L2 Droit Semestre 3

DROIT DES FINANCES PUBLIQUES

Semestre 3
M Carpentier
Ce cours est un cours de droit des finances publiques, que lon peut galement appeler
droit public financier. Il convient, dans une rapide introduction, dindiquer quel est le sens de
cette expression, et en quoi il se distingue de lexpression courante de finances publiques, dont il
constitue une subdivision. Il faut tout dabord prsenter les finances publiques elles-mmes, et
les distinguer de ltude des finances publiques, mme si, comme dans la plupart des matires
juridiques, les deux reoivent le mme nom : la chose et ltude de la chose. Commenons par
une brve dfinition de la chose, cad des finances publiques. On en proposera une tude plus
complte dans le premier chapitre de cours. Les finances publiques dsignent la fois des
activits et des choses. Quant aux choses, les finances publiques constituent lensemble des
charges, des ressources et les comptes des collectivits publiques publiques. Quant aux
activits, les finances publiques constituent lensemble des activits financires des collectivits
publiques, activits entendues en sens large, qui excde naturellement lopration comptable
dencaissement ou de dcaissement : lensemble des flux financiers concernant un moment ou
un autre de largent public ou des deniers publics. Ltude des finances publiques est ltude
de lensemble de ces choses et de ces activits. Le droit public financier est lensemble des
rgles juridiques qui organisent ces choses et ces activits.
I. Les finances publiques, enjeu de droit constitutionnel
Les finances publiques ne sont pas une matire tout fait nouvelle lorsque lon arrive en
deuxime anne de licence de droit. En effet, ltudiant de droit constitutionnel a souvent
entendu parler des finances publiques, mme sil ne sen souvient pas. Le budget constitue en
effet un aspect majeur de lorganisation des pouvoirs publics dans les Etats modernes, et il sagit
dautre part dun enjeu politique majeur.
A. Les finances publiques dans lorganisation des pouvoirs publics
Lun des principes qui guident lorganisation budgtaire des Etats modernes est que celui
qui dcide du budget nest pas celui qui en bnficie et qui lexcute. Pour le comprendre, il faut
tout dabord sintresser ceux qui excutent le budget, cest--dire qui procdent la collecte
des recettes, au maniement des deniers publics, lexcution des dpenses.
1. Le pouvoir dpensier de lexcutif
Le budget de lEtat est excut par ladministration et par ses agents : il contient
lensemble des outils financiers grce auxquels les administrations publiques peuvent remplir
leurs missions. Ces missions, qui sont le plus souvent des missions dintrt gnral sont
coteuses ; prcisment parce quelles sont dintrt gnral, elles ne gnrent pas
ncessairement les profits ou les revenus qui permettraient de les financer. Certes, dans certains
cas, les missions exerces par ladministration ou ses dmembrements, bien que dintrt
gnral, sapparentent des services marchands, et dans ce cas, cest lusager du service qui le
finance, au moins en partie. Dans les autres cas, les missions exerces par les administrations
publiques (et leurs dmembrements) ne sont pas finances par les usagers, et ce mme lorsque
les services fournis ne le sont pas titre gratuit. (Vous verrez dans votre cours de droit
administratif quil ny a pas, de manire gnrale, de principe de gratuit du service public en
droit public franais). Par consquent, ladministration doit subvenir ses besoins. Et pour cela,
elle a invent, il y a fort longtemps, un outil qui fait intervenir non pas lusager du service, mais
le contribuable : limpt. Il ny aura pas dans ce cours de thorie gnrale de limpt, car cest
une matire trop large, que je laisse votre enseignant de droit fiscal au second semestre. Il
demeure que limpt est au cur de la matire des finances publiques, tout simplement car les
recettes fiscales constituent la majeure partie des recettes de lEtat (plus de 96 % dans la loi de
finances pour 2016). Or, et cest le point important ici, la collecte de limpt est une prrogative

de puissance publique, qui fait lobjet de procdures dexcution parfois coercitives. Or, bien
entendu dans la plupart des rgimes modernes, ladministration, qui dpense pour mettre en
uvre ses missions et qui peroit les impts pour pouvoir les financer, est rattache au pouvoir
excutif, elle est place sous la subordination juridique du pouvoir excutif. On voit alors tout
lenjeu que constituent les finances publiques. Ladministration, dans lEtat moderne, est
lexcroissance du pouvoir politique. La tentation est alors grande daugmenter sans cesse les
dpenses et daccrotre en consquence la pression fiscale sur les contribuables. Do une
double ide : la premire est celle du consentement limpt, que nous reverrons plus en avant
dans le premier chapitre, et qui est une ide ancienne, remontant la Magna Carta anglaise de
1215 ; et la seconde, selon laquelle celui qui excute le budget ladministration, sous la
direction du pouvoir excutif ne peut pas tre celui qui le dcide. Ces deux ides ne sont
dailleurs pas trangres lune lautre, comme je vais vous le montrer : lautorisation
parlementaire a pour raison dtre non seulement doprer un contrle sur le pouvoir dpensier
de ladministration, mais galement de formaliser le consentement limpt
2. Les raisons dtre de lautorisation parlementaire
En effet, la procdure budgtaire est entirement dpendante tout la fois de la notion de
sparation des pouvoirs et de lmergence des rgimes reprsentatifs (dont le premier en France
dcoule de la constitution de 1791). Cest au lgislateur, reprsentant de la nation, quil revient
de dcider du budget, qui sera excut par le pouvoir excutif et son administration. En ce sens,
comme nous le verrons dans le premier chapitre, les finances publiques ont t lun des terrains
de la monte en puissance des Parlements, ds la fin du XVIIe sicle en Angleterre puis au
Royaume-Uni, et ds le XIXe sicle en France. Montesquieu disait (formule clbre que vous
devez dj connatre par cur) : Tout homme qui a du pouvoir est port en abuser. Il aurait
galement pu crire que : tout homme qui a de largent est port le dpenser . Par
consquent il faut quil ne puisse pas dcider des sommes quil peut dpenser, et de celles quil
peut percevoir ou collecter. Do lide de sparation au moins organique du pouvoir
dautorisation dune part et du pouvoir dexcution du budget dautre part. Nous verrons dans la
suite du cours pourquoi cette sparation ne peut jamais tre compltement fonctionnelle tant
donn le rle que joue le gouvernement dans le processus budgtaire. Mais, formellement, on a
le schma suivant : le Parlement autorise, le gouvernement et ladministration excutent. On a
l, dans sa forme la plus simple, la formulation du principe de lgalit du budget, et, en
particulier de la lgalit de limpt. Mais de surcrot, le rgime reprsentatif suppose que les
reprsentants, cad les parlementaires, veulent pour la nation , selon la formule du
rvolutionnaire Barnave. Ce ne sont pas les citoyens qui individuellement consentent limpt.
Lorsque ladministration vous adresse votre avis dimposition vous navez pas la facult de
refuser. Et du reste vous navez pas davantage la facult de contester lassiette ou la quotit de
limpt en question. Par consquent lautorisation (qui est dailleurs une obligation) de percevoir
les recettes fiscales vaut consentement. Autrement dit, le consentement limpt sidentifie la
lgalit de la collecte des recettes fiscales. Cette logique est parfaitement illustre dans la
jurisprudence du Conseil constitutionnel1 . Le principe du consentement limpt est inscrit, en
droit constitutionnel franais, larticle 14 de la DDHC : Tous les Citoyens ont le droit de
constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique,
de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le
recouvrement et la dure . Quant au principe de la lgalit de limpt, on le trouve, fort
logiquement larticle 34 de la Constitution : La loi fixe les rgles concernant, l'assiette, le
taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes natures 2 . Or le Conseil
constitutionnel a clairement tendance rattacher larticle 14 lart. 34. Tout dabord, le Conseil
constitutionnel a svrement censur lincomptence ngative du lgislateur en matire fiscale,
cest--dire les cas de figure o le lgislateur sen remet au pouvoir rglementaire pour
dterminer le taux ou lassiette dun impt3 . Il le fait sur le fondement de larticle de 34, dans
une logique dimposition dun strict respect du partage des comptences tabli par la
Constitution, cad une logique de sparation des pouvoirs. Reste dterminer ce quil advient du
consentement limpt. Or le Conseil a, de jurisprudence constante, affirm que larticle 14 de
la DDHC tait entirement mis en uvre par larticle 34. Il en rsulte que, comme laffirme le
conseil dans une clbre QPC Kimberly Clark4 , le consentement limpt nest pas un droit que
les citoyens pourraient invoquer lappui dune QPC. Lincomptence ngative ventuelle du
lgislateur, ne donne pas aux citoyens le droit de contester limpt, par exemple par le biais
dune QPC : si le lgislateur sabstient de donner son consentement exprs limpt en laissant
au pouvoir rglementaire le soin den fixer lassiette ou le taux, le citoyen ne peut pas venir
son tour exprimer sa propre absence de consentement. La loi est certes entache

