIVE OF ADEQUACY OF SERVICES FOR THE TERRITORY PROFILES

Rivaldo Mauro de Faria

Doutor em Geografia - IG/UNICAMP
Ps-Doutorando em Geografia - Gabinete de Geografia Mdica
Universidade de Coimbra, Portugal
rivaldogeo@hotmail.com
RESUMO
A estruturao territorial do Sistema nico de Sade (SUS) vem sendo feita no
Brasil atravs da chamada territorializao da sade. uma poltica e uma tcnica
utilizada para definir territrios de atuao dos servios. Muito se avanou com ela
em termos de planejamento e de mudanas nas condies de vida, mas a prtica
ainda se apresenta relativamente pragmtica e, no raro, burocrtica. O objetivo
deste artigo refletir sobre a territorializao dos servios de ateno primria
sade e, a partir dela, construir uma perspectiva de planejamento baseada no
reconhecimento e adaptao dos servios aos perfis do territrio. A base terica que
fundamenta a discusso so os usos do territrio, na acepo oferecida pelo
professor Milton Santos.
Palavras-chave: Territorializao; Ateno Primria Sade; Sistema nico de
Sade (SUS); Territrio Usado; Perfis Territoriais.
ABSTRACT
The territorial structuration of Brazils Unique Health System (SUS), and more
specifically of the services of primary care, is at progress in Brazil through the socalled territorialization of health. It consists of a policy and a technique used in order
to create acting territories to the services. Much has been done with the
territorialization in terms of planning and of changes in the living conditions, but the
practice is still relatively pragmatic and, not infrequently, bureaucratic. The purpose of
this article is to point out another perspective for the planning of primary care
services, through recognizing and adapting services to the profiles of the territory.
This study shows the theoretical path for the construction of this perspective, being
done together with the unveiling of the meanings of territorialization regarding the
primary focus on health in Brazil.
Keywords:Territorialization; Primary Focus on Health; Unique Health System (SUS);
Used Territory; Territorial Profiles.

INTRODUO
O Sistema nico de Sade (SUS) formado pelo conjunto de todas as aes e servios de
sade prestados por rgos e instituies pblicas nos diversos nveis da Federao (BRASIL,
2000). Foi institudo na Constituio Federal de 1988 como proposta de integrao e
universalizao do sistema de ateno sade em todo o pas. No h como negar a ousadia
1

Recebido em: 03/10/2012

Aceito para publicao em: 22/03/2013
2

Trabalho financiado pela Coordenadoria de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES).

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na sua criao e tambm os avanos nas polticas de sade pblica brasileira a partir desse
momento, apesar, evidentemente, das muitas crticas que possam ser feitas.
H dois aspectos composicionais do SUS que merecem certa ateno geogrfica. O primeiro
o carter de direito. A sade direito de todos, diz a Constituio (BRASIL, 1989). E isso
determina o princpio mais importante deste novo sistema que a universalidade da ateno.
O carter universal do SUS, ainda hoje no alcanado, acabou impondo ao Estado a
necessidade de certo arranjo territorial na organizao dos servios. Afinal, no possvel que
a sade seja acessvel a todos, indistintamente, se as pessoas no tm acesso ao sistema. E o
acesso depende, obviamente, da existncia dos servios nos territrios. O modo encontrado
para se resolver isso foi implementando a poltica da descentralizao da sade no Brasil, numa
tentativa clara de levar os servios aos territrios e, dessa forma, tornar o sistema acessvel. Com
a descentralizao o Municpio ganha importncia e com ele o territrio (PAIM, 1993).
Portanto, a questo do direito sade est diretamente atrelada ao territrio e a forma como os
servios so dispostos territorialmente. Entretanto, no sob a perspectiva do direito stricto
sensu que se deve pensar, mas na sua efetivao ou realizao. Ocorre que o direito nem
sempre se faz justia, isso verdade. O territrio pode ser tomado, de um lado, como a
possibilidade da efetivao deste direito e, de outro, como o resultado e consequncia desta
mesma efetivao. As enormes desigualdades territoriais no Brasil, por exemplo,
representam o resultado histrico da efetivao (ou no) do direito. Contudo, essas mesmas
desigualdades territoriais s podero ser resolvidas mediante eficientes polticas de
planejamento e gesto territoriais.
Atrelado ao princpio da universalidade do SUS est outro, o da justia que se traduz na
efetivao do direito sade. A este segundo princpio d-se o nome de equidade da ateno.
O conceito de equidade vai alm da questo das desigualdades; envolve-as, mas supe
tambm a presena da justia social (DUARTE, 2000). No h universalidade sem equidade,
uma vez que no se pode falar de universalidade de alguma coisa ou de algum setor.
universal o sistema que atende a todas as necessidades de sade, de todos os cidados, em
todo e qualquer lugar equitativamente.
Se a universalidade supe e exige o territrio, ainda mais a equidade. Pode-se mesmo afirmar
que no existe equidade social de sade sem que haja, antes, uma equidade territorial.
Obviamente, o que adianta ter acesso ao mdico se no se tem acesso comida? O direito
sade em todas as suas dimenses envolve e supe o direito ao territrio, haja vista que, como
conceito, a sade um problema muito mais social do que mdico. Ento, o direito sade
no se realiza sem que se efetivem outros direitos, entre os quais, o direito vida. Por isso, o
carter sistmico do SUS faz todo sentido, ou seja, a necessidade de que suas aes e
servios sejam arranjados integradamente. Do contrrio, no seria um sistema de sade, nem
mesmo universal (nico) e dificilmente equitativo. A integralidade supe algo mais que a
integrao dos servios e suas especialidades, afirma Mattos (2006), pois exige pensar a
sade como totalidade, no apenas como setor.
Portanto a expresso a sade direito de todos carrega consigo os trs princpios
doutrinrios SUS - universalidade, equidade e integralidade - e encaminha para a necessidade
do arranjo territorial (integrado, sistmico, equitativo) dos servios e das aes.
Se, de um lado, a sade direito de todos, de outro, dever do Estado oferec-la, assim reza
a constituio (BRASIL, 1989). Este o segundo aspecto composicional do SUS de que se
falava e com ele o Estado passa a se responsabilizar pela criao de todas as estruturas
necessrias para fazer valer o direito. Num momento de forte presso pelo chamado Estado
mnimo, do neoliberalismo e globalizao, o SUS se apresenta como realidade contrria e isto
deve ser enaltecido.
Entre as diversas estruturas criadas pelo Estado para tornar o SUS uma realidade citam-se a
3
financeira, a poltico-organizacional e a territorial . Tais estruturas so inseparveis, pois sem a
criao de dispositivos financeiros no h efetivao dos instrumentos poltico-organizacionais
3

Observe-se que essas estruturas esto associadas aos princpios operativos do SUS: descentralizao,
regionalizao e participao popular (CUNHA e CUNHA, 2001).

