Shafritz y Hyde.

Clsicos de la Administracin Pblica.

Karl
Eleazar
Caballero,
Quetzaltenango 5 de noviembre de
2016
En esta magnfica obra encontrs joyas invaluables del pensamiento norteamericano
sobre la administracin pblica las cuales han sido publicadas a lo largo de un siglo.
Inobjetablemente la ponderacin maximizada del mismo debe ser duradera no
solamente por el hecho de encuadrarse en la categora indeleble de lo clsico, sino
tambin porque nuestros pases latinoamericanos an no han acendrado una
verdadera cultura de administracin pblica. En seis captulos que identifican periodos
importantes de la historia, la exquisitez de sus artculos y citas enormes de otros
autores se ofrece en orden cronolgico y te d ideas concretas de cul debera ser el
camino a seguir. A continuacin te presentamos una resea fundamental que te
ayudar a interesarte ms por esa obra. El servidor pblico de alto nivel (ministros,
presidentes, directores, etc.) que no hubiesen ledo la obra citada simplemente no
merecen ser parte de la administracin pblica. Te aseguro que cambiaran mucho su
cosmovisin corrupta de aprovecharse del erario pblico y sus privilegios para
convertirse ciertamente en adalides de la prospectiva diakonal del cargo pblico.

I. LA ADMINISTRACIN PBLICA ORTODOXA.

Las dos primeras partes de la presente obra, I VOCES TEMPRANAS Y II ENTRE DOS
GUERRAS MUNDIALES, comprenden autores que pueden ser incluidos dentro del
periodo ortodoxo de la administracin pblica que segn McCurdy (1) abarca de 1887
a 1944, o que Henderson (2) considera etapa de tesis 1887-1945.
El libro se inicia con el artculo de Woodrow Wilson (1856-1924) "El Estudio de la
Administracin" publicado en 1887, ya que es comn dentro de la teora
norteamericana considerar a Wilson el fundador de la administracin pblica como
disciplina acadmica, algunas veces, conjuntamente con Max Weber.
Lo cierto es que "quizs ningn suceso o individuo puede ser identificado con el origen
de la administracin pblica"...(pero) "Wilson fue una de las primeras personas en
plantear importantes cuestiones acerca del papel y la funcin propios de la
administracin en una democracia: Cmo conciliar la administracin pblica experta y
apoltica con el control popular sobre todos los aspectos del gobierno? Quines deben
ser los administradores? Y cuales son, dentro del contexto de la democracia, los
medios, objetivos y lmites apropiados del gobierno administrativo?"(3)
En este sentido, es vlido ubicar en la obra de Wilson, cuyas interrogantes siguen
siendo actuales, el inicio del estudio moderno de la administracin pblica como una
disciplina acadmica autnoma con pretensiones cientficas en una sociedad compleja,
democrtica e industrial.
1. Los planteamientos bsicos.
La prctica y las ideas acerca de la administracin pblica estn conformadas por
valores e instituciones polticos, econmicos, sociales y culturales. En la realidad, es el

contexto de la administracin pblica, ms que su composicin interna, el que

determina su funcionamiento y sus potencialidades de transformacin, ya que la
administracin pblica comprende slo un aspecto de la operacin del sistema poltico.
Todo este contexto da contenido a los supuestos sobre el gobierno, el funcionamiento
de las organizaciones y la naturaleza humanas implcitos siempre en la accin y
reflexin administrativas. Lo mismo sucede en el planteamiento de los problemas y en
la propuesta de soluciones que se perciben como asumibles por la administracin
pblica en diferentes coyunturas histricas.
As ocurre en el caso de Estados Unidos, lo mismo que en cualquier otro pas. Desde
esta perspectiva, el "Estudio de la Administracin" de Wilson fue una respuesta a la
irrupcin de los partidos polticos en la administracin pblica. Desde la Independencia
hasta el arribo al poder del Presidente Jackson, los puestos gubernamentales haban
sido ocupados por la alta burguesa. Pero el surgimiento de los partidos y el
fortalecimiento de valores igualitarios originaron la demanda de abrir el servicio
pblico al hombre comn, prctica que degener en la seleccin poltica y la constante
rotacin del personal pblico, as como en el uso partidista de licencias, franquicias,
recursos, contratos y servicios pblicos en la etapa conocida como de sistema de botn
(1829 a 1883). (4)
Para ese entonces, despus de las guerras
con Mxico, que le haba dado a ganar
extensos territorios, y de Secesin, que
haba privilegiado su desarrollo industrial,
Estados Unidos alcanz un profundo y rpido
cambio econmico y social, igual que una
creciente
influencia
internacional
que
requeran de una administracin pblica
ms estable, profesional y eficaz para
encauzar el desarrollo urbano, comercial e
industrial, y asumir un papel ms importante
en las relaciones internacionales.
Asimismo, alrededor de 1870 se comenzaron
a producir en gran escala cosas nunca antes
hechas por la mano del hombre, como la
electricidad. Ante el auge de las invenciones
cientficas y tecnolgicas, fue natural que
tuviera aceptacin la fe en el progreso
constante de la humanidad y en la ciencia
que permitira crear un mundo organizado en provecho del hombre, para lo cual se
requera eficiencia en la utilizacin de todos los recursos, especialmente los naturales.
Estas creencias positivistas cristalizaron en las aspiraciones de una administracin
pblica manejada por funcionarios preparados que sirvieran a ciudadanos eficientes,
capaces todos de cumplir con el mandato moral del "destino manifiesto".
Fue as posible que un movimiento cvico de reforma moral, encabezado por los
Mugwumps y los Progresistas, entre los cuales se hallaba Wilson, adquiriera gran
mpetu despus de que el Presidente Garfield fuera herido de muerte en 1881 por
Guiteau, un burcrata frustrado, y lograra instaurar el mrito en la seleccin,
permanencia y promocin de funcionarios, al margen tanto de la afiliacin partidista
como del origen social. Se promulg as, la Ley Pendleton que estableci el servicio

civil en 1883.
Wilson crey que se poda aprender administracin de los regmenes autocrticos
europeos sin contaminarse de sus principios polticos, por eso pretendi reconciliar la
democracia con la administracin: la poltica deba controlar a la administracin, pero
la voluntad popular y la administracin eficiente podan corromperse si la poltica
llegaba a ser demasiado partidista; por eso, el administrador poltico partidista tena
que transformarse en un administrador pblico profesional. Pero no bastaba separar a
la administracin pblica de la poltica, la administracin tena que llegar a ser
cientfica para aplicar principios tcnicos a los asuntos del gobierno y legitimar la
centralizacin de la autoridad en la rama ejecutiva. (5)
En la misma lnea de pensamiento, Frank Goodnow (1859-1939), tambin un
acadmico Progresista, conocedor de las ciencias camarales, del derecho
administrativo y de las burocracias europeas no partidistas, recogi la dicotoma
poltica-administracin sugerida por Wilson para proponer una distincin funcional: la
primera tena que ver con las polticas o la expresin de la voluntad del estado, la
segunda con su ejecucin. Consider que el control poltico era tan excesivo que
sujetaba la voluntad popular a los intereses partidistas, a la vez que minaba la
eficiencia administrativa, por lo que la democracia directa y las funciones
administrativas no partidistas deban fortalecerse.(6)
En esa misma poca, las primeras teoras modernas acerca de la administracin
surgieron a la luz de la experiencia adquirida en el manejo de las fbricas. Se
transitaba de la empresa manejada por sus propietarios a la organizacin en gran
escala y corporativa. Asimismo, se comenz a cambiar el enfoque cotidiano para
solucionar contingencias por uno ms general y a largo plazo. Se disearon controles
que reemplazaban la supervisin visual del patrn y se intentaron sistemas
administrativos integrales. (7)
Fue en ese tiempo que Frederick Winslow Taylor (1856-1915) introdujo el mtodo
cientfico en el rea del trabajo. La "administracin cientfica" constituy un nuevo
enfoque al problema general del trabajo humano y su
organizacin: "En el pasado, el primer lugar le ha
correspondido al hombre; en el futuro, el primer lugar
debe ocuparlo el sistema". (8)..."el hombre ordinario
armado con paciencia metdica poda escarbar
sistemtica y previsiblemente las vetas ms profundas
del conocimiento... su radical enfoque positivista a la
organizacin del trabajo...(haca) que todos los
problemas que pudieran estorbar el funcionamiento
preciso y efectivo de la organizacin fabril...fueran
afrontados y resueltos anticipadamente"...(9)
Taylor consider que sus principios tenan validez
universal y estuvo dispuesto a aplicarlos al gobierno,
por lo que dio nuevo vigor a la idea de Wilson de llegar
a constituir una disciplina cientfica cuyo objeto de
conocimiento fuera la administracin pblica.
Tambin un pensador francs influy en la formacin
de lo que ahora se denomina la administracin pblica
ortodoxa, y que desgraciadamente no se incluye en el

