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ESTATUTO DO IDOSO: AVANOS


COM CONTRADIES

Ana Amlia Camarano

I SSN 1415 - 4765

9 771415 476001

1840
TEXTO PARA DISCUSSO

Rio de Janeiro, junho de 2013

ESTATUTO DO IDOSO: AVANOS COM


CONTRADIES*
Ana Amlia Camarano**

* A autora agradece a Eloisa Adler, Marcelo Caetano, Daniele Fernandes, Solange Kanso e Maria Tereza Pasinato pela
leitura cuidadosa e pelos comentrios deles advindos.
** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
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desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
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Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
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Diretor de Estudos e Polticas
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Cludio Hamilton Matos dos Santos

Texto para

Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013


Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e


inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
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JEL: J14; J18.

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SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO...........................................................................................................7
2 O ESTATUTO DO IDOSO.............................................................................................8
3 A DEFINIO DE POPULAO IDOSA: FICOU VELHA?.............................................10
4 VISES DE POPULAO IDOSA...............................................................................12
5 A PERDA DA CAPACIDADE LABORATIVA: OS BENEFCIOS PARA A SUA REPOSIO...16
6 SADE E CUIDADOS...............................................................................................19
7 FINANCIAMENTO DAS AES PROPOSTAS.............................................................22
8 MUITAS CONQUISTAS: UMA SOCIEDADE PARA TODAS AS IDADES?........................23
REFERNCIAS............................................................................................................25
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................26

SITES CONSULTADOS DOS PLANOS DE SADE...........................................................27

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SINOPSE
O artigo discute avanos e contradies de algumas aes propostas pelo Estatuto do
Idoso, considerando que, em 2013, este completar dez anos. Tem como objetivo
principal regular os direitos das pessoas idosas em mltiplas esferas e dimenses.
Apresenta em uma nica e ampla pea legal muitas das leis e polticas previamente
aprovadas. Incorpora novos elementos e enfoques, dando um tratamento integral ao
estabelecimento de medidas que visam proporcionar o bem-estar dos idosos, com uma
viso de longo prazo.
A essncia do Estatuto est nas normas gerais que dispem sobre a proteo
integral aos idosos. Afirma que estes gozam de todos os direitos inerentes pessoa
humana e que o envelhecimento um direito personalssimo e a sua proteo, um
direito social. Os principais direitos estabelecidos so: direito vida, proteo, sade,
ao trabalho, previdncia social, educao, cultura, ao lazer, moradia e ao voto.
Muito embora as leis aprovadas no estatuto signifiquem grandes avanos no
sentido de polticas sociais de incluso dos idosos, no foram estabelecidas prioridades
para a sua implementao nem fontes para o seu financiamento. Por isso, os custos de
algumas das medidas propostas esto sendo divididos com a sociedade, o que pode
ameaar a solidariedade intergeracional.
Sugerem-se algumas mudanas no Estatuto do Idoso visando adequ-lo nova
realidade demogrfica e social, tendo como parmetro o princpio bsico do Plano de
Madri. Dentre elas, citam-se: a mudana no limite inferior da idade que define a populao
idosa de 60 para 65 anos; o estabelecimento de fontes de financiamento para cada medida
proposta; medidas que ajudem a famlia a cuidar do idoso dependente, tanto no domiclio
quanto no hospital; e a incluso nos servios de sade de aes que possam promover uma
morte digna para aqueles que se encontram acometidos por uma doena terminal.
Palavras-chave: envelhecimento populacional; polticas para idosos; direitos dos idosos.

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ABSTRACTi
This article discusses advances and contradictions of some proposed actions by Elders
Bill of Rights. This Bill was approved in 2003. Its main objective is to regulate the rights
of older people in multiple spheres and dimensions. It gathers in a single document
many of the bills and policies previously passed. It incorporates new elements, looking
to establish measures to provide the welfare of the elderly in the long run.
The essence of the Bill is the general rules which provide for the full protection
for the elderly. It sets that they should have all the rights inherent to the human beings
and that aging is a highly personal right and their protection a social right. The main
established rights are: the right to life, protection, health, labor, social security, social
assistance, education, culture, leisure, housing and voting.
Although the actions proposed mean great advances towards social inclusion
of the elderly, it has not been established priorities for their implementation and nor
sources for their founding. Therefore, the costs of some of the proposed measures are
being shared with the society, which could threaten intergenerational solidarity.
It is suggested some changes in the Bill in order to adapt it to demographic and
social changes, having as parameter the basic principle of the Madrid Plan. They are:
changes in the lower limit of the age that defines elderly population, from 60 to 65
years, the establishment of funding sources for each proposed action, help for families
to take care of the dependent elderly, both at home and in the hospital. It also considers
the need of the health services to offer actions that can promote a dignified death for
those who are suffering from a terminal illness.
Keywords: economics of the elderly; economics of the handicapped; non-labor market
discrimination; public policy.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

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Estatuto do Idoso: avanos com contradies