dincomptence ngative et si elle tait conteste selon la procdure a priori de larticle 61 al.
2 de la Constitution, elle serait dclare inconstitutionnelle , mais elle ne porte atteinte aucun
droit ou libert que la constitution garantit. On le voit, le consentement limpt est pleinement
mis en uvre par sa lgalit ; et le citoyen ne consent limpt que par ses reprsentants.
Rsumons : les finances publiques se caractrisent tout la fois par le pouvoir dpensier de
lEtat et des personnes publiques et par une prrogative de puissance publique, la capacit
lever limpt. Cest cette particularit qui a fait de lorganisation des finances publiques
modernes le lieu de rencontre de la thorie de la sparation des pouvoirs et de la thorie de la
reprsentation. Dans les deux cas, il sagit de limiter par lautorisation extrinsque le pouvoir
dpensier des personnes publiques et de rationaliser la coercition fiscale par un consentement
limpt assur par la reprsentation.
1 On renvoie l dessus lexcellent dossier du n33 des Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, octobre 2011
2 La lgalit de limpt doit se distinguer en droit franais de la lgalit du budget. La lgalit du budget signifie que chaque anne, le budget de
lanne suivante doit tre autoris par une loi, qui est une loi spciale, la loi de finance, qui a donc, en principe une existence limite dans le temps (un
an). La loi de finance autorise donc la perception de limpt pour lanne suivante. Mais les impts eux-mmes peuvent tre dfinis de manire
permanente dans une loi ordinaire, mme si, pour tre prlevs chaque anne, ils devront faire lobjet dune autorisation budgtaire. Par ailleurs, la loi
de finances peut galement introduire des dispositions permanentes dans le droit.
3 CC, Dc. n 85-191 DC du 10 juillet 1985, Loi portant diverses dispositions d'ordre conomique et financier.
4 CC, Dc. n 2010-5 QPC du 18 juin 2010, SNC Kimberly Clark. Rappelons que dans cette dcision, le CC prcise que lincomptence ngative ne peut
tre invoque lappui dune QPC que si elle affecte un droit ou une libert que la Constitution garantit, cest--dire que si le lgislateur na pas t au
bout de sa comptence dans une matire touchant ces droits et liberts. Le consentement limpt de lart. 14 DDHC nen fait pas partie.

Les finances publiques sont, on le voit, un enjeu majeur de droit constitutionnel. Elles sont
aussi, et pour cette raison, en enjeu politique majeur.
B. Un enjeu politique majeur
Comme je lai dit les finances publiques ont t lune des raisons dtre de la monte en
puissance des Parlements tout au long du XIXe sicle et mme avant en ce qui concerne le
Royaume-Uni. Les finances publiques sont en effet la croise de deux fonctions des Parlements
: la fonction lgislative et la fonction de contrle. La fonction lgislative, parce que le budget fait
lobjet dune loi vote par le lgislateur jen dirai plus dans le cours sur la diffrence entre
budget et loi de finances, notions distinctes ; la fonction de contrle, car cette loi a pour objet
de limiter la marge daction budgtaire de lexcutif, en limitant en particulier son pouvoir
dpensier. A bien des gards, lEtat parlementaire sest construit autour de llaboration du droit
budgtaire. Il ne faudrait pas en conclure que lintervention parlementaire nexiste que dans les
rgimes parlementaires. Dans tous les rgimes modernes fonds sur la sparation des pouvoirs,
le budget fait toujours lobjet dune autorisation parlementaire. Cest le cas dans le rgime
prsidentiel, par exemple amricain. Or la principale diffrence entre le rgime parlementaire et
le rgime prsidentiel est que dans le premier, existe une solidarit politique entre lexcutif et
le Parlement qui provient soit du fait majoritaire, soit doutils de rationalisation du
parlementarisme : le processus budgtaire est alors gnralement paisible, ds lors que cette
solidarit politique garantit une large marge de manuvre tant dans la procdure de passation
de la loi de finances que dans son excution. Rien de tel dans lexemple amricain qui est trs
rvlateur de tout lenjeu politique que revt la loi de finances lorsque le Parlement se trouve
tre dun bord oppos lexcutif.
1. Lexemple amricain
Larticle 1, section 9, clause 7 de la Constitution amricaine dispose qu aucune somme
ne sera prleve sur le Trsor, si ce n'est en vertu d'affectations de crdits stipules par la loi
du Congrs. Larticle 1 section 8, clause 1 rserve galement au congrs le pouvoir De lever et
de percevoir des taxes, droits, impts et excises, de payer les dettes et pourvoir la dfense
commune et la prosprit gnrale des tats-Unis . Cest dire si le rle du Congrs dans la
dtermination du budget fdral est important la procdure budgtaire a t codifie dans
divers textes de lois dont je vous passe les dtails : le Prsident dpose en principe dbut
fvrier sur le bureau des deux chambres du Congrs une demande de budget (ce nest
naturellement pas un projet de loi, le Prsident nayant pas dinitiative lgislative formelle).
Lanne fiscale aux Etats-Unis commence le 1er octobre : les deux chambres ont alors jusqu
cette date pour laborer un budget pour lEtat fdral, processus sur lequel le Prsident na
aucun moyen institutionnel dintervention. Or comme vous le savez aux Etats-Unis, non
seulement il nexiste aucune solidarit politique entre le Prsident et les chambres, mais de
surcrot il le bicamrisme y est quasi galitaire, et dailleurs il lest largement en matire
budgtaire. Par consquent, lorsque les chambres se mettent daccord sur un budget qui
sloigne trop de celui demand par le Prsident, celui-ci y met son vto ; et lorsque les deux

