Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y

Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016
rea temtica sugerida: Instituciones polticas

Institucionalizacin Partidaria en Argentina:

Partidos Flash y Pendulares
Albizzati Luciano (albizzati@outlook.com). Ciencia Poltica, FHUC-UNL.1

RESUMEN
Este trabajo busca explicar la baja institucionalizacin del sistema de partidos en Argentina
por, fundamentalmente, dos razones: la ausencia de un espectro poltico definido y el alto
nivel de volatilidad de los nuevos partidos. Para explicar estos problemas, este trabajo
propone usar dos categoras de partidos segn sus caractersticas: partidos pendulares y
partidos flash. La hiptesis es que la interaccin entre estos tipos de partidos obstaculiza la
emergencia y estabilizacin de partidos con posiciones especificas en el espectro poltico,
lo que impide estabilizar el sistema de partidos local, y lograr un mejor nivel de
institucionalizacin.
Palabras Clave: Sistema de Partidos - Espectro ideolgico - Partidos flash - Partidos
pendulares.

1. Introduccin
1

Una versin preliminar de este trabajo fue enviado a las 1ras Jornadas de Ciencia Poltica de la Facultad de
Ciencias Sociales, UBA.

Cada sistema poltico cuenta con un espectro ideolgico propio, es decir, un conjunto de
posturas polticas que se diferencian entre s por su cercana o lejana con las otras
posiciones que completan el espectro. O sea, cada postura poltica no slo toma una
posicin especfica en el espectro ideolgico, sino que tambin acta como punto de
referencia para el posicionamiento de otras. Qu mejor forma de definirse como de
extrema derecha que estando en el punto contrario de alguien que se define como de
extrema izquierda?
Los sistemas democrticos intentan canalizar ese espectro de posturas polticas en
propuestas partidarias. Un sistema de partidos requiere al menos de dos posturas polticas
diferenciadas con capacidad real de llegar al poder (Sartori, 1976), lo que se traduce en un
sistema poltico saludable, que cumple con su funcin representativa.
Mientras ms se asemeje el sistema de partidos al espectro ideolgico, ms facilitada tendr
la tarea el elector a la hora de votar, porque le bastara con posicionarse a s mismo en el
espectro ideolgico segn sus preferencias e ideales polticos, y elegir el partido que ms
cerca est en el sistema de partidos. Esto es lo que Mariano Torcal llama atajos
informativos (Mainwaring y Torcal, 2005), posicionamientos diferenciados y estables que
le permiten al elector ahorrar tiempo a la hora de definir su sufragio. Mientras estas
posturas se mantengan en el tiempo, el elector ir desarrollando un lazo de identidad y
fidelizacin con el partido, y como resultado, el partido podr efectuar con mayor
efectividad su tarea representativa. As, a medida que el partido tenga ms xito como
herramienta de canalizacin de las demandas polticas de los electores, todo el sistema
poltico se ir fortaleciendo.
Estos atajos informativos, dice Torcal, son claros -por ejemplo- en pases europeos, donde
podemos identificar claramente qu partidos son ms de izquierda o de derecha, y tener
cierto nivel de seguridad en que se mantendrn as aunque los aos pasen. Esto no significa
que no puedan cambiar de posicin o actualizar sus posturas, lo que probablemente no
variar es la diferenciacin de esas posturas con otros partidos que tomen de referencia.
Existen posturas primarias, sumamente ideolgicas, que actan como anclajes
programticos de los partidos en el espectro ideolgico. Las posturas secundarias, en
cambio, son mucho ms variables de eleccin en eleccin.

Pero, qu sucede si estos lmites no estn claros? El autor ubica a Argentina en esta
situacin, y argumenta que, al carecer de esta orientacin prctica, el votante se vuelve ms
irracional, lo que contribuye, segn l, a la volatilidad electoral y a la baja
institucionalizacin partidaria de Argentina.
La explicacin puede sonar lgica, pero ignora un punto fundamental con el que se
encuentran muchas de las teorizaciones europeas que intentaron universalizarse en el
pasado: el devenir histrico particular de cada pas y regin. Es cierto: Argentina no tiene
un sistema de partidos ordenado, donde podamos diferenciar fcilmente partidos de
izquierda y derecha, y esto se da por varias razones: un Partido Socialista que no logr
seducir a la clase obrera, partidos liberales que optaron por llegar al gobierno por mtodos
no democrticos, y principalmente por el surgimiento de dos movimientos de masa con
reglas propias y un devenir cambiante: La Unin Cvica Radical (UCR) y el Partido
Justicialista (PJ).
Pero esto no significa que el votante no disponga de atajos ideolgicos que lo ayuden a la
hora de decidir el voto. El votante argentino cuenta con clivajes que lo ayudan a ordenar el
sistema de partidos. O sea divisiones sociales polticamente relevantes (Malamud, 1997):
campo/industria; sectores publico/privado, centralismo/federalizacin, y, de manera
fundamental, peronismo/anti-peronismo.
Este ltimo clivaje es considerado por muchos cientistas polticos, entre los que destaco a
Pierre Ostiguy a quien me referir varias veces ms adelante, como el gran ordenador del
espectro ideolgico argentino. Pero la existencia de estos atajos en su variable local no
resuelve el problema del que habla Torcal, Argentina efectivamente tiene un bajo nivel de
institucionalizacin partidaria.
Este trabajo propone explicar el bajo nivel de institucionalizacin partidaria en Argentina
por dos razones: la falta de un espectro poltico definido, y el alto nivel de volatilidad de
partidos.

2. Un ordenador para el sistema partidario Argentino

Como sostuve en la introduccin, cuando el sistema de partidos tiene un correlato con el

sistema ideolgico, los ciudadanos tienen su tarea electoral facilitada, lo que fortalece al
sistema democrtico. En resumen, mientras ms se corresponda el espectro del sistema de
partidos al espectro del sistema ideolgico, mejor ser nuestra democracia.
Esta semejanza puede darse por una correlacin entre las clases sociales y los partidos, o
por una correlacin ideolgica entre los clivajes sociales y las posturas del partido.
Desde la visin eurocntrica estamos acostumbrados a pensar el sistema ideolgico con los
parmetros de izquierda y derecha, que responden al desarrollo histrico de Europa, con su
revolucin burguesa y la organizacin de las bases obreras, y que han encontrado correlatos
compatibles en pases americanos como Estados Unidos, Uruguay o Chile. En esos casos
parece existir una clara divisin en dos alternativas principales y opuestas, con partidos
minoritarios que completan el centro y los extremos del sistema ideolgico, y que pueden
funcionar como complementarios a la hora de votar leyes o formar alianzas electorales. Sin
embargo, este esquema nunca ha alcanzado una compatibilizacin lo suficientemente
satisfactoria en Argentina. La ausencia de un arco poltico ordenado y con posiciones claras
con el clsico ordenador derecha-izquierda hace que el sistema de partidos argentino
tenga lmites difusos, y no pueda entenderse desde la mirada exterior.
El ya mencionado politlogo Pierre Ostiguy propuso una manera diferente de ver el asunto
proponiendo analizar el sistema poltico Argentino de manera bidimensional. Una
dimensin ideolgica, que implica la tradicional divisin entre izquierda y derecha, y una
dimensin sociocultural, donde introduce las categoras de lo alto y lo bajo (Ostiguy,
1997).
En el eje horizontal ordena a los partidos segn sus propuestas ideolgicas ms de izquierda
(a favor de la igualdad y las ideas progresistas), o de derecha (que defienden las libertades
individuales y los valores tradicionales). Por su parte, el eje vertical los ordenar segn sus
formas, mientras en lo alto se ubican los partidos ms formales, con procedimientos
institucionalizados y discursos ms abstractos; en lo bajo prima el informalismo, con
liderazgos ms personalistas, y discursos ms cercanos a lo popular.

Grficamente, esta dimensin se asemeja a lo que obtendramos si dividisemos el sistema

de partidos usando el clivaje de peronismo y anti-peronismo. En el cuadrante bajo se ubica
casi siempre el amplio espectro de lderes y electores peronistas, y ms en lo alto los
sectores no peronistas (o anti peronistas), desde la izquierda marxista hasta la derecha
liberal. Segn esta perspectiva, desde mitad de 1940 en adelante, el gran ordenador de la
poltica Argentina ha sido el peronismo2.
Pero la dimensin izquierda y derecha no se descarta, es un eje secundario que
complementa el esquema y termina de ordenar el sistema poltico argentino con mayor
exactitud. Lo alto, lo bajo, la izquierda y la derecha configuraran el doble espectro de la
poltica argentina. Con una estructuracin del sistema poltico a medida, podemos proseguir
con el segundo problema: la volatilidad de partidos.

3. Dos tipologas de partidos

Con este esquema, podemos decir que existe un conjunto de posiciones polticas claramente
diferenciables y que pueden ser ocupadas por partidos. El eje tradicional dara lugar a un
partido de izquierda, otro de centro y otro ms de derecha, y la segunda dimensin
multiplicara las opciones por dos. Las posiciones vacantes suelen ser ocupadas por
propuestas polticas, y cuando un partido muere otro tiende a ser generado para ocupar ese
vaco.
El 12 de octubre la argentina cumple 100 aos de democracia interrumpida (muy
interrumpida), en ese trayecto, slo 2 partidos de alcance nacional se mantuvieron hasta la
actualidad, la UCR y el PJ. Malamud seala al Partido Socialista (PS) y al Movimiento
Popular Neuquino (MPN) como otro ejemplo de partidos longevos, pero los limita a un
alcance provincial. El Partido Comunista (PC) tambin entrara en la selecta lista, aunque
su relevancia electoral es nula. Fuera de estos sobrevivientes, la poltica argentina vio nacer
y morir, con ms y menos xito, a decenas de partidos.

Las explicaciones sobre esta particularidad no sern desarrolladas en este trabajo.

El surgimiento y desaparicin de partidos en Argentina dificulta la defensa de posiciones

polticas especficas de forma estable. Esos espacios de representacin van quedando
vacantes y son temporalmente rellenados de manera constante, por lo que los electores no
desarrollan lazos de fidelizacin con partidos estables, ni con el sistema poltico al tener
que ir variando su voto eleccin tras eleccin.
Atribuimos esta volatilidad a una particular dinmica que se genera entre dos tipos
especficos de partidos que introduciremos a continuacin.

3.1 Los partidos pendulares

En primer lugar, se encuentran los partidos pendulares. Se trata de partidos que, tomando el
eje tradicional de izquierda a derecha, no se ubican en un punto definido del mapa
ideolgico. Al contrario, en sus longevas trayectorias histricas, han oscilado entre
posiciones ms de izquierda, centro o derecha.
En esta categora entran los dos grandes partidos tradicionales argentinos, el PJ y la UCR.
Su origen como movimientos de masa se tradujeron en partidos multiclase, y sus
propuestas han variado pendularmente dependiendo de la poca, ocupando diferentes
posiciones del espectro poltico.
Juan Manuel Casella defini a la UCR como una agrupacin poltica que se nutre de todos
los estamentos de la sociedad, no es un partido cuya estructuracin social sea horizontal, es
decir exclusivamente de obreros o de patrones, sino que realiza un corte vertical en la
sociedad que alcanza a todos los sectores. (Malamud, 1997)
De ms est intentar una caracterizacin del PJ en este aspecto, el peronismo siempre se
present como una tercer va, y el partido mostr siempre una amplitud entre sus
simpatizantes. El propio Pern respondi a una pregunta sobre el panorama general
Argentino afirmando que peronistas, son todos.
Aunque ambos son, como dijimos, multiclase, notamos una preponderancia de clases ms
populares en el electorado del PJ, y clases medias y altas en el de la UCR.

3.2 Los partidos flash

La segunda tipologa es la de partidos flash. Ya presente en los textos de Panebianco
(1990) y Pasquino (2011), estos partidos son caracterizados como extremadamente
personalistas, que por su funcionamiento en base a un lder carecen de programa poltico y
tienen una duracin muy efmera. Sin embargo, aunque nosotros tambin entenderemos por
partidos flash a aquellos partidos que tienen una existencia que va de breve a brevsima, no
atribuiremos su volatilidad a caractersticas intrnsecas de estos partidos, sino a su
desempeo en el terreno poltico donde interactan con los partidos pendulares.
Los partidos flash son partidos nuevos que emergen intentando cubrir los espacios vacantes
en el espectro ideolgico, intentando captar un segmento de voto particular, ya sea de
izquierda, centro o derecha (ubicndonos, nuevamente, en el eje tradicional). La mayora de
los partidos flash se concentra en crear alternativas de centro-izquierda o centro-derecha,
donde se concentran la mayora de las preferencias electorales de la clase media argentina.
Por esta razn suelen surgir en la ciudad de Buenos Aires, y logran tener xito en los
grandes ncleos urbanos del AMBA, Crdoba, Santa Fe, Rosario, Mendoza y Tucumn.
Entran en la categora de partidos flash: el PI, la UCeD, el FREPASO, el MODIN, Recrear
o Accin por la Republica.
Cabe hacer varias aclaraciones. La primera es que no todos los partidos nuevos
necesariamente van a convertirse en partidos flash, de eso depende su xito en establecerse
de manera longeva en el sistema poltico. La segunda es que de ningn modo forman parte
de esta categora partidos como el Partido Socialista o el Partido Comunista que, aunque
minoritarios, responden a las categoras de los modelos de partido ms tradicionales. La
ltima aclaracin es que varios de los partidos flash, o mejor dicho, su versin residual,
pueden continuar existiendo. Sobreviven mudndose de un frente numeroso a otro, en una
especie de nomadismo coalicional, o compitiendo en elecciones muy locales, o incluso
prestando sus sellos electorales a otros partidos emergentes. En cualquiera de los casos, lo
hacen sin relevancia para nuestro anlisis poltico.

Muchas pueden ser las razones a las que le podemos atribuir la desaparicin de estos
partidos: el electorado de clase media es el ms exigente y muestra poco nivel de
compromiso partidario, y la pelea de los partidos nuevos frente a las estructuras territoriales
de los tradicionales se vuelve muy desigual. Proponemos explicar a continuacin la
volatilidad de los partidos flash por su interaccin con los partidos pendulares.

3.3 Dinmica en el sistema de partidos

Los partidos tradicionales, o partidos pendulares, cuentan con una base slida de votantes
(ms slida en el caso del PJ que de la UCR) y una estructura territorial desarrollada que le
permiten competir en cada eleccin con mecanismos aceitados. Su condicin de partidos
multiclase les dificulta la tarea de generar propuestas programticas fijas, y sus estructuras
internas estn en constante tensin intentando que el partido tome una posicin ms de
izquierda, centro o derecha. La cristalizacin de estos posicionamientos depende, adems
de la coyuntura general socio-econmica y mundial, de las alianzas que realizan con
partidos minoritarios de breve duracin, o partidos flash. Despus de la primer eleccin del
regreso de la democracia, los partidos han desistido de presentarse en formulas puras,
buscando canalizar electorados con bases ms amplias.
Los partidos pendulares acuerdan con partidos flash que apuntan a electorados especficos,
de acuerdo a ideologa y clase. Del signo del partido con el que forma la coalicin el
partido tradicional, depende el rumbo poltico que tomara la coalicin.
Al integrarse al gobierno los partidos flash pierden autonoma, y en muchos casos sus
electorados los abandonan por avalar las prcticas polticas a las que los partidos
pendulares y sus votantes estn acostumbrados.
Si el gobierno tiene xito la coalicin contina, y si fracasa el partido tradicional desecha al
minoritario y busca una nueva posicin. En esta dinmica, los partidos pendulares oscilan
de derecha a izquierda, llevndose puestos en esos movimientos a los partidos flash, que
emergen, crecen prometedoramente, y desaparecen sin poder anclarse en el sistema
poltico.

Un ejemplo de esto son las coaliciones PJ-UCeD y UCR-FREPASO en los aos 90.
Ambas fueron tiles para llevar o mantener a partidos pendulares en el poder y, al mismo
tiempo, las experiencias liquidaron las chances de los partidos flash de continuar
representando las posiciones de derecha o de centro-izquierda, respectivamente. En las
ltimas elecciones la coalicin del PJ en el Frente Para la Victoria y la del a UCR en la
alianza Cambiemos muestran a los mismos partidos pendulares ubicados en lugares
opuestos del tablero ideolgico.
En sntesis, la pendularidad de los partidos tradicionales fagocita las trayectorias de los
partidos emergentes, lo que genera una volatilidad de partidos que no le permite al
electorado generar los atajos informativos de los que hablamos al principio del trabajo.

4. Un recorrido por las ltimas elecciones

En su impecable texto Los hurfanos de la poltica de partidos, Juan Carlos Torre realiza
un recorrido cronolgico de las elecciones del peronismo y el radicalismo de 1983 en
adelante, para buscar una explicacin a la crisis de representacin en que se sumerge el
sistema poltico argentino a partir del 2001. Haremos un repaso por ese recorrido,
agregando las ltimas elecciones y sumando la perspectiva de las alianzas electorales entre
los partidos pendulares y flash, y ubicaremos los distintos posicionamientos en el esquema
que diagramamos a partir de los escritos de Ostiguy.
Con el regreso de la democracia, la UCR y el PJ reaparecieron en la poltica formal
argentina y se disputaron con mucha vitalidad las elecciones a presidente del 83. Las
elecciones estaban dominadas por los dos partidos pendulares, uno de la opcin de lo alto
y otra de lo bajo, y con el mantenimiento de ambas opciones electorales con porcentajes
de voto altos, se comenz a pensar a la poltica argentina como bipartidista. La UCR gan
las elecciones con consignas de centro-izquierda, pero con sus medidas econmicas se fue
moviendo gradualmente a la centro-derecha, por lo que podramos ubicarla en ese periodo
como una fuerza de centro en lo alto del esquema poltico.

Para fines de la dcada, nuevos partidos haban completado las posiciones especficas
vacantes, entre ellos estaban el Partido Intransigente (PI), una escisin del radicalismo que
ocupaba la posicin de centro-izquierda, y la Unin de Centro Democrtica (UCD) que
constitua una oferta poltica para la centro-derecha. Todas de lo alto. En el sector de lo
bajo el PJ ocupaba un muy ancho espectro por la multiplicidad de opciones ms de
izquierda o derecha que se disputaban el liderazgo del PJ despus de la derrota del 83. A
su derecha se ubic el Movimiento por la Dignidad Nacional (MODIN), una fuerza fundada
por ex militares, de carcter extremadamente nacionalista. En la izquierda alta, se mantiene
la siempre atomizada izquierda argentina, sin relevancia electoral.

Grfico 1. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

A partir de la eleccin del 89, empez una poca en la que los partidos nuevos adquirieron
mayor relevancia. La crisis inflacionaria del fin de la dcada debilit a la UCR, y las
inditas internas en el PJ dejaron un peronismo renovado. En esa eleccin, el PI opt por
apoyar a Menem, que sostena un discurso tpicamente peronista direccionado hacia el
campo popular. Pero ya en el poder, el PJ de Menem le abri la puerta a la UCeD
conformando una coalicin de gobierno. El giro a la derecha de Menem fue un duro golpe
para los sectores de izquierda que lo apoyaban. En lo bajo, un sector del peronismo
denominado El Grupo de los 8 entre los que se encontraba Carlos Chacho lvarez,
dej el PJ. En lo alto, el PI qued herido de muerte luego de su acercamiento frustrado al
peronismo y con otras fuerzas progresistas y de izquierda se aglutinaron bajo el liderazgo

de Chacho lvarez en el Frente Grande, todos movilizados en oposicin a Menem y a

sus reformas econmicas. Tras el Pacto de Olivos, en el que Alfonsn acord dejarle a
Menem reformar la constitucin, la UCR sufri una nueva prdida de credibilidad ante la
sociedad, y muchos electores migraron al recin creado Frente Grande en las elecciones
intermedias.
En el 95, Bordn tambin abandona el PJ, crea el partido PAIS y lo integra a una coalicin
con el Frente Grande. El nuevo frente (FrePaSo) se presenta a las elecciones nacionales y
obtiene el segundo lugar, detrs de la coalicin entre el PJ y la UceD de Menem, que pese
a sus reformas neoliberales no haba perdido su base popular. La UCR queda relegada a un
indito tercer lugar, y el FePaSo se percibe como una alternativa con futuro, los tiempos de
bipartidismo parecan dejados atrs.

Grfico 2. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

En las elecciones legislativas del 97 la UCR y el FrePaSo forman una coalicin (La
Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educacin, o simplemente La Alianza) con la
esperanza de romper con la hegemona menemista. La Alianza, que abarca el centro y la
centro-izquierda alta, logra superar al PJ por ms de 10 puntos. La UCR vuelve a pensar en
llegar al poder. Tambin surge un nuevo partido, Accin por la Repblica, liderado por
Domingo Cavallo, ex ministro de economa de Menem y mentor de las reformas
neoliberales. APR emergi para llenar el espacio de la UCeD, a la derecha de lo alto,

apuntando a un electorado ms puro y descontento ms con las formas que con las
reformas del presidente Menem.
En las presidenciales del 99, La Alianza gana la presidencia, con el radical De la Ra
como candidato a presidente y a Chacho lvarez de vice, y los cientistas polticos
reviven la idea de un sistema bipartidista. En segundo lugar queda el PJ con Duhalde como
candidato, ya sin la UCeD y volviendo a la apelacin del electorado histrico del
peronismo, y en tercer lugar Cavallo con su partido de centro-derecha APR. La UCeD,
usada y descartada, desaparece del mapa nacional.

Grfico 3. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

La Alianza enfrent un estancamiento econmico y tuvo graves problemas de

gobernabilidad, lo que llev a la renuncia de su vicepresidente Chacho lvarez,
rompiendo la coalicin gobernante. De la Ra recurri a la incorporacin de Cavallo como
Ministro de Economa para hacer frente a los problemas econmicos, y el gobierno de La
Alianza comenz a moverse hacia el espacio de la centro-derecha alta. Estos dos hechos (la
salida de lvarez y el ingreso de Cavallo), marcaron el final del FrePaSo y de APR, los dos
a manos de la UCR.
La crisis econmica del 2001 le puso punto final a la presidencia de La Alianza. La
renuncia de De la Ra dej una UCR agonizante y desacreditada ante la sociedad, siendo el
segundo gobierno consecutivo que no pudieron completar. La radical Elisa Lilita Carri

ya haba abandonado el partido y creado Accin para una Repblica de Iguales (ARI),
propuesta que llenaba la opcin vacante de centro-izquierda alta. Por su lado Ricardo Lpez
Murphy, otro radical desertor, cre el espacio Recrear para el crecimiento (Recrear), que
ocupaba el espacio de la centro-derecha alta. Todo el espectro bajo segua dominado por el
peronismo, que pareca haber sido menos afectado por la crisis del 2001 (Torre, 2003), y
presentaba diversas opciones electorales para el 2003. El peronismo de centro-izquierda,
encarnado por Nstor Kirchner, y el de centro-derecha representado por Carlos Menem,
pasaron a una segunda vuelta, en la que Menem decidi no participar.

Grfico 4. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

En las elecciones del 2007, el PJ conducido por Kirchner llega a una nueva victoria de la
mano de una coalicin que inclua a movimientos sociales, organizaciones sindicales,
activistas de derechos humanos, grupos piqueteros, y a radicales de centro-izquierda en
bsqueda de un movimiento transversal. La coalicin liderada por Cristina Fernndez de
Kirchner ocupaba gran parte del espectro bajo y una porcin de la izquierda alta seducida
por las polticas de derechos humanos, el desendeudamiento y el saneamiento del Poder
Judicial que haba llevado adelante Kirchner. En segundo lugar qued la Coalicin Cvica
(CC), una fuerza compuesta por la UCR, el ARI, el GEN (otro desprendimiento radical
progresista), y el PS. La CC constitua la propuesta para los electores de centro-izquierda
alta. El frente UNA, con radicales, peronistas disidentes y un plan desarrollista armaba una
coalicin de centro; y la centro-derecha estaba representada con la oferta del partido

Recrear. Completaba el mapa poltico Rodriguez Sa, que con peronistas ortodoxos y
actores del interior disputaba el espacio de la centro-derecha baja con el Frente de Justicia,
Unin y Liberacin (FreJULi).

Grfico 5. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

Para el 2011 la coalicin kirchnerista haba sumado a sus filas a multiplicidad de

agrupaciones, militancia juvenil, activistas de diversidad, y polticos de diversos partidos
que se acercaron luego de la crisis con el campo del 2008. Nuevamente gana las elecciones
generales dejando en segundo lugar al Frente Amplio Progresista (FAP). El FAP, que
reuna al PS, el GEN y otros partidos menores se posicionaba en el mismo espacio del
espectro en que se ubicaba la CC, pero con menor xito electoral, slo el 17% de los votos.
La CC, renombrada como CC-ARI, comenzaba a virar gradualmente a la centro-derecha.
La UCR volva a presentarse individualmente con el hijo de Alfonsn como candidato,

ocupando el espacio de centro alto. La centro-derecha baja repeta la propuesta de

Rodriguez Sa, esta vez con la alianza Compromiso Federal. Tambin Duhalde se
presentaba como el peronismo disidente, en una propuesta de centro y centro-derecha baja,
que tambin logr capitalizar votos de lo alto.

Grfico 6. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

En las ltimas elecciones presidenciales de 2015, el PJ-FPV mantuvo su oferta de las

elecciones anteriores. Oponindose, surgi el frente Cambiemos, conformado por la
UCR, Propuesta Republicana (PRO) y la CC-ARI. El PRO es una propuesta de centroderecha que naci con la crisis de representacin del 2001 y fue creciendo en las sucesivas
elecciones municipales, legislativas y provinciales, hasta constituirse como la gran

oposicin al kirchnerismo. La coalicin de Cambiemos logr ocupar gran parte del espectro
de centro y centro derecha alto. La conformacin del FAP se repiti, esta vez bajo el
nombre de Progresistas, ocupando el mismo espacio en el espectro. El peronista con
orgenes en la UCeD Sergio Massa, compiti como candidato del frente Una Nueva
Argentina (UNA) presentndose como la ancha avenida del medio: la alternativa entre el
FPV y Cambiemos. UNA, que obtuvo el tercer lugar, ocupa el espacio de centro bajo y
centro derecha-alta. Compromiso Federal se mantuvo en la centro-derecha baja.

Grfico 7. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

Las elecciones tuvieron la particularidad de pasar a una segunda vuelta entre el FPV y la
alianza Cambiemos, generando un nuevo mapa poltico en donde una coalicin de centroizquierda y otra de centro-derecha se disputaron al electorado mano a mano.

Grfico 8. Elaboracin propia, tomando como base el texto de Pierre Ostiguy

En este escueto recorrido que abarca las ltimas tres dcadas de democracia, podemos
encontrar algunas constantes y variables que nos ayudan a poner en prctica lo desarrollado
y sacar algunas conclusiones.
5. Breves conclusiones
Ni la UCR ni el PJ ocupan posiciones especficas (puntos rgidos) en el espectro poltico
argentino, si no que ocupan espacios. En el caso del PJ ocupa un ancho espacio, de
izquierda a derecha en la dimensin baja del sistema partidario. La UCR por su parte ocupa
tambin un espacio ancho pero en la dimensin alta, y mucho ms acotado. Mientras el PJ
mantiene una alta cohesin en sus propuestas electorales eleccin tras eleccin, la UCR se
presenta habitualmente dividida en diversas opciones de centro-izquierda, centro y centroderecha. Los posicionamientos polticos de estos partidos van variando pendularmente de
centro-izquierda a centro-derecha, dependiendo de la alianza momentnea con terceras
fuerzas.
En estas alianzas, los partidos pendulares fagocitan a las terceras fuerzas, dejando posturas
especficas del espectro ideolgico sin propuestas de representacin. Los espacios vacos
que dejan estos partidos flash tienden a ser ocupados, y las propuestas, dirigidas casi

siempre a votantes de clase media, se van sucediendo. Esa volatilidad partidaria dificulta la
fidelizacin de algunos miembros de la sociedad al sistema de partidos, y la creacin de
atajos informativos que estabilicen el sistema.
Como desarrollamos a largo del trabajo, nuestro sistema de instituciones polticas tiene dos
problemas. El primero un arco poltico que, segn la perspectiva europea, est desordenado,
y que Ostiguy ayuda a ordenar con su esquema bidimensional. El segundo problema es la
volatilidad partidaria, que propusimos explicar por la interaccin de los partidos pendulares
y flash y sus consecuencias sobre el sistema de partidos.
Sin embargo, aunque encontramos una posible explicacin al problema, el mismo sigue
all. La pregunta ahora es: cmo resolverlo?

6. Dos grandes coaliciones una posible solucin?

El ensayo de solucin que proponemos tiene a las coaliciones como protagonistas. Se
tratara de la conformacin de dos grandes alternativas electorales, una sesgada a la centroizquierda y a lo bajo, que rena a todas las preferencias progresistas y populares; y otra
sesgada a la centro derecha y a lo alto, que aglutine las posiciones ms liberales y
formalistas.
Cada coalicin debera tener como ncleo duro a un partido con arraigamiento territorial y
peso electoral, pero prestando atencin a los partidos minoritarios y agrupaciones
adherentes para garantizar su funcionamiento y futuro. Las coaliciones deben mantenerse
como opciones estables, que permitan la fidelizacin de los votantes y una
retroalimentacin constante: la identidad de cada una se refuerza con la referencia opuesta.
Al reducir la oferta electoral, las dos coaliciones polarizadas permitiran mejores niveles de
alternancia, reequilibrando el sistema poltico que histricamente fue dominado por las
opciones peronistas. Otro beneficio sera el de resolver las disputas intrapartidarias sobre
virajes ms a la izquierda o a la derecha, los posicionamientos estaran tomados con mayor
claridad.

El ltimo ballotage forz una situacin bastante cercana a lo que estamos planteando. El
triunfo de Cambiemos puede abrir la puerta a una reconfiguracin del sistema poltico
argentino. Esta reconfiguracin depende de varios factores. En primer lugar de la
supervivencia del FPV fuera del poder y su presentacin junto al PJ en las futuras
elecciones. En segundo lugar del xito del gobierno de Cambiemos y de la
institucionalizacin del frente, que implicara que el PRO no se convierta en un nuevo
partido flash. En tercer lugar, el peronismo y el radicalismo deberan evitar
reordenamientos en el esquema ideolgico, y esas coaliciones deberan sumar al resto de
los partidos y actores polticos con relevancia electoral.
El xito de estas coaliciones permitira la cristalizacin de los atajos informativos de los
que hablaba Torcal: si son votantes que se guan por lo programtico, podrn elegir entre la
alternativa ms de izquierda o de derecha, si son votantes que se guan por la identidad
sociocultural, podrn elegir entre la opcin sesgada a lo alto o la sesgada a lo bajo.
El bipartidismo coalicional o bialiancismo (Camou, 2003), posibilitara un sistema de
partidos ms ordenado y estable, o sea institucionalizado, y un sistema poltico ms
saludable. Todo esto, claro, sin la necesidad de destruir Argentina y volverla a armar a
imagen y semejanza del modelo Europeo.

7. Bibliografa
Sartori, G. Partidos y sistema de partidos, 1976.
Panebianco, A. Modelos de Partido, 1990.
Ostiguy, P. Peronismo y Antiperonismo: bases socioculturales de la identidad poltica
Argentina, 1997.
Malamud, A. Acerca del radicalismo, su base social y su coalicin electora, 1997.
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La irrupcin de Cambiemos en el escenario poltico argentino:

Una nueva derecha o la redicin del liberalismo clsico?

Martn Astarita (UBA astaritam@gmail.com)

Sergio De Piero (UBA/FLACSO/UNAJ depiero@flacso.org.ar)

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
Mesa redonda: Nuevos escenarios de la democracia Argentina: actores y proyectos

Resumen
Una de las grandes novedades de la poltica argentina reciente es el triunfo de un partido de
centro-derecha, la Coalicin Cambiemos, a travs del voto popular. Queda atrs una
historia signada por la recurrencia a golpes de Estado o, en su defecto, la cooptacin de
partidos populares (PJ y UCR), como va de acceso al poder para este espacio poltico
ideolgico.
En un contexto democrtico en el que necesariamente los mecanismos consensuales deben
predominar por sobre los coercitivos, esta novedad implica y exige a la coalicin
gobernante, entre otras cosas, desplegar una estrategia discursiva con la cual obtener
apoyos ms amplios de lo que puede considerarse su base social especfica, reteniendo en
apoyos, los votos obtenidos en noviembre de 2015. Es en virtud de esta novedad y sus
implicancias que suele denominarse al macrismo como la nueva derecha.
Este trabajo tiene por objetivo analizar los primeros pasos en la construccin de un relato
por parte del gobierno del Presidente Mauricio Macri. Concretamente, apunta a indagar en
los principales ejes con los que busca interpelar a distintos sectores sociales, y cules
aspectos pueden considerarse como innovadores respecto del tradicional discurso de la
derecha en el sistema poltico argentino y cules, en cambio, representan ms bien una
continuidad.

1. Introduccin

Una de las grandes novedades de la poltica argentina reciente es el triunfo a nivel nacional
de una fuerza poltica de centro-derecha, la Coalicin Cambiemos, a travs del voto
popular. Con la asuncin de Mauricio Macri a la Presidencia de la Nacin, queda atrs una
historia signada por la recurrencia a golpes de Estado o, en su defecto, la colonizacin de
partidos populares, como va de acceso al poder por parte de este espacio polticoideolgico.

La ausencia de una fuerza poltica de derecha, liberal clsica, con capacidad para ganar
elecciones, ha sido una nota distintiva del sistema partidario argentino. Este rasgo, sumado
a la falta de un partido de centro-izquierda, socialdemcrata, han alejado a nuestro modelo
partidario del patrn bipolar derecha-izquierda que caracteriza a las principales
democracias europeas e incluso de la regin.

La capacidad del macrismo para torcer la historia marcada por estos antecedentes invita a
reflexionar sobre la naturaleza de su proyecto poltico. En qu medida representa una
novedad como orientacin poltico-ideolgica? Se trata de una nueva derecha o es una
reedicin del clsico liberalismo argentino, pero ahora poderoso electoramente? Estos
interrogantes sern abordados a travs de la indagacin de dos ejes fundamentales
conectados entre s: la concepcin del Estado y la relacin con los empresarios. Segn
mostraremos a lo largo del estudio, en ambos ejes es posible identificar algunos rasgos en
comn que el macrismo, en estos primeros meses de gobierno, comparte con la derecha
ms clsica argentina, y otros elementos que lo distinguen y lo transforman en una
novedad.

Aunque la fuerza liderada por Mauricio Macri naci a principios de siglo XX, y gobierna la
Ciudad de Buenos Aires en forma ininterrumpida desde hace ms de ocho aos, a lo largo
de este trabajo se priorizar en el anlisis lo dicho y hecho en el perodo comprendido entre
la campaa electoral presidencial 2015 (julio de 20153) y los primeros seis meses de gestin
en el gobierno nacional (junio de 2016). Este recorte temporal se justifica teniendo en

Oficialmente, la campaa electoral para las Primarias Abiertas, Simultneas y Obligatorias 2015 se inici el
10 de julio de ese ao.

cuenta que los dos ejes a abordar (la concepcin del Estado y la relacin con los
empresarios) adquieren un significado particular en el mbito nacional, distinto al del
mbito local porteo.

Adems de esta introduccin, el trabajo se compone otras tres secciones. En la primera de

ellas, se analiza la trayectoria y las distintas corrientes de la derecha en Argentina a lo largo
del siglo XX. A continuacin, la tercera seccin se integra con dos partes fundamentales: en
una se indaga en la concepcin del Estado que tiene el macrismo; y en la segunda parte, la
relacin con los empresarios. Finalmente, en la cuarta seccin, se ofrecen algunas
conclusiones preliminares.

2. Trayectoria y corrientes de la derecha poltica en Argentina

Uno de los ejes fundamentales en torno al cual los sistemas partidarios fueron clasificados y
ordenados tradicionalmente ha ido el de derecha-izquierda. Torcuato Di Tella seala que
estos conceptos deben analizarse en dos niveles: el de la ideologa y el de las clases
sociales. Bsicamente, la derecha representa la forma de pensar y sentir de los
responsables de dirigir la produccin, y la izquierda expresa los puntos de vista de los
trabajadores y de quienes se preocupan por la justicia social (Di Tella, 2015: 18).

Otra manera de aproximarse a esta distincin es en funcin de los valores privilegiados. Se

dice habitualmente que la derecha prioriza la libertad antes que la igualdad, y que la
izquierda propone una relacin exactamente inversa. De ello tambin se derivan las
distintas posiciones respecto de la relacin entre Estado y mercado. Para la derecha, al
menos en su versin liberal, el mercado debe ser el principal sino el nico asignador de
recursos en una sociedad, mientras que la izquierda reclama una presencia mayor del
Estado.

Como fuera dicho en la introduccin, el sistema partidario argentino no se ha ordenado tan

claramente en torno a esta bipolaridad. En efecto, la nota distintiva de nuestro sistema
partidario es la ausencia, al menos durante todo el siglo XX, de un partido de derecha,
liberal clsico, y su contraparte socialdemcrata, de centro-izquierda. Se adujeron distintas

razones para explicar esta particularidad, desde la pereza de las clases dominantes, que
prefirieron la va expeditiva de los golpes militares antes que construir una fuerza
hegemnica propia, hasta el fuerte componente inmigratorio de las clases sociales
fundamentales (clase obrera y burguesa), incapaces por ello de dar sustento a las fuerzas
polticas antedichas (Di Tella, 2015). El surgimiento del peronismo a mediados de siglo
pasado, y la antinomia que gener a partir de entonces, se convirti tambin en un elemento
de fundamental importancia que explica y a la vez demuestra lo peculiar del caso argentino.

En suma, y en lo que reviste mayor inters para nuestro trabajo, las fuerzas de orientacin
ideolgica de derecha han sido electoralmente dbiles en nuestro pas y debieron recurrir
histricamente a los golpes de Estado o a la colonizacin de los partidos populares (PJ y
UCR) para acceder al poder e influir en la toma de decisiones.

Al menos desde fines del siglo XIX y a lo largo del siglo siguiente, la derecha en nuestro
pas se ha vinculado con las ideas del liberalismo econmico, combinadas con el
conservadurismo poltico y cultural. Sin embargo, y como sucede con el concepto de
izquierda, hemos conocido en el sistema poltico algunas variaciones de la cuestin.

Para simplificar este anlisis, tomaremos dos variables que nos permitan arribar a las
experiencias de derecha ms relevante en la historia argentina. La primera variable se
centra en el contenido ideolgico de la propuesta poltica: esto es, el orden general que se
propone para la sociedad y el Estado; la segunda, en su expresin metodolgica, es decir las
formas de intervencin poltica.

Sobre las variantes ideolgicas en la derecha, es posible identificar tres vertientes: la

liberal, la conservadora y la nacionalista. Las tres, indudablemente, no solo tienen
significados distintos sino que implican universos distintos. La matriz liberal estuvo
claramente vinculada con las expresiones econmicas del libre cambio (siglo XIX) o pro
mercado (siglo XX y XXI); las conservadoras, aunque podan adherir a los principios del
liberalismo econmico, tuvieron a la vez expresiones patrimonialistas y an pro
intervencin estatal en algunas reas de la economa; su densidad, estaba dada por el orden

conservador social, expresado en las jerarquas. Finalmente, el nacionalismo tambin se

expres en la derecha, con crticas al orden liberal burgus, pero defendiendo una
sociedad estamental.

Ahora bien, por las propias caractersticas del sistema poltico argentino, que sufri la
intervencin militar durante buena parte del siglo XX, estas corrientes ideolgicas, tuvieron
distintas expresiones polticas. La metodologa, las formas de intervencin, fueron desde la
competencia democrtica electoral (incluyendo en algunos tramos el fraude), como as
tambin la accin autoritaria estatal, a travs de los golpes de estado, y el uso de la
violencia como herramienta poltica desde la sociedad civil.

El siguiente cuadro nos presenta la propuesta de anlisis, con algunos ejemplos:

Derecha
Ideologa
Liberal

Metodologa

Democrtica

Autoritaria

Conservadora

Nacionalista

PAN

Concordancia

Azul y Blanco

UCeDe

Conservador

Modin

Accin para la

Provinciales

Repblica

Fuerza Republicana

Libertadora

Revolucin Argentina

Grupos golpe del 43

(Aramburu)

(Ongana)

Libertadora

Revolucin Argentina

(Lonardi)

(Lanuse)
Violenta

PRN

PRN

Liga Patritica
Tacuara
Triple A

Los ejemplos que presentamos son, desde luego discutibles, no por su pertenencia a la
derecha, sino por la ubicacin en las subcategoras utilizadas para cada caso. Pero nuestra

intencin no es tanto definir de manera taxativa la pertenencia a esos espacios de modo

inamovible, sino resaltar la idea de que la derecha ha tenido en la historia argentina
diferentes expresiones que incluso pueden ser contradictorias entre s4. A la vez, aunque no
pudo constituirse nunca como partido orgnico y estable, la derecha ha logrado intervenir
en el sistema poltico argentino de manera casi constante, tanto en tiempos de gobiernos
civiles como militares. Desde el retorno a la democracia en 1983, asimismo, se han
sucedido expresiones de derecha con pretensiones electorales en las tres dimensiones
ideolgicas que sealamos, aunque sus alcances electorales fueron limitados hasta la
llegada del PRO.

Estos antecedentes encuentran a Propuesta Republicana (PRO) como fuerza emergente en

el inicio del siglo XXI. Como sostienen Bellotti, Vommaro y Morresi (2015), el PRO nace
tambin como una fuerza fruto de la crisis del sistema poltico que estalla a fines del ao
2001. En este sentido, puede observarse que en su conformacin confluyen tanto las
tradiciones de la derecha argentina, como los hechos histricos del 2001 y la crisis desatada
en el sistema poltico y en el de las representaciones. Es transparente que el PRO se aleja de
cualquier construccin nacionalista; ha evitado la pronunciacin de la palabra patria hasta
el extremo5. No existe en el discurso presidencial referencias relevantes al concepto de
Nacin. S, en cambio, ha sido persistente en sealar (y en obrar polticamente en
consecuencia) que es el mercado el mejor asignador de los recursos, que el deber del Estado
es crear las condiciones para atraer a los capitales y que los impuestos deben reducirse. As
puede rastrearse cules tradiciones de la derecha emergen en los fundamentos del
macrismo, y observar que los principios liberales, como primaca del orden econmico, y
ciertos rasgos conservadores sobre lo poltico y lo social, se presentan en los discursos, pero
tambin en algunas de las polticas pblicas llevadas a cabo en este breve lapso de
gobierno, como ya veremos.

Por caso la dictadura del Proceso, clausur la revista nacionalista de derecha, Cabildo. Los mltiples
partidos de derecha conducidos por militares retirados en los 90, no encontr alianzas con otros sectores de la
derecha como la UCeDe (y ni siquiera entre ellos mismos).
5
En la jura presidencial, Macri reemplaz la palabra patriotismo por honradez.

Por otra parte, es necesario recordar que el gobierno es encabezado por la alianza
Cambiemos, compuesta tambin por la Unin Cvica Radical (UCR) y la Coalicin Cvica
(CC). Estn presentes sus tradiciones polticas en el discurso y en las acciones del
gobierno del ingeniero Macri? Pilares como republicanismo o institucionalidad, mentados
reiteradamente en la campaa presidencial en particular por los espacios polticos recin
mencionados, no parecen ser elementos constitutivos de las polticas pblicas desplegadas
por Cambiemos en el gobierno. La coalicin que fue exitosa en la lucha electoral, una vez
en el gobierno, como era de esperar, fue capitalizada por el macrismo quien le impone su
impronta, y desarrolla esta novedad poltica que vive la Argentina: un partido identificado
con la derecha, llega al poder a travs del voto popular. En lo que sigue, analizaremos como
a travs de las polticas llevadas a cabo y el discurso, Cambiemos, construye su perfil
poltico e ideolgico.

3. El macrismo, la nueva derecha argentina?

Como ya indicamos, dos planteos centrales no ocupan en estas lneas: hasta qu punto
Cambiemos significa una nueva derecha? Qu elementos de continuidad y diferenciacin
se pueden encontrar respecto de la derecha tradicional en nuestro pas?

Para responder a estos interrogantes, hemos seleccionado dos ejes principales: la

concepcin del Estado y la relacin con los empresarios. Ambos resultan cruciales para
cualquier organizacin partidaria que se ubica a la derecha del espectro ideolgico. En
efecto, retomando la definicin de Di Tella, una fuerza con esta orientacin defiende los
intereses y la manera de pensar de quienes dirigen la produccin y, al mismo tiempo,
prioriza la libertad por sobre la igualdad, por lo que, a priori, promueve que sea el mercado
y no el Estado el principal regulador de los equilibrios sociales.

Pues bien, llama la atencin que, tanto en la campaa electoral como en los primeros seis
meses de gestin, no se percibe en la coalicin Cambiemos una prctica anti-estado, lo que
marca una diferencia respecto no solo de lo que se espera de un partido de centro-derecha
sino tambin de otras experiencias recientes en nuestro pas, como, por ejemplo, el
menemismo. Ms curioso an es que sin caer en el anti-estatismo, el actual gobierno

promueve y reivindica al mercado, en consonancia con los preceptos fundamentales del

liberalismo clsico. Como intentaremos demostrar a continuacin, creemos que el
macrismo estimula un Estado a medida de las necesidades del capital, especialmente de su
franja ms concentrada. Es decir, la intervencin estatal se justifica en todos aquellos
lugares y sectores donde pueda servir para ampliar la capacidad de los distintos mercados y
potenciar los mbitos de rentabilidad empresarial. Con este prisma, puede explicarse la
paradoja de que la estructura burocrtica del Estado nacional se viera ampliada a partir de
diciembre de 2015 y, al mismo tiempo, muchos de los controles e intervenciones estatales
sobre el capital privado se hayan eliminado o reducido.

En funcin de lo dicho, este primer eje se conecta con el segundo, el de los empresarios. El
macrismo concibe a los empresarios como los protagonistas fundamentales de la vida
econmica, social, poltica y cultural argentina. Macri mismo es un empresario que decidi
dedicarse a la actividad poltica formal, y es acompaado por una gran cantidad de CEOS
y dirigentes empresariales en su gestin. Sus principales medidas de gobierno reconocen en
el empresariado y la inversin privada el motor fundamental para el despegue econmico.
No solo eso. Como se mostrar ms adelante, la lgica en el accionar estatal est
determinada, en buena medida, por el reparto de reas a distintos CEOS y representantes
de las principales fracciones del capital, con la posibilidad de que ello redunde, en un
futuro, en una prdida de coherencia colectiva, imprescindible para un buen
funcionamiento estatal.

4. La concepcin del Estado en el macrismo

El macrismo no tiene una concepcin anti-estatal. Al respecto, durante la campaa
electoral, en repetidas ocasiones, el propio Macri ha sealado la necesidad de tener un
Estado presente. Contradicindose incluso con sus propias posturas anteriores, como
candidato presidencial sostuvo que iba a mantener en manos del Estado la petrolera YPF
(se trata en rigor de una asociacin en la que el Estado argentino posee la mayora

accionaria), Aerolneas Argentinas y el sistema jubilatorio. De igual modo, se comprometi

a conservar y ampliar planes sociales como la Asignacin Universal por Hijo (AUH)6.

Legtimamente, se puede pensar que estos posicionamientos respondieron ms a una

necesidad electoral circunstancial que a una conviccin poltica. En efecto, distintas
encuestas han mostrado que existe una clara mayora ciudadana a favor de las medidas
mencionadas. Ms en general, estudios de opinin indican que existe un amplio consenso
social sobre la necesidad de que el Estado tenga un rol activo en asegurar el bienestar
ciudadano7.

Sin embargo, al menos en estos primeros seis meses de gobierno, aquellas promesas de
campaa se han respetado mayormente (no hubo privatizaciones y se ampli la base de
beneficiarios de la AUH). No solo eso. Una serie de indicadores adicionales confirman que
no existe una orientacin anti-estatal en el macrismo.

4.1. Primer indicador: la nueva estructura del Estado

El gobierno de Macri ha aumentado la cantidad de Ministerios, Secretaras y Subsecretaras
de la Administracin Pblica Nacional, en comparacin con la ltima gestin de Cristina
Fernndez.

Cuadro 1. Comparacin Ministerios, Secretaras y Subsecretaras (2015-2016)

Uno de los discursos proselitistas de Macri con mayor repercusin fue el que brind el domingo 19 de julio,
tras el ajustado triunfo de Horacio Larreta en el ballotage porteo. En esa ocasin, Macri sostuvo que, en caso
de acceder a la Presidencia, iba a mantener en manos del Estado a YPF, Aerolneas Argentinas y al sistema
jubilatorio; adems, dijo que era necesario conservar planes sociales como la AUH. Aunque hubo consenso
entre los analistas sobre el giro discursivo que implicaba esta postura, lo cierto es que a partir de entonces se
repitieron similares expresiones a lo largo de la campaa.
7
Un estudio realizado por la consultora Ibarmetro (2015) arroj entre sus principales conclusiones que 8 de
cada 10 consultados son partidarios de un Estado activo. Guarismos similares se desprenden de un trabajo de
Ipsos Mora y Araujo el ao anterior (2014) y de otro de Poliarqua (2011). Estudios que toman plazos ms
extensos en referencia a la primera dcada del siglo XXI, van en la misma direccin (Pinto y Flisfisch; 2011)

CFK

Mauricio

Aumento

Aumento

Macri

En N

En %

Ministerios

18

22

27,5%

Secretaras

69

84

15

121,7%

Subsecretaras

105

203

98

193,3%

Total

192

309

117

160,9%

Fuente: elaboracin propia en base a CIPPEC (2016)

En el cuadro 1, se observa en todos los casos un claro incremento en los denominados

cargos directivos/polticos, tanto para los Ministerios, como para las Secretarias y las
Subsecretaras. Entre las novedades, se destacan la conformacin del Ministerio de
Modernizacin (exista antes una Subsecretara de Gestin y Empleo Pblico; actualmente,
el nuevo Ministerio se compone de 4 Secretaras y 9 Subsecretaras) y el Ministerio de
Produccin (con 5 Secretaras y 13 Subsecretaras), es decir, dos reas que, as fortalecidas,
contraran las expectativas de lo que podra esperarse de un partido de centro-derecha,
liberal.

Esta proliferacin de cargos polticos, adems de evidenciar que no existe en el macrismo

una proclividad a reducir el tamao del Estado, invita a reflexionar sobre sus causas. En tal
sentido, a modo de hiptesis, es posible postular que existe una relacin entre la gran
cantidad de CEOS y dirigentes empresariales que asumieron funciones gubernamentales (lo
que se analizar ms adelante) y la creacin y ampliacin de Ministerios, Secretaras y
Subsecretaras. Concretamente, los nuevos cargos pueden constituir el modo en que el
macrismo busc incentivar -mediante altas retribuciones materiales- a personas que en el
sector privado reciben generalmente salarios muchos ms altos que en el sector pblico.

4.2. Segundo indicador: cantidad de empleados pblicos

Los despidos de trabajadores estatales por parte del gobierno macrista han tenido gran
repercusin poltica. Sin embargo, no hubo una reduccin significativa del empleo pblico.
Segn cifras oficiales, entre diciembre de 2015 y abril de 2016 se produjeron un total de
10.921 despidos, lo que representa aproximadamente una merma del 5% del total de
empleados de la APN (alrededor de 217.000 en total). Hay que tener en cuenta, adems,

que en estos meses el nuevo gobierno ha realizado nuevas contrataciones de personal.

Aunque esta informacin no est an disponible, la ampliacin de cargos polticos
analizada en el apartado anterior debera implicar un incremento en la dotacin de
trabajadores, con lo cual el efecto neto de reduccin seguramente sea inferior al 5%.

La comparacin con lo ocurrido durante las presidencias de Carlos Menem resulta

igualmente ilustrativa. Entre 1989 y 1999, el Estado pas de 800.000 empleados a menos
de 300.000 (Oszlak, 2003), es decir, una reduccin cercana al 70%8. Asimismo, la
evolucin del empleo pblico durante el perodo kirchnerista (2003-2015) contribuye a
comprender el punto de partida del macrismo en materia de empleo pblico. En 2003 haba
244.946 empleados en la APN y en 2015 pasaron a ser 375.134, es decir, hubo un
incremento del 53%. Es poco o mucho este incremento? Las evaluaciones pueden cambiar
segn qu punto de referencia se utilice. Por ejemplo, la planta de empleados del PEN en
2015 representaba el 43% de la planta de empleados en 1989. En resumidas cuentas, de
estos datos podemos extraer dos conclusiones, conectadas entre s. La primera es que el
macrismo, al menos hasta el momento, no produjo una reduccin significativa del cuerpo
de trabajadores pblicos. La segunda conclusin es que, si bien durante el kirchnerismo
hubo un incremento en el empleo pblico nacional, no alcanz a revertir la merma que se
haba producido en los aos noventa.
4.3. Tercer indicador. El gasto pblico
El anlisis de esta variable, aunque fundamental para develar el tipo de concepcin estatal
que subyace en el macrismo, posee dificultades por varias razones. La primera, elemental,
es el poco tiempo transcurrido: solo seis meses de gestin impiden formular aseveraciones
concluyentes sobre la materia. En segundo lugar, existe una controversia respecto de cul
ha sido el dficit heredado por el actual gobierno. Durante el discurso de apertura de
sesiones ordinarias del Congreso, el Presidente de la Nacin sostuvo que representaba un
7% del PBI. Sin embargo, este clculo es el resultado de una estimacin peculiar realizada
por el Ministro de Hacienda Alfonso Prat Gay, quien modific la metodologa aceptada
8

Esta reduccin, cabe aclarar, debe ser matizada pues muchos empleados de la APN, producto de las polticas
de descentralizacin, pasaron a depender de las administraciones provinciales. No obstante, la merma de
empleados pblicos en el mbito nacional fue significativa.

internacionalmente (bsicamente, los recursos transferidos al Tesoro por parte del Banco
Central y de la ANSES pasaron a computarse como gastos, y por ende, a engrosar el dficit
fiscal). El desacuerdo es tal que incluso en documentos oficiales realizados por el actual
gobierno, el dficit registrado es sustancialmente menor, del orden del 1.9%9. La tercera
dificultad reside en que la administracin del Presidente Macri ha dispuesto una
modificacin en la forma de medicin del Producto Bruto Interno: al cambiar el ndice de
precios para deflactar a precios constantes el PBI, cambi no solo la estimacin del
producto, sino, consecuentemente con ello, el nivel de dficit10 (De all que inicialmente
Prat Gay diera un nivel ms alto).
Al margen de estas dificultades, los datos indican que en el primer semestre del ao, la
Administracin Nacional casi duplic el dficit financiero, en comparacin con el mismo
perodo del ao 2015: pas de 91.200 millones de pesos a 132.500 millones, lo que
representa un incremento del 45%. De acuerdo con la Asociacin Argentina de Presupuesto
y Administracin Financiera Pblica, en este resultado () influy el fuerte incremento
de los intereses de la deuda (+87% ia.), en tanto que el Resultado Primario mostr un
dficit un 2,6% menor al obtenido en el primer semestre de 2015, y se ubic en el orden de
los $41.500 millones (Asap, 2016).
El discurso oficial, que suele hacer hincapi en la delicada herencia fiscal recibida, no se
condice con lo realizado en los primeros seis meses de gobierno en materia de gastos e
ingresos. Si no se ha producido una mejora en las cuentas pblicas, ello ha sido producto de
dos razones fundamentales: por un lado, el gobierno elimin o redujo algunas fuentes de
ingreso muy importantes (como los derechos de exportacin, las llamadas retenciones); por
otro, no hizo recortes profundos del gasto, en consonancia con lo explicitado incluso por los
propios funcionarios gubernamentales: el ministro de Hacienda suele repetir que la
Argentina debe encarar un proceso de gradualismo fiscal11.

