Reforma y Modernizacin del Estado en Chile: avances y desafos.

Por Rodrigo Egaa B.

Resumen
Este texto efecta una revisin de los avances alcanzados durante ltimos
gobiernos, identificando los cuestiones sustantivas de dichas mejoras. Enseguida,
aborda los elementos de contexto que enmarcan y justifican las transformaciones
de la institucionalidad y la gestin pblica, explicitando un conjunto de elementos
que ayudaran a entender los procesos habidos. Por ltimo, enuncia los principales
desafos que debieran abordarse, para lo cual propone generar los consensos
necesarios acerca del tipo de Estado que se quiere alcanzar; asimismo, plantea
profundizar la reflexin acerca de los recursos humanos del sector pblico y
sugiere un enfoque integral para abordar las principales dimensiones de la
modernizacin de la gestin pblica y de la participacin ciudadana y la
transparencia en la gestin.

Reforma y Modernizacin del Estado en Chile: avances y desafos.

Rodrigo Egaa Baraona 1
l presente trabajo es una .A travs de caracterizacin , an est para lograr,
El estado chileno ha venido sufriendo ajustes significativos en las ltimas tres
dcadas. Durante el perodo 1974 1989, el Gobierno Militar introdujo cambios
1

Para la realizacin de este artculo el autor ha contado con la colaboracin del Sr. Mauricio Muoz.
Agradezco los comentarios recibidos de los Srs. Salvador Valds y Rolf Luders sobre la versin borrador de
este artculo.

importantes en el rol y las funciones que asume el Estado. A partir de 1990, los
Gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, continuaron ese
proceso, ciertamente con diferentes enfoques, prioridades y criterios. A pesar de
todas estas modernizaciones, se mantiene una visin crtica - compartida por
todos los sectores - respecto a la forma como el Estado cumple las tareas que se le
han encomendado.
La experiencia internacional nos muestra que un factor clave para el xito de los
procesos de reforma es el compromiso y la voluntad de las altas autoridades
polticas con la reforma del Estado. Tanto, o ms importante que dicha voluntad,
el necesario alineamiento del resto de los actores institucionales con dicha
voluntad. Sin este alineamiento, la probabilidad de fracaso es altsima.
Muchas veces esta falta de sintona entre la autoridad poltica y sus colaboradores
y los otros actores polticos y sociales, surge de una evaluacin incompleta acerca
del impacto pblico de las acciones en esta materia y en consecuencia, acerca de
los logros polticos y su percepcin por parte de la ciudadana y los electores -, que
seala que los procesos de reforma del Estado tienen ms costos que beneficios.
Sin embargo, la realidad es que los logros alcanzados, especialmente en el
mejoramiento de la calidad del servicio que se presta a las personas, suelen tener
un alto reconocimiento ciudadano, con el consecuente impacto poltico.
La posicin subyacente al Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado era que
el proceso de modernizacin centrado en el mejoramiento de procesos e
introduccin de tecnologa haba alcanzado un lmite que era necesario trascender.
Se haca impostergable dar paso a una reforma profunda de las instituciones
pblicas.
Dems est repetir
que el Estado tiene gran relevancia para la vida cotidiana de todos los ciudadanos.
Hemos tenido, tenemos y seguiremos teniendo Estado. Sea este grande o
pequeo, eficaz o ineficiente, corrupto o probo, inhibidor o facilitador, autoritario o
participativo, etc., seguir existiendo y mantendr un rol y una influencia
significativa en la forma como vivimos y en la calidad de nuestras vidas.
Los intentos de disminuir el tamao del Estado, su rol y sus funciones, han
generado un desequilibrio en la relacin del Estado con el mercado y del Estado
con los ciudadanos. Hoy constatamos en muchos mbitos de la vida social un claro
dficit de la presencia del Estado, ya sea en su rol regulador o en su rol de
promotor de la equidad. Lo que muchas veces se atribuye a fallas del mercado no
son ms que deficiencias en la relacin entre el estado y el mercado. A lo anterior
se suma la debilidad de los procesos democrticos en nuestros pases, que se
traduce en que las polticas pblicas no siempre responden a los intereses
mayoritarios de la ciudadana.

Tradicionalmente, se ha delegado en el mundo poltico la preocupacin por el

Estado y sus asuntos, manteniendo el resto de los actores sociales una cierta
distancia hacia las miradas globales y slo en torno a los intereses corporativos
especficos de cada quien.

De la experiencia de los aos pasados, podemos concluir que la preocupacin por

los asuntos del Estado y, por ende, del gobierno debiera interesar a todos los
ciudadanos y a sus organizaciones ms representativas. Es de inters comn que
ste se modernice y pueda responder adecuadamente a los tiempos actuales y a
los que vienen. De ah, la utilidad de evaluar lo que ha sucedido con la
modernizacin del Estado, conocer de qu ha dependido y precisar los desafos
que estn pendientes para el futuro.
A) Cunto se ha avanzado en el proceso de reforma y modernizacin del
Estado
La definicin bsica que ha estado detrs de todas las propuestas de mejoramiento
de la accin pblica es la constitucin de un Estado de servicio a los ciudadanos.
En un inicio de manera tcita, y luego explcitamente, los gobiernos democrticos
trasladaron el foco de atencin hacia quienes constituyen el fin de toda poltica
pblica, las personas, resituando los aspectos normativos y procedimentales en su
justa dimensin de ser medios para dicho fin.
Un Estado de servicio a los ciudadanos ha sido, tambin, el principio inspirador del
Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME) que se puso en marcha
en marzo del ao 2000.

1. - Cmo se ha adecuado la institucionalidad a las necesidades de un

Estado moderno.
El desafo en materia institucional del primer gobierno democrtico era readecuar
los organismos de la administracin para un contexto democrtico, hacindose
cargo de un conjunto de temas no abordados por el gobierno militar.
En 1990 se cre el Ministerio Secretara General de la Presidencia, que se hizo
cargo de la coordinacin de las polticas pblicas y de las relaciones ejecutivoparlamento.
Se transform la institucionalidad a cargo de los temas sociales, a partir de la
transformacin de la antigua ODEPLAN en el Ministerio de Planificacin y
Cooperacin, orientando sus funciones al fortalecimiento y coordinacin de las

polticas sociales. Junto con dicho Ministerio, se crearon nuevos servicios pblicos:
SERNAM, FOSIS, FONADIS, CONADI, AGCI, que se hicieron cargo de tratar temas
que no tenan un referente responsable en la organizacin estatal.
En este mismo perodo, se dio origen a la actual institucionalidad regional y local,
crendose los Gobiernos Regionales y recuperndose la generacin democrtica de
las autoridades municipales.
Por otro lado, y fiel al programa de su candidatura, el Presidente Patricio Aylwin A.
instal el debate para emprender las reformas polticas que an hoy estn
pendientes.
Como se aprecia y dado el carcter marcadamente transicional del primer gobierno
de la Concertacin, los esfuerzos de adecuacin del Estado a la nueva realidad
poltica se concentraron en los aspectos poltico-constitucionales e institucionales 2 ,
con lo cual se da inicio en el pas a un proceso incipiente de reforma del Estado.
El Gobierno del Presidente Eduardo Frei R-T. 3 se propuso explcitamente
modernizar la gestin pblica, por lo que los arreglos institucionales durante su
gobierno no alcanzaron la magnitud del anterior.
Durante este gobierno se avanz fuertemente en clarificar el rol productivo que
mantendra el Estado, privatizndose diversas empresas pblicas (carbn,
sanitarias, transporte martimo, puertos, etc.) y abordando el fortalecimiento del
sistema regulatorio (Superintendencias y Fiscala Nacional Econmica). En este
contexto, se cambi el rango constitucional a la CORFO.
Junto a lo anterior se inici un profundo proceso de reforma en el sistema judicial,
modificndose el proceso judicial penal y crendose la Fiscala Nacional y la
Defensora Penal Pblica.
El actual gobierno del Presidente Ricardo Lagos E. 4 se propuso llevar adelante un
conjunto de cambios en trminos de institucionalidad pblica, que se tradujeron en
el nombramiento de tri y bi ministros en las carteras de Obras Pblicas, Transporte
y Telecomunicaciones; Vivienda y Bienes Nacionales, y Economa, Minera y
Energa. Con esto quiso dar una potente seal en cuanto a hacerse cargo de los
desajustes institucionales que impedan desplegar con efectividad la labor del
Estado. Junto a lo anterior se identificaron diversos mbitos de la administracin
que requeran reformas institucionales importantes.

2. - Cunto se ha facilitado la relacin de las personas con el Estado.