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e sem uma estrutura territorial bem montada, ou seja, sem um planejamento territorial dos
servios, as demais estruturas estaro tambm comprometidas. Contudo, a estruturao
territorial dos servios do SUS tem um carter mais prtico, pois no apenas orienta a
aplicao dos recursos, como tambm define os modos de inscrio espacial dos servios e as
formas de acesso. Por isso, acredita-se, na dinmica do planejamento territorial dos servios
do SUS que a contribuio geogrfica se faz mais importante. Nesse caso, importante refletir
sobre os modos ou mtodos de planejamento territorial desses servios nas diversas escalas e
em relao aos diversos setores da sade.
De modo geral, a estruturao territorial dos servios do SUS vem sendo feita no Brasil atravs
4
da chamada territorializao da sade. uma tcnica de planejamento, talvez uma
tecnologia como quer Monken (2003), mas tambm uma poltica de Estado utilizada para
planejar a localizao e os modos de inscrio territorial dos servios de sade nas diversas
escalas. Destaca-se a territorializao dos servios de ateno primria sade, pois estes,
diferentes dos servios ligados s especialidades, devem operar sobre uma base territorial
muito bem definida.
O objetivo deste artigo refletir sobre essa prtica territorializadora dos servios de ateno
primria, desvendando alguns dos seus sentidos e possveis limitaes. Feito isso, e mais
importante - haja vista que no a contraposio o que norteia este estudo, mas a construo
de possibilidades -, apresenta uma perspectiva geogrfica de planejamento em torno do
reconhecimento e adaptao dos servios aos perfis do territrio. A territorializao cria
territrios para os servios; essa a funo do ato territorializador. Porm, importante refletir
sobre o motor provocador desse processo, ou seja, sobre a relao de poder que o
desencadeia e o seu resultado prtico. A perspectiva dos perfis apresenta um caminho que
permita pensar os usos do territrio como condio primeira do planejamento dos servios de
ateno primria. Os perfis so reconhecidos, delineados, no criados. H inmeras formas de
faz-lo, cada qual importante conforme os objetivos que se apresentam. Os usos do territrio
sero tomados, neste estudo, como ponto de partida para tal delineamento, para a
identificao dos perfis. E essa, acredita-se, pode ser uma proposio agregadora aos avanos
j feitos na direo de uma poltica territorial do SUS e da ateno primria sade no Brasil.
Os sentidos da territorializao dos servios de ateno primria sade no mbito do
Sistema nico de Sade (SUS)
A ateno primria o primeiro nvel de ateno do SUS, a porta de entrada e o contato
preferencial do usurio com o sistema e as redes de ateno (MENDES, 2009). O Ministrio da
5
Sade utiliza o termo ateno bsica para se referir a esse conjunto de servios de elevada
complexidade e baixa densidade tecnolgica, cujas aes so organizadas [...] sob a forma de
trabalho em equipe, dirigidas a populaes de territrios definidos, pelas quais assume
responsabilidade sanitria, considerando a dinamicidade existente no territrio em que vivem
essas populaes (BRASIL, 2012, p.19, grifo nosso).

H certa confuso no uso de algumas terminologias ao se definir a territorializao da sade no Brasil.

O Dicionrio de Educao Profissional assim a define: [...] um processo de habitar e vivenciar um
territrio; uma tcnica e um mtodo de obteno e anlise de informaes sobre as condies de vida e
sade de populaes; um instrumento para se entender os contextos de uso do territrio em todos os
nveis das atividades humanas (econmicos, sociais, culturais, polticos etc.) [...]; um caminho
metodolgico de aproximao e anlise sucessivas da realidade para a produo social da sade [...]
(MONKEN e GONDIN, 2008, p. 397, grifo nosso). Portanto, termos como tcnica, mtodo, instrumento
(tecnologia) e metodologia, so usados numa relao sinonmica. O que um erro, pois existem
diferenas conceituais e aplicativas. Para se evitar isto, este estudo utiliza o termo tcnica ao se referir
territorializao, pois se apresenta como uma proposta de interveno na realidade, tratando-se, acreditase, de uma tcnica de planejamento e gesto dos servios de sade do SUS.
5
De acordo com Gil (2006), as expresses ateno primria e ateno bsica so frequentemente
tomadas como sinnimos no Brasil. Ainda no se fez um estudo terico aprofundado para determinar qual
a acepo mais adequada. Na bibliografia internacional mais comum a acepo ateno primria. A
esse respeito, o Ministrio da Sade, atravs da Portaria N. 2.488 de outubro de 2012, assim orienta: A
Poltica Nacional de Ateno Bsica considera os termos ateno bsica e Ateno Primria Sade,
nas atuais concepes, como termos equivalentes. Associa a ambos: os princpios e as diretrizes
definidos neste documento (BRASIL, 2012, p. 22).

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No Brasil a ateno primria ou bsica feita em Unidades Bsicas de Sade (UBS) e a

Sade da Famlia sua estratgia prioritria, conforme determina a Poltica Nacional de
Ateno Bsica, PNAB, (BRASIL, 2012). Dessa forma, cada UBS, com ou sem Equipe Sade
da Famlia, deve se organizar para atender a um pblico-alvo, representado, em sntese, por
um conjunto de famlias agregadas geograficamente.
Entretanto, a definio desse pblico-alvo no pode ser feita sem que antes se defina um
territrio-alvo. Afinal, as pessoas e as famlias so identificadas, entre outros, pelos seus
endereos. O territrio determina o limite de atuao do servio e a populao sob sua
responsabilidade. Sem isso a ateno primria no pode cumprir seu papel de porta de entrada
para o SUS, pois o territrio definido indica a porta, ou seja, o servio e a populao a passar
por ela. Em sntese, os atributos da ateno primria - a saber: porta de entrada, continuidade,
coordenao e integrao das aes (STARFIELD, 2002) - no se realizam sem a definio do
territrio de atuao dos seus servios.
Por isso, no incio da dcada de 1990, momento ainda de institucionalizao do SUS, foi
proposto a criao de distritos sanitrios em todo o pas (MENDES, 1993). Os distritos
representavam um modo de organizao espacial dos servios do SUS e mais especificamente
dos servios de ateno primria sade no Municpio (PAIM, 1993; MENDES, 1993). Alguns
o definem como a menor unidade operacional (espacial e/ou territorial) do SUS a ser
apropriada no processo de planejamento e gesto (VILLAROSA, 1993; MENDES, 1993;
ALMEIDA, CASTRO e LISBOA, 1998). Esse era o modo poltico e prtico de definir o territrio
e o pblico-alvo para os servios. Contudo, conforme Gondim et al (2008), a ideia foi caindo no
ostracismo neste incio de sculo.
Ainda nos primeiros anos da dcada de 1990, ganharia fora outra estratgia de organizao
da ateno primria no Brasil, agora fundamentada em torno da famlia. Constitui-se, ento, em
1994, o Programa Sade da famlia (PSF), hoje entendido no mais como um programa, mas
como uma estratgia de consolidao do SUS em todo o pas (BRASIL, 2012). nesse
contexto, e tambm influenciado por propostas tericas da Organizao Pan-Americana da
Sade (OPAS), que surge a poltica da territorializao da ateno primria sade no Brasil.
uma poltica, porque uma proposta do Estado para a organizao desse nvel de ateno
em todo o pas, mas tambm uma tcnica de planejamento utilizada para se delimitar as
reas de atuao das unidades de ateno primria sade, notadamente das UBS e Equipes
Sade da Famlia.
A territorializao pode ser entendida como o processo de apropriao do espao pelos
servios de ateno primria sade (UNGLERT, 1993; 1995). Em termos prticos, pode
tambm ser entendida como o processo de criao de territrios de atuao de unidades de
ateno primria sade, justificando, assim, o uso do termo territorializao, ou seja,
processo de criao de territrios. Esse foi o modo encontrado para se resolver a questo da
definio das reas de atuao dos servios de ateno primria, ou seja, territorializando os
servios e cadastrando (adscrio de clientela, como chamada) a populao no seu interior.
Inmeras contribuies vm sendo dadas no sentido da produo de uma tecnologia de
planejamento, baseada na territorializao da sade (MONKEN, 2003, 2008; MONKEN e
BARCELLOS, 2005, 2007; MONKEN e GONDIN, 2008; GONDIN et al 2008; GONDIN, 2011; e
outros). Muito se avanou, sobretudo porque fomentou o debate territorial do SUS e sua
importncia para a alocao equitativa dos servios e das aes. Entretanto, apesar de se
apresentar como uma prtica geogrfica, a poltica da territorializao carece de um estudo
propriamente geogrfico - embora, obviamente, o debate territorial no seja um atributo nico e
particular da geografia, o que seria uma pretenso. Isto tambm reflete, conforme Pereira e
Barcellos (2006, p.48), [...] a preocupao em operacionalizar o conceito de territrio, sem, no
entanto, uma discusso sobre os seus mltiplos sentidos. Existe uma lacuna, continuam os
autores, que [...] pode ser constatada pela pequena participao dos gegrafos em todos os
nveis desse programa, referindo-se Sade da Famlia, ou seja, ateno primria.
6

