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ESTUDIO CONCORDADO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORA

ENTRE EL DECRETO LEY N 19039 Y LA LEY N 29622

I.

INTRODUCCIN
La Contralora General de la Repblica del Per es un organismo constitucional autnomo
del Estado Peruano encargado de controlar los bienes y recursos pblicos del pas.
Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control, que cautela el uso eficiente, eficaz y
econmico de los recursos del Per, la correcta gestin de la deuda pblica, as como la
legalidad de la ejecucin del presupuesto del sector pblico y de los actos de las
instituciones sujetas a control; coadyuvando al logro de los objetivos del Estado en el
desarrollo nacional y bienestar de la sociedad peruana.
La Contralora General tiene por misin dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control
gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestin de
las entidades, la promocin de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores
pblicos, as como, contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la
ciudadana para su adecuada participacin en el control social".

II.

CREACION DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL


Mediante el Decreto Ley N 19039 Proceso de Determinacin de Responsabilidades,
de 16.11.1971 se crea la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control, que reconoce a la
Contralora General de la Repblica - CGR como mxima institucin fiscalizadora, con
autonoma administrativa y funcional, cuyo campo de accin recae en lo administrativo y
financiero.
La Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control de 1971 estableci conceptos muy
avanzados en materia de control gubernamental indicando que esta actividad comprende
las acciones para cautelar previamente (control dinmico) y verificar posteriormente (control
esttico) la correcta administracin de recursos humanos, materiales y financieros y la
obtencin de los resultados de la gestin pblica por parte de las entidades que conforman
el Sector Pblico Nacional, as como la utilizacin de fondos pblicos por parte de otras
entidades cualquiera sea su naturaleza jurdica. Las acciones de cautela previa (control
previo) de los recursos y productos son de responsabilidad de las respectivas autoridades
institucionales como funcin inherente al proceso de direccin y gerencia.
Su Reglamento D.S. N 001-72-CG, aprobado en 1972, dispuso adems, que las entidades
del Sector Pblico Nacional realizaran su accin de control, ajustndose a la siguiente
normatividad:
a) Dispositivos legales que establecen su competencia funcional
b) Normas tcnicas de control
c) Normas de los Sistemas Administrativos

As mismo, estableci que la Contralora General dictara inicial y sucesivamente las normas
tcnicas que deberan seguirse en el proceso de control, las cuales seran obligatorias para
todas las entidades sujetas a su control.
Posteriormente, la Constitucin Poltica de 1979, Art.146 asigna a la Contralora General de
la Repblica - CGR la calidad de organismo autnomo y central del Sistema Nacional de
Control - SNC y le encarga la supervigilancia de la ejecucin de los presupuestos del sector
pblico, de las operaciones de la deuda pblica y de la gestin y utilizacin de bienes y
recursos pblicos.

III.

ALCANCES DEL DECRETO LEY N 19039


El D.L. 19039 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control (16.11.1971), se crea como
una necesidad que retorna y actualiza la normatividad dictada sobre control, la ubicacin de
la Contralora General de la Repblica como organismo autnomo con independencia
administrativa y funcional. La sistematizacin del mbito de control en los campos
administrativo y financiero, alcanza al personal de cualquier rgimen de las entidades del
Sector Pblico Nacional y donde el Estado participa. Asimismo, los requisitos para ser
Contralor, son la determinacin de las responsabilidades de los servidores pblicos, dictar
normas sobre el control, entre los aspectos ms importantes.
El sistema define los componentes del control en control interno y externo, reordenando y
sistematizando los diferentes rganos de control dispersos en las entidades, logrando
coherencia y oportunidad en el control que efecte el organismo superior de control y los
organismos conformantes del Sistema Nacional de Control.
El funcionamiento del Sistema Nacional de Control, se basa precisamente en el control
interno permanente cuya labor es previa, concurrente o posterior, con carcter sistemtico; y
el control externo, que es selectivo, con enlace permanente con el control interno, que dicta
las normas y procedimientos que regulan sistemticamente la accin de ambos controles,
cuya funcin recae en la Contralora General como cabeza del sistema.
La ley del Sistema Nacional de Control establece una Contralora, autnoma orgnica y
funcional, con independencia del Poder Ejecutivo, con autoridad para ejercer el control en
todas las entidades de la Organizacin del Estado como garanta que debe prestar al pas
sobre los actos administrativos en todos los niveles de la administracin pblica.
La legislacin en mencin as como lo seala nuestra Carta Magna, establece que el
Sistema Nacional de Control y la Contralora General de la Repblica tienen atribucin para
conocer, en primera y ltima instancia administrativa los procesos de determinacin de
responsabilidades contra los funcionarios que administran los fondos y recursos pblicos,
as como su facultad de aplicar las sanciones correspondientes.
Es importante resaltar, que sobre esta atribucin se han formulado diversas apreciaciones,
las que consideran que la Contralora no debe ser juez y parte, ya que al efectuar los
informes que originan el inicio de procesos de determinacin de responsabilidades,
mantiene todo el circuito del control y la facultad sancionadora.