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1 INTRODUO
Uma questo que permeia a concepo de polticas pblicas em quase todos os pases
do mundo se estas deveriam focar as necessidades ou a idade. A idade cronolgica
tem sido utilizada para regular a participao da populao em diversos eventos, como
a entrada obrigatria na escola, a proibio do trabalho infantil e o direito ao voto e
aposentadoria, a incluindo a aposentadoria compulsria. No Brasil, o Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA) e o Estatuto do Idoso constituem um reconhecimento
por parte do Estado de que estes grupos etrios tm necessidades prprias e, por isto,
so alvo de polticas pblicas especficas.
A aprovao do Estatuto do Idoso se constitui em um avano socio-jurdico de
grande importncia na defesa dos direitos da populao idosa (Paz e Goldman, 2006).
A sua necessidade se justifica pelo no cumprimento de vrios dos direitos expressos
em outras peas legais, como a Constituio de 1988 (CF/1988). Muito embora as
leis aprovadas no estatuto signifiquem grandes avanos no sentido de polticas sociais
de incluso dos idosos, no foram estabelecidas prioridades para a sua implementao
(Mendona, 2005) nem fontes para o seu financiamento.
Este artigo discute avanos e contradies de algumas determinaes do Estatuto
do Idoso. Considerando que este completar dez anos em outubro de 2013, sugerem-se
algumas mudanas para adequ-lo nova realidade econmica e demogrfica. Assim,
est organizado em oito sees, sendo a primeira esta introduo, a segunda uma
descrio breve do estatuto e a terceira a utilizao do corte etrio de 60 anos ou mais
para definir a populao idosa. A quarta apresenta as vises que essa pea legal tem a
respeito dessa populao e as polticas que dela derivam. Na quinta seo, discutem-se
as aes propostas para repor a renda de quem perde a capacidade laborativa pela idade
avanada. A sexta lista algumas aes propostas para sade e cuidados de longa durao
e a stima, a questo do financiamento. Finalmente, na ltima seo, apresentam-se
alguns comentrios sobre os desafios que uma pea legal como o Estatuto do Idoso
enfrenta para assegurar os direitos da populao idosa no contexto de uma sociedade
para todas as idades.

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2 O ESTATUTO DO IDOSO1
At o princpio da dcada passada, a legislao relativa ateno dos idosos era fragmentada
em ordenamentos jurdicos setoriais ou em instrumentos de gesto poltica. Aps sete
anos de tramitao no Congresso Nacional, foi sancionado o Estatuto do Idoso em 2003
(Lei no 10.741/2003), que entrou em vigor em 1o de janeiro de 2004 e tem como objetivo
principal regular os direitos das pessoas idosas em mltiplas esferas e dimenses.
Este foi fruto da organizao e mobilizao dos aposentados, pensionistas
e idosos vinculados Confederao Brasileira dos Aposentados e Pensionistas
(COBAP) e ao Movimento de Servidores Aposentados e Pensionistas (MOSAP), de
representantes da Associao Nacional de Gerontologia (ANG) e de diversas sees
estaduais, de representantes da Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia
(SBGG), da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG),
de representantes religiosos, em especial, da Pastoral Nacional e pastorais de diversos
estados e de federaes e associaes de aposentados.
O Estatuto do Idoso apresenta em uma nica e ampla pea legal muitas das leis
e polticas previamente aprovadas. Incorpora novos elementos e enfoques, dando um
tratamento integral ao estabelecimento de medidas que visam proporcionar o bemestar dos idosos e com uma viso de longo prazo. Esse novo instrumento conta com
118 artigos versando sobre diversas reas dos direitos fundamentais e das necessidades
de proteo dos idosos, objetivando reforar as diretrizes contidas na Poltica Nacional
do Idoso, muitas j asseguradas pela CF/1988 (Camarano e Pasinato, 2004).
A aprovao do Estatuto do Idoso representa um passo importante da legislao
brasileira no contexto de sua adequao s orientaes do Plano de Ao para o
Envelhecimento de Madri de 2002. De acordo com Uriona e Hakkert (2002), uma
lei geral voltada especificamente para os idosos consoante com a construo de um
entorno propcio e favorvel para as pessoas de todas as idades.2 Ao se considerar a
populao idosa como um subgrupo populacional demandante de regras especficas,

1. Para uma descrio detalhada do processo de mobilizao que resultou na aprovao do referido estatuto, consulte Paz
e Goldman (2006).
2. Este constitui um dos trs princpios do Plano de Ao para o Envelhecimento de Madri.

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est se assumindo que a sua capacidade de conseguir resultados diferente da de outros


grupos etrios. Assim, as aes propostas so especficas para esse grupo etrio e tm por
objetivo reduzir as diferenas nas capacidades dos diversos grupos etrios.3
A essncia do estatuto est nas normas gerais que dispem sobre a proteo
integral aos idosos. Afirma que estes gozam de todos os direitos inerentes pessoa
humana (Artigo 2o) e que o envelhecimento um direito personalssimo e a sua
proteo, um direito social (Artigo 8o). Os principais direitos estabelecidos so: direito
vida, proteo, sade, ao trabalho, previdncia social, assistncia social,
educao, cultura, ao lazer, moradia e ao voto. Apesar de o Estatuto considerar que
os seus beneficirios so pessoas que vivem a ltima fase da vida, o direito a uma morte
digna no est includo nos direitos assegurados por ele.
O grande avano do Estatuto do Idoso est na previso do estabelecimento de
crimes e sanes administrativas para o no cumprimento dos ditames legais. No caso
da violao destes ditames, caber ao Ministrio Pblico (MP) agir para a garantia
dos mesmos. O Artigo 4o determina que todos esto obrigados a prevenir a ameaa
ou violao dos direitos do idoso. Aqueles que no cumprirem com esse dever sero
responsabilizados, sejam pessoas fsicas ou jurdicas (empresas, instituies, entidades
governamentais etc.). Esta responsabilidade no apenas criminal, mas tambm civil.
O Artigo 6o estabelece que:
Art. 6. Todo cidado tem o dever de comunicar autoridade competente qualquer forma de
violao a esta Lei que tenha testemunhado ou de que tenha conhecimento.

O Artigo 5o refere-se punio do omisso, implicando o dever do mesmo de


pagar indenizao por ameaa ou violao aos direitos do idoso.
O Artigo 19 refere-se especificamente obrigao dos profissionais de sade
em comunicar s autoridades policiais, MP, conselhos de idosos os casos de suspeita ou
confirmao de maus-tratos contra idosos. Este artigo foi substitudo pela Lei no 12.461, de
julho de 2011, que inclui, tambm, a necessidade de comunicao de suspeita ou confirmao
de violncia, alm das autoridades mencionadas no estatuto, s autoridades sanitrias.