El documento fue elaborado por el Ministerio de Hacienda: http://www.economia.gob.ar/wpcontent/uploads/2016/03/Prensa-Caja-anual-2015-FINAL2.pdf. Para un anlisis en detalle del mismo, ver
Alfredo Zaiat en: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-302704-2016-06-26.html.
10
Este cambio mereci crticas de economistas muy crticos del gobierno kirchnerista y cercanos al actual.
Por ejemplo ver: https://alquimiaseconomicas.com/2016/06/21/los-problemas-de-medicion-del-deficit/
11
Ver, por ejemplo, Elegimos el camino del gradualismo porque es el nico posible:
http://www.lanacion.com.ar/1882574-alfonso-prat-gay-elegimos-el-camino-del-gradualismo-porque-es-elunico-posibe.

4.4. Un nuevo consenso post-Whashington

Cuando se dice que el macrismo es, al igual que el kirchnerismo, un resultado de la crisis
de 2001, no siempre se derivan todas las consecuencias de dicho reconocimiento. Una de
ellas, poco mencionadas, es que asistimos desde entonces a un nuevo clima de poca
signado por la superacin de las visiones puramente anti-estatistas de los aos 90,
plasmadas en lo que dio en llamarse el Consenso de Washington y que oficiaron de gua
para los dos gobiernos de Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999) e incluso de Fernando
de la Ra (1999-2001).

Este nuevo clima no es una excepcionalidad argentina sino que se replica en otras latitudes
y, adems, se expresa en distintos planos: en el poltico, con gobiernos que proponen un
Estado ms activo y regulador, pero tambin en el mbito acadmico. En 2004, el ex FMI y
premio Nobel de Economa, Joseph Stiglitz, resuma acertadamente los nuevos tiempos: Si
existe un consenso en la actualidad sobre cules son las estrategias con ms probabilidades
de promover el desarrollo de los pases ms pobres del mundo, es el siguiente: slo hay
consenso respecto de que el Consenso de Washington no brind la respuesta (Stigitz,
2004).

Sin embargo, al menos en nuestro pas, este nuevo clima de poca, en sus trazos generales,
no signific una vuelta al Estado omnipresente que rigi desde la segunda posguerra
hasta fines de los 80. Los indicadores sobre la evolucin del empleo pblico as lo
demuestran. Ms en general, es posible afirmar que el kirchnerismo no modific
estructuralmente las fronteras Estado-sociedad legadas por la etapa neoliberal. Al respecto,
no hubo una reversin de las polticas privatizadoras. Los casos de YPF, Aerolneas
Argentinas y el sistema jubilatorio, aunque significativos, son excepciones y con una
particularidad: empresas que estaban sumidas en una profunda crisis, producto de malas
gestiones y que tenan un impacto crecientemente negativo en las cuentas pblicas. Hubo
otras empresas, tambin en crisis, donde el Estado retom el control: Correo Argentino,
Aguas Argentinas (AYSA), varios ramales ferroviarios de pasajeros, y la creacin de
ENARSA. A ello hay que agregarle, finalmente, la participacin estatal accionaria en
muchas de las grandes empresas del pas, tras la reestatizacin del sistema jubilatorio.

A pesar de ello, no se registr un cambio sustancial en la cantidad ni en la incidencia de las

empresas estatales en la economa argentina: Las estatizaciones no formaron parte de un
plan diseado para incrementar estratgicamente la presencia del sector pblico en la
economa, como s aconteci en otros pases de la regin, sino que ms bien fueron
respuestas tcticas que se ensayaron en determinadas coyunturas crticas (Gaggero, Schorr
y Wainer, 2014:143). El grueso de las empresas privatizadas en los aos 90
(principalmente de servicios pblicos) no pas, en la siguiente dcada, a manos del Estado.
Asimismo, en 2014, solo dos empresas estatales (ENARSA y Aerolneas Argentinas)
formaban parte de las 200 empresas lderes de la Argentina, a la que habra que agregar
YPF como asociacin (Gaggero y Shorr, 2016).

Aunque resulta difcil calificar una etapa tan larga como heterognea, en trminos generales
se puede decir que en lo que s se observan diferencias del kirchnerismo con respecto a la
dcada del 90 es en los mayores controles, regulaciones y limitaciones que el Estado
estableci sobre el sector privado. De hecho, fue por incumplimientos contractuales
reiterados que algunas empresas privatizadas pasaron a manos del Estado en el perodo
2003-2015 (Aguas Argentinas, Correo Argentino, Aerolneas Argentinas).

Estas aclaraciones deben permitir calibrar mejor lo que representa el nuevo gobierno de
Mauricio Macri y su relacin con el Estado. El macrismo no es una vuelta a los 90, porque
no se encuentra frente a una estructura econmica como la que exista en 1989 (decenas de
empresas estatales, por caso). Pero dentro de este cuadro general, es posible encontrar
diferencias significativas en su concepcin del Estado, en comparacin con el
kirchnerismo. En tal sentido, existen muchas reas y funciones que el macrismo intenta
reestructurar (o ya lo hizo) y que en conjunto moldean un Estado diferente al de la etapa
precedente. Como se mostrar a continuacin, muchas de las principales medidas
gubernamentales tomadas en los primeros seis meses de gestin tienen como punto en
comn la pretensin de liberar de trabas y regulaciones estatales a distintos mercados y
sectores econmicos del capital.

Eliminacin del Cepo Cambiario (se puso fin, o bien se morigeraron, distintas
restricciones para la compra y venta de divisas en el mercado cambiario).

Baja y/o quita de retenciones a los principales productos agropecuarios (maz, soja,
trigo, carne, etc.).

Eliminacin de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importacin.

Eliminacin de los Registros de Operaciones de Exportacin.

Eliminacin del encaje del 30% sobre el ingreso de divisas del exterior.

Anulacin de la restriccin para la compra de Letras y Notas del Banco Central.

Eliminacin de retenciones a las exportaciones industriales.

Eliminacin de retenciones a la minera.

Reduccin de impuestos a autos de alta gama.

Desregulacin el sistema energtico e hidrocarburfero.

Eliminacin de lmites en las tasas de inters activas y pasivas.

Aumento de tarifas en los servicios pblicos del agua, gas, electricidad y transporte.

Como puede verse, aun en un contexto que no es el estatista que lleg hasta fines de los
80, Cambiemos pudo tomar muchas medidas econmicas en pos de deshacer el camino
hecho en la dcada pasada, reduciendo as la presencia estatal en diferentes reas y sectores
de la economa.

5. La relacin con los empresarios

5.1. Modalidades de incidencia empresaria en los asuntos pblicos en Argentina
Histricamente, los empresarios en la Argentina, ya sea en forma individual, a travs de
asociaciones corporativas, o en su defecto, con representantes y cuadros tcnicos propios,
han tenido una influencia decisiva en las acciones gubernamentales. A ello debe agregarse
el hecho de que muchos polticos de carrera que accedieron a puestos claves de gestin han
sido a la vez destacados empresarios, lo cual sugiere que el nexo empresarios-polticos es
complejo y de larga data en nuestro pas, y que muchas veces las fronteras suelen ser
borrosas12.
12

Desde luego la distincin central en este punto es cual de ambas actividades lo han colocado en la esfera
pblica como una personalidad de relevancia, si su militancia partidaria o su posicin como empresario. Pero

Al respecto, el ingreso de personas que ocupan cargos en el gobierno en su carcter de

representantes de un espacio empresarial. Los ministros de economa de todas las
dictaduras fueron hombres vinculados de manera directa al gran capital (con la notable
excepcin del gobierno de facto del general Marcelo Levingston quien design a Aldo
Ferrer). En un exhaustivo trabajo (Ramrez; 2007) se detalla la tensin entre dos grandes
think thank del empresariado local por ocupar espacios y orientar la poltica econmica de
distintos gobiernos desde la dcada de 1960. Se trata de FIEL (Fundacin de
Investigaciones Econmicas Latinoamericanas) y Fundacin Mediterrnea. La primera tuvo
su momento de gloria en la dictadura militar y luego en el gobierno de la Alianza, cuando
Ricardo Lpez Murphy ocup primero el Ministerio de Defensa y luego fugazmente el de
Economa. La Fundacin Mediterrnea tuvo su influencia en la ltima dictadura militar,
pero alcanz un peso decisivo en los 90, cuando uno de sus referentes, Domingo Cavallo,
se convirti en Ministro de Economa; que tuvo su cara de derrota cuando su ministerio se
derrumb con el gobierno de De La Ra en 2001. No es un dato menor que Cavallo y la
Fundacin Mediterrnea obtenan su xito econmico, all donde haba fracasado,
tambin en el gobierno de Carlos Menem, el poderoso grupo empresario Bunge y Born
mediante uno de sus gerentes, Nstor Rapanelli, quien apenas estuvo cinco meses al frente
del Ministerio, sin lograr controlar la inflacin ni el precio del dlar. El mayor grupo
empresario de capital local no logr disciplinar al conjunto de actores del mercado.

Finalmente, una tercera variante, en la Argentina reciente, signific el apoyo sin necesidad
de la participacin directa de representantes de grupos de la burguesa local en polticas
econmicas encaradas por los gobiernos. Fue el caso de los Capitanes de la Industria
(conjunto de empresarias que haban salido fortalecidas luego de la poltica econmica de
la dictadura militar) en el gobierno de Ral Alfonsn, del conjunto del empresariado en los
gobiernos de Menem y de De La Ra, (en particular los ya establecidos grupos
econmicos) y del sector ligado al mercado interno con Eduardo Duhalde y particularmente
en los gobiernos kirchneristas.

la ya clsica distincin weberiana, de carcter negativo (vivir de la poltica o para la poltica), cambia el
sentido en cuanto a en qu esfera, si la poltica o la empresarial, se ha constituido poder.

En los primeros dos casos (el nombramiento de empresarios, o el protagonismo de think

thank) puso en referencia la figura del economista, en tanto se valora su saber tcnico.
Pero la influencia no se detiene en esa dimensin: Una vez que la necesidad tcnica ha
sido aceptada, puede servir de justificacin para prcticas promovidas con otros propsitos
y alcanzar otras areas de inters; a medida que se hacen fuertes, los economistas tratan de
redefinir tambin mbitos de otras agencias gubernamentales, de manera tal que pasen a
depender de ellos, transformndolas en los guardianes que influyen sobre el destino de los
recursos (Ramrez; 2007: 314). Esa capacidad de instalarse en la esfera de gobierno, con
su saber experto, no pocas veces devino de perodos de graves crisis econmicas, que
justificaban intervenciones extraordinarias. El caso del gobierno de Cambiemos se torna
mucho ms interesante por la ausencia de esta situacin de crisis previa, como aval para la
supremaca del tcnico (en este caso los gerentes) a cargo de las principales reas de
gobierno.

5.2. Los CEOS al poder

Ahora bien, el gobierno de Mauricio Macri representa una novedad por la masiva
incorporacin de CEOS y representantes de empresas en distintas reas de conduccin
estatal. Veamos el siguiente cuadro:

Funcionarios en el gobierno de Macri, con trayectorias empresariales previas (hasta

nivel Subsecretarios13)

13

Funcionario

Cargo

Empresa dnde trabaj

Susana Malcorraa

Canciller

Telecom / IBM

Francisco Cabrera

Ministro de Produccin

HSBC

Guillermo Dietrich

Ministro de Transporte

Dietrich

Alfonso Prat Gay

Ministro de Hacienda

JP Morgan

En otros niveles los ejemplos de CEOS y dirigentes empresariales se reproducen y amplan. Por ejemplo, al
frente de Aerolneas Argentinas fue nombrada Isela Constantini (ex General Motors); en Enarsa, Hugo Balboa
(Axion); en la administracin del Fondo de Garanta Social de ANSES, Luis Mara Blaquier (Grupo Clarn y
Goldman Sachs).

Juan Jos Aranguren

Ministro de Energa

Shell

Mario Quintana

Secretario de Coordinacin Interministerial

Farmacity

de la Jefatura de Gabinete
Gustavo Lopetegui

Secretario de Coordinacin de Polticas

LAN

Pblicas de la Jefatura de Gabinete

Luis Caputo

Secretario de Finanzas

JP Morgan y Deutsche
Bank

Miguel Braun

Secretario de Comercio

La Annima

Jos Luis Sureda

Secretario de Recursos Hidrocarburferos

PAN American Energy

Daniel Redondo

Secretario de Planeamiento Energtico

Exxon-Esso

Pablo Popik

Subsecretario de Refinacin y

Axion

Comercializacin
Sebastin Kind

Subsecretario de Energas Renovables

Pan American Energy

Gabriel Castelli

Secretario de Coordinacin del Ministerio de

Farmacity / Loma Negra /

Desarrollo Social

ICBC.

Miguel ngel Punte

Secretario de Empleo

Techint

Matas Garca Oliver

Subsecretario de Relaciones Institucionales

DirecTV

de la Jefatura de Gabinete
Natalia Zang

Subsecretaria de Evaluacin de Proyectos

Farmacity

con Financiamiento Externo de la Jefatura

de Gabinete

Fuente: Elaboracin propia en base a Boletn Oficial y

http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/subnotas/289451-76001-2016-01-03.html

Esto marca diferencias con respecto a otras experiencias de gobiernos de derecha en

nuestro pas. En general, estos gobiernos reservaban el rea econmica a empresarios o
representantes de estos y/o de asociaciones para la gestin de los asuntos econmicos,
mientras que otras esferas estatales seguan en manos de polticos profesionales. En
tiempos de dictadura, por ejemplo, la de 1966, existi la pretensin de profesionalizar la
estructura estatal, pero ello implic, centralmente, la asuncin en la mayora de los puestos
estratgicos de militares, reservando el puesto de Ministro de Economa a un economista
(Krieger Vasena). El menemismo, en este aspecto, fue similar. Concedi gran importancia
al Ministro de Economa, especialmente en tiempos de Domingo Cavallo (elevado a la

condicin de super-Ministro), pero otras reas y Ministerios fueron ocupadas por polticos
de trayectoria14.
Existe una pretensin en el macrismo por reificar el saber tcnico, sin contaminaciones
ideolgicas y polticas, como condicin indispensable para modernizar la burocracia y con
ello, convertir al Estado en un propulsor del desarrollo nacional. Esta pretensin no es una
novedad. La dictadura de 1966 y el gobierno menemista, cada uno a su modo,
promocionaron una configuracin estatal de similar naturaleza. Sin embargo, lo distintivo
del macrismo es que el sujeto que debe encarnar estas transformaciones, y eliminar as la
excesiva politizacin del Estado, es el empresario, y no ya los militares (como en 1966) ni
reservado al rea econmica (como durante el menemismo).

De hecho, interesa reflexionar brevemente sobre el concepto de modernizacin estatal con

el que ha insistido el macrismo en forma recurrente. No solo a nivel discursivo, sino
tambin en la prctica, con la creacin de un Ministerio con ese nombre y con el
lanzamiento de un Plan de Modernizacin (Decreto 434/2016). Este trmino es de vieja
data, en el mundo y aqu en la Argentina, y ha sido utilizado de distintas maneras y con
propsitos muy diferentes15. Pues bien, cul es el sentido que le da el gobierno actual? O
de otra manera, En relacin a qu o a quin el Estado se encuentra rezagado y necesita
modernizarse? Pues bien, queda claro que el faro a seguir es el Estado y el protagonista de
acometer este impulso modernizador es el empresariado. Ello se manifiesta no solo en la
incorporacin de los CEOS, sino tambin, por ejemplo, en los postulados bsicos del Plan
de Modernizacin, que tienen un inconfundible sello del paradigma conocido como Nueva
Gestin Pblica. Este paradigma, cabe recordar, tiene como uno de sus preceptos
fundamentales la incorporacin al sector pblico de un conjunto de herramientas (gestin
por resultados, planificacin estratgica) que han sido probadas con xito en el sector
privado (Alessandro-Astarita, 2012). Basta ver los fundamentos del Decreto 434/2016 para
identificar este rasgo gerencialista: Dicho Plan de Modernizacin tiene entre sus objetivos
14

Destacando que, desde diciembre de 1989 hasta febrero de 1991, el ala poltica del gobierno mantuvo el
control del Ministerio de Economa con Antonio Erman Gonzlez, hombre de confianza del presidente
Menem.
15
Recordemos la importancia que al proceso de modernizacin haba otorgado Gino Germani para explicar el
proceso poltico argentino.

constituir una Administracin Pblica al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia,

eficacia y calidad en la prestacin de servicios, a partir del diseo de organizaciones
flexibles orientadas a la gestin por resultados. Esto supone promover una gestin tica y
transparente, articulando la accin del sector pblico con el sector privado y las
organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, desde hace algunos aos se han
planteado las limitaciones al paradigma gerencial, y la necesidad de retomar algunos de los
puntos centrales de lo que fue conocido como la orientacin weberiana de la administracin
pblica. (Por ejemplo, Zurbriggen; 2010).

Por otra parte, este tipo de opciones en la conformacin de los gobiernos, como decamos,
no es original ni en el tiempo ni en trminos geogrficos. Durante el siglo XX, la
democracia atraves diversas tendencias en donde un de ellas, fue definida como elitista
(Macpherson; 1982). Segn este autor, durante buena parte del siglo pasado prim lo que
denomin una democracia pluralista, elitista de equilibrio. El componente que el autor
asigna para hablar de elitismo, es ms que sugestivo: Es elitista en el sentido de que asigna
el papel principal en el proceso poltico a grupos dirigentes que se escogen a s mismos
(Macpherson; 1982: 96). Esta situacin circular (elegidos y electores son el mismo cuerpo
poltico, que excluye a las mayoras que no pertenecen a l) define de un modo particular la
idea de elite, ya que rompe el dualismo de una conduccin poltica sobre el conjunto de la
sociedad para radicarlo exclusivamente en un grupo que logra hacerse del poder. Este
proceso no destruye la lgica democrtica para el autor, como no la erosionaba para quien
establece como su principal mentor, Schumpeter. En esta lgica la democracia deja de ser
un proyecto de sociedad, para remitirse exclusivamente a su faz de procedimiento para
elegir autoridades. Por eso, la provocadora frase de elite que se autoelige, no implica la
ruptura del orden democrtico de la eleccin por el sufragio, sino que la posibilidad de ser
elegidos para conducir al Estado, se encuentra reservada a un grupo social, por razones no
de carcter normativas, sino sociales, culturales y econmicas. Los partidos polticos no
tienen por misin estimular la participacin sino solo la de seleccionar lderes. De all que,
siempre segn Macpherson, la apata poltica sea un rasgo central para este tipo de
democracias: la baja participacin, se convierte incluso en necesidad, para que el crculo
trazado por las elites, no sea puesto en cuestin. Como lo sostiene el mismo Schumpeter en

el recordado captulo XXI en su crtica a la teora clsica de la democracia: la poltica

tiende a volver irracionales a los hombres; slo una elite formada y racional puede
hacerse cargo de los asuntos pblicos.

En estos primeros seis meses del gobierno de la alianza Cambiemos, la cuestin

estrictamente poltica tambin ha tenido su desarrollo, es decir su visin acerca de cmo
debe funcionar el sistema poltico. En primer lugar, el gobierno ha sido renuente a la
movilizacin, a las grandes concentraciones pblicas. La asuncin del propio Macri el 10
de diciembre de 2015 fue en un marco de austeridad y mientras el da anterior Cristina
Fernndez se haba despedido en una Plaza de Mayo colmada, este saludaba a sus
seguidores que lograron llenar la mitad de la misma plaza. Pero no se trat solo de una
cuestin medida en la capacidad de convocatoria. Los festejos por el Bicentenario de la
Independencia, que pudieron emular los multitudinarios de 2010, caracterizados por el
clima festivo, fueron celebraciones que se excedieron en la austeridad. Celebraciones poco
creativas y con escasa convocatoria, dejaron en evidencia que la movilizacin social, el
llamado a una militancia activa, a cierto protagonismo popular, no est en los planes del
gobierno16.

A su vez el presidente Macri ha enviado al Congreso (en estos das aun en tratamiento por
parte del mismo) un proyecto de ley de reforma poltica. De las propuestas que se delinean
all, sobre sale con notoriedad, la implementacin de la llamada boleta electrnica. Esta
no modifica sustancialmente el modo de elegir candidaturas en las PASO, ni representantes
en las elecciones generales, sino que introduce el factor electrnico en el acto comicial,
anulando la boleta tradicional. No se observa en todo el proyecto, propuestas que atiendan a
elementos centrales, que por otra parte estn en discusin en la arena poltica, como el
financiamiento de los partidos, de las campaas o mecanismos que acrecienten la
participacin e intervencin de la ciudadana17.

16

Un intelectual cercano al gobierno de Cambiemos, Rosendo Fraga, adverta ya en mayo la ausencia de un

clima de celebracin, ante un aniversario de tal importancia. http://www.clarin.com/opinion/BorgesBicentenario-Independencia_0_1569443141.html
17
Si cuando el proyecto sea sancionado, se le han incorporado otros elementos vinculados a la participacin,
ser fruto del debate en el Congreso y las propuestas de los legisladores de los diferentes bloques. El proyecto

Finalmente, como ya hemos expresado, la convocatoria a cubrir los principales ministerios

y otros lugares claves del Poder Ejecutivo, recay sobre CEO de grandes empresas, o
economistas del establishment, reforzando la idea de una elite en la conduccin del Estado.
No se advierte la presencia de dirigentes polticos o sociales, ocupando puestos claves de
decisin. Se produce un cerramiento en la integracin del funcionariado, y una baja
intencin de establecimiento de alianzas de otro tipo. Curiosamente, es el mismo
Schumpeter, quien advierte sobre las limitaciones que conlleva otorgar el manejo del
conjunto de los asuntos pblicos al empresariado: La conclusin es obvia:la clase
burguesa est mal equipada para hacer frente a los problemas interiores e internacionales
con que normalmente tiene que enfrentarse todo pas de alguna importancia (Schumpeter;
1996: 189).

5.3. El Foro de Convergencia Empresarial, gnesis del cambio

5.3.1. Sus orgenes
En noviembre de 2013, poco tiempo despus de las elecciones legislativas que haban dado
el triunfo al candidato opositor Sergio Massa en la provincia de Buenos Aires, comenz a
gestarse el Foro de Convergencia Empresarial (FCE). Interesa indagar en la gnesis de este
Foro, sus integrantes y los documentos pblicos que produjo a partir de entonces, porque
con ello puede entenderse la naturaleza del gobierno de Mauricio Macri y el sentido de las
medidas socio-econmicas que ha tomado en los primeros seis meses de gobierno.
El FCE naci con el propsito, formalmente declarado, de sumar la visin y perspectiva
del empresariado de modo de contribuir al desarrollo sostenible de nuestro pas. Para ello,
se alent la participacin de todos los protagonistas del mundo empresario y de la
sociedad civil en la elaboracin de propuestas conducentes a ese objetivo.
En una editorial del 13 de enero, el periodista de La Nacin Carlos Pagni sealaba: La
semana que pas fue el punto de partida de un par de procesos que determinarn la
fisonoma de los prximos dos aos. El viernes, en Mar del Plata, Hugo Moyano y Luis
original, solo parece preocupado por la implementacin de la boleta electrnica, sin mayores justificaciones,
en un pas donde las elecciones nacionales nunca fueron sospechadas seriamente de fraude.

Barrionuevo iniciaron una gestin para la unificacin del movimiento obrero. Tres das
antes, en la Rural, las principales organizaciones del empresariado comenzaron a elaborar
una agenda para comprometer a los principales candidatos presidenciales del ao 2015. La
sociedad civil empieza a interpelar a la poltica. Y Carlos Pagni finaliza su nota diciendo:
Massa y Macri no controlan bloques ms numerosos. Esta aritmtica presagia un
desenlace: cualquier esquema de gobernabilidad posterior a 2015 deber basarse en un
acuerdo. Qu caractersticas tendr? Ser el improbable armado de una coalicin
electoral como la que form la oposicin en Venezuela? O se parecer a la convergencia
mexicana, en la que todos los partidos se comprometieron con un pliego de reformas
estructurales?.
5.3.2. Sobre sus integrantes
Participan casi todos los sectores empresariales, representados por sus principales
asociaciones. Al respecto, las agropecuarias como Sociedad Rural Argentina,
Confederaciones Rurales Argentinas, Federacin Agraria Argentina y Confederacin
Intercooperativa Agropecuaria; las industriales, como la Unin Industrial Argentina y la
Cmara Argentina de la Construccin; las del sector financiero, como la Asociacin de
Bancos de la Argentina; la Bolsa de Comercio de Buenos Aires; distintas Cmaras de
Comercio; entre otros. Para destacar, tambin, la presencia del Instituto para el Desarrollo
Empresarial de la Argentina y de la Asociacin Empresaria Argentina, que nuclea a los
representantes de las principales empresas del pas (Arcor; Banco Santander Ro; Bayer;
Cencosud; Citibank; Clarn; Coto; La Annima; Mastellone; Roemmers; Roggio; Sidus;
Techint; Telecom, entre otras). Finalmente, cabe resaltar que forman parte otras
organizaciones de la sociedad civil, como el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos
Aires, la Asociacin Mutual Israelita Argentina, y la Delegacin de Asociaciones Israelitas
Argentinas.
5.3.3. Medidas propuestas por el FCE, un anticipo de lo que vendra
Es interesante analizar los documentos producidos por el FCE, en los cuales se pueden
vislumbrar cules son las demandas y necesidades expuestas a fin de que sean satisfechas
por el futuro gobierno.

El primer documento fue emitido el 28 de enero de 2014, titulado: La Hora de la

Convergencia.

El 22 de abril de 2014, el Foro emiti un nuevo documento, muy corto, con el ttulo
Bases para formulacin de polticas de Estado.

Algunas de las medidas que se destacan en estos documentos son:

En el terreno econmico, tener una tasa de inflacin similar a la gran mayora de los
pases de la regin y el mundo; garantizar los procesos de formacin de precios con el
funcionamiento de mercados transparentes evitando intervenciones distorsivas; un marco
regulatorio que aliente inversiones de empresas privadas en infraestructura de energa,
transporte y comunicaciones; eliminacin de impuestos y otros gravmenes distorsivos y
tipos de cambios diferenciales; eliminacin de los factores que desalientan, restringen o
prohben las exportaciones.

El 19 de mayo el Foro de Convergencia Empresarial emiti un breve documento, de

11 carillas, en el que el Estado nuevamente ocupa el centro de las reflexiones: El
rol del Estado y el buen gobierno republicano.

All se expresan las medidas y polticas que se deberan tomar. El documento es entregado
a todos los partidos polticos que van a participar en las elecciones presidenciales de ese
ao.
Damos cuenta de algunas medidas que se reclaman:

Garantizar la independencia y autarqua econmica del Poder Judicial.

Garantizar la independencia del Ministerio Pblico.

Fortalecimiento de todos los organismos de control, como, por ejemplo, la Oficina

Anticorrupcin.

Fortalecimiento de los organismos tcnicos como el INDEC.

Reforzar la independencia del Banco Central.

Concretar la creacin del Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia.

Fortalecimiento de los organismos encargados de la seguridad y de la lucha contra

el narcotrfico, el lavado de dinero, la evasin fiscal, la trata de personas y el crimen
organizado.

La formacin de una burocracia competente, de alto calibre profesional y tico,

seleccionada de manera transparente y en base al mrito.

Eliminar impuestos y gravmenes distorsivos, tipos de cambio diferenciales o

procesos que impliquen restricciones a la produccin y comercializacin, nacional e
internacional, de bienes y servicios.

Eliminar la pobreza y la exclusin, promoviendo el primer empleo formal e

incentivando la generacin de empleo formal en la actividad privada.

Eliminar el hambre y la desnutricin, en el marco de programas como la Asignacin

Universal por Hijo.

De este listado se pueden hacer tres observaciones generales. La primera es que la mayora
de las medidas de tipo econmico que se reclaman apuntan, en lo fundamental, a liberar o
levantar restricciones estatales en los distintos mercados. Como se vio en la seccin 3.1.2.
de esta misma investigacin, es el principal sello de las polticas adoptadas en este terreno
por la gestin presidencial de Macri.
En segundo lugar, de la pluralidad de medidas que se reclaman se destaca la ausencia de
formulaciones anti-estatal. No hay menciones a la necesidad de privatizar ninguna empresa
pblica, ni de revertir, por ejemplo, la participacin accionaria estatal en distintas empresas
que habilit la recuperacin del sistema jubilatorio; ni de bajar el dficit pblico, ni de
achicar el tamao del Estado mediante una reduccin de su personal (solo se apunta a
profesionalizar la burocracia). Indudablemente, existen coincidencias significativas entre
estos lineamientos y lo que realiz el macrismo en materia estatal, ya analizados en este
trabajo (ver seccin 3.1).
En tercer lugar, el FCE no se limita a hacer reclamos econmicos, sino que incluye en su
listado preocupaciones de tipo social (eliminar la pobreza y el hambre, reclamando la
continuidad de la AUH) e institucional (el fortalecimiento de los organismos de control,

como la Oficina Anti-corrupcin; la independencia judicial, la creacin del Tribunal de

Defensa de la Competencia, la reforma del INDEC; la creacin de una burocracia
competente). Sin entrar en un anlisis pormenorizado, cabe decir que todas estas
consideraciones han sido incorporadas por el Presidente Macri en sus primeros seis meses,
algunas concretadas y otras solamente esbozadas fundamentalmente desde lo discursivo. Al
respecto, tanto en su discurso de asuncin el 10 de diciembre como en el de la Apertura de
Sesiones del Congreso, Macri expuso tres objetivos centrales para su Presidencia: unir a los
argentinos, combatir al narcotrfico y pobreza cero. En esos discursos, tambin, recalc la
necesidad de garantizar la independencia judicial (no quiero jueces macristas), y de
luchar contra el flagelo de la corrupcin. Adems del plano discursivo, han sido ejes de su
gestin la reformulacin del INDEC, los despidos en el Estado con el argumento de que
eran militantes y que era necesario la profesionalizacin de la burocracia; la puesta en
funcionamiento del Tribunal de Defensa de la Competencia; la reformulacin de
organismos de control de lavado de dinero; y el fortalecimiento de organismos como la
Oficina Anticorrupcin.
No es nuestra intencin realizar un balance sobre los resultados concretos de estas polticas.
En tal sentido, no se juzga si el lema Pobreza Cero ha dado resultados o bien, si el rediseo
burocrtico en la lucha contra el lavado de dinero constituye un avance o no. Lo que
interesa fundamentalmente es mostrar que el gobierno del Presidente Mauricio Macri ha
seguido, esencialmente, la hoja de ruta trazada por el FCE unos aos antes. Integrado por
un vasto conjunto de empresarios pero que sin embargo se encuentra hegemonizado por sus
fracciones ms concentradas, el FCE no solo traza las directrices del nuevo gobierno, sino
que lleva a la funcin pblica a un buen nmero de empresarios y CEOS, como se ha visto
en la seccin precedente.
6. Conclusiones preliminares
El interrogante fundamental que hemos abordado a lo largo de este trabajo es si la fuerza
poltica liderada por Mauricio Macri representa una nueva derecha o bien, es una reedicin
del viejo liberalismo, solo que ahora poderoso electoralmente. Dos variables se han
seleccionado para responder a dicha pregunta.

El primer eje de anlisis es la concepcin macrista del Estado. A diferencia de otras pocas
histricas, como la experiencia menemista, el gobierno actual no tiene una prctica ni un
discurso anti-estatal. Tres indicadores as lo confirman: aumentaron los cargos polticos; no
hubo una disminucin significativa en la cantidad de trabajadores pblicos; y tampoco se
redujo el dficit pblico. Asimismo, al menos por ahora, no hubo una reversin de polticas
estatales emblemticas de la etapa precedente: el Estado conserva la mayora accionaria en
YPF, as como en Aerolneas Argentinas y el sistema jubilatorio. Tambin se ha continuado
con la AUH, incluso amplindola a otros sectores.
Desde nuestro punto de vista, el macrismo es, al igual que el kirchnerismo y a pesar de sus
evidentes diferencias, un hijo de la crisis de 2001, signada por, entre otras cosas, un nuevo
clima de poca en el que existe una revalorizacin del Estado, en comparacin con lo que
fue el anti-estatismo que prim en los aos noventa. Dicho consenso no implic de todas
formas, una vuelta al Estado omnipresente que haba regido hasta fines de los aos 80 en
nuestro pas. Tanto el kirchnerismo como al menos por ahora el macrismo se asientan en un
similar trazado de fronteras entre Estado y sociedad.

Ahora bien, ello no significa que tengan la misma concepcin del Estado y del rol que debe
cumplir en el desarrollo econmico. En tal sentido, observamos que el macrismo apunt a
eliminar una serie de restricciones, prohibiciones y controles estatales sobre el sector
privado, entendiendo que as podr incentivar la inversin privada. Muchas de las
principales medidas tomadas en los primeros seis meses van en esa direccin: el Estado no
se reduce en tamao, sino que se encuentra presente en todos aquellos mbitos que
considera necesario para promover el proceso inversor. Al mismo tiempo, no puede
omitirse que al no asumir en una situacin de crisis, el margen de maniobra para
Cambiemos, se ve reducido; las crisis justifican cambios profundos; su ausencia, obliga a
Cambiemos a justificar con otros argumentos la implementacin de medidas
extraordinarias, y a negociar su posible concrecin (pinsese por ejemplo el caso del
nombramiento de dos ministros en la Corte Suprema de Justicia)

Esta concepcin se conecta, entonces, con nuestro segundo eje analtico, la relacin con los
empresarios. Tambin en este caso se observa una especificidad del macrismo, en

comparacin con otras etapas histricas de gobiernos de derecha. Se trata de la masiva

incorporacin de CEOS y dirigentes empresariales a distintas reas de conduccin estatal.
As como en el mbito econmico se entiende que es el empresario el sujeto protagnico
que va a impulsar el desarrollo, en el mbito poltico ocurre algo similar. Se contrapone la
figura del empresario con la del militante partidario. Curiosamente, en la concepcin
macrista el primero es portador de la modernizacin estatal y legtimo representante del
inters colectivo, mientras que el segundo vendra a ser una desviacin de lo pblico. En
esa lgica, se inscribe en las tradiciones de la derecha liberal presente en nuestra historia,
con escaso desarrollo de mediaciones con las complejidades que implica toda sociedad. Las
tradiciones conservadoras y nacionalistas haban tomado nota de esa importancia y
desarrollaron espacios de articulacin con diversos grupos sociales, incluso sectores
populares. En el presente vemos que esas mediaciones son muy escasas y en ocasiones,
testimoniales. Los medios de comunicacin y las redes sociales parecen ser los mecanismos
elegidos para emitir mensajes, pero que carecen de la capacidad de incidencia y
participacin que implican las relaciones directas con espacios sociales definidos, con
demandas especficas; los cuales siguen existiendo en la sociedad civil y muchos de ellos
con capacidad organizativa. Una poltica elitista, parece incompatible con esa realidad.

Di Tella, decamos al comiendo de este trabajo, sealaba que la derecha se caracteriza por
defender el punto de vista de quienes dirigen la produccin. La concrecin de esta
definicin general se da, obviamente, de distintas maneras segn las circunstancias
histricas. Pues bien, el macrismo, segn los dos ejes analizados, representa una novedad
en cuanto a los medios que ha elegido para defender los puntos de vista de quienes dirigen
la produccin. En esto reside tal vez el sentido de decir que se trata de una nueva derecha.

Esta caracterizacin se hace ante un fenmeno que est en pleno desarrollo. En tal sentido,
ms que definiciones cerradas nos interesa dejar abiertos algunos interrogantes que solo el
desenvolvimiento de los acontecimientos podr ir develando. Al respecto, la incorporacin
de un nmero significativo de CEOS al Estado, significa que estamos en presencia de un
reflujo en la confianza ciudadana hacia nuestra clase poltica y un virtual reemplazo por
otra elite, proveniente de mundo empresario? Qu consecuencias puede traer ello en

trminos de la democracia y la soberana popular, cuando un inters particular asume la

tarea de representar el inters general?
Por otra parte, qu tipo de consecuencias se pueden entrever con el reparto de reas
estatales a distintos representantes de intereses sectoriales y empresariales? Hasta qu
punto ello debilita la necesaria coherencia colectiva que debe tener un Estado para
funcionar en forma eficaz? Mencionamos la novedad de la llegada va voto popular de esta
orientacin poltica al poder; ser Cambiemos y el macrismo en particular, una nueva elite
poltica capaz de estabilizar un espacio de centro derecha en el poder? Hemos visto, en la
primera parte de este trabajo, que el macrismo abreva en tradiciones presentes en la derecha
argentina, en particular en sus rasgos liberales y conservadores que desde haca dcadas, no
se expresaban en un propuesta democrtica, emergida del voto popular. Siendo as.
estamos en presencia de un nuevo cambio en nuestro sistema poltico y de partidos, con
nuevos ejes vertebradores? Solo han pasado unos meses para obtener una respuesta; pero
no cabe duda que nos abren estas preguntas.

7. Bibliografa utilizada

Alessandro, Martn y Astarita, Martn (2012). El New Public Management mejora

la calidad del Estado? Un anlisis cuantitativo. En Serie de Investigaciones sobre
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Macri, Mauricio (2015). Discurso de asuncin. 10 de diciembre.

http://www.lanacion.com.ar/1852996-transcripcion-completa-del-discurso-demauricio-macri
Macri, Mauricio (2016). Discurso de Apertura de Sesiones Ordinarias en el
Congreso de la Nacin. 1 de marzo. http://www.lanacion.com.ar/1875715-discursocompleto-de-mauricio-macri-ante-la-asamblea-legislativa

Estudios de opinin

Ibarmetro (2015). http://www.politicargentina.com/notas/201507/6973-ocho-decada-diez-argentinos-quieren-un-estado-activo.html

Ipsos Mora y Araujo (2014). http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-2003812012-08-05.html

Normativa (leyes, decretos y resoluciones)

Decreto 434/2016. Plan de Modernizacin.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/255000259999/259082/norma.htm

Artculos periodsticos

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http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-302704-2016-06-26.html
Carlos Pagni (2014). El gobierno no se mueve; el resto s. En La Nacin, 13 de
enero. http://www.lanacion.com.ar/1655065-el-gobierno-no-se-mueve-el-resto-si
Mara Iglesia (2016) El dficit primario se duplic en junio y alcanz los $ 45.099
millones en El Cronista, 28 de julio http://www.cronista.com/economiapolitica/Eldeficit-primario-se-duplico-en-junio-y-alcanzo-los--45.099-millones-201607220085.html
Sin firma. http://www.urgente24.com/250624-el-tamano-de-la-herencia-por-queprat-gay-abulta-el-deficit-de-kicillof

Las PASO: impacto y prospectiva en la Provincia de Mendoza

Reforma Poltica. Impacto en la Provincia de Mendoza: Anlisis de los avances y

desafos en la implementacin de la Ley 26.571/09 y la Ley 8619/13 en el periodo
2011-2015.

Bazn, Gabriela Valentina gvbazan@gmail.com Honorable Cmara de Senadores de la

Nacin
Juri, Cecilia juricecilia@gmail.com Honorable Cmara de Senadores de la Nacin
Diez, Liliana Patricia. lili10diez@gmail.com Direccin Provincial de Ganadera
Gobierno de Mendoza.
Mucarsel, Leila - Municipalidad de Guaymalln

rea temtica sugerida.

Instituciones de Polticas y Calidad de la Democracia

Resumen
En un ao donde la reforma poltica ha sido planteada como un eje central desde la agenda
del gobierno nacional argentino, proponemos analizar uno de los ejes centrales del ltimo
proceso de reforma poltica a nivel nacional, las Primarias Abiertas Simultaneas y
Obligatorias (PASO). Se analiza la utilizacin de este mecanismo electoral desde su
reciente inclusin en la legislacin de la provincia de Mendoza, y su potencial aplicacin de
cara a las prximas elecciones. El presente trabajo es parte de una investigacin en curso
por lo que en esta oportunidad expondremos los resultados de las PASO en un municipio de
la Provincia de Mendoza, San Carlos.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
Introduccin

Nadie puede poner en duda que, en la actualidad, existe un mayor conocimiento y una
mejor comprensin de la relacin entre los sistemas electorales y los sistemas de partidos
con los marcos democrticos institucionales, en su sentido ms amplio.
Existe una clara conciencia de que el cambio de un sistema electoral no constituye una
mera cuestin tcnica, sino que se trata de un proceso poltico que requiere tanto de un
debate pblico abierto, como de un cuidadoso proceso de construccin de consensos y de
una evaluacin integral de las opciones disponibles.
Partiendo de la premisa fundamental de que no existe un sistema electoral ideal, tanto los
efectos como la deseabilidad de un determinado sistema electoral dependen de distintos
factores y variantes, entre otros, el tiempo y el espacio.
A un sistema electoral se le puede plantear distintas exigencias, entre las cuales las ms
importantes son la representacin (justa), la efectividad (en cuanto al funcionamiento del
sistema poltico) y la responsabilidad (en la relacin elegido votante).
En sentido amplio podemos afirmar que un sistema electoral abarca el conjunto de temas
relacionados con la integracin de los rganos de gobierno por procedimientos electivos.
As delimitado, el concepto se refiere a las normas que regulan la ciudadana, los partidos
polticos, las bases del sufragio, la emisin del mismo, los rganos electorales, los recursos
contra sus decisiones y al sistema electoral en sentido restringido.
El especialista en la materia Douglas Rae, define al sistema electoral como un conjunto de
reglas y procedimientos que gobierna el proceso por el que las preferencias electorales se
articulan en votos y por el cual estos votos se traducen en la distribucin de la autoridad
gubernamental (tpicamente en bancas parlamentarias) entre los partidos polticos en
competencia (1971: 14).
Asimismo el propsito de las reglas electorales es organizar la competencia poltica y la
representacin. Su importancia central radica en que estas normas determinan quin puede
competir por el poder, cmo debe hacerlo y quien debe ocupar qu cargos a partir de los
resultados. Pero al mismo tiempo tambin deben asegurar el ejercicio pleno de los derechos
a elegir y ser elegido a todos los ciudadanos y generar condiciones para la gobernabilidad.
En este sentido, entendemos que las PASO son un avance importante en materia de
extensin de derechos electorales y como herramienta para resolver algunos problemas
planteados en sus fundamentos como disminuir la fragmentacin partidaria, estimular la
participacin ciudadana y llevar adelante procesos de seleccin de candidatos ms
transparentes, pero de ninguna manera es una solucin mgica

El presente trabajo forma parte de una investigacin en curso que busca analizar qu
transformaciones produjo en el sistema poltico-electoral de la Provincia de Mendoza, la
puesta en vigencia de la Ley nacional 26.571/09 de Democratizacin de la
Representatividad poltica, la transparencia y la equidad electoral.
Esta norma, a la cual adhiri la provincia de Mendoza, modific los requerimientos para la
seleccin de los candidatos de las agrupaciones polticas y, como dato relevante, instaur el
sistema de elecciones Primarias Abiertas, Simultneas y Obligatorias (PASO). Adems de
modificar la ley de financiamiento de los partidos polticos y la ley orgnica de partidos
polticos esta ley propici la Modernizacin del cdigo Nacional electoral.
Luego de su sancin, fue puesta en prctica en los aos 2011, 2013 y 2015. Una de las
premisas que se plante a la hora de legislar este nuevo sistema fue la de brindar un
marco a los electores, y a las fuerzas polticas, en el cual se definan las candidaturas y las
listas a partir de un proceso ms transparente, participativo y democrtico (Ley
26.571/09).

Justificacin
Si nos remitimos al diagnstico que condujo a la reforma, la reforma fue promovida a partir
de una calificacin del sistema partidario argentino como fuertemente fragmentado. Este
diagnstico, que era y es compartido por gran parte de los especialistas en el tema, seala
como uno de los problemas ms relevantes del sistema poltico argentino la creciente
disgregacin del sistema de partidos y, como consecuencia de ello, la presencia de una
oferta electoral compleja y, en definitiva, confusa para el elector. Estos problemas dan lugar
a elecciones en las que el elector suele encontrar grandes dificultades para identificar qu es
lo que est eligiendo al votar (CIPPEC, 2012).
Sin dudas una nueva legislacin promueve cambios importantes en el sistema poltico y los
mismos deben ser evaluados con detalle en sus efectos y vinculando su aporte a los niveles
de participacin y de competencia poltica, que son elementos esenciales que permiten
hacer un anlisis sobre el funcionamiento de la democracia.
Si bien a nivel nacional existen algunos estudios recientes al respecto, por ejemplo, el
CIPPEC dio a conocer una encuesta realizada luego de la implementacin de las PASO en
el ao 2013 en la provincia de Buenos Aires, que evidenci entre otras varias e interesantes
conclusiones, altos niveles de apoyo a la obligatoriedad del voto y a la eleccin de
candidatos en primarias abiertas y obligatorias, en la provincia de Mendoza prcticamente
es un tema no estudiado.
Es por ello que consideramos que estaremos generando un aporte fundamental al estudiar la
implementacin de la nueva legislacin desde la perspectiva del derecho poltico y del
anlisis de poltica pblica nos orientamos a analizar, monitorear y evaluar el grado de
concrecin de los objetivos, directrices y reglas definidas por esta nueva reglamentacin.
El impacto potencial buscado de nuestra investigacin consiste en empoderar tanto a la
ciudana en su conjunto como a las instituciones electorales de la provincia y al conjunto de
los actores que participan del proceso electoral (partidos polticos y alianzas electorales,
organizaciones de la sociedad civil, etc.) a travs de la informacin sistemticamente
trabajada y de los datos obtenidos.
Como se mencion anteriormente, desde hace algunos meses se debate nuevamente con
intensidad en nuestro pas con nuevamente acerca de la necesidad de realizar una reforma
que revise los mecanismos institucionales que regulan, entre otros elementos, los niveles de
representacin poltica y las instancias de participacin popular. Sin embargo consideramos
clave que previo a los intentos de reformas se realicen anlisis detallados en relacin a los
avances y desafos de la ltima reforma electoral y del sistema poltico.

Hiptesis de investigacin
La Ley 8619/13 gener condiciones para que se produzcan modificaciones en la
representacin poltica a nivel local, favoreciendo la participacin electoral y la

conformacin de nuevas alianzas partidarias y frentes electorales, as como reglas ms

claras en torno a publicidad y financiamiento electoral.

Existen importantes desafos y tareas pendientes en trminos de un fortalecimiento de los

instrumentos electorales y los partidos polticos que tienda hacia la construccin de un
sistema de partidos ms ordenado y una oferta electoral ms transparente para la
ciudadana.

Desarrollo
En diciembre de 2009, se sancion la ley 26571 Nacional de Democratizacin de la
Representacin Poltica, la Transparencia y la Equidad Electoral, que modific aspectos
sustanciales de la regulacin electoral. Entre los principales cambios se encuentra el
establecimiento de reglas ms estrictas para el reconocimiento y la supervivencia de los
partidos, la incorporacin de las primarias abiertas simultneas y obligatorias (PASO), la
modificacin del rgimen de financiamiento de campaas que pas de ser mixto a ser
mayoritariamente pblico- y la modernizacin del registro de electores.
Esta ambiciosa reforma electoral se implement por primera vez durante el procesos
electoral nacional de 2011. Todos estos cambios, segn los fundamentos del proyecto de
ley presentado por el Poder Ejecutivo, intentaban regular de manera equitativa y
democrtica el desenvolvimiento del sistema de representacin para aumentar la
representatividad de los partidos polticos; fortalecer la democracia intra-partidaria;
transparentar el financiamiento de la poltica; y promover la equidad y la
transparencia del proceso electoral (Pomares, Scherlis y Page, 2012).
En la Provincia de Mendoza la legislatura sancion despus de las elecciones de ese ao, en
noviembre de 2013, la ley 8619/13, una ley De Primarias Abiertas, Simultneas, y
Obligatorias para ponerse en lnea con la ley nacional.
El Art.1 de la Ley provincial establece que todas las agrupaciones polticas procedern en
forma obligatoria a seleccionar a sus candidatos a cargos pblicos electivos provinciales y
municipales mediante elecciones primarias, abiertas, en forma simultnea, en todo el
territorio provincial, en un solo acto electivo, mediante voto secreto y obligatorio, conforme
las disposiciones de la presente ley.
Asimismo en la Ley provincial se regulan 3 aspectos adicionales claves, a saber:
a) Una serie de reglas en torno a la conformacin de partidos polticos y alianzas electorales
b) Un rgimen especfico de publicidad electoral que apunta a una distribucin equitativa
y transparente en los medios de comunicacin audiovisual y a colocar un tope en las
contrataciones privadas en otros medios.

c) Una serie de disposiciones vinculadas al financiamiento pblico de los partidos polticos

y al control de los gastos de los mismos en campaa..
Trascurridas ya tres elecciones desde la sancin de la ley nacional y una desde la sancin de
la ley provincial, resulta fundamental poder evaluar el alcance de las mismas.
Este trabajo busca presentar una parte de la investigacin de la aplicacin de las
PASO en Mendoza y un breve anlisis de los efectos de la nueva normativa sobre la
estructuracin del sistema partidario y la conformacin de la oferta electoral en el
Departamento de San Carlos.
La propuesta continuar a travs del anlisis de otros Departamentos como tambin el
plano nacional, tanto a mediano como el largo plazo.

Aplicacin de las PASO en el Municipio de San Carlos

El mecanismo ideado para las PASO tiene como principal propsito dejar de lado las
tradicionales elecciones internas de los partidos, que aunque sean abiertas al padrn general
de electores siempre resultan influidas por las estructuras partidarias.
Estos comicios tienen la importancia de determinar los candidatos a gobernador y vice,
senadores y diputados provinciales (en toda la provincia), intendentes y concejales (en
los18 departamentos) que competirn en las elecciones generales, y definitivas.
San Carlos es uno de los 18 Departamentos en los que se divide jurdicamente la Provincia
de Mendoza. Est ubicado a 100 km hacia el sur de la Capital y cuenta con una poblacin
de aproximadamente 33.000 habitantes (censo 2010), lo que lo convierte en uno de los
menos poblados.
Durante el ao 2015 el Departamento cont con un calendario electoral local descolgado
del provincial, decisin estratgica que toma el partido gobernante del momento (Partido
Demcrata). Por ello, pudimos apreciar el desempeo de dos Primarias. Una para cargos
locales (concejales e intendente en febrero) y otra para cargos nacionales y provinciales
(abril).
Se presentaron:
PRO: una sola lista con un solo candidato. Obtuvo los porcentajes mnimos para participar
en las generales pero sin internas.
FPV: 10 listas, 4 precandidatos a Intendente.
UCR: 5 listas, dos pre-candidatos a intendente.
AESC (Alianza Encuentro por San Carlos, que reuni al Partido de origen del intendente
(PD) y otros utilizados para la alianza): 12 listas, 1 candidato a Intendente.
Resultados: mencionaremos simplemente que AESC pas a las generales con su nico
candidato a Intendente y 6 de las 12 listas que le colectaban votos (pertenecientes a partidos
diferentes). Llegando a las generales, el candidato renueva su intendencia amplia y
cmodamente pero cuando vamos a los cargos de concejales, quienes logran entrar al
concejo son aquellos ms cercanos a la figura del Intendente desde los inicios y ambos
representantes de sectores pudientes con nula trayectoria en poltica para el
Departamento.
Luego, dentro del FPV compitieron 4 precandidatos a intendente representantes de espacios
diferentes dentro del mismo: Testa (por el sector naranja, cuyo referente es el entonces
vicegobernador de la Provincia), Gizzo (candidato de origen ms vecinal, representante de
militantes del pj ms antiguo del Departamento, sin referencia provincial), Caraballo
(perteneciente al sector azul, al que pertenece el entonces candidato a gobernador de la

Provincia) y Jofre (representante del sector Unidos y Organizados, ms referenciado con la

militancia peronista/kirchnerista). Caraballo y Jofr sacan la mayor cantidad de votos,
quedando la primera como candidata a Intendente y los concejales dos por la primera fuerza
y uno por Jofr.
Respecto al objetivo de ampliar la base de representacin de los partidos, para el caso de
San Carlos, en dos partidos puede verse reflejado este objetivo: el partido gobernante en ese
momento y actualmente (AESC) y el Frente para la Victoria.
En ambos espacios se desarroll un campo de oportunidades para competir por cargos
pblicos, sin embargo podemos resaltar algunas particularidades que retomaremos luego a
las conclusiones:
-

La estrategia electoral para armar las listas para el caso de AESC despliega el
intendente y nico candidato a renovar su cargo.
En el FPV sucede lo mismo con quienes ocupan cargos pblicos en ese momento: el
armado de listas est a cargo del concejal que va como candidato a intendente,
quien era presidente del concejo deliberante y luego cada espacio comandado por
legisladores nacionales y el vicegobernador de la Provincia de ese momento.
AESC lleva un solo candidato a Intendente. Es decir, el espacio de participacin es
slo para pre-candidatos a concejales. A su vez, utilizan diferentes partidos
polticos.

En relacin al objetivo de equidad en la propaganda poltica: todas las listas contaron con el
espacio mnimo estipulado en medios locales. Tanto canales como radios y medios
grficos. Sin embargo, es muy notable la diferencia entre fuerzas que compiten con
recursos y quienes no lo hacen. En un Departamento de escasa poblacin pero extensa
geografa, es fcil notar quines cuentan con recursos extra para llegar con una propaganda
dotada de diseo, avances en marketing, espacios y tamaos.

Conclusiones
Haber analizado las PASO en uno de los Departamentos ms chicos de la Provincia nos
permite tener mejor registro de las posibilidades de participacin de diversos sectores en la
poltica local, para luego avanzar en el anlisis a medida que se complejiza el contexto.
Al analizar la realidad local, ya adentrndonos en quines son los candidatos y qu
representan, pudimos ver que si bien AESC llev un solo candidato a intendente, los
concejales que compitieron en las 12 listas en su mayora fueron referentes distritales del
Departamento, muchos de ellos representantes de los ms alejados parajes que tuvieron la
oportunidad de acercar a los medios de comunicacin sus preocupaciones. Si bien esto fue

en el marco de una campaa electoral fue positivo el impacto, ya que vecinos antes
invisibilizados tuvieron la oportunidad de participar en los espacios radiales de los distritos
ms grandes.
Sin embargo, en los resultados finales vemos dos puntos complejos:
-

Quienes no pasaron a las generales, fue por no alcanzar los porcentajes mnimos.
Estos pre-candidatos que quedaron en el camino, coincidentemente representaban a
sectores y parajes alejados y con menos recursos econmicos.
En los resultados finales, como mencionamos ms arriba, quienes entran al concejo
deliberante pertenecen al mismo sector poblacional, poltico y hasta incluso el
mismo distrito (La Consulta, el ms poblado). Esto nos da la pauta de que an estn
en juego factores que generan condiciones dispares en la competencia por
representar al pueblo en instancias pblicas.