presente libro: Henri Fayol (1841-1925). (10). Por primera vez, Fayol concibi a la
administracin como una funcin universal de las empresas, la cual comprenda un
proceso dividido en las etapas de previsin, organizacin, direccin, coordinacin y
control. Formul tambin catorce principios flexibles y susceptibles de adaptarse a
todas las necesidades, aunque "el nmero de principios de la administracin no tiene
lmite".(11) En contraste con Taylor, enfoc su inters en los puestos directivos de las
empresas.
Otro pensador no estadounidense sino alemn, Max Weber (1864-1920), est presente
en esta obra por su reconocida influencia. Su obra lleg a los Estados Unidos va los
refugiados acadmicos de los aos treinta. Weber aport una concepcin estructural al
pensamiento sobre la administracin pblica: la burocracia. Su concepto de burocracia
fue formulado como un tipo ideal, es decir, como una configuracin de determinadas
caractersticas que se construye al reunir las que se observan con ms frecuencia, en
este caso en las organizaciones. De este modo, la burocracia fue definida como una
forma legal racional de organizacin, integrada jerrquicamente por especialistas que
eran nombrados con base en su competencia, y que administraban reglas
impersonales de la manera ms eficiente para conseguir objetivos. Su precisin,
firmeza, disciplina, rigor y confiabilidad sustentaban su mayor eficiencia tcnica. Para
Weber, dada la bsqueda constante de economa y eficiencia del capitalismo, la
burocratizacin de la sociedad era indeseable por oponerse a la verdadera
democracia, pero tambin irremediable.(12)
Esta conjuncin de hombres, - contemporneos
entre s, lo mismo que de Spencer, Edison y Ford hechos, ideas y circunstancias estableci las
principales concepciones del estudio de la
administracin pblica que otra generacin de
autores llevara a sus consecuencias lgicas en las
dcadas siguientes.
2. La culminacin con el New Deal.
Entrado el siglo XX, la administracin pblica
norteamericana continu su expansin, acelerada
por la I Guerra Mundial primero, y despus para
hacer frente a las necesidades de una poblacin en
ascenso y de la nueva sociedad urbana industrial de
los aos veinte.
El tema de la administracin pblica cobr de nuevo
actualidad: Frente a la ola de gobiernos autoritarios
aparentemente ms eficaces, hubo duda de si la
democracia era la mejor forma de gobierno, y de si
la administracin pblica en un rgimen democrtico podra igualar a las eficientes
burocracias del totalitarismo.
En la industria, los hallazgos de los experimentos de Hawthorne (1927-1932), dirigidos
por Elton Mayo, corrigieron el enfoque de la "administracin cientfica" de considerar al
individuo como una unidad aislada. Encontraron que el nivel de la produccin no
estaba determinado por las capacidades fisiolgicas del individuo sino establecido por
normas sociales; que los premios y sanciones no econmicos, afectaban
significativamente la conducta de los trabajadores y limitaban el efecto de los

incentivos econmicos; y que los obreros reaccionaban como miembros de grupos.

Asimismo, pusieron de relieve la importancia de la jefatura y de la participacin de los
trabajadores en las decisiones.(13) En este rumbo que conducira aos despus a la
llamada escuela de las RELACIONES HUMANAS, se encuentra el ensayo de Mary Parker
Follet incluido en el presente libro.(14)
La depresin de 1929 trajo nuevas interpretaciones del papel del gobierno en la
economa. Las virtudes de la autorrealizacin, frugalidad y trabajo duro ya no fueron
vistas como la llave del xito. La gente demand seguridad al gobierno ante el futuro
incierto y ante el fracaso de la economa de mercado. La idea de la planeacin
econmica estatal como un medio para mantener la estabilidad y el crecimiento de la
economa nacional gan aceptacin.
La crisis no detuvo el crecimiento de la administracin pblica, sino lo aceler ms
porque el New Deal ampli las funciones regulatorias del Estado; estableci el
compromiso de la bsqueda del empleo pleno y otorg a la administracin pblica un
papel activo e innovador en la lucha contra la depresin mediante una poltica fiscal
que aumentaba la demanda total mediante dficits deliberados, particularmente en
materia de obras pblicas. Asimismo, moviliz y organiz nuevos grupos econmicos
para incorporarlos en la formulacin y ejecucin de la poltica pblica.
Ante nuevas presiones de los partidos polticos, las leyes Hatch (1939-1940) limitaron
ms la actividad poltica del personal pblico federal, y del estatal y municipal
empleado en proyectos financiados con fondos federales, a quienes se les prohibi la
participacin activa en puestos de mando partidista y en toda actividad de campaa.
Tambin quedaron prohibidos la presin partidista sobre los empleados pblicos, el
clientelismo y la aportacin de fondos para los partidos de contratistas
gubernamentales. Se consolid as el sistema de personal basado en el mrito y se
limpi el sistema electoral de campaas apoyadas
desde el gobierno. (15)
En lo interno, la administracin pblica sufri una
creciente
especializacin,
diversificacin
y
profesionalizacin. Adems, el New Deal requiri
de la aplicacin de los nuevos principios
administrativos
para
mejorar
la
eficiencia
gubernamental, como se consign en el "Informe
del Comit de Direccin Administrativa del
Presidente" suscrito por Louis Brownlow, Charles
E. Merriam y Gulick, que se incluye en esta obra.
En este contexto de los aos treinta, pueden
enmarcarse los trabajos de Leonard White, William
F. Willoughby y Luther Gulick, incorporados al
presente
volumen
de
CLASICOS
DE
LA
ADMINISTRACION PUBLICA, quienes sobre los
supuestos establecidos en el pasado, culminaron
la corriente que se ha dado en llamar
"administracin pblica ortodoxa".
En particular, White recuper el rumbo que Wilson haba sugerido cuando escribi el
primer libro de texto de administracin pblica en 1926 (16), con un enfoque diferente
al formalista y jurdico; Gulick recogi los principios de la "administracin cientfica",

fundamentalmente de Fayol para aplicarlos a las tareas del gobierno (17). Ambos,
junto con muchos otros pensadores, lograron as constituir una disciplina capaz de
ingresar a las aulas universitarias.
En resumen, la administracin pblica ortodoxa se bas en los siguientes supuestos
principales:
a. La dicotoma poltica/ administracin es una verdad autoevidente y deseable.
b. La administracin debe ser neutral y estar bajo el control de la poltica mediante la
delimitacin de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos
al proceso debido.
c. La administracin pblica constituye un campo con contenido propio. Su objeto se
localiza en la burocracia gubernamental, especficamente en el Poder Ejecutivo.
d. El fin ltimo de la administracin pblica es la eficiencia, entendida como el logro de
objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.
e. "Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base
la experiencia organizativa del hombre, que pueden servir para regir el ordenamiento
de cualquier asociacin humana, de cualquier tipo. Estos principios pueden estudiarse
como un asunto tcnico, sea cual fuere el propsito del organismo, el personal que lo
constituye o la teora constitucional, poltica o social sobre la cual se base".(18)
f. La tarea del jefe ejecutivo es planificar, organizar, administrar el personal, dirigir,
coordinar, informar y presupuestar (en ingls POSDCORB).
g. La estructura de las organizaciones es formal y debe ser impersonal; constituye un
asunto tcnico aprovechar al mximo las ventajas de la especializacin vertical y
horizontal.
h. Formalizar las relaciones reduce la confusin y crea certidumbre y predecibilidad en
el comportamiento de los trabajadores.
i. El mtodo cientfico debe aplicarse en la clasificacin de puestos, y en la seleccin,
remuneracin y promocin del personal pblico.
j. El rendimiento de los trabajadores es una forma de comportamiento social, resultado
de su organizacin informal en grupos, por lo que la supervisin ms efectiva es la que
toma en cuenta la participacin de los grupos y sus lderes informales.
k. El presupuesto es uno de los instrumentos principales de la planeacin,
coordinacin, control e informacin.
l. La administracin pblica es un arte, pero es capaz de llegar a ser una ciencia libre
de valores por su propio derecho. (19)
3. La divulgacin a nivel mundial.
Estas ideas acerca de la administracin pblica ganaron aceptacin inmediata y dieron

origen a un gran nmero de textos y de acciones. Su sencillez y precisin estimularon

