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TEXTO PARA DISCUSSO
* A autora agradece a Eloisa Adler, Marcelo Caetano, Daniele Fernandes, Solange Kanso e Maria Tereza Pasinato pela
leitura cuidadosa e pelos comentrios deles advindos.
** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO...........................................................................................................7
2 O ESTATUTO DO IDOSO.............................................................................................8
3 A DEFINIO DE POPULAO IDOSA: FICOU VELHA?.............................................10
4 VISES DE POPULAO IDOSA...............................................................................12
5 A PERDA DA CAPACIDADE LABORATIVA: OS BENEFCIOS PARA A SUA REPOSIO...16
6 SADE E CUIDADOS...............................................................................................19
7 FINANCIAMENTO DAS AES PROPOSTAS.............................................................22
8 MUITAS CONQUISTAS: UMA SOCIEDADE PARA TODAS AS IDADES?........................23
REFERNCIAS............................................................................................................25
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................26
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SINOPSE
O artigo discute avanos e contradies de algumas aes propostas pelo Estatuto do
Idoso, considerando que, em 2013, este completar dez anos. Tem como objetivo
principal regular os direitos das pessoas idosas em mltiplas esferas e dimenses.
Apresenta em uma nica e ampla pea legal muitas das leis e polticas previamente
aprovadas. Incorpora novos elementos e enfoques, dando um tratamento integral ao
estabelecimento de medidas que visam proporcionar o bem-estar dos idosos, com uma
viso de longo prazo.
A essncia do Estatuto est nas normas gerais que dispem sobre a proteo
integral aos idosos. Afirma que estes gozam de todos os direitos inerentes pessoa
humana e que o envelhecimento um direito personalssimo e a sua proteo, um
direito social. Os principais direitos estabelecidos so: direito vida, proteo, sade,
ao trabalho, previdncia social, educao, cultura, ao lazer, moradia e ao voto.
Muito embora as leis aprovadas no estatuto signifiquem grandes avanos no
sentido de polticas sociais de incluso dos idosos, no foram estabelecidas prioridades
para a sua implementao nem fontes para o seu financiamento. Por isso, os custos de
algumas das medidas propostas esto sendo divididos com a sociedade, o que pode
ameaar a solidariedade intergeracional.
Sugerem-se algumas mudanas no Estatuto do Idoso visando adequ-lo nova
realidade demogrfica e social, tendo como parmetro o princpio bsico do Plano de
Madri. Dentre elas, citam-se: a mudana no limite inferior da idade que define a populao
idosa de 60 para 65 anos; o estabelecimento de fontes de financiamento para cada medida
proposta; medidas que ajudem a famlia a cuidar do idoso dependente, tanto no domiclio
quanto no hospital; e a incluso nos servios de sade de aes que possam promover uma
morte digna para aqueles que se encontram acometidos por uma doena terminal.
Palavras-chave: envelhecimento populacional; polticas para idosos; direitos dos idosos.
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ABSTRACTi
This article discusses advances and contradictions of some proposed actions by Elders
Bill of Rights. This Bill was approved in 2003. Its main objective is to regulate the rights
of older people in multiple spheres and dimensions. It gathers in a single document
many of the bills and policies previously passed. It incorporates new elements, looking
to establish measures to provide the welfare of the elderly in the long run.
The essence of the Bill is the general rules which provide for the full protection
for the elderly. It sets that they should have all the rights inherent to the human beings
and that aging is a highly personal right and their protection a social right. The main
established rights are: the right to life, protection, health, labor, social security, social
assistance, education, culture, leisure, housing and voting.
Although the actions proposed mean great advances towards social inclusion
of the elderly, it has not been established priorities for their implementation and nor
sources for their founding. Therefore, the costs of some of the proposed measures are
being shared with the society, which could threaten intergenerational solidarity.
It is suggested some changes in the Bill in order to adapt it to demographic and
social changes, having as parameter the basic principle of the Madrid Plan. They are:
changes in the lower limit of the age that defines elderly population, from 60 to 65
years, the establishment of funding sources for each proposed action, help for families
to take care of the dependent elderly, both at home and in the hospital. It also considers
the need of the health services to offer actions that can promote a dignified death for
those who are suffering from a terminal illness.
Keywords: economics of the elderly; economics of the handicapped; non-labor market
discrimination; public policy.
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
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1 INTRODUO
Uma questo que permeia a concepo de polticas pblicas em quase todos os pases
do mundo se estas deveriam focar as necessidades ou a idade. A idade cronolgica
tem sido utilizada para regular a participao da populao em diversos eventos, como
a entrada obrigatria na escola, a proibio do trabalho infantil e o direito ao voto e
aposentadoria, a incluindo a aposentadoria compulsria. No Brasil, o Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA) e o Estatuto do Idoso constituem um reconhecimento
por parte do Estado de que estes grupos etrios tm necessidades prprias e, por isto,
so alvo de polticas pblicas especficas.