En el caso del FPV, el candidato que ms inquietud gener en los tradicionales sectores del
partido fue la lista 503 A: Jofr y compaa; un grupo de jvenes que lograron captar la
mirada y atencin de vastos sectores del Departamento. Sin embargo, las tcticas
tradicionales generaron nuevamente condiciones que dificultan la tarea de construir nuevos
espacios. Ejemplo: instalar un candidato sin trayectoria poltica y con ninguna chance de
ganar, con el nico fin de restar votos a una fuerza concreta. Para ello, es importante
sealar la existencia de recursos econmicos que permiten este tipo de maniobras y por otro
lado, valores culturales que operan para que se obtengan los resultados de la estrategia.
En sntesis, si bien en las PASO locales de San Carlos, participaron nuevos actores dentro
de las fuerzas tradicionales, no lograron ser las caras visibles y llegar al espacio. Por lo
cual, lo que queda es la sostenibilidad de esos espacios que depender exclusivamente de la
voluntad de los actores y sus recursos.
Reafirmamos en este punto la necesidad de profundizar las PASO con el fin de llegar a
cumplir uno de sus ms nobles objetivos: ampliar la representatividad. Para ello, creemos
importante continuar nuestro trabajo haciendo foco en los valores culturales arraigados en
los territorios que sostienen an a las viejas prcticas polticas a pesar de cualquier reforma
que se proponga.
Para continuar avanzando en la calidad de la democracia en Mendoza, es importante pensar
que la provincia cuente a futuro con un rgano electoral especializado, con recursos y
capacidad operativa que pueda llevar adelante y controlar el desarrollo de los comicios.

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Nacional de Administracin Pblica. Espaa.

O SURGIMENTO DE NOVOS PARTIDOS E O CASO DO

PSD

Anna Paula de Moraes Bennech18

Silvana Krause19

rea Temtica: Instituciones Polticas y calidad de la democracia

RESUMO: Este estudo busca compreender como a Cincia Poltica explica o surgimento
de novos partidos e como a teoria pode ser aplicada ao caso do PSD. A pesquisa est
dividida em: reviso bibliogrfica sobre partidos, emergncia de novas organizaes
partidrias e das relaes poltico-institucionais entre partidos e Estado no Brasil; anlise
das caractersticas da formao do PSD; e exerccio de operacionalizao do nvel de
newness pessedista. Nossa hiptese confirmada pelos resultados, que apontam a
formao do PSD como fruto da estratgia de uma elite poltica instituda recorrendo a
newness para aumentar seus recursos de poder e competio nas zonas de incerteza.
Palavras-chave: Novos partidos. Surgimento de novos partidos. PSD. Zonas de incerteza.
18

Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica na UFRGS, Cientista Social pela

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Especialista em Planejamento em Comunicao e
Gesto de Crise de Imagem na Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS). E-mail para
contato: annabennech@gmail.com.
19
Doutora em Cincia Poltica pela Katholische Universitat Eichstatt Ingolstadt (Alemanha) e professora
associada da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. E-mail para contato: krausesilvana@yahoo.com.br

Newness.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

INTRODUO
As democracias representativas chamaram a ateno da Cincia Poltica para o
estudo das caractersticas e dinmicas do fenmeno partidrio. O primeiro propsito dos
partidos polticos foi incorporar atores sociais excludos ao campo parlamentar
institucional. Entretanto, uma vez que as organizaes partidrias no so instituies
estticas, passando por transformaes e metamorfoses, as explicaes sobre a emergncia
de partidos polticos no poderiam ficar restritas influncia das mudanas de contextos
poltico-sociais. Sendo assim, a criao de novos partidos nas democracias
contemporneas um tema relevante para compreender o funcionamento dos sistemas
partidrios.
Para analisar o surgimento de novos partidos polticos no caso brasileiro,
precisamos considerar que o Brasil uma democracia jovem, bem como regida pela
combinao de regime presidencialista, representao proporcional e multipartidarismo,
modelo hbrido conceituado como presidencialismo de coalizo por Abranches (1988).
Neste contexto, uma das caractersticas do modelo brasileiro que mais recebe crticas o
multipartidarismo. Na Nova Democracia brasileira, uma srie de novas legendas foi
criada: atualmente, h trinta e cinco partidos polticos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral (TSE). Desta forma, o arcabouo poltico institucional brasileiro torna
interessante compreender como a Cincia Poltica pode explicar a formao de partidos
polticos no Brasil.
Desde as eleies de 2002, quando Lula foi eleito presidente, podemos identificar
um alinhamento do sistema partidrio em torno do eixo PT-PSDB, bem como uma postura
dos partidos cada vez mais dependente do aparelho de governo e estado para sobreviver.
Neste cenrio, o Partido Social Democrtico (PSD) foi fundado, em 27 de setembro de
2011, propondo ser um partido de centro, moderno, livre de dogmas e ideologias
superadas, atento ao que realmente traz desenvolvimento econmico e social (PSD,
2013b, online). As lideranas pessedistas afirmavam que o PSD no assumiria posturas
ideolgicas predefinidas e que seriam respeitosos frente s realidades regionais no
estabelecimento de alianas, procurando maximizar sucesso eleitoral.
O PSD surge em 2011 com uma das maiores bancadas da Cmara dos Deputados,
composta atravs de migrao partidria, e, j em 2012, elege expressivo nmero de
prefeitos. Alm disso, atravs de uma deciso do TSE, o partido garantiu acesso ao Fundo Partidrio e ao
Horrio Pblico Gratuito Eleitoral (HPGE) no ano de 2012. O caso pessedista relevante para
estudar a fundao de novas organizaes partidrias no Brasil por ilustrar o movimento
de uma elite poltica que busca se aproximar do aparelho de Estado em poca de
hegemonia petista e por ter nascido com representao significativa em comparao com
outras novas legendas.
Motivado pelo fenmeno de emergncia de novas organizaes partidrias e as
peculiaridades do caso do PSD, este trabalho dedica-se a responder duas questes: como a
Cincia Poltica explica o surgimento de novos partidos e como as teorias disponveis
podem explicar o caso do PSD. O objetivo principal deste estudo consiste em relacionar a
literatura de Cincia Poltica sobre o surgimento de novos partidos com o caso pessedista.
Para responder s questes norteadoras, sero utilizados como ferramentas o levantamento
e a reviso bibliogrficos.

66

A hiptese exploratria deste trabalho pressupe que a criao do PSD no fruto

da presso proveniente de transformaes e/ou insurgncia de novas demandas sociais. A
formao do PSD estaria associada aos resultados da estratgia de uma elite poltica
instituda para aumentar seus recursos de poder e competio nas zonas de incerteza
atravs da utilizao do fator de newness como um fim em si mesmo.
O primeiro captulo deste trabalho dedicado construir uma reviso bibliogrfica.
A primeira parte consiste em observar como os clssicos posicionam-se sobre o
surgimento do fenmeno partidrio e como o surgimento de novos partidos pode ser
percebido luz da lgica empregada por estas teorias. Em seguida, analisaremos como a
literatura compreende as influncias institucionais na formao de novas organizaes
partidrias. Por fim, observaremos como a Cincia Poltica classifica o que pode ser
considerado um novo partido e a dinmica da estratgia de adotar um projeto de
newnwess.
Para estudar a formao de novos partidos polticos no Brasil, preciso
considerar a trajetria histrica de relao entre Estado e organizaes partidrias, que
marcada por centralizao e intervenes estatais arbitrrias ao longo da histria. Esta
dinmica faz parte da estruturao das dinmicas de interao entre atores polticos
institucionais, principalmente das elites polticas com o sistema partidrio e o aparelho
estatal. A participao das elites e a postura do Estado so centrais para a compreenso do
processo de emergncia das novas organizaes partidrias brasileiras. Por isso, o segundo
captulo, que dedicado anlise do caso do PSD, inicia com uma seo que trata sobre
as relaes entre partidos e Estado no Brasil ao longo da histria. Na sequncia, so
analisados o contexto e as caractersticas de formao do PSD. Na ltima parte do
captulo, construmos um quadro de anlise sobre como as teorias sobre o surgimento de
novos partidos dialogam com o caso pessedista.
O terceiro captulo consiste em um exerccio de anlise terico-qualitativo a
partir do conceito de Barnea e Rahat (2010) sobre o nvel de newness que o PSD
apresenta. Esta abordagem foi elaborada com o propsito de auxiliar no exerccio de
sntese e concatenao das consideraes feitas neste trabalho atravs da
operacionalizao de indicadores para identificar o grau de newness.

1 DEBATE TERICO: SURGIMENTO DE NOVOS PARTIDOS E

NEWNESS
1.1 Os clssicos: sobre o fenmeno partidrio e o surgimento de novos
partidos
Com a progressiva ampliao do sufrgio eleitoral, as democracias modernas
passaram a ser identificadas como democracias partidrias e os partidos, como o elo entre
povo e representantes, massas e elites (WEBER, 2005). A partir dessa relao com a
democracia representativa, Joseph LaPalombara e Myron Weiner (1966) definem partido
poltico atravs dos seguintes critrios:
() (1) continuidade na organizao isto , uma organizao cuja expectativa
de vida til no dependa da vida til dos lderes atuais; (2) organizao
manifesta e presumidamente permanente no nvel local, com comunicao

67

regularizada e outras relaes com as unidades locais e nacionais; (3)

determinao autoconsciente de lderes nos nveis nacional e local para capturar
e manter o poder de deciso sozinhos ou em coalizo com outros, no
simplesmente influenciar o exerccio do poder; e (4) uma preocupao por parte
da organizao de recrutar militantes ou, de certa forma, arrematar apoio
popular (LAPALOMBARA; WEINER, 1966, p. 6, traduo nossa).

Ao mesmo tempo em que a importncia poltico-social dos partidos cresceu,

tambm aumentou o interesse dos estudiosos sobre seu papel e funcionamento. No que
diz respeito ao objeto deste trabalho, de acordo com a ampla literatura que se ocupa de
partidos polticos, os fatores explicativos para a criao de novas organizaes partidrias
podem ser divididos em trs grandes grupos:
a) Mudanas socioestruturais: divises ou clivagens sociais, crises, value
changes, conjunturas e oportunidades histricas.
b) Condies institucionais: sistemas eleitorais, primazia da arena presidencial ou
parlamentarista, legislao partidria, etc.
c) Dinmica dos atores: clculo estratgico das elites, personalizao ou
tendncia ao partido catch all (KESTLER; KRAUSE; LUCCA, 2013, p. 4,
traduo nossa).

No que diz respeito a mudanas scio-estruturais, Duverger (1970) escreve Os

partidos polticos, obra em que o autor se debrua sobre a questo partidria visando a
colaborar para a construo de uma teoria geral dos partidos baseada na empiria, com
esforo de classificar e sistematizar tipos e conceitos partidrios. O autor constri uma
tipologia: partidos de massas e partidos de quadros. Os partidos de massas seriam
formados a partir de grupos sociais excludos que enxergam na poltica parlamentar o
meio para incluso institucional; a origem desse tipo de partido externa e seus atores
tm como objetivo entrar no jogo poltico. Os partidos de quadros, por sua vez, seriam
aqueles compostos por comits eleitorais de notveis preocupados essencialmente com o
processo eleitoral e a manuteno de posies; esse tipo considerado de origem interna,
liderados por indivduos que j inseridos no jogo poltico parlamentar. Duverger afirma
que:
(...) a criao eleitoral e parlamentar dos partidos corresponde a uma certa fase
de evoluo democrtica, a do estabelecimento progressivo do sufrgio
universal. (...) Trata-se, portanto de enquadrar progressivamente uma massa de
novos eleitores (...) Mas uma vez alcanada essa primeira fase, uma vez que os
partidos j estejam solidamente constitudos, o surgimento de novos partidos
esbarra na barreira dos antigos; (...) Em outras palavras: o primeiro tipo descrito
corresponde criao de partidos polticos num pas onde no existe ainda um
sistema de partidos organizados. Desde que tal sistema funcione, a segunda
modalidade de criao se impe na maioria dos casos (DUVERGER, 1970, p.
33).

A metodologia utilizada por Duverger classificatria, partindo de um gnero

comum para analisar as espcies partidrias em suas especificidades. O autor aplica as
premissas darwinistas de seleo natural e adaptao, o que implica o conceito de
ancestralidade: cada partido surge como uma resposta histrica ambientalmente necessria
para um habitat social especfico (PERES, 2009). Mesmo que Duverger no disserte

68

especificamente sobre o surgimento de novos partidos, a partir do conceito de partidos de

massas, possvel presumir que houve mudanas estruturais significativas gerando a
necessidade de incorporao de novos atores sociais no cenrio poltico, o que no deixa
de ser um novo partido (KESTLER; KRAUSE; LUCCA, 2013). Nessa mesma linha,
ento, poderamos afirmar que a democracia representativa e suas estruturas sofrem
presso para acompanhar as constantes mudanas advindas da maior complexidade e
pluralidade das sociedades contemporneas. A partir da premissa de que cada partido, ao
nascer, reflete o ambiente em que est inserido, o passar do tempo faz com que a
flexibilidade e a capacidade de adaptao sejam cada vez mais indispensveis para
garantir a sobrevivncia da organizao.
Nesse momento, porm, importante trazer a reflexo de Kestler, Krause e Lucca
(2013) sobre a teoria de Duverger de que o lugar de origem e as mudanas sociais que
influenciaram o surgimento dos partidos de massas no so suficientes para explicar o
fenmeno de surgimento de novos partidos como um todo. Conforme os autores, um
grande nmero de insiders20 aproveita-se do contexto de grande efervescncia e mudana
sociopoltica para criar novos partidos, ou seja, os mesmos grupos de elites se organizam
em novas legendas. Por outro lado, h os casos em que a criao de partidos
impulsionada a partir de bandeiras especficas no associadas diretamente a uma nica
clivagem social, por exemplo, como o caso dos partidos verde na Europa Ocidental e na
Austrlia (BOLLEYER, 2012; MIRAGLIOTA, 2012).
Em uma preocupao mais especfica sobre o contexto da formao de novos
partidos, o modelo clssico de LaPalombara e Weiner (1966) poderia ser considerado
complementar teoria de Duverger por levar em conta que as dinmicas institucionais
especficas de nascimento no so suficientes para explicar o surgimento de novos
partidos em sociedades cada vez mais complexas. Devemos considerar que, luz do
processo de criao dos partidos de massas de Duverger, podemos identificar mudanas
sociais que criaram presso para incorporar esses novos atores polticos no cenrio
institucional. Alm disso, LaPalombara e Weiner afirmam que um ambiente de crises
poltico-sociais tambm incentivaria uma disposio para a criao de novos partidos.
Essas crises podem ser de trs tipos: legitimidade, integrao e participao. As crises de
legitimidade esto associadas a momentos em que as autoridades esto carentes de
credibilidade poltica, gerando instabilidade; as crises de integrao dizem respeito a
questes territoriais e as crises de participao esto relacionadas a mudanas estruturais
na dinmica socioeconmica21. Ainda nesse sentido, Kenneth Janda (1980) ressalta os
casos em que h fuso ou separao de legendas j existentes, assim como aquelas que
surgem em torno de novas lideranas.
Dentro dessa discusso, importante trazer a contribuio de Otto Kirchheimer
(1966), autor que enfoca os atores que esto envolvidos no jogo poltico e sua opo por
uma nova estratgia frente s metamorfoses do mercado eleitoral. O autor analisa o
processo de transformao dos partidos polticos, o enfraquecimento de seus laos com
setores especficos da sociedade civil e, assim, o surgimento de um novo tipo de partido.
Em momentos como o ps-Segunda Guerra Mundial, quando a instabilidade domina essas
20

Insider: partido cuyas elites ya se encuentran actuando en el sistema partidario. (KESTLER; KRAUSE;
LUCCA, 2013, p. 13).
21

A formao do PSD: quando o executivo o motor organizativo (KRAUSE; GERARDI, 2012).

69

relaes, os partidos intrinsecamente ligados a clivagens sociais no correspondem mais

suficientemente lgica social vigente, fazendo com que as organizaes partidrias
tenham que se adaptar. Assim, o autor conceitua um novo tipo de partido: os partidos
catch all. Em outras palavras, os partidos de massas j teriam executado a misso de
integrar grupos sociais marginais no mbito institucional, desembocando na necessidade
de adaptao dessas organizaes ao novo contexto. Nas palavras do autor:
Aps a Segunda Guerra Mundial, o antigo estilo de partido burgus de
representao individual tornou-se uma exceo. Enquanto alguns partidos desta
espcie continuaram a sobreviver, eles no mais determinavam a natureza do
sistema partidrio. Neste mesmo sentido, o partido de integrao de massa,
produto de uma era com classes sociais fortemente divididas e com estruturas
denominacionais mais acentuadamente salientes, est se transformando em um
partido de pegar todas as pessoas. Abandonando a tentativa de concepo no
nvel intelectual e moral das massas, est se tornando mais pleno no cenrio
eleitoral, tentando trocar eficcia em profundidade para atingir um pblico mais
amplo e um sucesso eleitoral mais imediato (KIRCHHEIMER, 1966, p. 184,
traduo nossa).

Assim, inspirando-se na nova lgica de ao poltica descrita por Kirchheimer e

trazendo-a para o debate acerca do surgimento de novos partidos, poderamos colocar que
os agentes polticos enquanto organizao partidria enxergam nas novas legendas
uma possibilidade para garantirem sua sobrevivncia. Essa estratgia estaria baseada no
redimensionamento e ampliao de suas relaes com o mercado eleitoral, aumentando
seu nmero de votos, seu peso eleitoral.
Tratando sobre o surgimento de novas tipologias partidrias, do mesmo modo que
Kirchheimer fala sobre o processo em que os partidos deixam de estar estreitamente
relacionados com as clivagens sociais, aproximando-se de vrios grupos distintos e
tornando-se catch all, Mair (1994) aponta para o distanciamento que se estabelece entre as
organizaes partidrias e a sociedade civil. Essa distncia incitaria uma aproximao dos
partidos com a estrutura de Estado e governo, conformando relaes com carter de
dependncia cada vez mais acentuado, configurando um novo status quo. Assim, Mair
conceitua esse novo tipo de partido regido, principalmente, pela lgica de negociao e
distribuio dos recursos do aparelho estatal: os partidos cartel. Grosso modo, os partidos
cartel enquanto organizao dependem muito mais do capital extrado do Estado do que
daqueles advindos das relaes com suas bases. Analisando a trajetria dos tipos
partidrios, Mair argumenta:
(...) partidos modificaram-se de uma primeira fase ps-sufrgio (a fase clssica
do partido de massas) em que eles representaram os interesses da sociedade
civil vis--vis o estado, para uma fase em que eles agiram quase como agentes
independentes entre estado e sociedade civil (a clssica fase partido catch all),
quando, em termos de Downs ou Schumpeter, os partidos se comportaram mais
como lderes competindo, para uma nova e mais recente fase (...). O equilbrio
de ligao foi, portanto, alterado assim como os partidos em si (MAIR, 1994, p.
8, traduo nossa).

luz do fenmeno destacado por Mair de aproximao entre partidos e Estado

enquanto resposta s mudanas sociais e relaes com a sociedade civil, poderamos
utilizar este raciocnio para analisar o surgimento de novos partidos nas democracias
70

contemporneas. Considerando que as organizaes partidrias adaptaram-se e passaram a

depender cada vez mais da mquina de Estado, as elites polticas precisam seguir esta
tendncia e buscar novas estratgias para sobreviver. Assim, a criao de novos partidos
poderia apresentar-se como uma das opes para garantir no s a permanncia, como a
melhora de suas posies dentro do jogo poltico.
Com um enfoque mais organizacional, Angelo Panebianco (2005) trata sobre as
dinmicas da organizao partidria em seus aspectos internos e externos, dando particular
ateno perspectiva histrica, sendo que o momento de criao fator importante
compreenso da trajetria e do desempenho dos partidos. Assim, na mesma linha de
raciocnio de LaPalombara e Weiner, no s as demandas da sociedade civil e organizada
tm relevncia, como tambm as presses e as mudanas advindas do jogo polticopartidrio institucional. Ao analisar o surgimento de novos partidos luz de Panebianco,
dois eixos explicativos sobre o perfil das organizaes partidrias podem ser utilizados: a
importncia do momento da gnese e a disputa pelas zonas de incerteza e as relaes de
poder estabelecidas nestas.
Em especfico quanto origem, Panebianco destaca dois fatores que contribuem
para a construo de caractersticas especficas de organizaes partidrias: a maneira
como se inicia e desenvolve a construo da organizao e a presena ou ausncia do fator
carisma na formao do partido. Uma organizao pode ser construda atravs de dois
tipos de processos:
(...) penetrao territorial [acontece] quando um centro controla, estimula e
dirige o desenvolvimento da periferia, ou seja, a constituio dos grupos locais
e intermedirios do partido. (...) difuso territorial [acontece] quando o
desenvolvimento produzido por gerao espontnea: quando so as elites
locais que, em um primeiro momento, constituem os grupos locais do partido e s
ento so integrados a uma organizao nacional (PANEBIANCO, 2005, p.110,
traduo nossa).

Panebianco destaca que esses processos no podem ser associados direta e

unicamente aos tipos estabelecidos por Duverger, bem como que modalidades mistas so
recorrentes nas quais um processo de difuso pode vir a desembocar na lgica de
penetrao, por exemplo. Ademais, preciso frisar que um partido baseado
essencialmente em uma figura carismtica, diferente de um partido que possui, entre
suas lideranas, um lder com essa caracterstica. O fator carisma estaria presente nos
momentos de gestao e nascimento de um partido, porm, a maneira como ele
manipulado e como isso influencia os rumos da organizao que devem ser analisados.
O jogo poltico no qual as organizaes partidrias esto inseridas permeado e
transpassado por relaes de poder e disputas pelas zonas de incerteza. Esse conceito de
Panebianco caro compreenso do surgimento de novos partidos porque, ao disput-las,
a distribuio de poder e as dinmicas das relaes entre as elites podem vir a criar um
ambiente em que a criao de novas legendas se apresenta como estratgica interessante.
No comeo dessa discusso, ento, Panebianco define poder como uma relao de troca
assimtrica e recproca, ou seja, no absoluto e seus limites se do nas mesmas linhas da
natureza interativa. Sobre esses jogos de poder e o acionamento de determinados recursos
por parte das organizaes, o autor diz que:
(...) os recursos do poder organizativo; aqueles fatores cujo controle permite a
certos atores desequilibrarem os jogos de poder em seu favor. Na teoria do

71

poder organizativo (...), esses fatores so concebidos como zonas de incerteza;

ou seja, determinados mbitos que so imprevisveis para a organizao
(PANEBIANCO, 2005, p. 83, traduo nossa).

Os recursos de poder esto associados a reas de incerteza, envolvendo fatores que

podem colocar em risco a sobrevivncia e/ou a estabilidade da organizao
(PANEBIANCO, 2005, p. 65). Dentre essas zonas de incerteza, o autor destaca as
seguintes: competncia, gesto de relaes com o ambiente externo, comunicao interna,
regras formais, financiamento da organizao e recrutamento.
Especificamente sobre cada zona de incerteza, competncia compreendida como
o saber tcnico e/ou experincia no manejo das relaes que se apresentam como
indispensveis, sem os quais a organizao estaria ameaada; a competncia est
associada, sobretudo, s habilidades das lideranas e oligarquias partidrias. As boas
relaes com o ambiente externo so importantes, porque implicam um maior domnio do
desconhecido, do inesperado. Nesse mesmo vis, um bom canal de influncia nos meios
de comunicao garante algum controle sobre quais e como as informaes vo ser
repassadas ao grande pblico. Por outro lado, mesmo que as regras formais sejam
suscetveis ao contexto e interpretao dos atores, elas estruturam o jogo, fazendo com
que o estatuto juntamente com a histria da origem do partido seja o ponto de
partida para compreender e vencer as disputas de poder intrapartidrias. Por fim,
financiamento da organizao e recrutamento influenciam diretamente nas dinmicas de
construo dos grupos dominantes e seu respectivo grau de poder de interferncia nas
decises e processos partidrios (PANEBIANCO, 2005, p. 84-88).
A partir de Panebianco, podemos analisar a situao de polticos que pertencem a
organizaes partidrias de longa trajetria para verificar como o domnio sobre zonas
de incerteza pode vir a influenciar na criao de um novo partido. Em geral, esses agentes
polticos no estiveram presentes no momento de criao da organizao, afetando seu
controle sobre zonas de incerteza importantes como a formulao das regulamentaes
internas, bem como pode haver desvantagem em relao a lideranas mais antigas. Nesse
sentido, poderamos considerar que, ao criar uma nova organizao partidria, elites
insatisfeitas com suas atuais situaes aumentariam suas possibilidades de domnio de
recursos de poder e controle sobre as zonas de incerteza, portanto podendo valorizar sua
importncia e potencializar seu desempenho. Ou seja, criar um novo partido poderia ser
considerado uma estratgia de atores polticos visando a melhorar sua atuao no jogo
poltico.
Os recursos de poder tm tendncia cumulativa, pois uma proeminncia em
determinada zona de incerteza impulsiona positivamente a influncia em outra
(PANEBIANCO, 2005). No entanto, ainda conforme o autor, mesmo considerada a
tendncia acumulao de recursos de poder e o perfil oligrquico das organizaes
partidrias, no h possibilidade de monopolizar uma zona de incerteza. Dessa forma, os
jogos de poder e os rearranjos de foras e domnios so constantes no s no ambiente
interno dos partidos, como tambm na dimenso interpartidria. De acordo com o autor,
essas disputas entre dirigentes e seus resultados impactam no quadro geral de distribuio
de foras do sistema. Destarte, poderamos afirmar que, a partir desses processos,
poderiam surgir espaos para a criao de novos partidos, que comporiam as zonas de
incerteza, mas tambm atuariam como um novo recurso de poder para determinados
agentes (PANEBIANCO, 2005).

72

Ao considerarmos o cenrio de disputa constante entre dirigentes partidrios pelo

controle das zonas de incerteza, percebemos que o ambiente estrutura e estruturado por
esses jogos: a complexidade do ambiente diretamente proporcional ao seu nvel de
imprevisibilidade, o que pressiona as organizaes e aumenta
a tendncia
especializao (PANEBIANCO, 2005, p. 385) Sendo assim, considerada a insegurana
em relao s zonas de incerteza, h um incentivo para a especializao para aqueles que
procuram aumentar seu domnio sobre estas. Ento, os atores polticos podem identificar a
formao de uma nova organizao partidria como uma oportunidade para sanar a
necessidade de representao criada para incluir novas demandas sociais
institucionalmente, bem como um espao para aumentar seu domnio de recursos e das
zonas de incerteza em si.

1.2 Influncias institucionais para o surgimento de novos partidos

Harmel e Robertson (1985), mesmo sabendo quo importante a conjuntura
poltico-social de insurgncia de novas demandas e bandeiras para o cenrio de
surgimento de novos partidos, o quadro institucional vigente merece ateno especial
nesses contextos. Os autores afirmam que o arcabouo de leis e regras que regulam o
sistema eleitoral pode incentivar ou constranger as iniciativas de criao de novas
organizaes partidrias. No entanto, Harmel e Robertson destacam que mesmo com um
quadro institucional proporcionanado incentivos negativos para o sucesso eleitoral de
novos partidos, estes no interferem, necessariamente, no incentivo sua formao:
Alguns partidos, sabendo que ganhar cadeiras parlamentares era altamente improvvel,
podem procurar a competio com outros partidos em seu prprio material pela ateno
que isso traria para alguma demanda ou personalidade. (HARMEL; ROBERTSON, 1985,
p. 507, traduo nossa). Como exemplo disso, os autores trazem o caso estadunidense, no
qual mesmo sabendo da quase completa impossibilidade de competio efetiva em relao
aos dois maiores partidos, o republicano e o democrata, novas legendas so criadas com o
intuito dar visibilidade para figuras polticas ou bandeiras bastante especficas.
Corroborando com a perspectiva de que as instituies contam para explicar a
criao de novos partidos, Niklas Bolin (2007) reala que sistema eleitoral no se resume
ao arcabouo de regras para obteno de cadeiras no parlamento ou chegada aos cargos
executivos, mas sim abrange todo o contexto de regulamentaes polticas: acesso a
financiamento de campanha e tempo de televiso, por exemplo.
Alm da formula eleitoral, outro fator que tem sido considerado muito
importante na literatura a magnitude do distrito. Porm, muitos outros fatores,
como a influncia das eleies presidenciais nas eleies legislativas,
malapportionment, links interpartidrios e o tamanho do parlamento tambm
tm sido considerados como sendo significantes (BOLIN, 2007, p. 5, traduo
nossa).

Alm disso, Niklas Bolin (2010) ressalta que no s o ambiente externo influencia
o desempenho eleitoral dos novos partidos. Em outras palavras, presses sociopolticas e
questes institucionais so fatores essenciais, contudo preciso analisar esse fenmeno
sob a lgica de atores racionais que elaboram estratgias para alcanar seus objetivos.
Assim, esse raciocnio pode ser aplicado para a criao de novas organizaes partidrias:
afora o contexto institucional e presses de demandas e atores sociais, as elites
73

organizam-se de acordo com estratgias visando a alcanar determinados fins.

Tratar os partidos como atores que podem afetar seus prprios destinos em certa
direo uma perspectiva basicamente racional. A partir disto, segue que os
partidos tm certos objetivos em suas atividades. Para alcanar estes objetivos, o
partido desenvolve estratgias para moldar suas aes. As estratgias no so
moldadas no vcuo, mas adaptadas s circunstncias externas, bem como fatores
partidrios internos. Se as metas so cumpridas, por sua vez, tambm depende
de fatores externos a estrutura de oportunidade poltica (BOLIN, 2010, p. 5,
traduo nossa).

Nessa mesma linha de raciocnio, Joseph Willey (1998) defende a importncia que
novas clivagens e demandas sociais ao lado de tenses no ambiente poltico possuem para
criar ambiente favorvel para o surgimento de novos partidos. O sistema eleitoral, assim
como afeta o tamanho dos partidos, tambm influencia iniciativas de criao e o sucesso
de novas legendas. Ademais, o autor considera que as elites analisam o cenrio poltico
institucional, podendo vir a calcular que a criao de um novo partido estratgia
interessante de acordo com suas possibilidades de sucesso; ou seja, sistema eleitoral
influencia a criao de novas legendas.
A estrutura de competio eleitoral representa a soma de instituies
que contm o corpo governamental onde as polticas pblicas so
formuladas. Potenciais formadores de partidos so mais propensos a
estabelecer novos partidos quando a estrutura de competio aberta
quando eles percebem a maior chance de ganhar cargos eletivos
suficientes para atingir suas metas de afetar as polticas pblicas
(WILLEY, 1998, p. 655, traduo nossa).

1.3 O surgimento de novos partidos: o que pode ser considerado novo e o

projeto de
newness
As obras clssicas sobre partidos polticos referem-se ao surgimento do fenmeno
partidrio no momento em que se estabelecem as democracias representativas. Portanto,
mesmo que alguns elementos sejam caros interpretao dos cenrios partidrios nas
democracias contemporneas, esses estudos no so suficientes para explicar o surgimento
de novas organizaes partidrias em novos contextos histricos. Sendo assim, so
necessrias pesquisas que trabalhem especificamente com o conceito de novos partidos,
suas caractersticas e implicaes no sistema poltico institucional.
Barnea e Rahat (2010) pontuam que a definio sobre o que seria um novo partido
vai alm da semntica, afetando interpretaes sobre sistema partidrio e mudanas de
padro na relao entre eleitor e partido, por exemplo. Por isso, especificar o que
diferencia um partido novo de um antigo e o prprio conceito de novo crucial para
compreender o fenmeno dos new parties em si. A Cincia Poltica tem uma srie de
maneiras de classific-los, desde as restritivas at as mais flexveis: enquanto alguns
autores consideram cises e fuses como continuaes dos antigos partidos, outros
defendem que uma mudana de sigla j suficiente para classific-lo como novo
74

(BARNEA; RAHAT, 2010). Vistas estas discrepncias, constata-se uma lacuna de padro
conceitual, o que um empecilho para o aprofundamento e dilogo de estudos especficos.
Destarte, Barnea e Rahat preocupam-se em definir o que constitui um novo partido, como
medir seu nvel de newnes22 e como diferenciar partidos novos, pseudo-novos e antigos.
Quanto newness, importante destacar que os autores no tratam essa varivel
dicotomicamente, mas sim atravs de graus: o ponto no possuir newness ou no, mas
sim o nvel de newness o partido apresenta. Sobre conceitos, enquanto o novo pode ser
definido tanto por questes cronolgicas quanto por sua posio em relao ao que
antigo, partidos so considerados, ao longo do sculo XX, a partir de uma viso funcional
dos partidos como organizaes ou grupos visando a ganhar o gabinete. (BARNEA;
RAHAT, 2010, p. 310, grifo no original, traduo nossa). Todavia, para Barnea e Rahat
(2010), indispensvel considerar ideologia e programa partidrio, sendo que isso feito
no no nvel conceitual, porm os associando a duas faces do partido: partido e eleitorado
(se os eleitores identificam o partido com alguma nova ideologia) e partido no governo
(se, quando no poder, implementam novo perfil de polticas pblicas) (BARNEA;
RAHAT, 2010). Ainda conforme os autores, alm de especial cuidado ao manusear esses
indicadores, o necessrio seria provar que um partido novo, ou seja: todos os partidos
so antigos at que se prove o contrrio. No somente uma alterao de sigla basta para
determinar que h um novo partido, uma mudana significativa na sua lista de candidatos
tambm interessa; nas palavras dos autores:
Ns ento sugerimos um limiar para novos partidos, um padro que um
partido deve cumprir para ser considerado novo, com base nesses dois
critrios. Primeiro, o partido deve ter um nome/legenda (identificando-se
explicitamente como novo na competio eleitoral); e segundo, no mais
do que metade dos seus candidatos no topo da lista pode ser originria de
um nico antigo partido. Simplificando, ns definimos como novo
partido aquele que possui uma nova legenda e que no mais da metade
dos seus principais candidatos so originrios de um nico antigo partido
(BARNEA; RAHAT, 2010, p. 311, traduo nossa).

Os partidos so organizaes que passam por metamorfoses, adaptam-se e

modificam-se de acordo com as constantes transformaes do ambiente social, poltico e
eleitoral; mudana e novidade variam em extenso e natureza, entretanto ambas so
inerentes existncia partidria para que permanea no jogo poltico (BARNEA; RAHAT,
2010). Os autores partem da definio de Key (1942) de que um partido poltico teria trs
faces: partido no eleitorado, partido como organizao e partido no governo. Ainda
associam oito critrios a essas faces para analisar o nvel de newness de um partido,
esforando-se para operacionalizar o conceito, como pode ser visto no Quadro 1. Quanto
sigla, a escolha por um nome inteiramente novo, um com traos do passado ou a
permanncia de um nome antigo um indicador do nvel de newness do partido. Sobre
ideologia, esse nvel estaria associado incorporao de demandas secundrias ou
substancial mudana na plataforma partidria. Outro indicador provm da anlise da
constituio ou no de um eleitorado especfico associado ao novo partido, ou se o
22

A traduo literal de newness novidade. Porm, ao longo do trabalho o conceito ser utilizado
em ingls por sua traduo no apreender o conceito em ingls na sua totalidade.

75

que aconteceu foi uma simples migrao de votos de antigas legendas (como seria o caso
de partidos que s mudaram a nomenclatura). Nesse mesmo sentido, o nmero de
militantes pode ser estudado: houve uma migrao ou constitui-se um novo grupo
especfico? O reconhecimento legal tem importncia simblica e pragmtica e ,
diferentemente das outras, uma varivel dicotmica: ou o partido reconhecido como
novo, ou no . A criao, mudana ou adaptao das estruturas internas e do programa
partidrio tambm se relacionam com o grau de newness (BARNEA; RAHAT, 2010).
Quadro 1 Quadro de anlise para medida de newness partidria

Face do partido

Critrio
Nomenclatura da
legenda

Partido e eleitorado

O nome genuinamente novo ou de um

partido antigo?

Ideologia

Quo diferente a nova plataforma do

partido em relao s de partidos antigos?

Eleitorado

Quo diferente a nova base eleitoral das

bases de partidos antigos?

Status legal/formal
Partido como
organizao

Definio operacionalizada

O partido registrado como novo?

Instituies internas

As instituies internas do partido so

separadas e diferentes daquelas dos partidos
antigos?

Militantes

O novo partido possui nova militncia?

Representantes

Os principais candidatos so novos (no

incumbentes?). A maioria ou todos vieram de
um nico partido?

Programa

Quo diferentes so os programas dos novos

partidos daqueles dos partidos antigos?

Partido incumbente

Fonte: Barnea e Rahat (2010, p. 306, traduo nossa).

Assim sendo, newness no pode ser definida hermeticamente, pois relativa: tanto
um novo partido pode defender antigas ideologias e prticas partidrias, quanto um antigo
partido pode incorporar novas demandas de polticas pblicas ao seu programa. No que
diz respeito s elites polticas e a fundao de novos partidos:
(...) newness pode ser uma estratgia poltica eficaz, especialmente quando se
combinam a personalizao da poltica e a cartelizao dos partidos e dos
sistemas partidrios e quando os eleitores so volteis. O que pode ser visto
como um cartel de indivduos (em vez de partidos) que se organizam (e
frequentemente se reorganizam) para atrair um crescente eleitorado desiludido
apresentando-se como novos (BARNEA; RAHAT, 2010, p. 315-316, traduo
nossa).

Esses apontamentos vm de encontro ao trabalho de Sikk (2012) sobre newness

enquanto frmula estratgica de sucesso para partidos polticos. Na contramo das
76

proposies de que novos partidos so simplesmente respostas para novas demandas de

uma sociedade progressivamente mais heterognea e complexa, o autor defende que essa
relao no necessariamente direta. Novos partidos no estariam relegados a espaos
ainda no dominados no campo do jogo poltico, isto , poderiam adentrar territrios de
grupos polticos j estabelecidos para competir. Sikk utiliza a categorizao de novos
partidos proposta por Lucardie (2000): os profetas defendendo uma ideologia nova
(tambm podem ser chamados de purificadores caso estejam representando uma ideologia
no suficientemente defendida por um partido j existente) e os prolocutores sob a
bandeira de uma nova demanda social. Afora esses tipos, o autor acrescenta os partidos
que surgem motivados pela newness: o projeto de newness o impulso primeiro, o
objetivo em si para a formao de uma nova organizao partidria. O cerne da questo
est mais em mudar a dinmica do fazer poltica do que a poltica em si, ter um conjunto
mais completo de polticas pblicas e pisar confiantemente no territrio de partidos
estabelecidos. (SIKK, 2012, p. 467, traduo nossa). Acrescentado esse quesito
categorizao de partidos de Lucardie, o autor se ocupa de analisar o sucesso dos novos
partidos nos Blcs e na Europa ps-comunismo.
Estudar o surgimento de novos partidos no contexto de jovens democracias
interessante no s para a compreenso de seu funcionamento, mas tambm daquelas j
estabelecidas h mais tempo. A partir dos estudos de caso de Sikk, nota-se que o
programa partidrio fica em segundo plano perante newness enquanto projeto. Ou seja, um
novo partido pode no ser produto de uma mudana social direta conduzida por grupos da
sociedade civil, ou uma crise, porm fruto de uma estratgia de elites polticas. Alm
disso, quando um novo partido surge sob o projeto de newness e defende posicionamentos
ideolgicos dominantes, os riscos de perder apoiadores por medo dos custos da mudana
drstica reduzem consideravelmente. Nesse raciocnio, o custo de informao vantajoso:
a ideia de mudar para melhor mais facilmente transmitida do que a explicao de um
programa de agenda especfico (SIKK, 2012).
(...) novos partidos apontam na mesma direo: os partidos no estavam
defendendo quaisquer novas ideologias, mas sim desafiando os antigos partidos
em seus territrios. Ento, eles emergiram como desafiadores ou purificadores
com a distino crucial de que eles no tentaram limpar qualquer ideologia, mas
sim melhorar o estilo de poltica (SIKK, 2012, p. 478, traduo nossa).

Por fim, aps exposio e anlise de teorias e modelos que colaboram para a
compreenso dos processos de surgimento de novos partidos, o Quadro 2 um resumo
sistematizado dos conceitos e como estes se relacionam com o tema. A partir desse
apanhado terico e conjunturas de anlise, no s as dinmicas do jogo poltico
institucional entram em discusso, como tambm as estratgias elaboradas pelos atores, as
elites polticas.

77

Quadro 2 Teorias e o dilogo sobre a origem de novos partidos

Autor

Sobre a origem de novos partidos

Origem interna: comits parlamentares e eleitorais de insiders focados,
principalmente, no momento eleitoral, os partidos de quadros;
Origem externa: organizaes sociais outsiders que visam a entrar no jogo poltico
parlamentar, os partidos de massas;

Duverger

LaPalombara
e Weiner

Partidos de massas como resposta para mudanas scio-estruturais

significativas que geraram a necessidade de incorporao de novos atores sociais no
cenrio poltico. Lgica que pode ser relacionada com o surgimento de novos
partidos a partir da presso de transformaes sociais.
Crises de legitimidade: momentos de carncia de credibilidade poltica por parte das
autoridades;
Crises de integrao: dificuldades nas questes de integrao territorial;
Crises de participao: mudanas estruturais na dinmica socioeconmica;
Aspectos institucionais especficos de nascimento no so suficientes para
explicar o surgimento de novos partidos. Um ambiente de crises poltico- sociais
incentivaria uma disposio no sentido de sua criao.
Partidos catch all: processo de transformao dos partidos polticos gera
afastamento de clivagens sociais especficas e aproximao com vrios grupos
distintos.

Kirchheimer

Mair

Atores como parte importante do jogo poltico. Novas legendas poderiam ser
vistas como estratgias de ao no mercado poltico eleitoral para garantirem sua
sobrevivncia.
Partidos cartel: distanciamento entre partidos e sociedade civil, estreita a relao
das organizaes partidrias com a estrutura de Estado e governo, com carter de
dependncia cada vez mais acentuado.
Novos partidos surgiriam sob a lgica de potencializar recursos de elites
polticas na negociao e distribuio dos recursos do aparelho estatal.

78

Panebianco

Origem: momento e maneira como se inicia e desenvolve a construo da

organizao so indispensveis compreenso da trajetria partidria;
Carisma: presena predominante ou ausncia de lder carismtico na formao do
partido.
Penetrao e difuso territorial:
- Penetrao: um centro controla, incentiva e dirige o desenvolvimento das
organizaes locais do partido;
- Difuso: elites locais constituem grupos e, ento, associam-se a uma
organizao nacional;
Zonas de incerteza: espaos permeados de jogos por recursos de poder em constante
disputa importantes para garantir a sobrevivncia da organizao;

Contexto sociopoltico institucional sofre alteraes e exige que haja respostas

por parte dos partidos polticos. Ademais, com a insegurana sobre zonas de
incerteza e consequente tendncia especializao, a criao de um novo partido
pode ser vista como oportunidade para dar essas respostas, aumentando domnio de
recursos e das zonas de incerteza em si.
Partidos adaptam-se e modificam-se de acordo com as constantes transformaes do
ambiente social, poltico e eleitoral; graus de mudana e novidade variam, mas so
inerentes existncia partidria para permanecer no jogo poltico. Sendo assim, a
criao de novos partidos mais um recurso para garantir a adaptao dos partidos,
Barnea e das elites polticas s transformaes da sociedade.
Rahat

Novos partidos: somente a mudana de sigla no basta para definir um novo

partido, preciso analisar mudanas de programa, bem como da composio da lista
de candidatos (elites). Assim, pode ser analisado o nvel de newness de um novo
partido;
Novos partidos: a relao entre mudanas sociais e surgimento de novos partidos
no necessariamente direta. Novos partidos no estariam relegados a espaos ainda
no dominados no campo do jogo poltico, podendo competir em territrios de
grupos polticos j estabelecidos;
Sikk

Newness pode ser o objetivo em si para criao de novo partido, pois

preocupao mudar a dinmica do fazer poltica, no a poltica em si. Quanto
relao com o eleitorado, mudar para melhor mais facilmente explicado e traz
menos nus do que um programa de agenda especfico.
Fonte: A autora (2013).

2
2.1

O CASO PSD: UM NOVO PARTIDO NO BRASIL

Partidos e Estado: notas sobre a histria do Brasil

Para confrontar os modelos explicativos sobre o surgimento de novas organizaes

partidrias com o caso especfico do PSD, antes preciso que sejam feitas algumas
consideraes sobre a histria da formao dos partidos no Brasil. A maneira como os
processos poltico-institucionais foram conduzidos ao longo da trajetria brasileira tem
significante influncia no fenmeno partidrio (sistema, partidos e novos partidos),
principalmente no que diz respeito centralidade do Estado nesta dinmica. O
protagonismo do aparelho estatal burocrtico e seu perfil intervencionista so variveis

79

centrais em anlises partidrias sobre o Brasil. Conforme afirma Maria do Carmo

Campello de Souza (1983): a estrutura estatal como condicionante na formao, evoluo
e atuao dos partidos polticos (SOUZA, 1983, p. 42). Ou seja, o estudo de partidos
brasileiros indissocivel de sua relao com o Estado.
Comeando pelo Imprio, o Poder Moderador consistia na prerrogativa do Poder
Executivo de interferir nas decises outros dois Poderes. Os partidos da poca
Conservador e Liberal foram gestados pelo governo, trazendo consigo marcas impostas
por essa caracterstica de origem. Assim, o carter nacional das organizaes foi garantido
por meio de interveno estatal, de controle institucional para garantir a unio entre as
distintas faces e dissidncias intrapartidrias sob uma mesma legenda (FAUSTO, 1999).
Quanto a esse quadro, podemos identificar traos das teorias de LaPalombara e Weiner ao
notar uma crise de integrao gerada pelas tenses entre as elites regionais, bem como de
Duverger por uma associao dos partidos imperiais com o conceito de partido de
quadros. Quanto s consideraes de Mair sobre o processo de cartelizao dos partidos,
preciso fazer um esclarecimento:
(...) os partidos do Imprio representavam fundamentalmente uma iniciativa do
Estado e no uma reao de organizaes frente ao descolamento com a
sociedade civil. Ou seja, no nascedouro das legendas h um vazio de
enraizamento social e um Estado que as formata e preenche antecipadamente
(KRAUSE; GERARDI, 2013, p. 18).

Em 1889, a Repblica fundada sob instabilidade e presso geradas pela disputa

entre as oligarquias regionais, fazendo com que o enfoque do novo arcabouo institucional
recasse sobre as provncias (agora estados) e que o federalismo fosse implantado. Assim,
o arranjo partidrio no exigia amplitude nacional, fazendo com que a vida poltica
regional e aquilo que concerne ao executivo estadual fossem o cerne da vida polticopartidria. A Primeira Repblica foi marcada pela autonomia dos estados e pela
dependncia nociva dos agentes polticos em relao ao aparelho estatal, originado
prticas como o coronelismo e o nepotismo (SOARES, 2001). Poderamos dizer que j
aqui os partidos atuam como agncias do Estado, tendo como principais recursos de poder
aqueles advindos da relao com o governo.
A Revoluo de 30 e o incio da era varguista vm justamente como resposta
descentralizao e corrupo marcantes do perodo anterior, o que fomentou a ideia de
manter o papel central e condicionante do Estado frente ao poder legislativo e estrutura
partidria. Souza (1983) faz uma anlise da trajetria partidria institucional brasileira
quanto ao papel central dos partidos para o exerccio de poder do Estado e relacionou a
eficincia do sistema partidrio enquanto entidade representativa ao menor nvel de
interferncia do Estado e maior relao com a sociedade civil.
A existncia prvia de uma organizao estatal forte tem efeitos considerveis
sobre o desenvolvimento e a posterior configurao do sistema partidrio. O peso
funcional do sistema partidrio ser tanto maior quanto menos atuante for a organizao
burocrtica do Estado, visto que essa condio prvia facilita a articulao de interesses e
clivagens e a prpria institucionalizao do conflito, em termos partidrios (SOUZA,
1983, p. 31).
Entre 1930 e 1945, Souza ainda destaca a presena de forte antipartidarismo, que
se deve, particularmente, incapacidade das elites de se organizarem de maneira eficaz
devido aos seus vcios personalistas e clientelistas. Assim sendo, o aparelho de Estado

80

incha e tem intenso controle sobre as instituies partidrias. Mesmo com a constituio
de 1946 e a inaugurao da democracia participativa no Brasil, as mudanas
implementadas no foram drsticas quanto estrutura poltico-institucional do Estado
Novo:
(...) se em 1945 foi deposto o Presidente Vargas, na liderana do processo de
redemocratizao do pas manteve-se a mesma elite poltica que comandava o
regime deposto e sob sua direo promoveram-se as primeiras eleies
nacionais e a formulao da Carta Constituinte de 1946 que deixou praticamente
intacto, em pontos cruciais, o arcabouo institucional do Estado Novo (SOUZA,
1983, p. 64).

Mesmo com o sistema pluripartidrio, as eleies diretas e a separao dos

Poderes, o legislativo e os partidos em si permaneceram limitados perante o poder do
Estado (SOUZA, 1983). Portanto, tanto os partidos pr-Estado Novo quanto aqueles do
ps-Vargas e seu poder eleitoral dependiam do acesso a cargos no governo para conseguir
cooptar lideranas e manter sua estrutura de recursos: sobreviver, continuar no jogo.
O Partido Social Democrtico (PSD) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB)
compunham, junto com a Unio Democrtica Nacional (UDN), o eixo principal do jogo
poltico da poca, girando em torno do controle estatal, mantendo a lgica estadocntrica.
Conforme Glucio Soares (2001), o sistema partidrio de 1946 no novidade, mas sim
herana da fase anterior: ambos ancorados em poder de dominao socioeconmica, o
PSD representava os defensores da situao na poca da ditadura e a UDN a oposio, j o
PTB utilizou-se do aparelho sindical montado por Vargas num cenrio de urbanizao e
industrializao para mobilizar a classe operria.
Para o PSD e a UDN, a redemocratizao significou somente um trabalho de
articulao, no nvel nacional, de estruturas locais e estaduais j montadas; mas,
para o PTB, representou a necessidade de organizar um partido poltico nacional
a partir de bases precrias (SOARES, 2001, p. 66, grifo no original).

A falta de clara ruptura com a lgica de Estado e sistema partidrio anteriores

incentivou as crticas ao sistema ps 45 e o aumento dos temores sobre a suposta ameaa
comunista; dessa forma, sob o sentimento antipartidrio herdado da era getulista, os
defensores do golpe de 1964 procuravam deslegitimar o ambiente democrtico em vigor
na poca para justificar a usurpao do poder (LAVAREDA, 1991; SOARES, 2001).
Durante a ditadura militar, foram mantidas eleies relativamente regulares e partidos
polticos, dando continuidade tradio de interveno estatal nesse mbito da vida social.
Logo no comeo, a ditadura cria dois partidos, a Aliana Renovadora Nacional (ARENA)
como representante da situao e o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) enquanto
oposio consentida, sendo que o fim do bipartidarismo s vem com a Lei Falco, j no
final do governo militar (FAUSTO, 1999).
A maneira como partidos e sistema partidrio relacionaram-se com o Estado ao
longo da histria do Brasil tem reflexo direto no quadro atual. Mesmo com a instaurao
da nova democracia, as estruturas partidrias continuam orbitando em torno do executivo,
seu controle sobre o aparelho de governo e os recursos de poder advindos deste
determinante para a escolha de suas estratgias. Com as mudanas sociais, polticas e
institucionais e a crescente necessidade de adaptao dos partidos s novas realidades do
eleitorado e arcabouo de governo, a criao de novas organizaes partidrias surge

81

como uma opo para as elites polticas, reforando a perspectiva de dependncia do

aparelho estatal.

