Rgionalisation :

Encore beaucoup de thorie en attendant la pratique

Lavant-projet de loi sur la rgionalisation connatra de grands changements avant de passer

devant le Parlement. Deux banques nationales ont dj expriment la rgionalisation et cela
leur russit. Ministres, experts, lus, chefs dentreprises, acteurs associatifs ont chang lors
dun dner-dbat organis par La Vie co le 3 novembre...
Lorsque le prsident de la Commission royale de la rgionalisation (CCR) rendait public son
rapport, le 10 mars 2011, on tait loin de se douter que, plus de trois ans plus tard, on ne serait
toujours pas arriv un consensus sur le projet de rgionalisation avanc. Plus encore, la
premire mouture dun avant-projet qui sort des arcanes du ministre de lintrieur est loin de
faire lunanimit auprs des diffrents acteurs politiques, de lopposition comme de la
majorit. Le gouvernement, loin de sen offusquer, narrte pas de marteler que, aprs tout, ce
nest l quune premire mouture dun avant-projet soumis au dbat politique.
Cest dailleurs lancien titulaire du dpartement de lintrieur, actuellement charg de
lAmnagement du territoire, Mohand Laenser, qui rappelle encore une fois cette ralit. Ce
nest mme pas encore un avant-projet. Le texte soumis lapprciation des partis politiques
va probablement subir des changements et connatre des amliorations. Et il y aura srement
beaucoup de changements, a-t-il affirm lors du dner-dbat organis par La Vie co sur la
question. Cela au moment o seuls quelques mois nous sparent des lections communales
qui dmarrent en juin prochain pour dboucher, un mois plus tard, sur linstallation des
nouvelles rgions. Cest dire combien le temps presse. Et pour ne rien arranger, les quatre
formations de lopposition (lIstiqlal, le PAM, lUSFP et lUC) menacent de boycotter le
dbat parlementaire de tous les textes lectoraux, dont justement la loi organique de la
rgionalisation, si elles ne sont pas associes llaboration de ces textes. Or, comme le
souligne le ministre, le texte propos sinspire profondment du travail ralis par la
commission de la rgionalisation.
Un travail ralis, faut-il le rappeler, partir des contributions dun panel dexperts dans des
domaines varis et dune consultation, la plus large jamais ralise, des sensibilits
conomiques, politiques et sociales du pays. Ce qui fait dire Sad Chbatou, ancien ministre,
actuel dput (USFP) et prsident de lAssociation des prsidents de rgions, que la
commission a peut-tre pch par excs dauditions. Ses membres voulaient bien faire, mais il
fallait avoir un fil conducteur qui lie toutes ces contributions. Nempche, ajoute Mohand
Laenser, ils ont pris le temps quil fallait pour produire un rapport qui a pos les jalons de ce
que devrait tre la nouvelle structure de ltat. Noureddine Omary, un des membres en vue
de la CCR, revient justement sur le cheminement de ce projet. On stait rendu compte,
explique-t-il, que le fait de grer depuis le centre et par le centre a trs vite montr ses limites,
il fallait redployer la stratgie de la gestion des affaires publiques en dotant les comptences
et les lites locales des moyens quil faut, parce que cest au niveau local quon peut mieux
diagnostiquer les problmes, quon peut mieux identifier les solutions et quon peut faire les
valuations qui simposent pour ragir de manire efficace.

La tutelle, le financement, la subsidiarit...Voil pour lesprit de la rgionalisation telle que