A aprovao do Estatuto do Idoso se constitui em um avano socio-jurdico de
grande importncia na defesa dos direitos da populao idosa (Paz e Goldman, 2006).
A sua necessidade se justifica pelo no cumprimento de vrios dos direitos expressos
em outras peas legais, como a Constituio de 1988 (CF/1988). Muito embora as
leis aprovadas no estatuto signifiquem grandes avanos no sentido de polticas sociais
de incluso dos idosos, no foram estabelecidas prioridades para a sua implementao
(Mendona, 2005) nem fontes para o seu financiamento.
Este artigo discute avanos e contradies de algumas determinaes do Estatuto
do Idoso. Considerando que este completar dez anos em outubro de 2013, sugerem-se
algumas mudanas para adequ-lo nova realidade econmica e demogrfica. Assim,
est organizado em oito sees, sendo a primeira esta introduo, a segunda uma
descrio breve do estatuto e a terceira a utilizao do corte etrio de 60 anos ou mais
para definir a populao idosa. A quarta apresenta as vises que essa pea legal tem a
respeito dessa populao e as polticas que dela derivam. Na quinta seo, discutem-se
as aes propostas para repor a renda de quem perde a capacidade laborativa pela idade
avanada. A sexta lista algumas aes propostas para sade e cuidados de longa durao
e a stima, a questo do financiamento. Finalmente, na ltima seo, apresentam-se
alguns comentrios sobre os desafios que uma pea legal como o Estatuto do Idoso
enfrenta para assegurar os direitos da populao idosa no contexto de uma sociedade
para todas as idades.
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2 O ESTATUTO DO IDOSO1
At o princpio da dcada passada, a legislao relativa ateno dos idosos era fragmentada
em ordenamentos jurdicos setoriais ou em instrumentos de gesto poltica. Aps sete
anos de tramitao no Congresso Nacional, foi sancionado o Estatuto do Idoso em 2003
(Lei no 10.741/2003), que entrou em vigor em 1o de janeiro de 2004 e tem como objetivo
principal regular os direitos das pessoas idosas em mltiplas esferas e dimenses.
Este foi fruto da organizao e mobilizao dos aposentados, pensionistas
e idosos vinculados Confederao Brasileira dos Aposentados e Pensionistas
(COBAP) e ao Movimento de Servidores Aposentados e Pensionistas (MOSAP), de
representantes da Associao Nacional de Gerontologia (ANG) e de diversas sees
estaduais, de representantes da Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia
(SBGG), da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG),
de representantes religiosos, em especial, da Pastoral Nacional e pastorais de diversos
estados e de federaes e associaes de aposentados.
O Estatuto do Idoso apresenta em uma nica e ampla pea legal muitas das leis
e polticas previamente aprovadas. Incorpora novos elementos e enfoques, dando um
tratamento integral ao estabelecimento de medidas que visam proporcionar o bemestar dos idosos e com uma viso de longo prazo. Esse novo instrumento conta com
118 artigos versando sobre diversas reas dos direitos fundamentais e das necessidades
de proteo dos idosos, objetivando reforar as diretrizes contidas na Poltica Nacional
do Idoso, muitas j asseguradas pela CF/1988 (Camarano e Pasinato, 2004).
A aprovao do Estatuto do Idoso representa um passo importante da legislao
brasileira no contexto de sua adequao s orientaes do Plano de Ao para o
Envelhecimento de Madri de 2002. De acordo com Uriona e Hakkert (2002), uma
lei geral voltada especificamente para os idosos consoante com a construo de um
entorno propcio e favorvel para as pessoas de todas as idades.2 Ao se considerar a
populao idosa como um subgrupo populacional demandante de regras especficas,
1. Para uma descrio detalhada do processo de mobilizao que resultou na aprovao do referido estatuto, consulte Paz
e Goldman (2006).
2. Este constitui um dos trs princpios do Plano de Ao para o Envelhecimento de Madri.
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3. Isto est baseado na abordagem das capacidades proposta por Sen (1999).
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situa os indivduos em diversas esferas da vida social, tais como o trabalho, a famlia etc.
(Camarano e Medeiros, 1999).
Por outro lado, no existe um divisor de guas claro entre as vrias fases da vida.
O que se sabe que a definio de idoso contm um elevado poder prescritivo. O status
de idoso pode ser atribudo a indivduos com determinada idade, mesmo que estes no
apresentem caractersticas de dependncias associadas velhice e que recusem esse status.
Por outro lado, a sociedade cria expectativas em relao aos papis sociais daqueles com
o status de idoso e exerce diversas formas de coero para que esses papis se cumpram,
independentemente de caractersticas particulares dos indivduos (Laslett, 1996). Um
exemplo a aposentadoria compulsria presente nos regimes de aposentadorias de
vrios pases do mundo, inclusive no Brasil (Camarano e Medeiros, 1999).