2.2

Sobre o PSD: contexto e origem

Ricardo Mendes Ribeiro e Sergio Simoni Junior (2013) associam o surgimento do

PSD diretamente ao fracasso do processo de refundao do Partido Frente Liberal (PFL).
Nesse sentido, por a conjuntura poltica nacional vir apontando na direo de possvel
duradoura hegemonia do Partido dos Trabalhadores (PT), houve enfraquecimento dos
partidos de oposio. Enquanto o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)
apresentava problemas de disputas internas polarizadas nas figuras de Jos Serra e Acio
Neves, o PFL viu suas bases eleitorais comprometidas pelo avano petista no nordeste do
pas (RIBEIRO; SIMONI, 2013). Assim, pela primeira vez fora da estrutura governista,
para manter- no jogo, o PFL se empenha numa jornada para refundar o partido trocando o
nome da legenda para Democratas (DEM) (RIBEIRO, 2012). Conforme os autores, ao
adotar o nome DEM, as antigas elites dirigentes passaram seus cargos para um novo
grupo: Gilberto Kassab como presidente do Conselho Poltico e Rodrigo Maia na
presidncia do partido. Essas duas lideranas acabaram por representar duas faces
internas, por exemplo: enquanto Kassab apoiava o nome de Serra como candidato
presidncia, Maia investia em Acio. Alm das diferenas entre preferncias polticas, o
ponto principal da animosidade residia na disputa pelo controle do partido (RIBEIRO;
SIMONI, 2013). Com o aumento de disputas internas e da divergncia entre as principais
lideranas do partido somado tenso de no ter acesso estrutura de governo, muitos
nomes importantes do DEM comearam a procurar alternativas. Destarte, enquanto alguns
parlamentares migraram para legendas governistas como PT e PMDB, outro grupo uniu-se
em torno na ideia de um novo partido: o PSD. interessante notar que a ao do PSD
representa o fecho do ciclo de decadncia do PFL/DEM, que comeou e pode terminar da
mesma maneira: com a sada expressiva de polticos na direo de uma legenda de perfil
governista (RIBEIRO, 2012, p. 29).
Assim, em maro de 2011, Gilberto Kassab (prefeito de So Paulo) e Guilherme
Afif Domingos (vice-governador de So Paulo) comearam as primeiras movimentaes
para a fundao do novo PSD, afirmando que seria um partido de centro, moderno, livre
de dogmas e ideologias superadas, atento ao que realmente traz desenvolvimento
econmico e social (PSD, 2013b, online). O registro foi oficializado na Justia Eleitoral
no dia 27 de setembro de 2011, permitindo que o partido j concorresse nas eleies de
2012. Como resultados, o PSD elegeu o quarto maior nmero de prefeituras (497
municpios), bem como foi o partido que teve o maior percentual de candidatos eleitos
(45,3% do total) (PSD, 2012). Alm disso, atualmente, o partido conta com a quinta maior
bancada na Cmara dos Deputados, composta por 44 parlamentares (BRASIL, 2013).
As principais lideranas da nova legenda antes pertenciam a partidos de oposio
ao governo federal (DEM e PSDB) e um dos seus maiores desconfortos residia na postura
sempre contra que seus antigos partidos adotavam, fazendo com que a ideia do PSD
fosse de independncia (LIMA, 2011a, p. A10; RODRIGUES, 2011). Essa independncia
refere-se no s aos posicionamentos frente s posturas do executivo nacional, como
tambm s polticas de alianas e coligaes eleitorais nos estados e municpios em
relao umas s outras. Com isso, a margem de manobra e negociao poltica amplia-se

82

de maneira significativa, fazendo com que mesmo aqueles com posicionamento mais
aguerrido prefiram o rtulo de partido independente, conforme afirmou ndio da Costa,
deputado federal pelo Rio de Janeiro e um dos fundadores do partido: O PSD uma
criana que ainda est na barriga da me. No seremos do contra, como muita gente na
oposio. O que for a favor do Brasil, apoiaremos. (MAGALHES; NERY, 2011, p.
A4). Tambm nesse sentido, as diretrizes do partido so bastante amplas, defendendo
desde a iniciativa e propriedade privadas como instrumentos de uma economia de
mercado sem a qual no possvel solucionar problemas sociais, at um Estado forte,
regulador e provedor de polticas sociais de auxlio s camadas mais carentes da
populao (PSD, 2011a). Podemos perceber, ento, o novo PSD enquanto legenda com
acentuada maleabilidade em discursos, diretrizes e programa.
Ainda quanto ao ambiente em que o PSD surgiu, Ribeiro e Simoni destacam os
condicionantes institucionais envolvidos na questo. As leis 9.096/95 e 9.504/97 legislam
especificamente sobre os partidos e as eleies brasileiros. Nestas, esto previstos partidos
de carter nacional23, o Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos
(Fundo Partidrio), o Horrio Pblico Gratuito Eleitoral (HPGE), dentre outros. No s
essa legislao foi determinante para o marco legal vigente na poca da criao do PSD,
mas tambm decises do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e do Supremo Tribunal
Federal (STF) foram essenciais. A primeira delas foi a Resoluo do TSE n
22.610/25.10.2007 declarando que os mandatos eletivos tanto do legislativo, quanto do
executivo pertencem aos partidos (TSE, 2007). Essa resoluo foi editada com o intuito de
conter o alto fluxo de migrao partidria, pois s no perderiam os mandatos por troca de
legenda aqueles polticos eleitos que o fizessem por: incorporao ou fuso do partido, a
criao de novo partido, a mudana substancial ou o desvio reiterado do programa
partidrio vigente no momento da eleio e a grava discriminao pessoal ocorrida no
interior do partido. (RIBEIRO; SIMONI, 2013, p. 13). A partir dessa mudana, se por um
lado procurava-se conter a migrao partidria, por outro se criou um incentivo criao
de novos partidos.
Esse estmulo s novas legendas, contudo esbarrava nas regras de diviso dos
recursos do Fundo Partidrio e do tempo de TV, que priorizam os partidos de acordo com
o tamanho da representao obtida no ltimo pleito realizado. Devido a isso, por no ter
participado das eleies de 2010, o PSD foi considerado como pertencente ao grupo de
partidos sem representao eleita para a Cmara dos Deputados e direito ao acesso de
somente 5% do Fundo Partidrio. Com isso, percebemos que o sistema priorizava os
partidos j estabelecidos, Desde a alocao do dinheiro de certa forma baseada nos
resultados de eleies anteriores, partidos que no competiram na ltima eleio
tipicamente, novos partidos estaro em desvantagem. (BOLIN, 2007, p. 6, traduo
nossa).
No entanto, com Acrdo do TSE de junho de 2012, o PSD passou a ser

23

S admitido o registro do estatuto de partido poltico que tenha carter nacional, considerando-se
como tal aquele que comprove o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos, meio por cento
dos votos dados na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, no computados os votos em branco
e os nulos, distribudos por um tero, ou mais, dos Estados, com um mnimo de um dcimo por cento do
eleitorado que haja votado em cada um deles (BRASIL, 1995, Art. 7, 1).

83

considerado apto a participar do rateio dos outros 95% da verba24 proporcionalmente ao

tamanho de sua bancada (mesmo que os deputados fossem migrantes) (TSE, 2012). Ao
encontro dessa deciso, nesse mesmo ms, o STF permitiu a participao do PSD na
diviso dos dois teros do Horrio Pblico Gratuito Eleitoral (HPGE) porcentagem
destinada, tambm, aos partidos com representao na Cmara de Deputados.

2.3

Teorias sobre o surgimento de novos partidos e o caso PSD

Aps o debate sobre como a literatura explica o surgimento de novos partidos, para
analisar como as teorias podem ser aplicadas ao caso do PSD, primeiro foi preciso fazer
uma ressalva a respeito da relao que o Estado brasileiro tem com partidos e sistema
partidrio ao longo de nossa histria. Em seguida, foi dada ateno para o contexto
poltico e institucional que envolveu o momento de criao do PSD. Sendo assim, a
anlise do caso pessedista ser feita levando em conta esse cenrio e de acordo com o
Quadro 2 apresentado no primeiro captulo, que resume os conceitos das principais teorias
aqui trabalhadas sobre o tema.
luz de Panebianco (2005), o primeiro ponto a ser destacado a importncia de
estudar a gnese de um partido para compreender suas caractersticas e comportamentos.
Ao debruar-nos sobre o momento de criao do PSD, podemos identificar algo
semelhante definio de partidos de quadros de Duverger (1970), que definido por sua
dinmica de origem interna ao jogo institucional, um movimento liderado por atores que j
esto dentro do jogo poltico parlamentar e visam a manter seu espao e eleitorado. A
criao do PSD foi liderada em esmagadora maioria por indivduos que j possuam
cargos eletivos, portanto no sendo fruto de uma identificao profunda com algum setor
ou bandeiras da sociedade civil, mas sim uma estratgia dessas elites polticas.
O novo PSD surge em um contexto nacional de hegemonia petista, quadro
econmico favorvel e sucesso das polticas sociais e de redistribuio de renda. Soma-se
a esse quadro o arranjo institucional de presidencialismo de coalizo, que se configura pela
necessidade de o executivo federal estabelecer alianas interpartidrias suficientes para
conseguir garantir governabilidade (ABRANCHES, 1988). Esse comportamento seria
fruto da combinao de um sistema eleitoral proporcional, incentivo existncia de vrios
partidos e arcabouo institucional que d muitos poderes inclusive legislativos ao
executivo (RENN, 2007). Porm, contradizendo as expectativas, ao invs de o
presidencialismo de coalizo desembocar em indisciplina partidria e paralisia decisria, o
que se constata alto nvel de disciplina e disposio dos partidos e parlamentares
cooperao com o executivo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). Ou seja, no podemos
atrelar o surgimento pessedista em 2011 com um ambiente instvel de acentuadas crises de
legitimidade ou de participao conforme LaPalombara e Weiner (1966) , pois o que
percebemos um quadro de relativa estabilidade na poltica brasileira.
Por outro lado, a nova democracia e os avanos sociais conquistados fizeram com
que os partidos brasileiros atenuassem suas ligaes com setores especficos da populao,
24

Art. 41-A. 5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidrio sero destacados para entrega, em partes
iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e 95%
(noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidrio sero distribudos a eles na proporo dos votos
obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados. (BRASIL, 2007, Art. 1).

84

indo na direo do perfil do tipo de partidos catch all conceituados por Kirchheimer
(1980). Em outras palavras, a partir do momento em que o eleitor mediano deixa de
procurar cultivar uma identidade partidria ideolgica, os partidos adotam como estratgia
uma relao mais voltil com a sociedade civil, buscando aumentar suas possibilidades de
garantir seu espao em ambiente gelatinoso. Adotar uma postura catch all, portanto uma
opo dos atores polticos frente ao mercado eleitoral. Pela mesma linha de raciocnio,
vista a progressiva perda de identidade dos partidos com seu eleitorado fazendo com
que esta no seja mais suficiente para garantir sucesso no jogo , os partidos novamente se
adaptaram e aproximaram-se da estrutura de Estado para protegerem-se. Ento, o tipo
estabelecido como partidos cartel de Mair (1994) retrata os partidos brasileiros quanto a
sua ntima e tradicional relao com o aparelho estatal j destacada por Souza (1983).
Nesse sentido, compor o governo e partilhar do controle da mquina de Estado podem ser
encarados como o cerne para garantir a sobrevivncia de um partido. Assim, o PSD
fundado sob discursos de lideranas negando posicionamentos ideolgicos, criticando
posturas deterministas frente ao governo federal e defendendo o respeito s realidades
regionais (RIBEIRO; SIMONI, 2013).
Assim, o PSD, provavelmente, alm de apoiar o governo Dilma Rousseff, ser
aliado do PSDB, em Minas Gerais, no Paran e em So Paulo; do PT na Bahia;
do PMDB no Rio de Janeiro e no Maranho; do PSB em Pernambuco e no
Cear, e assim por diante. Ou seja, tal como seu homnimo do perodo 45-64, o
atual PSD pretende ser uma ostra incrustada no casco da nau do Estado
(RIBEIRO, 2012, p. 29).

Tendo em conta a lgica de cartel e de partidos de origem interna, podemos utilizar

o conceito de zonas de incerteza de Panebianco (2005), bem como os processos de
formao do PFL e do PSDB para compreender a dinmica atravs da qual surge o novo
PSD. Conforme Lavareda (1985), o PFL surge a partir do desentendimento entre faces
internas do ento Partido Democrtico Social (PDS). Ainda conforme o autor, a criao de
uma nova legenda foi oportuna para descolar a imagem de um grupo que estava associado
defesa da ditadura e acabou proporcionando sua permanncia no poder. O PFL surge
majoritariamente composto por polticos advindos do PDS e conquista excelentes
resultados nas primeiras eleies disputadas, chegando a ser o segundo maior partido do
pas com enfoque para o desempenho no nordeste (TAROUCO, 1999). O PSDB, por sua
vez, no nasce to grande quanto o PFL e alega questes ideolgicas como motivao da
ciso com o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB); entretanto, alm da
defesa de um perfil mais socialdemocrata, Roma (2002) chama ateno para a consecutiva
limitao de espao e poder a que as lideranas fundadoras do PSDB foram submetidas
enquanto ainda pertenciam ao PMDB nos mbitos regionais e nacional, bem como o
interesse destes pelo mercado de eleitores que estavam descontentes com o governo
federal.
Percebe-se que, tanto no caso do PFL quanto do PSDB, houve uma combinao
de fatores nacional e estaduais que insuflaram as disputas pelas zonas de
incerteza [...] Derrotados por faces majoritrias, os dissidentes resolveram
fundar novos partidos, sem perder de vista que, a bordo de novos partidos,
possuam perspectivas mais promissoras de alcanar o poder no mbito federal
e estadual (RIBEIRO; SIMONI, 2013, p. 18).

85

As disputas entre elites pelo domnio das zonas de incerteza no contexto brasileiro
de predominncia petista nacional convivendo com hegemonias regionais de diferentes
legendas abrem espao para que a criao de novos partidos seja estratgia interessante
para ocupar posio com maiores possibilidades de negociao dentro do jogo. Assim,
extrapolando a lgica de Panebianco, com a perda massiva de poder de lideranas
como Kassab dentro do DEM atreladas ao cenrio poltico brasileiro de 2011,
poderamos analisar a criao do PSD como a estratgia de um grupo que estava
margem das disputas principais para potencializar sua ao nas zonas de incerteza. De
forma mais objetiva, a possibilidade de manusear foras e recursos de poder apresentavase mais interessante com a criao de uma nova organizao partidria do que continuar
investindo nas desgastantes competies internas das antigas legendas. Exemplo desse
raciocnio foi a adeso de Henrique Meirelles s fileiras do PSD: ex-presidente do Banco
Central enquanto filiado ao PMDB, foi descartado como indicao para a vice-presidncia
na chapa do PT, trazendo para o novo partido seu grande potencial como liderana
partidria com imagem associada figura de Lula e interessante para arrecadao de
recursos (LIMA; SADI, 2011). Sendo assim, como tratamos os atores polticos enquanto
agentes racionais, suas atitudes so direcionadas para objetivos especficos e acionam
estratgicas tambm especficas; ento, a trajetria de ao para criao PSD pode ser
compreendida atravs do seguinte olhar:
A partir da suposio de que novos partidos so perseguidores de votos, deriva
que os partidos esto agindo de uma maneira que eles pensam ser a mais efetiva
para obter votos suficientes para chegar ao parlamento. Assim sendo,
interessante perguntar o que os partidos esto fazendo para alcanar este
objetivo. Quais estratgias um novo partido tem para atingir suas metas? Uma
estratgia aqui definida como um plano para atingir um objetivo (cf. Sjblom
1968: 30). Ento, uma estratgia uma deciso consciente. O foco , portanto,
nas escolhas de estratgias que um novo partido faz para formular suas aes
(BOLIN, 2010, p. 7, grifo no original, traduo nossa).

Ademais, Panebianco (2005) ainda afirma que a dinmica a partir da qual as elites
conduziram o processo de estruturao partidria fundamental: penetrao remete a um
centro que controla e incentiva o desenvolvimento das periferias e difuso se d quando
elites locais se articulam individualmente para depois associarem-se a uma organizao
nacional. Todavia, as lgicas de penetrao e difuso no so excludentes, conforme
podemos perceber nos processos de PFL e PSDB, tanto quanto nos primeiros passos do
PSD ilustrados na afirmao de Afif: Ns vamos crescer com nossas alianas. As
pessoas podem esperar do PSD um grande arco de aliados nas diversas regies do pas
(LIMA, 2011b, p. A11).
Portanto, assumindo que a criao do PSD no fruto da necessidade de
incorporao de novos setores ou demandas sociais ao mbito poltico e institucional
formal, aqui encarada como estratgia de um grupo poltico buscando manter-se no jogo
e melhorar seu desempenho. Assim, alm de buscar melhores condies de disputa pelo
controle das zonas de incerteza, as elites do PSD tambm tm como estratgia newness
enquanto fim: sua preocupao mudar a dinmica de sua estratgia do fazer poltica, no
a poltica em si (SIKK, 2012). Tendo newness enquanto objetivo, os posicionamentos
ideolgicos no so prioridade, a mudana vista como fim em si mesma, sem relao
direta exigida com alteraes programticas, por exemplo (SIKK, 2012). Por fim, afirmar

86

newness como estratgia no basta, pois a adaptao requisito natural para garantir a
sobrevivncia de uma organizao partidria; ou seja, preciso que seja avaliado o nvel
de newness, seus graus de mudana e novidade (BARNEA; RAHAT, 2010). Esse
exerccio de anlise terico-qualitativa feito no prximo captulo conforme os
indicadores presentes no Quadro 1 sobre measurement of newness.

3 O NVEL DE NEWNESS DO PSD: UMA ANLISE TERICOQUALITATIVA

O enfoque desse trabalho repousa sobre a reflexo de como a literatura da Cincia
Poltica explica o surgimento de novos partidos e um esforo de anlise do caso pessedista
de acordo com este aparato terico. Os autores que tratam sobre a criao de novas
organizaes partidrias, entretanto trazem uma srie de outras questes que envolvem
esse fenmeno, tal qual o sucesso alcanado por essas novas legendas e o grau de newness
de um novo partido. Com o intuito de compreender mais detalhadamente o processo e as
caractersticas do PSD, ser examinado o nvel de newness atravs da proposta de Barnea
e Rahat (2010). Tendo em vista uma metodologia de estudo que se aplique melhor ao caso
pessedista, foram construdos indicadores a partir das variveis propostas pelos autores.
Todavia, importante ressaltar que esta anlise no pretende ser uma operacionalizao
quantitativa minuciosa, mas sim um exerccio de sntese priorizando a discusso da
operacionalizao de indicadores e articular as consideraes j feitas nesse trabalho. Para
uma melhor articulao da avaliao de newness, cada aspecto proposto pelos autores foi
dividido em trs indicadores, os quais poderiam ser correspondentes a: partido novo,
partido misto (com elementos de newness convivendo com traos antigos) e partido
antigo.
Sendo assim, a seguir sero explicitados os critrios escolhidos para a construo
dos indicadores utilizados acrescentados queles j estabelecidos por Barnea e Rahat para
analisar o nvel de newness. Quanto face partido e eleitorado, a nomenclatura da legenda
foi operacionalizada de acordo com seu grau de inovao: se um nome completamente
novo, com resqucios de legendas antigas ou nome antigo (reativao de antiga legenda:
nome, ideologia, programa e propsitos). Ideologia foi separada conforme a contemplao
de demandas enquanto bandeiras j defendidas por outros partidos em totalidade,
parcialmente ou de nenhuma forma. O eleitorado, por sua vez, analisado sob a gide de
sua identificao especfica com determinada legenda, ou seja: se os eleitores identificamse especificamente com o novo partido, se o eleitorado composto por grupos com
identificao especfica e tambm migrantes de outras legendas (acompanhando
lideranas, por exemplo) ou eleitorado em totalidade migrante.
Na face partido como organizao, o primeiro indicador status legal/formal, o
qual definido pelo registro da organizao partidria como novo partido ou no. Sobre as
instituies internas, avalia-se se as instituies e procedimentos internos adotados
refletem total, parcialmente ou de forma alguma aquelas que so tradicionais aos partidos
j existentes. O indicador que se refere aos militantes, no mesmo sentido do eleitorado,
operacionalizado de acordo com sua relao especfica com o novo partido, uma mistura
entre grupos com relao especfica e migrantes de outros partidos ou grupo
completamente migrante (militncia composta por indivduos que acompanharam as
lideranas vindas de legendas antigas, por exemplo). A face partido incumbente ou

87

partido no governo classifica o indicador representantes quanto composio da lista

de candidatos: maioria de insiders, maioria de outsiders ou grupo misto. Por fim, o
programa avaliado em relao contemplao de polticas pblicas e issues j
encontradas total, parcial ou de forma nenhuma nos programas defendidos por partidos
antigos. Esse exerccio est resumido abaixo, no Quadro 3.
Quadro 3 Indicadores para anlise de nvel de newness

Face do Partido

Critrio
Nomenclatura da
Legenda

Ideologia

Partido e eleitorado

Indicadores

Nome completamente novo;

Nome com resqucios de legendas antigas;
Nome antigo (reativao de antiga legenda).

Bandeiras no contempladas por partidos

existentes;
Bandeiras parcialmente contempladas por
partidos existentes;
Bandeiras j contempladas.

Eleitorado

Status legal/formal

Partido como
organizao

Instituies internas

Militantes

Representantes

Partido incumbente
Programa

Eleitorado especfico;
Mistura entre eleitorado especfico e eleitorado
migrante de outras legendas;
Eleitorado antigo (migrante de outra legenda).
Reconhecido legalmente como novo;
Em processo de reconhecimento;
No reconhecido como novo (partido antigo).
Novas instituies e procedimentos internos;
Mistura entre novas e antigas instituies e
procedimentos internos;
Antigas instituies e procedimentos internos.
Grupo de militantes especfico;
Mistura entre grupos de militantes
especficos e antigos grupos;
Antigo grupo de militantes.
Maioria de candidatos e parlamentares insiders;
Mistura entre insiders e outsiders;
Maioria de candidatos outsiders.
Maior parte do programa no contemplado por
legendas existentes;
Programa parcialmente contemplado por
legendas existentes;
Programa contemplado por legendas existentes.

Fonte: elaborao prpria.

3.1

Partido no eleitorado

3.1.1

NOMENCLATURA DA LEGENDA

88

A legenda do partido criado por Kassab poderia ser classificada como nome com
resqucios de legendas antigas. Mesmo que em seu discurso, Kassab tenha dito que a
sigla PSD foi escolhida porque o partido ser desenvolvimentista a exemplo do expresidente Juscelino Kubitschek, que era membro de uma legenda com o mesmo nome
(KASSAB, 2011, online), no possvel identificar uma relao forte do novo partido
com a antiga legenda. Isso pode ser constatado atravs da anlise das notcias e discursos
das lideranas poca da fundao do partido, os quais no fazem referncia, em sua
maioria, ligao da nova organizao partidria com o antigo partido da primeira
democracia brasileira.
No entanto, mesmo que a relao no seja direta, interessante trazer alguns
aspectos do PSD fundado na dcada de 40, aps o fim da ditadura do Estado Novo.
Conforme Soares (2001), o PSD foi criado a partir de um processo de fora para dentro,
massivamente composto por interventores e prefeitos nomeados direta ou indiretamente
pelo governo Vargas. Corroborando com a perspectiva de Panebianco sobre a relevncia
da origem na consolidao de caractersticas que influenciam na trajetria partidria,
Soares destaca algumas caractersticas do partido:
3.1.1.1 A liderana, em cada estado, foi exercida por polticos com
experincia administrativa; [...] dentro de cada estado o PSD iniciou sua vida
poltica coeso;
3.1.1.2 Em cada estado, as lideranas municipais tiveram fortssimo peso no
partido;
3.1.1.3 As bases estaduais e municipais do partido limitavam o poder da
Executiva Nacional;
3.1.1.4 O partido foi criado como um partido de quadros, e no como um
partido de massas; entretanto, o grau de verticalidade era muito limitado, devido
forte influncia dos estados e dos municpios. Assim, o PSD no era nem um
partido de massas (como o PT), nem um partido de quadros de base nacional. O
PSD no se encaixa na dicotomia massas-quadros. Era um partido de quadros,
como o PSDB, mas de bases locais e estaduais (SOARES, 2001, p. 86).

Ao colocar antigo e novo PSD em paralelo, conseguimos identificar algumas

semelhanas alm do nome compartilhado. O antigo PSD era composto, poderamos dizer,
pela parcela oligrquica de apoio a Vargas durante o Estado Novo e, durante a primeira
democracia, compunha coligao e governo ao lado do PTB (SOARES, 2001). Ademais,
devido ao protagonismo de lideranas regionais e municipais, constata-se uma evoluo
muito mais federativa do que efetivamente nacional. (SOUZA, 1983, p. 115). Tal perfil
pode ser identificado com a ambio dos fundadores do novo PSD em aproximar-se da
estrutura de Estado, no buscando profundas relaes ideolgicas ou de identidade com a
sociedade civil. Ou seja, fazer parte do governo uma prioridade, permitindo com que as
realidades locais sejam respeitadas, ampliando o poder de estabelecimento de alianas do
partido.
3.1.2

IDEOLOGIA

Comeamos a anlise desse indicador com a afirmao de Kassab sobre o PSD no

ser de esquerda, direita ou centro, mas sim defender um programa que seja a favor do
Brasil (AE, 2011). Os princpios e as diretrizes do partido so compostos, basicamente,
por questes e bandeiras j amplamente defendidas por outros partidos: como defesa do

89

meio ambiente e liberdade de expresso e imprensa. Destarte, podemos classific-lo como

defendendo bandeiras j contempladas pelos partidos antigos. Porm, dois pontos
enfatizados nos documentos pessedistas merecem destaque devido ao certo grau de
singularidade: a defesa da descentralizao e subsidiariedade e do voto distrital. Quanto a
esses fatores, o PSD defende:
3. Democracia e voto distrital
A democracia, para cumprir o seu papel de assegurar a vontade do povo,
necessita aproximar o eleitor do eleito, permitindo ao cidado acompanhar e
fiscalizar a atuao dos polticos. O voto distrital a melhor forma de assegurar
esse objetivo. [...]

10. Descentralizao e subsidiariedade

Defendemos uma federao justa, que descentralize sua atuao, repartindo os
poderes e recursos com Estados e Municpios, dentro do princpio da
subsidirariedade. Tudo o que puder ser bem feito por uma entidade menor no
deve ser feito por uma entidade maior. O que puder ser feito pelos cidados
deve ser feito por eles; O que eles no puderem fazer deve ser feito pelo
municpio; O que o municpio no puder fazer deve ser feito pelo Estado. Ao
governo federal caber fazer apenas aquilo que no puder ser feito nos mbitos
individual, municipal ou estadual (PSD, 2013a, online).

3.1.3

ELEITORADO

Este indicador difcil de ser analisado, no s pela estruturao e construo do

banco de dados, como tambm pelo cuidado necessrio para operacionaliz-lo. Como
identificar quantitativamente como constitudo o eleitorado especfico do PSD? Alm
disso, como garantir que um ator poltico conseguiria transferir determinada porcentagem
de seus votos para a nova legenda? Caso fizssemos uma extrapolao, poderamos dizer
que muitos dos votos pessedistas migraram do DEM, visto o grande nmero de prefeituras
de cidades pequenas conquistadas pelo partido (RIBEIRO; SIMONI, 2012), o que antes
era territrio demista. No entanto, mesmo que classifiquemos o PSD enquanto possuidor
de uma mistura entre eleitorado especfico e eleitorado migrante de outras legendas, o
que permanece um desafio para uma operacionalizao vivel do indicador.

3.2 Partido como organizao

3.2.1 STATUS LEGAL/FORMAL
O movimento de lideranas tendo em vista a criao do novo partido comeou em
18 de maro de 2011, sendo o pedido de registro feito em agosto e o registro nacional
deferido pelo Tribunal Superior Eleitoral em 27 de setembro do mesmo ano (PSD, 2013b).
Ou seja, o PSD reconhecido legalmente como novo, mesmo que possua o mesmo nome
de um antigo partido.
3.2.2

INSTITUIES INTERNAS

90

O estatuto do PSD prev rgos de deliberao especial (convenes e diretrios),

de direo (comisses executivas e provisrias), de ao poltica e rgos auxiliares
(conselho fiscal, de tica e procuradoria jurdica) (PSD, 2011b). Portanto, por manter as
mesmas configuraes utilizadas pelos partidos em geral, o PSD pode ser classificado
como estruturado por antigas instituies e procedimentos internos, mesmo que a
constituio d ampla autonomia para partido ter espao de inovao organizativa e
participativa.
assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna,
organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime de
suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as
candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus
estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria (BRASIL,
2006, Art. 1).

3.2.3

MILITANTES

Nesse indicador, a dificuldade reside em operacionalizar o perfil da militncia sem

dados adequados. Um simples clculo comparativo com o nmero de baixas e adeses de
outros partidos no seria suficiente, por exemplo. Para avaliar mais criteriosamente, a
utilizao de mtodos qualitativos como entrevistas seria interessante. No obstante, no
campo da extrapolao, poderamos dizer que o PSD composto por um antigo grupo de
militantes, os quais teriam acompanhado as elites que o formaram.

3.3 Partido incumbente

3.3.1 REPRESENTANTES
O raciocnio terico desenvolvido at aqui assume que o PSD um partido de
origem interna e a perspectiva de que foi criado a partir da estratgia de um grupo de
atores de elite poltica para aumentar seu domnio sobre recursos de poder e zonas de
incerteza. Sendo assim, podemos classificar seu quadro de representantes como composto
por maioria de candidatos e parlamentares insiders.
3.3.2

PROGRAMA

Sob a mesma lgica utilizada para analisar ideologia, o programa do PSD no traz
nenhuma grande inovao. Antes do que isso, permanece em sua postura de no se
fidelizar a determinada ideologia, defendendo um programa de governo que pretende
abraar todas as camadas da populao, desde o empresrio at o operrio. Ou seja,
possui um programa j contemplado por legendas existentes.

91

3.4 Sumrio
Por fim, aps anlise do caso pessedista sob os indicadores do nvel de newness, o
Quadro 4 um resumo das classificaes escolhidas. indispensvel ressaltar, mais uma
vez, que essa anlise consiste em um exerccio complementar s reflexes tericas visando
a operacionalizar variveis e auxiliar uma melhor compreenso das dinmicas e
caractersticas do surgimento do PSD.
Quadro 4 PSD e os indicadores de newness

Nomenclatura da
Legenda
Partido e
eleitorado

Partido como
organizao

Ideologia

Bandeiras j contempladas

Eleitorado

Mistura entre eleitorado especfico e eleitorado

migrante de outras legendas

Status legal/formal

Reconhecido legalmente como novo

Instituies internas

Antigas instituies e procedimentos internos

Militantes
Partido
incumbente

Nome com resqucios de legendas antigas

Antigo grupo de militantes

Representantes

Maioria de candidatos e parlamentares insiders

Programa

Programa contemplado por legendas existentes

Fonte: elaborao prpria.

CONSIDERAES FINAIS

Como a Cincia Poltica explica o surgimento de novos partidos?

A literatura de Cincia Poltica divide as explicaes sobre o surgimento de novos

partidos em trs grandes eixos: transformaes socioestruturais, contexto institucional e
dinmicas dos atores (KESTLER; KRAUSE; LUCCA, 2013). Na literatura clssica,
quanto s transformaes socioestruturais, Duverger (1970) estabelece uma tipologia de
partidos quanto origem interna ou externa, compreendendo que a criao dos partidos
aconteceu devido necessidade de incorporar novos atores sociais no jogo poltico
parlamentar e das elites insiders de adaptarem-se ao novo tipo de sufrgio e eleitorado.
LaPalombara e Weiner (1966) corroboram com essa perspectiva, mas apontam que um
ambiente de crises poltico-sociais tambm incentivaria uma disposio no sentido de
incentivar a criao de organizaes partidrias. Quanto ao surgimento de novos partidos
nas democracias contemporneas, o raciocnio dos autores pode ser aplicado quelas
legendas que representam novas bandeiras da sociedade, novas issues, tais quais os
partidos verde (MIGAGLIOTA, 2012).
Alm das presses sociais pela contemplao de demandas especficas, a relao
92

dos partidos com a sociedade civil tambm influencia a maneira como as organizaes e
as elites polticas se comportam. Enquanto os partidos tipo catch all constituem-se a partir
de um afastamento de clivagens sociais especficas e aproximao com grupos diversos
(KIRCHHEIMER, 1972), os partidos tipo cartel aproximam-se e estreitam seus laos com
a estrutura de Estado como resposta ao afastamento dos partidos da sociedade civil como
um todo (MAIR, 1994). Sob essa lgica, o surgimento de novos partidos poderia ser visto
como estratgia escolhida pelos atores polticos para ampliar o eleitorado ou facilitar o
acesso ao aparelho de Estado e governo.
Quanto s condies institucionais, Bolin (2010) destaca o quo relevante o
sistema eleitoral no que tange a criao e o sucesso de novos partidos. O autor destaca que
sistema eleitoral mais abrangente do que as regras que convertem votos em cadeiras no
parlamento ou cargos no executivo, mas sim englobam questes de financiamento de
campanha, acesso s mdias e regulamentaes de coligaes, por exemplo. Nessa mesma
linha, Willey (1998) afirma a importncia do arcabouo institucional para o tamanho dos
partidos j institudos e para a criao e sucesso de novas legendas. Por isso, o autor ainda
diz que as elites polticas analisam o cenrio poltico-institucional e, de acordo com o
contexto encontrado, podem identificar na criao de um novo partido estratgia
construtiva para alcanar sucesso eleitoral.
Adentrando o raciocnio sobre a dinmica dos atores, Panebianco (2005) enfatiza a
importncia de analisar a origem de um partido por ser fator determinante para suas
caractersticas e trajetria posteriores. Mesmo que no trate diretamente sobre o
surgimento de novos partidos, os conceitos de recursos de poder e zonas de incerteza so
caros compreenso desse fenmeno. Conforme o autor, as zonas de incerteza so os
espaos do jogo poltico em constante disputa e que so indispensveis sobrevivncia
dos partidos. Os recursos de poder, por sua vez, so os aqueles acionados pelos atores no
intuito de exercer domnio sobre essas zonas de incerteza, bem como em todas as relaes
polticas. luz de Panebianco, portanto, consideramos que elites insatisfeitas com suas
atuais posies e recursos de poder poderiam enxergar na criao de novos partidos uma
forma de aumentar seu domnio sobre as zonas de incerteza.
Barnea e Rahat (2010) defendem que os partidos esto em constante mudana para
adaptarem-se ao ambiente em que esto inseridos, fazendo com que novos partidos
possam ser vistos como mais uma estratgia adotada pelas elites visando adaptao.
Nesse sentido, sendo o processo de transformao constante, somente a criao de uma
nova sigla no serve para configurar um novo partido, mudanas de programa e na
composio da lista de candidatos tambm so fatores relevantes. Em outras palavras,
newness pode ser mensurada em graus, nveis, mas no de maneira dicotmica (possui
newness ou no). Seguindo esse mesmo vis, Sikk (2012) defende que o surgimento de
novos partidos no est necessariamente associado s presses geradas por mudanas
sociais, mas sim pode ser o objetivo em si das elites para criar um partido.
Como as teorias disponveis podem explicar o caso do PSD?
A partir da hiptese exploratria de que o PSD no surge como resposta a
transformaes ou insurgncia de novas demandas sociais, encontramos indcios de que
podemos associar a criao do PSD com uma estratgia de elites polticas visando a
aumentar seus recursos de poder e competio dentro das zonas de incerteza atravs de
93

uma estratgia de newness como fim em si mesma. O contexto em que o PSD criado
envolve a histria poltico-partidria brasileira marcada pelo carter centralizador e
intervencionista do Estado e um contexto institucional que favoreceu no s a criao do
PSD, como tambm seu nascimento j enquanto grande legenda. A relao entre partidos e
Estado marcada pela preponderncia do executivo na vida partidria, no s no que diz
respeito s regulamentaes formais, mas tambm dependncia do aparelho estatal e de
governo para sua sobrevivncia. Sobre as questes institucionais, a emenda permitindo
que os polticos permanecessem com seus mandatos caso aderissem a uma nova legenda,
as resolues do TSE e da Justia Eleitoral determinando que o PSD poderia participar da
distribuio dos 95% do Fundo Partidrio e do tempo de mdia do HPGE foram
determinantes para o surgimento e desempenho inicial do partido.
Levando em conta a colocao de Panebianco acerca da importncia de examinar o
momento de criao do partido, ao analisarmos o momento de gnese pessedista, podemos
identificar um movimento de elites insiders, portanto semelhante definio de partidos
de origem interna proposta por Duverger. Contudo, devido ao cenrio de relativa
estabilidade, no podemos associar o caso pessedista a um contexto de crises conforme as
proposies de LaPalombara e Weiner.
Sobre posicionamentos partidrios, lideranas pessedistas afirmam adotar uma
postura ideolgica a favor do Brasil ou seja, fora dos moldes esquerda, centro, direita
, criticam a oposio sempre do contra em relao ao governo federal e defendem o
respeito s realidades regionais e locais. Dito isso, podemos identificar estratgias de tipo
catch all e cartel: o partido aumenta suas possibilidades de aproximao com o eleitorado
ao no assumir identidade ideolgica predefinida e amplia suas possibilidades de
aproximao com estruturas de Estado ao no estabelecer um padro dicotmico para suas
posies e estratgias polticas.
Adiante no raciocnio, ao analisar o movimento inicial de lideranas para a
composio do PSD, percebemos que a maioria deste grupo composta por atores
insatisfeitos com suas situaes e possibilidades dentro de seus partidos de origem, bem
como alguns esto envolvidos em disputas internas por poder. Sendo assim, assumimos
que o surgimento do PSD no fruto de presses geradas pela insurgncia de novas
demandas sociais, mas sim de uma estratgia elaborada por elites polticas pretendendo
manter-se no jogo e melhorar seu desempenho. Em outras palavras, poderamos dizer que
a iniciativa pessedista relaciona-se com a busca de elites polticas por maior domnio sobre
recursos de poder e zonas de incerteza. Alm disso, possvel identificar traos de uma
estratgia de newness, com posicionamentos ideolgicos sem destaque e a mudana
considerada como fim em si mesma, sem relao direta exigida com alteraes
programticas profundas.
Por fim, atravs do exerccio de anlise do nvel de newness do PSD, indicadores
como eleitorado e militantes foram complicados de operacionalizar devido inexistncia
de dados disponveis e surveys, porm contriburam na reflexo e articulao dos
argumentos acerca do fenmeno pessedista. Todavia, mesmo dentro das limitaes de
anlise, o que percebemos um baixo grau de newness, ou seja: o PSD uma organizao
partidria nova no sentido de possuir registro oficial recente, entretanto no reflete
estruturas ou mudanas programtico-ideolgicas inovadoras em relao aos antigos
partidos.

94

REFERNCIAS
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Brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, 1988. p 5-33.
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98

El rol de la
oposicin en los
procesos de
inestabilidad
poltica
argentina: el caso
fueguino.
Trabajo preparado para su presentacin en el XII
Congreso Nacional y V Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario en la ciudad de
Rosario, del 12 al 15 de septiembre de 2016.

Lic. Walter J. Caamao

wjcaamano@untdf.edu.ar
Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Argentina

rea temtica: instituciones polticas y calidad de la

democracia

99

100

Resumen
Un fenmeno tan conocido en la Argentina como es la inestabilidad poltica ha generado un
profundo debate dentro de la ciencia poltica. En efecto, uno de los recurrentes temas de
investigacin en nuestra disciplina desde mediados de la dcada del 80 hasta la actualidad
es el de la inestabilidad poltica en nuestro pas, como consecuencia fundamentalmente del
inters que ella muestra en relacin a la dificultad que histricamente ha tenido la sociedad
argentina en construir una democracia estable. Sin embargo, poco se ha dicho del rol de la
oposicin en los procesos de inestabilidad poltica ocurridos hasta la fecha. En este sentido,
el presente artculo busca continuar con el debate mencionado con la intencin de
determinar qu rol desempea la oposicin en la inestabilidad poltica argentina, a nivel
nacional, pero tambin a nivel provincial, ms precisamente en el caso de la provincia de
Tierra del Fuego. Para ello plantea que este actor, por un lado, juega un papel importante en
el fenmeno en cuestin y, por el otro, muestra diferentes modos de comportamiento en
cada uno de los distintos tipos a travs de los cuales la inestabilidad poltica ha estado
presente desde mediados del siglo pasado hasta la actualidad.

Introduccin
Los problemas de estabilidad poltica y ruptura del rgimen poltico democrtico en la
Argentina hace ya tiempo vienen ocupando la atencin de los estudiosos de la poltica al
punto tal que la ciencia poltica se ha dedicado y sigue dedicndose al anlisis de los
requisitos para que la estabilidad poltica en nuestro pas sea posible. Estos problemas,
asimismo, son tan comunes en la Argentina que han generado un profundo debate dentro de
la ciencia poltica en relacin al fenmeno que las engloba: la inestabilidad poltica. En
efecto, uno de los recurrentes temas de investigacin en nuestra disciplina desde mediados
de la dcada del 80 hasta la actualidad es el de la inestabilidad poltica en nuestro pas,
como consecuencia fundamentalmente del inters que ella muestra en relacin a la
dificultad que histricamente ha tenido la sociedad argentina en construir una democracia
estable.
Como resultado de dicho debate, la ciencia poltica ha producido una extensa literatura
al respecto. No obstante, esta literatura no se caracteriza por haber seguido un recorrido
lineal a travs de los aos ni mucho menos por ser homognea en su contenido. Todo lo
contrario. Ella ha abordado el fenmeno de la inestabilidad poltica en nuestro pas desde
diferentes ngulos, algunos complementarios y otros no tanto. En consecuencia, resulta
interesante describir cmo ha ido evolucionando con el paso del tiempo y distinguir en lo
posible matices en su interior.
El presente artculo busca continuar con el debate mencionado con la intencin de
reflexionar un poco ms sobre la inestabilidad poltica en la Argentina dado que estamos
ante un fenmeno que a pesar de la vigencia de las instituciones democrticas hoy no ha
desaparecido. Pero tambin pretende determinar qu rol desempea la oposicin en la
inestabilidad poltica argentina, tanto a nivel nacional como a nivel provincial (ms
precisamente en el caso de la provincia de Tierra del Fuego) porque es poco lo que se ha
dicho del rol de la oposicin en los procesos de inestabilidad poltica ocurridos hasta la
fecha. Para ello plantea que este actor juega un papel importante en el fenmeno en
cuestin y al mismo tiempo muestra diferentes modos de comportamiento en cada uno de
los tipos a travs de los cuales la inestabilidad poltica ha estado presentndose
empricamente. De lo que se trata aqu, en otras palabras, es combinar los diferentes tipos
101

de oposicin sealados por Linz (1987) con los diferentes tipos de inestabilidad poltica que
se han sucedido en nuestro pas de 1930 hasta hoy. Ese es su objetivo primario y su
objetivo secundario pasa por definir qu entendemos tanto por oposicin como por
inestabilidad poltica y explicar qu tipos conocemos y cmo han evolucionado a lo largo
del tiempo. Con esos objetivos, primeramente se centra en las principales caractersticas de
la oposicin y la inestabilidad poltica, y luego analiza en base a casos empricos qu tipos
de inestabilidad poltica se han sucedido en nuestro pas, poniendo el foco en las causas que
los ocasionan, en los mbitos espacio-temporales donde se desarrollan, pero principalmente
en el tipo de comportamiento que ha tenido la oposicin en ellos. Por ltimo, cierra con una
serie de reflexiones sobre el fenmeno abordado.

La oposicin y la inestabilidad poltica: definiciones y caractersticas generales

Sobre el concepto de oposicin podemos decir que hay numerosas y diferentes
definiciones. Algunas hacen hincapi en el carcter de conflicto inherente a la oposicin
(Molina y Delgado, 1998), pero todas coinciden en sealar que por ella se refiere a un
esfuerzo consciente de evitar que aquellos que ostentan el poder lo ejerzan de forma
monoplica (Massari, 1997).
Pueden distinguirse asimismo definiciones de oposicin en sentido amplio y en sentido
estricto. Dentro de las primeras se encuentran aquellas que intentan construir una definicin
general aplicable a cualquier contexto y momento, con el consiguiente dficit de pasar por
alto la distincin entre regmenes polticos y de no tener un significado metodolgico
preciso. Y dentro de las que buscan una definicin analtica y ms operativa, es posible
revelar un amplio acuerdo sobre la oposicin entendida no como un rol abstracto, sino
como instituto o institucin concreta (Garca Dez y Martnez Barahona, 2002). Nosotros,
en cambio, entendemos a la oposicin como una condicin ms que un adjetivo o un
sustantivo. La oposicin es una condicin que asumen ciertos actores cuando estn en
desacuerdo con la marcha de un gobierno y, en consecuencia, dirigen sus acciones y
energas en aras de lograr reemplazarlo en el poder.
En los regmenes democrticos, la oposicin no se limita a expresar la diferencia o una
alternativa al gobierno de turno, sino que tambin tiene funciones de gobierno que cumplir.
Ella ejerce el control de los actos de gobierno y tiene una influencia sostenida sobre el
proceso de toma de decisiones gubernamentales y elaboracin de polticas pblicas, merced
a los instrumentos institucionales que le otorga el marco normativo y principalmente desde
el Poder Legislativo25. En este sentido, la existencia de la oposicin no necesariamente
tiene que ser destructiva, como se pensaba en los aos treinta, sino que incluso puede ser
beneficiosa para el buen funcionamiento del gobierno (Loaeza, 2001; Mustapic, 1996)26.
La inestabilidad poltica, por su parte, consiste en una serie de finalizaciones abruptas de
gobiernos que se produce durante un determinado lapso de tiempo, en el sentido que
quienes gobiernan una comunidad no terminan sus mandatos en tiempo y forma segn lo
establecido por el conjunto de normas vigentes (por lo general, plasmadas en una
25

La funcin opositora puede ser desarrollada por y dentro de una multiplicidad de instituciones poltico-jurdicas del estado de derecho
democrtico, aunque no hay dudas de que el Poder Legislativo constituye la mxima sede de expresin de la oposicin (Massari, 1997).
26
Es ms, la oposicin puede ser beneficiosa tambin para la recuperacin de la democracia. Como bien indica Loaeza (2001), los
procesos de democratizacin iniciados en la Europa mediterrnea en la primera mitad de los aos setenta y su extensin en la dcada
siguiente a Amrica del Sur y Europa del Este, demostraron que la oposicin puede jugar un papel crucial en el desmantelamiento
pacfico de los regmenes autoritarios.

102

constitucin escrita). Ahora bien, la inestabilidad poltica no puede ni debe ser reducida a
esta definicin: ella es algo ms complejo como para utilizar una definicin de tipo
minimalista que nada especfica sobre otras cuestiones relevantes para su anlisis, como por
ejemplo, en qu rgimen poltico se da, qu tipos conoce y qu caractersticas presenta.
Veamos entonces con mayor detenimiento de qu se trata.
La inestabilidad poltica, por lo que se desprende de la definicin anterior, es un
fenmeno que se da en regmenes democrticos, pero tambin, hay que resaltar, en aquellos
que no son democrticos. Si bien la inestabilidad poltica en democracia es por lo general la
que concita la atencin de los estudiosos, tambin encontramos casos de finalizaciones
abruptas de gobiernos, por ejemplo, en los autoritarismos, sobre todo cuando el rgimen
poltico no est cumpliendo con los objetivos que se propuso luego de tomar el poder 27. Y
qu sucede en los totalitarismos? En ese tipo de rgimen poltico no democrtico, no es
comn conocer casos de inestabilidad poltica porque al existir un centro de poder monista
basado en un liderazgo fuerte que todo lo controla, no hay lugar para cuestionamientos a la
figura del lder que puedan devenir luego en un posible cambio de gobierno. De todos
modos, como hemos indicado en la introduccin, aqu nos concentraremos en la
inestabilidad poltica que afecta a los gobiernos surgidos del voto popular.
En la democracia presidencialista argentina, adems de lo recin dicho la inestabilidad
poltica presenta numerosas caractersticas, entre las cuales sobresalen cinco. Primero,
nicamente alcanza a los gobiernos impopulares que se muestran incapaces de satisfacer
demandas ciudadanas (Ollier, 2006b). Segundo, es el resultado de la combinacin de
factores polticos, sociales, institucionales y econmicos. Tercero, es un proceso que se
compone de fases, secuencias y pautas Bracher (1952), a la hora de describir la cada de la
Repblica de Weimar, las destaca muy bien: prdida de poder, vaco de poder y toma de
poder. Cuarto, supone el desenlace de una relacin conflictiva y tirante entre el gobierno
de turno y la oposicin28 en este sentido no deja de ser el tipo de desenlace que las crisis
presidenciales29 tienen dentro del presidencialismo, en funcin de la rigidez del mandato
fijo que lo caracteriza, precisamente porque la estabilidad poltica desaparece cuando se
rompe la regla segn la cual los gobiernos tienen un mandato fijo y no pueden dejar el
poder de forma anticipada. Y quinto, no es privativa de una determinada forma de
gobierno. Aunque resulten ms resonantes para la ciencia poltica los casos de inestabilidad
poltica en los presidencialismos por los riesgos que ella supone para la estabilidad del
rgimen poltico, en el sentido que la cada de un gobierno puede generar la crisis de la
democracia, tambin la inestabilidad poltica sucede en los parlamentarismos y el mejor de
los ejemplos lo constituye la Italia de posguerra en donde los gobiernos duraban en
promedio ocho meses. La nica diferencia es que en los segundos la finalizacin abrupta de
un gobierno s est establecida legalmente.
27

Debemos destacar, sin embargo, que las cadas de gobiernos no surgidos del voto popular que son seguidas de gobiernos s surgidos de
l, no son casos de inestabilidad poltica, sino de transicin a la democracia.
28
Si bien algunos autores hablan de desenlace de una relacin tensa y conflictiva entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo, nosotros, en
cambio, planteamos que esa relacin se da entre gobierno y oposicin dado que, como sealaremos luego, la oposicin a un gobierno
no se limita al mbito legislativo, al menos en las democracias presidencialistas de baja institucionalizacin donde tiene lugar la
inestabilidad poltica de gobierno. Por el contrario, en ellas la oposicin a un gobierno tambin se desenvuelve en otros mbitos, como
el sindical, el religioso, el mundo de los negocios, etc.
29
Una crisis presidencial es un conflicto institucional de gravedad entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en el sentido que uno
de ellos intenta disolver al otro con el fin de darle una nueva forma a su composicin y que en un sistema presidencial amenaza con
romper el orden constitucional (Prez-Lin, 2009). El intento de disolver a la otra rama electa del Estado puede darse de tres formas: el
presidente intenta clausurar al Congreso, el Congreso intenta remover al presidente de su cargo o uno de los dos apoya un movimiento
civil o militar en contra del otro (Prez-Lin, 2009).

103

Por otra parte, la inestabilidad poltica est asociada a la presencia de problemas de larga
data no resueltos30, por un lado, y a las nociones de legitimidad, eficacia y efectividad del
sistema poltico (Lipset, 1959), por el otro. Los problemas de larga data no resueltos son
aquellos problemas para los cuales se cree que no existe una repuesta adecuada que
satisfaga a la sociedad civil o a la lite dirigente (Kvaternik, 1987). Esta insatisfaccin se
debe a una falta total de equilibrio entre las necesidades de la sociedad civil y sus recursos,
segn manifiesta Linz (1987), o la insuficiencia de medios existentes, que puede ser el
resultado de recursos materiales u organizacionales inadecuados, a la carencia de
conocimientos acerca de cmo usarlos de manera eficiente o a la incapacidad de usar
medios que son conocidos debido a la incompatibilidad de tales medios con otros objetivos
que tienen prioridad sobre el problema de larga data no resuelto y cuya violacin podra
crear problemas ms irresueltos an, segn indica Kvaternik (1987). Por lo general, estos
problemas son complejos de resolver, en el sentido que son heredados del pasado y pueden
resultar no manejables en el corto plazo (Linz, 1987). Asimismo, debemos tener presente
que en un mundo cada vez ms interdependiente en trminos econmicos la solucin de
ciertos problemas excede la capacidad de toma de decisiones de los gobiernos nacionales
(Linz, 1987) y, por lo tanto, la capacidad de los Estados-nacin o mismo de la democracia
para manejarlos se ve seriamente limitada. Por ltimo, los problemas de larga data no
resueltos generan un alto grado de tensin (Kvaternik, 1987), lo que explica que estn
estrechamente asociados con el fenmeno de la inestabilidad poltica.
Tomando como referencia a Linz (1987), consideramos que la legitimidad es la creencia
en que las instituciones polticas existentes, a pesar de sus limitaciones y fallas, son mejores
que otras que pudieran haber sido establecidas y, por lo tanto, pueden exigir obediencia. La
eficacia, por su parte, es la capacidad de un gobierno o rgimen poltico para encontrar
soluciones a problemas bsicos con los que se enfrenta todo sistema poltico (y los que
cobran importancia en un momento dado), que son percibidos ms como satisfactorias que
como insatisfactorias por la ciudadana en este sentido, un gobierno o un rgimen poltico
es eficaz cuando las soluciones que encuentra son percibidas satisfactoriamente por la
ciudadana y, a la inversa, es ineficaz cuando dichas soluciones son percibidas de manera
insatisfactoria por ella. Y por ltimo, la efectividad, un concepto a un nivel ms bajo de
generalidad en relacin a la eficacia, refiere a la capacidad para poner realmente en prctica
las medidas polticas formuladas con el resultado deseado. La falta de eficacia y de
efectividad es lo que debilita la autoridad y, en consecuencia, la legitimidad de un gobierno
o un rgimen poltico. Las crisis que devienen en problemas de inestabilidad poltica son
entonces el resultado de una falta de eficacia y de efectividad de gobiernos sucesivos a la
hora de enfrentarse con serios problemas que requieren de decisiones inmediatas.
Por ltimo, en funcin de los vaivenes polticos que nuestro pas ha experimentado en
los ltimos sesenta aos, la inestabilidad poltica presenta dos variantes: una primera que
30

A este tipo de problemas Linz (1987) lo llama problema insoluble. Nosotros preferimos utilizar el concepto de problema de larga data
no resuelto porque denominar a un problema como insoluble resulta en gran medida problemtico para nuestra investigacin al menos
por dos motivos. En primer lugar, porque le quita toda razn de ser a las investigaciones sobre la inestabilidad poltica. Si hablamos de la
existencia de problemas insolubles detrs de un caso de inestabilidad poltica, entonces la tarea de explicar por qu se produjo la cada de
un gobierno o de un rgimen poltico pierde sentido. Si los problemas que debieron afrontar los diversos gobiernos que a lo largo del
tiempo fueron expulsados del poder de manera ilegal o anticipada no tenan solucin, carece de sentido, por caso, analizar el rol que los
distintos actores polticos (ya sean Fuerzas Armadas, sindicatos, partidos de la oposicin, etc.) asumieron en torno a ellos y al gobierno de
turno, las acciones llevadas a cabo por los primeros para solucionarlos o encontrar responsables, porque estaramos entonces analizando
cadas que eran inevitables. Y en segundo lugar, porque hace de la inestabilidad poltica un fenmeno inevitable y genera la imagen de
que los gobiernos o regmenes polticos que cayeron estaban predestinados a fracasar en tanto que cualquier esfuerzo que se hubiera
hecho para evitar el derrumbe hubiese sido en vano al tratarse de una cuestin que no tena solucin desde el principio.

104

afecta al rgimen poltico y una segunda que afecta nicamente al Poder Ejecutivo. Cada
una de ellas responde a una lgica particular y se desenvuelve en diferentes niveles,
dependiendo del sujeto al que afecte al rgimen poltico o al Poder Ejecutivo. Sin
embargo, esta distincin conceptual entre inestabilidad poltica de rgimen e inestabilidad
poltica de gobierno merece ser analizada con mayor profundidad y eso es lo que haremos
en el apartado que sigue.

