EL MTODO DE PLANEAMIENTO ESTRATGICO PARTICIPATIVO DE LAS

ORGANIZACIONES PBLICAS (PEPOP)

Lic Mario Krieger

Profesor Titular Administracin Pblica y Director de la Maestra en Gestin y Desarrollo
Gubernamental; Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires
El objetivo de este trabajo es presentar el mtodo de Planeamiento Estratgico de las
Organizaciones Pblicas tal cual se lo considera en la literatura especializada 1, y que
tiene a la organizacin pblica como unidad de anlisis y algunas conclusiones acerca
de su aplicacin en grandes organismos pblicos en base a algunos casos que trabaj
de Planeamiento Estratgico de Organizaciones Pblicas.
La organizacin pblica como unidad de anlisis
A continuacin examinar varios autores que toman a la organizacin pblica como
sujeto de planeamiento estratgico, diferencindose de otros que parten de los
problemas como unidad de anlisis, ms prximos a la metodologa del marco lgico
(MML) de programacin y gestin de proyectos o algunos seguidores de Matus que lo
malinterpretaron, ya que l recomienda el PES2 para la planificacin de Gobierno y no
para la de organizaciones pblicas o proyectos donde utiliza el mtodo Altadir, que es
una derivacin del ZOPP, antecedente de la MML de la Cepal3.
John M. Bryson,4 seala que el planeamiento estratgico fue utilizado primero en
organizaciones con fines de lucro y a partir de 1980 en organizaciones pblicas,
primero las del mbito militar y los grandes organismos pblicos productores de bienes
y servicios, luego se expandi hacia las dems agencias pblicas. El libro de Bryson
se centra en el planeamiento estratgico de las organizaciones pblicas como unidad
de anlisis. De l tom inicialmente esta perspectiva en mis primeros escritos de 1999
utilizados como material de referencia en clases y trabajos de consultora y luego, se
editaron en la publicacin del 20055.
Steven Cohen y William Eimicke6 y 7 tambin adoptan una perspectiva de tomar a las
organizaciones pblicas como unidad de anlisis del planeamiento estratgico de las
mismas y en esto estriba la principal diferencia con los enfoques de Matus y sus
Ansoff, l. Strategic Issue Management. Strategic Management Journal. 1980.
Bazaga Fernndez Isabel; El Planeamiento Estratgico En El mbito Pblico en Ban,Rafael y Carrillo Ernesto
(Comps)- cap 4 La Nueva administracin Pblica Alianza Universidad textos-1997
Barzelay, M., y Armajani, B. Breaking Through Bureaucracy. A New Vision for Managing in Government. California,
University of California Press. 1992.
Bryson, J. M., Strategic Planning for Public and Non-Profit Organizations. San Francisco, Jossey-Bass. 1995
Burkhart, P. J., y Reuss, S., Successful Strategic Planning. Newbury Park, CA, SAGE. 1993.
Cohen, StevenEimicke, William , Tools for innovators, Jossey Bass,1998.
Goodstein, L.; Nolan, T., y Pfeiffer, J. W., Applied Strategic Planning. Nueva York, McGraw Hill. 1993.
2 Ver Planificar para gobernar.El mtodo PES, entrevista a Carlos Matus, CIGOB-Fundacin Altadir, Universidad
de La Matanza-2006 Pgs.91 a 99.
1

Ver Mtodo Altadir de Planificacin Popular de la Fundacin Altadir de Venezuela creada por Carlos Matus.

Bryson, J. M., Strategic Planning for Public and Non-Profit Organizations. San Francisco, Jossey-Bass, 1995.
Krieger Mario, Planeamiento Estratgico Participativo de las Organizaciones Pblicas, op cit 2005
6
Cohen Steven; Eimicke, William; The New Effective Public Manager, Jossey Bass Publishers 1995 captulo 9 pgs
195-220.
7
Cohen Steven; Eimicke, William; Tools for Innovators, Creative strategies for managing public sector organizations;
Jossey Bass Publishers 1998 captulo 2 pgs 15 a 29.
4
5

seguidores centrados en el anlisis de problemas como se viera anteriormente. Como

adelanto le sealar al lector que incorporo el anlisis de problemas al contemplar los
proyectos estratgicos, en una perspectiva similar a la del marco lgico, en la unidad
de anlisis proyecto(s) a ser ejecutados por las organizaciones pblicas. Pero
convengamos que la unidad organizacin puede gestionar muchos proyectos,
desarrollar muchas estrategias y abordar muchos y variados problemas e incluso con
perspectivas no siempre compatibles y con racionalidad limitada.
Isabel Braga Fernandez8 tambin busca explicitar el enfoque estratgico centrndose
en las organizaciones como unidad de anlisis y su aplicacin especfica al mbito
pblico y seala citando a Burkhart y Reuss9, que la planificacin estratgica es una
herramienta que permite a las organizaciones alcanzar la visin de xito gracias a la
aplicacin de un mtodo sistemtico de definicin de acciones, mtodo que, a su vez,
auxilia en la generacin de un consenso sobre la participacin, el compromiso y la
priorizacin de las mismas en el proceso de gestin estratgica y aade ms adelante
Bazaga Fernandez, El proceso de planificacin estratgica se ha de disear ad hoc
para cada organizacin, sobre todo teniendo en cuenta que junto al rigor de anlisis
requerido en todo proceso de planificacin estratgica hay que hacer hincapi en el
ajuste a la cultura y a los valores de la organizacin afectada para que el proceso
llegue a su fin cubriendo los requerimientos y las expectativas generadas10.
Distintas definiciones sobre planeamiento estratgico
Segn Bryson11 El planeamiento estratgico es un conjunto de conceptos,
procedimientos y herramientas destinadas a ayudar a lderes, administradores y
planificadores a pensar y actuar estratgicamente y aade ms adelante, El
planeamiento estratgico no es un sinnimo de crear una estrategia organizacional. La
estrategia organizacional tiene numerosas fuentes, algunas planeadas y otras no
planificadas.12 Mintzberg seala que el planeamiento estratgico ser la resultante de
las intencionalidades organizacionales; pero lo que efectivamente se realice, ser una
combinacin entre las intenciones y las situaciones emergentes en el camino13.
Cohen y Eimicke, sealan que el planeamiento estratgico en el sector pblico es un
proceso que posibilita a una organizacin y a sus lderes a asignar recursos, y tomar
decisiones acerca de sus productos o servicios que enfatizan la misin de la
organizacin14.
El Planeamiento estratgico de organizaciones pblicas
El Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas es el proceso
que se ha dado un organismo pblico determinado para pensar y actuar
estratgicamente, buscando definir su futuro y los procedimientos necesarios para
alcanzarlo. Por medio de los anlisis de escenarios y FODA, procura reducir la
incertidumbre, y prepararse para aprovechar las oportunidades y afrontar las
amenazas, aprovechar sus fortalezas, superar sus debilidades desarrollando sus
Bazaga Fernndez Isabel; El Planeamiento Estratgico En El mbito Pblico en Ban,Rafael y Carrillo Ernesto
(Comps)- cap 4 La Nueva administracin Pblica Alianza Universidad textos-1997 pg. 105.
9
Burkhart, P J y Reuss, S; Succesful Strategic Planning, Newbury Park, CA, SAGE, 1993 pg. 25
10
Bazaga Fernndez Isabel, op cit pgs. 119 y 120.
11
Bryson, John M. op cit pg 9.
12
Bryson, John M. op cit pg 9.
13
Mintzberg H; The Fall and raise of strategic planning; Harvard Business Review, 1994 Jan Febr.pgs 107 a 114.
14
Cohen Steven; Eimicke, William; Tools for Innovators, op cit captulo 2 pgs 15
8

estrategias para implementar las polticas pblicas y los mandatos normados que son
su razn de ser. Mediante el se busca alcanzar la visin organizacional, en el marco
de sus valores a travs del desarrollo de la misin. Se traduce en programas
estratgicos y proyectos que buscan resolver problemas de acuerdo con la misin
establecida. Es participativo porque pretende involucrar y comprometer al conjunto de
actores internos y referentes. Gua la accin cotidiana y las actividades del Organismo.
Orienta la presupuestacin por programas.
En esta definicin que formulo sobre el Planeamiento Estratgico Participativo de
Organizaciones Pblicas (PEPOP) se puede observar como la unidad de anlisis del
Planeamiento Estratgico en la organizacin pblica, y cmo el anlisis de problemas.
El Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas (PEPOP) no
aborda el rbol de problemas, ms propio de la formulacin de polticas pblicas, que
son consideradas en este enfoque organizacional, un insumo para el planeamiento
estratgico de organismos pblicos. En esto ltimo coincido con Matus cuando plantea
el PES para el mbito del planeamiento de la accin de gobierno y tambin coincido
con l que en aras de simplicidad desechaba para esta escala al mtodo PES y
propona el ZOPP (Marco Lgico) y el mtodo Altadir, remitiendo el anlisis de
problemas al mbito del planeamiento de programas estratgicos y proyectos.
El pensamiento estratgico en el mbito pblico
Coincido con Isabel Bazaga Fernandez15 cuando seala que:
Para las organizaciones modernas es necesario no slo pensar de forma global en el
mbito espacial o territorial, sino tambin en el mbito temporal. En el primero, porque
los mltiples acontecimientos que se producen en el mundo tienen impacto en las
organizaciones y les obliga a definir cul es el papel que representan o quieren
representar en ese entorno, y a reflexionar sobre cmo les afecta la actuacin que
otros representan o quieren representar. En el segundo, porque implica la necesidad
de definir horizontes a largo plazo que aminoren el peligro de la inmersin en lo
cotidiano. De tal forma que se pone en evidencia que lo sustancial no es emprender
actuaciones, sino que stas se encuadren en un marco general que defina dnde se
quiere llegar para despus buscar la forma de alcanzar ese destino Las
organizaciones necesitan realizar un esfuerzo por pensar sobre lo que son y lo que
quieren ser, y hacerlo de una forma global considerando ms variables que las
exclusivamente organizativas. La visin y el propsito de las organizaciones se
convierten hoy en da en su recurso natural ms valioso.
En un contexto de globalizacin, interconexin y complejidad la forma ms adecuada
de gestionar lo pblico es con la perspectiva de un sistema abierto al medio que le da
sustento y legitimidad y que influye enormemente en la supervivencia de las
organizaciones. En el mbito pblico implica considerar la participacin de distintos
actores relevantes a la hora de la toma de decisiones como son otras organizaciones
pblicas, semipblicas, clientes y ciudadanos usuarios beneficiarios,
organizaciones o individuos- con influencia en el designio y accionar de la
organizacin en cuestin.
En igual sentido, Miesing y Andersen sealan que:

15

Bazaga Fernndez Isabel; El Planeamiento Estratgico En El mbito Pblico op cit pg. 108.

La idea fundamental que subyace al concepto de planificacin estratgica es la

incorporacin de los resultados de evaluaciones formales del entorno o mbito externo
de la organizacin como paso previo a la formulacin de las estrategias y los planes
de accin; esto se vuelve ms necesario cuanto ms inciertos y turbulentos sean los
cambios que suceden fuera de las fronteras de la organizacin.
Ciertamente, el entorno de las organizaciones pblicas ha experimentado profundos
cambios en las dos ltimas dcadas, justificndose con ello la necesidad de que los
individuos con responsabilidades directivas en el sector pblico sean conscientes de la
necesidad de responder eficazmente a esta nueva situacin; [...] los cambios que
antes se engendraban mediante una toma de decisiones incremental o saliendo del
paso son menos tiles en entornos cargados de crisis polticas y de tensiones
fiscales16.
Pienso que si hay un mbito donde es necesario pensar y actuar estratgicamente,
ste es el pblico, por los escenarios locales, regionales y globales donde se
desenvuelve. Pensamiento estratgico que procura vincular las acciones cotidianas
con el corto, mediano y largo plazo. Podra definir operativamente al corto plazo como
un ao o menos; al mediano como el mandato de un perodo constitucional; y al largo
a lo que supere al referido mandato. El trmino estratgico aporta al concepto de
planeamiento la relacin con el entorno, en especial la relacin con otros actores
sociales que pueden facilitar o dificultar el accionar de una organizacin pblica en la
consecucin de sus designios, polticas pblicas y mandatos, expresados en su
misin y visin. Es una forma de integracin de lo poltico y lo tcnico; lo estratgico y
lo operativo, en el marco de su cultura y sus valores, ponerlos en relacin con las
caractersticas del entorno (cooperativo-hostil; fuerzas propias, amigas, aliadas,
posibles aliadas, enemigas) en el que est operando, para definir estrategias,
decisiones y acciones
En consecuencia, el planteamiento estratgico promueve un pensamiento estratgico.
Un proceso de reflexin sobre la razn de ser de las organizaciones, de su misin y
visin y correlativamente sobre los procesos, acciones y mtodos para alcanzarla.
Instalar en el organismo la capacidad de pensar estratgicamente: Desarrollar la
capacidad de identificar permanentemente los problemas y oportunidades de
innovacin en los niveles internacional, nacional, regional y local. Desarrollar en los
miembros la capacidad de establecer objetivos especficos y anticipar impactos;
institucionalizarlo y mantenerlo hasta convertirse en una cultura organizacional.
As como el planeamiento estratgico de organizaciones privadas con fines de lucro
no pueden ignorar el mercado o la competencia y los escenarios globales, el
Planeamiento Estratgico de Organizaciones Pblicas no puede ignorar sus contraroles bsicos, a saber, la ciudadana, pblicos usuarios, beneficiarios o interesados;
actores polticos, econmicos, sociales, nacionales y del mbito internacional; otras
agencias y organismos pblicos, las otras jurisdicciones (provincias, municipios).
El entorno es cada vez ms dinmico y cambiante y requiere de mayor esfuerzo de
diagnstico del comportamiento posible de los distintos actores para poder disear la
estrategia con capacidad de anticiparse a los acontecimientos.

16

Miesing, P. y Andersen, D.F; The size and scope of strategic planning in state agencies: The New
York experience. American Review of Public Administration, 21(2); 1991:119-120).