No entanto, para a formulao de polticas pblicas, a demarcao de grupos
populacionais extremamente importante. Por meio dela possvel identificar
beneficirios para focalizar recursos e conceder direitos, o que requer algum grau de
pragmatismo nos conceitos utilizados. Como toda classificao, a de idoso simplifica
a heterogeneidade desse segmento e, por isso, est sujeita a incluir indivduos que no
necessitam de tais polticas ou a excluir aqueles que necessitam. A grande vantagem do
critrio etrio para a definio pblico-alvo para as polticas pblicas reside na facilidade
de sua verificao (Camarano e Medeiros, 1999).
Embora, como mencionado, a populao idosa brasileira seja definida como a de
60 anos ou mais, algumas polticas consideram 65 anos como a idade mnima para o
seu incio. Por exemplo, a legislao previdenciria considera que a perda da capacidade
laborativa para fins do benefcio da aposentadoria urbana por idade ocorre aos 65 anos
para homens e aos 60 para as mulheres. Da mesma forma, o benefcio assistencial por
idade avanada requer uma idade mnima de 65 anos para a sua concesso, tanto para
homens quanto para mulheres. A CF/1988 assegura o transporte urbano gratuito para
os maiores de 65 anos.
Outro ponto a ser ressaltado que 60 anos define uma fase da vida bastante
longa; aproximadamente 23 anos, em mdia. uma fase mais longa que a infncia e a
adolescncia juntas. Ou seja, fala-se em idosos com 60, 70, 80 e 90 anos. Isto faz com
que esse seja um grupo muito heterogneo, o que configura necessidades diferenciadas.
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4. Grifos nossos.
5. Grifos nossos.
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de tarifas esto sendo compartilhados com toda a sociedade, o que pode gerar conflitos
intergeracionais. Isto contradiz o objetivo principal do Plano de Madri, que o de
construir uma sociedade para todas as idades.
No caso da meia-entrada, est em ltima instncia de tramitao na Comisso
de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados um projeto de lei que visa
regulamentar o desconto de 50% dado a idosos e estudantes em eventos culturais e
esportivos. Fixa uma cota de, no mnimo, 40% dos ingressos para atender a idosos e
estudantes. Esta nova lei pretende informar aos produtores o total de meias-entradas
venda, o que lhes permitir um melhor dimensionamento das receitas a serem obtidas.
Pretende-se, com isto, garantir aos beneficiados o seu direito de desconto e, ao mesmo
tempo, estimular uma reduo dos preos no setor.
Outra ao proposta pelo estatuto, tambm baseada na fragilidade econmica
dos idosos, de carter ainda mais controverso, foi a proibio da cobrana pelos planos
de sade de valores diferenciados para os maiores de 60 anos, como estipulado no
pargrafo 3o do Artigo 15. O estatuto no permite a existncia de uma faixa de preo
especfica e mais elevada para os idosos. A eliminao da discriminao etria nos planos
de sade vista pelos seus gestores como um fator provvel de seu encarecimento, pois
os aumentos dos custos decorrentes do envelhecimento dos segurados passaro a ser
compartilhados com os demais participantes dos planos (Camarano e Pasinato, 2004).
Alm disso, essa medida pode inviabilizar muitos seguros de sade.
Os gastos de sade crescem com a idade, o que justifica o crescimento das
mensalidades cobradas por idade. O grfico 1 apresenta o valor mdio nas mensalidades
cobradas pelos planos de sade e os incrementos relativos que ocorrem com o avano
da idade. Estes valores e incrementos foram calculados por meio dos valores mdios
cobrados pelos planos bsico e superior das seguintes seguradoras: Amil, Golden Cross,
Sul Amrica e UNIMED. Os incrementos so sempre positivos e oscilando em torno
de 20% at os 58 anos. Dado que as mensalidades no podem ser aumentadas a partir
dos 60 anos, para minimizar o risco da sua inviabilidade, as seguradoras estipulam
um aumento proporcionalmente muito maior para aqueles que completam 59 anos
comparativamente ao praticado para os grupos etrios inferiores. Ao completar 54
anos, um indivduo incorre em um aumento mdio de 20% no valor a ser pago ao seu
plano. Ao completar 59 anos, esse aumento passa para 70%. Isto significa que entre
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Incremento mdio percentual do valor da mensalidade e valor mdio cobrado por vrios
planos de sade por grupos de idade
Incremento mdio
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70%
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60%
1.600
50%
1.400
1.200
40%
1.000
30%
800
600
20%
400
10%
200
0%
0
<= 18
19 a 23
24 a 28
29 a 33
34 a 38
39 a 43
44 a 48
49 a 53
54 a 58
>= 59
Valor mdio
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residente em domiclios com renda mensal per capita inferior a um quarto do salrio
mnimo (SM).