prconise par le discours royal du 3 janvier 2010. Discours qui parle dun modle marocomarocain mme de faire voluer la rgionalisation naissante vers la rgionalisation avance
en tenant compte de deux dterminants : une trs forte dmocratisation et une ouverture sur le
dveloppement. Ce qui revient amliorer la dmocratie locale et aller vers le dveloppement
intgr. Cest que, convient M. Laenser, la gestion partir du centre a fini par creuser des
carts entre les rgions et des zones en retard par rapport au dveloppement. Cela en plus dun
sentiment de frustration chez les lites locales et les citoyens qui ne participent pas assez la
gestion de la chose publique au niveau local. Lune des raisons dune rgionalisation avance
est donc de rpondre cette demande de plus en plus pressante de dmocratisation qui
sexprime un peu partout. Et en parlant de rgionalisation avance, il ne fallait pas, non plus,
quil y ait un dcalage flagrant entre la rgionalisation telle quelle a t exerce depuis 1997
et ce qui a t propos pour les rgions du Sud. Car, et ce nest un secret pour personne, le
fait doctroyer une autonomie largie ces rgions influe de manire positive sur le niveau de
dmocratisation accorde aux autres rgions. Mais il faut prendre en compte cette ncessit de
veiller un certain quilibre entre les acteurs en prsence, faire en sorte que les comptences
soient mieux dfinies pour viter les confusions et les interfrences qui existent actuellement.
A la lumire des orientations royales aprs les audiences et les expertises, la commission a pu
donc concevoir un modle organis autour de six axes, explique Noureddine Omary. Il fallait
rpondre des questions comme : Comment parvenir plus de dmocratisation dans la
gestion des affaires publiques locales ? Quelle articulation des comptences devrait-on mettre
en place pour viter les empitements et les confusions et pour bien exercer les missions que
nous nous imposons ? Quel type de relations nouvelles on devrait forger, dun ct, entre
ltat et les collectivits et, de lautre, entre les collectivits elles-mmes ? Comment
organiser et orienter toutes ces constructions institutionnelles vers la promotion du
dveloppement intgr ? Comment amliorer la gouvernance ? Quel dcoupage faut-il adopter
pour aboutir des rgions stables et viables ? Bien sr, le rapport rendu par la commission a
essay de rpondre, en toute objectivit et loin des tiraillements politiques ces questions. Ce
nest pas pour autant que certaines questions objet de litige ont t tranches. Sad Chbatou
en cite un bon nombre, allant du mode de scrutin, du dploiement des comptences entre le
niveau central et les rgions, des rapports avec lautorit de tutelle ou encore des modes de
financement.
Ce qui fait dire ce prsident de rgion que ce nest pas seulement une loi quil fallait mais
plutt plusieurs. Entre la banque et la rgion, des similitudes. Il fallait dabord, explique-t-il,
commencer par adopter une loi sur la dcentralisation, une autre prcisant les pouvoirs et les
domaines dintervention des walis (cest--dire la mise en uvre de larticle 145 de la
Constitution), une troisime sur les rgions avant dentamer la Loi organique des finances qui
prcisera, justement, le mode dlaboration du projet de Loi de finances et les mcanismes de
son dploiement au niveau national et rgional. Ainsi, sinterroge-t-il, llaboration des projets
de Loi de finances ne devrait-elle pas plutt commencer au niveau des communes pour
recenser leurs besoins en financement, ensuite passer ltape des provinces, puis celle des
rgions ? On aura ainsi douze projets de Loi de finances qui ncessiteront certainement des
arbitrages avant de passer au stade final, celui dun projet de Loi de finances consolid au
niveau du gouvernement. Ce qui revient en quelque sorte dupliquer un processus qui
fonctionne bien au niveau de certaines entreprises. Le cas de la Banque Populaire en est
prcisment une bonne illustration. Ainsi, invit exposer lexprience rgionale de la
Banque Populaire, Mohamed Benchaboun, PDG de la Banque centrale populaire, explique :
les besoins en matire de gestion financire sont dabord exprims au niveau des agences,
ensuite des succursales avant de passer aux banques rgionales pour ensuite tablir un budget