Se diferencia del planeamiento clsico en que no busca proyectar el presente al futuro,

si no avizorar dicho futuro a travs los anlisis de escenarios y FODA (Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas). Para cada Oportunidad, mediada por la
probabilidad de ocurrencia la organizacin pblica debe darse una estrategia para
aprovecharla; Para cada Amenaza, o Acechanza que la desafa, mediada por la
probabilidad de ocurrencia, la organizacin pblica debe darse una estrategia para
superarla; en igual sentido tiene que darse estrategias para aprovechar sus fortalezas
y superar sus debilidades.
Esta visin estratgica dota a la organizacin pblica de sentido (Misin y Visin) y le
facilita el develamiento de los distintos caminos a seguir para alcanzarlos.
La visin es el sueo que la organizacin desea alcanzar, es cmo desea verse en un
futuro, y habr de guiar a la misin en su procuracin. Igualmente si se llegara a
alcanzar, se reinventa un nuevo sueo, una nueva visin estratgica. Esta
aproximacin estratgica es inventarse el futuro y una vez inventado desarrollar las
pautas de comportamiento organizativo para llegar a l en la turbulencia de un mundo
cambiante y dinmico buscando anticiparse a los acontecimientos, ser
estratgicamente previsor, es decir estar preparado para afrontarlos y no ser reactivo.
El enfoque estratgico se opone a la teora de las contingencias que es un enfoque
reactivo adaptativo.17
La teora de la contingencia se desarroll para oponerse a las aseveraciones del
management clsico acerca de que existe una nica manera racional de dirigir una
organizacin.
La teora de la contingencia sostiene que el contexto trae a la organizacin
incertidumbre y que sta debe ser manejada mediante la adaptacin al entorno. El
diseo eficaz de las organizaciones no puede concebirse sin tener en cuenta la
existencia de determinados factores o contingencias. Se pone as de relieve la
inutilidad de las recetas universales que pretenden sostener recetas de diseo ptimo
que, precisamente, se formulan sin tener en cuenta las eventualidades. Tambin dejan
de lado los enfoques racionalistas y voluntaristas de la organizacin que slo conciben
estructurarla como una cadena medios-fines.
Las premisas de la teora de las contingencias son:
1. El entorno es el motor principal del accionar de la organizacin.
2. La organizacin responde a las fuerzas del entorno o es expulsada por ellas.
3. El liderazgo, debe leer el entorno y asegurar una adaptacin correcta de la
organizacin
4. Las organizaciones terminaran juntndose en nichos ecolgicos y all se
quedaran hasta que los recursos escaseen o las condiciones cambien o se tornen
muy hostiles, entonces mueren.
La defensa del campo de accin como premisa de la teora de las contingencias
en el manejo del entorno
El logro de un campo de accin viable es un problema esencialmente poltico.
Requiere encontrar y mantener una posicin que pueda ser reconocida por todas las
organizaciones soberanas. El manejo de las relaciones interorganizacionales es
poltico. Es dinmico, en la medida que los ambientes cambian e impulsan la salida de
algunos elementos y la entrada de otros.

17

Krieger, Mario y Franklin, Enrique B; Comportamiento organizacional; Pearson Mxico 2010, pgs 60 a 65

Analizando las premisas de accin de esta teora sobre el contexto en defensa de su

campo de accin, encontramos que cuando seala al entorno como actor principal
reduce el proceso de accin sobre l a un acto reflejo, un proceso reactivo, la
organizacin es un sujeto pasivo que solo reacciona al entorno y el dirigente
organizacional tiene su poder de decisin limitado en relacin con las fuerzas del
entorno.
La escuela de las contingencias otorga relevancia explicativa principal al entorno de la
organizacin. Tiende a considerar a la organizacin como un ente pasivo, que solo
reacciona al entorno. Tanto el liderazgo como la organizacin, se subordinan al
ambiente externo. La teora de las contingencias supone una suerte de determinismo
del entorno hacia la organizacin, es una teora que enfatiza la dependencia
contextual, donde la respuesta ha de ser casi siempre adaptativa. El xito se
encuentra en la mejor adaptacin de la organizacin a dicho entorno.
A modo de conclusin crtica, de la teora de las contingencias, puedo afirmar que no
es el ambiente en s lo que cuenta, sino la aptitud de la organizacin para tratar con el
entorno, predecirlo, comprenderlo, tratar con su diversidad y darse estrategias para
actuar en l o sobre l, buscando modificar situaciones menos favorables para
tornarlas ms propicias y de esto precisamente trata el enfoque estratgico.
Estrategias de la organizacin pblica en relacin con su medio ambiente
Bazaga Fernndez habla de tres estrategias: anticipatoria, adaptativa y reactiva 18,
pero a mi juicio, son cuatro las estrategias que una organizacin pblica puede seguir
en su relacin con el medio ambiente:
La estrategia creadora es, cuando el Estado, las polticas pblicas, la organizacin
pblica, la administracin pblica, tienen una iniciativa tal capaz de modificar entornos,
crear nuevos escenarios, hacer que los dems actores tengan que adaptarse a su
accionar en vez de esta a ellos. Crea un futuro para la organizacin pblica. A partir
de l se disean las acciones y decisiones a emprender en el presente. Es cuando se
seala que el poder de iniciativa est en el Estado. Buscan influir en la modelacin del
entorno de accin de la organizacin pblica, procurando un campo de accin ms
favorable a la misma. Es la ms poltica de las estrategias.
La estrategia anticipatoria respecto de escenarios futuros donde la organizacin se
prepara para ellos y orienta sus acciones de acuerdo al anlisis FODA. Es proactiva
en vez de reactiva. Es una organizacin pblica moderna que permanentemente se
encuentra monitoreando sus escenarios y cuidando su campo de accin. El esfuerzo
estratgico se concentra en torno a la identificacin y anlisis de escenarios, para
formar una agenda de temas estratgicos que facilite la anticipacin a los cambios y
permita aprovechar las oportunidades hacer frente a las amenazas, usufructuar las
fortalezas y superar las debilidades.
En la estrategia adaptativa, los cambios los marca el entorno, pero a diferencia de la
teora de las contingencias, la organizacin intenta crear vnculos con l para ir
evolucionando al unsono. Se busca una relacin de equilibrio con el entorno, a travs
de la relacin con los actores que operan en l y en la organizacin. No es una

18

Bazaga Fernndez Isabel; El Planeamiento Estratgico en en el mbitopPblico op. cit. pg. 111.

estrategia totalmente reactiva, se pone el nfasis en la organizacin, no en el entorno.

Podra calificrsela de una organizacin pblica adhocrtica19.
En la estrategia reactiva, la organizacin produce respuestas en funcin de los
cambios ambientales. Se centraliza en la organizacin, intentando mantener su actual
estatus sin definir nuevos roles o revisar los actuales. El entorno marca el ritmo. La
estrategia reactiva la emplean organizaciones que, si bien han alcanzado la necesidad
de relacionarse con el entorno, lo hacen desde una posicin interna esttica, de
respuesta a las presiones. Es la organizacin burocrtica que privilegia la
supervivencia del propio sistema por sobre los logros.
El enfoque estratgico
Se suele dar por sentado que los lderes de la organizacin pueden adaptar sus
organizaciones al entorno, pero tambin pueden llegar a cambiarlo y tornarlo ms
favorable a sus actividades. Este supuesto constituye la base de la perspectiva
estratgica de las organizaciones.
El enfoque estratgico es un modo de conducir las organizaciones frente a los nuevos
desafos que les plantea el medio ambiente. En vez de ser reactivo, como en la teora
de las contingencias, es pro-activo y busca anticiparse a los desafos que presenta el
entorno. Estos desafos y amenazas, en vez de ser vistos como una limitacin son
observados como una oportunidad para crecer, cambiar y transformarse.
En este enfoque, quienes conducen las organizaciones deben estar imbuidos de una
visin estratgica y deben desplegar esa visin estratgica a travs de toda la
organizacin. (A todos sus miembros, grupos y equipos de trabajo).
El planeamiento estratgico.
La Planificacin Estratgica Participativa es una herramienta que permite a las
organizaciones alcanzar la visin de xito gracias a la aplicacin de un mtodo
sistemtico de definicin de acciones, mtodo que, a su vez, auxilia en la generacin
de un consenso sobre la participacin, el compromiso y la priorizacin de las mismas
en el proceso de gestin estratgica.
El propsito de la Planificacin Estratgica Participativa es responder a las preguntas:
Adnde vamos? y cmo llegamos all? Para ello, junto a la definicin de un plan de
acciones a largo plazo, contiene el desarrollo de planes operativos que tienen como
referente la visin de xito de la organizacin, pero plantean la gestin de lo cotidiano
para que sta no evite sino que contribuya a alcanzar los objetivos estratgicos.
En consecuencia, la Planificacin Estratgica Participativa no es un fin en s misma, es
un medio mediante el cual se puede alcanzar la visin de xito de la organizacin.

19

incorpor este concepto en su tipologa de las configuraciones organizacionales. Para l las organizaciones
adhocrticas coordinan tareas a travs del ajuste y adaptacin mutua de sus integrantes y son cooperativas,
innovadoras orientadas hacia el cambio y flexibles. Mintzberg, H y McHugh; A. Strategy formation in adhocracy;
Administrative Science Quarterly; 1985, 30 pg. 160.

Tambin es un proceso continuo y dinmico que requiere un esfuerzo constante y

sistemtico para obtener informacin, elaborar alternativas y establecer prioridades de
accin para alcanzar los objetivos.
En un proceso de Planificacin Estratgica Participativa hay que hacer hincapi en los
siguientes aspectos fundamentales:
a) La generacin de una conciencia sobre la necesidad de planificar estratgicamente
en la conduccin de la organizacin.
b) La participacin, inclusin e involucramiento de todos los agentes en el proceso
c) El desarrollo de equipos de facilitadores del proceso que posibiliten lo anterior y
asistan a la conduccin en el desarrollo del mismo.
d) El nfasis en la implantacin, generando equipos de implementacin y
desarrollando programas, proyectos y actividades debidamente financiadas,
orientadas a la consecucin de las estrategias priorizadas en el Plan.
La Planificacin Estratgica Participativa:
a) Debe producirse despus de la reflexin estratgica y del pensamiento estratgico;
b) En el marco de un proceso de gestin estratgica;
c) No es un fin en s misma;
d) Es un proceso dinmico;
e) Es un proceso inclusivo motivador y movilizador de todos los miembros de la
organizacin en torno a valores comunes, una visin compartida y una misin
comprometida.
Finalmente, la planificacin, al ser un proceso continuo no permite finalizar con la
consecucin de la visin de xito puesto que sta representa la utopa permanente
hacia la cual ha de tender la organizacin, y en tal sentido viene a constituirse en el
objetivo inalcanzable y en continuo proceso de redefinicin.
Lo esencial no es definir las estrategias, sino emprender los procedimientos para
llevarlas a cabo. En materia de Planificacin Estratgica Participativa, si no hay un
acuerdo inicial sobre la necesidad de planificar estratgicamente este proceso no debe
iniciarse con independencia de estar inmersos en la gestin estratgica, y si no existe
una voluntad clara y un compromiso por la participacin, el involucramiento, la
capacitacin de los agentes y la implantacin de las acciones, no es conveniente
elaborar planes estratgicos.
La razn de esta advertencia es doble: por una parte, la Planificacin Estratgica es
costosa desde el punto de vista econmico y organizativo, y por otra y mucho ms
importante, los planes generan expectativas que de romperse de forma abrupta
tendran un impacto muy negativo dentro y fuera de la organizacin.
Si bien se argumenta que es costosa, ello se transforma en una inversin de alta
rentabilidad futura pues fortalece su identidad, cohesiona a los agentes y es alta la
rentabilidad futura pues califica a la organizacin pblica como capaz y creible, respeta
y elegida por los bienes y/o servicios que ofrece a la sociedad.

Una de las mayores causas de los fracasos de los planes estratgicos es que no sean
participativos, pues no amalgaman ni mueven voluntades tras las estrategias
diseadas por mas brillantes que estas sean.
El proceso de Planificacin Estratgica Participativa se ha de disear ad hoc (a
medida) para cada organizacin, sobre todo teniendo en cuenta que junto al rigor de
anlisis requerido en todo proceso de Planificacin Estratgica hay que hacer hincapi
en el ajuste a la cultura y a los valores de la organizacin y en la implicacin de todos
sus actores en el proceso.

Lo importante no es el plan o el documento final, lo importante es el proceso de

planeamiento y el involucramiento en el mismo de actores e interesados, de miembros
conspicuos de la rbita organizacional, y de todos los miembros de la organizacin.
Se alude al documento final pues al ser continuo y cambiante el proceso de PEP,
debe estar siempre abierto y latente para incorporar u ofrecer mejoras continuas.
Lo peor que le puede ocurrir a un PE es encuadernarlo para su lucimiento en algn
anaquel de los funcionarios.
El Planeamiento estratgico ha de ser participativo
Una de las hiptesis que tratar de someter a prueba en la investigacin de esta es
que resulta muy importante que el planeamiento estratgico sea participativo para
tener xito en focalizar a la organizacin pblica en su visin y misin, y que sin dicha
participacin es imposible lograr una visin compartida y una misin comprometida del
conjunto organizacional.
Esto, con la amplitud y el alcance que planteo no se encuentra en la literatura y busca
ser un aporte de esta ponencia. Bryson,20 plantea la necesidad de otorgar participacin
a elementos claves del contexto y a tres niveles internos de la organizacin a saber el
nivel poltico superior de toma de decisiones; mandos medios y el nivel tcnico central
ms relevante de acuerdo a las tecnologas que maneja la organizacin y aquellos que
se encuentran en la primera lnea de accin.
Marcos Makn, tambin plantea la necesidad de un ejercicio participativo y riguroso,
en el que toda la Alta Direccin deber involucrarse.21
Ackoff,22 seala que el proceso de realizacin del plan estratgico es el producto ms
importante del plan, pues la participacin es el medio de aprendizaje de la
organizacin y constituye una finalidad en s misma pues permite el involucramiento, la
capacitacin, la motivacin y el desarrollo del cambio organizacional.
Si no hay planeamiento estratgico, no hay aprendizaje dice Levy, 23es ms, lo define
como un proceso de aprendizaje24
A lo largo de esta ponencia plantear los beneficios de una participacin muy amplia
involucrando a todos los estamentos de la organizacin y para mi esto es crucial en el
xito del plan estratgico. A lo largo de esta ponencia analizar casos de planeamiento
estratgico que no se plantearon de una manera participativa y otros que s lo hicieron
y es parte de la misma demostrar porqu es muy conveniente que sea participativa y
que si no lo es difcilmente promueva el cambio organizacional buscado.

20 Bryson,
21

John M. op cit pgs 52 y 53

Makn, Marcos, El modelo de gestin por resultados en los organismos de la administracin pblica nacional; V
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Rep.
Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000; pg 7.
22

Ackoff Russell, Planificacin de la Empresa del Futuro, Editorial: Editorial Limusa, 2006 pg 6

23

Levy, Alberto; Planeamiento estratgico; ed. Macchi 1981, pg. 41.

Levy, Alberto, op cit pg 88.

24

En este apartado del marco terico har una primera introduccin al tema, sin
pretender agotarlo en esta instancia, ya que es objeto de la investigacin.
La participacin implica, en lo interno incluir en el proceso de planeamiento estratgico
a la conduccin poltica de las organizaciones, las direcciones nacionales, las
direcciones, los mandos medios y todo el personal. Debe tambin, a mi juicio, otorgar
participacin al nivel sindical si se desea lograr un efectivo compromiso gremial con el
tema.