Para una evaluacin del tema institucional, vase el texto de Boeninger, E. (1995) Reforma y
Modernizacin en Amrica Latina, inserto en Reforma y Modernizacin del Estado. ILPES, Santiago, pgina
155.
3
Para un recuento de productos y logros del proceso de modernizacin durante el perodo del Presidente E.
Frei, vase Armijo, Marianela: Modernizacin de la Gestin Pblica en Chile. Lecciones y aprendizajes
1994-2000, Ministerio Secretara General de la Presidencia, Santiago, sin fecha.
4
Vase el texto del Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado, www.modernizacin.cl

El Estado se vincula con la ciudadana de mltiples formas. La ms relevante en

trminos de fundamentos es la electoral y de participacin, que dota de legitimidad
a las autoridades.
No obstante, desde un punto de vista ms cotidiano, las personas se relacionan
con el Estado a partir de las acciones por medio de las cuales ste ejerce sus
potestades y por las acciones por medio de las cuales realiza prestaciones. La
concrecin de ambos tipos de acciones se realiza por medio de trmites. Los
primeros son obligatorios y surgen del ordenamiento jurdico del pas. Las
segundas son facultativas y son producto de las orientaciones programticas de
cada gobierno.
El enfoque seguido por los diversos gobiernos ha sido facilitar la relacin de las
personas con el Estado, intentando simplificar los trmites que se realizan. Se ha
mejorado notablemente la informacin sobre los mismos, tanto la obtenida en
forma presencial en las oficinas pblicas como la que se obtiene va medios
electrnicos, principalmente Internet.
Durante este gobierno se ha diseado un enfoque ms integral, que incluye en
primer trmino, la elaboracin de un inventario general de los trmites que se
hacen en la administracin, tanto de nivel nacional como regional y municipal.
Asimismo, se ha propuesto al Parlamento una Ley de Procedimiento
Administrativo, que incluye la figura del silencio administrativo. Por ltimo se ha
avanzado notablemente con la incorporacin de nuevas tecnologas, lo que ha
posibilitado la prestacin de muchos servicios o el cumplimiento de cargas
impositivas o personales a travs de medios electrnicos. Los ejemplos son
numerosos: peticiones de certificados civiles y declaracin de impuestos, ambos
va Internet, son casos emblemticos de un total de ms de 40 trmites
interactivos telemticos, esperndose alcanzar unos 90 en el curso del presente
ao. Lo anterior ha recibido un impulso especial con la creacin del portal de
trmites Tramite facil.cl que se centra en los problemas de los ciudadanos y
constituye una de las propuestas ms avanzadas existentes en la actualidad.
La dictacin del reglamento sobre firma electrnica a partir de la ley
recientemente aprobada- dar paso a un incremento sustantivo de lo hecho en
esta materia.
Por ltimo se est trabajando en la generacin de ventanillas nicas, que permitan
realizar de una sola vez diversos trmites que en su conjunto constituyen un
requerimiento complejo. Por ejemplo, la peticin de permisos de circulacin de
automviles.

3. - Cunto se est escuchando a las personas.

Una cuestin de principio de todo gobierno democrtico es que sus acciones se

realizan en beneficio de los ciudadanos. Sin embargo, no es usual que se consulte
a los mismos afectados acerca de la pertinencia de las polticas y acciones
pblicas.
La actual institucionalidad slo prev en pocos casos la obligacin de la autoridad
de escuchar a los involucrados en alguna decisin de poltica. En la ley de bases de
medio ambiente, se incorpora la participacin ciudadana como parte integral del
sistema de gestin ambiental, crendose Consejos Consultivos de nivel nacional y
regional. Establecen la consulta obligatoria en los casos de los estudios de
impacto ambiental, y de la definicin de normas ambientales de los planes de
descontaminacin.
La legislacin en materia de cambios a los planos reguladores consulta la
informacin a la comunidad y define plazos para recibir las opiniones. La nueva ley
del deporte tambin consagra un sistema de consulta para decisiones principales
que vayan a ser tomadas por el Instituto Nacional del Deporte.
Adems, se han puesto en marcha iniciativas de fortalecimiento de la sociedad civil
que permitan capacitar a sus organizaciones para un adecuado dilogo con el
Estado. Asimismo, los servicios pblicos han implementado oficinas de informacin
y reclamo, donde los ciudadanos pueden obtener antecedentes acerca de trmites
o prestaciones. Tambin pueden plantear reclamos acerca de la denegacin
injustificada de dichos beneficios, aun cuando esta ltima dimensin requiere
fortalecerse. En esta misma lnea, muchos servicios estn elaborando
participativamente cartas de derechos, que fijan estndares de calidad de atencin
y enumeran las prestaciones a que son acreedores los beneficiarios del servicio
correspondiente.
En mayo del 2001 se cre la Comisin Presidencial para la Defensa de los
Derechos de las Personas, figura administrativa que busca constituirse en Defensor
Ciudadano una vez que se apruebe la reforma constitucional que est en
tramitacin.
Por ltimo, el gobierno est desarrollando un anteproyecto de ley de bases de la
participacin ciudadana, que modificar la normativa administrativa vigente en
funcin de consagrar la participacin ciudadana en las distintas instancias del
Estado.

4. - Cuanto se ha avanzado en obtener un servicio pblico ms eficiente

y eficaz.
Es en materia de gestin pblica donde el pas constata los mayores avances.
Duante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin A. se da inicio a una primera fase
de mejoramiento de la gestin pblica en los grandes servicios, la cual no cuenta

con un diseo general del Gobierno, sino que ms bien obedece a la iniciativa de
algunos directores de servicio. Casos emblemticos son el Servicio de Impuestos
Internos, Instituto de Normalizacin Previsional, el Servicio de Registro Civil, el
FONASA y la Tesorera General de la Repblica.
Como ya se ha sealado, durante el Gobierno del Presidente Eduardo Frei R-T. se
logr posicionar en la agenda pblica la necesidad de mejorar la gestin de los
servicios del Estado, e incipientemente se empez a instalar una nueva cultura
orientada por la obtencin de resultados y por el servicio al usuario. Se avanz en
instalar buenas prcticas y modelos de gestin ( en calidad e innovacin ), se
institucionaliz en casi todos los servicios pblicos la gestin estratgica y se
avanz significativamente en el uso de tecnologas de informacin y
comunicacin 5 .
En trminos de gestin integral se desarrollaron las metas ministeriales y
regionales, los compromisos de modernizacin de los servicios, los programas de
mejoramiento de gestin (PMG) que han tenido una sustancial adecuacin
durante el actual gobierno, el sistema de evaluacin de metas y compromisos y los
balances integrales de gestin.
En materia de nuevas tecnologas, los avances en la conectividad del Estado a
travs de su intranet, en el desarrollo de accesos a la informacin va pginas web
y del Portal del Estado, y en la puesta en marcha de proyectos transversales como
Chilecompras.cl, han sido seguidos por la formulacin de una propuesta de
Gobierno Electrnico 6 que define los criterios, mbitos de accin, principios
orientadores y estrategias para introducir en el gobierno el uso de las nuevas
tecnologas de informacin.
Por ltimo en estos aos ha habido un avance importante en materias de
relaciones laborales al interior del ejecutivo. Ha habido una mejora significativa en
las remuneraciones del sector pblico, se ha iniciado la discusin sobre la
necesidad de contar con gerentes pblicos en la direccin de los servicios del
estado, se han creado mecanismos especiales para promover la capacitacin de los
funcionarios, se cre el sistema de incentivo individual el cual, producto de los
efectos que ha tenido, est bajo rediseo y se ha establecido diversos acuerdos
entre el Gobierno y la ANEF para normar aspectos de la carrera funcionaria y de la
participacin de los funcionarios en los procesos de reforma y modernizacin del
Estado 7 .

5. - Cunto ms transparente y ms probo es el Estado.