La oposicin y la inestabilidad poltica: tipos y subtipos

Antes de avanzar con el desarrollo de los distintos tipos de inestabilidad poltica que la
Argentina ha experimentado, caben hacer tres aclaraciones sobre los tipos de oposicin. En
primer lugar, aqu partimos de la base que la oposicin puede ser parlamentaria, como dice
Massari (1997), pero tambin extraparlamentaria, como es el caso de los sindicatos
peronistas en nuestro pas. La oposicin parlamentaria es aquella que tiene como sede de
expresin el Poder Legislativo y la calificacin de parlamentaria atribuida es el resultado
histrico de un proceso de integracin de la oposicin en las estructuras representativas
(Garca Dez y Martnez Barahona, 2002). En las democracias consolidadas, el Poder
Legislativo se erige como la arena por excelencia de actuacin y expresin de la oposicin,
tanto en los sistemas parlamentarios como en los presidencialistas (Garca Dez y Martnez
Barahona, 2002) porque l es el campo de batalla de los partidos polticos (Loaeza, 2001).
La oposicin parlamentaria es la oposicin en sentido estricto, en trminos de Close
(2000: 1), pues estamos ante una oposicin partidista que se desenvuelve en el Poder
Legislativo.
Ahora bien, el Poder Legislativo no es el nico campo de batalla de los partidos polticos
ni tampoco, como errneamente sostienen Altman y Prez-Lin (1999), la oposicin se
reduce al conjunto de partidos polticos no oficialistas que tienen bancas legislativas o que
no forman parte de la coalicin electoral que eligi al presidente. La oposicin va ms all
del Poder Legislativo y de los partidos polticos, y esto lo podemos observar claramente en
las democracias en vas de consolidacin, donde los partidos polticos suelen actuar en
mbitos externos al Poder Legislativo y tanto cmaras empresariales como sindicatos
forman parte de la oposicin a un gobierno. En pases como la Argentina, donde el Poder
Legislativo no suele cumplir su funcin de representacin de intereses y canalizacin de
demandas, la oposicin suele tomar otros canales, bien lejos tanto de las comisiones
legislativas como del recinto. La oposicin no incluye nicamente a los partidos polticos,
con lo cual no corresponde hablar slo de oposiciones parlamentarias. Existe tambin una
oposicin extraparlamentaria, es decir, aquella que se desenvuelve en mbitos externos al
Poder Legislativo, como por ejemplo, en la calle, en los mercados financieros o en los
medios de comunicacin. Existen mltiples formas de oposicin extraparlamentaria,
llevada a cabo por los propios partidos polticos, por tambin por los sindicatos, diversos
grupos de presin, los medios masivos de comunicacin y los movimientos sociales de
contestacin (De Vergottini, 1979; Castiglioni, 1997). La oposicin extraparlamentaria no
es otra cosa que lo que Close (2000: 1) denomina oposicin en sentido amplio, es decir,
una oposicin asociada al conflicto poltico y al disenso.
En segundo lugar, hay muchas tipologas en la ciencia poltica sobre la oposicin que
varan conforme a sus patrones de comportamiento, sus objetivos y sus estrategias (Linz,
1987), su cohesin organizativa y su grado de eficacia en el logro de sus fines (Dahl, 1966a
y b), su grado de competitividad (Panebianco, 2009) y el itinerario que recorre a lo largo
105

del tiempo (Russo, 1990). Sin embargo, nosotros trabajaremos con la tipologa desarrollada
por Linz (1987), es decir, con aquella construida en funcin del modo de comportamiento
de la oposicin, esto es, sus objetivos y estrategias. Los politlogos, dice Schedler (1996),
normalmente pensamos en la oposicin en trminos binarios, contraponiendo dos grupos de
jugadores: los que aceptan las reglas democrticas del juego y los que no. Esta dicotoma
aparece bajo ttulos variables como democrtico versus antidemocrtico, leal versus de
principios, normal versus fundamental u oposicin intrasistmica versus oposicin
antisistmica (Kirchheimer, 1966; Sartori, 1976). Nosotros utilizaremos la terminologa
empleada por Linz (1987): oposicin leal, oposicin desleal y oposicin semileal.
Y en tercer lugar, si bien trabajaremos con la tipologa de Linz (1987), lo haremos con
una salvedad. Dicha tipologa sobre el comportamiento de la oposicin fue pensada para las
democracias y los sistemas de partidos de los Estados Unidos y los pases de Europa
occidental. Linz (1987), si bien toma como ejemplo el proceso poltico chileno que llev al
derrumbe de la democracia en 1973, su principal referencia son las experiencias de la
Repblica de Weimar y la repblica espaola antes de la guerra civil. En consecuencia,
tomaremos su importantsimo aporte pero realizndole ciertas adaptaciones al contexto
argentino, un contexto muy distinto (en trminos de diseo de gobierno y de sistema de
partidos) al que originalmente fue pensado.
Inestabilidad poltica de rgimen y oposicin desleal
Comencemos por la inestabilidad poltica a nivel de rgimen poltico. Este tipo de
inestabilidad poltica tiene lugar a nivel macro pues afecta principalmente, como lo indica
su nombre, al rgimen poltico. Es decir, es un modelo en el cual el cambio de un gobierno
surgido del sufragio popular conlleva el cambio de rgimen poltico porque la salida
abrupta del primero desemboca en la cada de la democracia y en la posterior instauracin
de un rgimen poltico autoritario.
La inestabilidad poltica de rgimen no slo supone la alteracin ilegal de alguno de los
mandatos fijos que establece el diseo de gobierno presidencial el del Poder Ejecutivo y el
de Poder Legislativo, sino que adems es un indicador de inestabilidad de la democracia
(Carrizo y Galvn, 2006). Lo que est en cuestionamiento aqu no es un gobierno en
particular sino la democracia en tanto rgimen poltico pensado para resolver las demandas
de la ciudadana y, especficamente, de sus variados grupos de inters. En este sentido, es la
falta de capacidad decisoria, de resolucin de problemas y de satisfaccin de demandas por
parte de la democracia la que llevaba a su quiebre. En trminos histricos, este tipo de
inestabilidad poltica prim en nuestro pas a mediados del siglo XX, cuando las Fuerzas
Armadas constituan el principal factor de fuerza capaz de imponer la salida de un gobierno
(Prez-Lin, 2008b). Ejemplos de inestabilidad poltica de rgimen en la Argentina
sobran: hubo interrupciones institucionales en 1930, 1943, 1955, 1966 y 1976.
Kvaternik (1987) afirma que en los procesos de inestabilidad poltica juega un rol
substancial el poder moderador, es decir, los denominados poderes de reserva que no son
otra cosa que aquellas instancias o actores que asumen el protagonismo cuando en tiempos
de crisis de autoridad o de las instituciones, los canales institucionales de resolucin de los
conflictos se encuentran obturados. En aquel entonces, las Fuerzas Armadas fueron quienes
cumplieron ese rol precisamente porque intervenan cada vez que esos canales estaban
obturados, pero principalmente porque podan derrocar a un gobierno o prohibir la
implementacin de polticas que no les agradaban (tanto a ellas como a sus aliados) y
porque las nuevas figuras y fuerzas polticas nicamente podan ser admitidas en el juego
106

poltico dirigido por ellas si eran cuidadosas de no defender algo que sonara demasiado
radical o populista o, lo que es lo mismo, de no modificar el statu quo impuesto por el
poder militar. Para decirlo de otro modo, las Fuerzas Armadas desempearon en aquellos
aos el rol de poder moderador en el sistema poltico argentino pues manejaban los
conflictos polticos, especialmente cuando estos ltimos tenan lugar entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, y arbitraban entre las distintas facciones polticas
existentes (Valenzuela, 2008).
Cuando hablamos de canales institucionales de resolucin de conflictos obturados en
tiempos de crisis presidenciales, debemos aclarar que estamos haciendo referencia a que en
la muy polarizada coyuntura poltica sudamericana de los aos sesenta y setenta la
destitucin legislativa de un presidente a travs de procedimientos establecidos
constitucionalmente era prcticamente impensada, como consecuencia principalmente de
una oposicin que prefera recurrir directamente a los militares para terminar cuanto antes
con gobiernos (surgidos del sufragio popular) a su juicio incompetentes o que suponan un
peligro para la nacin en vez de perder tiempo respetando los procedimientos
institucionales31. Esta cuestin hizo que la inestabilidad poltica afectara al rgimen poltico
porque llev a que los militares intervinieran para destrabar crisis presidenciales que se
encaminaban a no tener solucin; no fue slo el hecho que las Fuerzas Armadas se
encontraran en el centro del problema como plantea Valenzuela (2008: 17). Por ejemplo, en
1976 un grupo de legisladores intent sin xito iniciar un juicio poltico contra Mara Estela
Martnez de Pern porque la mayora del Partido Justicialista se opuso al considerar que
ello implicaba traicionar a la viuda de Pern. Y a falta de una solucin institucional para la
crisis y el vaco de autoridad, las Fuerzas Armadas irrumpieron una vez ms en escena para
imponer un nuevo rgimen poltico autoritario (Serrafero, 1997). De haber funcionado en
ese caso el mecanismo de destitucin legislativa, la irrupcin de las Fuerzas Armadas
podra haberse evitado.
Ahora bien, por qu se produce la inestabilidad poltica de rgimen? Linz (1987) y
Kvaternik (1987) lo explican muy bien. De acuerdo al planteo del primero, tanto la eficacia
como la efectividad pueden a lo largo del tiempo fortalecer, reforzar, mantener o debilitar la
creencia en la legitimidad de un rgimen poltico32 y, en consecuencia, los problemas de
larga data no resueltos van minando la eficacia y a largo plazo la legitimidad del rgimen
poltico, si bien muy rara vez son la causa inmediata de su cada. La cada de la democracia,
por un lado, es el resultado de procesos iniciados por la incapacidad de un gobierno de
resolver problemas para los cuales la oposicin desleal se ofrece como solucin y, por el
otro, ocurre cuando, como consecuencia de lo anterior, la legitimidad pasa de un conjunto
de instituciones polticas a otro. La cada de la democracia se produce en otras palabras
31

Es importante tener presente que si la oposicin recurra directamente a las Fuerzas Armadas, era tanto por el prestigio del que gozaban
como por el desprestigio que pesaba sobre la democracia liberal burguesa (y sus instrumentos) para hacer frente a la amenaza comunista
los sectores anticomunistas vean que ellas eran las nicas que podan hacer frente al peligro de un modo de vida que, segn su parecer,
amenazaba con disolver a la nacin. Asimismo, en aquellos tiempos la partidocracia, esto es, la poltica basada en el voto y los partidos
polticos, no era bien vista por sectores de derecha y de izquierda. Por el contrario, ellos consideraban que era lenta e ineficaz para
responder a las urgencias de una coyuntura marcada por la premura en acelerar el desarrollo y frenar el avance del comunismo, para unos,
y lograr el salto definitivo al socialismo, para otros.
32
La eficacia de un rgimen poltico no es juzgada por los actos de un gobierno concreto a lo largo de un perodo corto de tiempo, sino
que es la suma de sus actos a lo largo de un perodo ms prolongado comparado con la actuacin de distintos gobiernos que
probablemente sean ms satisfactorios para uno u otro sector de la sociedad civil. Esto representa una desventaja para los regmenes
polticos nuevos que se enfrentan con serios problemas durante el perodo de consolidacin puesto que sus gobiernos no pueden presentar
xitos pasados como prueba de eficacia del rgimen frente a sus fracasos, que pueden muy bien ser temporales. El problema es an ms
serio si el rgimen poltico anterior consigui considerable eficacia, cosa que pueden hacer notar los seguidores que todava conserve
(Linz, 1987).

107

porque los problemas de larga data no resueltos, una oposicin desleal dispuesta a
explotarlos para desafiar al rgimen, el deterioro de la autenticidad democrtica entre los
partidos polticos que apoyan al rgimen y la prdida de eficacia, de efectividad y de
legitimidad, llevan a una atmsfera generalizada de tensin y a una sensacin de que algo
hay que hacer33. Kvaternik, por su parte, agrega que adems de la accin combinada de la
oposicin desleal hay que sumarle la abdicacin de las fuerzas constitucionales, es decir,
las que estn a favor de la democracia, para que se produzca el derrumbe de la misma.
La inestabilidad poltica de rgimen puede darse de manera total o parcial. Hay
inestabilidad total cuando se produce una alteracin ilegal del mandato de los poderes
ejecutivo y legislativo a nivel nacional y una intervencin federal extensiva a nivel
subnacional, y hay inestabilidad parcial cuando a nivel nacional se altera en forma ilegal
alguno de los mandatos fijos y a nivel subnacional la intervencin federal es limitada a
alguno de los dos poderes (Carrizo y Galvn, 2006). Pero independientemente de esta
clasificacin, si bien ella estuvo presente en nuestro pas en tiempos de lo que Huntington
(1994) identific como segunda ola de democratizacin, esta opcin de inestabilidad
poltica en cualquiera de sus dos vertientes es parte del pasado. Ha desaparecido del
horizonte argentino porque por ms que la democracia todava mantenga deudas pendientes
de resolver con la ciudadana y que sin dudas constituye un rgimen poltico perfectible, la
posibilidad de regresar a regmenes polticos autoritarios ya no est presente, sobre todo,
despus que las Fuerzas Armadas dejaran de tener gravitacin en la poltica interior desde
finales de la dcada del 80.
Ahora bien, en este tipo de inestabilidad poltica, lo que prima es la oposicin desleal, es
decir, una oposicin que desea cambiar el sistema constitucional, eliminando la poltica
competitiva tal cual sta se expresa en las elecciones y las libertades civiles que son
necesarias para mantener tal competencia (Kvaternik, 1987). Pero qu otras caractersticas
presenta esta oposicin que Linz (1987) adjetiva como desleal? Es una oposicin que
cuestiona la existencia del rgimen poltico democrtico y pretende cambiarlo. Cmo?
Destruyendo las reglas del sistema, primero, para luego derribar al sistema (Pasquino,
1997a). Es una oposicin que ataca al sistema poltico en general ms que a partidos
polticos o dirigentes particulares, obstruye constantemente el proceso legislativo y toda
solucin a los problemas que no encuentre satisfactoria (con lo cual le quita herramientas al
gobierno de turno para solucionar los problemas que llevaron a una crisis), al mismo
tiempo se muestra estar capacitada para resolverlos, apoya toda propuesta poltica con fines
desestabilizadores y presenta bajos niveles de apoyo y obediencia a las autoridades del
rgimen, sobre todo en momentos de crisis (Linz, 1987). En sntesis, es una oposicin
irresponsable y puramente demaggica, tal como indica Massari (1997).
Inestabilidad poltica de gobierno y oposicin semileal
Pasemos ahora a la inestabilidad poltica de gobierno. Prez-Lin (2008b) la describe
como una serie de eventos en los cuales el titular del Poder Ejecutivo concluye su mandato
antes de tiempo por motivos de naturaleza poltica, ajenos a su voluntad, y no de carcter
privado, como es el caso, por ejemplo, de una renuncia por enfermedad. Habra que agregar
en este sentido que esta inestabilidad poltica es aquella que se da a nivel micro pues afecta
33

Retrospectivamente, dice Linz (1987), es posible identificar momentos en los cuales hay una oportunidad para que la accin tome un
rumbo distinto y, por lo tanto, se reduzca la probabilidad de que la democracia caiga. Sin embargo, esas oportunidades se van reduciendo
a medida que la crisis avanza y se agrava, y llegados los ltimos momentos antes del derrumbe las oportunidades y posibilidades para
salvar al rgimen son mnimas.

108

nicamente al Poder Ejecutivo y se caracteriza por la inestabilidad del gobierno en medio

de la estabilidad del rgimen democrtico. Qu significa esto ltimo? Que hay
inestabilidad de algunas de las reglas del rgimen poltico vigente ms precisamente, el
mandato fijo del presidente, pero sin implicar necesariamente inestabilidad de la
democracia porque a diferencia del primer tipo de inestabilidad poltica que s remita a la
inestabilidad de la democracia, este segundo tipo no implica necesariamente un
cuestionamiento a la democracia misma (Carrizo y Galvn, 2006).
Existe un vasto repertorio de trminos dentro de la literatura especializada para referirse
a ella cadas presidenciales (Hochstetler, 2008), crisis con salvataje (Bosoer, 2003a),
fracasos presidenciales (Edwards, 2007), presidencias interrumpidas (Kim y Bahry, 2008;
Negretto, 2006; Valenzuela, 2008) y renuncias presidenciales (Mustapic, 2005), entre
otros, pero nosotros utilizaremos el concepto de inestabilidad poltica de gobierno. Ollier
(2006b y 2008) y Prez-Lin (2008b), por ejemplo, utilizan el nombre de inestabilidad
presidencial para denominar a este fenmeno relativamente reciente para ubicar la
inestabilidad en el presidente y no en el presidencialismo per se, pero tambin para
distinguirlo de pasados episodios de rupturas democrticas. Sin embargo, si bien es til el
aporte que hacen, consideramos ms apropiado utilizar el concepto de inestabilidad poltica
de gobierno para distinguirlo mejor de aquellos casos de inestabilidad poltica, frecuentes
en el pasado, que estaban signados por el cambio de rgimen. En este tipo de inestabilidad
poltica, quien cae es todo el gobierno, no solamente el presidente, porque la cada de este
ltimo arrastra consigo a todo su gabinete. El presidente se ve obligado a dejar su cargo
antes de tiempo y todos sus ministros deben hacer lo mismo. En consecuencia, la
inestabilidad ms que afectar al presidente, afecta a todo el gobierno. Si el presidente fuese
el nico que cayera y el resto del gabinete siguiera en funciones con un nuevo presidente,
entonces s podramos hablar de inestabilidad presidencial.
La inestabilidad poltica de gobierno es un fenmeno en donde las salidas anticipadas de
gobiernos surgidos del sufragio popular se repiten con asiduidad, pero sin suponer la cada
del rgimen poltico como s suceda en tiempos de la inestabilidad poltica de rgimen, lo
que le confiere un carcter de indito y de ruptura con el pasado. Es decir, hoy un gobierno
puede caer, pero la democracia se mantiene en pie porque la conformacin del prximo
gobierno se decide bajo las reglas que ella estipula. A diferencia de la inestabilidad poltica
de rgimen, la inestabilidad poltica de gobierno supone un quiebre en y no de la
democracia, porque lo que se quiebra no es el rgimen poltico sino el gobierno que se
encuentra en el poder. Ella supone cambios dentro del rgimen poltico en vez de quiebres
del rgimen (Hochstetler, 2008).
Antes de la tercera ola de democratizacin la gran mayora de las crisis presidenciales
argentinas desembocaron en alguna forma de intervencin militar, pero no fue el caso de
las crisis correspondientes a la tercera ola. En ningn caso reciente, la salida anticipada de
un gobierno fue seguida de la cada de la democracia y el posterior establecimiento de un
rgimen poltico autoritario. Por el contrario, todos los casos de gobiernos que cayeron
fueron sucedidos de nuevos gobiernos civiles. En definitiva, estamos ante una clase de
inestabilidad poltica distinta que aquella que remite a la inestabilidad del rgimen
(entendida como inestabilidad de la democracia), pero tambin como algo distinto y de
mayor magnitud que un simple problema de ingobernabilidad (Carrizo y Galvn, 2006).
La inestabilidad poltica de gobierno aparece en el marco de la tercera ola de
democratizacin y sigue vigente al punto tal que desde la recuperacin de la democracia no
nos hemos mantenido inmunes a ella. Es as como, por ejemplo, nos encontramos con casos
109

de inestabilidad poltica de gobierno en 1989, 2001 y 2003, cuando cayeron los gobiernos
de Alfonsn, De la Ra, Rodrguez Sa y Duhalde.
La inestabilidad poltica ahora afecta a los gobiernos pues en este nuevo modelo de
inestabilidad el blanco radica en la figura del Poder Ejecutivo, lo que implica que la misma
no tiene garantizada su continuidad por los aos que indica su mandato (Ollier, 2004) pese
a que tiene origen en el sufragio popular34. Eso es cierto, pero la inestabilidad poltica no
afecta a cualquier gobierno. Esto nos lleva a prestar atencin a las caractersticas de cada
gobierno y a preguntarnos lo siguiente: por qu algunos gobiernos son removidos y otros
no?, qu tipos de gobierno son los que se ven alcanzados por este tipo de inestabilidad
poltica que estamos analizando? La inestabilidad poltica de gobierno afecta nicamente a
gobiernos dbiles, a gobiernos sin recursos, en contextos de recesin econmica pues
encontramos gobiernos dbiles al momento de su remocin (Ollier, 2006b). Tal como
indica Ollier (2008), un gobierno cuyo presidente carece de recursos y se halla inmerso en
un contexto de recesin econmica difcilmente termine su mandato.
Con todo, debemos aclarar que la inestabilidad poltica de gobierno no es un caso de
crisis y salvataje como sostiene, por ejemplo, Bosoer (2003a). Es un error confundir la
inestabilidad poltica de gobierno con el concepto de crisis y salvataje que formul
Kvaternik (1987) porque lo que est en crisis aqu, como su nombre lo indica, no es la
democracia sino un gobierno en particular. Hay una crisis presidencial, pero ella no alcanza
al rgimen poltico vigente. En la inestabilidad poltica de gobierno, un gobierno puede ser
impopular, severamente cuestionado e incluso caer como consecuencia tanto de esa
impopularidad como de aquel cuestionamiento del que es objeto, pero la democracia en
tanto sistema de reglas que define cmo se accede al poder no se discute. No existe un
cuestionamiento a la democracia, por lo tanto, sta no est en juego ni en crisis como para
necesitar de un proceso de salvataje que la reequilibre. Bosoer (2003a) considera que la
inestabilidad poltica de gobierno es un caso de crisis con salvataje porque estamos ante
crisis que evaden la ruptura democrtica al encontrar soluciones en el marco de las
capacidades y recursos institucionales existentes, pero las crisis que ocurren en la
inestabilidad poltica de gobierno jams ponen en riesgo a la democracia por cuanto ella no
est en tela de juicio por muy malo que sea el desempeo del gobierno de turno. En
consecuencia, la ruptura democrtica no es una opcin que los actores polticos barajen.
Kvaternik (1987) desarroll el concepto de crisis y salvataje, en primer lugar, en un
contexto muy diferente al actual, en el cual la democracia estaba bajo cuestionamiento y no
era considerada el mejor rgimen poltico posible. Y en segundo lugar, para hacer
referencia a un proceso dinmico de salvataje de un rgimen poltico democrtico, a travs
del cual ste se acerca al derrumbe pero logra sortearlo mediante un cambio de timn que
incluye un realineamiento poltico, el desplazamiento de algunas coaliciones y liderazgos
dominantes, y eventualmente una refundacin institucional. Pero si analizamos todos los
casos de inestabilidad poltica de gobierno de la tercera ola de democratizacin,
observaremos que en ninguno de ellos la democracia estuvo cerca del derrumbe, con lo cual
no corresponde afirmar que este tipo de inestabilidad poltica sea un caso de crisis y
salvataje. En todo caso, la inestabilidad poltica que analizamos aqu sera un caso de crisis
34

Esto hace que la inestabilidad poltica de gobierno sea un indicador de que las reglas que rigen el modo de acceso y ejercicio del poder
de un gobierno a nivel constitucional son percibidas por los actores clave no como un dato constante, sino variable, lo que constituye un
problema de legitimidad de las reglas vigentes, sin que ello implique necesariamente un cuestionamiento al sistema democrtico. En este
sentido, al alterar uno de los atributos clave del presidencialismo el mandato fijo, la inestabilidad poltica de gobierno puede ser vista
no slo como un dficit de gobernabilidad, sino tambin como un dficit de legitimidad de las reglas del rgimen vigente (Carrizo y
Galvn, 2006).

110

sin quiebre, concepto tambin desarrollado por Kvaternik (1987), porque las crisis
presidenciales recientes han llevado a la cada de gobiernos sin desencadenar derrumbes de
la democracia (Prez-Lin, 2009) y porque adems la democracia argentina actualmente
tiene la capacidad de perdurar tal como lo demuestra la crisis de 2001-2003 que no afect la
estabilidad del rgimen poltico (Ollier, 2008). Aqu hay una preservacin del orden
constitucional (Mustapic, 2005) en el sentido que lejos de recurrir a intervenciones
militares ahora se recurre al reemplazo constitucional de gobiernos altamente
desprestigiados (Ollier y Prez-Lin, 2003). Preferimos hablar en definitiva de crisis sin
quiebre porque las crisis presidenciales se producen y se resuelven sin comprometer la
estabilidad de la democracia.
El hecho de que una crisis presidencial hoy no termine en un golpe de Estado que d
comienzo a un rgimen poltico autoritario parece sugerir, como seala Prez-Lin
(2003b), que el conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo poda resultar en
un quiebre de la democracia slo bajo determinadas circunstancias histricas que han
cambiado a partir de la dcada del 80. La alternativa militar, esto es, la probabilidad de
ruptura de la democracia por medio de un golpe de Estado perpetrado por las Fuerzas
Armadas, ha desaparecido en nuestro pas como opcin de salida a crisis presidenciales
(Mustapic, 2005). Ya sea porque son incapaces o porque fracasaron en las pocas
oportunidades en que lo han intentado, en la actualidad los militares argentinos no
participan en poltica, con lo cual no intervienen en las crisis presidenciales y, en
consecuencia, ya no constituyen el factor principal que genera la inestabilidad poltica
(Prez-Lin, 2009). Esta novedad obedece a varios motivos, entre los que sobresalen dos.
Por un lado, las experiencias desastrosas de las dictaduras militares de la dcada del 70
demostraron que las Fuerzas Armadas en el poder no han sido lo eficaces y efectivas que
prometieron ser puesto que al frente de los gobiernos fracasaron en manejar las crisis
socioeconmicas de las dcadas del 70 y 80. Y por el otro, al final de la dcada del 80 la
poltica exterior de los Estados Unidos hacia Amrica del Sur experiment un cambio
substancial frente a la distensin y fin de la Guerra Fra, pasando de apoyar y fomentar
regmenes polticos autoritarios (como baluartes necesarios en contra de la amenaza que
supona el avance del comunismo) a reconocer que el autoritarismo estaba truncando la
consolidacin de gobiernos legtimos (Valenzuela, 2008). Hoy las Fuerzas Armadas se
encuentran limitadas por las restricciones nacionales e internacionales (Prez-Lin, 2009)
para intervenir en crisis presidenciales o directamente para tomar el poder por asalto.
La desaparicin de la alternativa militar como solucin a las crisis presidenciales trae a
colacin dos cuestiones que debemos destacar de este nuevo tipo de inestabilidad poltica y
que lo diferencian del anterior: la aparicin de un nuevo poder moderador en reemplazo de
las Fuerzas Armadas y, como consecuencia de ello, la posibilidad de resolver las crisis
presidenciales dentro de los presidencialismos sin afectar la estabilidad del rgimen
poltico35. En la inestabilidad poltica de gobierno, es el Poder Legislativo quien ha
asumido ese papel. Esto es as porque esta institucin se ha hecho cargo de la difcil tarea
de reemplazar a un gobierno de manera constitucional cuando amplios sectores de la
sociedad civil exigen su reemplazo, y, por lo tanto, de garantizar la transferencia
constitucional del poder de un gobierno a otro en medio de un contexto crtico (PrezLin, 2002 y 2009). Hoy en da el Poder Legislativo acta como poder moderador porque
35

El surgimiento de esta posibilidad significa que la sociedad argentina, en vez de recurrir a las Fuerzas Armadas como haca antes, ahora
recurre a nuevas estrategias para hacer frente a problemas de larga data no resueltos que gobiernos impopulares pero surgidos del
sufragio popular no pueden manejar (Mustapic, 2005; Prez-Lin, 2009).

111

en definitiva se ha convertido en el ltimo recurso para encapsular a las crisis

presidenciales y darles una salida mnimamente legtima, sin incidentes, lo que permite
preservar la estabilidad del orden democrtico.
La segunda cuestin, esto es, la posibilidad de resolver las crisis presidenciales dentro de
los presidencialismos sin que se quiebre la democracia, es consecuencia de la primera
porque el hecho que el Poder Legislativo, que goza de una legitimidad democrtica directa
otorgada por el sufragio popular, se desempee como poder moderador en lugar de las
Fuerzas Armadas es lo que da lugar a que las crisis presidenciales puedan ser resueltas sin
poner en riesgo al rgimen poltico. La resolucin de las crisis dentro de los
presidencialismos se puede dar de varias formas, ya sea a travs de la herramienta del juicio
poltico, las renuncias forzadas, las declaraciones de incapacidad o las elecciones
anticipadas (Prez-Lin, 2008b), pero siempre a travs de una intervencin substantiva del
Poder Legislativo (Mustapic, 2005).
Ahora bien, si la principal amenaza a la estabilidad poltica desapareci, por qu
entonces como en dcadas anteriores los gobiernos siguen cayendo? Qu es lo que genera
la cada de un gobierno ahora que las Fuerzas Armadas ya no gravitan en poltica?
Desaparecida ya la alternativa militar, Prez-Lin (2009) considera que hay varias razones
que explican la paradoja de derrumbes recurrentes de gobiernos en medio de la estabilidad
democrtica. Los factores (y los actores) que provocan la cada de un gobierno en
democracia son otros y de naturaleza diversa: polticos, institucionales, sociales y
econmicos.
Comencemos por los factores polticos. Como ya hemos indicado en el apartado
anterior, en los tiempos de inestabilidad poltica a nivel de rgimen las Fuerzas Armadas
constituan el principal factor poltico que llevaba a la cada de un gobierno y, por ende, de
la democracia. Hoy ya no es as. Por el contrario, el aislamiento poltico del propio
presidente que le priva de contar con una base de apoyo a su gobierno, un liderazgo
presidencial dbil, conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo o la falta de
capacidad decisoria, de resolucin de problemas y de satisfaccin de demandas por parte de
quienes deben conducir los destinos de un pas, son factores que en la actualidad pueden
llevar a la cada de un gobierno. Tambin la costumbre de ciertos dirigentes polticos por
adelantar los tiempos electorales. Es comn encontrar en nuestro pas dirigentes que,
pareciera ser, no quieren esperar a que el gobierno de turno termine su mandato para
presentarse a elecciones, ganarlas y acceder al poder.
Sin embargo, hay dos factores polticos que se destacan por su grado de importancia. En
primer lugar, una fragmentacin poltica elevada. La fragmentacin partidaria tiene efectos
perniciosos sobre la estabilidad del gobierno porque dificulta la conformacin de un escudo
legislativo que blinde al Poder Ejecutivo en caso de impopularidad o de toparse con un
Poder Legislativo hostil. Nos referimos al control de un bloque grande y disciplinado en el
Poder Legislativo (Prez-Lin, 2009). Los gobiernos que debieron abandonar el poder
antes de tiempo desde la dcada del 80 hasta hoy carecieron de un escudo legislativo que
los protegiera, mientras que los gobiernos que s lo tuvieron fueron quienes evitaron un
juicio poltico o se resistieron exitosamente a renunciar cuando se vieron envueltos en
escndalos de magnitud o sitiados por protestas populares (Hinojosa y Prez-Lin, 2003).
Y ello obedece a que la presencia de una estructura partidaria fuerte puede filtrar los efectos
sociales de una crisis poltica, econmica o social (Prez-Lin, 2008b). Y en segundo
lugar, el papel de los medios masivos de comunicacin en tanto vigilantes de la moral
pblica (Prez-Lin, 2009). Los medios de comunicacin, en especial el periodismo de
112

investigacin, han cumplido un importante papel en la exposicin de casos de corrupcin o

abuso de poder que erosionaron el apoyo pblico a los gobiernos y que condujeron a su
salida anticipada del poder (Prez-Lin, 2009; Waisbord, 1994 y 2000).
Pasemos ahora a los factores institucionales. Estos factores si bien no son la principal
variable explicativa, cumplen un rol importante en la inestabilidad poltica de gobierno
pues facilitan o dificultan la constitucin de un escudo legislativo para proteger al gobierno
de iniciativas en contra suyo que puedan surgir dentro del Poder Legislativo (Prez-Lin,
2008b). Los factores institucionales que pueden explicar la cada de un gobierno son dos: el
presidencialismo y la naturaleza delegativa de la democracia argentina. El presidencialismo
por sus caractersticas principales: legitimidad directa del Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, rigidez del mandato fijo y, en caso de enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo
y el Poder Legislativo, ausencia de un poder moderador que medie en l o de una vlvula
de escape que permita descomprimir la situacin. Y la democracia delegativa porque como
consecuencia del bajo nivel de institucionalizacin y de la excesiva relevancia presidencial
que la caracterizan (ODonnell, 1994), el Poder Legislativo al ser tan dependiente del Poder
Ejecutivo se muestra incapaz de sostener a un gobierno dbil o de prevenir su cada en
circunstancias crticas (Ollier, 2011).
Las explicaciones sobre hechos polticos extraordinarios como son las cadas de
gobiernos en democracia deben incluir tambin a factores sociales porque la sociedad civil
es un participante activo en ellas (Hochstetler, 2008), en el sentido que la movilizacin
social heterognea y masiva en contra de un gobierno es una variable que se observa en el
nuevo patrn de inestabilidad poltica (Ollier, 2006b y Prez-Lin, 2009). La movilizacin
social puede cumplir diferentes papeles en la cada de un gobierno: puede erosionar la
posicin de un gobierno inicialmente fuerte durante un largo perodo, puede estallar en los
momentos finales de un gobierno ya dbil como consecuencia de una crisis existente, puede
convencer a los dirigentes polticos reticentes de confrontar al gobierno o puede ser
impulsada por polticos impacientes que buscan deponer al gobierno electo (Ollier, 2008).
Asimismo, puede entrar en accin en diferentes momentos segn los casos: o bien aparece
desde los inicios del nuevo gobierno, en calidad de oposicin social capaz de desgastar un
liderazgo presidencial dbil (como en el caso del breve gobierno de Rodrguez Sa), o bien
resulta ajena a dicho deterioro y emerge slo al final, cuando la oposicin ya ha tomado su
decisin de voltear a un gobierno (como con el gobierno de De la Ra) (Ollier, 2008). Es
decir, no hay un momento predeterminado en el cual la sociedad civil decide salir a las
calles y movilizarse en contra del gobierno que est en el poder.
Pero qu es lo que causa la movilizacin social en contra de un gobierno surgido del
sufragio popular? La sociedad civil tiende a demandar la salida de un gobierno cuando ste
adopta polticas impopulares o est envuelto en casos de corrupcin (Hochstetler, 2008). En
este sentido, la protesta popular masiva es generada por la frustracin con la gestin
econmica y la corrupcin administrativa del gobierno de turno (Ollier y Prez-Lin,
2003). Cabe destacar, sin embargo, que las protestas se enfocan contra un gobierno pero no
contra el rgimen democrtico (Zamosc, 2006): la sociedad civil movilizada no pone bajo
cuestionamiento a la democracia.
Por ltimo, restan mencionar los factores econmicos. Estos factores, entre los que se
encuentran las crisis socioeconmicas que devienen en altos niveles de desempleo, pobreza
e indigencia, deben ser tenidos en cuenta a la hora de explicar la inestabilidad poltica de
gobierno porque erosionan la legitimidad de un gobierno y el nivel de apoyo que tiene, y de
esa forma se convierten en precondiciones de crisis presidenciales. Por qu? Porque en un
113

contexto marcado por el desempeo macroeconmico como fuente de apoyo popular hacia
un gobierno36, un gobierno que se muestra incapaz de producir resultados satisfactorios
frente a crisis socioeconmicas, carece de legitimidad y presenta altos niveles de
impopularidad, es muy difcil que pueda mantenerse en el poder dadas las caractersticas de
la democracia presidencialista de baja institucionalizacin presente en la Argentina 37. Sin ir
ms lejos, las crisis hiperinflacionarias tienen un importante potencial desestabilizador
porque alimentan la movilizacin popular y la insatisfaccin con la dirigencia poltica
(Prez-Lin, 2008b), y la salida anticipada del gobierno de Alfonsn constituye un buen
ejemplo en este sentido.
Ahora bien, cul de todos estos factores es el que se vuelve decisivo para determinar la
cada de un gobierno? Algunos enfoques destacan el papel de los factores institucionales en
la cada de un gobierno (Prez-Lin, 2008b). Ollier (2008) seala, no obstante, que en un
contexto de institucionalizacin dbil (como es el caso de la democracia presidencialista
argentina donde ocurre la inestabilidad poltica de gobierno) puede ser un error asumir que
las instituciones constituyen la principal variable explicativa de las cadas de gobiernos
dado que numerosas reglas carecen de la potencia necesaria para restringir, de manera
estricta, la disputa por el poder. Otros enfoques, en cambio, enfatizan el papel
preponderante de los factores sociales, ms precisamente de la movilizacin social (PrezLin, 2008b). Si analizamos casos empricos, observaremos, por un lado, que la presencia
o ausencia de una ciudadana movilizada juega un papel central para determinar qu
gobiernos realmente cayeron porque todas las movilizaciones exitosas en hacer caer
gobiernos han incluido actores de la sociedad civil demandando en las calles por su salida
anticipada (Hochstetler, 2008). Y por el otro, que los presidentes slo pueden ser absueltos
de un juicio poltico cuando no hay un levantamiento popular que exija su renuncia (PrezLin, 2009). Este es el enfoque que comparten, por ejemplo, especialistas en inestabilidad
poltica de gobierno como Hochstetler (2008), Ollier (2008) y Prez-Lin (2008b y 2009).
Segn este enfoque la movilizacin popular masiva, que incluye a manifestantes de
sectores bajos y de clase media, es determinante en la cada de un gobierno con lo cual
constituye el principal factor que explica la inestabilidad poltica de gobierno. Ella opera
como fuerza capaz de desestabilizar gobiernos impopulares, independientemente del
procedimiento especfico que se emplee para alcanzar ese objetivo, porque cuando
mltiples grupos sociales convergen en el espacio pblico para demandar la cada de un
gobierno, la posicin de este ltimo suele tornarse insostenible (Prez-Lin, 2008b),
mientras que el Poder Legislativo juega un rol secundario, porque los legisladores actuando
solos no son capaces o no tienen la voluntad de remover presidentes, sino que son
persuadidos por las protestas callejeras a volcarse a la accin en contra de ellos
(Hochstetler, 2008)38. En definitiva, la movilizacin social ms que la accin legislativa
36

Investigaciones que hacen foco en las democracias consolidadas han demostrado de manera consistente que el desempeo
macroeconmico provee una de las ms claras predicciones de apoyo popular hacia un gobierno (Prez-Lin, 2009).
37
Ollier (2011) denomina democracia presidencialista de baja institucionalizacin a un tipo particular de democracia que parece
haberse consolidado en ciertos pases de Amrica del Sur, como es la Argentina. En una democracia de este tipo, la rutinizacin de
reglas y procedimientos es slo parcial como consecuencia de la poca capacidad que las instituciones tienen para limitar la pelea por el
poder. Es una democracia invertida en el sentido que las reglas no delimitan la lucha por el poder, sino que son el resultado de dicha
pelea y en una situacin as el ganador se encuentra en una posicin que le permite cambiarlas, violarlas o romperlas, siempre en
funcin de sus conveniencias poltico-electorales. Por ltimo, en ella el Poder Legislativo no slo es dependiente del Poder Ejecutivo,
debido a que no puede controlarlo y se ve obligado a apoyar sus iniciativas, sino que bajo circunstancias crticas se muestra incapaz de
sostener a un gobierno dbil o prevenir su cada.
38
En todo caso, el Poder Legislativo decide la destitucin de un presidente presionado por la movilizacin social masiva cuando sta
estalla en los momentos finales de un gobierno dbil como consecuencia de una crisis existente (Ollier, 2008).

114

sera la fuerza principal que impulsa el derrumbe de los gobiernos popularmente electos
porque la accin del Poder Legislativo se limita nicamente a proveer el marco para un
derrumbe del gobierno de turno, pero desde un papel meramente reactivo (Prez-Lin,
2009). Al calor de los anlisis de los autores mencionados, los factores ms importantes que
hay detrs de la inestabilidad poltica de gobierno parecen ser aquellos de carcter social.
Sin embargo, no todos los gobiernos argentinos de la tercera ola de democratizacin que
enfrentaron protestas callejeras fueron desplazados del poder, lo que sugiere que la
movilizacin social puede ser necesaria pero no suficiente para impulsar la inestabilidad
poltica de gobierno (Prez-Lin, 2008b). Bajo qu condiciones resulta entonces
peligrosa para la supervivencia de un gobierno? Cuando es masiva y heterognea, es decir,
cuando es muy amplia e incluye a manifestantes de sectores medios, movimientos de
desocupados, sindicatos y estudiantes que lejos de cuestionar polticas pblicas concretas
enfocan sus demandas en que el gobierno deje el poder (Hochstetler, 2008; Ollier, 2008).
Pero al mismo tiempo, cuando el gobierno carece de un escudo legislativo que lo proteja de
cualquier intento de juicio poltico. Movilizacin social masiva y heterognea ms ausencia
de escudo legislativo constituyen un combinacin letal para gobiernos aquejados por
problemas econmicos o escndalos mediticos de corrupcin. Si la sociedad civil se
moviliza masivamente, si se lanza a las calles sin distincin de nivel socioeconmico, y el
Poder Ejecutivo no cuenta con un escudo legislativo, entonces su cada se vuelve
inevitable39.
Por otra parte, la inestabilidad poltica de gobierno en la democracia presidencialista
argentina tambin puede presentarse de manera total o parcial. La inestabilidad parcial hace
referencia a aquel escenario en el cual se altera el mandato fijo de uno de los integrantes del
Poder Ejecutivo a travs de la salida anticipada del vicepresidente, motivada por conflictos
polticos, y seguida por distintas salidas legales cargo vacante o elecciones. Y la
inestabilidad total refiere a aquellas situaciones en que se altera el mandato fijo de quien
lidera el binomio ejecutivo a travs de su renuncia anticipada, motivada tambin por
conflictos polticos, y seguida por distintas salidas legales eleccin anticipada, sucesin
legal a travs del vicepresidente o sucesin legal a travs de la va legislativa (Carrizo y
Galvn, 2006).
Aqu lo que prima en la oposicin es una actitud semileal. Linz (1987) habla de una
oposicin semileal para los casos de inestabilidad poltica de rgimen y se refiere a una
oposicin que si bien no propone abiertamente un cambio de rgimen poltico ni tiene una
actitud de rechazo hacia el mismo, s tiene actitudes oscilantes y ambivalentes frente a la
democracia y constituye una fuente de apoyo potencial para la oposicin desleal, en el
sentido que su comportamiento real puede diferir de su oratoria, por un lado, y que est
dispuesta a entablar negociaciones secretas con la oposicin desleal y anima, tolera,
disculpa, cubre, excusa o justifica las acciones de otros actores polticos que superan los

39

Es por esta razn que sostenemos que el Poder Legislativo es quien se ha convertido en el nuevo poder moderador de estos tiempos y
no la protesta popular como asegura Hochstetler (2008). En nuestra opinin, es el Poder Legislativo el que tiene la llave para decidir
sobre el futuro de un presidente impopular. l decide si sostener a un presidente, por muy corrupto que sea, o provocar su cada ya sea a
travs de un juicio poltico, una declaracin de incapacidad o forzndolo a renunciar como consecuencia de haberle quitado su apoyo. El
escudo legislativo del que habla Prez-Lin (2009), instrumento clave para sostener a un gobierno cuestionado, est conformado por
legisladores, por un lado. Y la protesta popular no siempre deviene en la salida anticipada de un gobierno, por el otro. El gobierno de
Fernndez de Kirchner (2007-2015) demuestra que una protesta popular por muy masiva que sea no alcanza para voltear a un gobierno y
la cada del gobierno de De la Ra, que el Poder Legislativo puede voltear o sostener a un presidente impopular cuando as lo desea. El
accionar del Poder Legislativo, entonces, es la condicin sine qua non para que un gobierno caiga o contine en el poder y, por
consiguiente, l es el actor que ahora desempea el rol de poder moderador.

115

lmites de las pautas de conducta poltica en una democracia, por el otro (Kvaternik, 1987;
Linz, 1987; Loaeza, 2001).
Sin embargo, hay otro tipo de oposicin semileal y es la que aparece en los procesos de
inestabilidad poltica de gobierno. Aqu es semileal aquella oposicin conformada por
actores que son ambivalentes en su accionar en el sentido que, por un lado, apoyan al
rgimen poltico, pero por el otro no hacen nada para impedir la cada de un gobierno.
Tomando como referencia el caso argentino, la oposicin es semileal cuando defiende a la
democracia, pero apuesta al fracaso del gobierno de turno. Estamos hablando de una
oposicin que no pretende llegar al poder en base a propuestas superadoras a las polticas
pblicas instrumentadas por el gobierno de turno, sino que parte del principio que para
llegar a l, este ltimo debe fracasar incluso si eso implica que termine su mandato antes de
tiempo.

El caso fueguino
Los procesos de inestabilidad poltica que sufri la Provincia de Tierra del Fuego merecen
un prrafo aparte dentro del mapa poltico argentino. Por qu es un caso aparte? Porque
estamos ante una provincia que en su corta existencia tiene tan slo veinticinco aos como
provincia40 ha tenido ya varios intentos de remocin de gobernadores o vicegobernadores
que han renunciado, con lo cual la inestabilidad poltica de gobierno, tanto parcial como
total en trminos de Carrizo y Galvn (2006), all es una constante.
En noviembre de 1997, el primer gobernador, Jos Estabillo, fue suspendido por la
legislatura provincial cuando promediaba su segundo mandato. Despus que ella lo
restituyera en sus funciones en diciembre de ese mismo ao, su vicegobernador, Miguel
ngel Castro, renunci a su cargo. Por su parte, en septiembre de 2005 el gobernador
Mario Colazo fue suspendido por la legislatura provincial y luego destituido en diciembre
de ese mismo ao, siendo reemplazado por su vicegobernador, Hugo Cccaro. Y la pasada
gobernadora, Fabiana Ros, sufri mltiples intentos de remocin a travs de diversos
pedidos de juicio poltico durante sus dos perodos al frente del Poder Ejecutivo provincial,
adems de que en julio de 2008, a pocos meses de iniciado su primer mandato, su
vicegobernador, Carlos Bassanetti, renunciara a su cargo.
Pero el denominador de todos estos sucesos es que los principales actores de la
oposicin se comportaron como oposicin semileal en el sentido que hicieron todo lo
posible para alterar el mandato fijo del gobernador, pero sin alentar una intervencin
federal por parte del gobierno nacional. Y lo que vuelve an ms particular el caso fueguino
es que la actitud opositora y semileal hacia los tres gobernadores mencionados provino
incluso del propio compaero de frmula: el vicegobernador. Los tres gobernadores
mencionados (Estabillo, Colazo y Ros) no slo debieron enfrentar un Poder Legislativo
hostil como consecuencia de carecer de un escudo legislativo, sino que al mismo tiempo
debieron lidiar con vicegobernadores que se pasaron al bando opositor en el marco de un
duro enfrentamiento al poco tiempo de iniciado el mandato de gobierno, siendo Cccaro el
ms exitoso en su intento de voltear al gobernador (al lograr asumir l en reemplazo de
Colazo luego de que ste fuera destituido por la Legislatura).

40

El Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur fue convertido en provincia luego de la sancin y
posterior promulgacin en 1990 de la Ley N 23.775, y dict su constitucin un ao despus, en 1991.

116

Consideraciones finales
En este artculo, analizamos el rol de la oposicin en los procesos de inestabilidad poltica
que han afectado a nuestro pas desde 1930 hasta la actualidad, con el objetivo de poder dar
cuenta de la variedad de inestabilidades polticas y de oposiciones que ha conocido la
Argentina durante las denominadas segunda y tercera olas de democratizacin.
Primeramente definimos en trminos generales en qu consisten la oposicin y la
inestabilidad poltica. Y luego nos centramos en los dos tipos de inestabilidad poltica que
experiment hasta hoy nuestro pas, explicando por qu se producen, cundo se producen
durante qu ola democratizadora y qu tipos de oposicin priman en ellas. As es cmo
vimos que la oposicin es ante todo una condicin ms que un adjetivo o un sustantivo y
que la inestabilidad poltica es un fenmeno que afecta a quien resulta designado a conducir
los destinos de un pas a travs del voto popular.
Pero lo que hay que destacar a modo de cierre de este artculo, y eso fue lo que
intentamos explicar y demostrar a travs de l, es que tanto la oposicin como la
inestabilidad poltica presentan variantes, cada una de las cuales posee sus propias lgicas y
dinmicas. En efecto, no es lo mismo la inestabilidad poltica que se dio durante la segunda
ola de democratizacin o la que entr en escena en las ltimas dcadas con la llegada de la
tercera ola, como as tampoco la oposicin desleal que la semileal.
En este sentido, debemos resaltar que hay importantes diferencias entre las dos
inestabilidades estudiadas. La inestabilidad poltica de rgimen sucede cuando cae un
gobierno y con l tambin el rgimen poltico. En este caso, la salida anticipada de un
gobierno supone una ruptura del orden institucional y quienes asumen el rol de poder
moderador frente a una crisis presidencial son las Fuerzas Armadas. Y la inestabilidad
poltica de gobierno es el tipo de inestabilidad que actualmente encontramos en nuestro
pas. En ella, la cada de un gobierno no arrastra consigo al rgimen poltico, representando
un quiebre con el modelo anterior, pues la salida anticipada de un gobierno ya no supone
una ruptura institucional. Aqu el reemplazo de un gobierno impopular se decide en todo
caso en democracia, siendo el Poder Legislativo quien desempea el papel de poder
moderador frente a una crisis presidencial. El primer tipo de inestabilidad poltica ha
desaparecido lo cual resulta positivo en el sentido que hoy la democracia como mejor
rgimen poltico posible no est en discusin. Pero el segundo sigue vigente y eso supone
un llamado de atencin para la dirigencia poltica y los analistas polticos porque
evidentemente si continan cayendo gobiernos surgidos del sufragio popular, es porque
algo no est funcionando bien.
Y con respecto a la oposicin leal, resta decir lo siguiente. Que no la hayamos
mencionado no significa que no haya existido durante los procesos de inestabilidad poltica
que experiment nuestro pas desde 1930 hasta la actualidad y la Provincia de Tierra del
Fuego en 1997 y 2005, o, dicho de otro modo, que todos los actores que fueron parte de la
oposicin en todo este tiempo hayan asumido posiciones semileales o desleales, segn el
caso. Lejos estamos de querer afirmar esto ltimo. Lo que queremos decir es otra cosa:
hubo actores opositores que se han comportado de manera leal tanto respecto del rgimen
poltico como del gobierno de turno, pero no fue el caso de los actores ms importantes de
la oposicin, es decir, de aquellos que por su fuerza podran haber evitado, de haberles
brindado su apoyo, que un rgimen poltico severamente cuestionado o un gobierno en
crisis cayeran. Y aqu est el quid de la cuestin. Los miembros ms importantes de la

117

oposicin no se comportaron lealmente y eso es lo que llev, entre otros factores, a la

inestabilidad poltica tanto a nivel nacional como provincial en la Argentina.

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121

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
Septiembre de 2016
Ttulo de la ponencia:
Elecciones municipales en la provincia de Santiago del Estero (2010-2014): disputas
locales del oficialismo provincial y capacidad de construccin de mayoras electorales
Autor: Hernn Campos. Licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional de
Santiago del Estero. Especialista en Estudios Culturales (UNSE). Becario Doctoral
CONICET. Doctorando en Ciencia Poltica del Centro de Estudios Avanzados de la
Universidad Nacional de Crdoba (CEA-UNC). Docente de la Licenciatura en Sociologa
de la Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud de la Universidad Nacional
de Santiago del Estero. Contacto: campos_hernan@hotmail.com
rea Temtica sugerida: 6. Instituciones polticas y calidad de la democracia.

Resumen
La ponencia abord las elecciones municipales que sucedieron en la provincia de
Santiago del Estero en 2010-2014.
La pregunta de la investigacin gir en torno a, Cules fueron las condiciones de
posibilidad para que la faccin radical del Frente Cvico desplace de las intendencias a la
faccin peronista del gobierno provincial que arrogaba tener control territorial en el interior
provincial?
La hiptesis trabajada es que en las elecciones municipales de 2014 se cristaliz un
proceso de transformacin dentro del Frente Cvico que gener recambios de gestiones
municipales. En el periodo analizado (2010-2014) hubo una prdida de bases territoriales
del peronismo del Frente Cvico que se materializ en las elecciones municipales de 2014.
Palabras Clave: Elecciones municipales; disputas locales; oficialismo provincial; mayoras
electorales.

122

Introduccin
Luego de los procesos electorales que sucedieron en los municipios de la provincia
de Santiago del Estero en el ao 2014, en donde la faccin del radicalismo del gobierno
provincial se impuso frente a la faccin peronista de la misma alianza poltica, un dirigente
del peronismo que integra la coalicin gobernante denominada Frente Cvico por Santiago,
en un encuentro personal con el sujeto investigador y sin grabadores de por medio, seal
que si ves quien gana en cada departamento de la provincia, dirs que son elecciones
aburridas porque en casi todas gana el Frente Cvico. Por supuesto que el Frente Cvico
gana las elecciones y todos sabemos que gana antes del domingo electoral. Pero eso no
significa que no haya tensiones en la poltica provincial y dentro del Frente Cvico. La
disputa poltica en las elecciones es diferente. Esa otra disputa que refiere o lo que es
diferente es lo que tratar de reflexionar el texto.
La ponencia abord las elecciones municipales que sucedieron en la provincia de
Santiago del Estero en 2010 y 2014. Principalmente, se estudi las disputas polticas
electorales del oficialismo provincial en niveles municipales para dar cuenta de lo
caleidoscpico de lo poltico. En contexto de disputa poltica subprovincial del Frente
Cvico41, a nivel provincial, ste se presenta como predominante con resultados electorales
imponentes e inalcanzables.
Con la ponencia se pretende decir que ms all de lo nacional y provincial se
encuentran las disputas polticas locales. Por ello, los enfoques sobre estudios
subnacionales fueron de referencia conceptual para estas reflexiones.
Recordemos que un primer enfoque sobre estudios sub nacionales es el de las
relaciones intergubernamentales, en donde la pregunta sobre si una provincia es o no
democrtica atraviesa gran parte de las investigaciones (Gibson y Surez Cao, 2010; Leiras,
2007; Calvo y Escolar, 2005, entre otros). Desde el enfoque de las relaciones
intergubernamentales, los partidos predominantes y las prcticas iliberales del sistema
poltico son explicadas por el capital poltico que gobiernos provinciales aportan al
ejecutivo nacional a cambio de la consolidacin de regmenes poco competitivos a nivel
subnacional (Gibson, 2004; Giraudy, 2010; Gibson y Calvo, 2000). En pocas palabras, la
tesis de este enfoque es que la existencia de provincias poco democrticas se explicara por
intercambios estratgicos con el ejecutivo nacional.
Un segundo enfoque, el del federalismo fiscal, sostiene que las democracias
provinciales dbiles se explicaran por los considerables recursos financieros federales
transferidos a las provincias y utilizados discrecionalmente por los gobernadores y jefes
polticos (Gervasoni, 2011, 2012; Bonvecchi y Lodola, 2011). Este enfoque, resalta que las
instituciones del federalismo fiscal del pas distribuyen recursos entre las provincias de
modo desigual, generando efectos polticos: influyendo sobre el alineamiento de los
gobernadores, deteriorando la democracia en varias provincias y contribuyendo a
injustificables ventajas electorales de algunos oficialismos provinciales sobre sus
oposiciones.
Por ltimo, se encuentra el enfoque que se centran en los procesos, coyunturas,
actores y relaciones de poder subnacionales para explicar regmenes polticos hegemnicos
(Silveti y Saltalamacchia, 2009, Farinetti, 2012, Vommaro, 2003; 2004, Silveti, 2012,
Saltalamacchia, 2012, Schnyder, 2013, Picco, 2012, Godoy, 2009, Ortz de Rosas, 2014) o
41

El Frente Cvico es la colacin de gobierno provincial, qu est integrada por radicales, peronistas y por
otros partidos y movimientos.

123

de juegos cerrados como conceptualiz en su momento Jacqueline Behrend (2007).