Dicha atribucin establecida en Ley N 14816 de 16.01.1964 Ley Orgnica del Presupuesto
Funcional de la Repblica, fue retomada en el D.L. N 19039 Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control, que en el art. 13, inciso d, seala "Declara las responsabilidades en
que hubieran podido incurrir los servidores del sector pblico en el ejercicio de sus
funciones, aplicar sanciones y denunciar al Poder Judicial los hechos susceptibles de ser
calificados como ilcitos con el objeto que se determine la responsabilidad civil o penal". El
captulo V del D.L. 19039 seala " De las responsabilidades y sanciones derivadas del
proceso de control", reglamentado en el captulo VI del D.S. N 001.72-C,G; que precisa
sobre los alcances del proceso de determinacin de responsabilidades.

IV.

CONTENIDO Y PRINCIPALES ASPECTOS DEL DECRETO LEY N 19039


El Decreto Ley N 19039 del 16 de noviembre de 1971, en resumen contiene lo siguiente:
Captulo I Del Control de la actividad Pblica.
Captulo II Del Control Previo
Captulo III Del Control Posterior
Captulo IV De la Contralora General de la Repblica
Captulo V De las Responsabilidades y Sanciones derivadas del Proceso de Control.
Entre sus principales aspectos cabe resaltar los siguientes:
-

Creacin del Sistema Nacional de Control sealando su mbito, organizacin y procesos


de control de la actividad pblica.
Reconocimiento de la Contralora General de la Repblica como entidad superior de control
del sector pblico nacional. Es autnoma en el ejercicio de sus funciones con independencia
administrativa y funcional.
Reconocimiento del Contralor General de la Repblica como el funcionario superior de
control, no sujeto a mandato imperativo de ninguna entidad.
Delineamiento de las funciones del control interno y dependencia directa de la mxima
autoridad de la entidad.
Establecimiento de que ningn informe de auditora ser emitido en forma definitiva sin dar
oportunidad a los responsables de la gestin para presentar las pruebas documentadas de
descargo.
Participacin del Contador Pblico Colegiado en la direccin, supervisin y emisin de los
informes de auditora.
Establecimiento del mbito de control que cubre toda la actividad pblica mediante acciones
de control previo y verificacin posterior de la correcta administracin de recursos humanos,
materiales y financieros, y de resultados de gestin pblica.
El Decreto Supremo N 001 72- CG reglamenta el Decreto Ley N19039 (7-3-72).
Esta Ley fue reglamentada por el Poder Ejecutivo el 7 de marzo de 1972. All se aprobaron
las normas complementarias adicionales y detalladas de control pblico, precisando casos y
situaciones particulares, requisitos, etc., segn refiere la fuente, sin exceder ni
desnaturalizar las normas genricas de la Ley Orgnica.

El Reglamento, adems de normar lo estipulado en los cinco captulos del D.L. 19039,
aada acertadamente: La perspectiva del Control, como funcin inherente a la gestin que
prev la Ley mediante el cumplimiento de obligaciones, informa de la necesidad de que ste
no debe limitarse nicamente a aspectos financieros, sino orientarse a la evaluacin del
cumplimiento de polticas, logro de metas y gestin administrativa.
V.

LEY N 29622 POTESTAD SANCIONADORA DE LA CGR POR RESPONSABILIDAD


ADMINISTRATIVA FUNCIONAL DERIVADA DE INFORMES DE CONTROL POR
INFRACCIONES GRAVES Y MUY GRAVES.
El 07 de diciembre del 2010, se public la Ley N 29622, que modifica la Ley N 27785 Ley
Orgnica del Sistema Nacional de Control General de la Repblica, y amplia las facultades
en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.
Cabe sealar que el citado cuerpo normativo, no solo amplia las facultades del organismo
rector del Sistema nacional de Control en el proceso para sancionar, sino que constituye un
cambio importante en los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurdico nacional
para la determinacin de la responsabilidad administrativa funcional y la imposicin de la
sancin correspondiente, por cuanto otorga a la CGR estas facultades.
Asimismo, en su artculo segundo ha modificado el art.11 de la Ley N 27785, y en su
artculo tercero ha incorporado un segundo prrafo al literal d) del art. 22de la Ley N
27785, con el siguiente texto: d) Asimismo, ejerce la potestad para sancionar a los
funcionarios o servidores pblicos que cometan infracciones contra la administracin
referidas en el subcaptulo II sobre el proceso para sancionar en materia de responsabilidad
administrativa funcional.
El Art. 45 dispone que: La Contralora General ejerce potestad para sancionar por cuanto
determina la responsabilidad administrativa funcional e impone una sancin derivada de os
informes de control emitidos por los rganos del sistema. La referida potestad para
sancionar se ejerce sobre los servidores y funcionarios pblicos a que se refiere la
mencionada ley en su definicin bsica.
Cabe precisar, que estas facultades otorgadas a la Contralora General no alcanzan a las
autoridades elegidas por votacin popular, como los Alcaldes, Regidores, Congresistas,
Presidentes Regionales, Consejeros Regionales, etc.; ni a los titulares de los organismos
constitucionalmente autnomos como la propia Contralora General, el Banco Central de
Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguro, etc.