5

Ver el informe El estado al servicio de la gente. Balance 1994-2000, del Comit Interministerial de
Modernizacin de la Gestin Pblica, Marzo 2000, Santiago.
6
Ver Instructivo Presidencial de Gobierno Electrnico en www.modernizacion.cl
7
Ver Protocolo de acuerdos Gobierno-ANEF de octubre de 2000 en www.modernizacion.cl

Tanto indicadores internacionales (como el de Transparency International) como la

percepcin de observadores extranjeros sitan a Chile en un lugar de privilegio en
cuanto a lo excepcional de las conductas no corruptas al interior de la
Administracin. De hecho, uno de los indicadores en la construccin del ndice de
riesgo pas es, precisamente, el relativo a la corrupcin y Chile tiene el mejor ndice
de la regin latinoamericana en este plano.
An as, ha sido una preocupacin especial de los gobiernos democrticos generar
las condiciones para prevenir procesos de corrupcin, bastantes extendidos en el
continente.
El Gobierno del Presidente Frei cre una Comisin de Etica Pblica que formul
una serie de recomendaciones en la materia, las cuales se vieron plasmadas en
gran medida en la llamada Ley de Probidad del ao 1999.
Dicha ley aborda las dos dimensiones principales del tema y sus principales
medidas son:
En materia de transparencia:
Establece el derecho de los ciudadanos a obtener informacin de la
administracin.
Obliga la declaracin de intereses de parte de las autoridades y de
determinados funcionarios.
En materia de probidad:
Innova respecto a las inhabilidades para el ingreso a la Administracin del
Estado.
Establece incompatibilidades en el ejercicio de la funcin pblica.
Describe nuevas conductas especialmente graves en la Administracin.
En esta misma lnea, el Gobierno del Presidente Frei instituy el Consejo de
Auditora Interna General de Gobierno (CAIGG), entidad que coordina los
dispositivos de alerta temprana frente a conductas mprobas al interior de cada
servicio pblico.
Un Marco Terico: , y elementos relevantes.
.Existe un espacio social, cultural, econmico e institucional compartido hoy por los
hombres y mujeres de todo el mundo: la modernidad. Sus rasgos bsicos nos
hablan de globalizacin impulsada por la revolucin digital, de primaca de los
proyectos individuales por sobre los colectivos, de una creciente difuminacin de la
tradicin y de las certezas otorgadas por esa tradicin (sea religiosa o no), lo cual
lleva aparejada una explosin de los riesgos percibidos en la experiencia vital
humana 8 . Se nos presenta, adems, un incipiente reconocimiento al carcter
8

Giddens, Anthony (1994). Consecuencias de la modernidad, especialmente Captulo II: Las dimensiones
institucionales de la modernidad. Alianza Editorial. Madrid, Espaa.

culturalmente hbrido en trminos bsicamente tnicos y lingsticos- de la

mayora de los Estados, interrogando la capacidad de las instituciones de
reconocer y dar cabida al multiculturalismo. Estas transformaciones sociales han
hecho entrar en crisis de legitimidad a los ordenamientos institucionales relativos a
la organizacin del poder y a los estatutos de las garantas de los
ciudadanosAsimismo, en los ltimos veinticinco aos ha surgido una nueva
economa a escala mundial, fundada en a lo menos dos elementos centrales: a) la
productividad y competitividad de los agentes econmicos es una funcin
primordial del uso intensivo del conocimiento por sobre otros factores productivos,
y b) su carcter global, dado por el hecho de que la produccin, el consumo y la
circulacin, as como sus componentes estn organizados en una escala de esa
magnitud, sea al interior de la empresa, sea a travs de una red de agentes
econmicos. Dado que el aumento de la productividad necesita de la movilidad
para el capital e incremento ad limite de sus capacidades de comunicacin, la
desregulacin de los mercados con mayor o menor intensidad- y las tecnologas
de la informacin otorgan las condiciones para ello 9 . De all que el lugar
fundamental de produccin de valor sea el mercado sin fronteras- y el juego de
los agentes econmicos. A consecuencia de esto, los Estados se han desprendido
del sector pblico productivo, iniciando estrategias de reforma econmica
centradas en la liberalizacin y la privatizacin.
No obstante, el solo incremento de la productividad en el contexto del mercado no
basta para resolver el problema econmico bsico de la escasez de bienes frente a
mltiples necesidades. Es condicin necesaria, pero no suficiente, pues el mercado
carece de la virtud de hacer llegar a todos los ciudadanos los beneficios del
crecimiento, en una perspectiva de desarrollo humano. Por otro lado, en muchos
casos, sobre todo en Amrica Latina, cabe sostener que la liberalizacin y la
privatizacin han abierto oportunidades de inversin, aumentando la
productividady, en ltima instancia, espoleado el crecimiento econmico en
general 10 Sin embargo, la desregulacin o la privatizacin por s mismas no son
mecanismos de desarrollo, aun cuando en las condiciones de una economa
globalizada es un requisito para el crecimiento econmico: los pases que se dejan
exclusivamente a los impulsos de las fuerzas del mercado en un mundo donde las
relaciones de poder establecidas por gobiernos y empresas multinacionales sesgan
y condicionan las tendencias del mercado, se vuelven extremadamente vulnerables
a los flujos financieros voltiles y a la dependencia tecnolgica 11 .
En consecuencia, es necesario tomar los resguardos necesarios para, asegurando
incremento de productividad y crecimiento econmico, fortalecer la capacidad de la
economa de servir a su fin ltimo, que son las personas. El Estado dispone o
debiera disponer de las herramientas para velar por un adecuado equilibrio entre
crecimiento econmico y desarrollo humano y, a nuestro juicio, posee las
condiciones de legitimidad para hacerlo. Se trata, entonces, de abordar el desafo
9

Castells, Manuel, (1999), La era de la informacin, Tomo I, Edit. Siglo XXI Editores, pgina 93-115.
Castells, op. cit. Pg. 116.
11
Ib. Pgina 116.
10

de adecuar el rol que juega el sector pblico en el mbito econmico, pasando de

ser un productor de bienes y servicios, a un agente cuyo rol fundamental tiene que
ver con facilitar el accionar de los diversos agentes econmicos y con asegurar el
acceso a las oportunidades y los beneficios del desarrollo
destacaro;En suma, se trata, pues, de un mundo cambiante que ha
transformado, en mayor o menor medida, prcticamente todas las esferas de la
vida social, especialmente, en lo que nos interesa, el rol y las funciones que
debiera asumir el Estado.
2. - A qu nos referimos cuando se habla de reforma del Estado en el
caso chileno 12 .
El problema de la adecuacin del Estado a las condiciones antes descritas se puede
enfocar desde diversas perspectivas disciplinarias. La experiencia de estos aos
indica que no hay un solo enfoque que describa adecuadamente todas las facetas
que estn incorporadas en el vasto conjunto de materias relativas a lo estatal y su
puesta al da con los desafos de la modernidad. As mismo, diversas disciplinas
aportan puntos de vista, que necesariamente deben ser integrados para tener
procesos de reformas integrales.
a) La primera distincin bsica que ha sido planteada es la existente entre
reforma institucional y reforma sustancial.
Se entiende por reforma institucional a aquella que afecta el diseo y
funcionamiento de las instituciones, es decir, a la organizacin y
funcionamiento del poder y su articulacin con el entorno para el diseo y
ejecucin de las polticas pblicas, siendo un caso caracterstico la llamada
reforma liberal (separacin de poderes, control judicial, instauracin del
principio de legalidad, etc.).
A su vez, reforma sustancial se refiere a aquel proceso en virtud del cual se
transforma el contenido de la accin pblica, alterando sus fines, objetivos y
alcance. Koldo Echebarra seala como ejemplo la construccin del Estado de
Bienestar, hecha a partir de la innovacin y la ampliacin de la accin pblica,
poniendo el nfasis en la redistribucin, la solidaridad, la ciudadana social o la
correccin de los fallos del mercado. Con esta reforma el Estado adopta un
nuevo papel ante la sociedad, que modifica profundamente al Estado y la
propia sociedad 13 .
En el caso chileno podemos citar el desmantelamiento del Estado desarrollista
llevado adelante durante el Gobierno militar como caso particular de reforma
sustantiva.
b) Una segunda distincin opera al interior de la categora reforma institucional y
permite identificar dos dimensiones bsicas, conocidas como reforma poltica y
reforma administrativa.
12

Seguimos en parte de este apartado el artculo: Echebarra , K. (ao???) Reivindicacin de la reforma

administrativa: significados y modelos conceptuales, en Revista Reforma y Democracia, N18, editada por el
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), pginas 77-96.
13
Ib. Pgina 81.

10

La reforma poltica se refiere a los cambios en la organizacin del poder

fundamental, pero no exclusivamente, constitucionales.
Por su parte, las transformaciones al conjunto de instituciones del poder
ejecutivo que realizan las operaciones de diseo y ejecucin de polticas y de
prestacin de bienes y servicios pblicos a los ciudadanos abarcan la
denominada reforma administrativa. Los mbitos que incluye esta ltima
consideran, bsicamente, cuatro grandes componentes: la estructura y gestin
de los recursos humanos o servicio civil, las estructuras administrativas, los
procedimientos decisionales y las relaciones con los ciudadanos.
c) Una tercera distincin relevante es entre reforma del Estado y modernizacin
de la administracin. Echebarra, en el texto en que venimos apoyndonos,
utiliza la tensin entre cambio continuo/cambio discontinuo para desentraar el
ncleo que hace la diferencia.
En efecto, sobre la Administracin operan permanentes procesos de adecuacin
a las condiciones del entorno, que se traducen en las ideas de simplificacin, de
rejuvenecimiento fsico, organizativo y tecnolgico, donde el cambio es el
resultado de la aplicacin tcnica de principios generales de organizacin. Esta
perspectiva adopta una concepcin de la administracin como autocontenida, y
no reconoce la existencia de un sentido ltimo de la institucionalidad y de la
accin pblica definido por la ciudadana a travs de sus mandatarios; en una
palabra, este enfoque tendra un sesgo de tipo tecnocrtico.Tomassini la
denomina reforma gerencial 14 , pues pone su acento en la centralidad que
juega el liderazgo en la produccin eficiente de valor al interior del sector
pblico. Ms comnmente se le llama modernizacin.
En cambio, se entendera por reforma del Estado, a procesos que apuntan a
generar alteraciones en las funciones y roles que asume el Estado, y a la forma
como se distribuye el poder entre las diversas instituciones del Estado y entre
stas y la ciudadana.
d) Una cuarta manera de mirar el proceso de adecuacin del Estado a las nuevas
realidades se puede tomar de sobre 15 .
estas ocurren por lo general al interior de las instituciones pblicas.
Por interpretar , asumiendo de esta forma los cambios de tipo estructural que
sufre el sector pblico.
a

14

Tomassini, Luciano. Ponencia ante el Seminario Internacional Reforma y Modernizacin del Estado en
Amrica Latina, SEGPRES Universidad de Chile. 12 de noviembre de 2001.
15
Vase Metcalfe, Les (1999) La gestin pblica: de la imitacin a la innovacin, en C. Losada (ed.) De
Burcratas a Gerentes?, BID, Washington D.C., USA.