Desde el tercer enfoque es donde tomaremos partido para el siguiente trabajo.
La poltica municipal es una categora analtica, que supone la construccin de
problemas de estudio diferentes del nivel nacional o provincial. Permite mostrar cmo los
actores polticos, organizaciones, partidos y/o frentes acumulan poder de un modo situado,
produciendo relaciones de poder propias y relacionales con los otros niveles. Advertimos
que el estudio de caso propuesto es situacional pero no inmediatista, es decir, asume la idea
de proceso: se pretende un estudio sistemtico sobre la relacin entre la transformacin del
sistema poltico y la renovacin o permanencia de los elencos gobernantes a nivel local. En
estas pginas apuntamos a contribuir a este debate, que se inscribe en una lnea de anlisis
clsica de la sociologa poltica, desde los primeros estudios sociogrficos de la poltica
britnica (Laski, 1928; Greaves, 1929), hasta los estudios contemporneos sobre las carreras
polticas, los procesos de profesionalizacin o las redes partidarias e institucionales a nivel
local o nacional (Gaxie, 1973; 1989; Offerl, 1999; Genieys, 2006).
Para delimitar el objeto, la pregunta de la investigacin gir en torno a, Cules
fueron las condiciones de posibilidad para que la faccin radical del Frente Cvico desplace
de las intendencias a la faccin peronista del gobierno provincial que arrogaba tener control
territorial en el interior provincial?
Es poco abordado el juego poltico en los municipios, lo que se juega y cmo se
juega. La hiptesis trabajada es que en las elecciones municipales de 2014 se cristaliz un
proceso de transformacin dentro del Frente Cvico que gener recambios de gestiones
municipales. En el periodo analizado (2010-2014) hubo una prdida de bases territoriales
del peronismo que se materializ en las elecciones municipales de 2014.
El cambio de gestiones municipales y la prdida de organizacin territorial
(Campos, 2015) del peronismo respondi principalmente a dos elementos: el agotamiento
de las gestiones municipales con varios mandatos consecutivos de la misma faccin poltica
y al crecimiento de la faccin radical en los aos de gobierno provincial del Frente Cvico.
La propuesta se bas en un trabajo descriptivo transdisciplinario, desde una
perspectiva metodolgica cualitativa (Saltalamacchia, 2005), realizando trabajo de archivo,
recoleccin de informacin electoral, observacin participante y entrevistas a dirigentes de
los partidos y frentes electorales.
El Frente Cvico como construccin hegemnica
Enfocando en el rgimen poltico, el Frente Cvico gobierna en el Interior
provincial, con intendentes de las facciones del radicalismo o de Bases Peronistas42
integrados en este frente poltico (actualmente son 17 municipios gobernados por los
radicales y 8 municipios gobernados por Bases Peronistas), en un marco de dominio
hegemnico, con las excepciones de los municipios de Suncho Corral, Pinto y La Banda.
En el ltimo municipio sealado gobierna el Movimiento Viable (hasta Octubre del 2014
gobern Chabay Ruiz43, actualmente lo hace su ex delfn Pablo Mirolo).
Es en el Interior de la provincia donde se manifiestan principalmente los conflictos
dentro del Frente Cvico, consolidando as el liderazgo excluyente del ex gobernador y
actual senador nacional Vicepresidente primero del Senado- Gerardo Zamora, quien se
42

La nominacin bases peronistas o bases populares, dos formas que se denomin la faccin peronista del
frente cvico, es indistinto, es lo mismo.
43
Actualmente el espacio poltico que conduca Ruiz est alineado a nivel nacional dentro del Massismo.

124

presenta como nico garante de las articulaciones polticas, las cuales conllevan a la
construccin de mayoras electorales hegemnicas. El Frente Cvico, parafraseando a Juan
Carlos Torre, es un sistema poltico en s mismo que contiene oficialismo y oposicin.
La legitimidad del Frente Cvico se cristaliza en las mayoras electorales que cosech desde
su primera contienda electoral. En febrero de 2005 obtuvo la Gobernacin con el 46,5 % de
los votos, frente al 39,8 % del Partido Justicialista que llevaba como candidato al ex
funcionario menemista Pepe Figueroa. En Octubre de ese mismo ao, el Frente Cvico
por Santiago obtuvo las 3 bancas en juego para Diputado nacional con el 71,05% de los
votos. La segunda fuerza fue el diezmado e intervenido Partido Justicialista con el 17,22%
de los votos.
En las elecciones municipales de 2006, 22 intendencias del total de 26 que
participaron en la eleccin fueron ganadas por el Frente Cvico. Fue clave la capilaridad en
el Interior que tuvo la faccin Bases Peronistas.
En 2007 el Frente Cvico gan las elecciones legislativas nacionales, obteniendo las
4 bancas de diputados en juego (48,60%) y 2 de senadores (50.44%). La banca de Senador
restante la gan el espacio conducido por Chabay Ruiz, el Movimiento Viable con el
9,98%. El Frente para la Victoria se impuso en las elecciones presidenciales en la provincia
obteniendo 79,48%. All, cont con el apoyo del gobierno provincial del Frente Cvico, el
Movimiento Santiago Viable, el Frente para la Victoria y el Frente Justicialista para la
Victoria.
En 2008, el Frente Cvico gan las elecciones para gobernador con el 85,3 % de los
votos, as como las elecciones a Diputados provinciales y de comisionados municipales. En
2009 obtuvo la totalidad de las bancas de Diputados Nacionales: en esas elecciones eran 3.
En las elecciones municipales del 5 de Septiembre de 2010, del total de los 26 intendentes
electos, 23 respondan al oficialismo provincial y 3 a la oposicin: La Banda, Pinto y
Suncho Corral. En 2011 el Frente Cvico obtuvo las 4 bancas para Diputados Nacionales
con el 70,67% de los votos y en la categora de presidente- vicepresidente, el Frente para la
Victoria obtuvo 81,91%.
En 2013, Claudia Ledesma Abdala de Zamora44, despus del frustrado intento de
postulacin de su esposo y ex Gobernador Gerardo Zamora, se consagr Gobernadora de la
Provincia45. En el mismo ao, 3 bancas en juego para Senadores fueron para la coalicin
hegemnica que obtuvo la totalidad (los senadores Daniel A. Brue y Ada Iturrez de
Cappellini y como suplente Gerardo Zamora, contando al Frente Popular de Gerardo
Montenegro46 que obtuvo la banca por la minora pero formando parte de la coalicin de
44

Claudia Ledesma tiene 40 aos, es abogada y escribana; de extraccin y militancia radical durante su
juventud en La Banda, su ciudad natal; fue electa en el 2003 como Defensora del Pueblo de la Banda hasta el
2005.
45
En 2013 la Corte Suprema de Justicia impugn una nueva candidatura de Zamora para la gobernacin,
en tanto violaba la disposicin de la Constitucin provincial reformada en 2005, que limitaba la posibilidad
de reeleccin a un perodo. Su mujer, Claudia Ledesma Abdala, fue finalmente propuesta para la
candidatura, resultando electa con el 64,3% de los votos, reduciendo el caudal electoral de su marido, pero
manteniendo una amplia brecha electoral con los opositores a quienes aventaj por una diferencia de 49
puntos porcentuales (Ortiz de Rozas, 2014: 17).
46
Montenegro es Secretario Adjunto de la Confederacin General de Trabajadores (CGT) y del gremio Unin
del Personal Civil de la Nacin (UCPN); desde su rol gremial incursion en el mbito de las actividades
recreativas creando la sede social del gremio y en el campo de la salud la creacin de la mutual AMA-UPCN.
En el mbito poltico haba tenido experiencias menores en el gobierno de Jurez y con el Frente Cvico ha
sido concejal capitalino, en 2009 dej su banca para asumir como diputado provincial y un ao ms tarde en

125

gobierno provincial), como as tambin las 3 bancas de Diputados Nacionales: Cristian

Oliva, Norma Abdala de Matarazzo y Manuel H. Jurez.
Para las elecciones a Diputados Nacionales, el Frente Cvico obtuvo el 77% y la
segunda fuerza, el Frente Progresista Cvico y Social apenas pudo alcanzar el 14,03%. En
cuanto a la eleccin de Senadores en donde el oficialismo se haba dividido con el
propsito de alcanzar las 3 bancas en juego, el Frente Cvico alcanz el 48% mientras que
el Frente Popular lleg al 29,01%. En esa jornada de elecciones nacionales, tambin se
eligieron Diputados provinciales en donde el Frente Cvico obtuvo 33 bancas sobre las 40
existentes.
Actualmente la provincia cuenta con 28 intendencias47 y 136 comisionados
municipales en donde se expresa la hegemona poltica del Frente Cvico. La construccin
de bases organizativas y de movilizacin instituyentes se basa principalmente en redes de
sociabilidad e intercambio (relaciones horizontales y verticales que posibilitan la
reproduccin de las condiciones materiales y simblicas de existencia), junto con el
impulso de las instituciones estatales y sus diversos recursos de poder (por ejemplo las
distintas polticas sociales que implementan), posibilitando una construccin poltica con
fuerte capilaridad en las sociedades del Interior de la provincia. Ergo, el Estado y las redes
partidarias expresan dependencias mutuas que se ordenan en una configuracin social
especfica y razonable.
Advirtiendo que las elecciones son actos de investidura de autoridad, el cambio de
gestiones municipales y la prdida de organizacin territorial del peronismo en las
elecciones 2014 respondi principalmente a dos elementos: 1) Agotamiento de las
gestiones municipales con varios mandatos consecutivos de la misma faccin poltica; y 2)
crecimiento de la faccin radical en los aos de gobierno provincial del Frente Cvico.
Agotamiento de las gestiones peronistas
En las elecciones municipales del 31 de Agosto de 2014, en la provincia se eligieron
intendentes y concejales en 25 municipios y un comisionado municipal48. 4 Municipios son
de primera categora (Capital, La Banda, Termas de Rio Hondo y Fras), 4 de segunda
categora (Quimil, Fernndez, Loreto y Monte Quemado) y 17 municipios de tercera
categora (Los Juries, Bandera, Beltrn, Campo Gallo, Colonia Dora, Forres, Los Telares,
Nueva Esperanza, Pampa de los Guanacos, Pinto, Pozo Hondo, Selva, Sumampa, Suncho
Corral, Tintina, San Pedro de Guasayn y Villa Ojo de Agua).
En esas elecciones municipales, la prdida de distritos histricamente gobernados
por el peronismo como Fras, Loreto y Ojo de Agua se convirti en un sntoma del
agotamiento de las gestiones municipales y yendo un poco ms con la argumentacin, de
ruptura con la experiencia juarista. A pesar de la ltima Intervencin Federal de abril del
2004 al gobierno provincial liderado por Carlos Arturo Jurez, las gestiones municipales
que estaban identificadas con el peronismo Juarista persistieron en el espacio poltico sub
provincial y se alinearon al gobierno de la provincia conducido por el Frente Cvico por
Santiago.
2010 fue precandidato a intendente por el Frente Cvico. En el mbito deportivo, es presidente del Club
Quimsa y dirigente del club de ftbol Unin Santiago.
47
Se sumaron las intendencias de Villa Atamisqui y Clodomira en 2013. En Clodomira fue electa Marisa
Herrera, representante de Bases peronistas. Y en Villa Atamisqui se impuso Daniel Herrero, representando a
la faccin radical del frente cvico.
48

Tambin hubo elecciones en el comisionado municipal de Amam (Departamento Moreno).

126

Las gestiones municipales son una construccin social, poltica y econmica que se
caracterizaron en un liderazgo popular basado en una slida red poltico partidaria con
capacidad de respuesta a determinadas demandas a travs de las polticas sociales; con
eficaz influencia ejercida mediante empleados municipales y referentes territoriales sin
posibilidad del desarrollo sostenido de otros canales participativos en la comunidad; el
cuasi monopolio del empleo estatal ante el inexistente desarrollo productivo; control e
influencia de instituciones burocrticas de los niveles provincial o nacional (nos referimos a
designaciones de comisarios, de directores de hospitales, colegios, escuelas, de oficinas que
responden al orden nacional, entre otras), facilitando una amplia red de sociabilidad e
intercambio. Creando, de ese modo, una peculiar representacin sobre la ciudadana y el
desarrollo de las comunidades.
Estos gobiernos municipales deben ser entendidos como un proceso situado en un
contexto socio histrico, que imprimieron como principales caractersticas econmicas y
sociales una baja tasa de participacin laboral; importancia en el nivel urbano del sector
informal, el empleo pblico y el servicio domstico y amplia ocupacin en el nivel rural en
actividades de subsistencia y de baja productividad.
El caso del municipio de Loreto es significativo porque all perdi la hermana del
vicegobernador y lder del Partido Justicialista provincial, Estela Neder, frente al radical del
Frente Cvico Jose Luis Artaza, abogado de profesin y quien fuera director del Registro
Civil de la Provincia49.
Por otro lado, la derrota de los Salim en el municipio de Fras luego de varias
dcadas de gobiernos alternados entre los hermanos Fernando Omar y Nstor Humberto
Salim, fue un hecho significativo en el panorama poltico santiagueo. El triunfo del
arquitecto Jorge Lecuona en la ciudad de Fras, que logr vencer al justicialista Humberto
Salm, integrante de una tradicional familia que durante ms de 30 aos gobern la ciudad
de Fras.
Ojo de Agua es otro de los casos ms relevantes. Se constituy como municipio el
25 de Agosto de 1991 con la Gobernacin de Csar Eusebio Iturre50. A partir de all, el ex
sacerdote Rodolfo Lino Cappellini y la actual Senadora Nacional Ada Iturrez de Cappellini
son actores fundamentales de la poltica local y provincial e importantes dirigentes del
peronismo mediterrneo. Durante largos aos, el matrimonio poltico se altern la
intendencia con la Legislatura provincial hasta el 2014 cuando perdieron las elecciones
municipales de agosto.
El agotamiento de las gestiones municipales peronistas respondi a la presencia de
una alternativa local que tambin representa al oficialismo provincial. Tanto el oficialismo
como la oposicin del Frente Cvico en las localidades del interior provincial son redes de
sociabilidad e intercambio (Adler Lomnitz, 2002). Siguiendo a Adler Lomnitz (2002:3),
los intercambios pueden ser de tres tipos: a) intercambios recprocos entre ciudadanos con
recursos y necesidades similares que se dan dentro de un contexto de sociabilidad, b) de
tipo redistributivo entre ciudadanos de diferentes jerarquas con recursos desiguales, siendo
stas tpicas relaciones de poder dentro de organizaciones polticas, y c) intercambios de
mercado, en los que la circulacin de bienes y servicios se hace a travs del mercado y sus
49

Revisar http://www.elliberal.com.ar/ampliada.php?ID=150144 . extrado del diario El Liberal en diciembre

de 2015.
50
Antes de constituirse como municipio, Villa Ojo de Agua era un comisionado municipal designado por el
poder ejecutivo provincial.

127

leyes. A partir de lo antes sealado, las redes constituyen internamente relaciones

horizontales (reciprocidad en el sentido de lazos de amistad, confianza, entre otras) y
verticales (redistributivo en cuanto a transferencia de recursos para ayuda social, de favores
en instituciones burocrticas, entre otras), poniendo en juego la superacin de sus propias
expectativas en la disputa poltica.
Otra arista a destacar sucintamente, y que es necesario trabajarla con profundidad,
es el recambio generacional de los dirigentes como un elemento propulsor de cambios de
gestiones municipales. Claros ejemplos son los municipios de Pozo Hondo y Villa
Atamisqui. Daniel Herrero51, mdico y sin trayectoria poltica partidaria, gan la
intendencia en Octubre de 2013 en Villa Atamisqui poniendo fin a 19 aos de gobierno
local y dirigente peronista Roberto Brandan. Mientras que en el municipio de Pozo Hondo,
el joven intendente Claudio Nicolau retom demandas democrticas como acciones de
reparacin ante la violencia cometida por el ltimo terrorismo de Estado y valorando la
generacin de juventudes militantes de la dcada del 7052. Como se dijo anteriormente, un
recambio generacional no explica un cambio de gestiones municipales pero si es un
elemento a tener en cuenta segn los municipios observados.
Para resaltar y cerrar, es que el agotamiento de las gestiones municipales peronistas
respondi a la presencia de una alternativa local que tambin representa al oficialismo
provincial y que gener posibilidades de organizacin territorial y de expansin de las redes
de sociabilidad e intercambio para disputar electoralmente a las redes del peronismo.
Crecimiento de la faccin radical
Las elecciones municipales son un proceso, son la cristalizacin de correlaciones de
fuerzas. Enhebrando un poco ms, los comicios no se definen en el da en que se emite el
voto o en la misma accin de votar. Las maquinaras electorales 53 son la estructura,
construida socialmente, en donde intervienen recursos electorales, econmicos, polticos,
entre otros y que posibilitan una acumulacin de apoyo electoral fundamental para ganar
una eleccin. Siguiendo a Palmeira (2003: 42), las elecciones
ms que ser una decisin individual, es un proceso que involucra unidades
sociales ms amplias que los simples individuos o redes de relaciones personales.
Sin embargo, lejos de transformar las elecciones en algo secundario, ello
evidencia su importancia central para la continuidad de las relaciones sociales
en determinado tipo de sociedad y para su articulacin con la propia
temporalidad de dicha sociedad
Por proceso nos referimos a la logstica de traslado y movilizacin de electores, los
recursos econmicos para obtener el combustible, los vehculos, los alimentos, los pasajes
de colectivos interurbanos, la organizacin de los fiscales de mesa, los fiscales generales y
equipo jurdico, la Unidad Bsica o Comit central en donde se coordina todo lo sealado
anteriormente y donde se lleva adelante el punteo del padrn electoral para contar con
cierto grado de precisin sobre la perfomance electoral de los frentes polticos. En este
sentido, el crecimiento de la faccin radical del Frente Cvico en las elecciones tiene
51

Sobre la trayectoria de Herrero, revisar http://www.elliberal.com.ar/ampliada.php?ID=111669 . extrado

del diario El Liberal en diciembre de 2015.
52
Revisar http://www.diariopanorama.com/seccion/locales_13/pozo-hondo-acto-recordatorio-a-desaparecidodurante-la-dictadura_a_197398 . extrado del Diario Panorama en diciembre de 2015.
53
En este sentido, es ilustrativa la frase del clsico de la sociologa funcionalista, Robert Merton (1992:150):
las elecciones se ganan en el barrio.

128

respuesta en el papel que jug el ministro provincial Luis Gelid desde el Ministerio de la
Produccin. Consolid relaciones institucionales y polticas con ministerios nacionales
(principalmente el Ministerio de Agricultura de la Nacin) y con actores polticos
nacionales. As, pudieron dar capacidad de representacin y bases de sustentacin a los
dirigentes locales de la faccin radical del Frente Cvico.
las agencias de desarrollo, qu pertenecen al ministerio de desarrollo de la
provincia y que tenemos contacto directo con productores y campesinos, son
nuestras unidades bsicas. Desde ah bajamos proyectos para nuestros dirigentes
y ellos trabajan el territorio generando soluciones. Tambin tenemos vinculo con
el ministerio de desarrollo social en donde gestionamos viviendas de erradicacin
rancho, una fuerte demanda de los sectores populares y damos respuestas
inmediatas a un problema real, como es la vivienda entrevista a un funcionario
municipal de la faccin radical del Frente Cvico durante la campaa electoral del
2014.
Como relata el entrevistado, tambin hay que tomar nota de la importancia del
Ministerio de Desarrollo Social de la provincia, primero con el Ministro Martnez y luego
con el ex gobernador y actual Ministro Angel Niccolai, como potenciador de organizacin
territorial en el interior a travs de las gestiones de las viviendas rurales y de otras polticas
pblicas con receptividad en los sectores populares. As vemos que en el 2010, la faccin
radical tena 9 intendencias y para las elecciones del 2014 increment a casi el doble: en
total 17 intendencias.
En el cuadro 1 y 2 vemos la hegemona del Frente Cvico en donde gobierna en todos
los distritos menos en 3 municipios de la provincia: La Banda, Pinto y Suncho Corral. Los
cuadros tambin expresan el desplazamiento del apoyo electoral de una faccin del Frente
Cvico hacia otra: del peronismo al radicalismo.

129

Cuadro N1. Elecciones Municipales 2010.

Ao 2010. Cargos municipales.
Intendente
Concejales
Municipio
Alianza/Faccin
(Vice-intendente) (Suplentes)
Aatuya
1
12 (12)
Frente Cvico/Bases peronistas
Bandera
1
6 (6)
Frente Cvico/ radical
Beltrn
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases Peronistas
Campo Gallo
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Colonia Dora
1
6 (6)
Frente Cvico/ radical
Fernndez
1
9 (9)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Forres
1
6 (6)
Frente Cvico/ radical
Fras
1
12 (12) Frente Cvico/ Bases peronistas
La Banda
1 (1)
12 (12)
Movimiento Viable
Las Termas de Ro Hondo
1
12 (12) Frente Cvico/ Bases peronistas
Loreto
1
9 (9)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Los Jures
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Los Telares
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Monte Quemado
1
9 (9)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Nueva Esperanza
1
6 (6)
Frente Cvico/ radical
Pampa de los Guanacos
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Pinto
1
6 (6)
UCR
Pozo Hondo
1
6 (6)
Frente Cvico/ radical
Quimil
1
9 (9)
Frente Cvico/ radical
San Pedro de Guasayn
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Santiago del Estero
1
12 (12)
Frente Cvico/ radical
Selva
1
6 (6)
Frente Cvico/ radical
Sumampa
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases peronistas
Suncho Corral
1
6 (6)
PJ
Tintina
1
6 (6)
Frente Cvico/ radical
Villa Ojo de Agua
1
6 (6)
Frente Cvico/ Bases Peronistas
Fuente: elaboracin propia en base a resultados electorales

130

Cuadro N2 Elecciones municipales 2014.

Ao 2014. Cargos municipales.
Intendente
Concejales
Municipio
Alianza/Faccin
(Vice-intendente) (Suplentes)
Aatuya
1
12 (12)
Frente Cvico/Bases peronistas
Bandera
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Beltrn
1
6 (6)
Frente Cvico/Bases peronistas
Campo Gallo
1
6 (6)
Frente Cvico/Bases peronistas
Colonia Dora
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Fernndez
1
9 (9)
Frente Cvico/Bases peronistas
Forres
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Fras
1
12 (12)
Frente Cvico/radical
La Banda
1 (1)
12 (12) Movimiento Viable
Las Termas de Ro Hondo
1
12 (12)
Frente Cvico/radical
Loreto
1
9 (9)
Frente Cvico/radical
Los Jures
1
6 (6)
Frente Cvico/Bases peronistas
Los Telares
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Monte Quemado
1
9 (9)
Frente Cvico/Bases peronistas
Nueva Esperanza
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Pampa de los Guanacos
1
6 (6)
Frente Cvico/Bases peronistas
Pinto
1
6 (6)
UCR
Pozo Hondo
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Quimil
1
9 (9)
Frente Cvico/radical
San Pedro de Guasayn
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Santiago del Estero
1
12 (12)
Frente Cvico/radical
Selva
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Sumampa
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Suncho Corral
1
6 (6)
PJ
Tintina
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Villa Ojo de Agua
1
6 (6)
Frente Cvico/radical
Fuente: Elaboracin propia en base a datos oficiales
A modo de cierre: La metamorfosis del Frente Cvico
La ponencia est enmarcada dentro de los estudios sub nacionales, pretendiendo
contribuir a la comprensin y a las indagaciones sobre la poltica municipal o sub
provincial. Un espacio en donde las ciencias sociales, en un sentido trans disciplinar,
pueden pensar/decir sobre stos procesos polticos.
En las elecciones municipales de 2014 se cristaliz un proceso de transformacin
dentro del Frente Cvico que gener recambios de gestiones municipales. En el periodo
analizado (2010-2014) hubo una prdida de bases territoriales del peronismo que se
materializ en las elecciones municipales de 2014.
El cambio de gestiones municipales y la prdida de organizacin territorial
(Campos, 2015) del peronismo respondi principalmente a dos elementos: el agotamiento
de las gestiones municipales con varios mandatos consecutivos de la misma faccin poltica

131

y al crecimiento de la faccin radical en los aos de gobierno provincial del Frente Cvico
por Santiago.
La elecciones municipales del ao 2014 potenciaron el rasgo que se presenta en el
Frente Cvico como un sistema poltico en s mismo, que funciona como oficialismo y
oposicin en el nivel sub provincial o municipal.
Intendentes y opositores locales pero dirigentes del oficialismo provincialdisputndose la autoridad poltica municipal, posibilit al oficialismo provincial desplazar
los conflictos al nivel subprovincial y potenciar las redes polticas en pos de mantener los
resultados electorales sobresalientes que caracteriza al Frente Cvico por Santiago.
Bibliografa
Adler Lomnitz, L. (2002). Redes sociales y partidos polticos en Chile. Redes- Revista
Hispana para el Anlisis de Redes Sociales, Nm. 3, septiembre-noviembre 2002.
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Bonvecchi, A. y Lodola, G. (2011). The Dual Logic of Intergovernmental Transfers:
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134

Minera, desarrollo y modelo de acumulacin en Amrica Latina. Una aproximacin

al debate a partir del caso del litio en Argentina (1990-2016)
Alejandro Federico Casalis (FLACSO - Sede Argentina)
(acasalis@flacso.org.ar)

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.
Mesa redonda: Nuevos escenarios de la democracia Argentina: actores y proyectos

Introduccin
Los recursos naturales ocupan un lugar significativo en los procesos de acumulacin en
Amrica Latina, ya sea por su implicancia en la estructura econmica y social como por su
significacin en trminos polticos y espaciales. Constituyen el principal producto de
intercambio de la regin en el comercio internacional pero tambin un factor que ha
condicionado las posibilidades de desarrollo de la misma, tanto por la tendencia al deterioro
de los trminos de intercambio como por la penetracin tecnolgica y financiera del capital
transnacional asociados a ellos.
A partir de principios del siglo XXI, para algunos pases de Amrica Latina los recursos
naturales (minerales, petrleo y productos agropecuarios) adquieren renovada significacin
como fuente de acumulacin y componente significativo del financiamiento a las
transformaciones polticas y econmicas que estos impulsan. Se recupera el debate sobre la
potencial contribucin al desarrollo para impulsar, bajo nuevas condiciones, procesos de
industrializacin, inclusin social y mayor autonoma del Estado. Sin embargo, estos
procesos no estn exentos de debates y contradicciones. Ms an, abren interrogantes sobre
la capacidad del Estado para generar procesos de acumulacin sustentables, revertir
estructuras productivas primarizadas, e imponer condiciones al capital transnacional que
contribuyan al desarrollo.

135

Dado la importancia geopoltica que adquieren los recursos naturales por el aumento de
la demanda mundial de commodities y la ventaja comparativa que tiene Amrica Latina en
relacin a ellos indagaremos si es posible utilizar los recursos naturales como fuente de
acumulacin para modificar la estructura productiva de la regin y revertir el perfil de
especializacin?, qu polticas e iniciativas han implementado los pases de la regin en
relacin a la minera en el contexto posneoliberal?
El litio, en particular, se ha convertido en los ltimos aos en uno de los minerales ms
demandados internacionalmente por su aplicacin a la industria automotriz y el desarrollo
de las energas renovables. Argentina (junto con Bolivia y Chile) posee una de las mayores
reservas mundiales. Desde fines de la ltima dcada del siglo pasado, y amparado en un
marco regulatorio muy beneficioso, empresas transnacionales realizan la extraccin y
exportacin del mineral en nuestro pas. En los ltimos aos, el Estado nacional y los
gobiernos provinciales han comenzado a participar en la actividad, y promover la
industrializacin del mismo y la inversin en ciencia y tecnologa para el desarrollo de
bateras.
La ponencia tiene como objetivo aportar al debate histrico en Amrica Latina sobre la
cuestin minera, desarrollo y modelo de acumulacin incorporando una mirada compleja
que d cuenta de los procesos recientes en torno de la explotacin e industrializacin del
litio en Argentina, el rol de las empresas transnacionales y la participacin del Estado
nacional y provincial a partir de la creacin de empresas pblicas. Asimismo, se integra en
ste anlisis el debate sobre el (neo) extractivismo, y el riesgo de la primarizacin de la
estructura productiva, la emergencia de una nueva relacin centro- periferia, y los
problemas de sustentabilidad que la actividad presenta.
El artculo se organiza en cuatro partes. En la primera parte, se realiza un repaso de los
principales planteos del estructuralismo latinoamericano, de la teora de la dependencia y
del neoestructuralismo cepalino en relacin a los recursos naturales y el desarrollo. En la
segunda parte, poniendo foco especficamente en el sector minero se analiza el proceso de
apertura y desregulacin del sector a partir de 1990 en la regin y en Argentina. En tercer
lugar, analizamos algunas iniciativas del Estado en Argentina y polticas pblicas de los
ltimos aos en el marco del debate entre el extractivismo y las orientaciones hacia una
mayor autonoma del Estado en relacin a los recursos mineros. En cuarto lugar, y en base

136

al desarrollo anterior se plantean lmites y condiciones para el desarrollo a partir de la

utilizacin de los recursos mineros. Finalmente, en las conclusiones se retoman los planteos
centrales del pensamiento latinoamericano en relacin a los minerales, pero adaptados a las
nuevas condiciones que introduce el capitalismo en la periferia, para identificar los lmites
y las condiciones para el desarrollo en Amrica Latina a partir de la utilizacin e
industrializacin de estos recursos y una mayor participacin del Estado en la renta minera.

1. Recursos naturales y desarrollo: principales planteos en el pensamiento

latinoamericano
La tradicin del pensamiento latinoamericano en relacin a los recursos naturales es
amplia y diversa. En este trabajo privilegiamos referir a la tradicin cepalina del
estructuralismo latinoamericano, a la teora de la dependencia y al neoestructuralismo. En
todos los casos identificaremos la consideracin que estos enfoques y teoras tienen de los
recursos naturales en relacin al desarrollo y al proceso de acumulacin.
La escuela estructuralista latinoamericana seala que desarrollo y subdesarrollo
corresponden a estructuras parciales pero interdependientes que componen un nico
sistema (Sunkel y Paz, 1970). En el esquema Centro-Periferia, a Amrica Latina le cabe el
rol de una periferia productora de recursos naturales (alimentos y materias primas) que
abastece al centro por medio del comercio internacional. Contrario a los planteos clsicos
de la teora econmica que seala que el fruto del progreso tcnico tienden a distribuirse de
forma equitativa a travs del comercio internacional y recomiendan la especializacin en
aquellos bienes y sectores en los que se dispongan ventajas comparativas, el
estructuralismo latinoamericano va a sealar que de perpetuarse esta situacin de
especializacin en la produccin y exportacin de recursos naturales, lejos de desarrollarse,
la periferia va a reproducir su situacin de subdesarrollo. En esta perspectiva, salir de esta
situacin, requiere un cambio estructural y la va para ello es la industrializacin a travs de
la accin del Estado (Prebisch, 1950).
Para el estructuralismo latinoamericano, la estructura socioeconmica de la periferia se
caracteriza por: i) especializacin en bienes primarios y baja diversidad productiva
(escasa complementariedad intersectorial e integracin vertical); ii) niveles muy dispares
de productividad intersectorial y oferta ilimitada de mano de obra con ingresos prximos a

137

la subsistencia; y iii) estructura institucional (Estado, sector agrario y composicin

empresarial, entre otros) poco inclinada a la inversin y al progreso tcnico"
(Bielschowsky, R., 2009: 175). La especializacin primaria de la estructura productiva en
actividades de baja productividad, junto a un sector moderno y de alta productividad pero
de escasa presencia en la economa configura lo que se conoce como la heterogeneidad
estructural. Diversificar la estructura productiva, mediante la industrializacin, implica
realizar inversiones en simultaneo e incrementar el nivel de ahorro.
Pero la pregunta central para esta perspectiva era cmo se financiaba el desarrollo. Hasta
la dcada de 1960 la respuesta de la CEPAL indicaba que dicho rol deba asumirlo el
Estado54, modernizando el sector primario para que aporte las divisas necesarias, genere
demanda industrial y haciendo un uso eficiente del comercio internacional para impulsar el
desarrollo. Prebisch (1950:4) seala que:
la industrializacin de Amrica Latina no es incompatible con el desarrollo eficaz de
la produccin primaria. Por el contrario, una de las condiciones esenciales para que el
desarrollo de la industria pueda ir cumpliendo el fin social de elevar el nivel de vida, es
disponer de los mejores equipos de maquinarias e instrumentos, y aprovechar prontamente
el progreso de la tcnica en su regular renovacin. La mecanizacin de la agricultura
implica la misma exigencia. La solucin no est en crecer a expensas del comercio
exterior, sino en saber extraer, de un comercio exterior cada vez ms grande, los elementos
propulsores del desarrollo econmico.

De este modo, para del estructuralismo latinoamericano los recursos naturales cumplen
la funcin de financiar el desarrollo industrial. Esto pone de manifiesto que la orientacin
del pensamiento estructuralista latinoamericano de un desarrollo hacia adentro no es
incompatible con el desarrollo del sector primario, pero s que supone la subordinacin de
los recursos naturales al desarrollo industrial.55

54

Luego a partir de la dcada de 1960 y ante la evidencia de la dificultad de generar un nivel de ahorro
suficiente para impulsar el desarrollo, la CEPAL recomiendo la apertura al capital externo.
55
De all, es que desde la dcada de 1960, aunque ya haban sucedido algunas experiencias en la dcada
anterior, se generan polticas para modernizar el sector primario -reformas agrarias, la expropiacin de
latifundios, el control de los recursos petroleros y mineros mediante las polticas de nacionalizacin de

138

Finalmente, Prebisch indica que si bien Amrica Latina no puede pretender generar
desarrollo si solo sigue creciendo hacia fuera por medio de la exportacin de productos
primarios, ello no significa que:
la exportacin primaria haya que sacrificarse para favorecer el desarrollo industrial,
() Si con el progreso tcnico se logra aumentar la eficacia productora, por un lado, y si
la industrializacin y una adecuada legislacin social, van elevando el nivel de salario
real, por otro, se podr ir corrigiendo gradualmente el desequilibrio de ingresos entre los
centros y la periferia, sin desmedro de esa actividad econmica esencial (Prebisch,
1950:11).

Esto pone de manifiesto que para el pensamiento estructuralista latinoamericano, los

recursos naturales:
a) no son incompatibles con la industrializacin ya que aportan las divisas para
financiarla, pero un aprovechamiento eficiente requiere subordinarlos a la estrategia
de desarrollo.
b) a pesar del aumento coyuntural en el precio internacional de los bienes
primarios, a largo se verifica el deterioro de los trminos de intercambio.
c) para realizar un aporte de divisas, el sector primario debe incrementar su
productividad, y eso requiere que sea modernizado.
d) la inversin externa puede ser til para elevar la productividad del sector
primario pero debe estar subordinada al proyecto de industrializacin.
e) el Estado debe estimular el ahorro y utilizar las rentas que provienen del
sector primario para incrementar la productividad del conjunto de la economa.

A finales de la dcada de 1960 la Teora de la Dependencia seala que Amrica Latina

no ha podido salir del subdesarrollo debido a que en realidad existe una estructura de
dependencia entre el centro y la periferia que hace que se reproduzcan estas relaciones
empresas y la creacin de empresas pblicas- que se suman a las reformas fiscales y financieras atraer
capitales extranjeros.

139

sociales de dependencia. De ese modo, el subdesarrollo no es una etapa anterior al

desarrollo sino la condicin del desarrollo de los pases centrales (Dos Santos, 1979).
En el sector primario, y en particular en el minero, opera una lgica de economas de
enclaves (Cardozo y Faletto, 1969). El enclave es una expresin de la conformacin de
relaciones sociales asimtricas porque opera como una prolongacin tecnolgica y
financiera de los pases centrales hacia la periferia, profundiza la relacin centro-periferia
ya que extrae riqueza del territorio para sostener la acumulacin econmica y social en el
centro, a la vez que genera un conjunto de relaciones sociales que perpetan las
condiciones econmicas, sociales, polticas y culturales de subdesarrollo y dependencia.
Adems, pese a ser un sector moderno tiende a no actuar como agente de modernizacin
transformando la estructura productiva, modificando el mercado de trabajo y propagando la
innovacin tecnolgica ms all de las fronteras estrictas del enclave.
Los enclaves mineros tienen consecuencias negativas sobre la mano de obra, la
productividad y el grado de concentracin del ingreso, ya que en los enclaves mineros es
reducido el nivel de ocupacin pero es alta la concentracin de capital, () y presenta
cierta tendencia a un bajo nivel de distribucin del ingreso desde el punto de vista de la
economa nacional (Cardozo y Faletto, 1969: 50). Asimismo, tienen un carcter extractivo
y controlado por el capital extranjero, sin generar encadenamientos virtuosos con la
estructura productiva y con un escaso aporte de divisas en relacin al nivel de
importaciones que demandan y la remisin de utilidades que realizan.
La Teora de la Dependencia muestra que los enclaves mineros generan lmites para el
desarrollo, en tanto:

a) ponen de manifiesto la dependencia financiera que genera la exportacin de

recursos naturales ya que demanda, en especial en el sector minero, grandes flujos
capital para financiar importaciones.
b) implican demanda de divisas para remitir utilidades a las casas matrices.
c) generan dependencia a las oscilaciones en el precio internacional de las
commodities;
d) profundizan la dependencia al capital trasnacional que opera en el sector;

140

e) prolongan la dependencia tecnolgica ya que por lo general los pases

productores de recursos naturales carecen de la tecnologa, los insumos y los bienes
de capital necesarios para explotar e industrializar los yacimientos;
f)

generan un empresariado nacional subordinado al capital transnacional y

desplazado a los eslabones menos rentables del sector.

La globalizacin y el ascenso del neoliberalismo marca un replanteo en el pensamiento

latinoamericano y esto se profundiza por las condiciones de endeudamiento que muestra la
regin a inicios de la dcada de 1980. En este contexto, se ponen en evidencia los
problemas adicionales que genera la sustitucin de importaciones, fundamentalmente en el
abastecimiento de divisas para sostener el proceso industrial y dar cumplimiento al pago de
la deuda externa (Leiva, 2008). Los debates sobre el desarrollo son reemplazados por los
del crecimiento y la apertura externa. El Estado, como agente principal del desarrollo, es
desplazado por el mercado.
Fanjzylber (1983: 234) luego de analizar la evolucin que ha tomado el sector primario
(en particular agrcola) en comparacin con el sector industrial en Amrica latina sostiene
que el peculiar patrn de industrializacin de Amrica latina ha desarrollado una
relacin con el sector agrcola que no solo se ha traducido en una competitividad
internacional decreciente, sino que adems no ha sido capaz de aprovechar plenamente las
potencialidades del mercado que el sector agrcola le ofreca. Esto lleva al autor a afirmar
la relevancia del sector primario, no solo para proveer divisas, sino para generar
oportunidades de industrializacin y agregado de valor en la industria siderrgica,
metalrgica, metalmecnica, auto y agropartista, qumica y petroqumica, transporte y
gentica animal y vegetal, es decir, que el sector primario sea un estmulo para el desarrollo
del sector industrial y de servicios. De all que plantea una propuesta de "nueva
industrializacin" y recomienda no excluir a los recursos naturales (sobre todo del agro) de
las estrategias de desarrollo, sino modernizarlo para que aumente la produccin exportable,
con la expectativa de que el comercio exterior genere ms divisas, transforme las

141

estructuras productivas primarizadas y los patrones de insercin internacional de la regin

en la divisin internacional del trabajo56.
Con la consolidacin del neoliberalismo, los recursos naturales pasan a ser materia de
apropiacin y penetracin de las redes del capital trasnacional en el marco de las
transformaciones del capitalismo en su etapa de financierizacin. En la regin, los
recursos naturales se convierten en el instrumento para la llegada de divisas, ya sea por el
ingreso de la IED como por el aporte que realizan por las exportaciones. A partir de 1990
surge el enfoque neoestructuralista de la CEPAL que plantea una nueva estrategia de
desarrollo. Se abandona la posicin industrialista y se asume una orientacin aperturista y
la fusin del enfoque estructuralista con el schumpeteriano (Bielschowsky, 2009). Hay un
pasaje desde la intencin de generar una modernizacin de la estructura productiva por la
va de la industrializacin, con un rol central en el Estado, a postular una modernizacin
por la va de la internacionalizacin de la economa y el aumento de las exportaciones -que
para el caso de los pases latinoamericanos son sus bienes primarios y los recursos naturales
con mayor agregado de valor posible, pero bienes primarios al fin- como forma de financiar
el desarrollo.
Este enfoque plantea la necesidad de aumentar la especializacin productiva pero, a la
vez, incorporar innovacin tecnolgica, es decir, que la nueva va para producir el cambio
estructural sea agregar valor a la exportacin primaria. Por lo tanto, afirma que la
contraposicin entre produccin industrial y produccin primaria genera un falso dilema.
Tambin recomienda la implementacin de un conjunto de reformas del Estado que tiene
como objetivo desregular y liberalizar la economa al capital transnacional para aumentar la
productividad y la competitividad y se considera la necesidad de generar polticas
anticclicas frente a la volatilidad financiera y el movimiento de capitales especulativos
(CEPAL, 1990). Asimismo, se aconsejan reformas institucionales especficas para mitigar
56

A pesar de los logros en la industrializacin de algunos pases de Amrica Latina, ese esquema de
relacionamiento de la periferia con el centro que describa el estructuralismo latinoamericano an persiste,
ahora bajo la forma de una insercin subordinada en las cadenas de valor global. As lo seala la CEPAL
(2010) cuando dice que luego de la crisis financiera global de 2008, la mayora de los pases de la regin se
reprimarizaron, a fines de la primera dcada del siglo XXI, principalmente por el aumento de la exportacin
de commodities y la penetracin comercial de bienes industriales de China.

142

los efectos de la liberalizacin y compatibilizar equidad, gobernabilidad democrtica y

desarrollo econmico (CEPAL, 2000), pero lo cierto es que se abandona la estrategia
estructuralista y se subordina a las lgicas que impone el neoliberalismo y la globalizacin
(Osorio, 2003).
En sntesis, a diferencia de la teora neoclsica basada en las ventajas comparativas, los
recursos naturales, en este recorte sobre el pensamiento latinoamericano que hemos
realizado, reciben una mirada crtica ya que se considera que la especializacin productiva
en estos constituye un factor explicativo de la situacin de subdesarrollo y dependencia de
Amrica Latina. El estructuralismo latinoamericano seala que el sector primario debe
modernizarse, pero subordinndose a la estrategia de industrializacin ya que aporta las
divisas necesarias para financiarla, al mismo tiempo que constituye un estmulo para esta
ltima en tanto se generen estrategias de industrializacin de los recursos naturales. Para la
Teora de la Dependencia, las economas de enclave constituyen las principales vas de la
dependencia ya que constituyen una prolongacin del centro hacia la periferia. Finalmente,
con la consolidacin del neoliberalismo, el neoestructuralismo plantear como estrategia de
desarrollo la apertura e internacionalizacin de la economa con especializacin productiva
en recursos naturales y agregado de valor.

2- Los recursos naturales en el neoliberalismo: desregulacin, liberalizacin y

apertura a la Inversin Externa Directa (IED)

En Amrica Latina, el auge del neoliberalismo y las transformaciones en el capitalismo a

nivel mundial produjo cambios en la capacidad de intervencin del Estado en el proceso de
acumulacin y de regulacin sobre los recursos naturales. Uno de los ms afectados por
procesos de liberalizado y desregulacin ha sido el sector minero. El Banco Mundial (1996)
sostiene que los procesos de estatizacin de empresas realizados en la regin en la dcada
de 1960 y 1970 generaron un estancamiento en el sector minero y constituyeron la barrera
principal al ingreso de capitales transnacionales. En la dcada de 1980 y 1990 siguiendo el
lobby realizado por el capital transnacional minero el FMI y el BM comenzaron a
recomendar -y tambin a establecer como condicin para la firma de planes de
estabilizacin- reformas econmicas que liberalizaron el sector minero (Gutman, 2013).

143

Un conjunto de factores confluyeron para el crecimiento del sector minero y su apertura

al capital transnacional. En primer lugar, los pases de la regin comenzaron a implementar
reformas como la modernizacin de los regmenes mineros, el otorgamiento de mayor
seguridad en los derechos mineros e incentivos tributarios a la inversin y marcos legales
favorables57, lo que en algunos pases incluy contratos de estabilidad tributaria por
perodos prolongados como el caso de Argentina. Estos beneficios, se tradujeron en
reglas de juego para la inversin minera altamente competitivas y que propiciaban
condiciones fiscales ms laxas en trminos comparativos que las que existen en otras
regiones mineras del mundo CEPAL (2013: 23).
Entre las principales recomendaciones que el Banco Mundial (1996) vena realizado
desde la dcada de 1980, se destacan:

-Aspectos legales de la reglamentacin minera:

a) Seguridad en la tenencia en cuanto a los derechos de concesin y la posibilidad de
otorgarlos a terceros como garanta para obtener financiamiento;
b) Transparencia en los cdigos de mineros, lo que implica eliminar los criterios de
elegibilidad discrecional para el otorgamiento de derechos;
c) Acceso a los recursos mineros, lo que implica que el Estado libere las tierras
reservadas para prospeccin y explotacin a las empresas estatales o paraestatales y que el
acceso al capital privado sea en condiciones no onerosas.
- Rgimen de inversin:
a) Acceso a divisas a valor de mercado para el pago de importaciones, reembolso de
prstamos y repatriacin de utilidades;
b) Eliminacin del control de cambios para la venta y exportacin de la produccin a
precios internacionales;
-Aspectos fiscales de la reglamentacin minera:
a) Rgimen equitativo tanto para los inversores como en comparacin a otros pases de
la regin; y tambin estable para asegurar que los impuestos se mantengan con escasa
variacin durante la vida del proyecto.
57

Segn la comparacin internacional de 24 pases mineros que realizaron Otto y otros ((2007) en CEPAL
2013:23) Chile y la Argentina se encuentran en el 20% de los pases con menor tasa de tributacin efectiva y
mayor rentabilidad privada.

144

b) Tributacin basada en el ingreso, nulas o bajas regalas, impuestos nulos o bajos a la

importacin de bienes de capital, eliminacin de impuestos sobre los activos y sobre las
utilidades, reembolso sobre el pago de IVA.
- Reforma de las instituciones mineras pblicas:
a) Modernizacin, aumento de la eficiencia y formacin de los recursos humanos;
b) Abandono de las tareas de exploracin, prospeccin, explotacin y provisin de
servicios por parte del Estado y sesin de las mismas al capital privado;
c) Que el sector pblico asuma la tarea de generar una poltica minera orientada al sector
privado por medio de la cual promueva inversiones, administre derechos mineros y
suministre informacin geolgica.

Adicionalmente, el Banco Mundial recomienda la promocin de la minera pequea y

mediana y la regulacin en materia ambiental, pero estas reformas han tenido menor grado
de desarrollo. En realidad se priorizaron las reformas orientadas al mercado y a la inversin
trasnacional. El Estado redujo al mximo su participacin en la renta minera, asumi el rol
de facilitador de la inversin privada y cedi a las empresas trasnacionales los espacios de
mayor rentabilidad. En relacin a la pequea y mediana minera, la posicin del Banco
Mundial es ambigua, porque si bien recomienda la promocin de las pequeas y medianas
empresas locales, al mismo tiempo, indica que la pequea y mediana minera explote los
pequeos yacimientos, a menudo, ms complejos que no explotan las grandes empresas
transnacionales (Banco Mundial, 1996: xvii).
Siguiendo a Harvey (2005), se podra afirmar que las recomendaciones del Banco
Mundial tienen como objetivo generar la valorizacin de los recursos mineros y crear un
espacio para la reproduccin del capital58. El autor seala que el capitalismo recurre a
mecanismos de ajuste espacio-temporal para reorientar la sobreacumulacin de capital
58

Harvey (2007) plantea que el proceso de acumulacin capitalista implica la intensificacin de las relaciones
de produccin y un despliegue geogrfico del capital. Este proceso genera estructuras geogrficas especficas
que condicionan y dan forma a los espacios geogrficos donde opera el capital. Para Harvey, al igual que para
Lefevre (2013), el espacio constituye una relacin social y como tal es socialmente producido por el proceso
de acumulacin, es decir, por las dinmicas y los sujetos que intervienen en dicho proceso. El proceso de
acumulacin capitalista genera espacios para la reproduccin del sistema capitalista a los que Harvey
(2007) llama estructuras geogrficas. Para entender el funcionamiento de las estructuras geogrficas es
fundamental observar las dinmicas que se producen en ellas.

145

hacia otras regiones. Los mecanismos que utiliza son: a) la reorientacin temporal de
excedentes hacia proyectos de inversin de largo plazo; b) la reorientacin espacial de los
excedentes hacia la apertura de nuevos mercados, de nuevos sectores productivos y hacia la
captura de nuevos recursos e inversin en mano de obra; o c) la combinacin de los
mecanismos antes mencionados. La llegada masiva de IED a la regin es parte de este
proceso, en tanto que se destinan excedentes al desarrollo de un nuevo mercado en una
regin en donde hasta 1990 el capital transnacional y el capital financiero haba permeado
poco en el sector minero.
La existencia de excedentes disponibles a nivel mundial fueron canalizados por el
sistema financiero hacia las empresas transnacionales como prstamos a bajo costo. As se
manifiesta el proceso llamado ajustes espacio-temporales del capital a los que recurre el
capitalismo para mantener e incrementar la tasa de ganancia. El sector minero en Amrica
Latina, que comienza a ser desregulado, constituye un nuevo espacio para la expansin del
capital a travs de la llegada de IED y la entrada del sector en los circuitos de la
especulacin financiera por las variaciones en el precio internacional de las commodities.
En segundo lugar, el crecimiento acelerado que tuvo la minera en Amrica Latina fue
posible debido al surgimiento de nuevas tecnologas procesos hidrometalrgicos,
pirometalrgicos, ductos mineros, deteccin satelital y programas informticos para evaluar
los resultados de la exploracin acotando el trabajo de campo- que permitieron explotar
yacimientos de mineralizacin dispersa a menor costo. De lo contrario, esos yacimientos
con las tecnologas tradicionales, no hubieran podido explotarse (Moori Koenig y Bianco,
2003).
En tercer lugar, la existencia de precios internacionales relativamente bajos y estables
durante la dcada de 1980 y de 1990 cuando los organismos internacionales pusieron el
tema en la agenda de las reformas estructurales y se desregul el mercado en Amrica
Latina- ampli la capacidad de imposicin de condiciones favorables para las empresas
transnacionales al momento de realizar las reformas. De este modo, cuando a partir de 2003
se hace evidente la tendencia sostenida en el mediano y largo plazo del aumento en el
precio de los minerales, las reformas ya estaban realizadas y la mayora de las empresas
transnacionales instaladas en la regin.

146

Algunos datos que ilustran la evolucin de la inversin externa minera en la regin

sealan que entre 2000 y 2013, la inversin mundial total en proyectos mineros se
multiplic casi por diez, al aumentar de 86.000 a 735.000 millones de dlares, de los que
Amrica Latina capt cerca del 30%, seguida por Amrica del Norte (principalmente
Canad), que concentr el 20%, Oceana (principalmente Australia), con el 17%, y luego
frica (14%) y Asia (10%). (CEPAL, 2013: 23). Salvo la excepciones de Chile que posee
la empresa pblica CODELCO

59

y de Bolivia que nacionaliz sus recursos durante el

gobierno de Evo Morales, el Estado en la regin tiene una baja participacin en la renta
minera por la falta de progresividad del sistema tributario y un marco regulatorio laxo para
el capital privado 60. A diferencias del sector hidrocarburfero donde la explotacin se hace
a travs de empresas pblicas y la participacin estatal en la renta petrolera en Amrica
Latina es mayor, la explotacin minera se hace generalmente en base a concesiones y las
empresas pblicas mineras son una excepcin61. Con lo cual el Estado relega su
participacin en la renta minera, a pesar de que la mayora de los pases tiene empresas
petroleras estatales, y por lo tanto, cierta capacidad tcnica, operativa y poltica adquirida
que le permitira lograr una participacin ms progresiva en la renta minera.

2.1 Transformaciones de la minera en Argentina

A partir de la dcada de 1990 el sector minero en Argentina comenz un proceso de
transformacin e internacionalizacin sustentado por la llegada de IED, en especial en

59

La existencia de CODELCO le permiti a Chile captar dos tercios del total de ingresos percibidos por la
actividad minera debido que controla aproximadamente un tercio de la produccin nacional de cobre
(CEPAL, 2013: 13). Esto muestra la importancia que tiene para el desarrollo poseer una empresa pblica que
capte la renta minera.
60
La CEPAL (2013: 25) seala que en los regmenes fiscales del sector minero en Amrica Latina y el Caribe
no se han incorporado instrumentos orientados a asegurar la participacin progresiva del Estado en perodos
de utilidades extraordinarias.
61
En los regmenes a base de concesiones, el principal impuesto que cobra el Estado es el impuesto a las
ganancias o a las utilidades declaradas, y en menor medida las regalas, las cuales pueden centralizarse en el
fisco o participarse a los gobiernos subnacionales. En Argentina, el aporte fiscal de la minera como
porcentaje del aporte fiscal total en el periodo 2010 y 2012 fue del 1% mientras que en Per fue del 12%. En
el mismo perodo, las regalas representaron casi un 10%, mientras que en Bolivia es del 40% y en Colombia
de 50% (CEPAL, 2013: 29). En el ao 2007 un fallo de la Corte Suprema rechaz el intento del gobierno
nacional de ampliar las retenciones a las exportaciones del oro y del cobre por considerar que estaban
amparadas en el rgimen de estabilidad por 30 aos que garantiza la Ley n 24.196 de Inversiones Mineras.

147

cobre y oro. La IED pas de u$s 83 millones en 1992 a u$s 11078 millones en 201162. Esto
gener un cambio en la estructura productiva del sector, caracterizada hasta la dcada de
1990 por: i) el peso decisivo de la produccin del rubro rocas de aplicacin y en menos
medida los minerales no metalferos, ii) una presencia mayoritaria de pequeos y medianos
productores dependientes del mercado interno; iii) una balanza comercial sectorial
deficitaria. Adicionalmente la redistribucin de la produccin minera regional dio lugar a
nuevas regiones antes marginales (Moori Koenig y Bianco, 2003).
El crecimiento de la minera en Argentina obedece a la adopcin de un marco
regulatorio funcional a la estrategia de inversin de las empresas transnacionales mineras
que implic un impacto fiscal negativo para el Estado63.
Algunos de los beneficios ms significativos al capital transnacional fueron: la
desgravacin en el pago de impuestos indirectos, las exenciones en el pago del impuesto a
las ganancias durante los primeros aos de explotacin y al pago de derechos de
importacin de bienes de capital, equipos, repuestos y accesorios, la depreciacin acelerada
para los bienes de capital, doble deduccin del monto invertido para estudios de factibilidad
tcnica-econmica, y la introduccin de un nivel mximo de regalas del 3% para las
provincias derecho que le corresponde a la Nacin por la explotacin de sus recursos
naturales agotables por debajo de los niveles histricos64.
62

Datos correspondientes a Moori Koenig, V. y Bianco, C. (2003) y a la Secretaria de Minera de la Nacin

(2012).
63
La modificacin al Cdigo de Minera (1993) estableci que la Nacin y las provincias poseen la tenencia
de las minas pero que no pueden explotarla, por lo tanto, ceden a los particulares dicha facultad (art. 8 y 9
del Cdigo de Minera), la modificacin a la Ley de Inversin Extranjera (mediante el decreto n 1853 de
1993), la sancin de la Ley n 24.196 de Inversiones Mineras (1993), la Ley n 24.224 de Reordenamiento
Minero (1993), la Ley n 24.402 de Financiamiento y devolucin anticipada del IVA (1994), La ley n 24228
de Acuerdo Federal Minero (1995), La ley n 24498 de Actualizacin minera (1995), la Ley n 24585 de
Proteccin ambiental (1995), el Tratado de complementacin e integracin minera Argentina-Chile (1997).
Estas modificaciones permitieron: la ampliacin de la superficie mxima de exploracin y explotacin hasta
200.000 has. La eliminacin de la prohibicin de colindancia para facilitar la explotacin de yacimientos con
mineralizacin dispersa. El permiso para realizar un reconocimiento areo del terreno con fines mineros, por
un tiempo y superficie acotada. Creacin de catastros mineros provinciales y su homogeneizacin. La
armonizacin de los cdigos de procedimientos mineros provinciales con vista a la conformacin de un
nico cdigo procesal. Se reestablece el criterio de estabilidad del canon minero y se pautan sumas fijas. Se
fija el beneficio de estabilidad fiscal por 30 aos, un tope a las regalas que pueden percibir las provincias y
se elimina la preferencia en cuanto al acceso al crdito oficial para pequeas y medianas empresas mineras
(Moori Koenig y Bianco, 2003).
64
Si bien el pago de regalas no registra niveles homogneos en Amrica Latina, Argentina es uno de los
pases que ms bajo nivel de alcuota presenta. Adems, para establecerlo se toma el valor de boca de
mina lo que permite deducir los costos directos de explotacin.