su rpida divulgacin nacional y en la postguerra dieron base a la asistencia tcnica
que las Naciones Unidas comenz a prestar a los pases en desarrollo. Hoy siguen
vigentes en muchos de los libros que se escriben sobre la administracin
gubernamental y en muchas de las acciones que se emprenden para mejorar la
actuacin del gobierno. Ejemplo del vigor de estas ideas, es la reinterpretacin del
enfoque tcnico que elabora Seckler-Hudson y
que se presenta en este libro.
Los temas principales de la administracin
pblica
ortodoxa
han
sido
la
reforma
administrativa, la economa y eficiencia, la
estructura formal de las organizaciones, el
personal, y el presupuesto.
Los propsitos de reforma parten del supuesto de
que los procesos administrativos vigentes tienen
que mejorarse; en este sentido, el estudio y la
prctica de las reformas administrativas han sido
pragmticos y normativos. El fin de estas
reformas han sido persistentemente la economa
y la eficiencia, a pesar de la importancia de otros
valores como una mayor respuesta a las
necesidades del pblico, igualdad y trato justo,
lucha contra la corrupcin o participacin
ciudadana. Asimismo, se ha mantenido la fe de
que los males de la administracin pueden
curarse, al menos parcialmente, por la reorganizacin formal guiada por los
"principios". En materia de personal se ha promovido fundamentalmente la
"meritocracia": el mejor hombre en cada puesto mediante concursos abiertos y
exmenes de competencia en el reclutamiento, seleccin y promocin. Adems, se ha
enfatizado la tecnificacin del presupuesto como instrumento de programacin, de
economa y eficiencia, de control y evaluacin. (20)
II. LAS TEORAS HETERODOXAS.
Durante las siguientes dcadas, a partir de la administracin pblica ortodoxa" se
desarrollaron crticas, enfoques distintos y nuevos campos de estudio de la tarea
administrativa gubernamental con la ayuda de las ms diversas disciplinas
acadmicas, como se puede apreciar en las selecciones comprendidas en los
apartados III PERIODO DE LA POSTGUERRA, IV LOS SESENTA Y V LOS SETENTA, del
presente libro.
En ese periodo, el auge econmico estimul el crecimiento y diversificacin de las
organizaciones empresariales y, obviamente, la aparicin de necesidades
administrativas inusitadas. Como respuesta, de la planeacin se transit con nuevas
tecnologas complejas hacia las polticas y la planeacin estratgica, ms adecuada
para tratar con la incertidumbre; la organizacin se transform en teora de la
organizacin, que rest importancia a la estructura formal, a la diferenciacin vertical y
a la divisin del trabajo para propiciar la flexibilidad y la creatividad, los equipos y las
decisiones descentralizadas; la administracin de personal se reenfoc como recursos
humanos para resaltar su carcter estratgico, y el trabajador se concibi, ya no como
sujeto de control y disciplina, sino como ser humano dispuesto al despliegue de sus

potencialidades en las misiones encomendadas segn el ciclo laboral que corresponda

a su edad; la direccin se convirti en liderazgo, motivacin y manejo de conductas de
grupo; y con la aparicin de la ciberntica y de nuevas tecnologas, el control se
redefini como informacin para prevenir problemas, y medir, evaluar y corregir el
desempeo.
La tecnologa inventada para la guerra, como la
Investigacin de Operaciones OR y el surgimiento
de las primeras computadoras renovaron los
mtodos cuantitativos que han ido conformando
la actual CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
("Management Science"). Asimismo, creci la
conciencia de la importancia del ambiente en el
manejo y xito de las empresas, con el
surgimiento de los "enfoques de sistemas" que
enfatiza la interdependencia interna y externa, y
"de contingencia" que asla las variables de la
situacin que se enfrenta.
Bajo la influencia constante de las ideas y
prcticas
administrativas
privadas,
la
administracin pblica sigui su expansin
impulsada por un Estado que asuma la
responsabilidad de enfrentar las adversidades y
deficiencias que afectaban al ciudadano individual en la sociedad industrial, que se
denomin "Estado de Bienestar".
En el campo de la poltica, se reconoci la responsabilidad del gobierno de mantener
altos niveles de empleo y de actividad econmica en 1946. El arribo a una sociedad
plural y multicultural, origin la demanda de mayor igualdad y proteccin, el rechazo al
autoritarismo, la exigencia de mayor democracia y la lucha contra todo tipo de
discriminacin. La nueva preocupacin por los problemas de control y tica de los
funcionarios fue producto del caso Watergate y de la renuncia de Nixon.
Los autores seleccionados en esta obra y que corresponden a este periodo, pueden
incluirse aun bajo riesgo de caer en simplificaciones, dentro de los siguientes
desarrollos del pensamiento administrativo:
1. Teora de la organizacin.
El problema de la gente y las organizaciones se presenta en dos niveles: micro de
individuo y grupo, participacin, decisin, liderazgo y motivacin; macro de enfoques y
modelos para explicar la interaccin entre las organizaciones formal e informal o la
organizacin como un sistema abierto.
Al primer nivel corresponden los trabajos de Maslow y McGregor que replantearon las
concepciones iniciales acerca de la motivacin, enfocadas originalmente en la utilidad
y la ganancia individual por Taylor. Maslow formul, con base en la experiencia clnica,
la teora de las necesidades humanas que considera que son las necesidades del
individuo las motivaciones primarias en el trabajo y que sostiene que el hombre tiende
ms hacia la salud, la felicidad y la realizacin propia, que a los deseos negativos de
fracaso y autodestruccin. En el mismo sentido, McGregor, de acuerdo con su Teora Y,

concluye que la mayora de los seres humanos ejercen su autonoma, asumen su

responsabilidad y despliegan su creatividad en busca de su autorrealizacin.
En el segundo nivel pueden ubicarse los trabajos de Barnard, Merton, Katz y Kahn,
Downs, Bennis, Parkinson, Peter y Levine, que forman parte del presente libro.
A diferencia del pensamiento ortodoxo que haba dedicado su atencin a la estructura
y a la autoridad formales de las organizaciones como sistemas cerrados, Barnard
sostuvo, en contra de Fayol, que toda autoridad organizacional fluye de la base a la
cspide mediante un sistema efectivo de comunicacin; y Katz y Kuhn, al aplicar la
teora de sistemas, replantearon a las organizaciones como sistemas abiertos en
constante interaccin con un medio ambiente cada vez ms dinmico.
Asimismo, los rasgos burocrticos implcitos en la administracin ortodoxa fueron
presentados en todas sus consecuencias negativas. Merton demostr cmo la excesiva
rigidez, los trmites, el tratamiento impersonal y la resistencia al cambio tendan a
desplazar los objetivos y a convertir a los medios en fines en s mismos. En esa misma
direccin se encontraron "leyes" y "principios", como la Ley de Parkinson ("el trabajo
se alarga hasta llenar el tiempo disponible para su terminacin"), la de Murphy ("si
algo puede fallar, fallar), la de Miles (la posicin u opinin depende del puesto que
se ocupe), el Principio de Peter ("en una jerarqua, cada empleado tiende a subir
hasta su nivel de incompetencia") que testificaron las disfunciones sealadas por
Merton. Downs hall que las burocracias experimentaban un ciclo de vida que
determinaba su crecimiento y estancamiento, del cual dependan sus posibilidades de
manejo.
En la medida que el cambio tecnolgico se hizo ms rpido, surgieron nuevas formas
de organizacin: funcional, divisional, matriz, adhocracia, de red, por contrato, alianzas
estratgicas, todas con tendencia a reducir niveles jerrquicos, con vida limitada y con
una concepcin orgnica, ya no mecnica como lo haba propuesto la ortodoxia. Por
eso, Bennis seal que las organizaciones futuras requeriran de capacidad para el
cambio, de la participacin y del liderazgo democrtico y promotor de la
transformacin.
Para hacer frente al medio ambiente dinmico, surgi el Desarrollo Organizacional DO,
como la aplicacin de tcnicas de las ciencias sociales al manejo del cambio y de la
adaptacin de las organizaciones, a su dinmica interna y realidades externas
mediante procesos educacionales, enfocados en las relaciones interpersonales, como
el trabajo en equipo, la comunicacin y la solucin colectiva de problemas con ayuda
de mtodos cientficos. El propsito era enriquecer los recursos humanos como una
manera de renovar la organizacin. (21)
Ya al final del periodo, cuando la administracin pblica detiene su crecimiento e inicia
su retirada, Levine seal cmo las organizaciones se llegan a adaptar ante la escasez
de recursos.
2. La insoslayable poltica.
Desde los tiempos de la administracin pblica ortodoxa, distintos autores comenzaron
a identificar el papel de la administracin pblica en diferentes funciones del sistema
poltico, no solamente en la ejecucin de la poltica pblica. Este reconocimiento
revivi el problema de cmo establecer una administracin responsable ante la

voluntad popular democrtica

capaz de evitar la corrupcin.

La participacin activa de los

funcionarios en la integracin de
intereses de los diferentes grupos,
se descubri que poda servir a
diversos propsitos: para definir el
inters pblico, como lo expuso
Herrings, o como en el caso de la
Tennessee Valley Authority, para
formular los planes y programas
gubernamentales, segn Lilienthal,
o para cooptar elementos que
amenazaban
su
estabilidad
o
existencia conforme a Selznick; pero
esta participacin poltica no slo
era un hecho, sino que para
Appleby, adems de ser necesaria para el funcionamiento administrativo, fortaleca el
control de la discrecionalidad burocrtica.
Long fue ms all al sealar lo imprescindible de esta participacin poltica interna y
externa en un medio competitivo y conflictivo, que la haca necesaria para formar
alianzas y coaliciones que acumularan el poder suficiente para sobrevivir y cumplir con
las tareas encomendadas, para desarrollar intereses propios o servir los de otros.
Tradicionalmente, el pluralismo haba sido apreciado como un medio de estabilizacin
de los sistemas polticos y sociales porque en teora origina un conjunto de fuerzas y
presiones que actan y reaccionan unas respecto a otras y hacen posible la
"neutralidad" de los funcionarios, como propugn la administracin ortodoxa.
Sin embargo, la realidad mostr efectos diferentes del pluralismo. Por una parte, en
materia de las relaciones intergubernamentales provoca el "leve caos" y las "grietas
mltiples" a que se refiri Grodzins desde la perspectiva local; o bien, la proliferacin
de centros decisorios separados pero funcionalmente interdependientes que se
debaten en la confusin y en la competencia como seal Kaufman. Por otra, como
sostuvo Lowi, las dependencias burocrticas frecuentemente son "capturadas" por los
mismos grupos que pretenden regular, de modo que se vuelven incapaces de
distinguir entre el inters pblico y el inters de esos grupos. Lo que es bueno para el
grupo se convierte en bueno para la Nacin a los ojos de la burocracia. Asimismo, rara
vez las dependencias encuentran grupos capaces de equilibrarse entre s y
normalmente estn a merced de un slo grupo importante.
Tambin la concepcin ortodoxa de un servicio civil neutral, racional, responsable y
eficiente con base en el mrito, fue cuestionada por "la burocracia representativa"
propuesta por Krislov, y que sostuvo que en la verdadera democracia, el servicio
pblico deba reflejar la composicin de la poblacin. En contra tambin de la tradicin
ortodoxa, Krislov propuso que la burocracia sirviera tanto para proporcionar servicios
pblicos, como para aumentar la equidad social mediante la creacin de empleo y el
mejoramiento de las condiciones del pblico al que atiende. De otro modo difcilmente
ganara legitimidad y credibilidad pblicas.
En otro aspecto, la corrupcin manifiesta en el caso Watergate, impuls a autores