VI.

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Por cuanto respecta a la competencia de aplicacin que tiene la Ley N 29622 es el
Procesamiento y sancin de la Responsabilidad Administrativa Funcional (RAF), por
infracciones graves y muy graves, derivadas de los Informes de Control emitidos por los
rganos del Sistema Nacional de Control (SNC), sealndose como excepcin que las
infracciones leves son de competencia del titular de la entidad.
Esta potestad otorgada a la Contralora General de la Repblica para determinar la
responsabilidad Administrativa Funcional e imponer la respectiva sancin, segn lo

establece el art. 46 incorporado por la Ley N 29622, es nicamente sobre las conductas
constitutivas de responsabilidad administrativa funcional graves o muy graves,
entendindose que las conductas de responsabilidad administrativa funcional de carcter
leve deben ser determinadas y sancionadas por los Titulares de las Entidades.
En los Artculos 51 al 60 se ha regulado el procedimiento sancionador por responsabilidad
administrativa funcional, el mismo que est constituido por dos instancias: la primera a cargo
de la Contralora General que a su vez est constituida por un rgano instructor y un rgano
sancionador; y la segunda instancia a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas, siendo un rgano colegiado adscrito a la Contralora General, resuelve las
apelaciones contra las decisiones del rgano sancionador.
Esquema de las Leyes anteriores ( D.L. 19039, D.L. 26162) de responsabilidades y
sanciones
Identificacin de responsabilidades
del SNC

rganos Sancionadores

Realizar el control

Responsabilid
ad
Penal

Ministerio
Pblico y
Poder

Obtiene Evidencias

Responsabilid
ad
Civil

Poder
Judicial

Responsabilid
ad
Administrativ
a

Titulares de
las
Entidades

Detecta
Irregularidades

Derecho de Defensa
De los funcionarios

Se identifica
Responsabilidades

ESQUEMA ACTUAL LEY 29622 DE RESPONSABILIDADES Y SANCIONES


Identificacin de responsabilidades
del SNC

Realiza el Control

rganos Sancionadores

Responsabilid
ad
Penal

Ministerio
Pblico y
Poder Judicial

Obtiene Evidencias
Detecta
Irregularidades

Derecho de Defensa
De los funcionarios

Se identifica
Responsabilidades

VII.

Responsabilid
ad
Civil

Responsabilid
ad
Administrativ
a

Poder Judicial

CGR
(infracciones
graves y muy
graves)
Entidad
(Infracciones
leves)

ANALISIS DEL D.L. 19039 Y LA LEY 29622


El D.L. N 19039 del 16 de noviembre de 1971, que creo el Sistema Nacional de Control,
estableci el concepto, mbito ,organizacin y procesos de control de la actividad pblica
nacional. En el citado Decreto Ley si bien en sus disposiciones finales se inclua las
definiciones del Control Previo, Control Concurrente y Control Posterior, en su articulado
slo se regulaba el Control Previo (arts. 4 y 5) y el Control Posterior (Arts. Del 6 al 10).
De este modo reconoca a la Contralora General de la Repblica la atribucin del ejercicio
del Control Posterior Externo, y la atribucin de informar previamente sobre las
operaciones, finanzas, avales y otras garantas que otorgue el estado, inclusive los
proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometan su crdito o capacidad
financiera.
El Decreto Ley N 26162 Ley del Sistema Nacional de Control, publicado el 30 de diciembre
de 1992, establece que el control que ejerce el sistema es interno y externo pero siempre
selectivo y posterior. Ademas distingue el Control Interno Previo del Control Interno
Posterior, con relacin al primero le compete su ejercicio a la propia Entidad, y el segundo
es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor y por el
rgano de Control Institucional (a travs de auditoras y exmenes).
Por tanto ni el texto del Decreto Ley N 19039 ni el Decreto Ley N 26162 se reconoca la
facultad del Sistema Nacional de Control de ejercer el Control Preventivo. El Control
Preventivo aparece recin con la Ley N 27785, Ley orgnica del Sistema Nacional de
Control y de la Contralora General de la Repblica, y ratificado y ampliado por la Ley N
29622.