148

Este conjunto de leyes y beneficios tributarios constituyen mbitos privilegiados de

acumulacin (Castellani, 2008), concepto que permite describir cmo ha sido la
intervencin econmica estatal y el comportamiento de las empresas transnacionales
mineras. Castellani sostiene que aquellos por su funcin constituyen una fuente de
generacin de cuasi rentas de privilegio, mientras que si se los define por su forma, pueden
pensarse como un entramado de relaciones y/o prcticas de articulacin entre actores del
sector pblico y actores privados que se sostienen a lo largo del tiempo (Castellani, 2008,
en Drulitzky, 2011:9).
Una cuestin igualmente importante para sealar es que el crecimiento de la
megaminera durante la dcada de 1990 se sirvi de las actividades de exploracin y
prospeccin que haba realizado el Estado durante las dcadas anteriores. En esto se pone
de manifiesto la recomendacin del BM que sostiene que el Estado debe actuar como
facilitador de la inversin privada y proporcionar u catastro de informacin geolgica
actualizada a la inversin transnacional (Banco Mundial, 1996: xv). El marco regulatorio
e institucional se orient a favor de la apropiacin por parte del capital transnacional del
conocimiento socialmente producido (especialistas y profesionales formados pasan a
desempearse en el mbito privado), informacin y relevamientos geolgicos realizados
previamente por el Estado. Con lo cual se produce una reduccin de las capacidades
estatales, (Evans, 1996; Fernndez y Garca Puente, 2013), tanto en tiempo presente
como en una proyeccin de prdidas de capacidades estatales a futuro. El Estado pierde
capacidades internas, infraestructurales adems se retira de las actividades de explotacin
y produccin- y realiza una transferencia de funciones y capacidades hacia el mercado.
Las transformaciones en el marco regulatorio y fiscal dieron lugar a un crecimiento
persistente del complejo minero de Argentina. Segn datos de la Secretara de Minera de la
Nacin del ao 2013 65, las exportaciones entre 2002 y 2011 pasaron de 3.056 millones de
dlares a 16.310 millones de dlares, registrando un acumulado de 434%; los proyectos
entre 2002 y 2011 se incrementaron de 18 a 614, acumulando un crecimiento de 3.311%;
las inversiones entre 2002 y 2011 crecieron de 541 millones a 11.078 millones de dlares,
registrando un incremento de 1.948%; por ltimo, los empleos directos e indirectos entre

65 Secretara de Minera, Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. Informacin

disponible en http://www.mineria.gov.ar/ ltima visita 2-9-2013

149

2002 y 2011 pasaron de 97.500 a 517.500, acumulando as un crecimiento del 431%. La

minera constituye el cuarto complejo exportador luego del oleaginoso, automotriz y
cerealero. Asimismo, la Secretara de Minera de la Nacin proyecta para el ao 2029
alcanzar exportaciones por 23.000 millones de dlares, generar 950.000 empleos e
inversiones por 43.000 millones de dlares.
El mismo fenmeno se replica a nivel subnacional. La minera constituye el principal
complejo productivo66 y exportador de algunas de las provincias perifricas de Argentina
con significativa incidencia en el PBG, la recaudacin, los puestos de trabajo y los aportes
en materia de infraestructura. Por ejemplo, la provincia de Catamarca recibe ms recursos
fiscales provenientes minera que de la coparticipacin federal y en el ao 2011 represent
el 94,8% de las exportaciones provinciales, por un valor de 1.436 millones de dlares. Por
su parte, en San Juan la minera represent para el mismo ao el 76,1% de las
exportaciones, por un valor de 1.885 millones de dlares67. Esto explica en Argentina la
relevancia que tiene la actividad minera, tanto para el Estado nacional, como para aquellas
provincias caracterizadas tradicionalmente por tener estructuras productivas especializadas
en productos primarios o de bajo nivel de industrializacin vinculadas a lo que se conoce
como economas regionales. (Casalis y Trinelli, 2013). Pero, por otra parte, esto se
contrapone con el carcter extractivo que tiene la actividad y la baja participacin estatal en
la renta minera en relacin a la que obtiene el capital privado. Por ejemplo en el caso de la
extraccin de oro en san Juan, en el perodo 2006-2010, el Estado nacional obtuvo un 30%
en concepto de impuestos y regalas, el sector provincial 5,7% y el capital transnacional un
64,3% (Basualdo, 2012).
Un anlisis de la composicin del sector muestra una presencia mayoritaria del capital
trasnacional en la cadena minera y su ubicacin en los eslabones ms redituables como la
explotacin, procesamiento, exportacin, industrializacin y elaboracin de derivados de la
materia prima. Las empresas mineras que operan en Argentina son principalmente de

66

Se entiende por complejos productivos al conjunto de agrupamientos productivos de empresas

(independientes o interdependientes) que pertenecen a un mismo sistema de inputs-output o cadena
productiva (explotaciones agropecuarias, unidades industriales, comerciales, de servicios) (Gorestein, Silvia
(Org.), 2012: 42).
67 Segn datos del Ministerio de Economa y del INDEC de 2011. Por su parte, el Ministro de Minera de San
Juan, estim que las exportaciones mineras en el 2013 ascenderan a 2.300 millones de dlares y que el 80%
de las exportaciones correspondern a la minera metalfera. Diario de Cuyo, 2 de junio de 2013.

150

Canad, Estados Unidos, Suiza, Gran Bretaa, Japn, Australia, Sudfrica y su capital
accionario esta compuesto por una compleja red de fondos de inversin, empresas de
seguros, comercio exterior y en la industria qumica, petroqumica, siderurgia,
farmacolgica, automotriz, telecomunicaciones, aeroespacial, electrnica, del vidrio, etc.
Los principales destinos de las exportaciones argentinas son Estados Unidos, Suiza,
Alemania, China, Japn, Corea del Sur, Gran Bretaa, entre otros. Las empresas mineras, a
su vez, operan en Argentina a travs de filiales nacionales controladas por el capital
trasnacional.
Los principales minerales de exportacin son oro, plata, cobre, litio, molibdeno, plomo,
zing, hierro, entre los ms representativos. El destino principal de la actividad es la
exportacin y no el mercado interno y el carcter de la misma es altamente extractivo ya
que se exporta con bajo nivel de industrializacin local. Por otra parte, las empresas de
origen nacional, salvo contadas excepciones, son de mediano y pequeo tamao, y tienen
una participacin subordinada en la cadena de valor. Se ubican en los eslabones menos
rentables y proveen bienes y servicios de baja complejidad, realizan las obras de
infraestructura y las tareas de mantenimiento, con participacin secundaria en las cadenas
de valor de la minera68.

3- Estado, minera y polticas pblicas: neoextractivismo o mayor autonoma del

Estado?

68

Algunas iniciativas intentan revertir la baja participacin de las empresas locales como proveedores. San
Juan cre por ley en 2013 un Registro nico de proveedores mineros el cual establece que el 75% de la
facturacin anual de obras, bienes e insumos sea comprado a empresas provinciales o radicadas en la
provincia y que el 75% de la mano de obra que tomen sea local. Quienes no cumplan con ello recibirn una
multa que va de $100.000 a $ 1 milln, cifra que sin embargo no parecera significativa para las empresas
transnacionales. Tambin en la ley se aumenta un 50% los impuestos a Ingresos Brutos y Sellos a los
proveedores que nos estn inscriptos en el registro con el objetivo de aumentar la tributacin a nivel
provincial. Por otra parte, el Ministerio de Industria de la Nacin dispone de un Foro de Concertacin del que
participan las Cmaras que agrupan a las empresas mineras y los proveedores para generar acuerdos de
sustitucin de importaciones pero la incidencia es limitada. Si bien hasta mayo del 2014 se haba logrado
sustituir con adecuada relacin precio-calidad 800 productos, todos ellos de bajo grado de complejidad. Un
aspecto determinante que dificulta la industrializacin son los beneficios impositivos para la importacin de
bienes, repuestos e insumos que le otorga la Ley de Inversiones Mineras de Argentina al sector. A ello se
suman las dificultades que poseen las empresas locales para alcanzar los requisitos de calidad que imponen
las transnacionales (como lo evidencia el intento de sustitucin de importaciones con proveedores locales que
realiz la provincia de San Juan en el ao 2010, los cuales no lograron los estndares exigidos).

151

A inicios del siglo XXI entra en crisis el Consenso de Washington. Esto se da en un

contexto global de ascenso de las BRICS, cambio en la localizacin del proceso de
acumulacin y del poder mundial en el sudeste asitico y el pasaje de la globalizacin
multipolar a la unipolar (Garca Delgado y Ruz del Ferrier, 2013). En este marco, se
produce en la regin la emergencia de gobiernos que recuperan tradiciones polticas de
izquierda, nacionales populares e indigenistas (Sader, 2015; Mouffe, 2013). El Estado
adquiere centralidad para orientar el proceso de acumulacin y se recuperan los debates
sobre el desarrollo (Garca Delgado y Nosetto, 2006). Asimismo, el aumento de los precios
internacionales de los recursos naturales hace que estos ltimos adquieran centralidad en la
composicin exportadora regional como fuente de acumulacin para sostener los procesos
de transformacin poltica, econmica y social que los gobiernos de la regin
implementaron a partir de la primera dcada del siglo XXI.
En Amrica del Sur y en Argentina en particular, el debate sobre la utilizacin de los
recursos mineros se plantea de forma dicotmica y simplificada.
Por un lado, desde una perspectiva de libre mercado se sostiene que la regin debe
aprovechar las ventajas comparativas para impulsar una estrategia de desarrollo basada en
la especializacin productiva y reduccin de la intervencin del Estado en el sector minero
con el objetivo de generar mejores condiciones para el capital transnacional, lo que debera
redundar en el aumento de las inversiones y de las exportaciones de los recursos. Podemos
mencionar las posturas del WB (2002), OCDE y OMC, las empresas transnacionales
mineras y sus filiales que operan en la regin, las cmaras que agrupan a las empresas
proveedoras del sector y sus voceros y representantes en los mbitos polticos,
comunicacionales y de consultora. Esta perspectiva, encontr nuevamente sustento a partir
de febrero de 2016 con la promulgacin del decreto n 349/2016 del Poder Ejecutivo
nacional que estableci la eliminacin a las retenciones a la minera (InfoLEG) 69 que
impuls el actual gobierno a pocos das de asumir, bajo el argumento que la eliminacin de
las mismas propiciarn nuevas inversiones, y por lo tanto, las posibilidades de crecimiento
y de empleo en las provincias mineras. La medida tuvo un costo fiscal para el Estado
nacional de u$s 223 millones de dlares, es decir, unos 3300 millones de pesos, sin haber

69

Decreto n 249/2016. InfoLEG http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/255000259999/258595/norma.htm (ltima visita 15 de julio de 2016).

152

mediado ningn tipo de obligacin y compromiso de inversin, empleo, sustitucin de

importaciones, etc. para las empresas mineras70.
Por otro, desde una perspectiva crtica al neoextractivismo se observa el rechazo a la
explotacin de los recursos mineros que realizan los gobiernos progresistas de la regin
bajo

el

argumento de que estos

gobiernos

impulsar o permiten estrategias

neoextractivistas que benefician ampliamente a las empresas transnacionales (Svampa,

2013; Gudynas 2012). Adems, generan rechazos de organizaciones sociales de base
territorial por los graves problemas socioambientales que provocan por el uso de grandes
cantidades de agua en regiones donde este recurso es escaso, por el riesgo de
contaminacin ambiental con metales pesados y el desplazamiento y afeccin a
poblaciones vinculadas a actividades productivas tradicionales71. Por ltimo, tambin se
critica al neoextractivismo por las consecuencias en la reprimarizacin de la estructura
productiva (Bresser Pereira, 2008).
La crtica neoextractivista encuentra fundamentacin a partir de las consecuencias
sociales, ambientales y econmicas negativas que genera. No obstante, suele no
contemplar, al menos parcialmente, el cambio en el sentido y utilizacin que le dan o le
dieron en el pasado reciente algunos pases de la regin para sostener obras de
infraestructura, procesos de inclusin social y distribucin del ingreso, e incipientes
experiencias de industrializacin como es el caso de Bolivia y Ecuador y Argentina entre
2007-2015. Estos cambios de orientacin del Estado se sostuvieron, adems, mediante la
bsqueda de mayor nivel de autonoma estatal, regulacin sobre el mercado y las empresas
trasnacionales en la orientacin del modelo de acumulacin, el cuestionamiento a los
organismos internacionales y nuevos vnculos de cooperacin sur-sur en el contexto
posneoliberal (Smith, 2014). Refiramos a algunos casos y experiencias en el cambio de
orientacin del Estado que nos permitan identificar qu polticas e iniciativas han
implementado los pases de la regin en relacin a la minera, y en particular en relacin al
litio en la primera dcada del siglo XXI?
70

Como seala Javier Lewkowicz http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-292409-2016-02-13.html

(ltima visita 15 de julio de 2016).
71
Como sealan entre otros, el Observatorio de Conflictos Mineros en Amrica Latina (OLCA) en su mapa y
relevamiento
de
conflictos
mineros
en
Argentina
y
en
la
regin
http://mapa.conflictosmineros.net/ocmal_db/?page=lista&idpais=02031300 (ltima visita 15 de julio de
2016).

153

A nivel regional la UNSASUR ha identificado la necesidad de una estrategia comn

para el aprovechamiento de los recursos naturales al plantear que: suramrica es una
regin que ha subestimado el valor de concebir en clave regional un plan estratgico de
gestin y explotacin de nuestras inconmensurables riquezas, a efectos de garantizar el
control, acceso y usufructo endgeno de las mismas, condicin del desarrollo sostenible de
nuestras naciones y nuestra poblacin (UNASUR, 2014:7). De all, que plantea la
necesidad de realizar acciones conjuntas para la compatibilizacin de los marcos
regulatorios y la generacin de bancos de informacin geolgica propia72, un mayor control
pblico y usufructo estatal de los recursos mineros, mecanismos de financiamiento regional
para la explotacin, y la coordinacin de las acciones de defensa conjunta de los recursos.
Las condiciones que establece el marco regulatorio en la minera genera una situacin
asimtrica en favor del capital transnacional. Algunos pases han comenzado a discutir esta
situacin, tratando de introducir modificaciones en el marco regulatorio donde fuera posible
para incrementar la participacin en la renta minera por la va de los impuestos, como as
tambin, tomando decisiones ms radicales para garantizar un mayor control de la renta que
proveen los recursos naturales como en el caso de la nacionalizacin del gas en Bolivia y la
estatizacin de la empresa petrolera YPF en Argentina lo cual le permite tener una
proyeccin hacia el sector minero.
Bolivia a partir de nacionalizacin del gas ha pasado a tener ms control sobre sus
recursos, lo que le permiti negociar con el capital privado condiciones ms favorables para
sostener el proceso poltico, econmico y social que experimenta el pas desde la llegada de
Evo Morales al gobierno (Nacif, 2012). Asimismo, Bolivia, un pas con cuantiosos recursos
mineros pero histricamente controlado por el capital trasnacional, ha comenzado a ampliar
la participacin en la renta minera y tomar control sobre algunos de sus yacimientos. Un
caso emblemtico lo constituye el litio donde Bolivia, junto a Argentina y Chile, poseen el
80% de las reservas mundiales. All mantiene el control sobre la mayora de estos y esta
desplegando una poltica propia de industrializacin para la fabricacin de bateras para la
industria electrnica.

72

El principal y ms actualizado Banco de Informacin Geolgica sobre las reservas minerales y petroleras de
la regin corresponde al Servicio Geolgico de Estados Unidos.

154

Argentina tambin es un caso emblemtico. Por un lado, como describimos en la seccin

anterior presenta un marco regulatorio que es de los ms favorables al capital transnacional
en Amrica Latina, la participacin nacional y provincial en la renta minera es acotada y no
ha habido inters, capacidad o viabilidad poltica para modificar la Ley de Inversiones
Mineras y el marco regulatorio que rige al sector. No obstante, el gobierno nacional y las
provincias han comenzado a explorar en el perodo 2013-2015 caminos alternativos y a
aprovechar ciertos resquicios para lograr una mayor participacin estatal y de los
proveedores locales en el sector. A modo de enumeracin, dentro de los logros ms
destacados, podemos mencionar la creacin de la empresa Y-TEC de YPF y el desarrollo
conjunto con el CONICET, la Universidad Nacional de Jujuy y el gobierno provincial en
materia de litio, los proyectos de algunas empresas automotrices para la fabricacin de
bateras en Jujuy e iniciativas con la industria de la electrnica (Nacif & Lacabana, 2015),
la creacin de empresas provinciales de minera y de la OFEMI, algunas polticas del
Ministerio de Industria de la Nacin, de la Secretaria de Minera y/o polticas provinciales
destinadas al estmulo de la sustitucin de importaciones y el desarrollo de proveedores
locales con el objetivo de agregar valor en la cadena minera, generar empleo, diversificar la
estructura productiva provincial, crear un Registro de proveedores locales, estimular la
mayor integracin de la produccin local, as como el desarrollo de nuevas tecnologas para
la reduccin del impacto ambiental.
Los resultados en la mayora de estas iniciativas todava son incipientes, ms an que a
partir del ao 2016 y con el cambio de orientacin del modelo de acumulacin y su
orientacin hacia la apertura econmica y la desregulacin del sector, se abren
interrogantes sobre las posibilidades efectivas de continuar con ciertas experiencias que
buscan ampliar la capacidad regulatoria del Estado para orientar el proceso de acumulacin,
lograr una mayor participacin del mismo en la renta minera y propiciar procesos de
industrializacin y desarrollo tecnolgico autnomo que contribuyan, adems, con el
desarrollo a nivel subnacional.
En definitiva, hay diferencias sustantivas entre la extraccin de recursos naturales en el
marco de una poltica de apertura, reformas estructurales y endeudamiento externo durante
el neoliberalismo, y la extraccin de recursos naturales en el marco de un proceso de
desarrollo productivo e inclusivo con polticas de sostenimiento del mercado interno,

155

reduccin de la pobreza, mejora en el empleo, ampliacin de derechos, fortalecimiento del

sistema de seguridad social y un proceso de integracin regional y global ms autnomo
como el que implementaron algunos pases de la regin en los ltimos aos (Tereschuk,
2013). Estamos ante un cambio cualitativo en cuanto al posicionamiento del Estado frente a
los recursos naturales, considerndolos no solo como commodities, susceptibles de ser
intercambiables en el comercio internacional sino tambin como un recurso que bajo
nuevas condiciones podran contribuir al desarrollo, agregar valor y diversificar la
estructura productivo (Fornillo, 2014; Casalis y Trinelli, 2013). No obstante, este proceso
no est exento de contradicciones, ni de la tensin entre el corto plazo sostener el PBI y
financiar el gasto pblico- y el mediano y largo plazo modificaciones en la estructura
productiva y aumento de la autonoma del Estado- ni tampoco de cambios en el contexto
externo que puedan afectar los logros alcanzados por los pases de la regin, al mismo
tiempo que generan problemas socioambientales que se deberan evitarse.

4. Lmites y condiciones para el desarrollo a partir de la utilizacin de los recursos

mineros
Volvamos a las preguntas originales de este artculo es posible utilizar los recursos
naturales como fuente de acumulacin para modificar la estructura productiva de la regin
y revertir el perfil de especializacin?, bajo qu condiciones?, cules son los lmites? Un
anlisis crtico de la relacin recursos mineros y desarrollo y la traduccin posterior en
polticas pblicas efectivas para la utilizacin de los mismos como fuente de acumulacin e
impulso al desarrollo debe considerar los lmites que presenta la minera para el actual
proceso de desarrollo que impulsan algunos pases de la regin.
En primer lugar, el sector minero est controlado mayoritariamente por el capital
trasnacional. El Estado tiene una baja participacin en la explotacin de los minerales. Las
empresas mineras transnacionales operan bajo la lgica de la extraccin y remiten divisas a
las casas matrices y as profundizan la extraccin y traslado de recursos desde la periferia
al centro. Su objetivo no est puesto en el desarrollo sino en la maximizacin de la
rentabilidad. En ese sentido, la inversin y las exportaciones del capital privado estn
condicionadas a los ciclos de alza y bajas en el precio internacional de las commodities con
lo cual la contribucin al PBI, impuestos, divisas, y empleo que realiza la minera

156

constituyen variables sobre las cuales los Estado de la regin tienen reducida capacidad de
control e intervencin si no muestran una accin decidida.
En segundo lugar, a pesar de la abundancia de recursos que posee la regin, sta no
controla el precio internacional de ninguno de sus minerales. El precio de las commodities
depende de la evolucin de los ciclos econmicos a nivel mundial y est expuesto a las
acciones especulativas del capital financiero. Los recursos naturales constituyen apndices
de la valorizacin del capital y la financierizacin de la economa. Asimismo, los ciclos de
alza generan presiones sobre el tipo de cambio y elevan los precios internos. Esto afecta la
competitividad general del pas y de las actividades productivas por el efecto del alza del
tipo de cambio.
En tercer lugar, la persistencia de un marco regulatorio laxo, impuesta por los
organismos internacionales a instancias del lobby de las empresas mineras durante el
perodo de ascenso y consolidacin del neoliberalismo y perpetuado con posterioridad est
fundado en los principios de liberalizacin, apertura y desregulacin del sector, con
prdidas de capacidades regulatorias del Estado. De all que dicho marco le garantiza un
sinnmero de beneficios econmicos, fiscales, ambientales que confieren a las inversiones
mineras estabilidad de largo plazo. El Estado relega su capacidad de utilizar los recursos
mineros para impulsar el desarrollo debido a una regulacin poco favorable a la
transferencia de tecnologa, y muy ventajosa para la IED en cuanto a la remisin de
utilidades y la importacin de bienes de capital, entre otros. Al mismo tiempo la IED
reduce la capacidad de intervencin del Estado cuando ste resa retener una porcin
mayor de la renta minera a travs de impuestos y regalas, o bien mediante la creacin de
empresas pblicas estatales.
En cuarto lugar, la minera es un sector que demanda cuantiosas inversiones para la
explotacin de los yacimientos. Para el Estado, a diferencia de otros sectores, la minera
introduce el problema del financiamiento de largo plazo y la tensin poltica siempre
permanente entre satisfacer demandas de corto plazo y privilegiar inversiones de mediano
y largo plazo. Las dificultades de financiamiento y/o la disminucin de reservas son los
principales problemas que enfrenta la regin para atender al mismo tiempo el
financiamiento de la industrializacin, el proceso de ampliacin del sistema de seguridad
social y las obras de infraestructura, y en simultneo destinar recursos para el desarrollo de

157

la minera con mayor participacin estatal. La contracara de este proceso es que la apertura
y desregulacin del sector a favor de la IED, y la existencia de un andamiaje legal
beneficioso para el capital transnacional restringe la posibilidad de una mayor captura y
retencin de la renta minera a nivel nacional.
En quinto lugar, se trata de una cadena de valor global con mltiples ramificaciones
hacia el sector financiero, sectores tecnolgicos e industrias como la siderurgia, la qumica
y petroqumica, la automotriz, la farmacolgica, la electrnica, las telecomunicaciones y la
aeroespacial. Por otra parte, y centralmente preocupante para una estrategia de desarrollo es
una cadena de valor que le asigna un rol subordinado a las empresas locales. La
participacin de estas ltimas est acotada a los eslabones menos dinmicos de la cadena de
valor pero excluyendo su participacin en la provisin de bienes de capital e insumos
crticos en el proceso productivo. Por otra parte, por el carcter extractivo y la exportacin
sin agregado de valor local no genera encadenamientos hacia la fase de la
industrializacin y la produccin de bienes de capital en el sector minero.
En sexto lugar, la minera incide sobre la estructura productiva de las regiones
subnacionales donde sta opera. El sector minero es el de mayor productividad en relacin
al resto de las actividades productivas regionales y desplaza al sector industrial y a otras
actividades primarias existentes de menor productividad. Es un caso paradjico, porque con
la alta tecnificacin y nivel salarial desplaza a la industria en su rol modernizador73. Pero
en tanto sector dinmico, lejos de generar una transformacin de la estructura productiva
tiende a consolidar el perfil primario de la estructura productiva y dependiente de los
recursos naturales a nivel subnacional.
Por lo anterior, la minera constituye un desafo en trminos de desarrollo. Por un lado,
es una fuente potencial de acumulacin para impulsar un proceso de desarrollo, dado la
posibilidad de capturar parte de la renta minera, en un escenario regional de grandes
reservas y la tendencia a mantenerse elevados los precios internacionales. Pero, por otro,
consolida estructuras y dinmicas que si no se modifican resultan perniciosas para el
desarrollo. De all, que se torna fundamental, como sealaremos a continuacin, indagar en
73

No se cumple con el supuesto que sealaba el estructuralismo latinoamericano que un incremento en la

productividad del sector industrial empuja un aumento de salarios y de consumo- de los sectores medios y
medios-bajos. La megaminera cumple el rol de sector dinmico en las regiones perifricas donde opera,
pero no aporta los beneficios que acompaan a la industrializacin.

158

cules son las condiciones para integrar a los recursos mineros dentro de las estrategias de
desarrollo de la regin.
Pasar del potencial de desarrollo a su concrecin ms efectiva requiere iniciativas ms
contundentes:

- Modificar el marco regulatorio vinculado a lo tributario, ambiental, requisitos de

sustitucin de importaciones e integracin local, transferencia tecnolgica, inversiones y la
remisin de utilidades que permita al Estado y la regin ampliar los mrgenes de autonoma
y decisin para hacer un uso ms autnomo de los recursos naturales en favor del desarrollo
sin dejar de considerar los problemas polticos que esto traer aparejado.
- Ampliar la participacin del Estado dentro de la renta minera. Por un lado,
modificando la carga tributaria y/o el porcentaje de regalas. Por otro, mediante la creacin
de empresas pblicas nacionales o en una asociacin con el sector privado con
participacin accionaria significativa para que el Estado adquiera mayor expertise en el
sector, incremente la capacidad de negociacin frente a las empresas transnacionales,
obtenga informacin propia y que paulatinamente vaya incrementando su participacin en
la explotacin minera.
- Identificar y financiar sectores estratgicos para la sustitucin de algunas
importaciones en el mediano plazo, crear un sector minero de bienes de capital y
diversificar la estructura productiva para disminuir en el mediano y largo plazo la
dependencia a dichos recursos. Asimismo, transformar los recursos mineros (no
renovables) en capital perdurable como inversiones en infraestructura, ciencia y tecnologa,
educacin y calificacin laboral de la poblacin, creacin de fondos estructurales para la
reconversin productiva y el desarrollo de nuevos sectores industriales, entre otros.
Ahora bien, generar mecanismos que permitan orientar la explotacin de los recursos
naturales hacia el desarrollo y el cambio estructural no es un proceso automtico. Se
requiere incorporar a los recursos mineros dentro de la agenda regional (UNASUR) y
nacional como un aspecto significativo del ejercicio de la soberana. La inexistencia de una
poltica regional en materia de aprovechamiento y preservacin de nuestros recursos
naturales nos expone ante situaciones de vulnerabilidad porque en el otorgamiento de
derechos para la exploracin y explotacin de recursos naturales, nuestros pases se

159

enfrentan por separado con gigantescos consorcios internacionales que se mueven con una
sola estrategia y bajo un solo mando a escala planetaria. () Mientras tanto, nosotros, por
separado, representamos pequeos equipos de rango local, con distintas polticas y una
direccin dispersa, como seala el Secretario General de la UNASUR, Al Rodrguez
Araque (UNASUR: 2013: 12). A su vez, supone instalar la cuestin en la agenda
subnacional, con la participacin de los actores sectoriales y territoriales involucrados, para
discutir alternativas de desarrollo en relacin a modificar la estructura productiva, mejorar
la inclusin social y lograr mayores mrgenes de autonoma del Estado.

Conclusiones
Las principales corrientes del pensamiento latinoamericano han identificado las
restricciones y problemas para el desarrollo que la dependencia a los recursos naturales
genera. No obstante, que la consideracin y el rol que se le han asignado en relacin al
desarrollo ha sido diferente, todas comparten una posicin crtica respecto del liberalismo
clsico, el cual basado en las ventajas comparativas, asigna a la regin el rol de proveedora
de materias primas a nivel mundial y estableci un modelo de insercin subordinado en la
divisin internacional del trabajo, con un modelo de crecimiento hacia fuera. De all que
hayan puesto principalmente el eje en los procesos de industrializacin como condicin
para el cambio estructural en Amrica Latina.
Durante el neoliberalismo, el sector minero experimenta un proceso de desregulacin y
penetracin de la inversin externa directa y una menor participacin del Estado en la renta
minera. La regin pasa a ser un espacio de expansin del capital que permite sostener,
mediante ajustes espacio-temporales, el proceso de acumulacin en los pases centrales. A
partir de comienzos del siglo XXI en Amrica del Sur se observa un fuerte cuestionamiento
al neoliberalismo, una mayor autonoma del Estado, incremento de la capacidad de
regulacin sobre el mercado, ampliacin de los derechos sociales y una bsqueda de mayor
autonoma en la insercin regional y global. En este sentido, se destacan algunas polticas e
iniciativas de los pases de la regin que se orientan a lograr una mayor regulacin del
Estado en el sector como la nacionalizacin de los recursos en algunos pases, una mayor
participacin estatal en la renta minera a partir de algunos cambios impositivos y polticas
orientadas a sustituir importaciones. Sin embargo, Argentina y la regin an no se han

160

podido lograr acciones ms significativas como la creacin de empresas pblicas, la

industrializacin de los recursos mineros, el agregado de valor, la conformacin de un
sector de bienes de capital y la introduccin de la temtica minera dentro de la agenda
regional. Estas cuestiones, asimismo, parecen verse ms limitadas an, a partir de la crisis
que experimentan los gobiernos neodesarrollistas de la regin por la cada de la demanda y
del precio internacional de las commodities, y el cuestionamiento y/o prdida de
legitimidad polticas de los gobiernos nacionales populares de la regin y el giro hacia
perspectivas de apertura y libre mercado.
Generar procesos de desarrollo implica modificar la estructura productiva primarizada y
alterar las relaciones asimtricas de poder y modificar el tipo de insercin de la regin en el
comercio internacional. Los recursos naturales constituyen un eje sobre los cuales la regin
podra impulsar procesos de desarrollo. Pero se requiere, por un lado, la industrializacin y
el agregado de valor con mayor intervencin estatal para lograr este proceso. Por otro,
comprender el funcionamiento del sistema capitalista en su fase actual y el tipo de insercin
y las posibilidades de desarrollo de los pases perifricos en la fase actual del capitalismo.

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164

Instituto Nacional Electoral y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin:

Instituciones garantes de la democracia en Mxico.

Enrique Jos Chaires Velasco

Universidad de Colima
enrique_chaires@ucol.mx

rea temtica: Instituciones polticas y calidad de la democracia

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, 12 al 15 de septiembre
de 2016

165

Sumario: 1.- Resumen. 2.- Construccin de la democracia en Mxico. 3.- El sistema de

gestin electoral. 4.- Instituto Nacional Electoral (INE). 4.1.- Estructura. 5.- Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). 5.1.- Estructura. 5.2.-Competencia.
6.-Conclusiones. 7.- Referencias Bibliogrficas.
1.- Resumen.
El Instituto Nacional Electoral (INE) es la instancia encargada de organizar las elecciones
en Mxico, en tanto el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) es la
autoridad exclusiva en la materia para conocer las violaciones a la normatividad electoral
durante y fuera de un proceso electoral.
El presente trabajo explica la relacin existente entre ambas instituciones, la segunda ha
cobrado una especial vigencia debido a la falta de legitimidad de los actos emitidos por el
INE, no obstante haber sido creado en el ao 2014, hered las atribuciones de su predecesor
Instituto Federal Electoral (IFE).
El Tribunal Electoral en los ltimos aos ha cobrado bastante fuerza, sus determinaciones
logran consolidar un sistema democrtico, protegiendo los derechos electorales y sus
principios rectores, garantizando el acceso de los ciudadanos en condiciones de igualdad.
La importancia del documento es analizar la estructura y principales funciones
administrativas y judiciales de ambas instituciones mediante las cuales consolida y propicia
la calidad de la democracia.
2.- Construccin de la democracia en Mxico.
Hablar de la construccin de la democracia en un pas como Mxico implica remontarse a
la historia, hacer una remembranza en sucesos sociales que marcaron la vida poltica es
fundamental para entender la edificacin del Estado democrtico como existe ahora, en
donde gozan las autoridades electorales de un papel primordial de cara a los procesos de
seleccin de representantes populares.
La evolucin histrica es posible dividirla en dos grandes etapas marcadas por la coyuntura
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) de 1917
actualmente vigente, en ese sentido se tiene una fase previa a la CPEUM de 1917 y otra
posterior a dicho marco normativo.
Antes de la CPEUM de 1917 existieron antecedentes de cartas fundamentales, cambiantes
debido a la falta de claridad en las ideas de los grupos de poder respecto a la forma de
gobierno y a los comportamientos seguidos al movimiento de independencia, porque la
nacin al depender de los espaoles no contaba con una estructura de poder definida, por
ello se experimentaron diversos casos de elecciones, de autoridades de gestin electoral y
por supuesto de leyes. Por ejemplo, cabe destacar el caso de la Constitucin de la
166

Monarqua Espaola, o Constitucin de Cdiz de 1812 por la ciudad donde fue firmada.
Dicha disposicin legal rigi en Mxico y su organizacin inclua la Monarqua hereditaria,
pero cont con claros antecedentes democrticos para nuestro pas, de esa forma como lo
expresa Paoli Bolio (2012)

La Constitucin de Cdiz tambin nos hizo avanzar hacia el sistema representativo,

porque si la nacin est formada por las personas que la integran, es en ellas, o en
sus representantes, que reside su soberana. Hay en Cdiz un germen que plantea el
principio de la democracia representativa. (p. 41)
La Constitucin de la Monarqua Espaola refleja uno de los primeros antecedentes
democrticos en Mxico, a partir de ah se sentaron las bases para establecer una
constitucin propiamente nacional, es decir, basada en las necesidades de la comunidad,
acoplada a los intereses y beneficios polticos de una nacin ahora independiente.
Posteriormente se avanz a un ordenamiento igualmente influyente, la Constitucin de
Apatzingn de 1814; esa disposicin adquiri relevancia debido a la incorporacin de las
ideas de la poblacin en su elaboracin, responda a los intereses y necesidades de la
sociedad independiente que ya sin la influencia extranjera fue estableciendo su propio
sistema de gobierno. As, los cambios constitucionales se repitieron a lo largo de los aos,
contando con nuevas constituciones en 1836, 1843, 1847 y finalmente 1857, pasando desde
un supremo poder conservador instaurado por la constitucin de 1836 hasta la concrecin
de una repblica democrtica estipulada en la norma de 1857, para posteriormente dar paso
a la Constitucin de 1917, la cual sigue vigente hasta la fecha, no obstante contar con una
cantidad enorme de reformas.
A partir de 1917, la elaboracin de la democracia inici un proceso ascendente, aunque
cabe precisar que la construccin fue bastante lenta, hasta principios de 1990 con el
surgimiento del Instituto Federal Electoral antecedente directo del INE74 y para 1996 con el
nacimiento del TEPJF se concret la consolidacin de la democracia, materializada en dos
momentos; el primero de ellos, con la perdida de la mayora en el congreso del partido
hegemnico llamado Partido Revolucionario Institucional (PRI), quien desde 1917 domin;
el segundo punto toral naci en las elecciones para presidente de la republica del ao 2000
donde el PRI perdi por primer vez en la historia ese puesto, pasando a manos de un partido
diferente quin mantuvo la presidencia por dos periodos consecutivos, para en el tercer
proceso subsecuente celebrado en el ao 2012 perder la candidatura otra vez en manos del
PRI.
Para llegar a ese grado de consolidacin un aspecto bsico fue la construccin del sistema
de gestin electoral, por esa razn se plantea la necesidad de opinar sobre sus instituciones
como las artfices de garantizar la democracia, sin ellas no existira la aplicacin de la
proteccin jurdica encargada de ordenar los procesos de seleccin de candidatos, en
74

La reforma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos del ao 2014 estableci eliminar el
Instituto Federal Electoral y crear un nuevo organismo, denominado Instituto Nacional Electoral. Los
cambios no fueron tan relevantes, lo ms destacado es el nombre, en funciones y obligaciones sigue siendo
el mismo instituto.

167

palabras de Dieter Nohlen (2006) sin justicia electoral no hay democracia (p.110), eso
quiere decir que la justicia electoral desarrollada a partir del sistema mixto de gestin
electoral es punto esencial de estudio y fortalecimiento.
3.- El sistema de gestin electoral.
Antes de iniciar con las aportaciones concretas de las autoridades electorales como
instituciones garantes de la democracia es preciso identificar como se realiza la gestin de
las elecciones en Mxico.
El sistema de gestin electoral se encuentra organizado de forma mixta o combinada,
cuenta con un par de instituciones encargadas de todo el tema electoral. La primera se
constituye como comisionada de organizar los procesos electorales, su funcin es
netamente administrativa, trabajando todo lo inherente a la organizacin de padrones de
votantes, casillas, capacitacin de personal, emisin de resultados, entre otras. En cuanto a
la encomienda de resolver las controversias surgidas con motivo de violaciones a los
derechos poltico electorales durante o fuera de proceso electoral, se dise un tribunal
especializado, con un sistema de recursos exclusivos y todo un conjunto de medios de
impugnacin robustos para no dejar en estado de indefensin a los actores polticos, sean
ciudadanos o partidos.
De esa forma contamos con autoridades de carcter administrativo llamada Instituto
Nacional Electoral, y otra que desempea la funcin judicial, ejercida en el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, la primera es reconocida constitucionalmente
como organismo pblico autnomo, la segunda forma parte del Poder Judicial, el cual es
uno de los tres poderes de la unin que junto al Ejecutivo y Legislativo recae ante ellos la
soberana del pueblo.
Entre las dos instituciones de organizacin se hace un contrapeso, el INE tiene el deber y
obligacin de garantizar la vigencia de los derechos electorales y de los principios que rigen
las elecciones, como en el caso del sufragio asegura sea universal, libre, secreto, directo e
intransferible. En caso de incumplimiento en alguno de ellos, o de cualquier otro derecho
poltico o humano relacionado en el rea electoral el TEPJF ingresar con su funcin
revisora, excitado por la queja de los ciudadanos o partes inconformes, actuando bajo los
principios rectores de imparcialidad, legalidad, independencia, publicidad y objetividad.
La relevancia de ambas instituciones en cuanto a sus funciones es fundamental para
garantizar la democracia en Mxico, de acuerdo a Bobbio (1992) definirla es considerarla
caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quin
est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo que procedimientos (p. 14). En
ese sentido tanto el INE como el TEPJF privilegian un adecuado proceso de seleccin de
representantes basado en un conjunto de reglas electorales que aseguran la conformacin de
los poderes pblicos con apego a derecho y con legitimidad.
No obstante los elementos anteriores de gestin electoral, ese modelo se utiliza para
elecciones federales (Presidente de la Repblica, Diputados y Senadores), en el caso de las
entidades locales, la estructura es similar, pero en lugar de existir el INE organizando las
168

elecciones en cada Estado, esa responsabilidad recae en la figura de los Organismos

Pblicos Locales Electorales (OPLES), en el esquema nmero 1 es posible apreciar el
organigrama completo de la gestin electoral en Mxico, dividida en las autoridades
administrativas y judiciales de orden federal y estatal.

Esquema nmero 1
El sistema de gestin electoral en Mxico
Sistema de gestin
electoral en Mxico

Autoridades
administrativas

Federal

INE

Autoridades
Judiciales

Estatal

OPLES

Federal

TEPJF

Estatal

Tribunales
electorales locales

Fuente: Construccin propia.

Como se demuestra, la organizacin es muy similar en las autoridades administrativas, son

dos entes denominados de forma diferente pero cuya dependencia es la misma, se trata de
organismos pblicos con autonoma e independencia en su funcionamiento, eso quiere decir
que en cualquier Estado de la repblica se encontrar un OPLE, denominado diferente pero
en formato igual; por ejemplo, algunos pueden titularse Instituto Electoral y otros agregan
Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana. La diferencia se encuentra en los
tribunales electorales locales, ellos apoyan el trabajo contencioso como autoridad judicial,
haciendo el papel del TEPJF a nivel federal por medio de sus diversas salas. Sin embargo,
cada uno podr tener diferente dependencia de acuerdo a la estructura de cada Estado, en
algunos acta como tribunal independiente, en otros casos se adscribe al Poder Judicial
Local como tribunal especializado similar al TEPJF, o en otros solamente como una sala
especializada del Supremo Tribunal de Justicia Local; con base en lo anterior surge una
desconexin con el TEPJF, lo cual coadyuva a la diferencia y la carente homogeneizacin
169

de criterios, porque si bien a nivel federal toda la estructura del tribunal electoral pertenece
al poder judicial en el caso local no es as, lo ideal sera depositar la misma confianza en
todos los poderes judiciales locales, para integrar a su esfera los juzgados electorales como
una rea especializada.
4.- Instituto Nacional Electoral (INE).
El Instituto Nacional Electoral es la autoridad administrativa constituida como organismo
pblico autnomo de carcter federal encargada exclusivamente de la materia electoral con
las reservas de las competencias decretadas a favor de las autoridades electorales de cada
entidad federativa. Siguiendo a Andrade Snchez (2012) se les nombra autoridades
administrativas
[] porque su funcin es organizativa y, en ese carcter, en ocasiones tiene que
resolver disputas entre los participantes, pero su situacin no es la de un juez, no es
judicial, y sus decisiones quedan precisamente sujetas a revisin jurisdiccional por
parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (p. 213)
La organizacin de las elecciones en manos del INE es una de las tareas ms importantes,
esa es fundamental para la consolidacin de la democracia, de la cual se quej Mxico por
mucho tiempo, en virtud de que su sociedad y respeto a las reglas requeran de instituciones
independientes y lo ms transparentes posibles, donde se evitara la participacin de agentes
externos como los gobiernos.
Mxico trabaj desde el nacimiento de la constitucin de 1917 con leyes electorales, pero
con mecanismos de organizacin electoral desprestigiados, ya que se dispona de juntas y
colegios electorales para organizar las elecciones. Posteriormente, se instaur una comisin
electoral, encabezada por el titular de la Secretara de Gobernacin dependiente de la
administracin pblica federal y nombrado por el presidente de la repblica. En ese
entendimiento si bien se gozaba de procesos electorales en forma, ellos no eran
democrticos porque no aseguraban la libertad en el ejercicio del voto, como autoridad
dependiente del poder ejecutivo disponan de herramientas para utilizar el poder electoral y
apoyar las elecciones mediante el impulso desde el interior del sistema de candidatos del
mismo partido poltico al cul perteneca el gobierno en turno.
A partir del ao de 1990 se reform la CPEUM para dar vida a un nuevo modelo de
organizacin electoral, surgiendo el Instituto Federal Electoral, cuya diferencia con el
actual INE es fundamentalmente en su denominacin, las funciones se mantienen en su
mayora en el mismo sentido, quiz la ms significativa sea la adquisicin de la atribucin
para atraer la organizacin de las elecciones de las entidades federativas, que le
corresponde organizar a sus autoridades locales, suscitndose un fenmeno de
concentracin y federalizacin de la materia. Sin embargo el cambio de Instituto Federal a
Instituto Nacional no le ha causado efectos positivos o negativos.
El IFE se convirti entonces en el primer Instituto construido ajeno a la esfera del poder
ejecutivo, eso le vali para adquirir legitimidad por s slo, la cual se fue construyendo y
validando hasta llegar a la alternancia en el poder. La confianza ciudadana se deposit en
170

los integrantes del Instituto Federal, que tena como filosofa ser un rgano ciudadanizado,
compuesto por personas preparadas de la sociedad y en el desarrollo de las elecciones
apoyado de la misma ciudadana quienes cuentan los votos emitidos, con ello se dota de
certeza y legalidad, consolidando la democracia.
Por esa razn la importancia de la institucin, ahora desde otras siglas. Sin embargo, su
conformacin permanece igual, sus atribuciones se han acrecentado en algunos aspectos
como la facultad de organizar elecciones locales y en la fiscalizacin. El ltimo, tema
pendiente en la agenda, pues no se logra resolver de forma paritaria el resultado de los
votos el da de la jornada electoral y los informes de gastos realizados en campaas, lo cual
provocara la nulidad de eleccin en caso de rebasarse. Eso genera un problema porque se
debe garantizar la resolucin de los informes finales de gasto de campaa con la sesin de
entrega de constancia de mayora y validez del candidato ganador, o en su defecto servir de
soporte probatorio en caso de impugnacin, pero a pesar de sus propuestas de mejora, con
cada eleccin surgen inconformidades, pero el derecho es perfectible, a pesar de las
deficiencias legislativas presentes en cada reforma.
El contar con un aparato administrativo slido es necesario para que los representantes
populares electos, lleguen con legitimidad a ocupar sus cargos, actualmente uno de los
principales problemas es la falta de participacin ciudadana, esa deficiencia provoca
candidatos ganadores con un ndice de votos muy bajo con relacin a la lista de posibles
votantes, por ello con una mnima cantidad de ciudadanos a favor de un personaje se puede
ser ganador, en tanto el resto, mediante su abstencionismo perjudica la democracia al no
hacer valer su derecho para opinar en las urnas sobres aquellos personajes que tomarn
decisiones en su lugar.
4.1.- Estructura.
La organizacin del INE requiere de atencin para comprender todas las dependencias a su
cargo, se trata de un aparato con una serie de comisiones en donde se divide la carga de
trabajo y resuelven lo atinente a las funciones de organizacin electoral, las principales
funciones desempeadas por la estructura son: registrar las personas en una lista nacional
electoral para estar acreditadas a emitir el sufragio; capacitar a las ciudadanos integrantes
de las casillas para recibir y contar los votos; distribuir los espacios disponibles de radio y
televisin; resolver recursos administrativos internos; revisar todo lo concerniente a la
geografa electoral para visualizar donde es posible instalar casillas; se encargan adems de
la difusin electoral con la ciudadana; realizan la fiscalizacin de los gastos realizados
durante campaas electorales; efectan el trmite de creacin de nuevos partidos polticos;
deciden la perdida de registro de partidos polticos; podrn organizar las elecciones de los
rganos de direccin de los partidos polticos previa solicitud y con cargo a sus
prerrogativas; podr asumir la eleccin de cualquier eleccin a desarrollarse a nivel local en
los Estados siempre y cuando exista solicitud expresa del Organismo Electoral Local; el
INE se encargar de organizar todo el sistema profesional electoral, el cual se relaciona con
los trmites de ingreso, convocatorias, escalafn y evaluacin del desempeo de los
funcionarios electorales de todos los rganos que lo integran; organizar las consultas
populares conforme a lo diseado en la Ley Federal de Consulta Popular, debiendo realizar
convocatoria, organizar la votacin de la consulta, el conteo de los votos y la emisin de
resultados; una de las ltimas funciones electorales asumidas al INE consiste en asumir la
171

competencia de los rganos electorales locales para la organizacin de las elecciones sin
solicitud del OPLE.
Como se observa, las tareas a desarrollar por el INE son bastantes, la mayora de gran
complejidad, sobre todo hablando de fiscalizacin al verificar la cantidad de recursos
ingresados en las campaas electorales para evitar se rebase al lmite establecido, as mismo
se cuida el egreso del dinero entregado por los partidos para el desarrollo de sus actividades
proselitistas. En Mxico la funcin electoral se ha robustecido, la experiencia permite
aprender y contar con herramientas para garantizar la efectividad del sufragio, con ello se
abona a la democracia, porque la eleccin de los representantes con estricto apego a reglas
y procesos de seleccin colocan la piedra angular para transitar de una democracia
consolidada a medir su calidad.
El INE, para ser garante del Estado democrtico, as como para satisfacer las funciones
encomendadas cuenta con una estructura sofisticada. Se organiza de dos formas, teniendo
rganos centrales y rganos a los que llamaremos regionales o estatales aunque en la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) son identificados como
delegacionales. Los rganos centrales se integran por el consejo general, presidencia del
consejo general, junta general ejecutiva y secretara ejecutiva. Cada una de ellas se
subdivide en otras dependencias encargadas de trabajar en la organizacin de la
administracin electoral. En el esquema nmero 2, se explica la organizacin del INE
diseada para garantizar la democracia mediante la organizacin de las elecciones.
Esquema nmero 2
Estructura organizativa del INE como autoridad administrativa electoral

172

rganos
centrales

Consejo
General
Presidencia del
Consejo
General
Junta General
Ejecutiva

Secretara
Ejecutiva

Estructura del
INE
Junta Local
Ejecutiva

1. Unidad Contencioso Electoral.

2.Registro Federal de Electores.
3. Prerrogativas y Partidos
Polticos.
4. Organizacin Electoral.
5. Servicio Profesional Electoral.
6. Capacitacin Electoral y
Eduacin Civica.
7.Administracin.
8.Vinculacion con OPLES.

1. Vocal Ejecutivo.
2. Vocal Secretario.
3. Organizacin Electoral.
4. Registro Federal de Eectores.
5. Caacitacin Electoral.
6. Secretario.

rganos
estatales

Junta Distrital
Ejecutiva

1. Vocal Ejecutivo.
2. Vocal Secretario.
3. Organizacin Electoral.
4. Registro Federal de Eectores.
5. Caacitacin Electoral.
6. Secretario.

Fuente: Construccin propia, con datos obtenidos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales 2016.

5.- Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF).

173

El TEPJF es la autoridad especializada del Poder Judicial en materia de derechos

electorales, siendo su competencia todas aquellas controversias donde se vea involucrado el
menoscabo de algn derecho poltico.
El tribunal encuentra su fundamento en el artculo 99 de la CPEUM, en las ltimas jornadas
electorales su papel ha marcado el rumbo poltico del pas, ha sido capaz de sancionar
candidatos por omitir alguna disposicin, logr imponer multas a los partidos polticos por
no acatar el marco normativo, pero sobre todo una de las mayores relevancias de su
actuacin es declarar la nulidad de una eleccin, con ella surgen consecuencias fatales,
porque implican la cancelacin de todos los actos realizados con motivo de esa eleccin y
determinan la celebracin de una nueva, la cual se realiza iniciando de cero, se efecta una
convocatoria para la eleccin, se registran candidatos, se hacen nuevas campaas. Todo ese
proceso de repeticin se convierte en un arma de doble filo, porque cansa a la ciudadana
atacada por campaas interminables de propaganda electoral; o por el contrario se legitima
como autoridad y da una orden firme, demostrando su jerarqua y que las leyes se han
violado, siendo afectado el inters de los procesos, por ello justifica la cancelacin de la
eleccin y el camino a otra que la substituya. En esas instancias se debe observar un
conjunto de interpretaciones y razones slidas, convincentes, porque con ellas precisamente
la democracia crece, ya que no puede encontrarse dominada por unos cuantos grupos de
poder, su esencia es la representacin popular y la participacin, garantizando la efectiva
defensa de los intereses de la comunidad.
5.1.- Estructura.
El TEPJF funciona por medio de un sistema de salas, cada una de ellas con la competencia
establecida para conocer de los recursos reconocidos en la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnacin en Materia Electoral (LGSMIME), proveyendo de sentencias que
dan certeza, justicia y legalidad a los actos electorales.
La integracin actual se conforma de 7 salas, una sala superior y seis salas de carcter
regional, cinco distribuidas conforme a las circunscripciones plurinominales existentes a
nivel federal, con la excepcin de una sala conocida como sala especializada. La sala
superior es la de mayor importancia, porque tiene el carcter de ltima instancia en la
materia, es decir, sus decisiones tienen condicin de inapelables, si deciden declarar la
nulidad de una eleccin o retirar una candidatura, ese criterio se sostiene y no puede ser
demanda ante otra instancia judicial. La integracin de la sala superior del TEPJF se
conforma por siete magistrados electorales, uno con la personalidad de presidente. Son
elegidos por el Senado de la repblica a propuesta hecha por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, quin emite la convocatoria para su seleccin, revisa perfiles, lleva a cabo los
procesos de evaluacin, emitiendo ternas de candidatos dirigidas al Senado de la repblica
para la seleccin de las mejores figuras al cargo.
En cuanto a las salas regionales existen dos tipos; la primera, constituida como sala nica es
la sala regional especializada, encargada de resolver el denominado Procedimiento Especial
Sancionador presentado en contra de actos anticipados de campaa, en casos donde se
vulneren las normas de propaganda electoral o cualquier violacin presentada durante el
uso de los medios de comunicacin. El procedimiento en un principio era conocido por la
174

autoridad administrativa electoral mediante un trmite interno, pero al ser un ente

localizado fuera de la estructura judicial sus criterios no tenan fuerza suficiente,
presentndose diversas impugnaciones para hacer cumplir los fallos, vulnerando los
derechos inmersos dentro del sistema democrtico. En ese orden, sus orgenes fueron una
herramienta de trmite, producida por las constantes reclamaciones por violaciones en
medios de comunicacin o en la difusin de propaganda electoral por los candidatos, para
Roldn Xopa (2012) proviene de la necesidad de establecer un medio procesal para
remediar un conjunto de prcticas realizadas por los partidos que presumiblemente podan
poner en riesgo la regularidad del proceso electoral (p. 19), resulta un claro ejemplo del
avance de la justicia electoral, pero sobre todo de la defensa en favor de los ciudadanos,
porque a partir de sus inconformidades se ha dado vida a recursos como el actual,
beneficiando de forma directa el desarrollo democrtico del pas, al proteger la informacin
distribuida tanto en propaganda como medios de comunicacin, se coadyuva a la tutela de
los derechos del ciudadano en la seleccin de candidatos, garantizando procesos de
seleccin en igualdad de circunstancias y conforme a derecho, evitando las ventajas
dolosas.
Las salas restantes son regionales, consisten en 5 salas con la capacidad de estudiar los
asuntos provenientes de los Estados que conforman la circunscripcin plurinominal a la
cual pertenecen, su facultad es la misma que la sala superior, conocer de las violaciones a
los derechos polticos presentados dentro y fuera de un proceso electoral. En el esquema
nmero 3 se puede observar cmo se integra el TEPJF desde la sala superior, sus cinco
salas regionales y la especializada. En esa representacin se ejemplifica la estructura basada
en el nmero determinado de integrantes acompaada de la secretara general. La sala
superior tiene adscrita al rea de presidencia otros organismo de apoyo denominados
coordinaciones, entre ellas destacan la de asuntos jurdicos, comunicacin social, paridad
de gnero, igualdad de derechos y jurisprudencia. Todas esas reas coadyuvan a la
promocin y defensa de los derechos poltico electorales, conjuntando su trabajo el
Tribunal Electoral se constituye como un ente slido capaz de atender las demandas
ciudadanas de imparticin de justicia.