como Mosher a renovar el inters en una tica del sector pblico y en un cdigo de
conducta con normas ms complejas y efectivas.
El pensamiento ortodoxo no otorg un papel activo al ciudadano porque la
administracin fue considerada un asunto tcnico. No obstante, la insatisfaccin con
los costos y el desempeo del gobierno hizo surgir una gran variedad de enfoques para
la participacin ciudadana como solucin a una burocracia inefectiva y carente de
respuesta a los problemas de la gente. (22) As resurgi "la democracia participativa"
que plante el involucramiento directo de los ciudadanos en los procesos de formacin
de la poltica pblica, en la realizacin de los programas y en la toma de decisiones
administrativas.
Desde el marxismo, tambin se critic a la administracin pblica ortodoxa: "El estado
no se puede dividir en dos: una parte poltica y opresiva, y otra administrativa y
neutral. El estado es un estado de clase, no slo por lo que hace; no slo por su
actividad, sino en virtud de la forma organizativa de sta. La naturaleza capitalista del
estado se expresa en cada detalle de su organizacin...la administracin del estado
es una parte integral de la lucha de clases...Es importante ver el significado poltico de
la administracin no slo en trminos del conflicto poltico declarado, sino en trminos
de la molienda administrativa cotidiana que reduce los problemas sociales a partculas
tan pequeas que parecen no tener ningn significado poltico..."(23).
3. El redescubrimiento de la poltica pblica.
En este periodo, la poltica pblica se constituy como uno de los campos ms
importantes de la administracin pblica, para algunos la frontera con la ciencia
poltica. Dentro de este tema se pueden incluir a Simon, Lindblom y Dror, cuyos textos
se presentan en esta obra.

La administracin ortodoxa supuso la toma de decisiones racional; sin embargo, para

Simon era imposible una conducta racional en el mundo real y aun una aproximacin

razonable a la racionalidad objetiva; el "hombre administrativo" se detena en su

bsqueda antes de encontrar "la mejor manera" de Taylor, porque la racionalidad
estaba limitada no slo por factores externos sino por la tendencia humana a ya no
esforzarse ms cuando ha encontrado una opcin que considera suficientemente
buena y entonces toma una decisin "satisfactoria". Por su parte, Lindblom describi
las decisiones en la administracin pblica como incrementales, es decir, como un
ajuste mtuo de los puntos de vista o intereses a partir de una situacin existente, en
donde quienes toman la decisin responden paso a paso a las propuestas de los otros
protagonistas o a las consecuencias imprevistas de tales decisiones.
Para Dror, las ciencias contemporneas eran inadecuadas para mejorar la formulacin
de las polticas, por lo que era necesaria una revolucin cientfica para encontrar un
nuevo paradigma: las ciencias de la poltica pblica. Se trataba de estimular partes de
las ciencias contemporneas relevantes para la formulacin de polticas pblicas que
mejoraran la utilizacin de los insumos cientficos en esta formulacin; as como de
producir ms conocimiento sobre los instrumentos y asuntos de la poltica pblica.(24)
En este marco se inscribe el artculo de Dror, incluido en este libro, acerca de la nueva
profesin de analista de la poltica pblica.
As el anlisis de la poltica pblica se convirti en un medio de investigar su calidad,
pero su aplicacin no ha sido sencilla, como lo seala el estudio de caso elaborado por
Pressman y Wildavsky que forma parte de este libro.
4. El presupuesto como instrumento de direccin.
En contraste con la ortodoxia, la tcnica del presupuesto ha evolucionado de un
sentido de control negativo a positivo y de un carcter neutral al reconocimiento de su
naturaleza poltica. En el periodo comprendido, su desarrollo pas por diferentes
etapas(25): el presupuesto por objeto del gasto, tradicional y orientado al control
(1921-1939); el presupuesto funcional, de desempeo o programtico, con propsitos
de direccin (1940-1960); el presupuesto por programas PPBS, destinado a la
planeacin econmica (1961-1970; la administracin por objetivos MBO, que enfatiza
la descentralizacin presupuestal (1970-1976); y el presupuesto Base Cero ZBB, que
resalta la jerarquizacin de prioridades (1976-1980). Se pas as, de concebir al
presupuesto como un medio de asegurar que el dinero se gastara conforme a lo
aprobado, a considerarlo una herramienta de planeacin y evaluacin. En todas estas
etapas, encontrar y desarrollar mtodos de anlisis y medicin de los efectos de las
polticas y programas gubernamentales fue una preocupacin constante.
En esta tendencia, pueden ubicarse la bsqueda de Key y de Lewis de bases tericas;
el anlisis de Schick de las etapas de la reforma presupuestal; y el hallazgo por
Wildavsky de procesos incrementalistas y polticos en la formulacin del presupuesto;
as como el estudio del mismo Wildavsky, que expone los problemas originados en el
ambiente poltico de la evaluacin de programas. Sobre la misma evaluacin, se
incluye en esta obra el trabajo de Carol H, Weiss.

5. Las limitaciones de la disciplina.

El carcter cientfico de la disciplina que propugnaba la ortodoxia fue cuestionado por
la escasa solidez de sus principios que ni eran cientficos como lo advirti Simon
cuando los calific de proverbios, ni tenan un carcter universal como lo seal Dahl,
cuyo ensayo desgraciadamente no se incluye en
esta obra.
Waldo fue ms all al plantear que el pensamiento
norteamericano acerca de la administracin
pblica estaba profundamente penetrado por las
tendencias culturales y las condiciones polticas,
econmicas y sociales prevalecientes a finales del
siglo pasado y principios del actual. El "evangelio
de la eficiencia" haba sustentado el intento de
constituir una ciencia a partir de la experiencia, el
sentido comn y la recoleccin de datos.(26)
Aos ms tarde, la preocupacin de la
administracin pblica ortodoxa por la eficiencia, la
eficacia,
el
presupuesto
y
la
tecnologa
administrativa fue cuestionado por una corriente
que propuso la equidad social y demand mayor
inters en las teoras normativas, en la filosofa y
en el activismo, en contra del conductismo
imperante. Esta "nueva administracin pblica" trat de replantear la disciplina
tradicional respecto a sus relaciones con la ciencia poltica y la administracin de
negocios. El trabajo de Frederickson, incorporado al presente volumen, resume los
planteamientos.
Tambin desde el marxismo, la disciplina fue cuestionada por su falta de perspectiva
epistemolgica e histrica: " Los norteamericanos estudian la administracin pblica
como organizacin, gerencia, etc. y no como tambin es objetivamente ese fenmeno:
la mediadora entre el estado y la sociedad...la administracin pblica como disciplina
no puede ser analizada haciendo caso omiso de los intereses particulares de las clases
dominantes y de las propias modalidades que adquiere el aparato administrativo
respecto de sus intereses".(27)

SEGUNDA PARTE
III. A partir de los ochenta.
1. La globalizacin.