chambres sont en dsaccord, on obtient un blocage. Or ce sont des cas de figure qui se ralisent
souvent. Le premier cas est certes assez rare, car le prsident qui choisit de mettre son veto
prend le risque de bloquer compltement le fonctionnement de lEtat, mais cela est dj arriv.
Quand le prsident met son veto, ou que le processus budgtaire naboutit pas avant la date
limite, lexcutif se retrouve dans lincapacit de procder quelque dpense que ce soit. Ce qui
entrane la fermeture de la plupart des services publics et des administrations, cest ce quon
appelle le shutdown, la cessation des activits gouvernementales fdrales. Cest quelque chose
qui arrive assez frquemment : le prsident Ronald Reagan en a t le grand champion, en
particulier au moyen de multiples vtos pas moins de 8 shutdowns sous son mandat. Le fait
quen labsence de budget fdral vot par le Congrs, ladministration ne puisse financer ses
activits rsulte de la lettre, trs stricte de larticle 1 section 9 de la Constitution prcite. Aucun
mcanisme nexiste permettant ladministration de subsister sur un budget provisoire ds lors
que celui ci na pas t autoris par le Congrs. On voit ici tout lenjeu politique des finances
publiques. En France, comme dans les autres rgimes parlementaires, le dbat budgtaire ne
fait pas vraiment la une des journaux en raison des prrogatives exorbitantes qui sont confres
lexcutif, mme si tant la LOLF que la rvision de 2008 ont rehauss les pouvoirs du
Parlement en matire budgtaire. Il va de soi, que mme en France, les finances publiques sont
un enjeu politique. Mais le cas amricain rvle de manire trs brutale quel point les finances
publiques peuvent tre le thtre dun conflit politique, qui peut dboucher sur le pur et simple
blocage de ladministration. Cependant, mme en dehors du conflit politique stricto sensu, les
finances publiques demeurent un phnomne politique.
2. Les finances publiques, un phnomne politique
Dans la prface de son Cours de science des finances et de lgislation financire franaise
d 1922, Gaston Jze crivait : le budget est essentiellement un acte politique . On peut y
voir plusieurs raisons. La premire raison est que le budget est une arme de pression politique, y
compris lorsque lenjeu rel du dsaccord ne porte sur les questions budgtaires. Si largent est
le nerf de la guerre, cest aussi le nerf de la politique. Par consquent, grande peut tre pour les
parlementaires la tentation dutiliser loutil budgtaire pour pallier linsuffisance des moyens de
contrle de laction du gouvernement. Cest trs souvent le cas aux EU, et beaucoup moins en
France, pour les raisons qui tiennent au parlementarisme rationalis la franaise. Comme nous
le verrons, cependant, la question du budget a t centrale dans lmergence dun rgime
parlementaire en France. Au del de larme budgtaire comme outil de pression, ou comme
substitut la responsabilit politique, il demeure et cest le point important que les choix
budgtaires sont avant tout la ralisation de choix politiques. Comme lcrit Gaston Jze :
Aujourd'hui le budget est, avant tout, la mise en uvre dun programme d'action politique : c'est
l'acte gouvernemental par excellence. Chaque choix politique se traduit par des choix
budgtaires, et dailleurs par des choix comptables. Les partis politiques se prsentent au
suffrage de leurs lecteurs sur un programme, quil faudra mettre en uvre et quil faudra
financer. Vous souhaitez crer des postes de policiers ou dinstituteurs ? Il faut augmenter les
marges de manuvres budgtaires des ministres correspondants. Vous souhaitez mettre en
place une politique de soutien aux petites et moyennes entreprises ? Cela passera par une
rduction des contraintes fiscales qui psent sur elles, et qui devra faire lobjet dune
autorisation parlementaires. Laugmentation ou la rduction des crdits attribus tel ou tel
ministre nest que la traduction des priorits politiques qui sont celles du gouvernement. Enfin,
les finances publiques au sens large sont lenjeu de grands dbats idologiques qui tiennent la
conception que lon se fait de lEtat dans une conomie de march. Contrairement une
conception rvolue, les dpenses de lEtat (et des personnes publiques en gnral) ne servent
pas uniquement financer les services publics et les administrations. Une grande partie des
dpenses publiques dans les Etats contemporains est compose de dpenses dinterventions ou
de transferts (50% des dpenses des pays de la zone euro). Cest--dire des dpenses, inscrites
au budget de lEtat ou dune autre personnes publique, qui nont pour objet que dtre reverss
au profit dorganismes publics ou privs. Ainsi des dpenses sociales, qui forment 42 % du total
des dpenses publiques de la zone euro, ainsi des subventions aux secteurs conomiques et
culturels, et ainsi de suite. Autrement dit, presque la moiti des dpenses des personnes
publiques sont consacres financer des activits autres que leurs siennes propres. Ceci
implique une conception interventionniste de lEtat (et des personnes publiques) qui, si elle est
en fort reflux depuis une quarantaine dannes, demeure nanmoins vrifiable. Mais la question
du poids des dpenses publiques dans lconomie ramne la question fondamentale,
idologique et politique et non juridique de la conception que lon se fait du rle de lEtat
dans une conomie de march. Nous aurons loccasion de revenir l-dessus dans le premier

chapitre. Voici donc quelques raisons de penser que la matire des finances publiques est
minemment politique, et quelle se situe ainsi dans le droit fil de ce que vous avez appris en
droit constitutionnel. Cette matire est nanmoins
II. Dlimitation de la matire La matire des finances publiques est complexe.
Et son tude est, ce titre ncessairement interdisciplinaire.
A. Ltude des finances publiques, une science interdisciplinaire
Comme je lai dit, il faut distinguer la chose et son tude, mme si lune et lautre
reoivent la mme appellation, comme souvent dans les matires juridiques. La science des
finances publiques est interdisciplinaire, cest--dire quelle se situe au carrefour de plusieurs
disciplines, qui, toutes, contribuent faire justice la complexit de la matire.
1/ La science des finances publiques est en premier lieu une vritable discipline juridique,
dans la mesure o les activits financires et comptables des personnes publiques font lobjet de
normes juridiques spcifiques. Elle relve donc du droit public par son objet premier, savoir les
rgles juridiques encadrant les oprations financires de lEtat et des autres personnes
publiques. Du point de vue strictement juridique, ces rgles, qui forment le droit public financier,
revtent la particularit dtre au carrefour des diverses branches du droit public.
a/ Cest du droit constitutionnel, dans la mesure o la procdure budgtaire est largement
rglemente par la Constitution et la loi organique ; cest le Conseil constitutionnel qui impose
au lgislateur financier le respect de ces normes suprieures (le contrle de la loi de finances
tant lun des rares cas o la loi organique fasse pleinement partie des normes de rfrence du
contrle de constitutionnalit). Le droit public financier comporte dailleurs un aspect de droit
parlementaire, par exemple en raison du rle minent des commissions des finances des deux
assemble.
b/ Cest du droit administratif, dans la mesure o les rgles du droit public financier et en
particulier les rgles issues de la loi de finance simposent aux administrations publiques ; les
agents chargs de lexcution des lois de finances (ordonnateurs, comptables) relvent de
juridictions spcifiques, les juridictions financires, qui appartiennent lordre juridictionnel
administratif, et dont les dcisions sont susceptibles dtre contestes au moyen dun pourvoi en
cassation devant le Conseil dEtat. Enfin, la plupart des actes dexcution de la loi de finance
(dcret de rpartition, annulations ou reports de crdits) sont des actes administratifs,
susceptibles dtre attaqus devant la juridiction administrative. Le contentieux, cela dit, est trs
faible. La science du droit public financier est donc une partie capitale de la science des finances
publiques. Cependant, cette dernire ne saurait tre apprhende sous le seul angle du droit : le
savoir juridique ne peut apporter quun clairage partiel sur les finances publiques.
2/ Lconomie est bien entendu la discipline qui doit tre mobilise. Il y a cela deux
raisons. La premire est que pour financer les services publics et rgaliens, lEtat doit recourir
la perception de recettes, en particulier fiscales. Il va de soi que limpt, ainsi que les autres
prlvements obligatoires, constituent une charge pour les individus, les consommateurs, les
entreprises. Limpt, qui est une ponction contrainte et coercitive opre sur les patrimoines, a
donc ncessairement un effet conomique, en ce que la dtermination de son assiette (ce que
lon impose) et de son taux (combien on impose) a ncessairement un impact conomique.
Limpt est donc une variable importante de la politique conomique dun gouvernement. Nous
verrons, ce titre, dans le premier chapitre les diverses options retenues par les thories
classiques de lconomie politique. La seconde raison est que les finances des personnes
publiques sont pleinement intgres dans lconomie de march. Ici, le point important ce nest
pas tellement le fait que les personnes publiques utilisent la prrogative de puissance publique
quest le recouvrement de limpt, et psent ainsi sur lconomie ; cest le fait que les personnes
publiques sont galement des oprateurs conomiques, linstar des personnes prives. LEtat
et les personnes publiques en gnral interviennent sur le march plusieurs titres, comme
employeurs, comme acheteurs (via, par exemple, les marchs publics), comme prestataires de
services marchands, comme actionnaires, comme emprunteurs sur les marchs obligataires. A
ce titre les choix budgtaires de lEtat et des autres personnes publiques ont clairement un
impact conomique, selon la manire dont les dpenses sont programmes et rparties.
Lconomie est donc une discipline dont on ne saurait nier les apports. Sil y a bien un domaine
o lexamen des rgles de droit ne fait aucun sens si on ny joint pas ltude du comportement
effectif de leurs destinataires, cest bien les finances publiques. Du reste, dans certains pays,
comme aux E-U les finances publiques sont tudies surtout sous langle conomique, et les
cours de public finance sont dispenss dans les dpartements dconomie. Je passerai plus