Es cenario
Actores

Conduccin
Superior

Equipo
Otro s Niv el es
Direcciones
d irectiv o s y d e
e
Nacionales y
co o rd in aci n
De
facilitadores
Direcciones
Simples
ORGANI ZACI N
PBLI CA

Agentes

Se trata de ir introduciendo en la organizacin la idea de que la gestin estratgica es

un proceso que atae a toda la organizacin y que todos pueden contribuir al cambio
desde el rea o funcin que desempeen, comenzando por aquellos que tienen
capacidad de decisin para promover la implantacin.
Ms importante que el plan estratgico en s como producto es el proceso, pues ste,
realizado participativamente ya comienza a desarrollar el cambio y a involucrar a los
agentes.
La participacin de los distintos actores se fundamenta en la necesidad de generar un
consenso sobre la conveniencia de afrontar el proceso, incluyendo a los decisores
clave en el diseo de las estrategias.
Las estrategias de participacin tradicionales son informativas, (se baja la informacin
necesaria para el desempeo de la tarea) o se tiene un buzn de sugerencias y en el
mejor de los casos es consultiva en aspectos puntuales. Cuando aqu hablo de trabajo
participativo lo que trato de significar, es de instalar una cultura de pertenencia.
Que los actores se sientan parte de un proyecto, se desarrollen participando, se busca
aprovechar la potencialidad de los talentos. Aplana la estructura y facilita y agiliza las
decisiones, se instala la escucha en la organizacin. El participar a travs de la
formulacin del Planeamiento Estratgico Participativo por s mismo inicia el proceso
de cambio y pone en disposicin a los agentes hacia el mismo.
La participacin, el involucramiento de los agentes, la buena comunicacin
ascendente, descendente y horizontal, la confianza mutua, el trabajo en equipo,
liderazgos basados en el conocimiento, la expertiz, el compromiso y el ejemplo; sern
relevantes en esta etapa de cambio. La motivacin, los incentivos y los premios por el
cumplimiento de metas de los programas contribuirn a afianzar el contrato psicolgico

entre los miembros de la organizacin pblica y a pautar conductas afines al proceso

de cambio que se desea instaurar.
Participacin significa involucramiento, implicacin de los agentes con sus distintos
niveles y grados de responsabilidad en el Organismo y convertirse de receptores
pasivos de directivas, en el mejor de los casos en actores, protagonistas y partcipes
necesarios del proceso de cambio.
En una organizacin pblica compleja, como son los casos abordados en esta
ponencia, las estrategias participativas requieren el desarrollo de una ingeniera,
estamentos, niveles, un procedimiento para abarcar un gran nmero de agentes
internos, al efecto he desarrollado en los casos que me ha tocado participar una
estrategia inclusiva en escalera, por estamentos, descendente y ascendente iterativa,
en sucesivos pasos y complementada con la formacin de facilitadores del proceso y
multiplicadores del mismo. Ms adelante en el anlisis de casos y con particular
referencia al del Senasa volver sobre el tema.

Plan Estratgico Participativo

Descender y ascender por la pirmide organizacional
Cumbre Estratgica
Autoridades Superiores

Direcciones Nacionales

Direcciones Nacionales
Direcciones

Direcciones
Coordinaciones
Coordinaciones

Participacin e involucramiento
Equipos

Equipos

Se complementa la participacin interna, con la participacin de actores externos entre

clientes, usuarios, e interesados, a travs del anlisis de escenarios y rol del
organismo en el mismo.
En muchos casos, los organismos pblicos vienen de varias experiencias de Planes
Estratgicos formulados sin la participacin las diversas reas del Organismo lo que
los convirti, en documentos de difusin, pero poco orientadores y motivadores de sus
agentes e impulsores del cambio.
Cuando la elaboracin o la implementacin del plan estratgico no involucra a las
personas lleva a que los miembros de la organizacin (individuos, equipos y reas) no
lo sientan como propio y por lo tanto no se encuentren motivadas a ser orientadas por
l.
Ms que el documento final del plan estratgico o la sntesis de la misin en un
eslogan, es importante el proceso en s de la elaboracin y el grado de participacin y
compromiso que logre de los miembros de la organizacin con l, comenzando con la

cumbre estratgica del organismo y pasando por todos los niveles de jefatura y
coordinacin. Una estrategia en cascada y sucesivas iteraciones (ver grfico)
descendentes y ascendentes deberan garantizar la plena participacin de todos los
agentes en el proceso de planeamiento estratgico. Lo mismo debe ocurrir con los
programas estratgicos y con la implementacin de los programas estratgicos
transversales clave de transformacin del organismo.

Las etapas del Planeamiento Estratgico de Organizaciones Pblicas (PEPOP)

Primero pasar revista a la forma de encarar estas etapas por otros autores referentes
ya citados en esta ponencia y la comparar con la desarrollada en esta ponencia.
Las etapas del planeamiento estratgico segn Bazaga Fernandez25
Etapa l. Consenso estratgico

La generacin de un consenso sobre la necesidad de utilizar la planificacin

estratgica es fundamental para iniciar un proceso que consume gran volumen de
recursos organizativos.
La Planificacin estratgica debe involucrar al conjunto de la organizacin
comprometiendo primeramente a su conduccin en la fijacin de sus objetivos
estratgicos.

Es esta 1 etapa en la que se detectan los actores crticos internos y externos a la

organizacin para apoyarse en ellos en la definicin de la misin y para determinar
quines y en qu momento del proceso van a participar. El producto de esta etapa es
la DEFINICIN DE LA MISIN DE LA ORGANIZACIN.

Etapa 2. Generacin de informacin para la formulacin de estrategias y acciones.

Los responsables de la organizacin, apoyndose en los actores crticos, y utilizando

las tcnicas de investigacin y anlisis sectoriales pertinentes, generan la informacin
para abordar la formulacin de lneas estratgicas y de acciones. La informacin
obtenida debe hacer referencia al entorno, a la propia organizacin y a los temas
estratgicos a los que tendr que hacer frente en el futuro. La informacin generada
sirve tambin para retroalimentar el proceso estratgico, para afirmar, aclarar o
robustecer la definicin de la misin de la organizacin y consolidar el consenso en
torno a la necesidad de planificar.

Etapa 3. Formulacin e implantacin de las acciones estratgicas

En esta etapa se procede a la formulacin de las acciones y al diseo de su

implantacin. Es importante destacar que tanto la formulacin de las acciones
estratgicas como su implantacin son resultado de la reflexin conjunta y posterior
priorizacin entre los responsables de la organizacin y los agentes crticos. Esta
25

Bazaga Fernandez op. cit. pgs. 120 a 122

etapa recoge el diseo de los mecanismos de evaluacin de las acciones y la

produccin de informacin que permita adoptar decisiones sobre los impactos de las
mismas. Al mismo tiempo, este anlisis se convierte en informacin de retroceso que
alimenta las etapas anteriores. El producto final de esta etapa ser alcanzar la visin
de xito de la organizacin.
John M. Bryson26 desarrolla el ciclo del Planeamiento Estratgico en 10 pasos
consistentes en:
1. Inicio y acuerdos sobre el proceso de planeamiento estratgico, decisores
clave (internos y tal vez algunos externos tambin) sobre la estrategia global de
desarrollo del planeamiento y las etapas.
2. Identificacin de los mandatos organizacionales. (legales, contractuales etc.).
3. Clarificacin de la misin de la organizacin y sus valores. Anlisis de los
ciudadanos, contribuyentes, usuarios, beneficiarios, clientes, aportantes e
interesados.(Stakeholders) y sus criterios de evaluacin de la organizacin
pblica. Desarrollo de la declaracin de la misin en el marco de los valores
organizacionales.
4. Evaluando el medio ambiente externo e interno El externo para ver
oportunidades y amenazas y el medio ambiente interno para ver fortalezas y
debilidades. El medio externo no esta bajo control organizacional y el medio
interno se encuentra controlado por la organizacin. De todas formas, como en
general las organizaciones pblicas son monoplicas (en el sentido de no
actuar en escenarios competitivos, es posible que el medio externo est bajo
su control o influencia.
5. Identificando los temas estratgicos que afronta la organizacin como
cuestiones de poltica, o desafos crticos que afectan a los mandatos, la
misin, o los valores organizacionales o los productos o servicios que brinda o
su financiamiento o su sistema de usuarios. .
6. Formulando estrategias y planes para manejar los temas. Identificando
alternativas; analizando las barreras para viabilizar las alternativas o sueos o
visiones; desarrollo de propuestas para la consecucin de las alternativas;
elaboracin del mapa de opciones.
7. Una buena estrategia debe guardar los siguientes criterios:
a. La alternativa elegida debe sustentarse tcnicamente,
b. ser polticamente viable y
c. estar de acuerdo con los valores de la institucin.
8. Revisando y adoptando las estrategias y el plan. El equipo de planeamiento
busca la aprobacin oficial.
9. Estableciendo una efectiva visin organizacional. En esta etapa la organizacin
construye una visin de s misma una vez implementado exitosamente el plan
estratgico. Una visin del xito que busca que todos sepan qu se espera de
la organizacin y de cada uno de ellos.

26

Bryson, John M. op. cit. pgs. 21 a 44.

10. Desarrollando un efectivo proceso de implementacin. El desarrollo de un plan

estratgico no es suficiente, debe ir acompaado de un plan de
implementacin con claridad de roles y responsabilidades y una supervisin de
los cuerpos orgnicos sobre individuos y equipos responsables de la
implementacin. Desarrollo de objetivos y metas especficas, tareas, pasos,
agendas, recursos requeridos, comunicaciones, seguimiento, monitoreo y
retroalimentacin, evaluacin.
11. Re-evaluando las estrategias y el proceso de planeamiento estratgico una vez
que el plan estratgico se encuentra implementndose como preludio a una
nueva ronda de planeamiento estratgico.
Steven Cohen y William Eimicke27 sealan los siguientes pasos para el planeamiento
estratgico:
1. Anlisis del contexto en trminos de dificultades, oportunidades y para
establecer la misin.
2. identificacin y anlisis de los jugadores en trminos de partidos, grupos, de
su perspectiva, intereses, de cmo pueden afectar la misin de la
organizacin.
3. Anlisis histrico. Cmo se crearon las dificultades y las oportunidades.
Cmo llegamos a esta situacin, que hicimos para prevenirla. Cun exitosos
fuimos. Cuales fueron las respuestas de las distintas partes.
4. Anlisis organizacional y situacional. Fortalezas, debilidades. Oportunidades
y desafos en el medio ambiente. Objetivos y metas organizacionales.
5. Formulacin de la estrategia. Definicines de objetivos y tareas de corto y
largo plazo.
6. Proyeccin de Pre-implementacin. Mediciones,factibilidades.
7. Evaluacin de medio trmino. Ajustes incrementales en polticas y
programas; recoleccin de informacin de resultados y performance.
Evaluaciones peridicas y correcciones.

Las etapas del Planeamiento Estratgico de Organizaciones Pblicas recorridas

en el marco de esta ponencia
Las etapas que he transitado, con variantes, en los distintos casos que presento en
esta ponencia son que he desarrollado en muchos casos de Planeamiento Estratgico
Participativo de Organizaciones Pblicas (PEPOP).28
Las etapas se basan mucho en Bryson y Cohen & Eimicke, con variantes propias
como se desprender de la presentacin que formulo a continuacin.
Cohen Steven y Eimicke, William, Tools for Innovators, op. cit. pgs. 18 y 19
28 Superintendencia de Servicios de Salud (1997), Superintendencia de AFJP (1998) ;la Administracin de
27

Programas Especiales (1999) ;Instituto Nacional de Estadstica y Censos INDEC (2004-2007); Senasa (2007-2010)

El proceso, en todos los casos lo inici buscando:

a) La construccin de escenarios
b) Establecimiento de los Valores Comunes, Visin Compartida y Misin
Comprometida.
El proceso de participacin en la definicin de Valores Comunes, Visin Compartida y
Misin Comprometida, involucra a todos los niveles y agentes, desciende y asciende a
lo largo de toda la pirmide organizacional, tantas veces como sea necesario para
construir consensos.
El producto de esta etapa es la definicin de los Valores Comunes, Visin
Compartida y Misin Comprometida, de la organizacin pblica.

c) El anlisis FODA
Los escenarios generan oportunidades y desafos para la consecucin de la misin de
la organizacin. La organizacin pblica deber darse estrategias para aprovechar las
oportunidades y hacer frente a los desafos en la consecucin de su Visin y Misin,
en el marco de sus valores.
Tambin deber disear estrategias para superar sus debilidades y asentarse en sus
fortalezas en el logro de su Misin.
Pero, como seala Alberto Levy, un FODA no puede ser hecho en el vaco. El FODA
depende de quin lo est haciendo y para qu. Entonces, debemos puntualizar que
quien lo est haciendo es un alguien o un equipo, de una determinada empresa
(organizacin), caracterizada por una estrategia y una cultura, que asignan los
recursos que consideran adecuados, con el soporte de una gestin especfica
(organigrama, sistemas de informacin, procesos y proyectos)29.
d) La formulacin de los ejes estratgicos
Un eje se define como una lnea relevante a priorizar, es decir la interpretacin de la
poltica pblica en imperativos que el organismo define, para el corto, mediano y largo
plazo (horizonte posible de planeamiento; como se expres anteriormente, el mediano
plazo puede ser un perodo de Gobierno, el largo plazo cuando se trata de una
Poltica de Estado que lleva ms de un perodo gubernamental, a veces pueden ser
permanentes.
En esta etapa se procede a la formulacin de las acciones y al diseo de su
implementacin. Es importante destacar que tanto la formulacin de las acciones
estratgicas (ejes) como su implantacin son resultado de la reflexin conjunta y
posterior priorizacin entre los responsables de la organizacin y los agentes crticos.
Tan importante como la racionalidad tcnica resulta la viabilidad poltica de las
estrategias diseadas, para lo cual debe hacerse un anlisis del campo de fuerzas en
el que se mueve la organizacin y deteccin de actores favorables o desfavorables a
Levy, Alberto; Desarrollo competitivo y dinmica de los sectores industriales, Ed. Materiabiz, 2010, cap..
7 Pg. 212.
29

la consecucin de los objetivos estratgicos y las acciones de la organizacin El

producto final de esta etapa ser alcanzar la visin de xito de la organizacin,
satisfaciendo la Misin (razn de ser) a travs de los Valores Comunes acordados
Estas cuatro primeras fases conforman la Etapa Estratgica del Planemiento. Cuando
los ejes definidos son muy densos, se abren en subejes. El formato indica ir de lo
general a lo particular, tal que permita entrar en condiciones ptimas a la Etapa
Operativa y sus fases.

Primera fase de la etapa operativa.

En la implementacin del plan es necesario traducir las estrategias seleccionadas en
Programas tcnico - operativos con su correlato presupuestario que permita
desarrollar las acciones de implementacin del plan.
Abarca las siguientes sub fases:

Definicin de los Programas y sus responsables.

La Presupuestacin por Programas: Vinculada

estratgicos, con metas e indicadores de cumplimiento.

La adecuacin de la estructura organizativa: Al interno de la

organizacin, sta debe pararse sobre sus fortalezas y hacer frente a sus
debilidades produciendo:

La adecuacin de los procesos: donde debe verificarse si agregan valor y

si se encuentran alineados con la Visin y Misin de la organizacin.

Los Procesos de informacin: En el proceso de gestin estratgica, la

informacin refuerza su calificacin como recurso bsico. La actuacin
sobre la informacin contribuye a reforzar dos importantes lneas de
desarrollo: el apoyo a la adopcin de decisiones y la alimentacin del
proceso de elaboracin de las estrategias.