Com relao aos benefcios contributivos, o estatuto segue a legislao previdenciria
em vigor: os benefcios de aposentadoria e penso do Regime Geral da Previdncia Social
(RGPS) observaro, na sua concesso, critrios de clculo que preservem o valor real dos
salrios sobre os quais incidiram contribuio, nos termos da legislao vigente.
Este artigo no afetou a forma de clculo do benefcio previdencirio, que baseada
na Lei no 9.876/1999. Para aqueles que se aposentam por tempo de contribuio, 33,1%
do total de beneficirios de 2012, o benefcio a ser recebido calculado considerando
a mdia de 80% dos maiores salrios de contribuio do segurado, sob o que incidir o
fator previdencirio. Este considera o tempo de contribuio, a alquota e a expectativa
de sobrevida, e resulta em uma reduo do valor do benefcio proporcional diferena
entre a idade ao requerer o benefcio e a esperana de vida ao nascer, para quem requer
a aposentadoria com idade inferior esperana de vida ao nascer.
J para quem requer o benefcio com idade superior esperana de vida, o fator
pode aumentar o valor do benefcio. Para os que se aposentam por idade, a aplicao do
fator opcional. Em geral, ela utilizada no caso de beneficiar o aposentado.
A regulamentao do benefcio assistencial Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) feita pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) que, dentre outras coisas,
estabeleceu uma idade mnima de 67 anos para o direito ao benefcio. O Artigo 34 do
estatuto traz duas mudanas em relao ao estipulado:
Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que no possuam meios para prover
sua subsistncia, nem de t-la provida por sua famlia, assegurado o benefcio mensal de 1 (um)
salrio-mnimo, nos termos da Lei Orgnica da Assistncia Social Loas.
Pargrafo nico. O benefcio j concedido a qualquer membro da famlia nos termos do caput no
ser computado para os fins do clculo da renda familiar per capita a que se refere a Loas.
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6 SADE E CUIDADOS
O Artigo 9o da referida pea legal afirma que:
Art. 9 obrigao do Estado garantir pessoa idosa a proteo vida e sade, mediante
efetivao de polticas sociais pblicas que permitam um envelhecimento saudvel e em condies
de dignidade.
O Artigo 15 estabelece que o idoso tem direito ateno integral sade, por
intermdio do Sistema nico de Sade (SUS):
Art. 15. assegurada a ateno integral sade do idoso, por intermdio do Sistema nico de
Sade SUS, garantindo-lhe o acesso universal e igualitrio, em conjunto articulado e contnuo
das aes e servios, para a preveno, promoo, proteo e recuperao da sade, incluindo a
ateno especial s doenas que afetam preferencialmente os idosos.
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seu oramento (Camarano et al., 2010). Isto parece uma incoerncia, dado que estas
so instituies de assistncia social. Estas instituies, pela legislao constitucional,
so no contributivas.
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hospital, incluso nos servios de sade de aes que possam promover uma morte
digna para aqueles que se encontram acometidos por uma doena terminal. Refora-se
a importncia da alocao de recursos financeiros para as medidas propostas, pois isto
o primeiro passo para a sua implementao e transparncia. Todas as medidas propostas
devem ter como referncia a Constituio Nacional.
Finalmente, acredita-se que a implementao efetiva do Estatuto do Idoso dever ser
pensada em um contexto mais amplo onde se leve em conta a necessidade de mecanismos
de proteo social para os vrios grupos etrios. No se pode perder de vista o principal
amlgama social a solidariedade em nenhuma de suas modalidades intergeracional,
familiar e social ao pensar mecanismos viveis para a promoo do bem-estar social
(Camarano e Pasinato, 2004). J em 1969, Beauvoir (1990) afirmava no ser possvel pensar
em uma sociedade justa para os velhos numa sociedade marcada por injustias sociais.
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CAMARANO, A. A. Concluso. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Cuidados de longa durao
para a populao idosa: um novo risco social a se assumido? Rio de Janeiro: Ipea, 2010.
CFM CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA. Resoluo CFM n 1.995/2012. Dispe
sobre as diretivas antecipadas de vontade dos pacientes. Dirio oficial da unio, seo I,
p. 269-270, 31 ago. 2012.
MPAS MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. Benefcio
assistencial de prestao continuada (BPC)-Loas (01/01/1999 a 31/07/2000). Manual de
orientao, Braslia, DF, 2002.
NACIONES UNIDAS. Plan de accin internacional sobre el envejecimiento. Madrid,
Espanha, 2002 (Resolucin, n. 57/167).
SITES CONSULTADOS DOS PLANOS DE SADE
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EDITORIAL
Coordenao
Livraria do Ipea
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
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