rapidement sur les deux autres matires quil est ncessaire de mobiliser :
3/ La science administrative, cest--dire ltude de lorganisation concrte de lactivit
administrative. Le budget de lEtat est prpar et excut par ladministration, selon des
procdures spcifiques : la sociologie des organisations et la science administrative plus
gnralement ont beaucoup nous apprendre sur la procdure budgtaire : les relations entre
les diffrentes directions centrales de Bercy ; le rle jou par ladministration dans les arbitrages
politiques, etc.
4/ Les sciences de gestion : en particulier ltude de la comptabilit publique, du
management et du contrle de gestion. Les personnes publiques sont amenes grer largent
public dune manire qui se rapproche de plus en plus de la gestion des entreprises prives.
Limpratif dquilibre des comptes publics, qui est dsormais un objectif valeur
constitutionnelle, est tout fait rvlateur dune culture de lefficacit de la gestion de largent
public, ce qui entre parfois en tension avec les choix politiques. Certes, il ne sagira pas dtudier
en dtail les finances publiques sous langle gestionnaire, mais il faudra au moins expliciter ce
en quoi la LOLF en particulier, puis la loi organique et le dcret GBCP de 2012 ont introduit un
nouveau cadre de gestion.
B. Le droit des finances publiques de lEtat
Linterdisciplinarit est donc ncessaire. Cependant, pour des raisons qui tiennent avant
tout aux limites de temps qui sont imparties au cours, ainsi qu la limite des comptences et
des connaissances que lon est en droit dexiger de vous la fin du semestre, le cours sera
principalement un cours de droit des finances publiques. Le point de dpart sera le plus souvent
juridique, et nous viendrons ensuite enrichir le cours partir de connaissances venues dautre
matires. Cest en ce sens que la matire du droit public financier (ou droit des finances
publiques) est plus restreinte que celle des finances publiques ; elle en constitue une
subdivision. A lambition de ce cours, il convient galement dapporter dautres limitations. Jai
dit, au dbut de lintroduction, que ltude des finances publiques devait sentendre comme
ltude des ressources, des charges et des comptes des collectivits publiques. Mais nous ne
pourrons pas prendre en charge ltude du droit des finances publiques de toutes les collectivits
publiques. En effet, celles-ci sont trs nombreuses, et elles le sont encore plus selon quon les
entend de manire large ou restreinte.
De manire restreinte, il faut entendre par collectivits publiques les personnes morales
de droit public (ou personnes publiques) : lEtat, les collectivits territoriales, les tablissements
publics, les personnes publiques sui generis. Mais en un sens large, il faut entendre par
collectivits publiques ou administrations publiques, outre celles dj cites, lensemble des
organismes (de droit priv ou de droit public) dont lactivit est de produire ou distribuer des
services non marchands et dont les ressources proviennent de prlvements obligatoires tel
par exemple est le cas des organismes privs chargs dune mission de service public
administratif, comme les CPAM, par exemple. Cest ainsi que lUE conoit les collectivits
publiques, ce qui permet de faciliter les comparaisons entre pays. Bien entendu, il ne nous sera
pas possible denvisager les finances de lensemble de ces collectivits publiques. Pour tre
complet, un cours de droit des finances publiques devrait au moins comporter des
dveloppements sur les finances de lEtat, sur les finances locales, les finances de la scurit
sociale et enfin sur le budget de lUE. Ce cours va avant tout porter sur le droit des finances
publiques de lEtat, car la matire est immense. Si je russis boucler le programme, je dirai
quelques mots des finances locales et sociales, je ferai un appendice au cours. Cela dit, bien
souvent, les grands principes vus dans le cours au sujet des finances de lEtat sappliquent aux
autres domaines budgtaires : ainsi les rgles de lannualit, de lunit et de luniversalit
sappliquent galement lEtat et aux collectivits territoriales. Parfois, cependant, le contenu
exact de ces grands principes divergent. Ainsi du principe dquilibre, qui nest pour lEtat quun
objectif constitutionnel (art. 34 issu de la rvision du 23 juillet 2008) alors que lquilibre
budgtaire rel est une obligation lgale, beaucoup plus contraignante, pour collectivits
territoriales (art. L 1612-4 et L 1612-5 CGCT). En revanche, je ne dirai pas un mot des finances
de la plupart des tablissements publics, des organismes privs assurant une mission de service
public (autres que les organismes de SS si jarrive parler des finances sociales), ainsi que de
lUE. Il demeure que limpact des rgles europennes pour les finances publiques de lEtat, qui
ne doivent pas tre confondues avec les rgles europennes relatives au budget de lUnion, est
immense, et devra faire lobjet dune attention particulire. Je vais procder en deux parties. La
premire sintitule : Les finances publiques et leur droit . Il sagira denvisager les grandes
notions juridiques et les grands principes qui guident le droit public financier, mais aussi de
replacer ces notions et ses rgles dans leur environnement historique, conomique et politique.

La seconde partie sintitule Les finances publiques et leur loi : elle porte sur la loi de finances,
dont elle suit le cheminement de la prparation jusqu lexcution.

PREMIERE PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES ET LEUR

DROIT
Il faut prsenter les aspect les plus importants du DP financier. Il y aura deux chapitres, un
sur les finances de l'Etat telles qu'elles se prsentent aujourd'hui.

Chapitre 1 : Les finances publiques aujourdhui

Les FP sont aujourd'hui un carrefour. Elles ont souvent t perues comme le pouvoir
dpensier de l'Etat ce qui est le cas en France. Bien aprs la fin de la monarchie absolue, la
culture financire en France a en dpit de diverses volont de rationalisation tait marque
une tentation pousse dpense et une culture raffine du dficit public. Depuis quelques
annes, on assiste une volont claire de rationaliser tant la procdure budgtaire que l'usage
mme du budget fait par les personnes publique. Ceci s'inscrit dans un contexte gnral, le refus
de l'interventionnisme tatique et des personnes publique, la prise en compte croissante tout
ceci conclu une nouvelle finalit assigne la matire. De ce point de vue la loi organique
relative aux lois de finances du 1 aot 2001 marque un tournant visant la fois renforcer les
pouvoirs de contrle du parlement sur les lois de finances publique et responsabiliser les
gestionnaires publics dans leur usage de l'argent public.
I. Lvolution des finances publiques
A. Aperu historique
1. Les finances publiques dans la construction de lEtat moderne
Il est impossible de comprendre l'mergence de ltat moderne (XIV) indpendamment de
l'aspect financier, et vis versa. L'Etat moderne nat lorsque les besoins financier du roi
deviennent tels que les finances personnelles du roi, le patrimoine propre du roi ne peut plus y
subvenir. L'Etat moderne nat avec la d-patrimonialisation des finances publique. J. Schumpeter
avec son article sur la crise fiscale dit que se sont les besoins financiers qui ont t l'origine
de l'Etat moderne .
Dans cits antiquit il y avait dj quelque chose d'analogue avec nos finances publiques.
Ainsi dans la Rome antique il y avait dj un systme fiscal labor. Les impts sont collects
rgulirement et son calculer en fonction de leur revenu. A l'poque rpublicaine, ils sont verss
un trsor public, l'Aerarium, plac sous la garde du Snat. Ce trsor peut tre considr
comme public ds lors qu'il rassemble le trsor de la Civitas, l'ensemble des citoyens. C'est le
trsor de l'tat . l'Empire avec Auguste, a entran une personnalisation du pouvoir public de
ce a chang la donne. Au dbut de l'empire, on distingue l'Aerarium et le Fiscus qui dnote le
patrimoine propre de l'empereur. On va assister rapidement une confusion de ces deux
notions. L'empereur s'approprie l'Aerarium l'intgre son patrimoine, ainsi la distinction entre
les finances de l'Etat et de l'empereur s'attnue et disparat dans le Bas Empire. On a un
phnomne de privatisation des finances publique. Ce phnomne de privatisation des finances
publiques a t dvelopp sous le MA.
Le MA a t marqu par une forme d'organisation politique spciale, le fodalit. L'tat
fodal est marque par des relations politiques horizontales. Il n'y a pas de distinction entre l'Etat
comme personne fictive et la personne des agents qui agissent au nom de l'Etat. Les relations
politique sont des relations de vassalit, un vassal prte allgeance un suzerain en lui
promettant aide et conseil. C'est une relation personnelle. Si on envisage ce qu'est le roi (XIIe et
XIIIe sicle), le roi n'est rien d'autre que le suzerain des suzerains. Le roi n'est pas la tte d'un
Etat. Il n'exerce par consquent aucun autorit directe ce qui sapparente la souverainet sur
l'ensemble du territoire du royaume. Le roi n'exerce son autorit qu'au sein du domaine de la
couronne qui n'occupe qu'une petite partie du territoire du royaume. Il en rsulte que les
finances du royaume s'identifient naturellement avec les finances du roi. Les finances du
royaume sont avant tout fournies par les revenus du domaine (usufruit, cens, revenus fonciers,
alination). Les recettes fiscales sont exceptionnelles, l'Etat fodal marque la fin du systme
fiscal hrit des cits antiques. La plupart des ressources de la couronne viennent du domaine
mais elles sont insuffisantes notamment causes des guerres (guerres de 100 ans 1337-1453).
Loi est confront a des dpenses militaires, il augmente ses ressources par la collecte de
ressources exceptionnelles non fiscales (prend des biens...), puis au moyen de recettes fiscales