En mrito a lo expuesto podemos decir, que el Control Preventivo esta orientado a prevenir
que el funcionario y/o servidor pblico incurra en desviaciones que impidan o limiten la
correcta ejecucin de determinadas operaciones o actividades, para ello entre otras
acciones desarrolla procedimientos que buscan identificar la existenci de riesgos que
pudieran afectar la transparencia, la probidad o el cumplimiento de la normativa
correspondiente.

CONCLUSIONES
En esencia, la Ley N 29622 introduce los siguientes cambios:
Otorga facultades a la Contralora General de la Repblica para sancionar a los
empleados pblicos, en desmedro de las Instituciones del Estado.
La Contralora General de la Repblica, a travs de sus dos instancias, se constituye en
la va administrativa nica que lleva a cabo las actuaciones que conducen a la
determinacin de responsabilidad administrativa funcional, observa el derecho de
defensa y asegura el debido proceso administrativo (rgano Instructor), impone las
sanciones que correspondan (rgano sancionador) y resuelve los recursos de
apelacin interpuestos (Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas).
Si bien en la primera instancia, los rganos Instructor y Sancionador poseen autonoma
tcnica en sus actuaciones y en la segunda instancia, el Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas es un rgano Colegiado adscrito a la Contralora
General de la Repblica, con independencia tcnica y funcional, el hecho es que ambas
instancias se encuentran orgnicamente en la CGR.
Antes de la dacin de la Ley N 29622, las entidades constituan la primera instancia y el
Tribunal del Servicio Civil, la segunda.
La duracin del procedimiento sancionador no podr exceder los dos (2) aos desde
que el rgano instructor da inicio a ste.
Antes de la dacin de la Ley N 29622 el procedimiento sancionador tena una duracin de
treinta (30) das en el rgimen laboral pblico (Artculo 163 del Decreto Supremo N 00590-PCM, Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa) y en el rgimen laboral de la
actividad privada deba observarse el principio de inmediatez (Artculo 31 del TUO del
Decreto Legislativo N 728 Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por
Decreto Supremo N 003-97-TR), aunque en este ltimo rgimen laboral, reiteradas
Resoluciones del Tribunal Constitucional, permiten que tambin se aplique el proceso
administrativo disciplinario del rgimen laboral pblico.
As, con la Ley N 29622, la duracin del proceso sancionador se ha incrementado
notablemente, con el agravante de que, al no estar precisado en la Ley, en un proceso
contencioso administrativo en el mbito del rgimen laboral de la actividad privada, se
declare nulo el despido en el que no se haya observado el principio de inmediatez.
La facultad para la imposicin de la sancin por responsabilidad administrativa
funcional, prescribe a los cuatro (4) aos contados a partir del da en que la infraccin
se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una accin continuada.

Antes de la dacin de la Ley N 29622, en el rgimen laboral pblico, el proceso


administrativo disciplinario debera iniciarse en el plazo no mayor de 01 ao contado a partir
del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisin de la falta
disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En caso contrario se declaraba
prescrita la accin sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere lugar (Artculo 173
del Decreto Supremo N 005-90-PCM, Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa).
En el rgimen laboral privado, se aplica el principio de inmediatez a partir del momento en
que el empleador toma conocimiento de la falta (Fundamento Jurdico 14 del Acuerdo de
Sala Plena N 003-2010-SERVIR/TSC).
Segn lo expuesto, es mi opinin la Ley N 29622 no introduce ningn cambio positivo
en la normativa sobre sanciones a los empleados pblicos. No significa un
procedimiento ms transparente y justo, no disminuye los tiempos de duracin de los
procesos y colisiona con otras normas legales, creando una indefinicin legal
innecesaria.
Considero, que la Ley N 29622 no constituye un cambio positivo orientado a desalentar la
comisin de infracciones por parte de los empleados pblicos y por el contrario, puede dar
lugar a que se cometan injusticias en nombre de ellas.

BIBLIOGRAFIA
GESTIN PBLICA Y DESARROLLO. Sistemas Administrativos. Sistema nacional de Control, Jorge
Alfredo Len Flores, Abril 2009.
http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/publicaciones/quipukamayoc/1998/primer/control.htm
http://circuloestudiocgr.blogspot.com/2009/07/el-control-en-la-historia-presentacion.html
http://asesorgubernamental.com/vercomentario.php?id=9
http://www.ccpl.org.pe/webadm/aporte/aporteVictorTaboada.pdf