En cuanto a la toma de decisiones, una adecuada definicin de la

informacin segn los tipos de decisin, operativa, tctica o estratgica
agiliza el proceso de la eleccin estratgica. En lo que se refiere a su
utilizacin como alimento del proceso de formulacin de las estrategias,
facilita el desarrollo de posibles alternativas o cursos de accin.

El Documento Programa

Es el documento que explicita acciones, asignacin presupuestaria,

argumentos que justifican el programa, cronogramas de actividades y
responsable de cada uno, acumula informacin de la gestin del Programa,
xitos, fracasos, competencias de los agentes involucrados, articulaciones
con otros organismo pblicos u organizaciones privadas, insumos,
financiacin (propia, de recursos pblicos o apoyo de organismos
internacionales).

Cuando un Programa es muy amplio y diferenciado an con la misma

pertenencia temtica puede abrirse en subprogramas explcitos con la
misma estructura de diseo.

los

objetivos

En sntesis el Documento de Programa, es el compromiso de la lnea

Media para alcanzar metas concretas, en tiempo y forma, en trminos de

expresin de los objetivos.
As, los procesos estratgicos requieren el despliegue de una amplia gama de
herramientas para recopilar informacin, tanto sobre la organizacin como de
su entorno, que ayude a los decisores a orientar sus definiciones. Es por ello
que se plantea la necesidad de contar con estadsticas y anlisis de escenarios
que permitan mantener actualizado el plan estratgico de la administracin
pblica.

El control de Gestin: este proceso abarca no slo los controles internos

de la organizacin, Jerrquicos, y de la administracin pblica- auditorias
internas, sindicaturas pblicas (UAI, SIGEN,) o el control Parlamentario
(AGN), sino tambin es factible disear los mecanismos de seguimiento
ciudadano a travs de la participacin de usuarios y audiencias pblicas.
As mismo, el Control de Gestin, permite los procesos de realimentacin y
ajuste, tanto de lo actuado (gestin) como de lo planificado, intermediando
la calidad de los sistemas de informacin y los indicadores de resultados.
El instrumento por excelencia de un sistema de Control de Gestin es el
Tablero de Comando que permite detectar desvos, analizarlos y producir
las acciones correctivas correspondientes, convergiendo entre objetivos y
resultados.

El Proceso de comunicacin: resulta importante incorporar en el Plan

Estratgico la estrategia comunicacional en lo interno y hacia la
comunidad.

Las fases de la Etapa Operativa, resultan de alta complejidad pues representan la

tarea y accin cotidiana de cada uno de los agentes en sus puestos de trabajo.
Las fases de la Etapa Operativa pueden reexpresarse como: Programacin,
Implementacin, Evaluacin y Ajustes
De esta forma queda nemotcnicamente, un modelo (adaptativo) de dos Etapas:
Estratgica y Operativa y ocho fases correspondiente cuatro a cada etapa.
La continuidad implica definir actores responsables (equipos) y periodicidad*, de forma
tal que la rueda o crculo continuo de PEP se transforme en un Modelo de Gestin.
Cul es la periodicidad para analizar escenarios?, revisar los Valores y su aplicacin
cotidiana?, revisar los Ejes, estudiar la pertinencia de los Programas, etc.
La periodicidad es diferenciada, pero hay que definirla, en mundos cambiantes,
turbulentos e inciertos.
Nada mas ineficienterms ineficiente que hacer muy bien lo que no hay que hacer.
El Ciclo del Planeamiento Estratgico

Bryson es el primero en desarrollar este concepto como se citara anteriormente.30

Seala adems que el Planeamiento Estratgico es un modo de adaptar las
organizaciones a los nuevos desafos que les plantea el medio ambiente. Que el
cambio Estratgico es el proceso de ajuste de las organizaciones a los nuevos
desafos. Que quienes ejecutan dicho cambio deben estar imbuidos de una visin
estratgica y que quienes ejecutan el cambio estratgico, deben dotar de esa visin
estratgica a toda la organizacin. (A todos sus miembros, grupos y equipos de
trabajo).
El ciclo de Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas se
compone de las siguientes fases:

1. Preparacin del Proceso

Acordar con los directivos de la institucin el proceso de Planeamiento Estratgico y
su modo de iniciarlo e implementarlo. La generacin de un consenso sobre la
necesidad de utilizar la Planificacin Estratgica Participativa es fundamental para
iniciar un proceso que consume gran volumen de recursos organizativos.
El primer paso consiste en acordar con el nivel superior de la organizacin, el proceso
de Planeamiento Estratgico y los pasos a recorrer. Este apoyo es vital para el xito
del proceso de Planeamiento Estratgico.
El acuerdo habr de abarcar los siguientes puntos como mnimo31:

Propsito
Pasos
Cronograma de entrevistas, trabajos e informes.
Roles de los comits de supervisin del Planeamiento Estratgico y de sus
integrantes.
Miembros, Roles y funciones del Equipo de Planeamiento Estratgico.
Acuerdo sobre presupuestos y recursos.
Segn Bryson,32 la gestin estratgica implica en su inicio la realizacin de un anlisis
del liderazgo organizativo, ya que el estilo de direccin influye de forma directa en el
diseo y en la puesta en marcha del proceso.
Para su materializacin, adquieren importancia capital las personas que en los roles
de jerrquicos de responsabilidad o cargos crticos de las organizaciones pblicas, ya
que su implicacin es requisito indispensable para hacer posible la elaboracin del
Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas (PEPOP) y su
implementacin en la consecucin de la misin y visin organizacional.
Por ello, es muy importante en el Planeamiento Estratgico que est involucrada la
conduccin en su mximo nivel.33 No puede ser una actividad de una direccin o rea
de planeamiento.

Bryson, John M. op cit, pgs 21 a 44. y 45 a 188

Bryson op cit. Pg 26.
32
Bryson op cit. Pgs 211 a 228
33
En este punto coinciden todos los autores consultados- Bryson; op cit, Cohen y Eimicke op cit 1995 y 1998 y
Bazaga Fernandez op cit
30
31

Si la cumbre estratgica de la organizacin pblica no se involucra, difcilmente el plan

logre tener xito.
La Planificacin Estratgica Participativa debe involucrar al conjunto de la organizacin
comprometiendo primeramente a su conduccin en la fijacin de sus objetivos
estratgicos.
Relato experiencias personales referidas al tema.
El caso de la Superintendencia de AFJP (1998), con el nivel directivo y desde el rol de
asesor del Presidente.
El caso del INDEC, con el Director del Organismo34 y los Directores, cumpliendo en
m caso el rol de director adjunto y Director del equipo de planeamiento estratgico
participativo, con un rol ejecutivo en el planeamiento estratgico del Director de
planeamiento35 del organismo y un equipo consultor externo que lo apoyaba36.
En el caso del Senasa, el comienzo fue con el nivel mximo de la cumbre estratgica
del Organismo, representado por su Vicepresidente37 y la Gerente General con
primeras entrevistas de los dos consultores que contrat la Unin Europea, en mi caso
para planeamiento estratgico y gestin por objetivos38 en el Programa de Apoyo al
Fortalecimiento Institucional del Senasa (PAFIS) con todos los directores nacionales
que sirvi para tomar contacto con la problemtica del organismo y presentar el
Planeamiento Estratgico Participativo del Senasa (PEPS).
La persona, consultor o facilitador que inicia el proceso tiene entre sus primeras
tareas la de identificar a los decisores clave, tomar contacto con ellos, explicarles en
qu consiste el Planeamiento Estratgico Participativo e interesarlos y comprometerlos
en el proceso.
La tarea siguiente es identificar a personas, grupos, unidades actores sociales u
organizaciones que debern ser involucradas en el proceso de Planeamiento
Estratgico.
2. Identificar los mandatos organizacionales
Abarca todo lo que la Organizacin debe hacer segn figura en la ley, o decreto de
creacin, sus objetivos formalmente expresados, sus competencias y actividades, los
convenios y acuerdos de los que es signataria y dems mandatos.

Anlisis de los mandatos legislativos

Se trata de conocer toda la legislacin concerniente a la organizacin, leyes, decretos,

reglamentos, estatutos, organigramas, manuales de procedimientos; etc.
Contratos, si los tuviera la organizacin, convenios u otros vnculos jurdicos formales
que orientan y comprometen el accionar de la organizacin. Los mandatos son un dato
para el organismo. Si desea producir cambios en los mismos, el tema debe ser
incluido en el plan estratgico y evaluar su viabilidad. Pero, hasta que no se logre el
cambio debe desenvolver su actividad en el marco dado.

Dr. Lelio Mrmora.

Lic. Armando de Angelis
36
Lic Guillermo Schweinheim, Lic. Jose Omar Umansky y equipo.
37
Ingeniero carlos Casamiquela y la Ing Diana Guilln, respectivamente
38
Dr. Hctor A. Larocca.
34
35

Anlisis de las polticas pblicas que involucran al sector

Tambin deben considerarse las polticas pblicas que involucran a la Organizacin en

cuestin y los planes de gobierno, planes quinquenales etc. si los hubiera. Las
mismas son un dato para el organismo. Si desea producir cambios en las mismas, el
tema debe ser incluido en el plan estratgico y evaluada su viabilidad poltica. Pero,
hasta que no se logre el cambio debe desenvolver su actividad en el marco de las
polticas pblicas establecidas.

Anlisis del rol asignado a la Organizacin Pblica

Se trata de visualizar cul es el rol asignado para la organizacin en relacin a otras

organizaciones pblicas y a la sociedad.

Anlisis de los referentes bsicos

Que esperan de ella quienes se refieren a ella, que constituyen su sustento, se

interesan en su accionar, son sus usuarios actuales o potenciales. Es esta etapa en la
que se detectan los actores crticos internos y externos a la organizacin para
apoyarse en ellos en el proceso y para determinar quines y en qu momento del
proceso van a participar. (se ha de seleccionar primeramente quines participarn del
anlisis o taller de escenarios)
3. Anlisis de escenarios
El equipo de Planeamiento Estratgico debe explorar el contexto externo, los
responsables de la organizacin, apoyndose en los actores crticos, y utilizando las
tcnicas de investigacin y anlisis sectoriales pertinentes, deben generar la
informacin para construir escenarios, otorgarles probabilidades de ocurrencia de cada
uno y desarrollar estrategias para cada escenario posible, detenindose en las de
mayor probabilidad de ocurrencia. Es conveniente que en esta etapa participen tanto
actores externos que puedan aportar una visin amplia del sector y de los escenarios
en que se desenvuelve, como actores internos relevantes que deben sensibilizarse
con el contexto.
Es esta etapa tambin se completa el mapa de los actores crticos internos y externos
a la organizacin para darse una estrategia frente a ellos de alianza, cooperacin,
colaboracin, negociacin o conflicto y para determinar quines estrategias frente a
ellos y quienes sern invitados a participar.
.
Se deben contabilizar no slo los factores negativos, sino tambin los positivos,
(Oportunidades).
Estos pueden detectarse en los medio ambientes polticos, econmicos, sociales,
educativos, tecnolgicos, regulatorios, nacionales o internacionales de la organizacin.
Se debe analizar la rbita organizacional, o sea aquellas otras organizaciones y
personas con la que esta interacta o podra interactuar de su contexto mediato e
inmediato.
Es muy importante identificar el Dominio Organizacional, ya que esta es la porcin del
contexto (si existe) que la organizacin focal en cuestin puede controlar.
Coincido con Bryson cuando seala que los miembros polticos de la conduccin de la
Organizacin, particularmente si son electos, suelen ser mejores en analizar
escenarios, que los funcionarios o directivos de origen tcnico o administrativo. Pero
generalmente las conducciones de las organizaciones no realizan una tarea

sistemtica de evaluacin de su contexto y en ese aspecto se encuentran a la deriva,

lo cual es muy peligroso en este mundo interactivo y globalizado con contextos
turbulentos y cambiantes que plantean por igual nuevas oportunidades, desafos y
amenazas y asechanzas.
Los cuadros polticos, tcnicos y administrativos deben complementarse en esta
tarea.39
Las organizaciones con estructuras orgnicas (Planas, dctiles, adaptativas,
adhocrticas) son mas flexibles para reaccionar ante contextos cambiantes que las
Organizaciones mecnicas (piramidales jerrquicas burocrticas).
Un factor clave a tener en cuenta en la evaluacin del contexto son los usuarios,
proveedores de insumos, financiadores, (Presupuesto, contribuyentes) autoridades
superiores, entes de contralor, (Auditorias, Sindicaturas, Tribunales de Cuentas,
Control Legislativo; Etc.).
Las organizaciones que carecen de capacidad anticipatoria de sus contextos, suelen
reaccionar lentamente, tardamente, cuando los hechos ya han sucedido. El
planeamiento estratgico pretende ser una herramienta anticipatoria, para lidiar con el
contexto, aprovechar mejor las oportunidades y prepararse para los desafos. La
organizacin debe ser as anticipatoria ms que reactiva. Si puede debe ser pro-activa,
es decir construir sus escenarios y contextos mediante sus polticas y estrategias.
Comparto los criterios sealados por Bryson, cuando manifiesta que las
organizaciones suelen acumular muchos datos sobre su accionar, pero no suelen
tener parmetros contra los cuales contrastarlos. Mucho menos en claro suelen tener
los criterios con que los juzgan sus referentes40 (clientes, usuarios, interesados,
ciudadana) y les otorgan o no legitimidad.
Los criterios con que sus referentes evalan el rendimiento de la organizacin, suelen
ser muy diferentes a los utilizados por la propia organizacin. Una perdida de
legitimidad social por parte de las organizaciones pblicas, suele traer aparejado un
corte de los fondos presupuestarios de las mismas.
Por el contrario una mejor evaluacin de los rendimientos de la organizacin permite
aumentar su legitimidad, manejar con mejores criterios los conflictos (y no como mero
juego de poder o clientelismo), asignar mejor los recursos, obtener mejores resultados
y pelear por ms recursos, o justificar el gasto cuando hay escasez de los mismos
recursos.
Adems de recoger informacin mediante el contacto con el exterior, las
organizaciones deben procesar dicha informacin. La exploracin del entorno es una
forma particular de contacto con el exterior que hace referencia a la recogida
recopilacin y procesamiento de la informacin, as como a la evaluacin y proyeccin
de cambios en varios sectores del entorno.
Las funciones principales son: recoleccin e interpretacin de informacin relevante
del entorno y la incorporacin de los resultados de los anlisis al proceso de
planificacin estratgica. La meta de la exploracin de escenarios, es ayudar a la
empresa a reducir la incertidumbre.
La informacin se utiliza tanto para efectuar proyecciones sobre posibles condiciones
con las que se encontrar la organizacin, como para visualizar escenarios en el
planeamiento estratgico.