(met contribution les sujets du roi). Le fait que les sujets du royaume soient mis contribution
par les impts occasionnent des rvoltent.
C'est alors qu'apparat le principe du consentement l'impt. Le berceau de cet notion est
l'Angleterre. Au tournant des XII et XIII e sicle, sous la pression de la noblesse, la couronne
britannique admet le principe du consentement l'impt qui se fera par le parlement. C'est par
la Magna Carta que le roi J Santerre reconnat ce principe permettant a... c'est le 12e alina de la
Magna Carta qui dispose nul eccuage ou aide ne sera tablis dans notre royaume sans le
consentement du commun conseil de notre royaume . Ds lors que les dpenses et les recettes
du roi doivent faire l'objet d'une autorisation pralables, ces dpenses ne peuvent plus concider
avec le patrimoine priv du roi. Le budget devient alors l'acte par lequel le parlement autorise le
pouvoir excutif lever l'impt et l'utiliser. Les finances de l'Etat se dtachent donc du
patrimoine priv de la couronne. La notion de contrle parlementaire en Angleterre va aller
croissant avec plusieurs pripties, mais il est acquis en 1688 avec l'arriv sur le trne de la .
qui marque avnement d'un rgime parlementaire.
EN France, l'ide d'un consentement l'impt exprim par un organe reprsentatif
permanent n'apparatra qu'aprs la Rvolution et mme qu'aprs la Restauration (1814). les rois
de France ont viter une assemble permanente qui aurait pu relayer le mcontentement des
populations soumises l'impt. Ils ont prfr convoquer de manire irrgulire des Etats
Gnraux avec les trois ordres de la socit. Il furent runis en 1302 pour la premire fois par
P.Le Bel et pour la dernire fois en 1789 avec Louis XVI. En priode de grave crises budgtaires,
recourir aux Etats gnraux tait un outil simple pour obtenir quelque chose qui ressemble un
consentement l'impt tout en se gardant bien d'en avoir a en subir les inconvnients. Les EG
furent runis en priode de crises et de guerres, ainsi aprs la guerre de 100 ans, il ne furent
plus runis pendant 80 ans. Le principe tait que seuls les EG pouvaient autoriser le roi lever
les impts pour financer les armes. Cela concernant les impts directs (tille, capitation) ou les
impts indirects. Les EG devaient se runir pour autoriser limpt mais il tait facile pour le
pouvoir royal de faire passer des impts provisoires dfinitif. C'est le cas de la Taille qui a t
rendu permanente en 14... Orlans.
A l'aube de la rvolution, le domaine royal concidait presque avec le domaine du
royaume. Avec l'extension du domaine royale on assiste une d-patrimonialisation des revenus
de la couronne. On distingue le domaine royal (grand domaine) inalinable et imprescriptible et
le domaine du roi (anctre de notre domaine priv). L'Edit de Moulins de 1766 confirme le
caractre inalinable du domaine royal, il y a donc une augmentation croissante du recours
l'emprunt et l'impt. Au XIV, J.Bodin, Les livres de la Rpublique : Les finances sont les nerfs
de la Rpublique . Il dit que le domaine public et le patrimoine du prince sont diffrents. C'est la
notion de l'Etat comme personne morale de droit public qui dispose de finance, de charges et de
ressources qui sont distincte du patrimoine des personnes attaches a gouvernement. La
construction de ltat moderne s'est fait avec le systme de la monarchie absolue. Le roi cesse
d'tre suzerain et devient souverain. Contrairement l'Angleterre l'avnement de l'Etat et de
son budget a vu le jour grce au principe confrant au parlement un pouvoir de contrle dur les
dpenses et les recettes du roi. En France l'avnement du l'Etat moderne s'est fait au moyen de
la monarchie absolue avec un absolutisme fiscal. Le roi peroit l'impt en dehors du mcanisme
de l'autorisation des EG et dpensera l'argent publique sans aucune forme de contrle. Cette
forme d'absolutisme n'a pu avoir lieu que parce les finances publiques cessaient d'tre rattache
au patrimoine du roi mais devenaient des finances publiques. La runion des EG qui de manire
pisode a continu se faire, est devenue de pure forme (mise au pas de la noblesse, vote par
ordre) entre 1614 et 1789, les EG ne sont plus runis, la construction de l'Etat en France s'est
faite au mpris du principe du consentement l'impt. Les fermiers gnraux sont impopulaires,
ils reoivent limpt. Ils n'ont pas tous les mmes rgles pour prlever l'impt. L'absence de
consentement vritable mine le systme de lintrieur. On est donc en plein dans une crises
fiscale. Il y a un accroissent de la pression fiscal et le royaume emprunte. la fin de l'AR, le
remboursement des intrts de la dettes reprsentait la moiti des dpenses de l'Etat. La crise
fiscale atteint son apoge avec lchec de la rforme de 1787 et Louis XVI convoque alors en
1789 les EG qui se dclarent AN qui dclare les impts comme illgaux car non consentis. Aprs
on admet le principe du consentement l'impt, principe qui fut vers la DDHC l'article 14.
2. Les finances publiques et lorganisation constitutionnelle de la France contemporaine
Avec la Rvolution apparat en fin dans un texte juridique le principe du consentement
l'impt. Il en rsulte deux choses, une ncessaire dissociation des fonction d'autorisation
budgtaire et d'excution budgtaire. La notion d'un contrle financier exerc par les
reprsentants du peuple sur l'excutif. Les rgimes rvolutionnaires seront marqus par

l'absence de mise en application de ces principes. Soit l'excutif prend plus de pouvoir (Empire),
soit l'assemble qui excute le budget (Convention 1791). Le rgime des chartes avait contra
legem abouti un rgime parlementaire on peut prendre l'exemple la Charte de 1814 qui au
dpart n'est pas du tout lexemple d'un rgime parlementaire. De manire coutumire va se
dvelopper lmergence d'un systme parlementaire ds 1817 (Talleyrand en prsident du
conseil des ministres). Les parlementaires disposaient de leviers pour faire tomber un
gouvernement, parmi ces outils, il y avait les outils budgtaire.

Art 48 charte 1814. La charte reste muette pour les modalits pratiques du consentement
l'impt (CI) et dit rien sur le consentement aux dpenses. Or, si le roi dpense sans compte il
doit recourir soit l'emprunt soit l'impt. D'o un problme constitutionnelle, la loi du budget
se contentait d'autoriser le roi recouvrer les crances fiscales mais restait muette sur les
crdits (autorisation de dpenses l'poque). D'o l'innovation de la loi de budget de 25 mars
1817 qui consacre le principe du contrle parlementaire sur les dpenses. Le contrle toujours
plus pouss du parlement se traduit par une spcialisation des crdits, les autorisations de
dpenses sont votes selon des units de plus en plus spcialise. A partir de 1817, le
parlement vote les crdits par ministre. La manire dont la somme est rpartie entre les
diffrentes activits du ministre est dnue de contrle parlementaire. partir de 1827, le
parlement est autoris voter les crdit par section de ministre (par grandes directions
centrales) puis en 1831, le parlement vote les budgets par chapitre (par unit thmatique de
dpenses publiques). Plus on se spcialise dans l'affectation des crdits, plus le contrle du
parlement est troit.
Par ailleurs, c'est au cours du rgime des chartes que vont apparatre un certain nombre
de principe qui demeurent encore des caractristiques de notre rgime budgtaire. Ces principes
sont le principe d'annualit du budget (chaque anne et pour cette anne il doit y avoir un acte
d'autorisation, autorisant le roi et l'excutif collecter les recette et faire des dpenses), unit
du budget (l'ensemble des recettes et dpenses de l'anne fiscales doivent tre nonces et
autorises dans un seul document) et le principe d'universalit budgtaire. Dsormais chaque
anne il doit y avoir un acte lgislatif pour autoriser l'excutif collecter les recettes et effectuer
les dpenses, en dehors, en principe, l'excutif ne doit pas avoir de marge de manuvre.
C'est sous le rgime des chartes que la procdure de passation du budget nat mais
comme le contrle de l'excution du budget. Le parlement exerce aussi donc un contrle sur le
budget tel qu'il a t excuter. Il intervient pour adopter le budget pour l'anne suivante, mais il
contrle aussi la manire dont il a t excut : c'est la loi de rglement. Cette notion de loi de
rglement apparat ds le 5 mai 1818. Elle arrt le montant dfinitif des dpenses et des
recettes de l'exercice prcdant du budget. Elle concerne le budget excut alors que la loi de
finance concerne un budget prvisionnel.
la fin du rgime des charte il y a dj une organisation de la procdure budgtaire
proche de celle connue actuellement.
La C 1848 est lacunaire au niveau financier. Le 2 nd Empire marque un vritable retour, la
mesure la plus emblmatique est le retour du vote des crdits par ministre.
Au fur et mesure du dveloppements du rgime parlementaire le contrle du parlement
sur les finances de l'Etat s'est fait croissant. Cependant, sous la IIIe Rpublique ce contrle tait
tellement pouss qu'on est arriv une matire chaotique. La IIIe aprs la crise du 16 mai 1877
s'est orient d'un rgime dualiste un rgime moniste. Contrairement au d'autres rgimes
parlementaire, en France, cette perte du pouvoir du prsident s'est pas marqu par une monte
en pouvoir du 1er ministre mais plutt du parlement (rgime d'assemble). Cela va donc jouer
un rle dans l'apparition d'un droit budgtaire incohrent et dans la dgradation des finances de
ltat. De plus les lois constitutionnelles de 1975 sont lacunaires en matire financire. Seuls
deux articles des 3 lois intresse les finances publiques : art 8 LC du 24/02/1975 et art 8 LC du
16/07/1975. Dans le silence des textes c'est une pratique contestable qui va se mettre en place.
L'utilisation rpte et efficace de l'arme budgtaire va conduire le parlement jouer une rle
inconnu auparavant. Ds 1871, le votre des crdit par chapitre a t rintroduit. De surcrot,
l'arme budgtaire fut utilise comme l'arme principale dengagement de la responsabilit du
gouvernement comme en 1896 o le gouvernement tombe face au refus du snat de voter des
crdits militaires. Le parlement approuve le budget mais il commence participer la
prparation mme du budget (au dpart c'est un prrogative du gouvernement). Les chambres
elles-mmes vont se mettre participer la prparation du budget et l'instrument privilgi de