3. Isto est baseado na abordagem das capacidades proposta por Sen (1999).

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3 A DEFINIO DE POPULAO IDOSA: FICOU VELHA?


Referendando o que j fora estabelecido pela Poltica Nacional do Idoso de 1994, o
estatuto define como idosa a populao de 60 anos ou mais (Artigo 1o). Esta definio
de populao idosa ratificou o patamar estabelecido pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) em 1982, na I Assembleia Mundial sobre Envelhecimento em Viena.
Em 1994, a esperana de vida ao nascer da populao brasileira foi estimada
em 68,1 anos. Entre 1994 e 2010, este indicador aumentou 5,3 anos e entre 2003 e
2010, 2,1 anos; alcanando 73,4 anos em 2010. J a esperana de vida aos 60 anos
foi estimada em 23,1 anos para 2010. Esse aumento tem sido acompanhado por uma
melhoria das condies de sade fsica, cognitiva e mental da populao idosa bem
como de sua participao social. Por exemplo, em 2011, 57,2% dos homens de 60 a
64 anos participavam das atividades econmicas. No entanto, 60 anos continua sendo
a idade que classifica a populao como idosa.
Esse aumento da esperana de vida e as mudanas nos papis dos idosos implicam
uma rediscusso do conceito de idoso. Duas questes se colocam. A primeira advm do
critrio utilizado para separar indivduos nas vrias fases da vida. A segunda est relacionada
ao contedo da classificao de um indivduo como idoso. O critrio de classificao
uma regra que permite agrupar indivduos a partir de uma ou mais caractersticas comuns
encontradas em todos eles. Para o estabelecimento da regra, cabe definir o contedo
do grupo populacional criado em termos de outras dimenses alm das utilizadas para
classificao, dimenses estas que so muitas vezes inferidas e no observadas. Em outras
palavras, o grupo social idoso, mesmo quando definido apenas pela idade, no se refere
apenas a um conjunto de pessoas com muita idade, mas a pessoas com determinadas
caractersticas sociais e biolgicas (Camarano e Medeiros, 1999).
A outra questo diz respeito ao contedo do conceito de idoso. Em geral, esse
conceito associado a caractersticas biolgicas. O limite etrio seria o momento a
partir do qual os indivduos poderiam ser considerados velhos, isto , comeariam
a apresentar sinais de incapacidade fsica, cognitiva ou mental, o que os torna, neste
aspecto, diferentes dos indivduos de menor idade. Porm, acredita-se que idoso
identifica no somente indivduos em um determinado ponto do ciclo de vida orgnico,
mas em um determinado ponto do curso de vida social, pois a classificao de idoso

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situa os indivduos em diversas esferas da vida social, tais como o trabalho, a famlia etc.
(Camarano e Medeiros, 1999).
Por outro lado, no existe um divisor de guas claro entre as vrias fases da vida.
O que se sabe que a definio de idoso contm um elevado poder prescritivo. O status
de idoso pode ser atribudo a indivduos com determinada idade, mesmo que estes no
apresentem caractersticas de dependncias associadas velhice e que recusem esse status.
Por outro lado, a sociedade cria expectativas em relao aos papis sociais daqueles com
o status de idoso e exerce diversas formas de coero para que esses papis se cumpram,
independentemente de caractersticas particulares dos indivduos (Laslett, 1996). Um
exemplo a aposentadoria compulsria presente nos regimes de aposentadorias de
vrios pases do mundo, inclusive no Brasil (Camarano e Medeiros, 1999).
No entanto, para a formulao de polticas pblicas, a demarcao de grupos
populacionais extremamente importante. Por meio dela possvel identificar
beneficirios para focalizar recursos e conceder direitos, o que requer algum grau de
pragmatismo nos conceitos utilizados. Como toda classificao, a de idoso simplifica
a heterogeneidade desse segmento e, por isso, est sujeita a incluir indivduos que no
necessitam de tais polticas ou a excluir aqueles que necessitam. A grande vantagem do
critrio etrio para a definio pblico-alvo para as polticas pblicas reside na facilidade
de sua verificao (Camarano e Medeiros, 1999).
Embora, como mencionado, a populao idosa brasileira seja definida como a de
60 anos ou mais, algumas polticas consideram 65 anos como a idade mnima para o
seu incio. Por exemplo, a legislao previdenciria considera que a perda da capacidade
laborativa para fins do benefcio da aposentadoria urbana por idade ocorre aos 65 anos
para homens e aos 60 para as mulheres. Da mesma forma, o benefcio assistencial por
idade avanada requer uma idade mnima de 65 anos para a sua concesso, tanto para
homens quanto para mulheres. A CF/1988 assegura o transporte urbano gratuito para
os maiores de 65 anos.
Outro ponto a ser ressaltado que 60 anos define uma fase da vida bastante
longa; aproximadamente 23 anos, em mdia. uma fase mais longa que a infncia e a
adolescncia juntas. Ou seja, fala-se em idosos com 60, 70, 80 e 90 anos. Isto faz com
que esse seja um grupo muito heterogneo, o que configura necessidades diferenciadas.

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Esta heterogeneidade reforada pelo fato de esses indivduos terem vivenciado


trajetrias de vidas diversas. O velho brasileiro no existe. Existem vrias realidades de
velhice referenciadas a diferentes condies de qualidade de vida individual e social
(Neri, 1993, p. 39).