39
40

Bryson op cit pg 29
Bryson, op cit pgs 29 y 30

La evaluacin de escenarios alternativos es una actividad compleja por la cantidad de

variables que se manejan.
Una metodologa para aprehender dicha complejidad es incorporar al anlisis la visin
desde distintas perspectivas.
Este es el propsito de la actividad que se plantea.
La intencin es describir mejor el referido escenario. No tomar decisiones, sino ser de
utilidad para los que habrn de tomar decisiones y que para poder disear las
estrategias del Organismo cuenten con un anlisis alternativo de escenarios y
probabilidad de ocurrencia de cada uno.
Los escenarios pueden variar de aquellos con cambios muy lentos a los muy
cambiantes para evaluarlos, la organizacin pblica requiere de un Anlisis
Permanente de Escenarios Globales y Sectoriales donde pueda observarse:
El posicionamiento dentro de la situacin actual y futura.
La consideracin de todos los planos involucrados con el rol sustantivo de la
organizacin, teniendo en cuenta la globalizacin de los procesos socioeconmicos y su interrelacin con el entorno: mundial, nacional, regional y
provincial, organizacional / gubernamental, productivo, social, sanitaria,
educativo / cultural. Consideracin de los saltos tecnolgicos.
La identificacin, anlisis y seguimiento de tendencias, oportunidades y
riesgos que inciden sobre el sector y sus proyecciones. Factibilidad de
desarrollo, intereses y objetivos convergentes y divergentes.
La revisin continua de la definicin de los roles y relaciones de los sectores
pblico y privado.
Anticipacin y adaptacin estratgica y tctica a los cambios que se operan
en el sector en que debe desenvolverse la organizacin, desde el punto de
vista poltico macro (globalizacin-integracin) o micro economa pblica
(evolucin de la economa, recursos).
Diagnstico de problemas y estrategias de solucin. Consideracin de
capacidades y dficit de capacidad organizacional de los actores
involucrados.
Evaluacin del impacto que tendra la estrategia propuesta entre los actores
destinatarios y otros involucrados. Consideracin de reglas de juego
culturales: obstculos y apoyos para el desenvolvimiento de la misma.
Identificacin de modificaciones estratgicas u operativas en funcin de los
rechazos o apoyos esperados y de la voluntad de la direccin de llevar a cabo
las acciones propuestas.
La Tcnica de Evaluacin de los Escenarios
Es una tcnica de anlisis prospectivo sobre el ambiente en que habr de
desenvolverse la organizacin en el futuro.
Pretende detectar actores relevantes, fuerzas de poder y servir para realizar el
anlisis FODA.
La tcnica evaluacin de escenarios alternativos consta de los siguientes pasos:
1. Los consultores se renen con un comit para planificar distintos aspectos, como
quines deberan asistir, las fechas y los horarios, la ubicacin y las comidas, etc.

2. Se invita hasta un nmero de 50 a 60 personas. Todo el sistema est representado

incluyendo miembros conspicuos de todas las reas de la organizacin, detenten o
no un cargo formal, y representacin de los referentes y pblicos de la
organizacin incluyendo a usuarios
clientes, cmaras, lderes sindicales,
funcionarios pblicos, expertos, referentes nacionales e internacionales,
universitarios etc. Se pide a las personas que lleven su propia informacinincluyendo diarios y revistas de acontecimientos que creen que influyen en el
futuro de la organizacin.

3. Los participantes se sientan en mesas de 6 a 8 personas. Se anotan todas las

ideas y no se requiere llegar a un acuerdo. La conferencia no es para solucionar
problemas, o tomar decisiones, todava, sino para generar conciencia, y
comprensin de escenarios futuros. Cada grupo elige un secretario de actas, un
coordinador y un relator.
4. La conferencia consta de cuatro o cinco segmentos y cada uno de ellos requiere
que las personas a) desarrollen una base de datos, b) la evalen juntas, c)
interpreten lo que han descubierto, y d) saquen conclusiones sobre escenarios y
tendencias.

5. La primera actividad importante se enfoca en el pasado. Se pide a las personas

que evalen acontecimientos significativos que marcaron las tendencias mundiales
actuales y cuales fueron previstas y cuales no. Cuales seguirn en el futuro y
cuales creen que desaparecern, en especial referido al mercado de alimentos, su
demanda, calidad etc. Por ltimo, la conferencia total interpreta "las tendencias
buenas y malas y la direccin del movimiento de cada una de ellas".
6. La segunda actividad importante se enfoca en los factores actuales, (tanto internos
como externos) que estn modelando el futuro de la organizacin. Aqu es donde
se utilizan los recortes y dems informacin que traen los participantes, que puede
ser completada con una carpeta suministrada por la propia organizacin con datos
relevantes que se quieran someter a juicio y discusin del encuentro. Luego todo
se vuelca en una discusin plenaria.

7. La tercera actividad importante se enfoca en el futuro. Se les pide a los grupos:

Que escriban el futuro para la prxima dcada en tres escenarios posibles

para las distintas actividades controladas por el organismo y la probabilidad
de ocurrencia de cada uno. Luego se comparte todo con la conferencia
total.

Se agradece a los no miembros su participacin y se les da un obsequio.

8. En la cuarta actividad importante se constituyen nuevos grupos (Ya no participan
los invitados externos).

Primero se les que recuerden los hitos, tendencias, situaciones crticas que
debieron afrontar, en conjunto, separadamente o problemtica entre las
distintas reas, desde la constitucin de la organizacin hasta la actualidad,
y desde tres perspectivas: personal, de la organizacin, y de la sociedad.
Luego los grupos de cada mesa analizan un tema y extraen patrones y
significados relevantes para el futuro.
Luego se les pide que escriban el futuro en tres escenarios posibles (+
favorable-medianamente favorable y desfavorable y probabilidad de

ocurrencia de cada una) para las distintas actividades que realiza la

organizacin, rea por rea incluyendo las regionales.
Finalmente deben analizar el ms probable, y realizable dentro de cinco
aos.

9. Antes de que termine la conferencia los secretarios de actas, relatores y

coordinadores de cada grupo convienen en documentar la junta por mail y
distribuirlo a los dems.
10. Finalizada la conferencia, los consultores toman y sistematizan lo que se ha
volcado en ella desde el punto de vista de los escenarios futuros a los que deber
hacer frente la organizacin desarrollando sus estrategias.

11. Las conclusiones acerca de los escenarios son elevadas a la cumbre estratgica
de la organizacin para su evaluacin, orientacin y toma de decisiones.
Agentes crticos, la constelacin de poder y el mapa de fuerzas
Francisca Rosa lamo Vera y Mara Gracia Garca Soto sealan:
que aunque existen diferentes modelos de planificacin estratgica, el modelo
de Harvard y el modelo de los grupos de inters son los dos planteamientos
ms comunes que se aplican en el sector pblico. En el primero, la formulacin
de estrategias descansa en el conocido modelo de anlisis FODA o
alineamiento que debe existir entre las Fuerzas y Debilidades derivadas de la
evaluacin interna, y las Oportunidades y Amenazas del entorno obtenidas de
la evaluacin externa. Por su parte, el modelo de los grupos de inters est
orientado a identificar los agentes pblicos y privados que tienen intereses
particulares en la corporacin y en su programa de gobierno. Puesto que se
considera que los grupos de inters tienen capacidad de influir en la direccin
de la organizacin y en su formulacin de estrategias, la tarea clave de los
lderes estratgicos consiste en dirigir las relaciones con los grupos influyentes,
maximizando su apoyo o minimizando su oposicin a las iniciativas
organizativas41.
Al igual que los referidos autores considero que se deben contemplar ambos aspectos
al realizar el planeamiento estratgico y completar el anlisis FODA con el de actores
crticos relevantes, el mapa de fuerzas y la resultante del mismo.
Para Bazaga Fernandez42, El anlisis de los agentes crticos es otro sistema de
ordenamiento de la informacin, esta vez tomando como referencia a los distintos
actores que afectan o pueden ser afectados por los efectos e impactos de la accin
organizativa.
Se trata de producir informacin respecto a los agentes crticos que ayude a la
organizacin a definir pautas de accin para relacionarse con ellos.
Para ella tambin, todas estas herramientas encuentran su mxima influencia en un
entorno organizativo donde el pensamiento estratgico constituye parte viva de la
cultura de la organizacin.

lamo Vera Francisca Rosa, Garca Soto, Mara Gracia; El Proceso Estratgico en el Sector pblico; Anlisis en
el contexto de las Universidades Espaolas; Investigaciones Europeas de Direccin y Economa de la Empresa; vol
13, n 2 ; 2007; pg .115. ISSN 11352523.
42
Bazaga Fernandez Op cit. Pg 116, 118 y 120.
41

Como parte del anlisis de escenarios, resulta muy importante evaluar la constelacin
de poder de la Organizacin, actores, fuerzas, visiones, intereses, que puedan resultar
favorables o desfavorables a los objetivos estratgicos de la organizacin.
Ello llevar a diseos estratgicos de poder para la organizacin en cuestin:
coaliciones, alianzas, estrategias cooperativas y estrategias de manejo del conflicto.
Es necesario, listar las fuerzas colaborativas o cooperativas a la misin y proyecto
estratgico de la organizacin y las fuerzas competitivas o antagnicas que se mueven
en la constelacin de poder del entorno organizacional. Se debe realizar un mapa de
fuerzas y de poder de cada una y evaluar las visiones, intereses y proyectos. En dicho
mapa se consignarn las fuerzas propias, posibles amigas y aliadas y las opuestas o
antagnicas a la Visin y Misin de la Organizacin Pblica.
Deber explorarse la visin y los intereses de cada una a los efectos de evaluar los
posibles cursos de accin, delinear las estrategias y evaluar la viabilidad del proyecto
estratgico propuesto. Esto no slo permitir evaluar la viabilidad de las estrategias
que la organizacin se plantea para la consecucin de su Misin, sino que tambin
permitir disear estrategias de negociacin y de manejo de los potenciales conflictos.
En este anlisis slo se considera aquellos actores que puedan favorecer, perjudicar o
impedir la Misin de la organizacin y que solos o en coalicin cuenten con el poder
suficiente para ello. Se descartan del anlisis a todos aquellos que puedan tener una
visin o intereses conflictivos o antagnicos que no puedan directa o indirectamente
incidir sobre la Misin.
Las autoridades polticas o conduccin superior del Organismo deben ser las
encargadas de analizar la viabilidad poltica de las estrategias diseadas y explorar en
los escenarios los actores con posibilidad de favorecer o impedir los designios
organizacionales y darse una estrategia hacia los mismos, de negociacin,
cooperacin, construccin de alianzas o manejo del conflicto.
4. Desarrollar los Valores, la Visin y la Misin de la organizacin.

Brindar primero algunas definiciones para pasar luego a analizar su desarrollo.

a) Valores Comunes:
Los valores son las lneas fundamentales, ideas, que guan el accionar de una
Institucin.
Inspiran la conducta de la organizacin.
Los valores tienen centralidad y son el primer componente una vez definidos los
escenarios de actuacin, pues representan principios y creencias, por ello hay
elaborarlos participativamente y que resulten por consenso, hoy ms que Cdigos de
tica (el primero es un trmino coercitivo y se est cambiando por Manuales, por
ejemplo de Conducta esperada de los Agentes)
Segn Max Scheler los Valors son orientadores, nunca plenamente realizables, pues
se ponen en prctica a travs del comportamiento cotidiano de los agentes, como as
tambin representan la aureola, con la cual se toman las decisiones.
El trmino Comunes significa que son para todos, los miembros de la organizacin
b) Visin Compartida:
Es la imagen futura pretendida, sita al organismo en el mediano y largo plazo.
Responde a la pregunta cmo nos queremos ver all?

En algunos casos representa el sueo, un sueo viable que todos comparten y van
por el.
La Visin Compartida tiene la fuerza de transformar a todos en protagonistas activos,
por lo cual debe ser convenientemente comunicada y estar siempre presente en la
imagen organizacional, extendida por todo el territorio.
c) Misin Comprometida:
Es la identidad que congrega los esfuerzos que realiza una organizacin para alcanzar
sus fines. Es lo que define la funcin principal, su razn de ser, justificando su
existencia; es el porqu existe. Debe ser clara, concisa, pero suficientemente
representativa de su alcance.
La Misin es la resultante de los mandatos organizacionales formales e informales, las
polticas pblicas sectoriales y responde a los Valores Comunes instituidos y a la
Visin Compartida.
Adjetivar a la Misin como comprometida es porque se busca involucrar a todos sus
agentes para el accionar en funcin de los fines buscados.
a) Enunciacin de los valores comunes
Son los presupuestos bsicos e ideas rectoras que una organizacin instituye con el
fin de orientar las acciones y decisiones de sus integrantes.
Son el punto de partida para la construccin de la Visin Compartida y Misin
Comprometida del Organismo.
Los Valores, para que adquieran el carcter de Comunes deben ser discutidos
participativamente e internalizados por todos los equipos, y agentes abarcando todos
los niveles de la organizacin con el objetivo de desarrollar una slida identidad
institucional.

En general, los Valores son estables en el tiempo, sin embargo pueden agregarse
nuevos desafos y compromisos que asume la institucin, que pueden requerir que
sean revisados peridicamente para ver si se ajustan a las nuevas realidades y a la
evolucin de las pautas y valores culturales societales.
En muchos casos, en los procesos de incorporacin de personal, en la induccin, se
prioriza la ilustracin sobre los Valores, al igual que en la fusin de organismos donde
es necesario desarrollar una cultura comn.
El acuerdo sobre los Valores, agiliza las decisiones, pues son los aspectos en que la
institucin y sus miembros creen, pues se han internalizado y forman parte de su
cultura organizacional.
Existen cuatro tipos de valores:
Los esenciales, son los morales y marcan los lmites impuestos (sociales y
organizacionales) y autoimpuestos (personales) de la accin. Ej. los derechos
humanos, la honradez, el respeto a las diferencias religiosas, a las minoras, al
gnero; etc. Los cdigos de conducta de la administracin pblica. Plantean los
lmites del comportamiento y son irrenunciables. Son aquellos acerca de los
cuales no se puede dudar.