cette immixtion furent les commissions des finances de la chambre des dputs et du Snat.
Cette commission se composait de dputs comptents et influents. La commission envoyer des
lettres au ministre des finances indiquant quelques tait les principales lignes directrices du
projet venir, et le ministre ne pensait pas ignorer ses remarques (risques politiques). Ainsi la
commission des finances de la chambre des dputs pouvait quasiment dicter le projet de loi
finance. Ceci joint au contrle exerc par le parlement tant sur l'adoption que lexcution du
budget confre au parlement un pouvoir phnomnal en matire budgtaire.
Aprs une Premire Guerre Mondiale coteuse, ltat dpense massivement. Les finances
de ltat sont dans un tat dplorable mais en plus aprs la GM de 1914, l'interventionnisme de
ltat augment. Il y a donc une explosion des dpenses, des chapitres budgtaires. Le parlement
essaie daccrotre son pouvoir de contrle sur les finances de ltat et donc ds lors que les
dpenses explosent, les crdits explosent. On multiplie les chapitres budgtaires. En 1918 il y a
1519 pour la loi de finance de 1919, en 1945 il y a 2150 chapitres et 4000 en 1951. Ceci
demande beaucoup de temps en commission et surtout en sance pour voter chacun des
chapitres. On arrive donc des retards nombreux pour l'adoption de la loi de finance pour
l'anne suivante d'o une confiscation du pouvoir de dcision financire par le parlement et une
entorse majeure aux grands principes financiers de l'poque des chartes. Ainsi on assiste un
dveloppement des budgets extraordinaires (dbloque de nouveaux crdits) vots au cours de
l'anne budgtaire qui portent atteinte au principe d'annualit et au principe d'unit (loi de
finance et autres documents budgtaires). Les retards du parlement font qu'au 1 janvier, il n'y a
pas de loi de finance pour l'anne venir. D'o divers artifices, avec notamment la pratique des
douzimes provisoires, ici on prend la dotation budgtaire de l'anne prcdente, on la divise
par 12 et on en fait des dotations budgtaires mensuelles. Le parlement veut tellement tout
contrler qu'il ne contrle plus rien. Ainsi occasionnellement le budget est vot par ministre et
non par chapitre car plus simple, moins long.
Une volont de rationaliser la procdure budgtaire a t mise en place ds la fin de la IVe
Rpublique avec le dcret-loi organique du 18 juin 1956* 1 qui organise la procdure budgtaire.
Si ce texte concerne les principes budgtaires classiques. Ce texte accompagne ltat
providence en France. Il amorce aussi une tendance qui va samplifier par la suite. Il va renforcer
les prrogatives gouvernementales en matire budgtaire. Il limite le rle du parlement dans
l'laboration et le contrle du budget, c'est le dbut de la rationalisation. D'o l'ide du
rationalisme qui va samplifier sous la Ve Rpublique. C'est dans le cadre de la rationalisation du
parlementarisme (art 45, 48, 49, 12 C1958) que la rationalisation budgtaire s'est inscrite.
Cette rationalisation a affect le domaine financier, la C du 4 octobre 1958 (art 39,40,47)
prcise les modalits d'adoption des lois de finance. Ainsi l'art 39 dispose que les lois de finances
sont d'initiative du gouvernement. L'art 40 encadre le droit damendement du parlement en
matire financire. L'art 47 organise la procdure budgtaire en fixant les dlais dadoption des
lois de finance, ainsi il y a une contrainte sur le parlement (dlai de 70 jours), car si dlai par
respecter, le gouvernement peut par ordonnance mettre en uvre le projet. Les tentatives
rcentes (rvision constitutionnelle de 2008) de redonner du pouvoir au parlement, n'ont pas
eues beaucoup d'effets sur les lois de finances. Les modifications vont au del de la
rationalisation du parlementarisme. Le contrle parlementaire sur les lois de finances a t accru
par la rvision 2008, le nouvel art 47 al.2 dispose que la cour des comptes prte assistance au
parlement dans son contrle. La loi organique relative aux lois de finances du 1 aot 2001 qui
remplace lordonnance du 2 janvier 1959, a accru les contraintes qui psent sur le
gouvernement dans la prparation de la loi de finance.
B. Un cadre conceptuel mouvant
C'est l'ensemble des thorie qui expliquent quoi servent les FP et quel est l'usage qui
doit tre fait des finances de l'Etat et des autres personnes publiques. C'est une question
conomique, idologique et politique. L'action de ltat a un effet conomique, les prlvements
obligatoires psent plus ou moins sur l'conomie, il y a l'effet d'viction ****. Ltat est lui-mme
un oprateur conomique. Si ltat souhaite mettre en uvre une politique d'interventionnisme,
il devra se prparer augmenter d'autant les dpenses. En revanche si ltat souhaite laisser
faire le march, il devra se replier sur ses fonctions rgaliennes (Etat gendarme), ici le poids des
dpenses publiques relatif au PIB est beaucoup plus faible. Au cours de l'histoire, il y a un
balancier entre ce deux conceptions.
1) L'interventionnisme conomique et ltat providence
L'interventionnisme suppose la dpense car ltat entend rguler l'conomie or, cela
suppose une administration qui y est ddie (faut la financier). Par ailleurs l'Etat intervient dans