11

Normalmente se reconoce al primer tipo de innovacin como modernizacin de

la gestin pblica y al segundo tipo de innovacin se le identifica como reforma
del Estado.
e)
Una quinta mirada sobre esta discusin proviene ms de los conceptos
utilizados tradicionalmente en economa, que identifica reforma con cambios de
un medio cualitativo de estructuras, diferencindolo de cambios de tipo
cuantitativo. De esta forma un cambio de estructura institucional sera una
reforma, independientemente si implica o no un cambio de sentido en el
accionar del gobierno. En este sentido, se tendran reformas tanto para cambiar
el sentido de la accin de un gobierno, como tambin, para tratar de aumentar
la eficiencia con la que se entregan los bienes y servicios pblicos.
en Chile
desdehacia
Desde otro punto de vista, la mayora de las iniciativas implementadas han tenido
un carcter de reforma, ya que han implicado cambios de estructuras de diverso
tipo. Quiz la mayor parte de las iniciativas desarrolladas podran agruparse dentro
de la llamada reforma administrativa, habindose comnmente asociado estas
mejoras en la administracin y gestin de los servicios con el trmino
"modernizacin del estado".
No pretendemos en este acpite agotar esta discusin, sino slo mostrar que las
diversas concepciones aportan distintos puntos de vista, ms o menos poderosos,
al momento de tratar de entender qu es lo que ha pasado en el sector pblico.
En todo caso, s se puede afirmar que el proceso de reformar el Estado es un
fenmeno eminentemente poltico. Requiere que se modifiquen relaciones de
poder al interior del Estado y entre sus instituciones y el resto de la sociedad;
requiere lograr amplios consensos polticos que generen la base de apoyo
necesaria para la sostener las decisiones que se deban tomar; requiere disponer
de una cultura cvica que le asigne la importancia debida a los temas del Estado;
necesita mantener esfuerzos de mediano y largo plazo, que presuponen las
reformas que se deban impulsar.
La reforma del Estado en un sentido ms amplio supone una profunda articulacin
entre institucionalidad y legitimidad democrtica, una redefinicin de las fronteras
entre Gobierno (lo poltico) y la Administracin (lo tcnico), y de lo pblico y lo
privado y sus imbricaciones. Supone, en una palabra, asegurar el control de la
administracin y sus tcnicos por parte de los polticos, puesto que la ciudadana
ha depositado su confianza en stos ltimos. Pero al mismo tiempo requiere un
respeto de los polticos por los tcnicos, que en definitiva mantienen la continuidad
en la administracin del Estado. Supone, en fin, la superacin de la concepcin
mecanicista de la gestin, centrada en procesos estandarizados afectos al fin de
producir un resultado, dada la compleja dialctica funcionario/ciudadano.

12

Las precisiones apuntadas cobran importancia a la hora de evaluar los cambios

reales operados durante la ltima dcada, y ayudan a reconocer las limitaciones y
las posibilidades que tiene un enfoque puramente modernizador respecto de una
perspectiva ms integral, de franca reforma del Estado.
3. -

Elementos que han jugado un rol en el proceso de reforma del

Estado en Chile.

El proceso de reforma y modernizacin del Estado que se ha llevado a cabo en el

pas, y del cual hemos destacado sus principales avances, ha sido influido por
diversos factores de variado carcter. Intentaremos resumidamente anotar los que
a nuestro juicio han jugado un rol principal.
a)

La visin sobre el rol y las funciones a cumplir por el Estado.

El perodo que se ha estudiado 1990 al 2002 est ciertamente marcado
por la transicin del rgimen militar al rgimen democrtico. En el perodo
anterior se implement una radical transformacin en el rol que el Estado
debe cumplir y en las funciones que se le asignaron para cumplir con dicho
rol.
A partir del inicio del perodo democrtico, se constata un cierto
congelamiento de la discusin sobre lo que debe hacer el Estado y lo que le
corresponde a otros actores. No ha sido fcil clarificar posiciones sobre lo
que pertenece a las tareas permanentes del Estado, que se debera expresar
en instituciones relativamente estables en el tiempo, de aquellas que
corresponden a las obvias variantes que surgen de diversos gobiernos que
pueden tener propuestas diferentes sobre qu y cmo priorizar la labor
gubernamental.
Esta discusin se ha hecho adicionalmente ms confusa, al no distinguirse
adecuadamente entre las funciones a desarrollarse que expresen el nuevo
rol asumido por el Estado, de la decisin sobre quin debera proveer
determinados bienes y servicios. Esta situacin se ve expresada claramente
en la discusin que ha habido sobre regulacin de servicios de utilidad
pblica y sobre la propiedad estatal de ciertas empresas. Se repite esta
discusin en torno a la reforma de la salud y la gestin de hospitales
pblicos.
Todo lo sealado ha hecho que el proceso modernizador del Estado haya
sido ms lento y ms confuso de lo que habra sido posible y deseable.

13

b)

El juicio sobre cmo funciona el aparato estatal.

Un segundo elemento que ha influido en el carcter y contenido del proceso
de modernizacin, tiene que ver con cmo, aquellos que definen el rumbo
de las polticas pblicas, evalan el funcionamiento del Estado y de sus
instituciones.
En un primer momento, se apunt fundamentalmente a corregir carencias
que se observaban en el sector pblico. De ah que se tiene un perodo de
expansin de la accin estatal.
Posteriormente se apuntaron los esfuerzos al logro de metas y resultados
que el Gobierno haba establecido en su programa. En esta fase logra gran
atencin el mejorar la eficacia del gasto pblico.
En un tercer momento se anuncia una intervencin reformadora ms
profunda, que intenta hacerse cargo de deficiencias constatadas, intento
que est prcticamente suspendido.
Lo que queda claro respecto a este tema, es la falta de juicio unnime y
compartido por los diversos actores que tienen la capacidad de decisin
poltica sobre qu es lo que realmente no funciona bien en el sector pblico
y qu, por lo tanto, debera ser intervenido. Ciertamente es difcil avanzar
en procesos modernizadores cuando se tiene el juicio que el Estado
funciona bien, que sus instituciones son eficientes, que los resultados de
cambios son inciertos y que el Gobierno se debe concentrar en lo que
genera efectos en el corto plazo o a lo ms en el perodo gubernamental de
que se trate.

c)

Los costos que se est dispuesto a asumir.

Cualquier proceso de cambios genera un cierto nivel de conflictos. Y los
conflictos generan costos polticos y financieros. Los beneficios que
producen los procesos modernizadores se obtienen generalmente en el
mediano o largo plazo, por lo que con frecuencia no son acumulados
polticamente por el gobierno que implementa los cambios o las reformas.
El nivel de los conflictos depender del grado de acuerdo que exista en la
sociedad sobre la calidad de los servicios pblicos prestados, del consenso
que se haya logrado respecto a los beneficios esperados de la nueva
alternativa propuesta, de los intereses corporativos que se afecten (sean
stos de funcionarios pblicos o de gremios sectoriales), de las experiencias
habidas con reformas ya aplicadas en sectores similares, etc.
La resolucin de los conflictos en la mayora de los casos tiene un costo,
que se expresa en lo que el Estado debera compensar a los que se sienten

14

afectados por las nuevas medidas. Este costo tiene en ciertos casos una
expresin financiera (ej. modernizacin de Emporchi y el conflicto con los
trabajadores portuarios) que el fisco debe cubrir para terminar el conflicto.
En otros, el conflicto no se resuelve slo con mayores recursos, sobre todo
en los casos en que el origen del conflicto tiene races de tipo doctrinario.
La disposicin para enfrentar estos conflictos ha tenido directa relacin con
la situacin financiera del fisco en estos aos. En la medida que la situacin
fiscal ha venido presentando mayores estrecheces, la disposicin para
invertir recursos fiscales en la solucin de los conflictos se ha reducido y por
ende, el mpetu modernizador y reformador ha bajado.
d)

La relevancia del proyecto de reforma en la accin del Gobierno.