4 VISES DE POPULAO IDOSA


Outro critrio definidor das polticas pblicas a viso que se tem do grupo-alvo.
O impacto do envelhecimento populacional no desenvolvimento econmico e a
necessidade de polticas pblicas so fortemente afetados pelas condies de sade e
autonomia da populao idosa. O esteretipo de idosos como um grupo homogneo
com necessidades especiais tem predominado nas polticas pblicas. A viso
predominante dessa populao a de um grupo homogneo que vivencia a ltima
fase da vida, composto por uma populao frgil, tanto do ponto de vista econmico
quanto de sua sade e que necessita de proteo social especfica.
O reconhecimento de que esse grupo etrio vivencia a proximidade da morte
justifica a existncia dos itens I e IX do Artigo 3o das Disposies Preliminares, que
estabelece:
Art. 3
I - atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos rgos pblicos e privados
prestadores de servios populao.
IX - prioridade no recebimento da restituio do imposto de renda.4

Esta viso tambm justifica a existncia do Artigo 71:


Art. 71. assegurada prioridade na tramitao dos processos e procedimentos e na execuo dos
atos e diligncias judiciais em que figure como parte ou interveniente pessoa com idade igual ou
superior a 60 (sessenta) anos, em qualquer instncia.5

4. Grifos nossos.
5. Grifos nossos.

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A fragilidade econmica fundamenta o dispositivo que assegura meia-entrada


nas atividades culturais e de lazer (Artigo 23) e a gratuidade dos transportes coletivos
pblicos urbanos e semiurbanos (Artigo 39):
Art. 23. A participao dos idosos em atividades culturais e de lazer ser proporcionada mediante
descontos de pelo menos 50% (cinquenta por cento) nos ingressos para eventos artsticos,
culturais, esportivos e de lazer, bem como o acesso preferencial aos respectivos locais.
Art. 39. Aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos fica assegurada a gratuidade dos transportes
coletivos pblicos urbanos e semi urbanos.

O mrito destes dispositivos para promover a integrao e a participao social da


populao idosa indiscutvel. No entanto, h que se reconhecer os grandes avanos da
CF/1988 na ampliao da cobertura dos benefcios da seguridade social, o que resultou
em uma dissociao entre envelhecimento e pobreza. Com isto, no se pode mais dizer
que a populao idosa mais pobre do que a dos demais grupos etrios, o que a faria
jus de benefcios compensatrios especiais. Por exemplo, em 2011, 6,0% da populao
idosa podia ser considerada pobre; a proporo comparvel para a populao de 20 a
59 anos foi de 27,3%.6 Um ponto a se avaliar quo diferentes so as necessidades da
populao idosa vis--vis a de outros grupos, o que justificaria essas medidas.
No caso do transporte coletivo interestadual, o Artigo 40 estabelece a gratuidade
ou um desconto de 50% para idosos considerados pobres:
Art. 40
I a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veculo para idosos com renda igual ou inferior a 2
(dois) salrios-mnimos;
II desconto de 50% (cinquenta por cento), no mnimo, no valor das passagens, para os idosos que
excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salrios-mnimos.

No entanto, o que se considera mais importante, nesse caso, o fato de o estatuto


no ter estipulado fontes de financiamento para os dispositivos estabelecidos, o que
est resultando no encarecimento generalizado das entradas de cinema, teatro, eventos
esportivos e transporte pblico. Em outras palavras, os custos decorrentes dessa reduo
6. Medidas calculadas com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2011, do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

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de tarifas esto sendo compartilhados com toda a sociedade, o que pode gerar conflitos
intergeracionais. Isto contradiz o objetivo principal do Plano de Madri, que o de
construir uma sociedade para todas as idades.
No caso da meia-entrada, est em ltima instncia de tramitao na Comisso
de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados um projeto de lei que visa
regulamentar o desconto de 50% dado a idosos e estudantes em eventos culturais e
esportivos. Fixa uma cota de, no mnimo, 40% dos ingressos para atender a idosos e
estudantes. Esta nova lei pretende informar aos produtores o total de meias-entradas
venda, o que lhes permitir um melhor dimensionamento das receitas a serem obtidas.
Pretende-se, com isto, garantir aos beneficiados o seu direito de desconto e, ao mesmo
tempo, estimular uma reduo dos preos no setor.
Outra ao proposta pelo estatuto, tambm baseada na fragilidade econmica
dos idosos, de carter ainda mais controverso, foi a proibio da cobrana pelos planos
de sade de valores diferenciados para os maiores de 60 anos, como estipulado no
pargrafo 3o do Artigo 15. O estatuto no permite a existncia de uma faixa de preo
especfica e mais elevada para os idosos. A eliminao da discriminao etria nos planos
de sade vista pelos seus gestores como um fator provvel de seu encarecimento, pois
os aumentos dos custos decorrentes do envelhecimento dos segurados passaro a ser
compartilhados com os demais participantes dos planos (Camarano e Pasinato, 2004).
Alm disso, essa medida pode inviabilizar muitos seguros de sade.
Os gastos de sade crescem com a idade, o que justifica o crescimento das
mensalidades cobradas por idade. O grfico 1 apresenta o valor mdio nas mensalidades
cobradas pelos planos de sade e os incrementos relativos que ocorrem com o avano
da idade. Estes valores e incrementos foram calculados por meio dos valores mdios
cobrados pelos planos bsico e superior das seguintes seguradoras: Amil, Golden Cross,
Sul Amrica e UNIMED. Os incrementos so sempre positivos e oscilando em torno
de 20% at os 58 anos. Dado que as mensalidades no podem ser aumentadas a partir
dos 60 anos, para minimizar o risco da sua inviabilidade, as seguradoras estipulam
um aumento proporcionalmente muito maior para aqueles que completam 59 anos
comparativamente ao praticado para os grupos etrios inferiores. Ao completar 54
anos, um indivduo incorre em um aumento mdio de 20% no valor a ser pago ao seu
plano. Ao completar 59 anos, esse aumento passa para 70%. Isto significa que entre