Los ltimos lustros se han caracterizado por la aceleracin del desarrollo cientfico y
tecnolgico que ha impulsado la globalizacin de la economa, la revolucin de las
comunicaciones y el cambio constante en las organizaciones y roles sociales.
En el mbito privado, las empresas se han reducido ante la competencia globalizada
para responder mejor a sus clientes, ser ms eficientes en la operacin y adaptarse
ms rpido a los cambios de su medio ambiente. Las organizaciones tienen que
responder con mayor flexibilidad y agilidad conducidas por ejecutivos capaces de hacer
cambios masivos y "revolucionarios". De ah, la popularidad de tecnologas como la de
Calidad Total TQM que se enfocan en el consumidor, promueven el inters en el
mejoramiento continuo en todo lo que la organizacin hace, tratan de medir sus logros
con precisin y delegan poder de decisin a los trabajadores. Lo mismo que la
Reingeniera que implica un cambio radical y mensurable en la organizacin para
determinar nuevos procesos.
Los valores han cambiado: Las computadoras han permitido nuevas formas de
organizacin y ubicacin de los centros de trabajo, convertidos cada vez ms en
centros de informacin. La productividad y la eficiencia ya no son los valores que
fueron, pero hacen posible salarios ms altos, costos ms bajos y la conquista y
expansin de mercados. "Estados Unidos fundado por estoicos se convirti en sociedad
de epicreos ".(28)
2. El neoliberalismo.
La adopcin de polticas neoliberales ha significado la reduccin de las estructuras del
sector pblico, del mbito de su funcin regulatoria y de la escala y composicin de la
red de bienestar social. Al mismo tiempo ha acentuado la mayor interpenetracin con
el sector privado y promovido la privatizacin de las
funciones pblicas.
Este cambio de rumbo ha sido consecuencia de la
adopcin de polticas econmicas neoliberales. Desde
la poca de Roosevelt, las teoras keynesianas haban
sustentado la poltica econmica dirigida a mantener
el mximo empleo, pero la inflacin creciente
promovi el viraje hacia el monetarismo que prometa
reducir la inflacin sin una poltica de ingresos, lo cual
atrajo a lderes y votantes. El gobierno abjur de su
compromiso de enfrentar el desempleo.
"En Gran Bretaa, el monetarismo se convirti en una
doctrina poltica de dar prioridad al combate a la
inflacin por encima del desempleo, reducir el papel
del estado en la economa privatizando empresas
pblicas, limitar el role de los sindicatos en la poltica
y en el mercado de trabajo, reducir impuestos a los
altos ingresos, disminuir el gasto pblico y hacer de los agregados monetarios el
objetivo central de la poltica econmica". (29)

Como consecuencia, el debate ha girado alrededor de los roles de las organizaciones

pblicas, privadas y no lucrativas, y los efectos de la retraccin de la administracin
pblica y la privatizacin. En este contexto puede ubicarse el trabajo de Naomi Caiden,
sobre el nuevo ambiente poltico del presupuesto que forma parte de la presente
antologa.
Obviamente, muchos otros temas han merecido la atencin permanente de los
diversos autores. As, el creciente inters en las polticas pblicas ha convertido su
anlisis en un campo slido de investigacin y prctica administrativa, como lo
testimonia el fragmento de Meltsner; y el poder y la responsabilidad de la burocracia,
en especial a nivel local y en las relaciones intergubernamentales, as como la tica del
personal pblico siguen siendo preocupacin constante, como se registra en los
trabajos de Lipsky, Wright y Thompson, todos parte de esta antologa.
3. La influencia de la administracin de negocios.
a. "El gobierno como los negocios".
En el campo de las ideas administrativas, se ha renovado la creencia ortodoxa de que
la efectividad en los asuntos pblicos puede ser alcanzada siguiendo los principios y
prcticas de los negocios privados, con lo cual se ha acentuado la transferencia de
concepciones, enfoques y tecnologas empresariales al sector pblico. En esta temtica
puede ubicarse el trabajo de Graham T. Allison, acerca de lo pblico y lo privado,
incorporado a este volumen.
La teora de la economa de la decisin pblica ha ganado presencia como un enfoque
basado en la teora microeconmica que percibe al ciudadano como un consumidor de
los bienes y servicios gubernamentales, y que trata de maximizar la respuesta
administrativa a las demandas de los ciudadanos mediante la creacin de un sistema
de mercado para las actividades gubernamentales, en el cual las agencias pblicas
competiran para proporcionar a los ciudadanos los bienes y servicios. Concluye esta
teora que como monopolio sujeto a la influencia de los grupos organizados, el gobierno
es institucionalmente incapaz de representar las demandas de los ciudadanos
individuales. La propuesta es la mxima aproximacin al nivel de los ciudadanos para
que puedan controlar la calidad de los servicios pblicos en un ambiente de
competencia e innovacin.(30)

No todos han estado de acuerdo con la

glorificacin de la eficiencia privada. Downs y
Larkey (31) han planteado que los gobiernos
son ms eficientes y la iniciativa privada
menos eficiente de lo que se ha credo; que es
imposible comparar con justicia la eficiencia en
ambos tipos de organizaciones. Los objetivos
gubernamentales pueden ser conflictivos y no
se escogen conforme a lo que puede hacerse
sino a lo que debe hacerse, por lo que es
frecuente que se asuman tareas que nadie
sabe cmo hacerlas. Asimismo, los organismos
pblicos estn sujetos a la renovacin
democrtica, lo que provoca falta de
continuidad. Adems, si la libertad de que
gozan las empresas se otorgara a la burocracia
del gobierno, se menguara su responsabilidad
y perdera la democracia; o dicho de otro
modo, hay lmites a la eficiencia que los organismos pblicos pueden lograr en virtud
de los tipos de problemas que se les encomiendan, de las limitaciones legales, de su
escala organizacional y de las previsiones que se toman para impedir el abuso del
poder. Dadas las diferencias, no existen soluciones para los males gubernamentales ya
listas en las tecnologas del sector privado. Los mtodos de los negocios son mucho
menos apropiados para mejorar la eficiencia del gobierno de lo que popularmente se
cree. Lo que se necesitan son diferentes mtodos de administracin.
En los noventa este debate ha continuado. El paradigma ortodoxo ha seguido siendo
objetado por sus limitaciones, pero sobre todo en relacin a la administracin
empresarial.
Para Barzelay (32), el antiguo paradigma solucion el abuso partidista y fortaleci la
responsabilidad democrtica, pero suprimi la inteligencia y la creatividad porque
requera de la misma discrecionalidad que haba permitido la corrupcin. Por lo tanto,
propone un nuevo paradigma que sustituya el anterior concepto general de inters
pblico, por los resultados concretos que le importan al ciudadano; y que reemplace la
ambigua nocin de eficiencia, por los conceptos de producto o servicio, de calidad y de
valor definidos desde la perspectiva del cliente. El personal debe organizarse de modo
que pueda percibir su contribucin a los objetivos, asumir su responsabilidad en el
logro de resultados, y desplegar su creatividad y capacidad de innovacin para cumplir
misiones. Todo lo cual implica mayor flexibilidad en las reglas y en los sistemas
administrativos, as como funciones ejecutivas muy diferentes al anterior POSDCORB.
Otros autores han propuesto "reinventar el gobierno"(33), porque no basta crear
nuevas burocracias o privatizar las existentes. Se requiere tomar del renovado espritu
empresarial (que no es exclusivo de la iniciativa privada) la competencia, la decisin
del consumidor y otros mecanismos no burocrticos para actuar tan creativa y
efectivamente como sea posible, sin olvidar que el gobierno no puede aspirar a las
mismas eficiencias del mercado porque no puede diferenciar servicios, ni actuar a solas

y a puerta cerrada. "Reagan habl como si se pudiera ir con un escalpelo simplemente

a cortar desperdicio, fraude y abuso. El gobierno es como una gente cuando quiere
adelgazar, debe comer menos y ejercitarse ms, no cortarse dedos o manos... Los
servicios pueden darse por contrato, pero el gobierno no...No necesitamos ms o
menos gobierno, sino un gobierno mejor".(34) Al efecto propusieron diez principios que
amplifican el enfoque de calidad total TQM.
b. El gobierno por contrato o por mandato.
En la prctica de la administracin pblica, la separacin y hasta oposicin entre lo
pblico y lo privado, implcitas en el pensamiento ortodoxo, se ha visto desdibujada por
multitud de relaciones que hoy conectan las dependencias con los negocios privados
por lneas de recproca influencia.
Con el objeto de dar flexibilidad al sistema de personal e incrementar la capacidad de
utilizar los servicios de expertos, ha surgido una "burocracia en la sombra"(35)
compuesta por miles de trabajadores del sector privado de tiempo completo que
depende directamente de los contratos gubernamentales, que funcionan como si
pertenecieran al servicio pblico y que realizan tareas tanto altamente especializadas
como no calificadas. Adems, el personal pblico emigra hacia las industrias con las
que ha tenido trato con salarios mucho ms elevados y viceversa, sobre todo en las
agencias regulatorias. Este extenso complejo de relaciones administracin pblica iniciativa privada ha formado una gran variedad de arreglos financieros y legales para
desempear las funciones pblicas, as como nuevos instrumentos o herramientas que
permanecen ocultas tras las ideologas que enfatizan el conflicto sector pblico-sector
privado. (36)
Por otra parte, la neutralidad burocrtica
apreciada por la ortodoxia, se ve
amenazada ante el asedio de miles de
representantes de grupos de presin, en
los
ochenta
ms
de
cien
mil
concentrados slo en los procesos de
regulacin, con los cuales los burcratas
federales
tienen
relaciones
de
acomodacin y cooperacin, si no es que
de colusin.(37)
Por eso, la burocracia ya no es una
estructura formal de servidores civiles cuyo trabajo se hace en nombre de algn inters
pblico general, como era el ideal ortodoxo, sino una estructura ms extensa, en la
cual mucho del trabajo es ejecutado por contrato. Las burocracias formal y "en la
sombra" han alcanzado tal interdependencia que deben ser pensadas como un sistema
nico.
c. La privatizacin