 Los valores finales, asociados con la visin, (hacia adonde vamos) y la misin de
la organizacin, (la razn de ser) e integrar sus tensiones internas para alcanzar la
visin y la misin. Ejemplo: la participacin, la creatividad, la solidaridad, la buena
comunicacin, la identificacin con la organizacin, la confianza mutua, el
compromiso con la calidad, adaptabilidad a los cambios, el compromiso con el
ciudadano, La proteccin del medioambiente, la Responsabilidad social pblica.;
etc.
Los instrumentales, asociados a la forma de pensar y hacer las cosas con que la
organizacin pretende afrontar las demandas de su entorno. Ejemplo: capacidad
de trabajo en equipo, constancia, flexibilidad, iniciativa, racionalidad, imaginacin,
responsabilidad.
Los operativos, hacen referencia a la direccin por parmetros. Ejemplo: calidad
total, cero defecto, grado de actualizacin tecnolgica, grado de eficacia,
compromiso de no burocratizacin y agilidad en los trmites, carta compromiso
con el ciudadano, agilidad de respuesta a reclamos y peticiones, minutos de
demora en la atencin del call center; grado de diligencia, eficiencia y eficacia de
atencin al pblico en la mesa de entradas; etc.
La organizacin pblica puede nutrirse de una mezcla adecuada de estos cuatro tipos
de valores y acordar acerca de ellos.
Lo importante no es slo acordar sobre valores, sino traducirlos en un cdigo de
conducta organizacional, en un manual de buenas prcticas e internalizarlo en los
equipos de trabajo y en cada agente. (La denominacin elegida debe surgir
participativamente.)
La pregunta ltima es estos valores establecidos, qu implicancias prcticas tienen
sobre la tarea que desempeo?

b) Visin Compartida

Enunciacin de la Visin

La Visin constituye una declaracin que gua a la Entidad en un contexto interno y

externo cambiante. Cuando se enuncia como visin compartida se quiere hacer
referencia al proceso participativo de su elaboracin por parte de la organizacin y a la
sntesis lograda a travs de l. El enunciado de la visin compartida impulsa a la
propia entidad y la motiva para lograr el cumplimiento de sus objetivos estratgicos y
metas estratgicas.
La Visin constituye, por tanto, la Imagen futura deseada que debiera detentar la
Entidad.
La visin compartida remite al ncleo de la identidad duradera de la organizacin y
plantea cmo quiere ser vista por la sociedad y qu objetivos se propone alcanzar,
describe lo que la organizacin debera ser en los prximos aos (5 a 20) y determina
de qu modo se lograr que la organizacin alcance ese horizonte.
Est vinculada con lo externo y con el futuro, pero su definicin deber guardar
coherencia con la historia, cultura y recursos de la organizacin.
Los conceptos Visin y Misin ponen en evidencia la relacin y la tensin entre el
pasado y el futuro y entre el adentro y el contexto.

La enunciacin primaria de la visin compartida se efecta antes de realizar el

diagnstico organizacional y el Anlisis FODA, y se retroalimenta de los mismos,
posteriormente a su proposicin.

Contenido de la Visin

La redaccin de la Visin debe responder, principalmente, las siguientes preguntas

(a) Cmo nos vemos en el futuro?
(b) Quines queremos ser?
(c) Quines queremos que sean nuestros usuarios?
(d) Cmo queremos que nuestros usuarios nos vean?
c) Misin Comprometida

Enunciacin de la Misin

Consiste en la identificacin y consolidacin de los propsitos, fines y lmites del

servicio y/o funcin que desarrolla la Entidad.
Es la declaracin fundamental del quehacer de la organizacin pblica que le da
identidad a la misma y a su accionar.
La Misin refiere al sentido de la existencia de la organizacin, a sus mandatos, las
polticas pblicas referenciales y a sus capacidades. Se relaciona con lo interno y con
el pasado, pero su definicin afecta a la estructura, recursos, desarrollo y entorno de la
organizacin y se orienta a su futuro.
La Misin nos habla de la Razn de Ser de una organizacin y de la justificacin social
de su existencia.
Toda organizacin pblica debe satisfacer una necesidad poltica o social que le da
su razn de existir. Una Organizacin, desde este punto de vista es un medio, no un
fin en s misma. Si predominan los fines del sistema (Sobrevivir, poder, prestigio,
cargos para sus miembros) por sobre los de producto (servicios, polticas, resultados)
tender a ser cuestionada por burocrtica y finalmente podr desaparecer por falta de
apoyos externos.
Toda Organizacin Pblica para ser productiva, eficiente y lograr legitimidad y debe
tener consenso social acerca de su misin por parte de quienes son sus principales
referentes (requirentes, demandantes, consumidores, usuarios, clientes, interesados,
afectados y sostenedores, otros poderes del Estado, legisladores, ciudadanos,
electores).
A todos ellos los une el denominador comn que pueden establecer reclamos a la
organizacin acerca de su atencin, uso de recursos, productos, servicios,
regulaciones, etc.
Toda organizacin pblica, para ser legitimada debe lograr un adecuado nivel de
aceptacin, consenso y satisfaccin entre sus referentes.
Un anlisis de los referentes es bsico para comprender el contexto, medio ambiente,
organizacional. Comprender este entorno es fundamental para delinear objetivos
estratgicos y cursos de accin y planes estratgicos.

El anlisis de referentes de la organizacin pblica es mucho ms complejo que el del

mercado o los clientes en la privada. Son pblicos mucho ms diversos, con distinta
naturaleza y criterios de legitimidad acerca de lo que la Organizacin en cuestin debe
o no debe hacer o de medir su desempeo.
El anlisis de los sectores referentes habr de permitir a la Organizacin en cuestin
delinear ms acabadamente su misin.
Esta misin podr expresarse como un mandato en uno o varios prrafos, en una
frase o como un slogan en pocas palabras para que sea internalizada por cada uno
de los miembros de la organizacin a los efectos de poder orientar permanentemente
su accionar y conducta.
Deber expresar claramente fines, propsitos, filosofa, valores y pautas ticas de la
Organizacin.
Servir para establecer cmo alcanzar su visin del xito.

Gua ejecutiva
organizacin43

para

la

definicin

de

la

Misin

de

la

1. A qu nos dedicamos?
2. Por qu existimos (cul es nuestro propsito bsico)?
3. Qu tiene de nico o singular nuestra organizacin?
4. Quienes son nuestros clientes o usuarios principales?
5. Cules son nuestros productos/servicios principales, presentes y futuros? (Que
producimos, incluido en organizaciones pblicas cuyos productos son normas,
regulaciones o polticas)
6. Cules son nuestros principales segmentos de usuarios o ciudadanos referentes
presentes y futuros?
7. Cules son nuestras principales puntos de atencin ciudadana, presentes y
futuros?
8. Qu diferencia se observa en nuestro accionar en comparacin con lo que era
hace tres o cinco aos?
9. Qu se espera que sea diferente en nuestro cometido de aqu a tres o cinco aos?
10. Cules son nuestras principales preocupaciones econmicas, y cmo se las
puede medir?
11. Qu problemas filosficos sern importantes para el futuro de nuestra
organizacin?
12. Qu consideraciones especiales tenemos en relacin con las siguientes partes
interesadas (segn sea aplicable)?
- Electorado/comunidad
43

Elaboracin propia en base a Cohen & Eimicke op.cit 1998, pg 18 y Bryson op cit.1995 pgs.27 y 67 a 81.

- Organizacin de la que dependemos/ Ministerio, Secretara, etc.

- Cuerpos legislativos
- Empleados
- Usuarios,
- Interesados,
- Proveedores
- Pblico en gral.
- Ciudadana.
- Otros (especifique)

Redaccin de la Misin

La redaccin de la Misin, debe responder, principalmente, las siguientes preguntas:

(a) Quines somos?
(b) Cul es nuestra imagen futura?
(c) Qu hacemos? (Qu no debemos hacer?)
(d) Por qu lo hacemos?
(e) Para quines trabajamos?
(f) Cules son nuestros valores?
(g) Con qu recursos?
5. Anlisis FODA.
A partir del anlisis de escenarios efectuado y en funcin de los valores comunes, la
visin compartida y la misin comprometida de la organizacin se buscan identificar
las oportunidades y los desafos actuales y futuros de la entidad en la consecucin de
su misin.
Las oportunidades son situaciones favorables que se presentan para el desarrollo de
la misin de la organizacin y los desafos son amenazas y problemas que se
presentan para el desarrollo de la misin de la organizacin.
Ambos pueden darse en tiempo presente o en un horizonte de tiempo de desarrollo
del Planeamiento Estratgico Participativo.
Para aprovechar cada oportunidad y hacer frente a cada desafo la organizacin debe
darse a s misma una estrategia. Es decir, para cada oportunidad y desafo,
mediatizado por la probabilidad de ocurrencia, la organizacin desarrollar una
estrategia (o estrategias para cada escenario posible) para aprovechar dicha
oportunidad o hacer frente a cada desafo o amenaza.
Cuales son los desafos y las oportunidades que se le presentan al Organismo
pblico?

El objetivo de ste anlisis es poder focalizar los esfuerzos en oportunidades y

desafos claramente definibles.

El anlisis FODA, tambin abarca el estudio de las fortalezas que tiene la organizacin
pblica para desarrollar su misin. Sobre ellas se sustenta y tambin debe darse una
estrategia para aprovecharlas al mximo posible. No slo abarca las actuales, sino
tambin las que puede desarrollar durante la consecucin del Planeamiento
Estratgico Participativo para cumplir con la Misin.
Por ltimo el FODA concluye con el anlisis de las debilidades (las carencias) que
tiene la organizacin pblica para cumplir con su misin y tambin trata de desarrollar
estrategias para superarlas. Pueden ser de fortalecimiento institucional, de
capacitacin; etc. No slo abarca las actuales, sino tambin las potenciales vinculadas
al desarrollo de la misin en escenarios futuros de probable ocurrencia.
El anlisis FODA es un modo de recoleccin de informacin (informes
sociodemogrficos, econmicos, geogrficos, tecnolgicos etc.) y sta se clasifica de
acuerdo a las Oportunidades, y Amenazas del medio ambiente organizacional que
suponga para el cumplimiento de la misin de la organizacin e internamente en
cuanto supone debilidad o fortaleza organizativa.
6. Anlisis de los actores involucrados y Mapa de fuerzas
La metodologa contempla como factor importante el anlisis de los principales
involucrados para identificar los grupos y organizaciones que pudieran estar directa o
indirectamente relacionados con el Plan estratgico, facilitando o dificultando la
consecucin de los objetivos estratgicos del mismo.
Cada etapa del plan puede presentar una dinmica diferente de los involucrados, por
lo que es importante conocer dichas dinmicas o reacciones a medida que avanza el
plan y generar estrategias acordes.
Actividad 1. Identificar los actores involucrados
Esto significa conocer qu actor se movilizar con relacin al Planeamiento
Estratgico Participativo del Senasa (PEPS) , no slo debe tenerse en cuenta la
posicin actual, sino que debe tambin considerarse la futura. Es conveniente utilizar
un listado de actores utilizando un anlisis de relaciones (involucrados, partcipes,
interesados, usuarios, clientes, proveedores, relaciones polticas e institucionales, del
pas, del exterior, de provincias y municipios; etc) de acuerdo con el diseo del Plan.
Una vez hecho el listado es recomendable expresarlo en un diagrama o esquema.

Actividad 2. Clasificar los involucrados

Implica agrupar a los involucrados actores de acuerdo a ciertas caractersticas como:
si pertenecen a instituciones pblicas, privadas u organizaciones; la relacin que
tengan con el Planeamiento Estratgico Participativo del Senasa (PEPS), si se refiere
al entorno o si son internos al organismo.
Actividad 3. Posicionar y caracterizar los involucrados
Definir para cada involucrado, su posicin, (Si representan fuerzas colaborativas o
antagnicas al mismo o a aspectos parciales del plan estratgico) fuerza e intensidad
frente Planeamiento Estratgico Participativo del Senasa (PEPS) y si pueden facilitar o
dificultar el cumplimiento de la misin del organismo. De manera ms especfica:

 Definir la posicin indicar cul es el apoyo u oposicin al Plan o alternativa de

Plan por parte del involucrado.
Definir la fuerza de acuerdo al involucrado est relacionado con el poder para
afectar el Peps, es decir, la importancia que el involucrado tiene para el Plan
Estratgico.
Definir la intensidad indica el grado de involucramiento que se tenga con el
proyecto, es la importancia que el involucrado le da al Plan.
Actividad 4. Identificacin, de intereses y valores de los actores involucrados
De acuerdo con la fuerza e intensidad identificadas previamente teniendo en cuenta
los intereses, valores, potenciales y limitaciones de cada uno de los involucrados, se
podrn realizar diferentes actividades que permitan encarar una negociacin que
posibilite aumentar la sustentabilidad del plan intercambiando aspectos valiosos para
cada uno de los interesados.
6.1 Anlisis de Viabilidad de las Estrategias Diseadas
6.1.1 Mapa de fuerzas medio ambiente externo
Para establecer el mapa de fuerzas slo se considera a aquellos actores involucrados
que pueden facilitar, trabar, dificultar o impedir la consecucin de la Misin de la
Organizacin pblica, solos o en coalicin con otros.

Actores

Sealar si son

Sealar si

Sealar si son Impacto sobre el

Controladoras de los

son Fuerzas

Fuerzas

cumplimiento de la

Colaborativas

misin

Listar

recursos clave para la Competitiva

Organizaciones,

organizacin: como

s,

grupos o

por ejemplo:

conflictivas

personas

Presupuesto ,

involucradas

Tecnologa,

antagnicas

Congreso,
Proveedores,
Usuarios, Clientes,
Recursos humanos,
Regulaciones; etc.

Cmo cree que estos grupos pueden afectar el cumplimiento de la misin de la

Organizacin?

Si resulta del anlisis que el mapa de fuerzas no es favorable (mas rechazos que
apoyos) se puede iniciar una negociacin si resulta posible acordar visiones e
intereses, o deber reformularse la estrategia
Cual es su perspectiva, visin, inters: Con este elemento puede evaluarse si es
viable una negociacin.

ORGANIZACIONES
GRUPOS, PERSONAS

PERSPECTIVA, VISIN, INTERS. (COMPARAR CON EL PROPIO)

VER ELEMENTOS POSIBLES DE NEGOCIACIN

6.1.2 Mapa de fuerzas medio ambiente interno

(Slo para organizaciones con grupos de inters o procedencia poltica distinta o con
claras lneas o agrupamientos internos)
IDENTIFICAR

GRUPOS Sealar

Y ACTORES CLAVE

son Sealar si son

si

Controladoras

de

los Fuerzas

recursos clave para la competitivas

Sealar
Fuerzas

colaborativas

organizacin:
tecnolgicas,

de

conocimiento, de poder,
sindicales; alianza con
Fuerzas externas

6.1.3 Mapa de fuerzas:

Quin se encuentra creando problemas, desafos y oportunidades a la organizacin?

Anlisis de Grupos Internos.

si

son

GRUPOS

GRADO DE COLABORACIN

ALTA

MEDIA

BAJA

NO /COL

Cual es su perspectiva, visin:

GRUPO

Perspectiva, Visin

Cmo cree que estos grupos pueden afectar el cumplimiento de la misin de la

Organizacin?

GRUPO

Impacto sobre el cumplimiento de la Misin

La viabilidad total de cada estrategia se obtendr mediante la sumatoria de los apoyos

que concita menos los rechazos a la misma. Con ello concluir el mapa de fuerzas y el
anlisis de viabilidad.