Uma pequena considerao crtica territorializao da sade foi feita por Souza (2004) . A
autora contrape-se ao uso do termo, alegando se tratar de um equvoco, pois o territrio
6

Fala-se muito hoje em territorializao da sade. Isto um enorme equvoco. Vimos anteriormente que o
territrio usado algo que se impe a tudo e a todos. Logo, falar em territorializao de uma coisa uma

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uma totalidade inerente a todas s coisas. Dessa forma, a questo no est na territorialidade
ou na territorializao, afirma, mas no uso do territrio pela sade. uma abordagem, uma
perspectiva, obviamente. Outros autores discordariam, proporiam outras objees. Mas outra
perspectiva, quando flexvel e generosa, pode sempre agregar, somar.
Um estudo das principais propostas de territorializao da sade no Brasil foi feita por Faria
(2011; 2012) e Faria e Bortolozzi (2012). Retomem-se algumas objees tericas ali
apresentadas, sem adentrar o mrito histrico e descritivo novamente.
Uma primeira questo, e mais importante, est relacionada com a terminologia, ou seja, com a
expresso territorializao. Na verdade, o problema no a terminologia em si, mas sua
aplicao e seu uso. Em geral, os termos e conceitos encaminham as aes. E mesmo que se
diga o contrrio, se no as encaminham, as justificam. Nesse caso, a territorializao direciona
uma prtica de planejamento e a justifica. As proposies tericas a seu respeito so
abrangentes e ricas. Contudo, e, principalmente, porque os gestores locais da sade nem
sempre esto familiarizados com o reconhecimento dos usos territrio, a prtica acaba
reduzindo-a geometricamente a uma linha traada no mapa. Assim, territorializar os servios
acaba expressando seu significado imediato (de senso comum?), qual seja: definir/criar limites
de atuao dos servios.
J no incio da dcada de 1990 Unglert (1993) apontava essa questo e oferecia oficinas de
territorializao como modo de evitar um planejamento de gabinete, uma burocratizao,
dizia. O territrio-processo de Mendes (1993) era a mesma tentativa de confrontar-se a um
territrio poltico-burocrtico. O mesmo se d com a proposio de Monken (2008), atravs da
discusso dos contextos de uso do territrio. Portanto, as tentativas de superar
reducionismosno planejamento territorial, se assim podemos dizer, no so recentes.
Contudo, no h dvida, a territorializao aponta uma prtica, um modo de fazer. Ela resolve
7
uma questo relativamente complexa. No fcil definir limites para os servios . Talvez seja
por isso que seu uso tenha ganhado contornos polticos oficiais. A PNAB, por exemplo, ndica
como primeira atribuio dos profissionais da ateno primria participar do processo de
territorializao e mapeamento da rea de atuao da equipe, identificando grupos, famlias e
indivduos expostos a riscos e vulnerabilidades (BRASIL, 2012, p. 43). Ou seja, os
profissionais devem participar do processo de criao dos limites de atuao da sua equipe.
Em tal exigncia no h objeo, nem problema. Mas como territorializar os servios? Esta
questo foi apresentada por Faria (2012) aos gestores municipais de sade de Pouso AlegreMG e, em geral, a territorializao esteve associada ao cadastramento, adscrio de
clientela. Portanto, o ponto de partida para o desencadeamento da territorializao,
especificamente neste caso, o prprio servio conforme sua capacidade de oferta. Ento, o
territrio da equipe, seus limites, vem depois. Servio-oferta-territrio uma trade explicativa
para essa prtica da territorializao, novamente, especificamente neste local (FARIA, 2012).
Um estudo prtico da territorializao foi feito tambm por Mafra e Chaves (2004) numa
Unidade de Sade de Curitiba, Paran. As autoras observaram que a territorializao esteve
associada ao delineamento no mapa e contagem das famlias, desconsiderando ou no
tendo a clareza sobre os dados referentes ao contexto econmico, social, cultural e
epidemiolgico local (MAFRA e CHAVES, 2004, p. 132).Veja-se que a importncia do contexto
nas aes de vigilncia sade muito bem trabalhada em Monken (2003; 2008) e Monken e
Barcellos (2005; 2007), mas a prtica do planejamento, no raro, pode fazer um caminho
tautologia, pois todas as coisas necessariamente esto territorializadas. Nada pode ser adjetivado com
territrio. Ele inerente a existncia das coisas. , portanto, errado falar em territorialidade da sade,
pois ela s pode significar um uso do territrio, este inerente a ela. A discusso, portanto, outra:
aquela da distribuio scio-espacial ou scio-territorial dos servios de interesse social, inclusive a
sade (SOUZA, 2004, p. 70).
7

De acordo com Faria (2012), o limite limita duplamente, incluindo, de um lado, e excluindo, de outro.
Obviamente, ele indica o que est dentro e fora. Num cenrio em que os servios so universalizados,
no h problema. Contudo, embora os ndices de cobertura da ateno primria estejam aumentando
significativamente, isso ainda um porvir.

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diferente. H falta de clareza, de um lado, mais do que uma desconsiderao, mas h tambm
a apropriao conceitual de outro.
V-se que importante uma avaliao dos impactos da territorializao da sade. Mas isso
deve ser feito em nvel de pas e nas vrias escalas no interior deste. Nos referidos estudos
(FARIA, 2012; MAFRA e CHAVES, 2004) foram encontrados problemas de excluso, mas no
se pode generalizar, nem mesmo ignorar os impactos positivos dessa prtica. necessrio
olhar de vrios lados, de vrios ngulos.
A territorializao um derivativo de territrio. H o territrio e com ele a territorializao e a
territorialidade. A territorializao o processo (a prtica) de constituio de territrios. O que a
desencadeia? As territorialidades, as estratgias, afirma Sack (1986). O processo a prtica, a
produo efetivamente; as estratgias so as relaes de poder efetivadas conforme diferentes
demandas (econmicas, polticas, culturais). Portanto, h que se perguntar, no caso da sade,
qual a estratgia. E a resposta: definir os limites de atuao dos servios. Mas o que a
desencadeia? Quais so seus condicionantes? E novamente a resposta: a necessidade poltica
de planejamento. E a esse respeito, tambm no h objeo a ser feita. Alis, exatamente
nesse sentido que as contribuies dos autores citados se faz importante, pois propem
mtodos, instrumentos para esse desencadeamento, para essa necessidade do planejamento.
Contudo, acredita-se, ao centralizar o planejamento na criao de limites territoriais dos
servios pelo Estado, centraliza-se o processo nas necessidades e condicionantes dados pelo
Estado. Uma delas a oferta, regulada pelos recursos. Nesse sentido, a territorializao pode
favorecer ou facilitar a definio dos limites tendo como base, em primeiro lugar, os servios
(FARIA, 2011). Da o carter prtico j assinalado. Mas tambm aqui no h objees, pois a
questo no est na prtica em si, mas nos seus resultados. Afirma-se a tendncia
burocratizao da prtica baseada na territorializao (FARIA, 2012). Nesse caso, tem-se um
problema, pois a burocracia, no raro, costuma ser alheia ao territrio.
Um elemento exemplificador dessa burocracia ser dado pela padronizao da oferta nas
Equipes Sade da Famlia. A nova PNAB (BRASIL, 2012) avanou muito em relao sua
verso anterior (BRASIL, 2007), flexibilizando a oferta e adaptando-a s diferentes realidades
do Brasil, como o caso da formao de equipes para atender populaes ribeirinhas e
moradores de rua. s grandes cidades so dadas tambm orientaes especficas. Mas, em
geral, as Equipes Sade da Famlia ainda esto condicionadas numericamente a uma oferta e
a um teto financeiro expresso na frmula populao/2400 (BRASIL, 2012, p. 79). Por isso, a
equipe precisa definir uma populao a priori, de modo que o que determina os limites do
territrio criado no processo de territorializao da sade a oferta.
Ressalte-se que essa reflexo sobre o planejamento territorial baseado na oferta no
recente. Pereira e Barcellos (2006, p.54), por exemplo, afirmam que a exclusiva aluso
quantidade de populao para a definio de recortes territoriais, sem nenhuma proposta de
tipificao destes territrios, limita a eficcia das aes.Em outras palavras, necessrio partir
do territrio, da sua tipificao, do seu reconhecimento. E o territrio mltiplo, variado, assim
como suas necessidades. Entretanto, este territrio criado para a sade pode no ser o mesmo
territrio das pessoas, j que, conforme Alvarenga e Martins (2010) [...] a demarcao
geogrfica antecede o conhecimento dos grupos sociais existentes na localidade. E a
demarcao geogrfica feita na medida do cadastramento, da adscrio da clientela.
Portanto, a territorializao atende a esses reclames, contrariando, obviamente, muitas
orientaes dadas teoricamente a seu respeito (UNGLERT, 1993; 1995; TEIXEIRA, PAIM e
VILASBOAS, 1998; MONKEN, 2003). Entretanto, no h dvida que existe uma adaptao
prtica em termos de sentido, pois a territorializao, como toda relao de poder, uma
apropriao, uma dominao. E a apropriao denota algo de fora que se projeta e se impe.
Obviamente, a apropriao requer um agente apropriador (o servio), uma relao de poder (a
oferta, o recurso) e uma rea a ser apropriada (o territrio). Da a trade servio-ofertaterritrio, j apresentada.
Com isso no estamos afirmando que o territrio est sendo negligenciado na prtica do
planejamento baseado na territorializao. Seria uma inverdade. o desencadeamento das
aes o que se est questionando: quem se apropria do espao o servio (primeiro
movimento), tendo em vista uma oferta padronizada (segundo movimento), atravs da qual so
definidos os limites territoriais (terceiro movimento). Sem dvida, esses so equvocos da