Observando los tres gobiernos de la Concertacin, es slo en el tercer
gobierno en el cual explcitamente se decide impulsar un proceso integral de
reforma y modernizacin del Estado. En los dos primeros, si bien se
producen avances positivos en diversos mbitos, estos no respondieron a
diseos explcitos sino ms bien a impulsos parciales, que sumados entre s
generan un resultado muy alentador.
El que la reforma del Estado sea una prioridad de un gobierno depende de
varios factores, entre los que podemos destacar los siguientes:
La evaluacin que haga la ciudadana respecto a la calidad del
servicio pblico y cmo esta evaluacin se exprese en demandas
concretas.
La urgencia que tengan para diversos actores los cambios esperados
y el poder relativo de cada actor en el acontecer nacional. Por
ejemplo al margen de la urgencia de los planteamientos de cada
quin, es diferente el peso poltico que tiene la demanda empresarial
comparada con la demanda de grupos ecologistas.
El horizonte de los impactos esperados. En la medida que stos
impactos sean medibles y rentables polticamente para el Gobierno,
existir mayor posibilidad de que se impulsen reformas. En cambio, si
los impactos fueran perceptibles slo en el largo plazo, por el hecho
que requirieran de medidas de tipo ms estructural, a pesar de la
relevancia de los mismos, la disponibilidad de un gobierno para
impulsar reformas ser menor.

e)

Amplitud de enfoque y liderazgo.

En estos aos, algunos han sostenido que el proceso de modernizacin del
Estado debe concentrarse en ciertos mbitos claves, que en la medida que
tengan resultados positivos, arrastrarn al resto del sistema pblico en el

15

esfuerzo modernizador. As se ha sostenido que bastara con concentrarse

en los temas de ejecucin presupuestaria, control de gestin, recursos
humanos y aplicacin de tecnologas de informacin.
Por el contrario, se ha sostenido y esto se reflej en el diseo inicial del
Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME) que es
necesario impulsar un esfuerzo ms comprehensivo e integral, que afecte
mbitos relevantes en forma simultnea, generando sinergas positivas
entre los diversos proyectos modernizadores.
Optar por uno de estos enfoques depender de la situacin de cada pas.
Puede ser que para una cierta situacin sea recomendable modernizar el
manejo del presupuesto fiscal, dotar de autonoma al Banco Central,
fortalecer la autoridad reguladora del sistema financiero, y medidas
similares. Pero cuando estas fases iniciales se han cumplido, aparece como
necesario ir a enfoques ms integrales.
El ir por uno u otro camino ha dependido en gran medida de quin ha
tenido el liderazgo sobre la gestin del proceso de modernizacin dentro del
Gobierno. S este est radicado en el Ministerio de Hacienda, se tiende a
privilegiar la primera responsabilidad que dicha autoridad tiene, que est
relacionada con el manejo presupuestario y que est orientado
fundamentalmente por visiones de corto o, a lo ms, de mediano plazo. En
cambio, el asumir propuestas ms integrales demandar liderazgos ms
amplios, lo que obliga a que estos procesos de reforma sean gestionados
por autoridades polticas ubicadas en los ms altos niveles de la
administracin y que cuenten realmente con el apoyo de la mxima
autoridad gubernamental.
C) Los desafos futuros.
A partir de los avances logrados en los aos pasados, es posible preguntarse por el
conjunto de mbitos en los cuales debera avanzarse ahora si es que realmente se
desea llegar a tener un Estado de servicio a los ciudadanos. Estos desafos tiene
que ver con definiciones generales sobre lo que debe hacer el Estado y lo que
podran asumir otros actores distintos del estatal, con precisiones sobre el tipo de
Estado que queremos, sobre los cambios en la institucionalidad del Gobierno que
aparecen ms urgentes, sobre los temas del funcionariado pblico, la gestin
pblica, y los temas de participacin ciudadana y de transparencia.

1.

El inters pblico y el inters privado.

16

Aparece de la mayor obviedad que a todos nos interesa tener un Estado que
funcione bien, que haga bien sus tareas. Esto redundar en un entorno ms
propicio para que cada persona lleve su vida de mejor manera. A los ciudadanos y
a las empresas e instituciones les interesa que el Estado genere espacios para que
puedan realizar aquello que los motiva, sin que el aparato pblico los sustituya en
dichos esfuerzos. Al mismo tiempo, les interesa que el Estado realice
adecuadamente los intereses pblicos por los cuales l puede velar mejor que el
resto de la sociedad.
Para lograr satisfacer estos intereses pblicos y privados, se requiere disponer de
bienes y servicios. De manera muy general, es posible distinguir entre bienes
privados (aparato telefnico, alimentos, vestuarios), bienes semi-privados (redes
de agua potable, redes de electricidad, servicios de educacin y salud), bienes
semi-pblicos (bosques nativos, peces, aire) y bienes pblicos (defensa nacional,
polica).
La posibilidad de acceder a los distintos tipos de bienes depender tanto del tipo
de bien de que se trate como del nivel de ingresos de las personas. Es difcil
excluir a personas del acceso a bienes pblicos, en cambio es ms fcil que se
produzcan exclusiones en el acceso a bienes privados, el acceso a los bienes
privados es tambin dependiente del nivel de ingreso de las personas.
Existe consenso social en torno a que el Estado no asuma la generacin de bienes
que satisfagan intereses privados, as como tambin existe acuerdo amplio en que
s sea el Estado quien se haga cargo de la responsabilidad de proveer los bienes
pblicos. Donde se produce mayor discusin es en torno a como generar los
bienes semi-privados y los bienes semi-pblicos.
Hoy en da, muchos de estos dos tipos de bienes son producidos por entidades
privadas, no estatales, con o sin fines de lucro, sin que eso signifique que esas
instituciones al hacerlo no estn respondiendo a intereses semi-pblicos o semiprivados. Al mismo tiempo, instituciones pblicas proveen bienes de uno y otro
tipo.
Avanzar hacia un Estado ms moderno requiere necesariamente lograr consensos
sobre qu bienes de los semi-privados y semi-pblicos debera proveer el Estado y
cules deberan ser generados por actores no estatales. El sector pblico no
debera actuar donde los actores no estatales aparezcan mejor dotados para
hacerlo y s debera asumir tareas en la generacin de los bienes para los cuales
actores no estatales no tienen inters en producir o no estn en condiciones de
hacerlo. Junto a lo anterior, el Gobierno debera tener polticas claras destinadas a
fortalecer el funcionamiento de organismos no estatales que pudieran asumir la
produccin de ese tipo de bienes.

17

2.

El tipo de Estado que queremos.

Un segundo mbito que requiere mayores precisiones es el relativo al tipo de

Estado que queremos tener en el pas. Si bien en torno a algunas materias se ha
alcanzado un alto consenso, en torno a otras existen diferencias que a su vez
generan polticas pblicas poco claras o errticas.
Existe pleno acuerdo en que deseamos tener un estado democrtico, que elija sus
autoridades peridicamente, pero persisten diferencias en torno a cmo se avanza
en el perfeccionamiento del carcter democrtico de la institucionalidad.
Menos consenso existe en la necesidad de tener un Estado regulador por
excelencia, que fije reglas del juego y que vele por su correcta aplicacin, as como
tener un Estado eminentemente subsidiario, que se concentre en lo que otros
agentes no puedan realizar y que genere los espacios para que cada actor pueda
desarrollarse adecuadamente.
Es tambin un tema de discusin cun solidario debera ser el Estado, es decir,
cunto debera asumir en nombre del resto de la sociedad la corresponsabilidad
por la suerte de los sectores ms desfavorecidos.
Menor discusin se constata en torno a desear tener un Estado unitario
descentralizado, por lo que no existen an propuestas concretas para tener un
Estado ms cerca de las personas y de sus problemas. Al mismo tiempo existe en
principio acuerdo en torno a tener un Estado participativo, pero falta mucho por
hacer para precisar los modos por medio de los cuales se expresara esta
participacin.
Es de inters compartido el tener un Estado eficiente y eficaz, que pueda
administrar adecuadamente los recursos que la sociedad le entrega, generndose
en este mbito un espacio para mejoras consensuadas. Donde no se cuenta con
tales acuerdos es en lo relativo al tamao del Estado, polarizndose las discusiones
en torno a mantener un Estado con suficiente capacidad de intervencin versus
llegar a tener un Estado ms pequeo que el actual. Detrs de estas diferencias
est claramente una concepcin diversa respecto a las funciones que debera
asumir el sector pblico.
)nTampocoexisten acuerdos claros en torno al tipo de flexibilidad que debe tener
elEstado para generar o cambiar sus estructuras. Detrs de esta cuestin est la
forma como se busca equilibrar el poder y atribuciones del ejecutivo con respecto
al legislativo.