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national. Ce nest dailleurs pas le seul point o les dcideurs publics auraient intrt
sinspirer de lexprience. En matire de dcoupage, la Banque Populaire a fait ramener le
nombre des ses banques de plus dune vingtaine 11 actuellement. Et pour les regrouper, il a
fallu un long processus de concertation, reconnat M. Benchaboun. Cette dimension
rgionale, ajoute-t-il, est fixe par lapprciation dun comit qui peut dcider de la
gographie et de la superficie qui vont tre supervises par une structure rgionale. Cest
comme cela que, dans lhistoire du groupe, nous sommes passs dune vingtaine de banques
une dizaine de banques rgionales plus un organe central qui supervise le Grand Casablanca
en plus des autres missions bancaires. Autre parallle prendre en compte, celui relatif la
dmocratie participative.
La nouvelle Constitution, comme lavant-projet de loi organique de la rgionalisation,
accordent, en effet, aux citoyens ou aux groupes de citoyens la possibilit de participer, en
proposant des points lordre du jour des sessions des conseils, la gestion de leur propre
rgion. L encore les banques rgionales populaires, comme elles sont rgies sous forme de
SA, sont diriges par des instances de gouvernance : une assemble gnrale, un conseil de
surveillance, un comit daudit et un directoire. Le plus important, explique M.
Benchaboun, cest que cest une forme dorganisation qui implique les citoyens. Puisque ces
banques sont organises sous forme de coopratives, donc appartiennent leurs clients qui
dtiennent des parts sociales et participent la prise de dcision. Ce nest pas tout, et l
intervient le concept de lintercommunalit. On sest rendu compte quun certain nombre de
services, sils taient pris en charge par chacune des structures rgionales coteraient trs
cher. Ces services sont donc mutualiss (informatique, outils de dveloppement, organes de
contrle), de manire rechercher des conomies dchelle, fait-il remarquer. Sur ce point, le
Crdit agricole du Maroc (CAM) propose lui aussi un modle dintercommunalit plus
labor. Le groupe Ouahate, avance Jamaleddine Jamali, secrtaire gnral de la banque,
rsulte dun regroupement de plusieurs directions rgionales afin de faire face une demande
de financement particulire aux zones oasiennes. La banque verte fait intervenir, sa manire,
la solidarit entre ville et campagne. Depuis quelle a t convertie, en 2004, en banque
universelle, et tirant profit de sa vocation de service public, largent quelle collecte en ville
est redistribu dans le monde rural. Cela rappelle fortement le principe du Fonds de solidarit
rgional prvu dans lactuel projet de Loi de finances. Et encore une fois, cela rejoint les
revendications des prsidents de rgions dun budget labor sur le plan local avant dtre
dploy lchelle nationale. Le Crdit agricole a revu galement sa stratgie avec le
dploiement du Plan Maroc Vert et les demandes en financement quil a pu gnrer. Cest dire
que, parfois, on pourrait trouver des modles de gestion intressants chez les entreprises,
condition bien sr quon veuille bien sen inspirer. Mais il semble que nos acteurs politiques
sont plutt proccups par des questions de haute technicit que le commun des mortels
narrive pas toujours cerner. Le politique est proccup par le mode de scrutin, et donc la
sanction politique, lautorit de tutelle et donc ltendue de sa marge de manuvre, le contrle
de lgalit et dopportunit et donc de savoir quel point il peut faire ce quil veut de sa
rgion et la subsidiarit et par-del savoir si le pouvoir central lui donnera assez de moyen
pour exercer les prrogatives qui lui sont accordes. Cela, videmment, sans oublier de poser
la question, et cest surtout le cas des partis, de savoir si les lites et les comptences
ncessaires ont t formes pour prendre en charge la mise en uvre de ce chantier.
Certes, comme le fait savoir Mohand Laenser, dans sa premire rdaction, le projet prvoit
certaines choses quon gagnerait prciser pour viter les interprtations. Cest le cas
notamment des ressources des rgions : qui les fixe ? La Loi de finances ? Quelle Loi de
finances? Dans quel pourcentage et pour combien dannes ? En sus, on va se retrouver avec