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54 e 58 anos, um indivduo paga, em mdia, R$ 1.143,35 e quando completa 59 anos


passa a pagar R$ 1.911,43. Ou seja, em vez de os custos serem diludos ao longo do
intervalo etrio que caracteriza a populao idosa, eles se concentram nos 59 anos.
GRFICO 1

Incremento mdio percentual do valor da mensalidade e valor mdio cobrado por vrios
planos de sade por grupos de idade
Incremento mdio

Valor mdio (R$)

2.000

70%

1.800

60%

1.600
50%

1.400
1.200

40%

1.000
30%

800
600

20%

400
10%

200

0%

0
<= 18

19 a 23

24 a 28

29 a 33

34 a 38

39 a 43

44 a 48

49 a 53

54 a 58

Variao da faixa etria

>= 59
Valor mdio

Fonte: Valores consultados nos sites dos planos de sade.


Elaborao da autora.

De qualquer forma, os percentuais de variao seguem a condio estipulada


pela Resoluo Normativa no 63 da Agncia Nacional de Sade (ANS) (Artigo 3) que
estabelece que o valor fixado para a ltima faixa etria no poder ser superior a seis
vezes o valor da primeira faixa etria.
Resumindo, os benefcios que visam compensar os idosos pela sua pobreza
terminam no os beneficiando e impondo custos adicionais para o restante da sociedade.
Ou seja, uma medida que no beneficia ningum, tendo em vista que a lgica das
seguradoras privadas a do lucro.
A viso de fragilidade fsica do idoso utilizada para fundamentar trs outras
disposies apresentadas no estatuto nos Artigos 39, 41 e 42. Tratam da reserva de

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assentos nos veculos de transporte coletivo e nos estacionamentos e da prioridade do


embarque do idoso nos transportes coletivos:
Art. 39
2 Nos veculos de transporte coletivo de que trata este artigo, sero reservados 10% (dez
por cento) dos assentos para os idosos, devidamente identificados com a placa de reservado
preferencialmente para idosos.
Art. 41. assegurada a reserva, para os idosos, nos termos da lei local, de 5% (cinco por cento)
das vagas nos estacionamentos pblicos e privados, as quais devero ser posicionadas de forma a
garantir a melhor comodidade ao idoso.
Art. 42. assegurada a prioridade do idoso no embarque no sistema de transporte coletivo.

Sem dvida, as medidas listadas nessas sees so importantes para os indivduos


pobres e com dificuldades de locomoo. Mas nem todos os idosos encontram-se
nessa situao. Para estes ltimos, a existncia desses direitos pode se constituir em um
privilgio em relao aos demais indivduos. Pergunta-se se, no caso desses direitos,
estes deveriam ser assegurados por necessidade em vez de idade.
A exigncia de reserva de assentos em uma pea legal deve-se, tambm, percepo
de que, de uma forma geral, os indivduos no tm mais a preocupao de ajudar
aqueles com dificuldades de locomoo e/ou com necessidades similares. Questiona-se
se essa reserva obrigatria de assentos no desresponsabiliza os indivduos de ajudar
aqueles que precisam. Apenas os assentos reservados so utilizados com tal finalidade.
Resumindo, isto pode agir como um desincentivo formao de uma cultura de
solidariedade na sociedade brasileira.

5 A PERDA DA CAPACIDADE LABORATIVA: OS BENEFCIOS


PARA A SUA REPOSIO
A perda da capacidade laborativa e de gerao de renda uma caracterstica da
populao em idade avanada. O seu reconhecimento levou a que, em quase todo
o mundo, fossem criados sistemas de seguridade social com vistas reposio dessa
renda. O Brasil avanou muito com a CF/1988 na garantia de uma renda para a
populao idosa, seja por meio de mecanismos contributivos (previdncia social) ou
no contributivos (assistncia social) para a populao indigente, aqui considerada a

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residente em domiclios com renda mensal per capita inferior a um quarto do salrio
mnimo (SM).
Com relao aos benefcios contributivos, o estatuto segue a legislao previdenciria
em vigor: os benefcios de aposentadoria e penso do Regime Geral da Previdncia Social
(RGPS) observaro, na sua concesso, critrios de clculo que preservem o valor real dos
salrios sobre os quais incidiram contribuio, nos termos da legislao vigente.
Este artigo no afetou a forma de clculo do benefcio previdencirio, que baseada
na Lei no 9.876/1999. Para aqueles que se aposentam por tempo de contribuio, 33,1%
do total de beneficirios de 2012, o benefcio a ser recebido calculado considerando
a mdia de 80% dos maiores salrios de contribuio do segurado, sob o que incidir o
fator previdencirio. Este considera o tempo de contribuio, a alquota e a expectativa
de sobrevida, e resulta em uma reduo do valor do benefcio proporcional diferena
entre a idade ao requerer o benefcio e a esperana de vida ao nascer, para quem requer
a aposentadoria com idade inferior esperana de vida ao nascer.
J para quem requer o benefcio com idade superior esperana de vida, o fator
pode aumentar o valor do benefcio. Para os que se aposentam por idade, a aplicao do
fator opcional. Em geral, ela utilizada no caso de beneficiar o aposentado.
A regulamentao do benefcio assistencial Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) feita pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) que, dentre outras coisas,
estabeleceu uma idade mnima de 67 anos para o direito ao benefcio. O Artigo 34 do
estatuto traz duas mudanas em relao ao estipulado:
Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que no possuam meios para prover
sua subsistncia, nem de t-la provida por sua famlia, assegurado o benefcio mensal de 1 (um)
salrio-mnimo, nos termos da Lei Orgnica da Assistncia Social Loas.
Pargrafo nico. O benefcio j concedido a qualquer membro da famlia nos termos do caput no
ser computado para os fins do clculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas.