7. Anlisis Histrico. Lecciones del comportamiento y rendimiento del

pasado44
Para poder comprender una organizacin, es necesario conocer su historia, obtener
enseanzas de su pasado, saber qu hizo bien y qu no, cuales han sido sus
fortalezas y sus debilidades, qu es lo que sabe hacer mejor y qu debe aprender para
llevar adelante los objetivos estratgicos planteados. Esto resulta particularmente
relevante para las organizaciones pblicas gobernadas por polticos con horizontes de
tiempo de gestin muy cortos. Si no se hace este anlisis los errores del pasado
pueden volver a reiterarse una y otra vez.
Es necesario investigar las relaciones causa-efecto que tuvieron lugar en el pasado en
materia de los aspectos que queremos transformar u abordar. Cules fueron, en el
44

Elaboracin propia Basada en Cohen & Eimicke op.cit 1998, pgs 19 y 24.

pasado las causas de xitos y derrotas. Se deben buscar en el pasado situaciones

anlogas a las que se enfrentan hoy en da.
Se busca explorar cules estrategias han sido exitosas en el pasado en situaciones
similares a las actuales o las que se piensa se habrn de presentar en escenarios
futuros. Se puede evaluar replicar las mismas e incorporar las lecciones aprendidas de
su aplicacin pretrita.
Si no se posee un pasado rico en la propia organizacin se puede realizar un anlisis
comparativo de organizaciones similares en el pas u en otros pases, pero se ha de
tener sumo cuidado con extrapolar acrticamente conclusiones de otros contextos con
culturas diferentes.
8. Identificar los temas estratgicos claves que enfrenta la Organizacin
Coincido con Bazaga Fernandez cuando seala que un tema estratgico es una
tendencia o acontecimiento de dentro o fuera de la organizacin que tiene una gran
influencia para alcanzar el futuro deseado. Gran parte del esfuerzo estratgico se
concentra en torno a la identificacin y anlisis de estas tendencias, para formar una
agenda de temas estratgicos que facilite la anticipacin a los cambios; en definitiva,
que aproveche las oportunidades y evite su transformacin en problemas45.

El planeamiento estratgico busca lograr una adecuada insercin y la mejor

interrelacin entre la organizacin y su medio ambiente. Para ello requiere del diseo
de estrategias adecuadas. Para lograrlas deben identificarse los temas estratgicos
fundamentales. Son aquellos desafos que afectan al mandato organizacional, a su
misin, a sus valores, intereses, tecnologas centrales, productos o nivel de servicios.

La evaluacin de oportunidades y desafos, de las fuerzas propias, amigas , aliadas y

opuestas, de las visiones e intereses complementarios u antagnicos; as como las
fortalezas y debilidades del medio interno y cmo superarlas o aprovecharlas
realizadas en el punto anterior, sirven de base para identificar los temas estratgicos.
Los temas estratgicos clave suelen tener que ver con cmo la Organizacin se
relaciona con el medio. Toda buena estrategia tomar ventaja de Oportunidades y
fortalezas y buscar minimizar el impacto de las debilidades y los desafos. En otras
palabras, la estrategia buscar relacionar el adentro con el afuera de una manera
efectiva y eficiente.
Como seala Bryson46 Los temas estratgicos clave suelen, casi por definicin,
envolver conflictos de uno u otro tipo. Pueden ser conflicto de fines, metas (Qu
hacer), de medios (Cmo hacerlo), de filosofa y valores (Porqu hacerlo), de lugar
(adonde hacerlo) de tiempo (cuando hacerlo) y personas favorecidas o perjudicadas
por la accin y las diferentes maneras posibles de resolver los temas (a quin
perjudica o favorece). La Organizacin, por lo tanto debe estar preparada para lidiar
con los conflictos que casi inevitablemente se le presentarn en el perseguir sus
objetivos estratgicos.

45
46

Toda aseveracin sobre un tema estratgico debe contener lo

siguiente:

Bazaga Fernandez op cit pg 118.

Bryson op cit pg 31

1) El tema debe ser descripto sucintamente, debe ser un factor sobre el cual la
organizacin debe preguntarse si puede desarrollar una accin sobre l con la
creencia de poder tener algn grado de incidencia positiva. Si la Organizacin
concluye que no puede hacer nada eficazmente en este tema, no es un tema clave en
el que merezcan gastarse recursos.47
2) Los factores que convierten al tema en un desafo deben ser listados, (Fortalezas,
debilidades, oportunidades, desafos, valores, intereses, visiones alternativas). Listar
estos factores ser muy til en el paso siguiente cuando habrn de establecerse las
estrategias48.
3) Tambin habrn de preparase la lista de consecuencias a afrontar si se fracasa en
el logro del objetivo estratgico. Esto nos dar una idea y le dar a la conduccin de la
organizacin, cun importante es el tema y qu recursos deber asignarle. Es decir
cun estratgico es.
Si no lograr el objetivo planteado no trae consecuencias a la organizacin, entonces el
objetivo no es estratgico. Por el contrario, si por no lograrlo puede desaparecer o
afronta consecuencias muy graves, entonces el
tema en cuestin es muy
estratgico49.
9. Formular Estrategias y agruparlas en ejes para manejar los temas
estratgicos.

Una estrategia es definida como un camino, que define lo que la organizacin har,
porqu lo har y cmo lo har.

Es el mejor camino posible para conseguir las metas de la organizacin. Se expresa

como un conjunto de propsitos, polticas organizacionales, programas, acciones,
decisiones y asignacin de recursos.
Las estrategias pueden variar segn los niveles organizacionales, las funciones y los
tiempos.
Las Estrategias estn diseadas para manejar fortalezas y debilidades, oportunidades
y desafos identificados en los pasos anteriores.

Los pasos del diseo de las estrategias pueden ser50:

1. Identificacin de alternativas prcticas de cmo alcanzar los objetivos estratgicos

para cada meta estratgica propuesta.
2. Enumeracin de las barreras para alcanzar cada una de estos objetivos.
3. Elaboracin de las propuestas que directamente o indirectamente superen las
barreras planteadas.

Bryson op cit pg 31
Bryson op cit pg 31
49
Bryson op cit pgs 31 y 32.
50
Bryson op cit pg. 139
47
48

4. Principales acciones a realizar en el mediano plazo para alcanzar los objetivos

estratgicos.
5. Principales pasos y decisiones a adoptar en los siguientes seis meses para poder
implementar las principales propuestas estratgica. Fijar las responsabilidades de
las mismas.
A veces puede construirse un rbol, otras un camino crtico que permita visualizar el
encadenamiento de alternativas y donde un paso puede contribuir a superar las
barreras de otro.(Una opcin puede influenciar el logro de otra)
La(s) estrategia(s) seleccionada(s), para ser efectiva(s), debe(n) reunir un conjunto de
criterios: debe ser tcnicamente factible, polticamente aceptable, debe encuadrarse
en la filosofa y los valores de la organizacin.
Las estrategias son agrupadas en ejes que las contengan. Los ejes tienen objetivos
estratgicos y dan lugar a los programas estratgicos del organismo.
No podr desarrollarse en el futuro ningn programa que no se encuentre vinculado a
un eje estratgico de la organizacin pblica.
Si la realidad cambia y lo desfasado es el plan deber actualizarse el mismo.

Debe tenerse en cuenta, del decir de Mintzberg, que toda falla en la implementacin,
tambin es una falla en la formulacin.
10. Revisin del Plan Estratgico (ex ante) y adopcin del mismo51

Una vez que las estrategias han sido formuladas, debe revisarse todo el proceso para
ver si no han quedado cabos sueltos, y luego se someter el plan a las instancias de
conduccin superior, participativas, cuerpos deliberativos, si correspondiere y/o
polticas que deban aprobarlo.
En este punto pueden intervenir factores externos, momentos y oportunidades
polticas a cuando el plan es sometido a consideracin para su aprobacin, proceso
que encontrar menores dificultades si el planeamiento estratgico en su desarrollo
incluy y le dio participacin a todos los actores que luego tendran que aprobarlo, o al
menos a una coalicin de fuerzas suficiente para apoyar la accin de cambio
planeada.
11. Establecer una efectiva visin organizacional compartida del xito52
En ste punto debe escribirse la visin del xito que se fue construyendo
colectivamente en las diversas instancias participativas del plan estratgico del
organismo pblico.
Una descripcin de la organizacin de cmo sera una vez implementadas las
estrategias y desarrollado todo su potencial.
Esta descripcin, si es distribuida en la organizacin, como parte de la tarea de
motivacin y participacin, e induccin de los que ingresen, permitir que sus

51
52

Elaboracin propia basada en Bryson op cit pg. 34

Elaboracin propia basada en Bryson op cit pg. 35

miembros sepan qu se espera de ellos, sin que sea necesario una permanente
supervisin gerencial.
Los miembros pueden ser autorizados a tomar iniciativas alineadas con la visin y los
propsitos de la organizacin.
12. Implementacin del Planeamiento Estratgico Participativo
Desarrollar un plan estratgico no es suficiente. Los cambios indicados en el plan
deben ser efectivamente adoptados por la organizacin, incorporados a sus procesos,
sistemas y adoptados por sus miembros e institucionalizados en la cultura
organizacional. Tambin deben ser aceptados por sus demandantes, requirentes,
clientes, financiadores, etc.
Se debe Desarrollar un efectivo proceso de implementacin conteniendo:
La estrategia de implementacin:
A veces la estrategia de implementacin debe ser de shock e inmediatista, otras la
gradualista resulta la ms conveniente.
Debe desarrollarse un plan de transicin y un monitoreo del proceso de cambio.
Este plan debe contener cmo mnimo aspectos tales como:
a) Motivacin, sensibilizacin, capacitacin, entrenamiento para el proceso de
cambio. Migracin de las competencias actuales a las deseadas en los
recursos humanos, sistema de incentivos y remuneraciones por el logro de los
objetivos y metas establecidas en el Plan.
b) Unidades orgnicas con incumbencia en administracin y en Recursos
Humanos alineadas y aliadas centrales en todo el proceso ( pues son
contribuyentes sustantivos )
c) Adecuacin de normas;
d) Adecuacin de procesos, sistemas y tecnologas.
e) Obtencin de recursos.
f) Abarca el desarrollo de programas y proyectos por reas crticas con objetivos
y metas y acciones, con costos y presupuestos e indicadores de resultado
g) Cronograma, secuencias de las tareas.
h) Monitoreos y controles.
i) Estrategia comunicacional.
Sanchez Albavera seala en un documento de la CEPAL que no existe un nexo eficaz
entre la planificacin estratgica y la operativa y que dicha articulacin no es posible si
no se acompaa el planeamiento estratgico con una gestin por objetivos53.
Marcos Makon tambin coincide en este aspecto cuando seala que La formulacin
del Plan Estratgico permitir que la Alta Direccin adquiera la habilidad de disear
Sanchez Albavera, Fernando; Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos; CEPAL, ECLAC, Series
Gestin Pblica n 32, Julio 2003
53

agendas estratgicas que establezcan prioridades de gestin claras en lnea con el

programa de gobierno del mximo responsable de cada organizacin pblica.
A travs de un ejercicio participativo y riguroso, en el que toda la Alta Direccin deber
involucrarse, se abrirn espacios de reflexin para formular desafos estratgicos y los
planes operativos para alcanzarlos, vinculados estrechamente con la formulacin
presupuestaria del organismo. En otras palabras, se persigue elaborar un Plan
Estratgico que supere el divorcio entre la visin de la Alta Direccin y la realidad
operativa del organismo, como frecuentemente ha ocurrido, revalorizando el rol del
presupuesto como una efectiva herramienta de gestin54.
Igual he sostenido en trabajos anteriores55,56,57.
El Plan Estratgico Participativo para su efectiva implementacin debe traducirse en
programas y formar parte de la programacin y presupuestacin del Organismo con
fuente del Presupuesto Nacional y todas las dems que pudiera tener.
El organismo, sus reas, sus equipos y agentes deben entrenarse en el desarrollo de
la programacin por objetivos. En establecer metas e indicadores de resultado.
Desarrollar la capacidad de medirlos.
Este proceso, suele durar un ao, que es el ao de prueba y que es conveniente
llevarla en paralelo al proceso de formulacin del plan, para que al ao siguiente ya se
pueda estar ejecutando el plan estratgico mediante una programacin y gestin por
objetivos y su correlato presupuestario.
Esta programacin es para la gestin interna del organismo y no debe afectar su
vnculo con el Presupuesto Nacional. Para ello, lo que aqu se denomina programas,
son subprogramas que se consolidan con los Programas Presupuestarios de la
Secretara de Hacienda.
Programacin
Todo Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas (PEPOP) ,
para su efectiva implementacin debe traducir sus ejes estratgicos en programas
estratgicos que los contengan y aseguren su efectiva implementacin, con equipos,
recursos y un liderazgo responsable del mismo. De lo contrario difcilmente se logre la
instrumentacin del plan.
Los programas como mnimo debern contener los siguientes datos:

54

Makn, Marcos, El modelo de gestin por resultados en los organismos de la administracin pblica nacional; V
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Rep.
Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000; pg 7.
Krieger, Mario, op cit 2005 pgs 63 a 118
Krieger, Mario, Orientaciones para la transformacin del Estado y la gestin pblica en Argentina; El presupuesto
del Estado, Fundacin Unin, 2006
57
Krieger, Mario oo cit, 2009 pgs 65 a 91 y 113 a 187
55
56

Denom Responsa Respons

ibles
able
nacin a nivel de a
del
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Progra Nacional / de
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Direccin Program
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de
s)
metas 58

Fortalecimiento institucional
Tambin en esta etapa se deber desarrollar la propuesta de reas a fortalecer. El
Rediseo / diseo de los procesos operativos vinculados al Planeamiento Estratgico
Participativo las reformas de estructuras que fueren necesarias para el desarrollo del
plan, dando lugar a la Organizacin definitiva.
El plan seguramente deber programar acciones de fortalecer sus sistemas
informticos operativos para una mejor ejecucin del plan estratgico, su
programacin, presupuestacin y control de gestin.
Deber desarrollarse la Capacitacin de personas y equipos en los aspectos sensibles
del plan como ser Planeamiento Estratgico Participativo, trabajo en equipo, liderazgo,
programacin, gestin por objetivos, presupuestacin, costeo, desarrollo de metas,
formulacin de indicadores, sistemas de informacin e informacin gerencial, tablero
de comando o cuadro de mando integral, control de gestin; entre otros aspectos.
La capacitacin deber lograr la migracin de los agentes de las competencias
actuales a las requeridas por el Planeamiento Estratgico Participativo y su
implementacin.
Tambin deber contemplar fortalecer la capacidad de gestin del nivel gerencial y de
los mandos medios de la organizacin pblica.

Equipos de implementacin del plan

Se habrn de planificar los equipos de implementacin del plan. Es bueno
conformarlos inter-reas en lo que hace a los programas de mejora transversal y por
ejes estratgicos en los temas sustantivos. Conviene integrarlos con los facilitadores
formados durante el proceso de formulacin del Planeamiento Estratgico
Participativo. Estos equipos de implementacin del plan tambin pueden ms adelante
asumir el rol de gestin de la calidad y mejora continua del Organismo.
Plan de Seguimiento de la implementacin. SIG o Tablero de comando.
En esta etapa corresponde elaborar el plan de seguimiento y monitoreo del plan con
sus hitos de evaluacin e indicadores de medicin de impacto y de control de gestin
mediante un sistema de informacin de la gestin (SIG), un tablero de comando o un
cuadro de mando integral.
13. Revisin del Plan Estratgico (ex post)
58

Si el programa es permanente indicar 36 meses que es el mximo de la programacin presupuestaria.