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prtica ou dos sentidos prticos dessa apropriao. O trabalho de Monken (2008), por
exemplo, apresenta a apropriao como um dado positivo para implementao das aes em
vigilncia, pois uma apropriao dos contextos de vida e sade. Em nenhuma circunstncia
se pode afirmar a exiguidade da proposta deste e de outros autores, ao contrrio.
Acrescente-se ainda o erro, muito bem apontado por Mafra e Chaves (2004), de pensar a
territorializao como uma prtica limitada temporalmente, quando, como proposta, ela deveria
fazer parte do dia-a-dia do trabalho das equipes de sade. Neste caso, a apropriao carrega
consigo outros sentidos, como, por exemplo, a responsabilizao e a confiana. A relao de
poder a presente no ser negativa, mesmo porque, como conceito, o poder no est
relacionado com a subjugao e a violncia (ARENDT, 1985). Por isso, a territorializao no
se limita definio do limite da equipe de sade, pois ela ser a base para este
relacionamento, essa responsabilizao entre profissionais de sade e a comunidade. essa a
perspectiva, acredita-se, que Monken (2008) quer dar quando prope
[...] uma territorializao ampla em que este processo seja o mtodo de
obteno e de anlise de informaes sobre as condies de vida e sade de
populaes; um instrumento para se entender os contextos de uso do territrio
em todos os nveis das atividades humanas [...] (MONKEN, 2008, p. 143).

Mas a prtica, no raro, subverte esse sentido. Por isso, a apropriao acaba por ser feita na
medida do cadastramento, e os limites dos servios so definidos, como bem aponta Pereira e
Barcellos (2006), a priori, ou seja, sem examinar o assunto (o territrio) de que se trata. A
apropriao, ento, acaba se transformando em imposio, em ordem e determinao.
Afirma-se, portanto, o risco da apropriao conceitual da territorializao, da sua prtica no diaa-dia do planejamento e o que ela encaminha. E os riscos, agora sim, podem ser
generalizados. A reflexo sobre eles pode ser importante para evit-los. Sabe-se que a prtica
do planejamento comporta riscos, escolhas (SOUZA, 2010). Portanto, no um problema da
territorializao apenas. H dois riscos, acredita-se, especificamente ligados ao planejamento
baseado na territorializao. O primeiro o entendimento do territrio a partir dos processos
que o constituem e no a partir de si mesmo como totalidade. Relembre-se o carter
processual da territorializao. O segundo risco o entendimento parcial do territrio, pois, ao
privilegiar o processo ou a ao, pode acabar privilegiando a dimenso social que a desencadeia.
Neste caso, a dimenso poltico-administrativa pode ser privilegiada. H que se perguntar se
essa no seria a razo a explicar uma da territorializao baseada no servio e na oferta.
O entendimento parcial do territrio, por sua vez, implica na alocao equivocada dos limites
territoriais de atuao dos servios de ateno primria. Nesse caso, os limites territoriais
criados na territorializao sero incondizentes com os limites dos territrios realmente
existente, os territrios do cotidiano (MONKEN, 2003). O resultado, portanto, ser um
desajuste de limites territoriais, se assim podemos nos referir, o que pode levar ineficcia
das aes e iniquidade da ateno. Obviamente, um estudo prtico a esse respeito precisa
ser feito.
Finalize-se esse tpico com duas questes extremamente relevantes ao tema do planejamento
territorial dos servios do SUS e da ateno primria especificamente. Apresentamo-las para
exemplificar a necessidade de inserir outros temas neste debate. Seria invivel discuti-las
neste artigo, mas seria tambm contraproducente sua leitura sem considerar outros vieses
respeito do tema. A primeira questo est relacionada com a escala de planejamento e gesto
da sade. Tema que pode contribuir para resolver parte dessas incongruncias em termos de
limites territoriais de atuao dos servios. Uma coisa o planejamento em escala de Unidade
Bsica de Sade e Sade da Famlia, outra a escala do Municpio e outra ainda a escala
regional. As escalas se definem pelos seus limites territoriais. Mas, os limites no devem dividir
ou separar, mas agregar. Os limites existem apenas para apontar as direes dos fluxos de
usurios no SUS, no para impedi-los.
A questo da escala denota a necessidade de uma dupla solidariedade no SUS. De um lado,
deve haver relaes de solidariedade entre servios da mesma escala. o caso das relaes
de solidariedade entre agentes comunitrios de sade. H limites para suas atuaes, mas
deve haver integrao entre eles. O mesmo deve acontecer entre Equipes Sade da Famlia,
sobretudo entre aquelas cujos limites so compartilhados. Observe-se que isso resolveria parte
da dificuldade numrica apresentada, pois tal condicionamento seria flexibilizado pelo

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intercambiamento entre as equipes. De outro lado, deve haver relaes de solidariedade entre
servios em diferentes escalas. E no se trata de hierarquizao, mas de integrao, sem a qual
no h continuidade da ateno. No foi por acaso que o Ministrio da Sade inseriu, na ltima
publicao da PNAB, um tpico especfico para tratar das funes da ateno primria nas redes
de sade do SUS. Ora, as redes j denotam tal integrao, do contrrio elas inexistiriam.
Conforme a PNAB (BRASIL, 2012, p. 25, grifo nosso), as redes de ateno sade
[...] constituem-se em arranjos organizativos formados por aes e servios
de sade com diferentes configuraes tecnolgicas e misses assistenciais,
articulados de forma complementar e com base territorial, e tm diversos
atributos, entre eles, destaca-se: a ateno bsica estruturada como primeiro
ponto de ateno e principal porta de entrada do sistema, constituda de
equipe multidisciplinar que cobre toda a populao, integrando, coordenando
o cuidado e atendendo s suas necessidades de sade.