l'conomie au moyen des services qu'il fournit. Naturellement ici, les dpenses publiques jouent
un rle massif dans l'conomie. Lide sur laquelle les dpenses de lEtat ont vocation
saccrotre est une ide ancienne remontant la loi Wagner. (Adolphe Wagner 1835-1917,
Fondement de lconomie politique)
Il est commun toutes les doctrines que la dpense publique constitue un levier daction
politique pour ltat dont il va se servir pour remplir les actions politiques et sociologiques
souhaites.
Lide de W: les fonctions de ltat au sein de lconomie sont amenes ce diversifier, il doit en
tre de mme des dpenses de lEtat pour assurer ses fonctions.
Dans cet ouvrage il labore une loi de lactivit croissante de ltat, il nonce : des
comparaisons dans lhistoire et dans lespace montrent chez les populations en voie de progrs
un dveloppement rgulier de lactivit de lEtat qui entrane par voie de consquence la
croissance de la part des dpenses , en dautre terme le dveloppement industriel comme
consquence une augmentation des dpenses.
Ds la fin du 19me est acquise lide dun fatalisme de la dpense publique.
Cest cette ide que la thorie de Keynes va venir justifier et amplifier.
Cest la thorie gnrale de lemploi, de lintrt et de la monnaie. (1936)
Cest une des vritables thorie macroconomique proposer une thorie librale classique.
Celle ci est fonde sur deux principes fondamentaux :
- Neutralit de lEtat en matire conomique
- quilibre budgtaire en raison de leffet nfaste que joue tant la dpense publique que les
prlvements obligatoires sur les colonies. Un budget en quilibre et la garantie de
dpenses limites.
Pour Keynes le dficit nest pas une chose horrible mais un bienfait. Cest lun des premiers
proposer une thorie favorisant un quilibre macroconomique reposant sur un dficit. Selon lui
lEtat doit user de son budget pour soutenir la demande et la consommation. Lide en ralit
est que la thorie classique librale ne permet pas darriver lquilibre macroconomique
optimal, le march ne peut pas trouver lui mme lquilibre parfait entre loffre et la demande.
Ce que va faire Keynes cest pas simplement proposer sa thorie, cest dconstruire totalement
la thorie librale en montrant que a ne marche pas.
Le principe qui guide les libraux est la loi des dbouchs (anctre de nos doctrine politique de
loffre), cest le slogan selon lequel loffre cr la demande car lorsque nous produisons un bien
se faisant, on distribue un pouvoir dachat qui sera suffisant pour en acqurir la solution. On le
fait par les salaires, par l'ensemble des outils et des bien immobiliers quon achte en vu de
produire ce produit et par lensemble des cots de productions. Forcment quand on produit une
voiture on ne la produit pas de manire conomiquement neutre on la produit de telle sorte
quune fois cr elle aura runi tout autour de sa cration
Ide dun cercle vicieux car plus il y aura de production plus il y aura de pouvoir dachat donc
plus on pourra produire donc plus on pourra embaucher etc.
Pour Keynes hypothse qui ne fonctionne pas car lconomie de march se cr en sappuyant
sur des dsquilibres structurels. Le march laiss lui mme abouti un accroissement des
dsquilibres plutt qu la ralisation dquilibre. Car si on gagne peu on est plutt amen
pargner qu investir dans lachat de biens que nous ne pourrons pas amortir.
Le pb du coup si on est en priode de sous emploi et de rpartition ingale des revenus et bien
le cercle vertueux de la production et de la demande ne marche pas.
Car on aura une catgorie toujours plus restreinte de gens qui seront mme dacheter la
voiture produite tel point que la voiture produite restera en stock mais ne se vendra plus sur le
march.
Ex : On a beau tre riche une Foix quon a 6 rolls on a pas besoin de sen acheter une deuxime
et comme les gens pauvres nont pas les moyens de sen acheter il en reste.
En ralit lauteur explique quil faut renverser lanalyse : ce qui fait que la production est
possible cest quau dpart les conditions de demandes efficaces sont runies. Ds lors, lemploi,
la production elle mme, dpendent entirement de la demande. Cest la demande qui cre
lemploi.
Par consquent ds lors que lon est dans une situation de bas salaire et de sous emploi on est
dans lincapacit de combler linsuffisance de la demande.
Do un phnomne rcurant de crise conomique.
Il faut bien voir quen ralit le gros problme cest aussi le bas salaire qui accompagne le
phnomne de sans emploi.
Pour les libraux la baisse des salaires est une consquence vertueuse de lquilibre obtenu par

la voie des dbouchs.

La loi de Ricardo = loi des rendements dcroissant affirme que la productivit dcrot avec le
nombre de travailleur.
Ex : si on a dix agriculteurs prsents dans un champs, on aura une certaine productivit par tte
qui sera grande et plus on aura dagriculteurs cette la productivit globale explose mais en
revanche la productivit moyenne par tte dcrot.
Ide que la productivit dcrot avec le nombre de travailleur
Comme le souligne une autre loi, la loi dite de la productivit marginale, les salaires se fixent
toujours en fonction de la productivit la plus faible. Il en rsulte donc que plus il y a de
travailleur, plus les salaires sont faibles. Plus on sapproche du plein emploi, plus les salaires
baissent.
Que les salaires soient bas nest pas un problme pour la thorie classique ds lors que le plein
emploi assure des dbouchs en nombre suffisant pour les biens produits par des producteurs.
En fait, pour les thories classiques libraux les bas salaires dcoules de lquilibre obtenu par la
loi des dbouchs, la loi dite des rendements dcroissant de Ricardo affirme que la productivit
baisse avec le nombre demande, la productivit globale augmente et la productivit moyenne
baisse.
Par consquent en raison de la loi de la productivit marginale il en rsulte que plus on approche
du plein emploi, plus les salaires seront faibles.
Ds lors que le plein emploi est assur par lquilibre obtenu par la productivit, il ny a qu sen
fliciter.
Les bas salaire ne sont pas une consquence de lquilibre conomique, les bas salaires sont une
des causes des quilibres car plus les salaires sont bas, plus les consommateurs privilgieront
lpargne sur la consommation, plus par consquent la demande chutera plus la production
chutera, plus les salaires, etc. Le cercle vertueux de la thorie classique est pour Keyne un cercle
vicieux.
Pour Keyne cest un problme, tant que lon ne remet pas en cause les dogmes de la thorie
classique en matire de finance publique. Car quelquun est l pour nous sortir de ce mauvais
pas et cest lEtat. Il doit pour soutenir la croissance conomique dvelopper une politique
sociale de soutient des salaires, une politique de redistribution de limpt venant rquilibrer les
dsquilibres et les ingalits obtenus par le jeu du march et une politique dinvestissement
public. On peut dans cette perspective ramener la doctrine keynsienne quatre principes
directeurs :
Interventionnisme des budgets publics : On utilise le budget dans le but de crer des effets
conomiques et sociaux, dans le but de corriger certains des dsquilibres induit par lconomie
du march. Dans cette optique, lEtat ne plus peut tre vu comme un tat gendarme car il
dispose de deux leviers pour remdier aux dsquilibres : le premier levier est la dpense
publique ds lors que la dpense na pas pour seul objet de financer lEtat public rgalien. Le
second levier cest les recettes et en particuliers les recettes fiscales qui sont conues non pas
uniquement comme un simple outils budgtaire (loutil venant compenser les charges de lEtat)
mais comme une vritable technique de rduction des ingalits.
Lide sest darriver un tat dquilibre des marchs et pour a limpt est utile, la
progressivit de limpt avec non simplement laugmentation de limpt pay en proportion des
revenus mais laugmentation du taux dimposition en proportion des revenus cest typiquement
quelque chose qui na pas pour objectif de rduire les ingalits.
Accroissement de la dpense : Naturellement quoi vont servir les dpenses ? Un
investissement public accru qui se fera en lieu et place de la dfaillance de linvestissement
priv. On a donc une thorie de la relance de lconomie par linvestissement public. Quelque
chose horrible au yeux dun thoricien classique. En vertu de la thorie de Keyne : la thorie de
leffet multiplicateur de linvestissement public. Pourquoi ? Parce que les grands investissements
publics stimulent eux mme la consommation, qui va entraner un accroissement vident de la
production. La relance se fait par la demande.
Laugmentation des ressources
Un certain nombres de cot seront maintenant assums par des personnes publiques lorsquon
laisse les individus se financer eux mme par ex leur retraite on les soumis directement la loi
de lconomie du marcher. En revanche si letat prend en charge les retraites par ex
Lorsquon laisse aux individus le soin de financer eux mmes leur retraite, on les soumet la loi
de lconomie de march. En revanche, ds lors que lon met en place un systme dassurance
sociale ca entrane des dpenses supplmentaires puisque cest maintenant lEtat qui prend en
charge le cot et non pas les individus.
Acceptation des dficits de la dette