La privatizacin se ha utilizado como un instrumento de poltica econmica para

incrementar la eficiencia y la competitividad, deshacerse de empresas pblicas
ineficientes, reestructurar las empresas y la economa nacional, atraer capital
extranjero, o satisfacer demandas de deudores multilaterales. Sin embargo, la
concentracin de la propiedad en manos privadas puede menguar la equidad y
tambin la eficiencia; los cambios concomitantes en el poder poltico y social apenas
comienzan a observarse.
La privatizacin ha trado profundas consecuencias en el papel, funciones, personal y
recursos de la administracin pblica. Dentro de esta problemtica se encuentran los
trabajos de Frederick C. Mosher sobre los problemas laborales provocados por la
privatizacin y el de Ronald C. Moe, referido tambin a la privatizacin, que forman
parte de la presente obra.
En esta materia, Wolf (38) ha resaltado los diferentes efectos que resultan del uso de
medios pblicos y privados. Wolf plantea las diferencias que resultan de utilizar
mecanismos de mercado o pblicos para la realizacin de objetivos gubernamentales:
Los sistemas de mercado tienden a ser ms eficientes en el uso de recursos en un
lapso dado y, a largo plazo, son ms innovadores, flexibles, dinmicos y se expanden
ms; pero no garantizan la equidad en el sentido de igualdad de oportunidades,
aunque si la imparcialidad del dinero, al margen del favoritismo, influencia o
arbitrariedad, a los cuales son ms susceptibles las burocracias gubernamentales.
Entre ms participacin se otorgue al mercado, ms se afrontarn sus riesgos y
defectos, y viceversa. Sin embargo, las fallas de las burocracias pblicas pueden
aminorarse mediante la introduccin de algunos elementos de las fuerzas del mercado
en las operaciones gubernamentales. Por eso considera Wolf que la decisin entre
mercado o gobierno es una seleccin entre diferentes combinaciones de los dos y de
los diferentes modos de uno y otro de asignar recursos. En el fondo existe una tensin
entre la concentracin y centralizacin del poder, necesario para garantizar el control
poltico, y la toma de decisiones dispersas, indispensable para la eficiencia econmica
y el avance tecnolgico.
4. Proliferacin de teoras sin una teora general.
Uno de los mayores problemas de la administracin
pblica como disciplina radica en su carencia de un
cuerpo sistemtico de teora. A lo largo de estos
CLSICOS DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA pueden
apreciarse conceptos y teoras que cubren aspectos
parciales, pero no una teora general.
Ciertamente se ha transitado de las concepciones
simplistas o ideolgicas y de las especulaciones inductivas a la investigacin seria con
el auxilio de las ideas, enfoques, metodologas y tcnicas de otras disciplinas; ha
quedado claro tambin que la administracin pblica es resultado de un conjunto de
factores polticos, econmicos, sociales y culturales interrelacionados, por lo que es
ingenuo e intil enfocar tcnica y aisladamente "la utilizacin efectiva de recursos
humanos y materiales para alcanzar objetivos "; pero la dinmica de transformacin

del objeto de estudio mismo, la administracin pblica como quiera que se la defina,
ha ido ms rpido que la capacidad de anlisis y teorizacin. En este marco es
importante el artculo de Rosenbloom, que forma parte de la presente obra, en la
discusin de los diferentes enfoques con que se ha abordado el estudio de la
administracin pblica.
IV. LA ADMINISTRACIN PUBLICA MEXICANA.
La administracin pblica en Mxico, como pas perifrico, ha estado conformada
fuertemente en sus ideas y prcticas por el exterior; de hecho, los fenmenos
administrativos pueden explicarse como resultado de la aplicacin de las ideas y
prcticas administrativas extranjeras a la realidad mexicana y de su confrontacin con
la misma. Aun los esfuerzos de reforma administrativa se han intentado tambin bajo
la influencia internacional, ms que por factores completamente endgenos.
1. La colonia.
Durante los siglos XVI y XVII los Habsburgos crearon la burocracia para ejercer
soberana y aumentar al mximo el acceso a los recursos coloniales. Se apoyaron en la
Iglesia como aliado y socio para mantener el orden establecido como natural y dado
por Dios. La burocracia fue el ncleo institucional del sistema poltico que equilibraba
los intereses de la metrpoli con los de los diversos grupos de la sociedad colonial.

La poltica imperial estuvo basada en la desconfianza, otorgaba a la administracin

amplsimas atribuciones, pero en la prctica la autoridad estaba muy fragmentada; se
daban instrucciones minuciosas y se pedan informes excesivamente meticulosos;
adems los actos jurdicos importantes necesitaban de la confirmacin del Rey para su
validez. Garantizar la lealtad al Rey y a la Madre Patria era el propsito bsico de la
seleccin del personal burocrtico, siempre espaol. El gobierno del Virrey era
personalista y por la propia seguridad se encargaba de los asuntos ms nimios, sin
delegarlos. Se consenta la comunicacin directa del Rey con autoridades
subordinadas. Haba visitas de inspeccin y juicios de residencia para depurar
responsabilidades, sobre todo en defensa de los intereses del fisco, rara vez de la
poblacin.
Todo derecho de propiedad privada derivaba originariamente de la gracia o merced
real. Desde la metrpoli se hacan las leyes con una tendencia uniformadora, casuista y
de gran minuciosidad reglamentista, que elaboradas por moralistas y telogos
desconocedores de la realidad colonial, creaban un frecuente divorcio entre el derecho
y el hecho. A los indios se les equipar a los rsticos y menores del viejo derecho
castellano.
La poltica econmica fue mercantilista e intervencionista, con un proteccionismo
manifiesto hacia las actividades mineras para fomentar el envo a Espaa de metales
preciosos. La colonia fue considerada mercado reservado a peninsulares,

complementario de Espaa, que slo deba producir lo que careca Espaa y nunca
presentar competencia ruinosa para la pennsula.
Durante la mayor parte de la poca colonial, la recaudacin de impuestos se daba en
arriendo a particulares, a organizaciones privadas y a municipalidades para tener
previsibilidad en los ingresos, a costa de la explotacin del causante y sin reparar en el
enriquecimiento personal del concesionario. Despus se dio una tendencia hacia la
centralizacin financiera en la burocracia regular.
Los oficios pblicos eran una regala de la Corona, otorgados en gran parte con base al
favoritismo cortesano y al rango nobiliario. Los primeros nombramientos fueron
vitalicios y hereditarios. Despus fueron gracias o mercedes reales con carcter
gratuito, por servicios del titular o su antepasado, o con carcter oneroso, lo que
implicaba una compra encubierta. Tambin se enajenaban en subasta pblica oficios
concejales y de pluma, pero cuando la naturaleza del cargo lo requera, se exiga
capacidad profesional del presunto funcionario. Adems se diferenciaba en algunos
cargos los que eran de mrito y los que eran de beneficio. Los puestos vendibles
conservaban el dominio directo de la Corona para que en caso de sustitucin recayeran
en las personas idneas. No era rara la creacin de puestos con la nica finalidad de su
venta.
La reforma borbnica profesionaliz a la burocracia, especialmente en materia fiscal,
para eliminar la corrupcin y recuperar el poder central para la monarqua. Se
incrementaron as los ingresos y se sustituy a los pocos criollos empleados en los
puestos pblicos por peninsulares.
A fines de la colonia, los ttulos propietarios daban a los empleados derecho vitalicio al
trabajo, los salarios permitan modesta seguridad econmica, existan programas de
pensin para viudas y hurfanos, y oportunidades de promocin.(39)
2. El primer siglo de independencia.
Despus de la Independencia, se mantuvieron muchas de las leyes coloniales en tanto
no entraran en contradiccin con la soberana nacional y se desaparecieron los
controles utilizados antes. La burocracia se politiz pero no por los partidos sino por los
caudillos y la corrupcin se generaliz en medio de guerras civiles e internacionales
que redujeron el territorio a menos de la mitad. Hasta el triunfo de Jurez, con la
separacin de la iglesia y el estado, la administracin pblica pudo iniciar una nueva
etapa de modernizacin.
Con la integracin de Mxico a la economa mundial como pas exportador de
productos agrcolas y minerales, Daz fue capaz de consolidar una alianza entre la
oligarqua local, el capital extranjero y los militares para establecer un gobierno
ordenado y sistemtico con marcado tinte militar, cuyo propsito fundamental era
mantener condiciones favorables a la inversin y la explotacin del capital extranjero
mediante la estabilidad poltica y las obras de infraestructura. Se reestructur y
tecnific la administracin pblica, sobre todo en el rea financiera, y surgi una clase
burocrtica, "los cientficos". Existieron intentos de seleccin racional conforme a un

Catlogo de Puestos que trascendi a su poca. Pero al margen de la ley, en todos los
niveles persista el contrabando, el cohecho y el soborno; en tanto que en la seleccin
del personal influan considerablemente el nepotismo, la
amistad y el paisanismo.
En el campo de las ideas, a partir de la independencia se
denunciaron los vicios, como el "aspirantismo", "la
parcialidad" y la "empleomana", y bajo la natural
influencia espaola primero, y despus francesa, se
sugirieron medidas para promover la aptitud de la
burocracia, mejorar la organizacin administrativa y las
finanzas; asimismo, no faltaron los manuales sobre todo a
nivel municipal. Por eso se ha dicho que los estudios de la
administracin pblica mexicana tienen tradicin, "ha
habido pensadores originales y aun las teoras y las
instituciones importadas han adquirido indefectiblemente
peculiaridades que las han separado de sus fuentes
inspiradoras".(40)