No preciso insistir que esta complementariedade contribui para unificar o sistema,

reduzindo-se suas fragmentaes. Isso insere contedos novos ao debate do planejamento
territorial da ateno primria.
A segunda questo, intimamente relacionada com a primeira, a intersetorialidade das aes.
Servios de ateno primria devem atuar sobre os contextos de vida e sade (MONKEN,
2008). E isso supe avanar as fronteiras que separam a sade, e especificamente a ateno
primria, de outros setores da sociedade e da administrao pblica. O desencadeamento das
aes em ateno primria deve comear pela definio do seu territrio. Mas existem outros
territrios e outros setores historicamente presentes, cristalizados. A intersetorialidade das
aes deve comear pela definio da base territorial do servio. Por isso, a PNAB exige que
todos os profissionais da equipe de sade participem do processo de territorializao, pois
deve haver, desde o incio, compartilhamento, participao. Dessa forma, cada profissional
membro dessa equipe integrada pode participar na identificao de [...] parceiros e recursos
na comunidade que possam potencializar aes intersetoriais (BRASIL, 2007, p. 45). Note-se
que essa uma responsabilidade comum a todos os profissionais da equipe de ateno
primria sade.
Os sentidos da territorializao precisam ser devidamente perscrutados, mas o trabalho mais
importante deve ser feito sobre seus resultados prticos. Um posicionamento terico e prtico
em relao ao tema foi feito em Faria (2011; 2012). Talvez ele se aproxime daquele
apresentado por Souza (2004), mas com maior flexibilidade. A proposio pode agregar. Da a
expresso perspectiva, usada intencionalmente no ttulo, faz sentido, pois encaminha tal
proposio, sem desconstruir ou fechar. Por isso, de posse das inmeras experincias
positivas feitas em torno da discusso territorial do SUS no Brasil, apresentamos um caminho
terico para a definio dos limites territoriais dos servios de ateno primria sade. E,
nesse sentido, esperamos poder agregar.
Reconhecimento dos usos e delineamentos dos perfis do territrio: uma perspectiva
para o planejamento dos limites territoriais de atuao dos servios de ateno primria
sade
A perspectiva aqui apresentada foi construda em torno de dois movimentos fundamentais que
comunicam teoria e prtica, a reflexo e a ao como dimenses integradas do planejamento.
O primeiro o reconhecimento dos usos territrios. Uma tarefa de delineamento dos usos e
identificao dos seus perfis. Portanto, o territrio o ponto de partida, no os critrios a serem
usados para definir limites. O segundo a adequao dos servios de sade aos territrios
reconhecidos pelos seus usos. O que exige a oferta de servios adequados s necessidades
de cada frao do territrio. Dessa forma, os servios so organizados para atender s
especificidades dos territrios, devem se ajustar a eles e no o contrrio.
A inverso da lgica da criao e apropriao para a lgica do reconhecimento e adaptao
territorial dos servios de ateno primria implica inmeras possibilidades de se fazer. H uma
ntida alterao expressa num movimento do pensamento que busca outro caminho, mas o
modo como ser descortinado este caminho pode variar. Assim, existem vrios modos de se
reconhecer o territrio, ou vrios tipos de reconhecimento. Alguns podem privilegiar o dado
econmico, outros o dado social e outros ainda o dado ambiental. Cada qual pode gerar uma

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feio diferente. Tudo depende, em ltima instncia, do projeto, ou seja, do que se quer fazer,
como fazer e porque fazer.
O reconhecimento dos usos do territrio deve permitir recort-lo, isso tendo em vista as
diferenas entre estes usos. E os recortes, por sua vez, devem oferecer condies para se
definir os limites de atuao das unidades de ateno primria. No h diferenas entre
recortes e limites territoriais neste caso, pois um fatalmente implica a presena do outro.
Tambm no h diferenas entre usos e funes, assim como entre funes e feies. No h
separao entre a materialidade e a vida que a anima; objetos e aes, funes e feies,
formas e contedos realizam-se dialtica e sistemicamente (SANTOS, 2004). Da a
possibilidade de pensar os perfis do territrio, pois um termo que pode ser facilmente
associado ideia de recorte e de feies.
A ideia dos perfis territoriais foi apresentada por ns na dissertao de Mestrado como um
modo de estabelecer a relao entre a produo do territrio e a produo da doena (FARIA,
2008). Observou-se que as variaes nos modos de uso do territrio determinam as variaes
nos modos de produo e distribuio da enfermidade. Dessa forma, o ponto de partida para a
construo de uma contribuio geogrfica sade se fez no sentido de entender os usos do
territrio, uma vez que estes se apresentavam para ns como o contedo contextual explicativo
da doena e da morte. Assim foi feito, e o territrio passou a ser tomado como o laboratrio
diagnstico para se entender essas variaes espaciais das condies sociais de sade. Alm
disso, o uso do termo perfis territoriais permitia estabelecer uma contraposio clara e objetiva
aos chamados perfis epidemiolgicos, estes construdos fundamentalmente em torno dos
indicadores de doena. No era inteno negar a existncia de um perfil epidemiolgico, seria
um erro. A contraposio se fazia no sentido de apresentar uma proposta socialmente
abrangente para entender as variaes das doenas no espao e no apenas os elementos
fisiopatolgicos e ecolgicos to brilhantemente estudados na Medicina Clnica e na
Epidemiologia.
Posteriormente, em Faria e Bortolozzi (2009; 2012) e Faria (2011; 2012), o termo perfis do
territrio passou a ser associado no apenas em termos de possibilidade para a vigilncia
epidemiolgica propriamente dita, mas tambm como contribuio para o planejamento e a
gesto dos servios de ateno primria. De fato, os usos do territrio oferecem um contedo
interessante para delinear os perfis ou as feies, pois se inscrevem na ontologia das aes e
dos objetos (SANTOS, 2004). Feies, delineamentos, contornos, traos e aspecto so
algumas das expresses usadas como sinnimo de perfil (FERREIRA, 1999). Em todas parece
estar implcita a ideia de recorte ou recortamento, viso a partir de um lado ou de uma
perspectiva.
Na Pedologia, por exemplo, os perfis do solo so vistos numa seo vertical, formada por uma
srie de subsees ou camadas (cada camada correspondendo a um horizonte do solo)
sobrepostas ou dispostas paralelamente superfcie do terreno (OLIVEIRA, 2008). Nesse
caso, os perfis so definidos pela somatria dessas camadas recortadas de acordo com
determinada morfologia. Nas Geocincias, de modo geral, o termo perfil usado tanto para
designar o corte de um terreno para mostrar o comportamento altimtrico, como o caso dos
estudos de perfis topogrficos; como para designar a representao grfica de uma seo ou
plano vertical das estruturas geolgicas de um terreno, como nos estudos dos perfis geolgicos
(FERREIRA, 1995). Em quase todos os usos da expresso perfis nas geocincias comum
encontrar termos como seo, corte, camada e feio numa relao sinonmica.
Na Epidemiologia o conceito de perfil est associado s mudanas comportamentais, espaciais
e temporais, da morbidade e mortalidade. De acordo com Mendes (2009), os perfis
epidemiolgicos podem ser associados aos perfis demogrficos. De fato, as mudanas na
composio demogrfica tem forte relao com as alteraes epidemiolgicas. Mas no s
isso. As variaes econmicas e culturais entre regies esto entre os principais fatores a
explicar as variaes nos perfis epidemiolgicos. Os modos de vida, o consumo, as relaes
de trabalho, o lazer, entre inmeros outros elementos, causam alteraes nos eventos
patolgicos e incidem no perfil epidemiolgico. Determinado perfil epidemiolgico se manifesta
quando h prevalncia de determinada condio patolgica em determinada regio ou grupo
social. Por isso, no h apenas um perfil epidemiolgico, mas vrios perfis a serem
identificados num mesmo espao. Novamente a ideia de recortamento est presente, pois para
se definir o perfil epidemiolgico deve-se, antes, recortar um espao-tempo e um grupo para o