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dautres problmes dordre administratif. On parle des lites, mais cela ne concerne pas
seulement des lus, il y a ces lites quil faut fournir sur place, on ne va pas les importer, mais
il y a aussi dautres que ladministration doit fournir.Chacun son rle. De mme, ajoute le
ministre, que cette question de progressivit du transfert des comptences du centre la
rgion, il y a lieu de la prciser, de dfinir les moyens pour y arriver et den tablir un
chancier. Car elle tait inscrite dans le projet ds le dpart, en 1997, et 18 ans plus tard, on
na pas cherch faire voluer cette progressivit. Cela risque de devenir un problme pour
la loi actuelle, car si lon ne donne pas des outils aux rgions, si lon nassure pas un
accompagnement adquat et une valuation approprie, on risque de tomber dans le mme
problme, conclut-t-il. En praticien, Sad Chbatou relve un problme plus insidieux,
notamment dans la relation entre le prsident et ses partenaires. Dj que la tutelle du wali ne
fait pas lunanimit, un prsident lu par des conseillers provinciaux doit traiter avec trois
commissions, deux chargs de mission et deux directeurs nomms par le ministre de
lintrieur avec la possibilit donne aux associations de proposer des points lordre du jour
que les conseils doivent prendre en considration. Le prsident, quand bien mme devenu
ordonnateur de paiement, se retrouve squestr. videmment, ce ne sont que quelques-unes
parmi les innombrables critiques que le texte propos par le ministre de lintrieur a
suscites. Mme globalement rejet, dans sa version actuelle, le texte appelle nanmoins
rflexion. Le dbat nest, en effet, pas clos avec la publication du rapport de la commission
royale. Loin de l. Le processus nest pas un acte instantan, il doit sinscrire dans le temps,
affirme Noureddine Omary.
De mme quil ne pourrait y avoir de rgionalisation avance sans vritable rforme de ltat.
Dans le cheminement qui tait celui de la commission, explique-t-il, ltat devrait se
confiner terme et se charger essentiellement de la dfinition des stratgies nationales et
sectorielles avec la complicit des autres acteurs et de soccuper des projets structurants
dimension nationale et inter-rgionale. La rgion devrait avoir comme vocation dlaborer et
de conduire les processus de dveloppement dans lespace rgional. On peut tout aussi bien
faire linverse, laborer des stratgies nationales en consultant les rgions, note-t-il. La
commune, comme elle commence accumuler un savoir-faire, est destine soccuper des
mtiers de la proximit avec le citoyen et il faut maintenir la commune cette mission de
prestataire de service public de proximit au citoyen. Sest pos le problme pour les conseils
provinciaux, et l on sest retrouv devant un dilemme et nous navons pas os franchir le
pas parce que beaucoup parmi nous pensaient quil fallait supprimer cet chelon, et en
attendant que les institutions tranchent, nous allons peut-tre leur rserver une vocation et une
mission sociale surtout dans le milieu rural. Car sil y a un domaine o il y a du cafouillage et
o lon ne voit pas limpact des politiques publiques, cest bien le monde rural. Celui-ci est
mal gr globalement et il y a toujours des dperditions comme, dailleurs, dans le milieu
priurbain qui semble un peu dlaiss. Ainsi les conseils provinciaux pourraient soccuper de
ces zones. Ils pourraient donc avoir comme vocation de promouvoir lintercommunalit,
puisque ce sont des formules qui vont se dvelopper dans lavenir, assure Noureddine
Omary. De mme que les petites communes ne sont plus viables et lintercommunalit devient
un lment ncessaire. Cela en mme temps que les relations entre les acteurs qui doivent tre
revues. Dans les relations entre ltat et les collectivits et entre les collectivits elles-mmes,
il fallait passer de cet esprit de tutelle deux notions: le partenariat fond sur le principe de
concertation et de consultation et la contractualisation o les relations doivent tre
contractualises entre ltat et les collectivits et non pas imposes, et le principe
daccompagnement. Ltat doit accompagner les collectivits pour quelles arrivent accder
ces comptences managriales qui leur font aujourdhui dfaut.