18

Por ltimo, si bien existe acuerdo en que el Estado debiera tener un rol
incentivador de la actividad que realicen otros actores no estatales, sean del sector
productivo o de otros mbitos de la vida nacional, persisten diferencias respecto a
la forma como se debe expresar esta caracterstica del Estado. Lo mismo se puede
sealar respecto a la transparencia. Existe consenso amplio en tener un Estado lo
ms transparente posible, pero tampoco se asumen las consecuencias en polticas
pblicas que permitan avanzar en esta rea.
En sntesis, en torno al tipo de Estado que queremos persisten diferencias
sustantivas entre diversos actores polticos, sociales y empresariales. Ms an,
faltan los espacios en que estas discusiones se den y faltan las contribuciones que
permitan ir construyendo y distinguiendo acuerdos y desacuerdos. Lo decisivo es
que sin consensos ntidos en los temas planteados, difcilmente se podr avanzar
hacia un Estado ms moderno.

3.

La institucionalidad pblica.

Un tercer mbito de variados temas pendientes tiene que ver con la forma cmo
se define y cmo se organiza la institucionalidad del poder ejecutivo.
Podra constatarse relativo acuerdo en la necesidad de tener un ejecutivo de
estructura flexible, que pueda adecuarse al cambiante entorno en el que se
gobierna; en potenciar la cercana a los ciudadanos y en crear mecanismos
estables para promover la participacin ciudadana en la gestin pblica; en tener
un gobierno fuerte y gil, con capacidad de conduccin, de responsabilidad poltica
y de coordinacin de decisiones; en acentuar la diferencia de funciones entre los
que definen polticas y los que las ejecutan; en institucionalizar la toma de
decisiones colectiva para temas transversales, en integrar la estructura y accin de
servicios que operan con el mismo tipo de clientes; y por ltimo en establecer la
diferenciacin entre estructuras para enfrentar tareas permanentes de las que
permitieran enfrentar asuntos de carcter programtico.
En el contexto de lo anterior aparecen diversos mbitos de la estructura del
ejecutivo que requieren una pronta revisin.
a) En el mbito de la coordinacin central de gobierno, sta debera asegurar
que la gestin del mismo se realizara de acuerdo a los criterios presidenciales, que
se asegurara condiciones de factibilidad poltica y financiera para las decisiones, y
que se asegurara un desempeo eficiente del conjunto del gobierno que satisfaga
las expectativas ciudadanas.
Las tareas a realizarse debieran ser de tipo programtico (para asegurar las
prioridades gubernamentales), de estudios (tanto de coyuntura como de tipo
prospectivo), de asesora directa al Presidente en las materias que ste requiera,

19

en la coordinacin jurdico-legislativa del ejecutivo, en la coordinacin

intragobierno (que asegure ejecucin de polticas y resolucin de controversias),
en la evaluacin y control ex ante y ex post de polticas, programas y proyectos,
en la asignacin de recursos pblicos (tanto en materia de presupuesto pblico, de
recursos humanos, de patrimonio del Estado y de recursos informticos) y por
ltimo en la administracin de la funcin pblica.
Actualmente parte de estas tareas son realizadas por los Ministerios de Interior,
Secretara General de la Presidencia, Secretara General de Gobierno, Hacienda y
Mideplan, mientras otras no se implementan.
Ciertamente aparece necesario una revisin de quin aborda qu materias, para
perfeccionar la coordinacin central del gobierno.
b) La funcin reguladora del Estado ha adquirido cada vez mayor relevancia,
la que se ha ido acentuando al dejar paulatinamente el Estado las funciones
productivas directas.
El sano desarrollo de la economa requiere contar con marcos regulatorios claros y
eficientes, que con sus especificidades propias, abarquen al conjunto de los
sectores productivos. La funcin regulatoria del Estado no es slo necesaria para
aquellos sectores donde existen monopolios naturales (servicios de utilidad
pblica), sino tambin en mbitos en los cuales se persigue obtener ciertos
estndares sociales comunes (educacin, salud).
En este contexto, aparece necesario avanzar en definir un "estatuto para la funcin
reguladora" que contemple la organizacin de las distintas funciones a realizarse
(direccin superior de la poltica, dictacin de normas, fiscalizacin y aplicacin de
sanciones y resolucin de controversias) y que instale criterios homogneos para
organizar las entidades responsables de aplicar la regulacin y la fiscalizacin, en
lo referido a la generacin de autoridades, las formas de organizacin internas, los
mecanismos de gestin y sus sistemas de financiamiento.
Este perfeccionamiento aparece urgente en los sectores de telecomunicaciones,
forestal, alimentario y pesquero, as como es necesario abrir esta discusin en los
sectores sociales de educacin y salud.
c) Si se acepta que el Estado tenga un rol incentivador en el desarrollo nacional, y
si se reconoce que el proceso productivo est afecto a fallas de mercado y a
competencia imperfecta, el fomento productivo aparece como una tarea
relevante, y as se ha reconocido en los ltimos doce aos.

20

Constatamos que la institucionalidad para el fomento productivo se ha organizado

a partir de los sectores o ramas de la produccin y de instrumentos de apoyo, y no
a partir de las necesidades de los empresarios-clientes.
Maximizar el impacto del fomento productivo estatal requiere un nuevo enfoque
institucional que contenga a lo menos una autoridad nica de nivel nacional que
defina la poltica de fomento, que asigne el presupuesto pblico disponible entre
las diversas reas y tipos de clientes y que coordine el control y la evaluacin de la
gestin de los diversos agentes pblicos participantes. Adems requiere de una
efectiva descentralizacin en la ejecucin de programas, privilegiando al
empresario-cliente en su entorno regional y local, para lo cual debera contarse con
una autoridad nica a nivel regional. Por ltimo, el Estado debera entregar toda la
operacin de primer piso a agentes privados, terminando con aquellos casos donde
las instituciones pblicas operan directamente con empresarios-clientes.
d) A partir de la responsabilidad solidaria del estado para con los ms
desfavorecidos, el sector pblico realiza una extensa accin social, a travs de la
institucionalidad social, que se expresa en programas universales que
favorecen a toda la poblacin y programas especficos destinados a sectores
relativamente ms pobres.
Ha habido una larga y controvertida discusin sobre la necesidad de contar con
una autoridad social que asumiera la responsabilidad poltica sobre el conjunto de
la accin social del gobierno. Para avanzar en la resolucin de esta controversia,
debemos tener en consideracin que el Estado destina el 70% de su presupuesto a
los programas sociales, a saber, 12% a salud, 30% a previsin, 18% a educacin y
10% a otros programas que estn destinados principalmente a superar brechas de
desigualdades de acceso que impiden a las personas acceder a programas
universales o desempearse adecuadamente en el mercado.
Aparece altamente discutible pretender tener una sola autoridad que cubra toda la
accin social del gobierno. En cambio, se ve como razonable concentrar en una
autoridad poltica la conduccin de los programas destinados a lograr igualdad de
oportunidades de acceso y a fortalecer la integracin social, es decir que conduzca
las polticas selectivas.
Por lo tanto debera crearse una institucionalidad social, que definiera las polticas
de superacin de la pobreza y de promocin de la equidad y que coordinara las
polticas hacia los grupos prioritarios. Debera contar con una instancia superior de
definicin de polticas (un Consejo Social de Ministros), cuyas decisiones sean
vinculantes para el conjunto del gobierno. Debera operar a travs de una
institucionalidad altamente descentralizada, contar con un eficiente sistema de
participacin ciudadana tanto en el proceso de toma de decisiones como en la