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estudo. De fato, tal perfil epidemiolgico vai sempre se referir a um padro de morbimortalidade em determinado lugar, em determinadas condies e em determinado grupo social
(ROUQUAYROL e ALMEIDA FILHO, 1999).
A noo de perfil epistemolgico foi trabalhada j em 1940 por Bachelard (2009). Para ele, uma
nica doutrina ou escola filosfica no seria capaz de apreender e entender todos os conceitos
ou os conceitos como um todo. Os perfis epistemolgicos se referem a um determinado
conceito e o modo e a frequncia em que tal conceito abordado pelas diversas cincias.
Dessa forma, Bachelard (2009) busca produzir um modelo para entender os perfis
epistemolgicos dos conceitos trabalhados pelas cincias. Em outras palavras, conforme o
estudo histrico e filosfico de um dado conceito, tendo em vista o modo como abordado
pelas diversas cincias e as abordagens ou tendncias cientficas a seu respeito, possvel
encontrar o seu perfil epistemolgico. Portanto, os perfis epistemolgicos para esse autor se
8
materializam numa escala graduada de concepes sobre um dado conceito . E isso
fundamental para se evitar ou se prevenir certa confuso no uso dos diversos conceitos.
Interessante notar que tambm aqui os perfis so tomados no sentido de gradaes, termo que
se aproxima do sentido de camadas, zonas ou ainda de recortes. H um recortamento terico
para se fazer isso, a comear pelo conceito a ser analisado epistemologicamente e depois
pelos sentidos que lhe sero atribudos. O conjunto dessas gradaes de sentido o que
permite classificar tal perfil.
De acordo com Mortimer (1995), as ideias de Bachelard so compartilhadas por diversos
autores e mesmo anterior a ele possvel encontrar proposies que encaminham para o
entendimento dos perfis epistemolgicos. O prprio Mortimer (1995) faz um estudo
interessante para tentar desmistificar o debate em torno da chamada mudana conceitual. A
proposta da mudana conceitual uma das mais vigorosas nas pesquisas em educao,
sobretudo na educao em Cincias, depois da dcada de 1970. Est alinhada aos
pressupostos tericos do construtivismo e entende que as preconcepes sobre o mundo, as
coisas e a prpria cincia (o senso comum) devem ser mudados conceitualmente mediante o
prprio ensino (parte do aluno, mas procura promover uma mudana conceitual neste aluno
mediante a aplicao do conhecimento cientfico). Nesse caso, o ensino ser tanto mais
eficiente quanto mais for capaz de mudar e incutir nos alunos conceitos propriamente
cientficos.
A crtica orientao dada pela mudana conceitual levou Mortimer (1995) a propor a noo
de perfil conceitual em lugar do perfil epistemolgico de Bachelard. Dessa forma, Mortimer
traa outro caminho para mostrar que um mesmo indivduo ou aluno pode conviver com vrias
representaes sobre um mesmo conceito; no sendo, portanto, necessrio que o aluno
abandone sua concepo sobre as coisas. Dessa forma, as diferentes interpretaes da
realidade ou dos conceitos pelo aluno so agrupadas em zonas ou camadas. E cada uma
dessas camadas possui caractersticas ontolgicas e epistemolgicas distintas e representam,
por fim, o perfil conceitual.
O uso da expresso perfil ou perfis muito comum nas diversas cincias e mesmo em
situaes cotidianas do planejamento e gesto pblica. Na economia e na administrao, por
exemplo, so muito comuns os estudos para caracterizar o perfil produtivo, perfil da demanda,
perfil do consumo ou perfil da mo de obra. Nem sempre h um estudo para definir tal
expresso, simplesmente usada para dar sentido de especificidade a uma dada situao. O
perfil dos consumidores, por exemplo, est normalmente associado s caractersticas sociais,
econmicas e culturais de um determinado grupo populacional ou de uma dada regio. O
traado do perfil permite orientar a produo e o marketing para atender suas caractersticas.
Veja-se que isso implica certa seletividade e mais uma vez recorte.
Os perfis demogrficos so tambm muito estudados pela geografia ou mesmo pela economia.
So importantes para determinar investimentos ou ainda para prever demandas por sade,
trabalho e educao. Um dado perfil demogrfico pode ser associado a um dado perfil
econmico e sinaliza uma determinada mudana demogrfica ou mesmo uma transio
8

O prprio Bachelard (2009) traa seu perfil conceitual de massa, inclusive com um modelo de gradao
ou de zonas que vo do realismo ingnuo ao racionalismo descritivo.

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demogrfica. Embora essa seja uma associao perigosa (DAMIANI, 2001), est claro que
reas de menor desenvolvimento tero maiores ndices de mortalidade. Contudo, so raros os
estudos que se dedicam a explicar os sentidos conceituais do termo perfil demogrfico.
assim com as cincias de modo geral, provavelmente porque ainda no houve uma indagao
mais aprofundada sobre seu sentido; ou talvez porque tal necessidade no houvesse ainda
sido apresentada.
Por fim, possvel tambm encontrar estudos sobre o perfil territorial, embora tenham
conotaes bem diferentes das que so apresentadas aqui. Normalmente apresentam-se como
relatrios de carter poltico-administrativo, feitos para determinar as qualidades, sobretudo
econmicas, de municpios, regies ou pases. No h diferena entre um perfil municipal e um
perfil territorial nesse caso, e suas variveis esto relacionadas aos dados socioeconmicos,
ambientais e culturais gerais.
Malgrado o uso indiscriminado do termo perfil, aplicado em vrias situaes, possvel
observar grande potencialidade em termos de sentido e de prtica. H certa similaridade,
vimos, no seu uso pelas diversas cincias, normalmente ligado s expresses como recortes,
camadas, feies, gradaes, entre outros. Em todas as situaes apresentadas possvel
notar que o termo perfil usado como uma ferramenta de anlise e interpretao. Veja-se que
em todos os casos o perfil usado para caracterizar algo como tipo de solo, de rochas,
caractersticas demogrficas, caractersticas epidemiolgicas, sentidos conceituais, entre
outros. A caracterizao de determinado perfil deve oferecer sentido de agrupamento, de
refinamento para anlise e para a coordenao. Em sntese, o perfil deve oferecer sentido de
ordem para interpretao de um fenmeno e, ao mesmo tempo, orientar as aes a serem
tomadas em relao a este mesmo fenmeno.
O perfil capta a essncia, o que relevante em dada situao e o que permite caracteriz-la.
assim quando se traa o perfil de uma pessoa ou grupo social, de uma doena, de uma cidade,
de um solo, por exemplo. As sees ou camadas do perfil sero representadas pelas suas
diversidades internas. No h homogeneidade na busca pela sua caracterizao, mas
agrupamento para estudo e interveno.
O uso do termo perfil neste estudo tem forte conotao de corte ou recorte. Acredita-se que ele
pode oferecer um contedo interessante para estabelecer os limites territoriais de planejamento
e gesto dos servios de ateno primria sade. Afinal, em sntese, os limites no se
apresentam de outra forma seno como recortamentos, pois se apresentam como linhas que
dividem, separam e determinam as aes. Mas na discusso territorial, o sentido dado ao temo
perfil ainda mais interessante, pois o territrio se define, entre outros, pelos seus limites. As
relaes de poder conferem condicionamentos sociais, polticos e culturais que expressam,
naturalmente, recortamentos, perfis e/ou limites. Um texto esclarecedor sobre essa relao
entre territrio e recorte dado em Moreira (2007). Segundo ele:
O recorte o princpio do conceito de territrio: o recorte qualificado por seu
sujeito (o corpo). Qualificado como domnio do seu sujeito o sujeito do
recortamento -, cada recorte de espao um territrio. De modo que falar da
relao entre espao e recorte uma forma terica de falar da relao entre
espao e territrio (MOREIRA, 2007, p. 80).