La rgionalisation made in France

Interrog sur lexemple que peut donner la France en matire de rgionalisation, lancien
directeur des Collectivits locales, Eric Giuily, sest bien gard de donner des conseils et pour
la simple raison, quen la matire, la France cherche toujours sa voie. Lacte 1 de
dcentralisation, a t dploy entre 1981 et 1986, une trentaine de textes ont t vots et des
transformations sen sont suivies. Lacte 2 est intervenu sous le gouvernement Raffarin, et
lacte 3 vient dtre entam, et nous sommes toujours en train de chercher la bonne formule et
la bonne structure, explique cet ancien DG des Collectivits locales. Ce qui est frappant,
cest que nous avons la mme problmatique. La rforme qui est en train dtre mene
actuellement (un texte est dj devant le Snat, un autre est en cours dlaboration) porte sur
une rgionalisation faite de deux points. Dune part, une rduction du nombre des rgions, et
puis, dautre part, un accroissement des pouvoirs des rgions, de leurs comptences au
dtriment notamment des dpartements quon a lintention de supprimer lhorizon de 2020.
La France est divise depuis la rvolution de 1789 en dpartements et communes. La rgion
nest intervenue quen 1981. Et comme il ny avait pas accord entre le prsident de la
Rpublique qui tait plutt pour le dpartement, le Premier ministre qui tait pour la rgion et
le ministre de lintrieur qui tait pour la commune, on a dcid de ne pas trancher entre ces
trois niveaux et on a attribu de nouvelles comptences et attributions et supprim les tutelles,
mais en faisant que a profite ces trois niveaux. Et depuis 30 ans, on court aprs cela avec
une multiplication des niveaux et une explosion des dpenses. On a abouti ce quon appelle
un mille-feuille territorial. En matire dadministration cela veut dire des couches
successives avec des comptences qui ne sont pas claires et des interventions qui se
multiplient les unes par rapport aux autres. Le contexte a chang. Aujourdhui, avec la crise
conomique, la France se trouve devant lobligation de rduire les frais gnraux de la nation.
Cest dans ce contexte que le gouvernement a annonc la rduction du nombre des rgions.
Cela en mme temps quune srie de lois qui essaient de favoriser le regroupement
communal, ou ce quon appelle lintercommunalit de manire rpondre lvolution de la
socit franaise qui sest urbanise avec le temps. La rforme actuelle est plus difficile que
celle de 1981-1986. A lpoque, explique Eric Giuily, il sagissait de retirer ltat les
moyens et les comptences et de les donner aux collectivits locales. A part les fonctionnaires
de ltat qui ntaient pas contents, les autres taient favorables. Aujourdhui, on entame une
dmarche diffrente, ce nest plus une dmarche verticale, mais horizontale, cest--dire de
rationaliser les relations entre diffrents niveaux des collectivits locales : rgions,
dpartements et communes. En ajoutant ltat et lUE, cela fait une structure administrative
particulirement lourde. Cest difficile de rformer parce quil y a des rsistances normes
surmonter, celles des fonctionnaires concerns, mais galement des lus et des citoyens aussi
dont lactivit conomique des villes dpend de leur statut administratif de chefs-lieux de
rgions ou de dpartements .En somme, il ne peut y avoir de dcentralisation sans rforme
de ltat, de son rle au niveau local.

Mohand Laenser, Ministre de lurbanisme et de lamnagement du territoire

Il ny aura pas dgalit entre les rgions. Chacune a ses spcificits, ses ressources, ses
potentialits et ses pouvoirs. Il ny a pas non plus de rgion idale, car nous navons pas de
tradition rgionale. Tout est objet compromis

Noureddine Omary, Membre de la Commission consultative de la rgionalisation

Si le paysage des lus a souffert de quelque chose depuis longtemps, cest de la confusion
des missions, des tches et des comptences. Un grand effort a t fait dans les communes
pour prciser un peu plus les missions et les prrogatives, mais en ce qui concerne les conseils
provinciaux et rgionaux, cest le vague gnral