O resultado imediato desse artigo foi a reduo da idade mnima para o


requerimento do benefcio assistencial de 67 para 65 anos, o que foi implantado j em
2004. A equiparao da idade mnima requerida para esse benefcio com a requerida

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para o de aposentadoria por idade dos trabalhadores urbanos do sexo masculino no


foi muito bem aceita por uma parte dos economistas do setor pblico. Estes acreditam
que ela pode agir como um fator de desincentivo contribuio para o sistema
previdencirio, principalmente entre os trabalhadores de baixa renda. Por outro lado,
h que se reconhecer que estes trabalhadores (de baixa renda) encontram-se, em grande
maioria, na informalidade, no podendo, portanto, contar com uma renda estvel,
sendo-lhes praticamente impossvel dispor, mensalmente, de 11% ou 5% de um SM
para contriburem para o sistema previdencirio na condio de contribuinte individual
autnomo. Acredita-se que o maior desincentivo para esses indivduos ocasionado
pela falta de renda disponvel.
Alm disso, assumindo-se que o BPC tem a funo de repor renda para os que
perderam a capacidade laborativa, h que se reconhecer que coerente que a idade
mnima para o seu requerimento seja igual estipulada para a aposentadoria por idade
avanada, ou seja, 65 anos. Mas esta idade requerida se aplica apenas aos homens, pois
para as mulheres requer-se 60 anos no caso da aposentadoria por idade e 65 anos para
o BPC. A igualdade das idades mnimas entre os dois sexos para o caso do BPC mais
coerente com a esperana de vida ao nascer mais elevada das mulheres.
Ressalta-se, no entanto, que essa coerncia s se verifica se se considerar que as
condies de sade/autonomia so iguais entre os dois tipos de beneficirios. Acredita-se
que os potenciais beneficirios do BPC, dada condio de pobreza/indigncia com
que devem ter passado a vida, percam essa capacidade antes daqueles que contriburam
visando receber a aposentadoria por idade.
A outra ao proposta pelo estatuto no pargrafo nico do Artigo 34 apresenta,
de fato, um carter controverso. Trata-se da excluso no cmputo da renda familiar
do recebimento do BPC por parte de outros idosos, membros da famlia, para fins de
aferio dos critrios de elegibilidade. Esta excluso tida como um avano social, pois
a posse de uma renda prpria entendida como um ganho em termos de cidadania
e autoestima por parte dos idosos. Ressalta-se, no entanto, que essa excluso se aplica
apenas ao benefcio assistencial recebido e no a outros benefcios contributivos. Isto
pode, de fato, gerar desincentivos contribuio desde que os potenciais contribuintes
ao longo da sua vida ativa estejam informados da existncia do BPC e dessa possibilidade.

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6 SADE E CUIDADOS
O Artigo 9o da referida pea legal afirma que:
Art. 9 obrigao do Estado garantir pessoa idosa a proteo vida e sade, mediante
efetivao de polticas sociais pblicas que permitam um envelhecimento saudvel e em condies
de dignidade.

O Artigo 15 estabelece que o idoso tem direito ateno integral sade, por
intermdio do Sistema nico de Sade (SUS):
Art. 15. assegurada a ateno integral sade do idoso, por intermdio do Sistema nico de
Sade SUS, garantindo-lhe o acesso universal e igualitrio, em conjunto articulado e contnuo
das aes e servios, para a preveno, promoo, proteo e recuperao da sade, incluindo a
ateno especial s doenas que afetam preferencialmente os idosos.

Para isso, importante a alocao de recursos adicionais para atender a novas


exigncias criadas como:
Art. 15
II atendimento geritrico e gerontolgico em ambulatrios;
III unidades geritricas de referncia, com pessoal especializado nas reas de geriatria e
gerontologia social;
IV atendimento domiciliar, incluindo a internao, para a populao que dele necessitar e esteja
impossibilitada de se locomover, inclusive para idosos abrigados e acolhidos por instituies
pblicas, filantrpicas ou sem fins lucrativos e eventualmente conveniadas com o Poder Pblico,
nos meios urbano e rural;
V reabilitao orientada pela geriatria e gerontologia, para reduo das sequelas decorrentes
do agravo da sade.

Alm disso, o pargrafo 2o:


Art. 15.
2 Incumbe ao Poder Pblico fornecer aos idosos, gratuitamente, medicamentos, especialmente
os de uso continuado, assim como prteses, rteses e outros recursos relativos ao tratamento,
habilitao ou reabilitao.

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Essas novas exigncias visam ampliar a cobertura da assistncia sade e melhorar


e sua qualidade, mas podem criar conflitos nas relaes com o prprio poder pblico,
especialmente no SUS, pois exigiro recursos que precisam ser retirados de outras reas.
Isso significa que a ampliao da cobertura s pessoas idosas pode diminuir a cobertura
a outros grupos (Paz e Goldman, 2006). Isto remete questo no resolvida no estatuto,
que o estabelecimento de aes sem a alocao das fontes de financiamento. Como
em outras situaes, um dos resultados no previstos pode ser a gerao de conflitos
intergeracionais.
inegvel a importncia do direito sade e vida, mas dado que essa pea
legal refere-se s pessoas que vivenciam a ltima fase da vida, importante que
se inclua, tambm, o direito a uma morte digna. Para isto, os sistemas de sade
devem estar preparados para garantir uma morte digna para todos quando chegar o
momento. Isto requer, dentre outros fatores, a considerao da declarao de vontade
antecipada, aprovada pelo Conselho Federal de Medicina (CFM), em 31 de agosto
de 2012. Esta estabelece os critrios para que qualquer pessoa, desde que maior de
idade e plenamente consciente, possa definir com seu mdico os limites teraputicos
na sua fase terminal.
A importncia da famlia na recuperao da sade do idoso recebeu uma ateno
especial por parte do Estatuto do Idoso, visando preservao dos vnculos familiares.
O Artigo 16 estabelece que:
Art. 16. Ao idoso internado ou em observao assegurado o direito a acompanhante, devendo o
rgo de sade proporcionar as condies adequadas para a sua permanncia em tempo integral,
segundo o critrio mdico.