Una vez que el plan estratgico est en ejecucin, por un tiempo, es necesario rever
las estrategias y el proceso de planeamiento estratgico.
Deben analizarse las fortalezas y debilidades del plan en s, para retroalimentar la
nueva ronda de planeamiento estratgico
Debe evaluarse el grado de xito o eficacia de cada estrategia implementada.
Esto puede dar lugar a una nueva ronda de planeamiento estratgico, a analizar las
causas de los fracasos, a introducir correcciones, o a desechar estrategias que
fracasaron y a disear otras alternativas para implementar el ciclo de cambio
estratgico.
Para ello, el plan ya debe contemplar los hitos de control (semestrales, anuales,
trienales) y los tems a observar e indicadores de monitoreo a utilizar.
Es de destacar que tanto el anlisis de escenarios, el proceso integrado de
planeamiento estratgico, y otras tareas inherentes no son actividades peridicas, sino
continuas, por lo cual resulta recomendable habilitar un espacio organizativo,
destinado al efecto. No se trata de una unidad orgnica clsica colgada del
organigrama, sino de un espacio, con actividades y caractersticas originales con
capacidad de gestin y calificacin profesional adecuada, ms cercana al concepto de
Laboratorio de Desarrollo Organizacional, donde el trmino desarrollo se acepte
como mejora continua, aseguramiento de los Valores, Visin y Misin, revisin
permanente de la gestin y otras funciones compatibles.
En la rueda que se presenta a continuacin se grafican las etapas del
Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas (PEPOP).

Mandatos
Polticas
Pblicas

Algunas conclusiones preliminares de la experiencia de

Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas (PEPOP)

Planeamiento

1. Se verifica una modificacin de la cultura organizacional, tornndose esta

mucho ms participativa en el abordaje de los problemas y las soluciones.
2. Se logra una mayor motivacin en el trabajo va el involucramiento.
3. Se suele pasar de un pensamiento inmediatista, a un pensamiento ms
estratgico.

4. Se ve fortalecida la programacin y su vinculacin con la estrategia por

un lado; y por otro, se consigue vincular la estrategia y la programacin
con la presupuestacin.
5. Se nota una descentralizacin de instrumentos operativos.
6. Se enriquece la formacin de directivos, coordinadores, agentes
facilitadores en materia de pensamiento estratgico.

7. La organizacin aprende a desarrollar talleres de escenarios y a

comprender la importancia de los mismos en la planificacin del accionar
de la organizacin.
8. El desarrollo de la participacin, suele tener una directa influencia sobre
la motivacin de los agentes que vieron en la metodologa del
Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas
(PEPOP) un lugar donde canalizar sus expresiones.
9. Se suele dejar constituido un cuerpo de facilitadores formados en materia
de agentes de cambio organizacional.
10. La experiencia del Planeamiento Estratgico Participativo de
Organizaciones Pblicas (PEPOP) indica que existen tres procesos
paralelos y concomitantes que deben funcionar armnicamente y al
unsono; son estos los de:
a. El Involucramiento de la conduccin del organismo en el
proceso;
b. La participacin;
c. Mantenimiento del rumbo y continuidad en el esfuerzo.
a) El Involucramiento de la conduccin superior del organismo en el
proceso regula los tiempos, el ritmo y el grado de involucramiento de
jefaturas y mandos medios en el proceso. A mayor presencia, mayor
dinmica del proceso, y mayor involucramiento de las jefaturas
intermedias y mandos medios. El desarrollo del Plan es directamente
proporcional al grado de involucramiento y compromiso de la
conduccin superior en el mismo.
b) La participacin regula el grado de involucramiento, motivacin, e
inclusin de los agentes en el proceso. A travs de ella se logra que las
personas y equipos se identifiquen con los fines propuestos migren de
una situacin de base o partida a otra deseada en materia de valores,
visin y misin de la organizacin establecida en el PEPOP,
transformando as la cultura organizacional en el sentido deseado. Son
logros en este sentido la instauracin de una cultura mucho ms
participativa, que como beneficios adicionales trae aparejada una
mejora en las decisiones, un afianzamiento de la descentralizacin o
desconcentracin, un mayor compromiso con el cambio (fortalecido
adems por el liderazgo ejercido por la autoridad mxima del organismo
pblico) y una menor resistencia al cambio por inercia organizacional al
ser los actores parte involucrada en las decisiones.
c) Ambos en conjunto implican el desarrollo del tercero ya que la
continuidad en el proceso y la firmeza en el mantenimiento del rumbo
son imprescindibles para el xito del proceso de transformacin y la
institucionalizacin del mismo.

11. Se aprende a desarrollar la metodologa de Anlisis de los actores

involucrados y Mapa de fuerzas. La metodologa contempla como factor
importante el anlisis de los principales involucrados para identificar los
grupos y organizaciones que pudieran estar directa o indirectamente
relacionados con el Plan estratgico, facilitando o dificultando la
consecucin de los objetivos estratgicos del mismo. La misma es
especfica para la conduccin superior del Organismo.
12. Como producto del proceso del Planeamiento Estratgico Participativo el
organismo adquiere competencias para desarrollar sus valores, visin,
misin, anlisis FODA, desarrollar ejes estratgicos. el organismo
aprende a conducir procesos de planeamiento estratgico y de cambio y
transformacin, a participar en los mismos, a desarrollar escenarios y una
visin estratgica, a realizar anlisis FODA, a formular ejes estratgicos.
A pasar de la estrategia a la operacin con programas tcnicos y
presupuesto por programas y a gestionar los presupuestos en el marco
de los programas tcnicos o descentralizadamente si el organismo tiene
un amplio despliegue territorial.
13. La participacin , si el organismo es numeroso en personal, es imposible
de lograr sin el desarrollo de facilitadores capacitados y entrenados que
posibilitaron una gran inclusin de los agentes en el proceso y facilitaron
la aplicacin de los mtodos, las tcnicas y los instrumentos del
Planeamiento Estratgico Participativo.
14. El proceso participativo de internalizacin de los valores y de desarrollo
de la visin y la misin organizacionales, facilita el desarrollo del plan y
un mayor apoyo en la toma de decisiones por parte de la conduccin.
15. El Desarrollo de anlisis de escenarios y anlisis FODA redunda en una
menor incertidumbre organizacional, permite introducir en forma amplia
en la organizacin el pensamiento estratgico, entrenarla en desarrollar
estrategias, agruparlas en ejes estratgicos y fijarles objetivos
estratgicos.
16. Es muy importante no quedarse slo en la estrategia, desarrollando el
aprendizaje organizacional de pasar de la estrategia a la operacin, sin la
cual la primera es slo una buena intencin o un estado deseado de
cosas, sin prever los medios que posibiliten su consecucin.
17. La organizacin, con distintos grados de avance segn las reas aprende
a programar. Los que nunca tuvieron programas comenzaron a
desarrollarlos en su mbito de actividad, y los que ya los tenan
avanzaron en la consecucin de documentos de programa. El mayor
desarrollo de programas va otorgando mayor certeza a la operacin por
mejor diagnstico de la situacin y de las relaciones causa efecto,
producto de la aplicacin del mtodo de marco lgico a la programacin
de las actividades.
18. As como el desarrollo de ejes estratgicos permite una mejor
explicitacin de la vinculacin de las actividades estratgicas, el mayor
desarrollo de programas, posibilita una mejor instrumentacin y posterior
control de gestin y evaluacin del impacto de los mismos.
19. La mejor programacin facilita la presupuestacin y permite un mayor
ajuste
entre
programacin
tcnica-operativa
y
programacin
presupuestaria, fortaleciendo la gestin, el proceso de descentralizacin y
el de control central.

20. El mayor desarrollo de programas permite un mejor control de gestin de

la operacin, posibilitando un mayor control de gestin y menores desvos
o correccin temprana de los mismos.
21. Todo este proceso va redundando, paulatinamente, en mayor legitimidad
institucional, reconocimiento nacional e internacional, lo que se traduce
potencialmente, en mayores recursos.
22. El Planeamiento Estratgico Participativo de organismos pblicos, no es
un documento y una estrategia que se enmarca entre dos fechas o un
libro encuadernado en dos tapas, sino esun proceso de construccin
permanente y colectivo del organismo pblico con objetivos y metas para
un perodo, pero flexible. La estrategia se compone de la del
Planeamiento Estratgico Participativo, pero tambin de otras estrategias
polticas y acciones de respuesta a diversas coyunturas y situaciones.
Como dice Herbert Simon. Existen actividades planificables y
planificadas; programables y programadas y otras no planificables ni
programables que son de decisin cotidiana de las autoridades de
conduccin poltica y la propia gerencial de Direcciones Nacionales,
Direcciones Regionales y Direcciones.
23. Debe tenerse en cuenta que ningn organismo aprende a desarrollar
completamente la planificacin estratgica hasta tener en su acervo dos
o tres planes exitosos. Recin all podr decirse que el pensamiento
estratgico y la cultura del planeamiento estratgico participativo se ha
institucionalizado e internalizado por parte de la gran mayora de los
agentes.
24. En organizaciones pblicas muy grandes, con un fuerte proceso de
regionalizacin,
es factible completar el Planeamiento Estratgico
Participativo mediante los planes por reas Direcciones Nacionales y por
Regiones. Dicha actividad deber partir del Planeamiento Estratgico
Participativo del Organismo y completar el proceso con la visin y misin
contributiva del rea o regin a la de todo el Organismo. Tambin debe
vinculrselo como disparador de Plan Operativo Anual Regional. Este
ltimo, servir para desarrollar, si se desea, los convenios de gestin
entre la conduccin del Organismo y las Regiones.
25. La Evaluacin de Impacto del Plan Estratgico Participativo. El impacto
hace referencia a los efectos de tipo econmico, social, ambiental e
institucional que se obtienen a partir de las acciones, producciones,
controles y regulaciones cumplimentadas por el organismo. La evaluacin
global del Plan Estratgico establecer el impacto del aporte del SENASA
en materia de sanidad animal, vegetal, fiscalizacin y seguridad
agroalimentaria. Dar cobertura amplia e integrada del impacto en estas
cuatro dimensiones sobre los mbitos de intervencin institucional.
26. La evaluacin de impacto posibilitar contar con elementos de juicio
asociados a:
i. la rendicin de cuentas ante la sociedad;
ii. los beneficios de la inversin
iii. la contribucin al control del accionar del
organismo a la sociedad y a la resolucin de
problemas.

iv. la generacin de informacin para la toma de

decisiones estratgicas en materia de su
competencia.

27. Es de destacar que tanto el anlisis de escenarios, el proceso integrado

de planeamiento estratgico, y otras tareas inherentes no son actividades
peridicas, sino continuas, por lo cual resulta recomendable habilitar un
espacio organizativo, destinado al efecto, con actividades y
caractersticas originales con capacidad de gestin y calificacin
profesional adecuada, ms cercana al concepto de Laboratorio de
Desarrollo Organizacional, donde el trmino desarrollo se acepte como
mejora continua, aseguramiento de los Valores, Visin y Misin, revisin
permanente de la gestin y otras funciones compatibles.
28. Mantener actualizados los escenarios de desenvolvimiento del Organismo
para mantener actualizadas las oportunidades y amenazas-desafos del
organismo que tengan impacto en el funcionamiento de las reas
sustantivas, mediante talleres peridicos al efecto. Mnimamente uno por
ao que alimente el proceso de programacin y presupuestacin del
ejercicio siguiente.
29. Del mismo modo la prctica adquirida en la elaboracin de los cuadros
del FODA, producidos por todo el organismo, debera ser una actividad
peridica organizada.
30. El comn denominador de una gestin del cambio exitosa es la
participacin e involucramiento de los agentes en el proceso, es por ello
que se recomienda Continuar con las estrategias participativas, inclusivas
y motivadoras en la elaboracin del plan estratgico.
31. Es necesario fortalecer la comunicacin y la participacin llegando a
todos los agentes del Organismo, implica la instauracin de una cultura
participativa en el organismo tal que los agentes puedan expresarse,
aportar sus ideas, y actuar ms por convencimiento que por miedo a
eventuales sanciones. Los talleres han demostrado cmo puede
trabajarse y lograr resultados por consenso y participacin, lo cual afianza
la seguridad en las decisiones adoptadas, minimiza errores o
imposibilidades de aplicacin y fortalece la inclusin, motivacin e
identificacin de los agentes con los objetivos estratgicos del
Organismo.
32. El modelo de gestin debe afianzarse en la cultura organizacional para
lograr su institucionalizacin y tornarlo irreversible.
33. El trabajo en equipo es una carencia notada en organismos pblicos y es
una tcnica que debe transmitirse, entrenar y socializar a los grupos de
trabajo del Organismo.
34. Gestin por objetivos y presupuestacin: Habr de ser necesario
capacitar y entrenar a las personas de los programas a formular
programas y proyectos, (Metodologa de Marco Lgico -MML)a
desarrollar objetivos, metas e indicadores de cumplimiento de resultado
de los mismos, a costearlos, y volcarlos en la programacin
presupuestaria. El organismo deber migrar hacia una presupuestacin
por programas y subprogramas, con imputacin de gastos a actividades
y programas tcnico-operativos. Este aprendizaje debe ser emprico.
(Aprender haciendo).

35. Resulta importante desarrollar un programa de formacin de

profesionales y no profesionales en habilidades tcnicas y competencias
propias del organismo salvaguardando sus competencias crticas de
retiros, jubilaciones etc. Transferir conocimientos de los agentes con
experiencia a nuevas generaciones
36. Desarrollar la capacitacin que permita a los agentes migrar de las
competencias actuales a las necesarias para la organizacin en trminos
de su Planeamiento Estratgico Participativo, de los programas y los
procesos.
37. Como complemento se debe desarrollar un modelo de gestin de las
competencias de los agentes del Organismo con la capacitacin y el
desarrollo de la carrera. Acreditar las competencias en la carrera
profesional de los agentes e institucionalizar el sistema ya previsto en el
convenio colectivo de trabajo.
38. Deber desarrollarse durante la elaboracin del Planeamiento Estratgico
Participativo de Organizaciones Pblicas (PEPOP) la Capacitacin de
personas y equipos en los aspectos sensibles del plan como ser
Planeamiento Estratgico Participativo, trabajo en equipo, liderazgo,
programacin, gestin por objetivos, presupuestacin por programas,
costeo, desarrollo de metas, formulacin de indicadores, sistemas de
informacin e informacin gerencial, tablero de comando o cuadro de
mando integral, control de gestin; entre otros aspectos.
39. Se debern revisar procesos, sistemas, normas y procedimientos a los
efectos de ajustarlos al Planeamiento Estratgico Participativo del, en
especial la normativa de programacin y presupuestacin interna.
Tambin sera conveniente que el Organismo certificara los procesos que
as lo ameritan bajo normas de calidad internacional, tipo ISO u otras de
reconocimiento de procesos agroalimentarios.
40. Una vez elaborado el Plan estratgico se deber proceder a facilitar su
implementacin, a su actualizacin permanente y hacia una estrategia de
gestin de la gestin de la calidad y mejora continua. Los recursos como
facilitadores del proceso del planeamiento estratgico pueden reorientar
su actividad hacia la mejora continua o al accionar de la carta
compromiso con el ciudadano en las etapas no tan activas del
Planeamiento Estratgico Participativo de Organizaciones Pblicas
(PEPOP) .