Lide sur laquelle les ressources elles mme sont augmentes. Pour financer les dpenses il
faut augmenter les ressources la disposition de lEtat. Un des moyens principal est limpt bien
conut mais moins rentable que si lon met le mme taux pour tout le monde. Du coup, lun des
grands outils daugmentation des recettes est larme dvaluation de la monnaie pour Keyne.
Lide est que linflation permet en augmentant de faon artificielle la masse montaire de
renforcer le crdit et par consquent la consommation.
Lacceptation du dficit : On accepte lide que au moins pendant un certains temps les
dpenses de lEtat seront en excs par rapport ses recettes. Lorsque lEtat doit financer ds
grand travaux il nen rsulte que deux solutions mettre en uvre : laisser filer les dficits et
recourir lemprunt. On a lide du comblement progressif par les politiques dimpositions
destines combler les ingalits et par les recettes fiscales qui augmenteront en proportion.
Une fois que lon sapproche du plein emploi, les recettes fiscales augmentent en valeur absolue.
La thorie de KAYNES est devenue du jour au lendemain super mais trs largement
accompagn des exprimentations importantes qui taient menes lpoque.
On peut dire que c'est moins la thorie qui a justifi les politiques publiques cest plutt la
politique publique qui a lgitim la thorie car on sen est bien aperu avec la politique de
relance par linvestissement public et la consommation (politique mene par Roosvlet), il a mit
en uvre une politique importante,
immense entreprise publique dont le capital est
intgralement dtenu par lEtat fdral qui se donne pour objet de revitaliser conomiquement
la valle du Tenessee. Avec toute une partie de service public et de grands travaux financs
entirement de faon publique afin de re dynamiser la valle.
Aprs 1945 tant donn la situation conomique lEtat la faveur dune situation de croissance
conomique jamais vu a pu procder de grandes rformes, cration de la scurit sociale, etc.
De la mme manire que la crise des annes 30 avait lgitim les thories keynsiennes
interventionnistes, par le ralentissement de la croissance qui marque la fin des 30 glorieuses a
marqu un net coup darrt. On a eu un regain des thories dinspiration librale. Tout ceci fu
prcipit par un vnement dont nous ne sommes toujours pas sorti : le choc prolier de 73
mit clairement fin lide selon laquelle lEtat tait le mieux plac pour rsoudre les crises
conomiques parce que la crise conomique induite par ce choc sest peu peu transform en
une crise financire de lEtat.
Dans la plupart des pays occidentaux le choc a entran par effet de ricochets une augmentation
des cots qui a entran un ralentissement de la croissance.
Ca a entran une inflation, dans loptique Keynsienne on a vu quelle tait utile car elle permet
de compenser par la baisse des taux dintrt de crdit et de consommation. Mais la, on se
retrouve dans une situation peut comprhensible dun point de vu keynsien savoir un cas de
figure o la stagnation accompagne un net ralentissement de la croissance, do une
augmentation du chmage lequel se traduit naturellement par un accroissement ds dficits. La
thorie Keynsienne devient en fait une vritable crise pour lEtat. On a mit en place en 45 un
systme universel dassurance chmage qui ronronnait pendant la priode de plein emploi des
30 glorieuses mais dans une situation de chmage cest bien sr diffrent do ici un dficit qui
n de la crise. Ici le dficit nest pas volontaire, il est subit. Des tats ont t contraint daccrotre
la charge fiscale qui pesait sur les contribuables et on a assist une situation daugmentation
exponentielle. Do deux effets trs caractristique de cette situation de crise incomprhensible
dans le schma keynsien : leffet ciseau et leffet boule de neige.
Situation o lEtat en raison du chmage chronique est confront une baisse de ses recettes
fiscales mais en vertu du poids de lEtat providence est confront une augmentation de ses
dpenses, en mme temps les dpenses de lEtat augmentent car il met en place des politiques
interventionnistes pour rsoudre la crise de ce fait lEtat est confront un dilemme mme un
trileme
Dun par soit il rduit les dpenses publiques mais ce moment l a veut dire quil bloque
compltement le fonctionnement ce qui va avoir des rpercutions sur les contribuables car on
dcide dans cette hypothse par exemple que lassurance chmage ne fonctionne plus le coup
du chmage est assur par le chmeur et indirectement parce que ce service public dont le cot
est assur par lEtat verra son cot assum par les usagers puisque c'est linitiative priv qui
viendra combler la carence de lEtat et on reporte encore une fois le cot sur les usagers.
Soit on augmente les impts pour augmenter les recettes mais le problme cest que si on
augmente trop les impts ce que leffet dviction va avoir cest pas quil va peser sur la
production mais cest quil va pnaliser la consommation et donc freiner largent de lconomie.
Ou, le recourt lemprunt soit par le bon au trsor soit par des emprunts bancaires, le pb cest
que plus on creuse la dette plus on creuse lintrt ce qui veut dire quon va consacrer de pus en

plus de ressources au remboursement des intrts de la dette. Et plus lon devient endett plus
les taux dintrts de lemprunt seront important.
Ca cest leffet ciseau et en ralit cest la dernire solution qui a t retenu.
Second effet qui est celui de leffet boule de neige car ltat va devoir non seulement emprunter
pour rembourser la dette mais galement pour rembourser les intrts de la dette et ainsi de
suite. Il nemprunte pas pour amortir ses dpenses mais pour uniquement rembourser non
seulement son emprunt mais le cot de son emprunt.
Do le retour de certain courant de penser libral jetant un peu le doute sur les thories
keynsiennes.
On revient la tradition librale classique.
On appelle priode classique des finance publique la priode qui souvre aprs la premire
guerre mondiale. Or cette priode se caractrise essentiellement par une notion conomique
appartement aux thories classiques librales.
En ralit lopposition entre libraux et interventionniste remonte bien avant le 18 me s car le
premier penseur libral tait Adam Smith. Au 18me et au 19eme sont formes lensemble ds
thories qui en matire de finance publique ont inaugur cette thorie librale classique fonde
sur un droit public financier quilibr et rationnel.
La thorie classique est une thorie diverse.
Elle croit un quilibre spontan entre loffre et la demande et par consquent un quilibre
spontan dans la distribution des ressources. Cet quilibre devient la condition ncessaire de la
production de laccroissement des ressources. On a donc un march qui sauto rgule, se sont
les oprateurs conomiques qui par la loi du march arrivent lquilibre optimal de lconomie.
Do bien entendu un refus de linterventionnisme tatique. On accepte que des cas conservent
leurs fonctions rgaliennes car elles sont utiles la ralisation de lquilibre du march. En fait,
tout ce qui peut forcer le jeu du march est soumis lintervention de lEtat. Le libral nest pas
naf non plus il ne pense pas que lhomme est bon 100%. LEtat doit garder un rle de
rgulation extrieur du march. Par consquent lEtat doit garantir lordre conomique en
assurant la scurit des personnes, la scurit des biens en rendant le march vide de violence.
Si on confiait cette tche un oprateur sur le march il abuserait de ses pouvoirs, inversement
raison pour laquelle lEtat nintervient pas directement sur le march. Do cette notion dEtat
gendarme, lEtat et ce qui va permettre dassurer que dun point de vu de condition minimale
de scurit le march fonctionne bien.
Le principe de neutralit tatique doit guider laction de lEtat.
Il y a une
limitation des dpenses, les dpenses doivent tre limites, si dpense
supplmentaire lEtat dpasse son rle dEtat gendarme.
Le principe de limitation des ressources de lEtat. Les recettes doivent tre minimale. En raison
de lviction une charge fiscale trop lourde pesant sur les agents conomiques aurait pour effet
de forcer le juge du march.
Le principe de lquilibre budgtaire, le refus du dficit volontaire. Car le dficit = lEtat
outrepasse son rle dEtat gendarme et va de surcrot augmenter ses recettes pour pouvoir y
subvenir.
Par ailleurs lEtat ne doit pas recourir lemprunt.
La doctrine conomique en Europe a tu cette doctrine cest la crise conomique de 1930 qui a
rendu lgitime les thories alternatives. Car on arrive bientt au moment o la thorie est
dlimite par la pratique, on arrive alors au no-libralisme cest pas une cole mais un
ensemble de thorie bases sur des ides parfois diffrentes mais qui aboutissent au mme
consquences. On a lide dun refus dintervention de lEtat, on a un regain de confiance dans
le march donc on retourne au dogme classique de lconomie du march. Cest la raison pour
laquelle tous ces auteurs invite les diffrents gouvernements liquider letat providence. En gros
3 directive du no-libralisme :
La drglementation : on arrte dencadrer les prix, les salaires, on arrte de rgler lconomie
on laisse les oprateurs privs se dbrouiller eux mme.
Chez Keyne lide est de laisser pourrir linflation par la dvaluation afin dobtenir des recettes
supplmentaires, ici au contraire ide sur laquelle lEtat ne devrait pas intervenir dans
ltablissement des taux de changes etc. Il devrait tre laiss au seul libre jeu du march
Privatisation des services publics non rgaliens il sagit dentreprises publiques, etc dans
lesquelles lEtat possde un capital, elles doivent tre privatises a permet de soumettre ces
entreprises aux lois du march et de rduire les charges.

Rduction drastique des dpenses publiques on revient un tat qui se dlaisse de la plupart
des services public.