Para esse autor, h o espao e seus recortamentos, ou seja, os territrios. Observa-se uma
concepo gentica do territrio em Moreira, fundamentada na viso aristotlica-leibniziana,
que parte do lugar e do territrio para o espao, nessa ordem. De acordo com Moreira (2007),
a tradio Kantiana, seguida pela modernidade, inverte essa ordem gentica, pois, com ela, se
tem o espao e depois o lugar. Parte-se, portanto, do todo para a parte. Contudo, a tradio
geogrfica, embora influenciada pela tradio Kantiana, inova essa maneira de entender o
espao, introduzindo, continua o autor, o conceito de recorte. E mais contemporaneamente a
leitura geogrfica dialetiza essa relao: o espao seu recorte; analisa-se o espao por meio
de seu recorte; de modo que se parte do recorte para o todo do espao, e deste para o todo da
sociedade, na anlise espacial desta (MOREIRA, 2007, p. 80).
Um texto escrito por Meyer (2006) e endereado aos urbanistas tambm estabelece essa
relao entre o recorte e o territrio. Utilizando-se das reflexes de Marcel Roncayolo, para
quem a cidade um territrio que organiza territrios, Meyer mostra a necessidade de se criar
peas (recortes) urbanas sobre as quais sero exercidas as atividades do projeto e do

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planejamento. E isso se tornou quase imperativo, afirma, pois o carter disforme, mutvel e de
complexidade da cidade e do urbano imps dura queda ideia do projeto total dos
urbanistas. No se pode intervir no territrio urbano sem recort-lo, sem reconhecer suas
peas ou, nas palavras do autor, sem [...] configurar suas questes a partir de recortes
fsicos, espaciais, funcionais e temporais no seu novo objeto - o territrio urbanizado (MEYER,
2006, p. 40, grifo nosso).
A ideia de recorte, atravs da qual se est associando a ideia de perfil, est tambm presente
em Santos (1996; 2000; 2004; 2007). O territrio usado j implica certa seletividade e
recortamento, pois resulta de processos histricos da produo social do espao. Os usos
sero diferenciados pelo autor de acordo com a capacidade de cada frao (ou recorte) do
territrio em acolher vetores da modernizao. Uma avaliao terica feita por Saquet (2009,
p.77) vai afirmar que Milton Santos recorta o espao em territrios sem separ-los [...]. De
fato, sobretudo em sua obra Da totalidade ao lugar (SANTOS, 2012), este autor mostra como
os sistemas de objetos e aes, funcionando sistemicamente, produzem novos recortes para o
estudo, permitindo o trnsito entre as diversas escalas, do local ao global e vice versa.
Tambm aqui h uma relao dialtica entre as escalas e recortes. Da a riqueza da sua teoria.
A metfora ao retorno do territrio (SANTOS, 1996) foi o modo encontrado pelo autor para
contrapor, de forma clara e objetiva, um territrio contguo, banal, quadro da vida, sinnimo de
espao humano, espao habitado, a um territrio hierrquico, verticalizado, projetado para fora
e comandado segundo lgicas distantes ou globalizadas.
a partir dessa realidade que encontramos no territrio, hoje, novos recortes,
alm da velha categoria regio; e isso um resultado da nova construo do
espao e do novo funcionamento do territrio, atravs daquilo que estou
chamando de horizontalidades e verticalidades (SANTOS, 1996, p. 16, grifo
nosso).

No primeiro caso, ou seja, sob o domnio das horizontalidades, tem-se um territrio compartido,
com primazia das formas e com a relevncia das tcnicas. E isso que d existncia e justifica
a acepo a um espao banal, o territrio usado. No segundo caso, sob o domnio das
verticalidades, tem-se o privilegiamento da informao, com primazia das normas e a
relevncia da poltica. Aqui o territrio se apresenta como recurso e se projeta para fora
mediante solidariedades compartilhadas globalmente. Pode-se afirmar, ento, juntamente com
Souza (2003), que, de um lado, temos os usos do territrio e, de outro, os abusos do territrio.
Mas no h separao entre uma realidade global e outra local e sim uma relao sistmica de
complementariedade e fragmentao. Os recortes so possveis, nesse caso, pela relao
dialtica entre as verticalidades e horizontalidades, elas mesmas se apresentando como um
recorte analtico.
Entretanto, h ainda outro modo de ver a questo dos recortes territoriais em Milton Santos.
Trata-se da aproximao, j apresentada por ns (FARIA, 2011; 2012; FARIA e BORTOLOZZI,
2012), entre objetos e aes, de um lado, e formas-contedo, de outro. De acordo com Santos
(2004) a forma sem a ao um objeto inerte, sem vida. O que confere contedo e funo
forma so as aes, realizadas num dado momento histrico. A estrutura (vista como a
essncia ou a totalidade), afirma o autor, necessita da forma para ganhar existncia, mas
tambm a existncia da forma, como dado social, s se realiza pela ao. Portanto, formascontedo, materializam objetivamente a relao dialtica entre sistemas de objetos e sistemas
de aes.
As formas so tambm objetos e condio para realizao das aes num dado momento. O
contedo dado pela ao que mutvel, novamente conforme o perodo histrico. Dessa
forma, em cada momento, ter-se- a ressignificao das formas pela ao. Essa dialtica o
mecanismo que permite desnudar o contedo das formas, pois tal contedo dado pela
dinmica histrica das aes (o que leva necessidade de considerar o seu carter de
processo). Os usos do territrio se expressam como formas-contedo, pois revelam essa
relao dialtica entre objetos e aes num dado momento. por isso que o prprio autor vai
afirmar que o territrio usado torna possvel uma geografia totalmente empiricizvel, ou seja,
possvel de ser entendida como objeto espacial e histrico. E qual a relao disso com o
debate sobre os recortes e os perfis do territrio?

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Os recortamentos do territrio urbano e o delineamento dos seus perfis podem ser feitos pelo
reconhecimento das formas-contedo, pois estas se inscrevem na ontologia dos usos, se
assim podemos nos referir. Evidentemente, os usos expressam no apenas aes e no
somente objetos, mas objetos e aes como sistema, no como colees. Uma aproximao
com a ideia de perfil pode ser feita porque os usos no sero homogneos ou
homogeneizados. E exatamente o carter diferencial das aes, em dado lapso de tempo, o
mecanismo que permite pensar os recortes ou perfis. Nesse caso, formas-contedo devem
revelar em si mesmas as diferentes feies-funes. Evidentemente, o contedo, que a
efetivao da ao, se expressa como uma dada funo num dado momento. Alis, o contedo
pode ser caracterizado exatamente pela sua funo. Tambm as formas, tomadas na sua
materialidade, se apresentam como feies, pois devem ser passiveis de serem delineadas.
Da a possibilidade de pensar formas-contedo tambm como feies-funes. E essa
aproximao terica no altera a riqueza conceitual dada pelos sistemas de objetos e sistemas
de aes e, materializados, como formas-contedo.
Em sntese, se os usos expressam formas-contedo, deve ser possvel tambm identificar suas
feies-funes. E as feies-funes, vistas em conjunto, podem oferecer um instrumental
interessante para recortar e delinear os perfis do territrio. Ressalte-se o carter sinonmico
dos termos feio e perfil, ao que se agregam os termos camadas, recortes. O prprio autor
aplicou o estudo da diferenciao dos usos (das formas-contedo) em vrias escalas, a
exemplo das diferenciaes do territrio brasileiro, em obra que publicou juntamente com Maria
Laura Silveira (SANTOS e SILVEIRA, 2006), e atravs da qual considerou, ou melhor, recortou,
os quatro Brasis; e a diferenciao dos usos do territrio urbano, seja na sua dimenso
interurbana ou intraurbana (SANTOS, 2010).
No h novidade, portanto, no uso do termo perfis territoriais, pois expressam os usos do
territrio. E considerando a dinmica dos usos, duas questes se apresentam absolutamente
importantes para o planejamento dos servios de ateno primria. Em primeiro lugar, os usos
podem no ser duradouros. Ao contrrio, sempre que a sociedade sofre uma mudana, afirma
Santos (2004), as formas assumem novas funes, novos usos. Estrutura, forma e funo se
alteram conforme o processo, ou seja, conforme a dinmica do tempo. Dessa forma, os
objetos/feies e, com eles, os recortes, podem ganhar novos contedos/funes.
Por isso, os recortes e limites territoriais definidos hoje, podem no ser adequados amanh. E
essa durao tambm varivel, pois depende da capacidade de cada recorte e uso em
deixar-se alterar. Isso mesmo no interior do territrio urbano. Por exemplo, existem fraes do
territrio urbano que so mais cristalizadas, sobretudo as reas centrais. O estudo de Corra
(1995) mostra bem isso. Ao contrrio, fraes localizadas na franja ou borda urbana, sobretudo
nas proximidades das principais vias de circulao e mais suscetveis aos novos investimentos,
tero seus usos alterados com mais rapidez. E tanto o tipo, quanto a diversidade de usos
dependem inteiramente da capacidade de cada frao em acolher novos investimentos. Fato
que os contedos das formas naturais ou artificiais sero alterados pela dinmica das aes,
alm ainda das novas formas a serem acrescentadas a cada perodo histrico. Tais aes
sero caracterizadas mais fortemente pelas relaes de contiguidade ou horizontalidades, em
alguns casos, e mais fortemente pelas relaes de hierarquia ou verticalidades, em outros. Ou
ainda haver uma situao de simbiose entre aes dominadas pelas verticalidades e
horizontalidades processadas ao mesmo tempo. Nesse caso, estas sero fraes do territrio
mais fortemente dominadas pelas contradies e pelos conflitos.
Em segundo lugar, no h homogeneidade de usos. Ao contrrio, haver, ao mesmo tempo,
uma variedade e uma sobreposio de usos resultados de aes passadas e presentes. E a
densidade e heterogeneidade desses usos sero dadas tambm pela densidade econmica e
populacional. reas metropolitanas tero usos mais densos e diferenciados em relao s
cidades mdias, por exemplo. Mesmo no interior do territrio urbano podem ser reconhecidas
reas mais densas em termos de usos. O centro abrigar funes mais diversificadas e de
comando, ao passo que reas residenciais perifricas tero usos menos densos e
diversificados (CORRA, 1995).
De acordo com Carlos (2008), o modo como o uso se dar depender dos condicionantes de
seu processo de produo, ou seja, depender da dinmica da reproduo do sistema
capitalista de produo. De fato, a terra urbana tem um valor que determina o acesso e o tipo
de uso. H tambm condicionantes polticos e interesses privados de grandes e pequenas