Sad Chbatou, Prsident de lAssociation des rgions du Maroc

De toutes les manires ce sont les jeunes et les femmes qui vont grer les futures rgions.
Les notables qui auront occup les ttes de liste aux lections ne vont certainement pas
assister aux travaux des commissions o tout se dcide
Mohamed Benchaboun, PDG du groupe Banque Populaire
La dimension rgionale est inscrite dans lADN du groupe, elle est son pine dorsale. Cest
probablement elle qui a t lorigine du succs de son business modle. La dimension
rgionale a t pousse pour quon puisse non seulement intervenir travers les structures
rgionalises, mais travers des banques part entire dans les rgions
Jamaleddine El Jamali, Secrtaire gnral du Crdit Agricole du Maroc
Nous sommes prpars pour accompagner les diffrents segments doprateurs qui peuvent
amliorer le dveloppement agricole. Nous disposons dun systme de financement trois
tages: la banque universelle, la micro-finance, et entre les deux Tamwil Al Fellah
Eric Giuily Ex-directeur, gnral des Collectivits locales en France
Une carte territoriale la carte est trs difficile raliser pour le lgislateur. Il est
beaucoup plus simple de se dire quon nonce les principes et on dfinit des rgles qui sont
applicables tout le monde. Mais il faut trouver le moyen de proposer des solutions sur
mesure
La rgionalisation made in France
Interrog sur lexemple que peut donner la France en matire de rgionalisation, lancien
directeur des Collectivits locales, Eric Giuily, sest bien gard de donner des conseils et pour
la simple raison, quen la matire, la France cherche toujours sa voie. Lacte 1 de
dcentralisation, a t dploy entre 1981 et 1986, une trentaine de textes ont t vots et des
transformations sen sont suivies. Lacte 2 est intervenu sous le gouvernement Raffarin, et
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lacte 3 vient dtre entam, et nous sommes toujours en train de chercher la bonne formule et
la bonne structure, explique cet ancien DG des Collectivits locales. Ce qui est frappant,
cest que nous avons la mme problmatique.
La rforme qui est en train dtre mene actuellement (un texte est dj devant le Snat, un
autre est en cours dlaboration) porte sur une rgionalisation faite de deux points. Dune part,
une rduction du nombre des rgions, et puis, dautre part, un accroissement des pouvoirs des
rgions, de leurs comptences au dtriment notamment des dpartements quon a lintention
de supprimer lhorizon de 2020. La France est divise depuis la rvolution de 1789 en
dpartements et communes. La rgion nest intervenue quen 1981. Et comme il ny avait pas
accord entre le prsident de la Rpublique qui tait plutt pour le dpartement, le Premier
ministre qui tait pour la rgion et le ministre de lintrieur qui tait pour la commune, on a
dcid de ne pas trancher entre ces trois niveaux et on a attribu de nouvelles comptences et
attributions et supprim les tutelles, mais en faisant que a profite ces trois niveaux. Et
depuis 30 ans, on court aprs cela avec une multiplication des niveaux et une explosion des
dpenses. On a abouti ce quon appelle un mille-feuille territorial. En matire
dadministration cela veut dire des couches successives avec des comptences qui ne sont pas
claires et des interventions qui se multiplient les unes par rapport aux autres. Le contexte a
chang. Aujourdhui, avec la crise conomique, la France se trouve devant lobligation de
rduire les frais gnraux de la nation. Cest dans ce contexte que le gouvernement a annonc
la rduction du nombre des rgions. Cela en mme temps quune srie de lois qui essaient de
favoriser le regroupement communal, ou ce quon appelle lintercommunalit de manire
rpondre lvolution de la socit franaise qui sest urbanise avec le temps. La rforme
actuelle est plus difficile que celle de 81-86. A lpoque, explique Eric Giuily, il sagissait de
retirer ltat les moyens et les comptences et de les donner aux collectivits locales. A part
les fonctionnaires de ltat qui ntaient pas contents, les autres taient favorables.
Aujourdhui, on entame une dmarche diffrente, ce nest plus une dmarche verticale, mais
horizontale, cest--dire de rationaliser les relations entre diffrents niveaux des collectivits
locales : rgions, dpartements et communes. En ajoutant ltat et lUE, cela fait une
structure administrative particulirement lourde. Cest difficile de rformer parce quil y a
des rsistances normes surmonter, celles des fonctionnaires concerns, mais galement des
lus et des citoyens aussi dont lactivit conomique des villes dpend de leur statut
administratif de chefs-lieux de rgions ou de dpartements.En somme, il ne peut y avoir de
dcentralisation sans rforme de ltat, de son rle au niveau local.
Tahar Abou El Farah. La Vie co
www.lavieeco.com
2014-11-10