Embora o referido artigo refira-se ao direito a acompanhante, os hospitais, em


especial os pblicos, esto exigindo a presena contnua de um acompanhante. Este
passa a ser responsvel por tarefas antes exercida por funcionrios do hospital, como dar
banho e alimentar o idoso. Ou seja, a preocupao do estatuto em proteger o idoso
e manter os vnculos familiares resulta em mais responsabilidade e sobrecarga sobre os
seus familiares.

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Tambm no que diz respeito responsabilizao e maior sobrecarga para a


famlia, o pargrafo nico do Artigo 3o fala da:
Art. 3
V - priorizao do atendimento do idoso por sua prpria famlia, em detrimento do atendimento
asilar, exceto dos que no a possuam ou caream de condies de manuteno da prpria
sobrevivncia.

Neste caso, o estatuto responsabiliza a famlia pelo cuidado do idoso dependente,


sem lhe oferecer nenhuma ajuda. Dados os valores culturais, o cuidado recai sobre
a mulher, ou seja, desresponsabiliza o Estado da funo de cuidar, mas lhe atribui
a responsabilidade de fiscalizar e punir. Isto significa desconsiderar as mudanas na
famlia, no papel social da mulher e no envelhecimento da prpria populao idosa.
[...] no novo papel atribudo famlia est presente uma hipocrisia social. No apenas porque
se desconhecem as diferentes formas de famlia e unidades domsticas, ou porque no se avalia
adequadamente o impacto do envelhecimento populacional na configurao das famlias. A
hipocrisia social reside tambm na viso anacrnica de que a famlia o refgio num mundo sem
corao e que desejo dos velhos viverem na casa dos filhos e por eles serem cuidados at o fim
da vida. Essa viso impede a emergncia de outras formas criativas de dar dignidade s etapas
mais avanadas do curso da vida (Debert e Simes, 2011, p. 1.571).

Ressalta-se, tambm, que viver com os filhos no garantia de respeito, cuidado


adequado e ausncia de maus-tratos. Debert (1999) cita exemplos de denncias de
violncia fsica contra idosos que so mais frequentes quando diferentes geraes
convivem no mesmo domiclio. Salienta, tambm, que a famlia uma instituio
idealizada; um espao de disputa de poder entre gnero e geraes.
Quanto s instituies de longa permanncia, os pargrafos 1o e 2 facultam s
entidades filantrpicas ou casa-lar a cobrana de participao do idoso no custeio da
entidade. Esta participao deve ser estabelecida pelo Conselho Municipal do Idoso ou
de assistncia social, mas no poder exceder 70%. Esta participao tem sido cobrada
e tem constitudo uma parcela importante do oramento dessas instituies, 46,6%.
Aproximadamente 95% das instituies filantrpicas recebem alguma contribuio.
Por outro lado, o estatuto no menciona as instituies pblicas. Quase todas, 90,8%
do seu total, tm recebido contribuio dos residentes, o que constitui 25% do total do

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seu oramento (Camarano et al., 2010). Isto parece uma incoerncia, dado que estas
so instituies de assistncia social. Estas instituies, pela legislao constitucional,
so no contributivas.

7 FINANCIAMENTO DAS AES PROPOSTAS


A implementao de qualquer poltica depende fundamentalmente da alocao de
recursos para tal. Como j se discutiu anteriormente, o estabelecimento de medidas
sem a definio de uma fonte pagadora pode resultar na sua no implementao e/ou
gerar conflitos intergeracionais. Como mencionado anteriormente, vrias das medidas
propostas pelo estatuto no foram acompanhadas pelo estabelecimento de uma fonte
pagadora. o caso, por exemplo, da meia-entrada nas atividades culturais e de lazer.
O idoso paga 50%, mas no ficou definido quem pagar os outros 50%. Como o
Estado no subsidia os proprietrios de estabelecimentos de cinema, os produtores
de teatro, de eventos esportivos etc., essa diferena repassada para a sociedade por
meio do aumento do preo. O valor de uma meia-entrada equivalente ao de uma
entrada inteira e o de uma inteira, a duas meias-entradas. Ou seja, ningum ganha e a
solidariedade intergeracional fica ameaada.
No entanto, o item III do pargrafo nico do Artigo 3o do estatuto fala em:
Art. 3
III - destinao privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas com a proteo ao idoso.

Este item fala em destinao privilegiada de recursos pblicos para a proteo


social do idoso. Mas, como se mencionou, a amplitude do intervalo etrio resulta em
uma populao idosa bastante heterognea e com necessidades diferenciadas, o que
implicaria a necessidade do estabelecimento de prioridades.
O Artigo 115 fala que:
Art. 115 O oramento da seguridade social destinar ao fundo nacional de assistncia social, at
que o fundo nacional do idoso seja criado, os recursos necessrios, em cada exerccio financeiro,
para aplicao em programas e aes relativos ao idoso.

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Embora o estatuto tenha sido promulgado em 2003, apenas em janeiro de


2010, foi publicada a lei que instituiu o Fundo Nacional do Idoso, com vigncia a
partir de 1o de janeiro de 2011. Mas nem no estatuto nem na lei de criao do fundo
foram explicitados os programas e aes que deveriam ser prioritrias dentro das aes
propostas para a populao idosa. Ressalta-se, tambm, que a fonte de pagamento dos
BPCs j o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS).