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empresas. A configurao territorial, representada por toda espcie de engenharia (SANTOS,

2004), ser a expresso desse jogo de foras representadas, de um lado, pela busca da
reproduo do capital e, de outro, pela busca da reproduo da vida. Dessa forma, os usos
materializam, ao mesmo tempo, a riqueza e a pobreza, o acesso e a excluso territorial.
De um lado, apresenta-se a dinmica transitria (possvel de alterao a cada nova mudana
da totalidade socioespacial) dos usos e perfis do territrio e, de outro, o seu carter
heterogneo (variado e sobreposto). Isso traz inmeras implicaes para a prtica do
estabelecimento dos limites de atuao dos servios de ateno primria sade, entre as
quais, duas ganham relevncia central. Uma primeira implicao est na necessidade de
pensar territrios de dimenses variadas. No possvel conceber territrios padronizados
nessa perspectiva. Evidentemente, se os usos so o ponto de partida e estes so variados, os
seus perfis iro se apresentar em dimenses variadas. No ser mais a densidade
populacional o critrio mais importante, mas a densidade e os tipos de uso. E as unidades de
ateno primria devem se adequar aos perfis reconhecidos por esses usos, o que leva a
necessidade de alocar servios para que sejam condizentes com tais perfis.
Uma segunda implicao est na necessidade de rever os limites periodicamente. No h
tambm um padro temporal para isso. Novamente, as reas mais dinmicas do territrio
sofrero alteraes mais rpidas em seus usos e, consequentemente, em seus perfis. Isso
deve ser levado em considerao na avaliao e realocao dos limites quando necessrio.
Um dos grandes problemas em termos de planejamento e gesto territorial dos servios de
ateno primria sade a cristalizao dos seus limites. Uma vez definidos, raramente se
alteram. Contudo, no possvel pensar limites duros, inflexveis em territrios dinmicos,
fluidos e alterveis. Alm disso, os limites no devem ser pensados como barreiras para a
comunicao entre servios e pessoas. Ao contrrio, limites so usados para coordenar as
aes, no para limit-las.
CONSIDERAES FINAIS
Inmeras contribuies vm sendo dadas para o planejamento territorial dos servios de
ateno primria sade no SUS. Um estudo histrico poderia produzir uma tipologia de
modelos. A territorializao uma proposta ampla, uma tcnica e uma poltica de planejamento
e gesto dos servios de sade do SUS. Uma avaliao no seu interior poderia encontrar
diferentes proposies (uma a territorializao em Unglert, 1993; outra a territorializao
em Monken, 2003, por exemplo). A territorializao foi discutida neste artigo na sua dimenso
conceitual e terminolgica. Um estudo prtico foi feito pelo autor, mas numa realidade territorial
que no pode ser generalizada. Outras proposies tericas a seu respeito foram utilizadas,
mas sempre com o intuito de entender os seus sentidos, no contrap-los.
O que desencadeia a prtica da territorializao? Essa foi a questo apresentada na primeira parte
deste artigo. Obviamente, toda territorializao comporta uma relao de poder, uma estratgia e
uma apropriao. As proposies tericas a seu respeito so positivas e amplas: um poder
compartilhado, portanto, uma construo democrtica; a estratgia mltipla e orientada para as
condies sociais de vida e sade; e a apropriao expressa a responsabilizao e o
compartilhamento. Contudo, a prtica, no raro, reduz a territorializao apropriao do espao
pelo servio, tendo em vista uma oferta padronizada e regulada pelos recursos.
Portanto, o servio o ponto de partida, a oferta o elemento condicionador e o territrio o seu
resultado. Produz-se, assim, uma trade (servio-oferta-territrio) incondizente com as
proposies tericas para uma territorializao ampla. H, dessa forma, a apropriao do
sentido imediato do termo: um agente (o servio), uma estratgia (adscrio da clientela) e um
resultado (os limites). O risco, nesse caso, uma apropriao-imposio, expressa numa
prtica burocrtica, condicionada temporalmente e relativamente alheia ao territrio.
A segunda parte deste texto se debruou sobre a mesma problemtica da territorializao, ou
seja, sobre a questo do planejamento territorial dos servios. Em vrios aspectos a
perspectiva do reconhecimento e adaptao dos servios aos perfis do territrio se aproxima
daquelas proposies j feitas em torno da territorializao. O reconhecimento dos usos do
territrio j havia sido proposto por Monken e Barcellos (2005), por exemplo. apenas o
encaminhamento das aes e o uso do conceito (de uma territorializao a um
reconhecimento-recortamento) o que os distingue. Por isso, ela se apresenta como uma
proposio agregadora.

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Os perfis so reconhecidos, delineados. H inmeras formas de faz-lo. A base conceitual

determina o caminho metodolgico para a sua construo. Neste texto observamos um
caminho terico possvel entre os conceitos de territrio, recorte e perfil. Assim, de posse do
conceito de territrio usado em Milton Santos buscamos estabelecer isso teoricamente. Os
usos expressam a totalidade do territrio, todas as aes e todas as formas (SANTOS, 2004).
Da o encaminhamento terico que se fez entre objetos-aes/formas-contedos e feiesfunes/recortes-perfis.
Dessa forma, os perfis resultam do delineamento dos usos e indicam os recortes a serem feitos
para a alocao dos servios. Tem-se, assim, uma proposta terica para o planejamento dos
servios. Sua aplicao foi feita pelo autor num espao emprico (FARIA, 2012), mas tambm
ela, como qualquer outra proposio, incluindo a territorializao, uma construo. sob
essa dimenso construtiva que se quis apresentar este trabalho; uma forma de estimular a
reflexo sobre outros pontos de vistas, sobre outras perspectivas. Afinal, a perspectiva permite
sonhar, vislumbrar, inquietar, sem apontar modelos, sem prescrever, dividir, excluir ou limitar.
Nesse sentido, esperamos ter feito jus ao ttulo deste texto.
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