21

ejecucin de las polticas y operar principalmente a travs de entidades privadas,

teniendo por lo tanto la institucionalidad estatal un fuerte rol regulador.
Llevar adelante una propuesta de estas caractersticas obliga a redefinir el actual
Mideplan, separando sus funciones de planificacin (que deberan ir a la estructura
de coordinacin central de gobierno) de las de coordinacin de polticas sociales.
e) En relacin con las empresas pblicas aparece necesario distinguir la
discusin sobre la existencia misma de empresas de propiedad del Estado, de la
forma como stas se debieran gestionar. La primera discusin tiene que ver con
cmo se resuelve el tipo de funcin productiva que debe asumir el Estado y sobre
quin debe proveer los bienes pblicos, semi-pblicos y semi-privados.
Ciertamente una especializacin y reduccin del rol del Estado en las tareas
productivas debe ir a la par del fortalecimiento de la funcin reguladora del mismo.
Pero al margen de la discusin sealada, en relacin a la gestin de las empresas
pblicas se debera aplicar en toda su extensin el Instructivo Presidencial de Abril
del 2001 que define el Estatuto de las Empresas Pblicas 16 . Tambin se debera
avanzar en la transformacin de todas las empresas del Estado en sociedades
annimas, reforzando la presencia del dueo en el sistema administrador de las
mismas, pero asegurando suficiente autonoma a los gestores nominados.
f) La reforma de la salud en discusin debera contemplar una importante
innovacin en la institucionalidad pblica en el rea. Sin entrar en mayores
detalles, se debera a lo menos distinguir entre la autoridad sanitaria -que define
polticas, marcos normativos y reguladores, aplica la fiscalizacin- y la autoridad
prestataria de servicios de salud -que gestiona la red de atencin de salud- a..
Ciertamente la primera tarea debera estar siempre en manos del Estado. En
cambio, la prestacin de los servicios de salud es materia en la cual se deberan
introducir nuevas orientaciones normativas y de funcionamiento, que permitiera
modernizar efectivamente la forma cmo se gestiona esta red.
Al mismo tiempo, aparece necesario perfeccionar los diseos institucionales en los
cuales interactan la autoridad sanitaria con otras autoridades como la ambiental,
la alimentaria, la de seguridad industrial, etc. En este mbito, se requiere
consensuar los criterios orientadores bsicos comunes para todos los actores
(preeminencia y en qu medida interviene la cuestin de la proteccin de la salud
de las personas como criterio ordenador) y crear los mecanismos institucionales
que generen procesos de toma de decisiones transparentes y participativos.
f) El centralismo aparece como una deficiencia del aparato estatal y la
descentralizacin es deseada por la gran mayora del pas. Ha habido una larga
discusin sobre la materia, que ha abarcado la dimensin poltica administrativa, la
16

Ver Instructivo Presidencial sobre Empresas Pblicas de 11 de Mayo de 2001 en www.modernizacion.cl

22

modernizacin de la gestin territorial, la necesidad de reconocer situaciones

especiales a lo largo del pas, la consolidacin del sistema financiero regional y
local y el compromiso de la ciudadana con el destino de sus regiones.
Avanzar hacia una mayor descentralizacin requiere a lo menos construir un
consenso nacional sobre los alcances y lmites del proceso descentralizador;
fortalecer las capacidades de gestin en las regiones para poder asumir nuevas
responsabilidades; concordar un proceso progresivo sometido a indicadores de
logros, verificables y que sean evaluados; resolver claramente qu funciones se
mantendrn a nivel nacional y cules se operarn a niveles regional y local; y
definir cmo se mejorar la articulacin entre gobiernos regionales y gobiernos
locales.
Por razones de espacio no podemos referirnos a otras reas de la institucionalidad
que deberan ser materia de innovacin. Slo para que queden registradas es
necesario avanzar en la conformacin de una autoridad responsable de la
infraestructura (que formalice la gestin unificada de Obras Pblicas y Transporte),
perfeccionar la creacin de una autoridad responsable de los temas de la ciudad y
el territorio (a partir de la unificacin de Vivienda y Bienes Nacionales), en la
adecuacin de la institucionalidad que gestiona las relaciones internacionales, y en
el perfeccionamiento de las estructuras de Interior y Educacin, en este ltimo
caso con procesos que estn en marcha.

4.

Los recursos humanos en el sector pblico.

En esta materia, un primer mbito de preocupacin tiene que ver con la direccin
pblica o gerencia pblica. Existe amplio consenso en la necesidad de
perfeccionar la direccin superior del sector pblico, pues existe acuerdo en que el
buen funcionamiento de las instituciones pblicas depende en gran medida de los
directivos que las dirigen. E
Durante el Gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle se abri una amplia discusin
sobre cmo avanzar hacia una gerencia pblica de mejor standard, la que fue
continuada en el actual gobierno.
Hoy existen cuatro visiones sobre el tema:
a) La que plantea estructurar un "servicio civil del estado" que pudiera asimilarse
al esquema francs, que cuenta con personal directivo de planta, pero no
adscrito a un servicio en particular sino mvil para el conjunto de la
administracin.

23

b) La que ha sido desarrollada por el Centro de Estudios Pblicos, que plantea

como criterio bsico nominar los gerentes pblicos de confianza del Presidente
por una comisin externa al ejecutivo, existiendo mecanismos de ajuste.
c) La que se plante en el Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado
(PRYME) y fue aprobada por Instructivo Presidencial de Mayo del 2001, que
propone crear un Estatuto de Direccin Pblica 17 ; y
d) La concordada entre el Gobierno y la ANEF en Diciembre del 2001, que
disminuye los cargos directivos de confianza, pasando a cargos de planta dos
tercios de los actuales cargos de confianza y consulta proveerlos por concurso
interno en cada servicio.
Todo indica que por diversas razones en el futuro prximo no se avanzar en
ninguna de las cuatro alternativas.La propuesta del servicio civil a la francesa no
ha sido desarrollada,
La propuesta del Centro de Estudios Pblicos no fue asumida por el Gobierno,. La
propuesta del PRYME ha sido, en los hechos, dejada de lado en lo sustantivo, el
acuerdo Gobierno-ANEF en esta materia requiere de qurum calificado en la
discusin parlamentaria, el que probablemente no ser alcanzado. ,emplo
En paralelo a la discusin sobre el tipo de modelo a implementar en direccin
pblica, se ha avanzado mucho en la estructuracin de un sistema de formacin
para la direccin pblica. Habindose dejado de lado la idea de refundar una
escuela nacional de administracin estatal, se concord establecer un sistema de
acreditacin de programas de formacin para la direccin pblica. Como producto
del primer proceso de acreditacin, se cuenta con 14 programas entre diplomados
y maestras acreditadas, ofrecidos por 8 universidades, que aseguran un
curriculum mnimo comn, una calidad asegurada y una vinculacin con las
prioridades que surgen de la modernizacin del Estado en marcha.
Queda pendiente para el futuro la generacin del consenso necesario para contar
con un estatuto de direccin pblica que incluya el mbito de aplicacin del mismo,
la definicin de perfiles de cargo, el sistema de seleccin por concurso, el
establecimiento de convenios de desempeo con sus sistemas de evaluacin y la
aprobacin de un nuevo sistema de remuneraciones para los directivos pblicos.
Un segundo mbito relevante en materias de recursos humanos tiene que ver con
el funcionariado pblico. Una primera tarea que sera necesario abordar tiene
que ver con perfeccionar las diferenciaciones entre los distintos tipos de estatutos
que se debiera tener para distintos tipos de funcionarios. Resulta adecuado
distinguir entre los funcionarios de las reas estratgicas del gobierno
(coordinacin central, polticas pblicas), de los que operan funciones exclusivas
17

Ver Instructivo Presidencial sobre Direccin Pblica, de mayo de 2001, en www.modernizacion.cl

24

del Estado (defensa, justicia, regulacin, hacienda pblica), de aquellos que

trabajan en servicios no exclusivos del Estado (salud, educacin) y, por ltimo, de
los funcionarios que trabajan en empresas o instituciones que producen bienes y
servicios privados.
Existen estatutos diferentes para algunos de estos funcionarios (estatuto docente,
estatuto de las Fuerzas Armadas) pero no existe homogeneidad entre los servicios
similares ni comparadores de mercado para establecer, donde sea posible, escalas
de remuneraciones relacionadas con funciones similares fuera del sector pblico.
Avanzar en esta discusin, as como en la creacin de un servicio civil para el
estado son tareas necesarias. El acuerdo ANEF-Gobierno sobre el Nuevo Trato
Laboral es un importante avance en variados aspectos, la la pero deja otros temas
pendientes y en algunos -como en lo ya comentado de direccin pblica- significa
un retroceso.
Por ltimo, vale la pena mencionar otros dos aspectos relacionados con recursos
humanos. Uno tiene que ver con la creacin de una autoridad responsable de la
gestin de los recursos en el sector pblico, tarea enunciada pero que est an en
estudio. El otro tema relevante es la necesidad de revisar el sistema de
remuneraciones en la administracin. Es necesario corregir las principales
distorsiones que existen respecto al mercado (los sectores administrativos estn
por sobre el mercado, los niveles tcnicos intermedios estn en la media del
mercado y el sector profesional est por debajo del mercado); distinguir entre
sectores de la administracin diferentes, que tienen comparadores externos
diversos (no es lo mismo educacin que el sector financiero); y mejorar la gestin
de recursos humanos en los servicios pblicos, entendindola como algo que
trasciende la funcin de las tareas administrativas vinculadas al personal.

5.

La modernizacin de la gestin pblica.