3. La administracin pblica de la revolucin.

La revolucin concibi al Estado como un medio para alcanzar objetivos econmicos y
sociales. A partir del gobierno de Obregn se inici la vigorosa intervencin del Estado
en todos los mbitos de la vida nacional y como consecuencia, la expansin de la
administracin pblica mexicana que termin hasta los ochenta con la nacionalizacin
de la banca.
Se vio a la historia nacional como una larga lucha del
pueblo por su libertad que arrancaba desde la
prehistoria, reconoca el pasado indgena, consideraba a
la colonia el crisol de la nacionalidad mestiza y exaltaba
a la Independencia, a la Reforma y a la Revolucin como
las etapas culminantes de este proceso histrico que se
diriga a la democracia, a la justicia social y a la
integracin de todos los mexicanos; la lite gobernante
reclamaba la unidad de las clases en un gran frente
nacional para lograr un desarrollo nacionalista,
independiente y antiimperialista.
Con fundamento en la legitimidad de la revolucin
triunfante se concentr el poder en el Ejecutivo y en la administracin pblica federales
en detrimento de los niveles locales y los otros poderes, como un medio efectivo de
promover el cambio al que se resistan las fuerzas conservadoras.
Mediante un partido prcticamente nico, y un sistema controlado de grupos de
inters, la mayora de los ciudadanos era movilizada polticamente por la burocracia y

por los medios masivos de comunicacin sujetos al gobierno. La participacin poltica

se realizaba principalmente a nivel parroquial con demandas personales y, con
frecuencia, mediante intermediarios que, al contrario de la mayora de la gente, tenan
influencia en los crculos del poder, lo cual reforzaba el corporativismo. La no reeleccin
y la cooptacin de los inconformes daba cierta apertura al reclutamiento poltico de las
lites que tenda a mantenerse cerrado. Se pudo as proveer un clima seguro para la
inversin sin represin abierta y sistemtica de los disidentes.
La burocracia desempeaba funciones de articulacin y agregacin de intereses,
adems de la ejecucin de las polticas gubernamentales. Sus relaciones con la
ciudadana al igual que las del partido dominante, en buena medida eran de naturaleza
patrn-cliente, dadas la persistente desigualdad social y la ineficacia de las
organizaciones formales.
La administracin pblica creci, se
diversific y profesionaliz. Asimismo,
form
mediante
la
expropiacin
(petrleo),
la
nacionalizacin
(electricidad), la compra (telfonos) o la
propia creacin, un conjunto de empresas
pblicas que casi lleg al millar, con el
propsito
de
emprender
nuevas
actividades econmicas, y sustituir,
complementar e inducir hacia objetivos
sociales, las realizadas por el sector
privado, en lo que se denomin "economa mixta".
El pas inici su transformacin a partir de la reforma agraria que dio legitimidad al
sistema entre los campesinos pobres, y la expropiacin petrolera que coloc al Estado
en posicin de una intervencin ms efectiva en la economa y fortaleci los
sentimientos nacionalistas, seguidas ambas de una poltica de sustitucin de
importaciones. Crecimiento econmico y estabilidad poltica caracterizaron ms de
quince aos de "desarrollo estabilizador" con alto crecimiento, baja inflacin relativa, y
elevacin real de salarios. Se legitim de este modo, ahora con resultados, un sistema
poltico-administrativo que se crea sui gneris, pero eficaz en la construccin nacional
y en la elevacin del bienestar general. La democracia, se pensaba, llegara como
resultado de la modernizacin, del arribo a la sociedad urbana, de la industrializacin,
del incremento de los niveles educativos, entre otras variables sociales.
La revolucin excluy el servicio civil para que "los trabajadores del Estado probasen su
lealtad y adhesin a la causa de nuestro movimiento social, demostrasen su aptitud y
honradez y se perfeccionaran en su vocacin de servir a las instituciones".(41) Por eso,
la burocracia se incorpor al partido dominante desde su fundacin, y durante varias
dcadas se fue integrando el actual sistema de personal vigente, calificado como
"servicio civil limitado o incipiente",(42) pues no incluy a quienes ocupaban roles
directivos por ser personal de "confianza", y que realmente integraban la burocracia
gobernante.

En general, el reclutamiento era

resultado de una lucha continua entre
las necesidades del sistema poltico y
los
requerimientos
de
personal
tcnicamente
calificado.(43)
Sin
embargo, haba evidencias de que los
intereses personales, de grupo y
familiares eran ms importantes que el
conocimiento, la capacidad o la
experiencia, y aun ms que la misma
militancia partidista. (44) No obstante,
el personal de "confianza" empleado en
algunas actividades, como el servicio
exterior, comenz a sujetarse a leyes
especficas que normaron su ingreso y
promocin conforme a mritos y
capacitacin constante.
Desde 1930, las ideas de Taylor y Fayol se plasmaron en propuestas de reorganizacin
gubernamental (45). En las siguientes dcadas, la administracin ortodoxa inspir los
primeros estudios de organizacin en el gobierno federal y entr a las aulas
universitarias, como reflejo del esfuerzo de las Naciones Unidas por dar acceso a estos
principios, procedimientos y mtodos a los pases subdesarrollados, ya que se
consider que los programas de desarrollo requeran de un aparato gubernamental
basado en los mismos. Simultneamente se cre la Escuela Nacional de Ciencias
Polticas y Sociales en la UNAM para hacer frente a la necesidad de profesionalizacin
de las nuevas actividades resultado de la expansin de las funciones del Estado. De
igual modo, se fund la seccin mexicana del Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas con sede en Bruselas, hoy INAP.
En los sesenta culmin el inters mundial por la administracin pblica impulsada por
la ideologa del desarrollo, que hall en el Estado la principal esperanza para guiar a las
sociedades hacia su modernizacin. En el "Primer Decenio de las Naciones Unidas para
el Desarrollo", el enfoque ortodoxo qued expresado en el "MANUAL DE
ADMINISTRACIN PUBLICA" publicado en 1962. (46) Asimismo, las publicaciones,
institutos y escuelas de administracin pblica proliferaron en el mbito nacional e
internacional.
Contra la creencia de que el uso de tcnicas poda separarse esencialmente de las
polticas y de su contexto, en 1962 surgi el Grupo de Administracin Pblica
Comparada en Estados Unidos, que crea tambin en la posibilidad de manejar el
cambio social por medio de la intervencin de la administracin pblica, pero que
consideraba que la reforma poltica deba preceder a la reforma administrativa y que
ambas no podan desvincularse.(47)
El Grupo produjo una gran cantidad de investigaciones acerca de la administracin
pblica en los pases subdesarrollados, dentro de las que destac la teora de la
"sociedad prismtica" (48) de Riggs, una de las teoras en las que mejor se encuadra la

administracin pblica mexicana y que desgraciadamente slo ha sido traducida

parcialmente al espaol.
El auge mundial de la bsqueda del desarrollo, de la planeacin y su instrumento, la
administracin pblica, no slo comprendi a los pases subdesarrollados, tambin
provino de naciones capitalistas industriales como Francia que implantaron una
planeacin indicativa, sin considerar desde luego, el campo socialista cuyos planes
quinquenales databan de los treinta.
En Mxico, esta tendencia se manifest primero en las juntas de programacin
organizadas por el partido en el poder y despus en los planes de desarrollo. En 1965,
se cre una secretara orientada hacia la planeacin y dentro de ella, una Comisin de
Administracin Pblica, encargada del diagnstico previo a la reforma administrativa
primero y despus de la conduccin de la misma..." si el sector pblico deba asumir la
delicada responsabilidad de ser el principal agente propulsor del desarrollo econmico
y social del pas, requera que sus acciones tuvieran no slo mayor coherencia sino
tambin la misma eficacia y productividad, todo ello bajo el liderazgo inequvoco del
gobierno". (49) Para 1976 se dispuso de un programa global de reestructuracin de la
administracin pblica. Los resultados fueron reformas legales y estructurales, la
creacin de unidades de organizacin y mtodos, y la implantacin del presupuesto por
programas, entre otros. Asimismo, se acord crear las bases para la instauracin de un
servicio civil de carrera.
Todos estos esfuerzos por encontrar y abrir caminos
de una reforma administrativa profunda siempre se
dieron en interaccin constante con diferentes pases
en desarrollo, en particular los latinoamericanos, a
travs de las Naciones Unidas.
En suma, la administracin pblica mexicana pareci
aspirar a convertirse en una "administracin para el
desarrollo",
que
mediante
la
"planeacin
democrtica", enfatizara el compromiso poltico con
los fines y objetivos del desarrollo, que usara el poder
y la influencia del gobierno para darles legitimidad y
que se constituyera en el centro de la poltica de
cambio.
4. Regreso al mercado.
Desde finales de los sesenta la sociedad se haba convertido en urbana y de clase
media con nuevos grupos que demandaban representacin ms amplia y ms
tolerancia al disenso y a la participacin. Asimismo, era creciente la desigualdad y el
retraso de las masas rurales. Con el objeto de asegurar la estabilidad en riesgo, a partir
de la "apertura democrtica" se iniciaron "reformas polticas" y se aument la inversin
pblica dirigida a impulsar el crecimiento y un gasto pblico de corte "populista", que
enfrent al gobierno con los empresarios. Sin embargo, no se contuvo la irrupcin
creciente de nuevos actores polticos que elevaban el nivel de conflicto y el dficit