8 MUITAS CONQUISTAS: UMA SOCIEDADE PARA TODAS AS


IDADES?
Nas ltimas trs dcadas, muitos foram os avanos nas agendas internacional e nacional
na formulao de polticas para a populao idosa. A legislao brasileira incorporou
grande parte das sugestes das assembleias internacionais e o Estatuto do Idoso rene a
grande maioria dos instrumentos legais preexistentes.
Apesar de o envelhecimento populacional ser reconhecido como uma das
principais conquistas sociais do sculo XX, sabe-se, tambm, que este traz grandes
desafios para as polticas pblicas, a sociedade e a famlia. Um dos mais importantes
o de assegurar que o processo de desenvolvimento econmico e social ocorra com
base em princpios capazes de garantir um patamar econmico mnimo tanto para a
manuteno da dignidade humana quanto para a equidade entre os grupos etrios na
partilha dos recursos, direitos e responsabilidades sociais.7 No caso de sociedades como
a brasileira, s novas demandas trazidas pelo processo de envelhecimento se somam as
necessidades sociais bsicas no resolvidas como educao, sade e segurana para o
conjunto da populao.
As polticas para a populao idosa devem promover a solidariedade entre
geraes. Isto significa equilibrar as prioridades das aes para os idosos com a de outros
grupos populacionais. No se tem dvida da importncia de polticas diferenciadas para
cada fase da vida, pois cada uma delas tem demandas e necessidades especficas. No
caso da populao idosa, as condies de sade/autonomia tm um papel fundamental
na determinao dessas demandas. No entanto, o seu reconhecimento no justifica
7. Na verdade, esta preocupao j estava expressa nos documentos internacionais desde o Plano de Viena em 1982. Ver,
por exemplo, Camarano e Pasinato (2004).

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a existncia de preconceitos, nem de privilgios para os idosos, pois estes no vivem


isolados na sociedade. O seu bem-estar depende do bem-estar de toda a sociedade.
O Plano de Madri estabelece como uma de suas trs metas a participao ativa dos
idosos na sociedade e no desenvolvimento econmico. Isso significa que qualquer poltica
dirigida populao idosa deve fazer parte de uma poltica nacional de desenvolvimento
sustentvel objetivando o bem-estar de toda a populao. Um primeiro passo requer o
ajuste das atuais polticas e instituies, mercado de trabalho, sade, seguridade social
e polticas para reduo da pobreza, que considere o aumento da populao idosa e a
possibilidade de sua insero como um insumo para o desenvolvimento. Polticas para
manuteno da renda e proteo social, com vnculo contributivo ou no, so essenciais
para a prosperidade econmica e a coeso social (Camarano e Pasinato, 2004).
Sugerem-se, portanto, algumas mudanas no Estatuto do Idoso visando adequ-lo
nova realidade demogrfica e social, tendo como parmetro o princpio bsico do Plano
de Madri, que a construo de uma sociedade para todas as idades. A primeira delas
a mudana na idade que define a populao idosa. Reconhece-se a dificuldade de
estipular uma idade que determine a entrada na ltima fase da vida. A heterogeneidade
da populao idosa e a ausncia de um critrio que distinga a velhice do estgio de vida
anterior faz com que no exista um divisor de guas entre estas duas fases. Ou seja, o
que faz um indivduo ser idoso e necessitar de proteo social? Visto que velhice no
significa apenas um ponto no ciclo de vida orgnico, mas, tambm, social, na Europa,
a idade aposentadoria marcava o incio da velhice at os anos 1970.
Dado o aumento da esperana de vida e a preocupao com a coerncia com outras
polticas para idosos, j mencionadas, como idade considerada avanada para o trabalho
e o transporte pblico gratuito, sugere-se 65 anos como essa idade. Considerando uma
estimativa de esperana de vida aos 65 anos de 19,7 anos em 2010, essa idade proposta
define, tambm, uma longa fase da vida, o que ainda tornar esse grupo heterogneo.
Outros pontos que devem ser levados em conta em uma reavaliao do estatuto:
o estabelecimento de fontes de financiamento para cada medida proposta, medidas
que ajudem a famlia a cuidar do idoso dependente tanto no domiclio8 quanto no

8. Para isso, ver Camarano (2010).

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hospital, incluso nos servios de sade de aes que possam promover uma morte
digna para aqueles que se encontram acometidos por uma doena terminal. Refora-se
a importncia da alocao de recursos financeiros para as medidas propostas, pois isto
o primeiro passo para a sua implementao e transparncia. Todas as medidas propostas
devem ter como referncia a Constituio Nacional.
Finalmente, acredita-se que a implementao efetiva do Estatuto do Idoso dever ser
pensada em um contexto mais amplo onde se leve em conta a necessidade de mecanismos
de proteo social para os vrios grupos etrios. No se pode perder de vista o principal
amlgama social a solidariedade em nenhuma de suas modalidades intergeracional,
familiar e social ao pensar mecanismos viveis para a promoo do bem-estar social
(Camarano e Pasinato, 2004). J em 1969, Beauvoir (1990) afirmava no ser possvel pensar
em uma sociedade justa para os velhos numa sociedade marcada por injustias sociais.
REFERNCIAS

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T&comp= Aeronautica+ Tprecos&db&docid=05F11443CB4748E5832573FE00656DAA

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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao

Cludio Passos de Oliveira


Superviso

Andrea Bossle de Abreu


Reviso

Carlos Eduardo Gonalves de Melo


Cristina Celia Alcantara Possidente
Edylene Daniel Severiano (estagiria)
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Editorao eletrnica

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Projeto Grfico

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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

POLTICAS DE APOIO INOVAO NO


BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO
RECENTE

Bruno Csar Arajo

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