Si bien este es el mbito de las polticas de reforma que ha tenido mayores

avances, se requiere contar con una manera integrada de ver la gestin de
gobierno. Una primera tarea que debera hacer el gobierno es tener una
priorizacin estratgica, que surge tanto del programa de gobierno como del
conocimiento acerca de los problemas de la sociedad, de los cuales debera
hacerse cargo. Lo que resulta de crucial importancia es que el gobierno reconozca
a los ciudadanos como sus clientes, y su tarea como la de resolver las necesidades
de sus clientes.
Una segunda tarea a enfrentar es la formulacin de polticas pblicas que apunten
a resolver esas necesidades de la poblacin detectadas y priorizadas. Estas
polticas pblicas deben tener la virtud de diagnosticar los problemas, definir

25

principios orientadores para la accin, definir objetivos a alcanzar, determinar

acciones a ser ejecutadas, identificar medios y recursos necesarios y precisar
resultados medibles a ser logrados. Sin polticas pblicas de calidad no se podr
avanzar en resolver las necesidades ciudadanas.
Una tercera tarea tiene que ver con la implementacin de las polticas pblicas
definidas. Esta es una fase crucial, que no siempre recibe la necesaria atencin.
Con este fin se deber desarrollar instituciones, contar con recursos humanos
adecuados, disponer de directivos pblicos competentes, tener reglas del juego
claras, definidas, conocidas, perfectibles, estables y vlidas para todos los actores
y tener sistemas de evaluacin de resultados y del impacto.
Por ltimo la cuarta tarea tiene que ver con la relacin con los ciudadanos. Una
adecuada gestin estatal requiere identificar los grupos que sern afectados por
las polticas pblicas, establecer programas sistemticos de participacin ciudadana
en la gestin pblica, posicionar las polticas pblicas en los entornos relevantes y
medir los impactos y los niveles de satisfaccin alcanzados por los ciudadanos
producto de las polticas aplicadas.
Ciertamente la realidad de la gestin de gobierno dista en mucho de seguir el
diseo propuesto.
Un segundo tema relevante en la gestin pblica, tiene que ver con la calidad del
servicio prestado. En este mbito sera recomendable continuar con los procesos
destinados a mejorar la informacin sobre trmites pblicos, acelerar la tramitacin
y puesta en funciones de la ley de procedimiento administrativo y ampliar los
trmites interactivos realizables por Internet. Un desafo pendiente en esta materia
tiene que ver con un cambio de paradigma: pasar desde la lgica de la sospecha a
la lgica de la confianza, de manera que, por ejemplo, para emprender alguna
actividad econmica o para la obtencin de un beneficio no sea necesario verificar
exhaustivamente el cumplimiento de requisitos, sino dejar dicha verificacin para
una posterior fiscalizacin. Asimismo se debera definir un plazo dentro del cual
todos los servicios pblicos tengan explicitada sus Cartas de Derechos Ciudadanos
y se debera avanzar en cmo se respeta el derecho ciudadano a ser bien servido
por las instituciones pblicas, siendo lo central crear una cultura del reclamo en la
ciudadana y estructurar sistemas eficientes para hacerse cargo de los reclamos,
procesarlos, resolverlos e informarlos a los reclamantes.
Un tercer tema vinculado a la gestin pblica tiene que ver con la gestin de
calidad en los servicios pblicos. Se debera avanzar ms decididamente en tener
un presupuesto pblico ligado a resultados; en poner mayor nfasis en la revisin
de los procesos internos de los servicios a fin de contar con procesos de rediseo
que apunten a incrementar el ahorro en el sector pblico; en crear un espacio para
la innovacin continua en los servicios; y por ltimo, en conocer de forma

26

sistemtica las experiencias exitosas sobre gestin pblica tanto nacionales y

extranjeras. Al mismo tiempo, es imprescindible afinar los criterios, indicadores e
instrumentos para una evaluacin global de los avances gubernamentales en
materia de mejoramiento de gestin, especialmente en materia financiera.
Por ltimo, el gobierno electrnico aparece como una piedra angular en la
modernizacin de la gestin del estado. Es falso contraponer modernizacin de la
gestin con gobierno electrnico. No tendremos una gestin moderna si no se
tiene claridad en que las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologas son
parte integral del esfuerzo modernizador. Por el contrario, cualquier esfuerzo de
modernizar la gestin que no se base en la introduccin de nuevas tecnologas
estar muy cerca del fracaso.
Hoy existe una clara orientacin en el Instructivo Presidencial sobre Gobierno
Electrnico de Mayo del 2001, que ordena el trabajo en torno a la prestacin de
servicios, la gestin interna y la informacin a la ciudadana. Una adecuada
implementacin de este instructivo requiere poner nfasis en los proyectos
transversales que inciden en todos o muchos servicios al mismo tiempo, en la
necesidad de acrecentar el nivel de formacin en nuevas tecnologas de los
funcionarios pblicos, en los recursos financieros necesarios para desarrollar los
programas innovadores, as como considerar el uso de estos recursos ms que
como una inversin como un nuevo tipo de gasto corriente que debera tener
permanencia, y por ltimo en la necesaria vinculacin entre la agenda de gobierno
electrnico con la agenda del pas digital.

6.

La participacin ciudadana y la transparencia en la gestin.

Por ltimo, es necesario anotar los desafos que se tienen en la vinculacin de la

ciudadana con el estado. El primero tiene que ver con la participacin
ciudadana en la gestin pblica. En este mbito una primera tarea que debera
abordarse es la aprobacin de una ley de bases para la participacin ciudadana.
Hay un importante trabajo iniciado, pero es necesario concordar los principios
orientadores y el anteproyecto de ley, por medio de una amplia discusin
ciudadana que valide la propuesta.
Una segunda tarea tiene que ver con los ejercicios de participacin por sectores. A
partir del Instructivo Presidencial de Diciembre del ao 2000 sobre Participacin
Ciudadana, es posible acrecentar las iniciativas que promuevan la participacin y
por decisin administrativa iniciar planes piloto de participacin en la gestin de
servicios. Un nfasis relevante debera darse a las experiencias en nivel de las
regiones.

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En tercer lugar debera incentivarse el desarrollo de instrumentos para la

participacin ciudadana, como las ya mencionadas Cartas de Derechos
Ciudadanos, consultas sobre polticas pblicas, establecimiento de consejos
ciudadanos y otros.
En trminos de la transparencia en la gestin pblica, tal como se expuso, es
mucho lo que se ha avanzado. Si bien estas iniciativas deben fortalecerse y
perfeccionarse, queda an un gran vaco en lo relativo al financiamiento de la
poltica y de las campaas electorales, que amerita, por lo relevante del tema, que
se alcance pronto el consenso necesario para poder legislar sobre la materia.
que
A modo de conclusin.
Para concluir, al mismo tiempo de resaltar lo mucho que se ha avanzado en la
modernizacin del estado en los ltimos doce aos, se debe insistir en lo que
queda pendiente por hacer, lo que requiere un nuevo impulso al proceso de
reforma del Estado.
Entendiendo que el mejoramiento de la gestin es un captulo central de la
reforma, pero no el nico, podremos avanzar en otros mbitos que van ms all
de la modernizacin y que tienen que ver con aspectos sustantivos de un proceso
de reforma del Estado.
Los desafos expuestos muestran la urgencia de abordar ajustes polticos e
institucionales sin los cuales los avances modernizadores aparecen slo como un
buen esfuerzo que no lograr maximizar las posibilidades que abre una autntica
reforma estatal.
Una mirada a las preocupaciones de los ciudadanos y de actores relevantes de la
vida pblica nos indica que esta materia ocupa un importante lugar entre dichas
percepciones. An ms, a propsito de estas materias se han producido
interesantes alianzas, tal como ocurri en la preparacin de la Agenda ProCrecimiento. Entendimientos como ste debieran promoverse y profundizarse,
porque permiten detectar nuevas necesidades ciudadanas respecto del Estado.
Asimismo, si se evala objetivamente el planteamiento gremial dela ANEF que , es
probable que aparezcan muchas diferencias entre la dirigencia gremial y la
propuesta original del Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado, pero en
dicho planteamiento nunca hubo oposicin a los arreglos institucionales. La
preocupacin de los funcionarios tena que ver, ms bien, con el respeto a los
derechos laborales y el mejoramiento de sus condiciones de trabajo, no con la
reforma del Estado.

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En esa misma lnea, el conjunto de actores ligados al tema acadmicos

universitarios, centros de estudios polticos, parlamentarios, ONGs, etc.- ha ido
construyendo un importante consenso en torno a la necesidad de acometer con
profundidad y decisin las tareas de la reforma estatal. El punto decisivo,
entonces, parece estar en la necesidad de construir una voluntad poltica amplia,
tanto al interior del Gobierno y de la Concertacin como de la Alianza por Chile,
para hacerse cargo de los desafos planteados.
La reforma y modernizacin del Estado se mantiene como parte de la agenda
pblica. El momento en el cual se acometa una u otra tarea depender de muchos
factores. Lo que queda claro, es que lo que no enfrentemos hoy deberemos
necesariamente enfrentarlo maana, asumiendo como sociedad los costos de no
contar con los beneficios que trae aparejado el proceso reformador.

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