fiscal crnico sigui su crecimiento ante la imposibilidad poltica de una reforma

tributaria que pudiera enfrentarlo.
Se inici el periodo de crisis econmicas crecientes. Tras el
alivio del auge petrolero que hizo soar con la
"administracin de la abundancia", para 1982 la bancarrota
era virtual. Se tuvo que reprogramar, estabilizar y ajustar
penosamente la economa. De acuerdo con la ola de
conservadurismo que arrasaba el mundo, se busc la
liberalizacin del mercado por medio de un extenso
programa
de
estabilizacin
macroeconmica,
la
reconstruccin de una alianza estrecha entre el Estado y la
lite empresarial y la normalizacin de las relaciones con
acreedores externos. En 85 se comenz la apertura
comercial y la reduccin de tarifas. En los 90 se aceler la
desregulacin y la privatizacin. Para finales de 1994, tras la firma del TLC y pese a la
rebelin del EZLN, pareca que el tremendo sacrificio de los niveles de bienestar haba
valido la pena ante la perspectiva de la recuperacin. Sin embargo, no fue as, y el pas
se encuentra en una de las crisis mas profundas de su historia.
En este contexto de crisis econmica, a partir del "adelgazamiento del Estado", se
cuestion la dimensin de la administracin pblica y ms por ideologa que conforme
a los hechos, se plantearon soluciones privadas a los males pblicos, como si las
empresas privadas no estuvieran tambin aquejadas de los mismos males de
familismo, ineficiencia, personalismo, manipulacin del cliente, burocratizacin, baja
productividad (50) y dems, que sin evidencias suficientes se han tratado de
identificar como exclusivos del gobierno.
El sistema poltico se percibe en "transicin": parece
avanzar hacia un sistema de partidos competitivos;
algunos grupos de inters y medios masivos tratan de
ganar autonoma del gobierno; y la ciudadana ms
educada y mejor informada intenta mayores niveles de
organizacin y de participacin poltica especialmente en
las reas urbanas. La democratizacin, no la mera
rotacin de partidos, de lograrse implicara cambios
profundos en la administracin pblica. Pero estas
tendencias democratizadoras no estn generalizadas y
nada garantiza que vayan en ascenso.
Las demandas de la poblacin tambin se ven modificadas. La desigualdad exacerbada
por la crisis, plantea serios problemas de mantenimiento del orden y de la paz pblica,
as como el crecimiento de la delincuencia, lo que hace adquirir mayor relevancia a la
"administracin de la violencia". Por otra parte, la pauperizacin de las clases medias
estimula la saturacin y el deterioro de servicios pblicos, como la educacin y la
salud, servicios pblicos que antes no necesariamente utilizaban.

La administracin pblica es otra. Desde finales de los setenta, el dficit comenz a

provocar recortes presupuestales que afectaron seriamente la cantidad y la calidad del
personal; por su carcter uniforme y urgente, los recortes tambin deformaron las
estructuras y programas. La desregulacin y la privatizacin han reducido de manera
importante el mbito y las funciones consideradas pblicas y, desde luego, slo unas
cuantas empresas paraestatales han sobrevivido. Su importancia en la estructura del
poder y en la economa nacional lgicamente se ha menguado. Su status parece
descender tambin al empuje de la ideologa empresarial y de los escndalos y
asesinatos polticos de los ltimos aos. La oposicin continuamente denuncia el uso
partidista de los recursos pblicos que no era tan condenado en el rgimen de partido
dominante. En materia de personal, por un lado se limitaron las presiones partidistas
sobre la burocracia durante las campaas; por el otro, no slo no se cre el servicio
civil, sino aun los sistemas profesionales como el servicio exterior se han visto
rebasados sistemticamente por nombramientos polticos.
La preocupacin por la reforma administrativa ha perdido
impulso al confiarse al mercado y a la empresa privada los
objetivos de desarrollo y dejar de considerarse a la
administracin pblica instrumento estratgico para el
logro de este desarrollo anhelado. En realidad, "al concluir
el sueo de la administracin de la abundancia, se agot
la idea de que la modernizacin administrativa era
necesaria y hasta urgente. (51)
V. ACTUALIDAD
CLSICOS.

EN

MXICO

DE

LOS

TEMAS

Se ha comentado el presente libro en referencia constante a la administracin pblica

ortodoxa porque la mayora de los autores mexicanos podran ubicarse en esta lnea de
pensamiento (52), adems de que es la ms difundida y la que ms aplicacin ha
tenido en la investigacin y la prctica administrativas en Mxico.
La presente obra no contempla autores que han realizado estudios sobre la
administracin pblica en otros pases y menos de la periferia, como Mxico. Por eso,
debe tenerse en mente en su lectura, que el comportamiento de la administracin
pblica y de los administradores es resultado, no de elementos aislados como la
tecnologa o el liderazgo administrativo, sino de la concurrencia de diversos factores
polticos, econmicos, sociales, tecnolgicos y culturales, cuya conjuncin en un
momento dado estimula la responsabilidad, la eficiencia y la honradez, o promueve la
arbitrariedad, el desperdicio y la corrupcin. Identificar y estudiar estos "conjuntos" ha
sido propsito de la Administracin Pblica Comparada que desgraciadamente es tema
ajeno a esta antologa.
Sin embargo, las nuevas condiciones polticas de Mxico, han hecho actuales muchas
de las cuestiones acerca de la administracin pblica planteadas en estos "CLSICOS":
El carcter de las organizaciones pblicas y privadas, cuyas fronteras parecen
desvanecerse; la relacin entre la administracin pblica, los administradores y los
partidos polticos; las formas de reclutamiento, seleccin y permanencia de las lites

burocrticas; las relaciones que guarda la administracin pblica con los otros poderes,
los grupos de inters, los contratistas gubernamentales, los medios masivos y la
ciudadana; la formulacin y evaluacin de las polticas pblicas; la transferencia de
tecnologas de la empresa privada; la nueva administracin pblica en una economa
regida por el mercado; los efectos de la privatizacin en el poder poltico y burocrtico;
por slo citar algunos temas recientes o poco
investigados en Mxico.
Asimismo, por contraste con la experiencia
norteamericana adquiere relevancia el problema de
una cultura poltica, heredada de la colonia, que
persiste en las tendencias al uso de puestos y
recursos pblicos como patrimonio propio, a la
indiferencia frente a la opinin pblica y el sentir
popular, a la perpetuacin de dinastas polticoburocrticas,
al
manejo
prebendario
de
presupuestos, concesiones y servicios; todas
prcticas contrarias a la democracia y a una
administracin pblica racional y eficiente.
Podran seguirse enumerando muchas de las
cuestiones que aparecen en la presente obra o que
nacen de su comparacin con Mxico. He aqu una
agenda para la investigacin que parece surgir de la
lectura de estos "CLSICOS" y de los cambios efectuados en la ltima dcada, cuyas
consecuencias apenas comienzan a vislumbrarse.
Por otra parte, en estos "CLSICOS" pueden encontrarse paradigmas de lo que debe
ser una administracin pblica en la sociedad democrtica y en la economa de
mercado. Pero sin ignorar que los valores administrativos son excluyentes o
contradictorios entre s. Por ejemplo, los valores de acceso democrtico a los puestos
pblicos y de control partidista se contraponen con el mrito y la neutralidad poltica; la
eficiencia, el racionalismo y la profesionalizacin con la equidad, la sensibilidad poltica
y la "burocracia representativa". Por eso su significacin es relativa a la situacin y al
propsito que se persigue. En una burocracia fuertemente tecnocrtica podra ser
valiosa la bsqueda de mayor control partidista, equidad y sensibilidad social; mientras
que en una administracin politizada y partidista puede ser una necesidad la eficiencia,
la profesionalizacin y la neutralidad poltica. Lo importante es que la administracin se
desempee eficazmente conforme a la voluntad de la mayora, hacer compatible, como
lo propuso Wilson, la democracia y la eficiencia.
De cualquier manera, en un tiempo de bsqueda como el que parece vivir el pas, la
publicacin de estos "CLSICOS" aporta elementos de inspiracin para el estudio y
debate acerca de la administracin pblica mexicana, no obstante que histricamente,
el reto de Mxico ha sido en esencia diferente al afrontado por los Estados Unidos:
cmo construir una administracin pblica profesional, eficiente, sensible, responsable
y honrada en una sociedad cuya desigualdad extrema es la fuente primaria del abuso,
prodigalidad e ineficiencia de la burocracia.

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52. Lo que resulta natural, dado que el estudio actual de la administracin pblica en
Mxico se inici cuando esta corriente estaba en su apogeo, con autores que desde los
cuarenta han tenido gran trascendencia como Gustavo Martnez Cabaas, Alvaro
Rodrguez Reyes, Miguel F. Duhalt Krauss; y se prolonga hasta Ignacio Pichardo Pagaza,
Alejandro Carrillo Castro, entre otros.