175

Esquema nmero 3
Estructura del TEPJF
Integrada por 7
magistrados.

Sala Superior

Secretara general
de acuerdos

Presidencia

Estructura del
TEPJF
Salas Regionales

5 Salas regionales +
1 sala especializada.
*En 2017 se crearn
2 nuevas salas
regionales.
1. Integrada por 3
Magistrados.
2. Secretara
general.

Sala Especializada

1. Integrada por 3
Magistrados.
2. Secretara
general.

Fuente: Construccin propia con datos obtenidos del Reglamento Internos del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin 2016.

Cabe estacar, que dentro de la estructura de la autoridad judicial actualmente aparecen 5

salas regionales y una especializada, pero en el ao 2014 se reform la CPEUM y las leyes
electorales relativas, entre toda esa carpeta de modificaciones se determin ampliar el
TEPJF con tres salas ms; una fue la sala especializada, que ya se encuentra en funciones
desde el mes de octubre del ao 2014 resolviendo los procedimientos especiales
sancionadores; sin embargo, se encuentran pendientes de integracin y como consecuencia
de comenzar con sus funciones dos salas regionales ms, ellas tendrn como fecha de inicio
el mes de septiembre del ao 2017.
La ampliacin del TEPJF es una muestra clara de su fortaleza institucional, de su eficiencia
y su capacidad probada en apoyo a la democracia, en razn de ello se decidi reforzar su
sistema mediante la creacin de tres nuevos cuerpos de judiciales capaces de solventar la
necesidad de justicia. Podra pensarse que el incremento de los asuntos resueltos en
tribunales son una muestra de una deficiencia del Estado democrtico, porque llegar hasta
176

esas instancias no sera posible si los procesos de renovacin y de participacin ciudadana

se desempearan ntegramente, pero, en la realidad existe el problema de tener el proceso
electoral inconsistencias, algunas generadas por las autoridades electorales, otras, la gran
mayora gestadas en manos de los actores polticos, sea ciudadanos o partidos polticos por
su mal actuar. Pero la justicia electoral ha realizado su trabajo, tambin, con equivocaciones
en sus argumentos, pero en otros casos imponiendo sanciones estrictas, ejemplo de ello son
la declaracin de nulidad de eleccin75.
Para la resolucin de los asuntos, las sentencias tanto en cualquiera de sus salas como en la
superior se emitirn por mayora o por unanimidad, en caso de estar a favor podr cualquier
integrante formular lo que se conoce como voto concurrente, pero de no encontrase
conforme cal sentido de la sentencia se faculta la presentacin de un criterio particular, en
ese escrito anexo al fallo el magistrado disidente explicar las razones y motivos que lo
llevan a discrepar con el criterio aprobado por la mayora. De esa manera, los estudios
hechos por cualquiera de los cuerpos colegiados de las salas regionales pueden ser
revisados en casos especiales por nica ocasin y de forma exclusiva por la sala superior
del TEPJF, pero en el caso de la ltima sus pronunciamientos son irrecurribles, por tanto es
la ltima instancia.
5.2.- Competencia.
Precisar la competencia quiere decir sealar sobre los asuntos en los cuales puede resolver
el TEPJF, aquellos que puede adquirir y pronunciarse sobre su estudio involucran de
manera indudable derechos violados, ante ello se requiere una solucin, pero dada la
exclusividad de la materia, slo pueden plantearse ente cualquiera de las salas del TEPJF
transgresiones a derechos polticos, reconocidos en la constitucin, en las leyes o en los
tratados internacionales. De esa manera no se puede mencionar asuntos concretos sobre los
que se ejerce competencia sin antes sealar a que se refieren los derechos polticos, De La
Mata Pizaa (2014) los define como el conjunto de derechos que posibilitan a los
ciudadanos hacer efectiva su participacin poltica sobre su sistema de gobierno dentro de
una comunidad poltica (p. 3), en ese orden, dentro de la categora de los derechos
polticos se observan aquellos que regulan la participacin poltica de los ciudadanos; por
excelencia los principales son el votar y ser votado, porque travs de ellos se logra el
acceso al gobierno, como representante o eligiendo al gobernante que tomar decisiones en
representacin del votante.
75

En cuanto al tema de las nulidades de elecciones los criterios emitidos por el TEPJF son muy ricos, han ido
desde nulidad de eleccin de presidentes municipales, diputados locales y diputados federales, pero de
todas, destacan las elecciones de gobernador de los Estados declaradas invlidas. El TEPJF ha decretado la
nulidad de 3 procesos electorales de gobernador, dos de ellas en el Estado de Colima, ambas por la
participacin indebida del gobierno del Estado, el otro Estado fue Tabasco, siendo el primero. Esas
elecciones son muestra de la sancin ms fuerte que se puede imponer, y han sido el precursor por parte de
los partidos polticos para tratar de anular la eleccin de presidente de la repblica, sin lograrlo
exitosamente hasta el momento. Se recomienda la revisin de dichas sentencias, localizadas con los
nmeros: SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-489/2000; SUP-JRC-221/2003 y sus acumulados; y,
SUP-JRC-678/2015 y SUP-JDC-1272/2015, acumulados.

177

Delimitada la definicin de los derechos polticos es tiempo de sealar precisamente que le

toca resolver de forma concreta al tribunal, la competencia directa del TEPJF se localiza en
la CPEUM, de esa forma el artculo 99 dicta
Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los
trminos de esta Constitucin y segn lo disponga la ley, sobre:
I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores;
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la eleccin de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos que sern resueltas en nica instancia por la Sala
Superior.
Las salas Superior y regionales del Tribunal slo podrn declarar la nulidad de una
eleccin por las causales que expresamente se establezcan en las leyes.
La Sala Superior realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren
interpuesto sobre la misma, procediendo a formular, en su caso, la declaracin de
validez de la eleccin y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese
obtenido el mayor nmero de votos.
III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal,
distintas a las sealadas en las dos fracciones anteriores, que violen normas
constitucionales o legales;
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las
autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los
comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final
de las elecciones. Esta va proceder solamente cuando la reparacin solicitada sea
material y jurdicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes
de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalacin de los rganos o la
toma de posesin de los funcionarios elegidos;
V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos poltico
electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliacin libre y pacfica para
tomar parte en los asuntos polticos del pas, en los trminos que sealen esta
Constitucin y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdiccin del
Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido poltico al que se encuentre
afiliado, deber haber agotado previamente las instancias de solucin de conflictos
previstas en sus normas internas, la ley establecer las reglas y plazos aplicables;
VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores;

178

VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus
servidores;
VIII. La determinacin e imposicin de sanciones por parte del Instituto Nacional
Electoral a partidos o agrupaciones polticas o personas fsicas o morales, nacionales
o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitucin y las leyes;
IX. Los asuntos que el Instituto Nacional Electoral someta a su conocimiento por
violaciones a lo previsto en la Base III del artculo 41 y prrafo octavo del artculo
134 de esta Constitucin; a las normas sobre propaganda poltica y electoral, as
como por la realizacin de actos anticipados de precampaa o de campaa, e
imponer las sanciones que correspondan, y
X. Las dems que seale la ley.
Todos los actos contemplados en el artculo 99 constitucional hacen alusin a las
actividades procedimentales para elegir representantes, la mayora son procedentes contra
las determinaciones de la autoridad administrativa, que en su papel definido de
organizadora, deber respetar los derechos para procurar el desarrollo democrtico en
condiciones de igualdad y legalidad.

6.- Conclusiones:.
El crecimiento de la democracia en Mxico se ha venido desarrollando de manera pujante
desde la concrecin de los organismos de gestin electoral administrativo y judicial
mediante la modalidad actual, es decir a travs del desempeo de las funciones del IFE,
posteriormente modificado y renombrado INE y del TEPJF, hechos que se suscitan a partir
del ao de 1990 en el caso del primero y de 1996 en el caso del tribunal.
Hasta antes de esas fechas y de la existencia de esos organismos, el pas desarrollaba la
democracia, pero incompleta, exista la participacin poltica de los ciudadanos en sus dos
vertientes de sufragio, activo y pasivo, pero no gozaban de la garanta de seguridad jurdica
ni de una completa amplitud en su desarrollo. Implicaban dificultades, se poda votar y ser
votado, pero no exista transparencia en el recuento de votos y en los virtuales ganadores,
ello provocado por la desconfianza de la ciudadana existente a la autoridad al no trabajar
de manera independiente. Por esa razn, con la llamada ciudadanizacin de la autoridad
electoral, es decir con su integracin a travs de ciudadanos, se legitim y recobr la
confianza logrando el crecimiento democrtico. Por parte del TEPJF se alcanz una defensa
de los derechos polticos, decretando sentencias favorables para la vigencia de los derechos
y condenando las violaciones a los procesos electorales y tutelando la legalidad de las
etapas de seleccin de representantes.
Contar con instituciones slidas garantiza la democracia y Mxico es un ejemplo de ello, a
partir de la entrada en vigor en el ao de 1917 de la constitucin actual no se logr un
avance acelerado en la materia, sino hasta la creacin de autoridades de gestin electoral
confiables. Con su nacimiento se aceleraron los procesos de concrecin de la democracia,
179

consolidndose a partir de lograr la alternancia en el poder de la presidencia de la repblica

en el ao 2000, esas acciones generaron el paso de un gobierno a otro para las elecciones
del ao 2012, luego de dos periodos consecutivos de un partido diferente al tradicional
como titular del ejecutivo, logrando el cambio de mando de manera civilizada.
Ahora la democracia se encuentra en un punto crucial, se evaluarn de nueva cuentas las
funciones de la gestin electoral con la eleccin presidencial del ao 2018, el trabajo
coordinado seguir permitiendo el desarrollo efectivo de la participacin ciudadana. Pero,
es necesario mantener la vigencia de dichas autoridades, en el caso del TEPJF se tiene
presente un cambio importante, para el mes de noviembre deber encontrarse renovada en
su totalidad la sala superior.
El sostenimiento del Estado democrtico depender de la eficiencia de las autoridades
electorales, sin una correcta labor no se puede asegurar la participacin ciudadana en la
representacin del poder pblico, pues dotan de esencia al sistema integrado como una
forma de gobierno donde el poder es ejercido por el pueblo a travs de sus representantes
libremente elegidos, sin esos mnimos elementos no se hablara de democracia.

7.- Referencias bibliogrficas.

Andrade, E. (2012). Derecho electoral. Mxico: Oxford.
Bobbio, N. (1992). El futuro de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Cmara de Diputados. (2016). Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Cmara de Diputados. (2016). Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Cmara de Diputados. (2016). Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en
Materia Electoral.
Cmara de Diputados. (2016). Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
De La Mata, F. (2014). Manual del sistema de proteccin de los derechos polticoelectorales en Mxico. Mxico: Porra.
Nohlen, D. (2006). El institucionalismo contextualizado. La relevancia del contexto en el
anlisis y diseo institucionales. Mxico: Porra.
Paoli, F.J. (2012). La Constitucin de Cdiz y su proyeccin en la Constitucin federal y de
los estados. En: J.A. Luna (coord.), Constitucin Poltica de la Monarqua
Espaola: Cdiz 1812. (pp. 37-44). Mxico: Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin.
Roldn, X. J. (2012). El procedimiento especial sancionador en materia electoral. Mxico:
Instituto Federal Electoral.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. (2016). Reglamento Interno del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.

180

PROYECTO CENTRO DE PRCTICAS

AREA DE SALUD MENTAL
SEIDEISOC UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

AREA TEMATICA SUGERIDA:

ESTADO, ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS

SNTESIS
El Centro de Prcticas se propone como un espacio en la Universidad Nacional de Rosario
para promover la refomulacin de las actividades de formacin universitaria de grado y posgrado en
base a las indicaciones emanadas como consecuencia del cambio de paradigma propuesto por la
nueva ley de salud mental (L. 26.657). La intencin es abordar progresivamente la investigacin y
la extensin en forma complementaria a travs de un ida y vuelta dialctico entre la
experimentacin y las enseanzas, saberes interdisciplinarios que los sucesivos procesos de
sistematizacin de las experiencias irn proponiendo.

Autores:
Psic. Silvia Grande
grande_silvia@hotmail.com
181

Facultad de Psicologa Universidad Nacional de Rosario

Psic. Iris Valles
irisvalles@hotmail.com
Facultad de Psicologa Universidad Nacional de Rosario

Referente del proyecto en Area de Salud Mental:

SeIDeSoc (U.N.R.)
Psic. Claudio Cneo
clcuneo@hotmail.com

Mesa 2: Integrando Saberes para pensar lo pblico: produccin de saberes, prcticas y polticas
en Salud Mental desde la Universidad.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

La formacin de recursos humanos nos confronta con la confluencia de al menos dos

sistemas (con sus propias complejidades): la universidad y los espacios de servicios en donde los
alumnos, los profesionales se insertan como parte de su formacin y de su trabajo. En los procesos
de formacin, los momentos de insercin en espacios (campos) de prcticas resulta una verdadera
oportunidad de interpelacin, de reflexin, de anlisis crtico tanto de la formacin como de las
prcticas propuestas en los espacios. Ciertamente la potencia de estos momentos se puede cerrar
rpidamente en una rpida descalificacin del uno u otro espacio (formacin/prcticas).

Las prcticas no se pueden reducir slo al problema de la clsica relacin teoraprctica. Hace tiempo ya que la universidad viene poniendo en discusin esta dada que
condena a la formacin a constituirse en una especie de discurso del adentro de las
carreras y la prctica un afuera que corre el riesgo de responder acrticamente a las
demandas corporativo-profesionales.

182

Si las prcticas son entendidas como espacios de produccin en donde las teoras
constituyen cajas de herramientas para problematizar aquello que nos convoca como
demandas sociales, nos encontramos con que la prctica profesional misma se constituye
en objeto de interrogacin, de investigacin.
Siguiendo a Mario Rovere si pensamos que el recurso humano es un curioso factor de
produccin ya que es el nico factor que:
-

mejora con el tiempo

aprende
es conciente de su proceso productivo
disputa el control del proceso productivo
que discute las condiciones bajo las cuales ingresa al proceso productivo
es el nico que puede crear el proceso productivo mismo

Es por todo esto que considera que el campo de formacin de recursos humanos puede
convertirse en una de las reas ms dinmicas y de mayor inters, tanto como espacio y
perspectiva de estudio, cuanto como espacio e instrumento de intervencin (1993, pag 38)
Si bien consideramos que la universidad no es el nico espacio de formacin de RRHH,
es quizs en tanto universidad pblica el espacio de poltica pblica ms comprometido con
la posibilidad de transformacin de las prcticas a los fines de promover nuevos procesos
productivos en la salud que garanticen el acceso a la misma en forma equitativa a todos los
sectores de la comunidad. Sabemos que sin diagnsticos de problemas y de prioridades
poblacionales no es posible la equidad.

Como las problemticas poblacionales son complejas y no siguen en su presentacin las lneas
demarcatorias profesionales, requerirn de la conformacin de equipos interdisciplinarios que
podrn priorizar modos de afrontamiento de los problemas ms all de las herramientas
disciplinares especficas de cada espacio de formacin.

Articular la experiencia junto a otros agentes que participan de la experiencia de formacin y

asistencia en el Centro de salud, institucin barrial, etc.

Ley Nacional de Salud Mental:

Al momento de revisar las prcticas que UNR propone a los alumnos de grado y posgrado no
se puede soslayar, tratndose de prcticas ligadas a la formacin de recursos en polticas pblicas, el
marco que las diversas legislaciones ligadas a garantizar el goce de derechos humanos a aquellos
colectivos histricamente vulnerados. En esta direccin adquiere centralidad la reflexin acerca del
183

tratamiento que como sociedad ofrecemos al sufrimiento subjetivo. Sabemos que esas modalidades
de tratamiento muchas veces son las que precisamente desalojan a estos colectivos del ejercicio de
sus derechos contribuyendo a deshumanizarlos.

La Ley Nacional de Salud Mental n 26657 nos plantea un desafo en tanto propone un
cambio de paradigma desde la rbita de los DDHH en torno de la concepcin de enfermedad
mental. Aboga por un cambio no slo en su tratamiento sin un cambio cultural en la manera de
percibir el sufrimiento mental en la comunidad. Coloca como eje no ya la enfermedad y su
tratamiento sino al sujeto de derecho y se plantea garantizar el respeto de los derechos propiciando
la autonoma y capacidad de decisin (consentimiento informado). Promueve la eleccin de
aquellas alternativas teraputicas menos invasivas y las ms cercanas a los lazos del paciente como
modo de prevenir la manicomializacin, propicia los abordajes interdisciplinarios e intersectoriales
basados en los principios de Atencin Primaria de la Salud.La Ley Nacional de Salud Mental
26657 propone una nueva poltica en salud mental basada en el respeto a los derechos de las
personas, fundamentalmente, al derecho a vivir en la comunidad (Jefatura de Gabinete. Conisma,
2014).

El proyecto Centro de Prcticas del Area de Salud Mental se propone articular en una
concepcin de la formacin que pone entonces en tensin teora-prctica/universidadservicios/disciplina-interdisciplina las indicaciones de la Conisma
(Comisin Nacional
Interministerial en Polticas de Salud Mental y Adicciones) que ha realizado la convocatoria a las
universidades para participar de la discusin y posterior redaccin de los contenidos sugeridos para
fortalecer el desarrollo de la formacin acorde al cambio de paradigma propuesto en sus diferentes
ejes: Enfoque de Derechos, Inclusin Social, Interdisciplinariedad, Intersectorialidad y Salud
Pblica.

Enfoque de Derechos:

Comprender que el ejercicio de la profesin se encuentra regulado por las normativas que
componen el sistema internacional y nacional de derechos humanos.
Reconocer las conceptualizaciones y representaciones sociales en salud/salud mental de
manera acorde a la normativa vigente, atento a los estereotipos, prejuicios y estigmas que
atraviesan las polticas y prcticas de salud y sus traducciones en conductas inclusivas o
discriminatorias.
Reconocer la discapacidad como problemtica socio-sanitaria a partir del modelo social
establecido en la Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad y su Protocolo Facultativo e identificar los procedimientos institucionales
para garantizar el ejercicio de la capacidad jurdica de las personas con padecimiento
mental.

184

 Reconocer que el ejercicio profesional se haya enmarcado en las tres dimensiones

principales de la tica aplicada a la salud mental: los principios deontolgicos, la biotica y
la tica social.
Incorporar la perspectiva de gnero de manera transversal y desde un enfoque de derechos a
la prctica profesional.
Inclusin Social

Comprender que las prcticas en salud deben basarse en el respeto a la diversidad cultural y
la desnaturalizacin del etnocentrismo, as como los prejuicios y estereotipos asociados a
conductas de discriminacin, xenofobia y/o racismo.
Elaborar y utilizar herramientas que promuevan el empoderamiento colectivo y la
participacin comunitaria para el diagnstico y solucin de las problemticas de salud
mental de las comunidades, considerando las realidades territoriales y el saber popular.
Identificar problemticas especficas de los colectivos sociales vulnerados (niez y
adolescencia, adultos mayores, personas con discapacidad, personas del colectivo LGBTIQ,
personas en situacin de encierro, personas declaradas inimputables, personas expuestas a
situaciones de emergencias y catstrofes, etc.) desde el enfoque de derechos y con criterio
de equidad.
Comprender los aspectos polticos, legales e institucionales que rigen el sistema de
servicios de salud y las condiciones que contribuyen a garantizar la cobertura y la
accesibilidad a toda la poblacin, con especial nfasis en aquellos grupos histricamente
excluidos del sistema de salud (usuarios de drogas, personas en situacin de prostitucin,
personas del colectivo LGBTIQ, migrantes, entre otras).
Caracterizar y aplicar herramientas para intervenir en las problemticas especficas de salud
mental en los adultos mayores desde el enfoque de la promocin de la salud y la
participacin comunitaria.
Incorporar prcticas, estrategias y herramientas de intervencin en dispositivos sustitutivos
de las instituciones monovalentes.
Interdisciplina e Intersectorialidad

Integrar las perspectivas disciplinarias (histricas, socio-econmicas, culturales, biolgicas

y psicolgicas) para un abordaje integral de la salud mental y respetuoso de los derechos
humanos y sociales del hombre.
Comprender a la intersectorialidad como la modalidad de integracin entre el estado y la
Sociedad Civil que mejora los procesos de gestin y fortalecimiento de las Redes Sociales
en los procesos de inclusin social a partir del abordaje comunitario y territorial.
Conocer el marco normativo, las estructuras institucionales y los procedimientos y actores
que vinculan a la administracin de justicia y el sistema de salud-salud mental destinado a
incrementar especialmente la accesibilidad al sistema judicial de las personas con
discapacidad o padecimiento de salud mental.
Problematizar el tratamiento que los medios de comunicacin realizan sobre los temas de
salud mental y su impacto en los procesos de inclusin/exclusin social y de
estigmatizacin/desestigmatizacin.

185

 Analizar crticamente los mtodos de clasificacin diagnstica y la tensin existente entre

categoras englobantes/generales y la historia/contexto de las personas para promover
estrategias integrales y abordajes interdisciplinarios que eviten procesos de patologizacin y
medicalizacin generando instancias integrales que consideren la subjetividad.
Salud Pblica

Comprender a la salud/ salud mental desde una perspectiva de salud integral que incorpore
la promocin, prevencin y asistencia en los dispositivos clnicos y comunitarios.
Conocer herramientas actualizadas de gestin nacionales, jurisdiccionales y locales (planes,
programas, protocolos, normativas tcnicas, etc.) que orientan la implementacin de las
polticas pblicas de Salud Mental, regulan el ejercicio profesional y promueven la
sistematizacin de las prcticas institucionales.
Conocer los diferentes enfoques de la epidemiologa y reconocer la importancia que asume
el registro y anlisis de las situaciones individuales y colectivas (confeccin de historias,
anlisis de la situacin local de salud, etc.) para dimensionar adecuadamente la relevancia
de los fenmenos de salud a nivel poblacional, incluyendo las problemticas prevalentes,
emergentes y crticas (violencias, suicidios, consumos problemticos, entre otras).
Comprender los problemas y situaciones relevantes de salud-salud mental en el mbito
territorial de la Universidad y disear respuestas a travs de conocimientos y metodologas
de planificacin participativa, jerarquizando el anlisis junto a los actores locales.
Comprender los determinantes y/o condicionantes sociales relevantes de la salud mental
(biolgicos, psicolgicos, sociales y culturales) y la necesidad de intervenciones integrales
para su abordaje.
Comprender la necesaria integracin de las dimensiones clnica y comunitaria en las
prcticas de salud mental.
Conocer las diversas concepciones sobre adicciones, sus determinantes socio-histricos y
las pautas de consumo en la sociedad actual y aprehender recursos y estrategias de trabajo
en red para el abordaje integral de la problemtica.
Comprender que los problemas de salud mental en la infancia tiene una especificidad
propia que requiere de intervenciones oportunas, dispensadas desde el mbito comunitario,
que eviten la institucionalizacin y la medicalizacin.
Dichos ejes sern dialecticamente interpelados en funcin de los problemas que han sido
identificados en fase de elaboracin del Plan de Salud Mental del Ministerio de Salud:

La estigmatizacin y discriminacin de las poblaciones, ncleos y personas en situacin de

vulnerabilidad.
La red de Salud/Salud Mental es inadecuada, cuando no inexistente, a la modalidad de
abordaje que plantea la Ley Nacional de Salud Mental N 26.657 y su Decreto
Reglamentario N 603/2013.
Las adicciones y los consumos problemticos no se encuentran incluidos adecuadamente en
el campo de la Salud/Salud Mental.
La oferta de la red de servicios de Salud/Salud Mental no contempla la especificidad de la
problemtica en nios, nias y adolescentes, como tampoco en adultos mayores.

186

 La formacin y capacitacin continua en servicio de los recursos humanos en Salud/ Salud

Mental pertenecientes a los distintos sectores involucrados, no se adecua a Ley Nacional de
Salud Mental N 26.657 y su Decreto reglamentario N 603/2013, no asegurando
consecuentemente una respuesta de calidad.
Escaso desarrollo de la epidemiologa en Salud Mental.
Insuficiente desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluacin de la calidad de la atencin
de los servicios de Salud Mental y adicciones.
La investigacin en Salud/Salud Mental no est desarrollada adecuadamente para dar
respuesta de acuerdo a las necesidades de los servicios y sistemas de salud y a las demandas
de la poblacin, y a la Ley Nacional de Salud Mental N 26.657 y su Decreto Reglamentario
N 603/2013.
En el abordaje de emergencias y desastres no est contemplada adecuadamente la cobertura
en Salud Mental.

187

CENTRO DE PRCTICAS

Hay casi un consenso sobre la conveniencia de integrar saberes y experiencias (Morin, 1986;
Demo, 1997): sin embargo, pasar de esas recomendaciones a la prctica no ha sido una tarea
sencilla (Souza Campos, 2009; p. 93)

Las prcticas integrales no pueden concretarse sin un amplio y crtico dialogo con la sociedad,
sin la gestacin de nuevas formas de relacin que permitan que la sociedad no slo interpele a
la universidad sino que la construya (Tommasino, 2008: 3).

No resulta casual que ambos autores cuyas citas enmarcan este proyecto reconozcan en
Paulo Freire un maestro y que partan de su propuesta sobre la praxis, considerada como la reflexin
y accin del hombre sobre el mundo para transformarlo. La transformacin pasa a ser el eje central al
pensar la relacin entre teora y prctica en el marco de una universidad comprometida en el
desarrollo de polticas pblicas que garanticen el acceso a los derechos.

El Centro de Prcticas no constituye en s mismo una estructura nica sino que se propone
como una modalidad de trabajo. Se trata de una modalidad de trabajo que implica potenciar procesos
de construccin en espacios institucionales y comunitarios que posibilite recuperar acumulaciones
institucionales (centros de salud, escuelas, estrategias de atencin primaria, equipos
interdisciplinarios) y comunitarias (organizaciones comunitarias, vecinales, clubes). Por lo tanto no
tendr un formato institucional nico sino que se conformar en s mismo en una modalidad de
trabajo que adquirir diversos modos de organizacin institucional dependiendo de los espacios de
anclaje. De este modo desde los diversos espacios de anclaje se producirn proyectos particulares en
188

los que se incluirn diversos actores institucionales con objetivos especficos y las correspondientes
actividades a desarrollar.

El Centro de Prcticas se propone como un espacio para promover la refomulacin de las

actividades de formacin universitaria de grado y posgrado con intenciones de abordar
progresivamente tambin la investigacin y la extensin, en forma complementaria. Los contactos de
la universidad (a travs del desarrollo de prcticas) con instituciones con diversos grados de
organizacin (centros de salud, escuelas, vecinales, ongs, clubes) son numerosos y se han
desarrollado ininterrumpidamente desde la apertura democrtica, sin embargo esta permanencia no
ha posibilitado an su recuperacin en marcos de institucionalidad que posibiliten una continuidad
ms all de la realizacin de prcticas requeridas acadmicamente o de proyectos que en s mismos
siguen quedando aislados.

Este dispositivo de trabajo parte del anlisis de las acumulaciones de experiencias de los
diversos espacios de construccin y en el marco del pensamiento estratgico se propone propiciar
una intervencin de la universidad que acompae y potencie estas experiencias con recursos en
formacin de grado y posgrado. De este modo viabilizar el contacto de los alumnos y la realizacin
de prcticas de formacin al mismo tiempo que profundizar el compromiso de la universidad con
las problemticas y abordajes territoriales, con lo cual se conforma en un espacio de extensin de la
universidad que permitir recuperar lneas de investigacin existentes en la misma y/o agendar la
priorizacin de aquellas en vacancia.

Ser entonces la territorialidad (leda desde esos espacios de anclaje) una de las dimensiones
fundamentales para leer estas acumulaciones institucionales y comunitarias. Partiendo de la
importancia que adquiere la territorialidad como espacio de inscripcin social y en las actuales
condiciones de fragmentacin de los territorios se hace necesario no solo fortalecer el trabajo con las
instituciones y organizaciones barriales sino que este mismo proceso sea directriz en la construccin
de los saberes. Desde una estrategia que articula formacin-investigacin-extensin, la
territorializacin de los procesos requiere de la historizacin del territorio y de las prcticas. Esto
dar cuenta del surgimiento y desarrollo de distintos actores y del desarrollo de experiencias. La
territorializacin permite demarcar y recortar lo particular de estos procesos segn las acumulaciones
o los obstculos presentes, los modos de institucionalidad desarrollados, los recursos producidos y
reclamados, los conflictos visibilizados y las demandas construidas en esos procesos.

Por esto es que cada experiencia se plantea como particular, fundando nuevas singularidades
acordes al modo de construccin de problemas en el marco que los espacios de anclaje posibilitan
y/o dificultan.

189

Las diversas prcticas en estos espacios que tienen referencia en la universidad ya sea
porque se plantean como necesarias para la formacin o porque tengan como objetivo la extensin
(Proyectos de Extensin y Voluntariado Universitario) y/o la investigacin o el desarrollo de
experiencias en el marco del movimiento estudiantil, plantean algunas debilidades: la escasa
institucionalidad, la falta de continuidad (Toni, 2014) y la escasa produccin acerca de esas
experiencias que permita hacer de las mismas espacios compartidos de produccin de saber.

Los distintos centros de prcticas tendrn su propio Plan de Trabajo en funcin del
diagnstico institucional-comunitario que se realice en el espacio de anclaje del mismo. Esto
posibilitar establecer los objetivos especficos de cada uno de ellos, la modalidad de trabajo y los
referentes de los diversos espacios de trabajo que se planteen.

Sern integrantes de los distintos Centros de Prcticas:

-docentes de la Facultad de Psicologa

-docentes de otras unidades acadmicas con las que se planifica en forma conjunta las actividades a
realizar
-estudiantes
-profesionales que se desempean en los espacios de anclaje: Psiclogos, Mdicos, Trabajadores
Sociales, Antroplogos, Docentes
-integrantes de Ongs, espacios y organizaciones comunitarias

La participacin de las diversas unidades acadmicas pertenecientes a la UNR se realizar a

travs de la firma de Actas Compromiso entre las Carreras de grado y posgrado. En cuanto a las Ong
y organizaciones comunitarias se realizarn los convenios pertinentes.

El objetivo general del proyecto ser promover desde este espacio de la Universidad Pblica
compromisos de transformacin de prcticas para coadyuvar en la accesibilidad y equidad de la
poblacin en su derecho a la salud

En lo especfico en cambio, se intentar:

190

1.
Producir un marco de institucionalidad para un conjunto de prcticas que ponen en contacto
la universidad con instituciones con diversos grados de organizacin (centros de salud, escuelas,
vecinales, ong, clubes).
2.
Potenciar procesos de construccin en espacios institucionales y comunitarios que
posibiliten recuperar acumulaciones institucionales (centros de salud, escuelas, estrategias de
atencin primaria, equipos interdisciplinarios) y comunitarias (organizaciones comunitarias,
vecinales, clubes).
3.
Viabilizar el contacto de los alumnos y la realizacin de prcticas de formacin
profundizando el compromiso de la universidad con las problemticas y abordajes territoriales
4.
Propiciar el desarrollo de prcticas fundamentadas y direccionadas desde el paradigma de
derecho enmarcado en la Ley Nacional de Salud Mental
5.
Propiciar tareas de extensin de la universidad y recuperar lneas de investigacin existentes
en la misma y/o agendar la priorizacin de aquellas en vacancia.
6.
Propiciar condiciones para la produccin de colectivos que logren un anlisis de sus propios
procesos de prcticas.
El trabajo en torno a un objeto en comn, desde construcciones disciplinares diferentes debe
permitirnos trabajar en torno a las contradicciones, los conflictos del saber y los intereses de los
sujetos concretos que de alguna manera obstaculizan el trabajo en torno a una problemtica
necesariamente construida a partir de la discusin e intercambio. A su vez, la construccin de
proyectos colectivos y la produccin de nuevas instituciones nos implica hablar de productos
(bienes o servicios) pero tambin de nuevos diseos organizacionales, la invencin de otro modo de
gobernar, de interactuar, y de trabajar. La institucin de una obra colectiva.

Por lo tanto, con este proyecto se tratar de promover la constitucin de colectivos

organizados, lo que designa a aquellos agrupamientos que tienen como objetivo y como tarea la
produccin de algn bien de servicio y que en alguna medida, consiguen analizar y deliberar sobre
su trabajo. Haremos referencia adems, a aquellos agrupamientos humanos articulados con alguna
finalidad productiva, con objetivos a ser cumplidos y con tareas ms o menos explcitas, que en un
marco de co-gestin, pueden lidiar tanto con la produccin de bienes y servicios, como con su propia
constitucin.

Sern metas de este proyecto:

1. Institucionalizar todos aquellos Centros de Prcticas en la ciudad de Rosario que informalmente
ya estn constitudos como tales, con los que la Universidad Nacional de Rosario ya dialoga, y que
operan con la modalidad propuesta: interdisciplinaria, intersectorial, en red, como colectivo
organizado(Barrio: Avellaneda Oeste, Centro de Salud Provincial n 13 - Fonavi).
2.Evaluar y modelizar estas experiencias para transferirlas a otros espacios territoriales.

191

Los conceptos considerados clave para el desarrollo son los de: Sistematizacin de la
Experiencia y Mtodo Paideia que adoptaremos en su metodologa.

La cultura sistematizadora, propia del contexto latinoamericano, surge de la necesidad de

ratificar y rectificar las prcticas. Es producto de las fermentales experiencias de trabajo con los
sectores populares que se desarrollan a lo largo y ancho del continente de la mano de la teologa de
la liberacin y de la educacin popular principalmente desde mediados del siglo XX.

En primer lugar se trata de potenciar la capacidad de reflexionar sobre la prctica, poner en

interrogacin la propia experiencia revisando al mismo tiempo el carcter de trabajo vivo que las
mismas tienen y la acumulacin de trabajo (terico-tcnico) que estas implican. Ni el dogmatismo de
las teoras ni la negacin de lo que las mismas nos aportan como caja de herramientas y como
construcciones histrico-sociales.

Una primera tendencia conceptual a la sistematizacin pone el acento en la reconstruccin

ordenada de la experiencia. Otra corriente plantea que la reconstruccin de la experiencia no basta,
que la sistematizacin debe ser un ejercicio de conceptualizacin que pueda dar coherencia a la
prctica. Asimismo encontramos una tercera tendencia que enfatiza el objetivo de la produccin de
conocimiento como especificidad de la sistematizacin, basndose en el principio dialctico de la
educacin popular: se trata de partir de la prctica para contrastarla con las referencias tericas y,
mediante la revisin crtica, ser capaz de modificar la prctica y transformar la teora.

Creemos que el concepto Mtodo Paideia de Gaston Wagner de Souza Campos resulta
absolutamente complementario y hasta solidario con la sistematizacin de la experiencia. En el
marco del pensamiento acerca de los procesos de trabajo plantea, siguiendo a Marx, que en el
capitalismo los productos de los procesos de trabajo (bienes o servicios) tienen un doble valor: de
uso y de cambio. El primero expresa la utilidad del productoesos productos, potencialmente
atiendan necesidades sociales potencialmente tiles, supuestamente capaces de atender
necesidades sociales. Diferencia sutil, pero importante. El valor de cambio garantiza que los
productos circulen como mercancas.

Subrayando precisamente ese potencialmente remarca una maniobra ideolgica que

propone como equivalentes productos/prcticas y las necesidades sociales. Una maniobra que le
interesa al mercado y a las instituciones que administran prcticas sociales esto no impide que, a
travs de una reflexin crtica, se consiga hacer este tipo de anlisis, separando los bienes o servicios
con valor de uso potencial de las necesidades que se pretende atender.

192

El mtodo Paideia se propone enfatizar esta diferencia sutil, ampliando las posibilidades de
anlisis de los colectivos. Examinar con mirada crtica todas las polticas, proyectos, programas,
modelos, prcticas sociales y productos, considerndolos meros medios para el atendimiento de
necesidades sociales. Repetir siempre la pregunta: qu valores de uso estn siendo producidos en tal
o cual proceso? Qu necesidades atienden? Y a partir del anlisis de estos puntos, autorizar a los
colectivos a reconstruir las organizaciones y los procesos productivos.

El mtodo Paideia se propone construir un puente entre una perspectiva crtica antitaylor y
otra de reconstruccin de los modos de hacer poltica, gestin y construccin de sujetos (Souza
Campos, GW ,2009).

De este modo, como plantebamos ms arriba, no slo se produce un anlisis de las polticas,
de la gestin y de las planificaciones, sino que posibilita revisar las prcticas, los modos de producir
institucionalidad y tambin la propia produccin de sujetos y organizaciones y la posibilidad de
actuar con algn grado de autonoma.

Este recorrido quizs nos acerca a lo que Benasayag plantea como Laboratorio Social
Los Laboratorios Sociales son dispositivos sociales que a partir de experiencias locales
vinculadas a problemticas diversas, se constituyen en "unidades de investigacin-accin" Su
objetivo es recoger saberes populares que permiten comprender las complejidades de la realidad que
los aqueja y encontrar las estrategias de resolucin que los libre de sentimientos de impotencia y
tristeza.

Nos interesa rescatar que se trata de dispositivos que posibilitaran el desarrollo de prcticas
(con sus correspondientes cajas de herramientas) con un eje de anlisis poltico-tico, al modo en
que lo plantea el colectivo de la Universidad Estadual de Cear:

El ejercicio de nuestra prctica nos lleva a identificar el Laboratorio Social como dispositivo
tico poltico, en la medida que no se restringe a la creacin de intervenciones eminentemente
tcnicas, ms se fundamentan en una lectura crtica de la realidad y en la posibilidad de implicacin
de cada sujeto invitado a interrogarse sobre situaciones que le afectan y sobre las condiciones
objetivas y subjetivas de su sufrimiento..

Como nos resulta claro que el proyecto, en su ideacin y localizacin, afrontar los desafos
curriculares de la formacin de los profesionales que la misma ley seala como actores principales,

193

ser necesario abrir un intercambio con distintas facultades y por lo tanto, una revista cientfica le
resultar imprescindible como instrumento para promover las condiciones de produccin de
iniciativas que:

propongan ideas innovadoras en su contexto y que partan del inters manifiesto o latente de
las organizaciones sociales o grupos de la comunidad territorial en las que nacen y a las que se
dirigen,

que generen un impacto en trminos de mejoras en las condiciones de vida de las personas
en las esferas temticas propuestas en las definiciones de salud mental que se vayan construyendo,

que impliquen una asociacin para su desarrollo con otros actores sociales, que tengan
garantas de continuidad (econmica, organizativa y tcnicamente) a largo plazo o hasta que se
mejoren o reemplacen por otra,

que participen todos los posibles implicados, en la medida de sus posibilidades, en su diseo,
implantacin y evaluacin y que las asuman, se apropien de ellas,

que conlleven la posibilidad de intercambio y rplica de experiencias,

que supongan una sistematizacin que permita replicar la experiencia,

que demuestren potencialidad de construccin de trabajo en red.

La revista que nos proponemos crear no abandonar, es ms, abrazar los principios
declarados en su manifiesto:

Tensin
Teora-Prctica
Universidad-Servicios
Disciplina-Interdisciplina
Enfoque
Derechos
Inclusin Social
Interdisciplinariedad
Intersectorialidad
Salud Pblica

Tendremos en cuenta adems, que el mundo de las revistas cientficas, ha cambiado en los
ltimos aos:

Formato digital

Nuevas formas de gestin

Nuevos derechos de autor

Nuevas tipologas de documentos cientficos

Nuevas herramientas de evaluacin

Nuevos rankings-scholar metrics

194

Altmetrics

son solo algunos de los elementos que hemos considerado en la ideacin de la revista que iremos
detallando y fundamentando en los distintos editoriales de los distintos nmeros que publicaremos.
Para la comunicacin institucional inmediata en cambio, ya circulan los Boletines del Centro
de Prcticas que se editan peridicamente.

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195

196

Resumen

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

197

Introduccin
Comparado con el resto de los pases latinoamericanos, Argentina se ha caracterizado
histricamente por tener partidos polticos fuertes, y reglas electorales que dan centralidad a los
partidos por sobre los candidatos (Lodola, 2009; Kikuchi y Lodola, 2014: 74). Los diputados
nacionales son electos a travs de listas partidarias cerradas y bloqueadas, lo que los incentiva a
continuar sus carreas polticas fuertemente vinculados al partido, y a comportarse disciplinadamente
(Jones, 2002). En su estudio del comportamiento de los diputados entre 1989 y 1995, Jones (2002)
sostiene que los pocos indisciplinados, sabiendo que sern expulsados del partido, suelen
defeccionar, aunque luego presentan dificultades para continuar con sus carreras. En los ocho aos
transcurridos entre los perodos legislativos 111 y 118 (1993-2000), slo catorce diputados
nacionales decidieron realizar transfuguismo legislativo (es decir, un cambio de bloque que supone
una ruptura poltica con el bloque anterior). Sin embargo, esa misma cifra fue alcanzada slo en el
ao legislativo siguiente.
La crisis que se desat en el ao 2001 puede ser interpretada como el punto de partida de un ciclo
de transfuguismo con magnitudes considerables, que se extiende hasta nuestros das. En los ocho
aos siguientes, entre 2001 y 2009, el nmero de diputados nacionales trnsfugas se elev a 175.
Por lo tanto, resulta necesario analizar en profundidad la mayor fluidez que se constat entre los
bloques legislativos a partir de la crisis de 2001, y sobre todo durante el kirchnerismo (2003-2015)
(Jones y Micozzi, 2011). Para ello, en primer lugar, debemos definir al transfuguismo legislativo y
brindar una operacionalizacin adecuada para el caso argentino, caracterizado por una creciente
desinstitucionalizacin del sistema de partidos (Toppi, 2013). Luego, sobre esa propuesta
metodolgica, presentamos estadsticas descriptivas sobre el transfuguismo en la Cmara de
Diputados de Argentina para el perodo 1993-2013, que nos permitirn en primer lugar dimensionar
el fenmeno, para luego abordar preguntas como: en qu aos y perodos legislativos el
transfuguismo fue ms usual, qu partidos lo han sufrido ms y cules fueron los ms beneficiados,
y cules son los patrones comunes o tendencias que pueden identificarse a lo largo de los veinte
aos estudiados. Brindar respuestas a estar preguntas es el objetivo del presente artculo, el primero
en estudiar sistemticamente al transfuguismo en Argentina.
En trminos generales, el transfuguismo legislativo es relevante para un estudio sistematizado por
sus implicancias sobre factores polticos claves como la representacin (Percola y Linares, 2013),
la rendicin de cuentas vertical (Heller y Mershon, 2009), la estabilidad de los sistemas de partidos
legislativos (Mershon y Shvetsova, 2013a, 2013b) y sobre todo la gobernabilidad, ya que tiene el
potencial de cambiar las composiciones originales de las coaliciones legislativas y alterar la
naturaleza de las negociaciones en el congreso (OBrien y Shomer, 2013). En particular, este
trabajo es relevante empricamente porque aborda el caso argentino, desestimado hasta el momento
por ser tradicionalmente un pas con partidos cohesionados y estables. Adems, se analiza un
perodo lo suficientemente extenso como para marcar patrones y tendencias de mediano plazo.

Revisin de la literatura
El transfuguismo es un fenmeno poltico que ha sido definido como la situacin que ocurre
cuando un miembro de un partido se separa de la agrupacin poltica a la que pertenece y se une a
un partido poltico diferente, no importando las razones argumentadas para su separacin (Mack y
Arrivillaga, 2005: 7). Ms especficamente, el transfuguismo legislativo ocurre cuando el legislador,

198

individualmente o en grupo, se separa del bloque parlamentario al que pertenece y se integra a otro
bloque o crea uno nuevo.
Como hemos sealado, el transfuguismo produce diversas consecuencias sobre el sistema poltico,
sobre todo con respecto a la estabilidad de las coaliciones y su impacto sobre la gobernabilidad. Sin
embargo, como seala Desposato (2006), el transfuguismo es una de las pocas cuestiones del
sistema de partidos que suele ser pasada por alto. No obstante, sobre todo en la ltima dcada, han
aumentado las contribuciones en diversas latitudes: EE. UU. (Rickards, 2004; Nokken, 2005;
Yoshinaka, 2005), Espaa (Santolaya Machetti y otros, 2009), Italia (Di Virgilio y otros, 2012;
Pinto, 2015), Europa Oriental (Thames, 2007, Slomczynski y otros, 2008; McMenamin y Gwiazda,
2011), Japn (Kato y Kannon, 2008; Mershon, 2008), y Amrica Latina (Benito Snchez, 2010),
donde se destacan los estudios sobre Brasil (Desposato, 2005, 2006; Cunow, 2010) y Guatemala
(Fortin, 2010; Mack y Arrivillaga, 2005).
En la ciencia poltica hispanoamericana el transfuguismo legislativo es un trmino que ha cobrado
notoriedad recientemente, aunque por lo general desde un abordaje normativo. Estos trabajos ubican
al transfuguismo como variable independiente, y evalan su impacto negativo sobre otras variables
del sistema poltico, especialmente el vnculo de representacin entre ciudadanos y partidos
(Rodrguez Blanco, 2008; Vilamala, 2011; Percola y Linares, 2013). Sin embargo, recientemente
tambin ha sido entendido como una decisin estratgica del legislador orientada a maximizar su
funcin de utilidad, donde el representante ambicioso hace un balance entre su capital, los recursos
que recibe del partido poltico, los costos de asociacin y los costos de transaccin (Fortin, 2010).
Desde el enfoque de la eleccin racional, William Heller y Carol Mershon (2009: 537) asocian el
transfuguismo con la disciplina partidaria. Dentro del modelo, los legisladores son ambiciosos ya
que buscan los medios ms rentables para la consecucin de sus objetivos, y la disciplina partidaria
es un bien muy valorado por los partidos polticos. Por ende, las bancadas ofrecen una cantidad de
recursos al legislador con el objetivo de recibir disciplina; el congresista est dispuesto a sobreponer
los intereses del grupo a los propios dependiendo de lo que obtenga del partido. As, el diputado
decide o no transfugar luego de evaluar los bienes del partido y el nivel de adhesin que busca
imponer sobre l. Este enfoque, que analiza el transfuguismo desde las motivaciones de los
legisladores, constituye una de las dos ramas principales de la agenda de investigacin. La otra
rama busca los determinantes del transfuguismo en las disposiciones institucionales, tales como el
tipo de rgimen, las caractersticas de los partidos y del sistema de partidos, los sistemas electorales
y el proceso de seleccin de candidatos, las caractersticas de los distritos de cada legislador, y las
reglas internas del Congreso (OBrien y Shomer, 2013).
A pesar de esta creciente literatura sobre el tema, no existen estudios empricos sobre el caso
argentino, principalmente porque an suele asociarse a un sistema de partidos estable y su sistema
electoral est centrado en los partidos ms que en los candidatos.

Transfuguismo: conceptualizacin y medicin

El transfuguismo es un trmino que ha adoptado un significado poltico creciente en las ltimas
dcadas. De hecho, el diccionario de la Real Academia Espaola, lo define como aquella actitud y
comportamiento de quien se convierte en trnsfuga, especialmente en la vida poltica. Y el trmino
trnsfuga, en sentido poltico, lo aplica a aquella persona que pasa de un partido a otro (Percola y

199

Linares, 2013: 251). Esta sera la acepcin amplia del concepto transfuguismo poltico. En el
habla inglesa equivale al trmino party-switching, definido como cualquier cambio registrado en
la afiliacin partidaria de parte de un poltico que mantiene o compite por un cargo electivo (Heller
y Mershon, 2009:8). Luego, descendiendo en la escala de abstraccin, distinguimos dos tipos de
transfuguismo poltico: electoral y legislativo. El primero remite a dirigentes que cambian de
partido poltico de una eleccin a otra, pero en principio no implica cambios partidarios durante su
mandato (Ros Vega, 2009). En cambio, el transfuguismo legislativo (en la literatura anglosajona,
legislative party switching o floor-crossing), refiere al legislador que, individualmente o en
grupo, abandona el bloque al que pertenece para sumarse a otro, crear uno nuevo o bien declararse
independiente (Vargas y Petri, 2013: 123). Queda claro que la decisin es del legislador, por lo que
se excluyen los casos donde el bloque decide expulsar a uno de sus miembros, ms all del destino
de ste.

Transfuguismo
poltico
Transfuguismo
Electoral

Transfuguismo
Legislativo

El transfuguismo legislativo no debe ser confundido con la disciplina partidaria o legislativa, ms

all de que sta puede ser un antecedente o detonante del transfuguismo (Heller y Mershon, 2009).
Mientras la disciplina partidaria mide la cohesin en las votaciones dentro de un mismo bloque, el
transfuguismo implica la ruptura con el bloque y el cambio hacia otro. Un legislador puede ser
indisciplinado, pero permanecer siempre en el mismo bloque (aunque en tal caso, lo ms probable
es que sea expulsado del mismo). No obstante, el transfuguismo puede encontrar antecedentes en
legisladores indisciplinados que finalmente deciden abandonar el bloque.
Sin embargo, la definicin de transfuguismo utilizada por gran parte de la literatura no podra
aplicarse directamente a un caso de sistema de partidos legislativo con etiquetas tan fluidas como
Argentina. Es decir, en la Cmara de Diputados un cambio de bloque no siempre implica
transfuguismo. Muchas veces cuando un legislador cambia de bloque, simplemente se trata de un
cambio de nombre o de la conformacin de una alianza legislativa con bloques afines bajo una
nueva etiqueta. Entonces, es necesario desarrollar un concepto sistematizado que agregue atributos
para poder diferenciar al transfuguismo legislativo sustantivo del estrictamente formal.
Tomando aportes de la literatura, pero tambin considerando las particularidades de sistemas
polticos poco institucionalizados (como el caso de la Argentina reciente), pasamos a definir el
concepto sistematizado de transfuguismo que se utilizar en este artculo. Para ello, siguiendo a
Goertz (2006), en primer lugar, determinamos la estructura del concepto. Bsicamente se puede
distinguir entre dos tipos extremos: parecidos de familia (donde cada dimensin es suficiente y no
hay condiciones necesarias), y condiciones necesarias y suficientes (donde cada dimensin es
necesaria y conjuntamente son suficientes). Nuestro concepto sistematizado de transfuguismo
legislativo sustantivo o en sentido estricto, se acerca ms al segundo tipo. Este refiere a aquel

200

legislador cuyo cambio de bloque parlamentario implica una disociacin o ruptura poltica con
respecto al bloque anterior. En otras palabras, el trnsfuga legislativo en trminos sustantivos es
aquel que, por su propia voluntad, rompe polticamente con su ubicacin parlamentaria anterior y
pasa a ser parte de otro bloque (preexistente o nuevo) o no integra ningn bloque y se mantiene
como independiente. Asimismo, la ruptura implica que el cambio de bloque no fue producto de una
accin de coordinacin entre partidos (Pinto, 2015: 5).
Existen entonces dos dimensiones constitutivas. De acuerdo a la definicin dada, el cambio de
bloque es una condicin necesaria pero no suficiente, ya que para tratarse de un caso de
transfuguismo legislativo sustantivo debemos agregar ruptura poltica con el bloque anterior o de
origen. Ambas son condiciones necesarias que conjuntamente son suficientes (Goertz, 2006).
El siguiente grfico desagrega las dimensiones, subdimensiones, e indicadores de nuestro concepto
sistematizado, y luego desarrollaremos brevemente las codificaciones en cada caso.

Concepto
sistematizado

Transfuguismo
legislativo
sustantivo

Dimensiones

Subdimensiones

Cambio
de bloque

Diferentes
bloques de
origen y
destino

Ruptura
poltica

Conflictividad
en salida del
bloque

Indicadores

Bloque originario
del legislador
Bloque de destino
del legislador
Subsistencia
bloque de
orgen
Conflicto en
prensa

La dimensin de cambio de bloque es la ms sencilla, ya que es dicotmica. Registra simplemente

si existi o no un cambio de bloque, por lo que sus indicadores son el bloque de origen y el de
destino del legislador para un determinado perodo. Estos datos son recabados de las votaciones
nominales oficiales de la HCDN76. Cuando estos indicadores arrojan diferentes resultados se
cumple la condicin de cambio de bloque.
La segunda dimensin que agregamos al concepto sistematizado, refiere a la existencia de ruptura o
disociacin poltica con el bloque de orgen, que puede estar presente o no. Para ello, en primer
lugar tomamos como indicador la subsistencia del bloque de origen del legislador. Los casos en que
el bloque de orgen dej de existir generalmente refieren a meros cambios de nombre del bloque o a
76

Se utiliz la base de datos de Dcada Votada, disponible en: http://www.decadavotada.com.ar/indexd.html

201

coaliciones electorales que se tradujeron en parlamentarias pero que fueron disueltas, ya sea para
dar total autonoma a los partidos integrantes para que formen nuevos bloques separados o para una
coordinacin ms flexible a travs de un interbloque. Entonces, en los casos en que el bloque de
orgen sigui existiendo suponemos ruptura poltica. Sin embargo, la desaparicin del bloque no
descarta la posibilidad de ruptura poltica y, por ende, de transfuguismo sustantivo. Por ejemplo,
puede existir un bloque de un solo integrante que haya sido electo por un partido opositor y que se
haya comportado en la Cmara como tal durante un tiempo, hasta que el legislador unilateralmente
decide pasarse al bloque oficialista; en tal caso, el bloque de origen no subsistir Entonces, en el
caso que exista cambio de bloque pero el bloque de origen dej de existir, sometemos el caso a un
segundo indicador de ruptura poltica: si exite evidencias de conflicto en la prensa.
Especficamente, si existen declaraciones que evidencien conflicto entre el legislador y su bloque
anterior al producirse el cambio de bloque, en cualquier direccin. De ser as, la dimensin de
ruptur ser positiva, constituyendo transfuguismo legislativo sustantivo o en sentido estricto.
Pero la sistematizacin conceptual no puede basarse slo en el polo positivo, sino que tambin debe
definir el polo negativo del espectro, el opuesto del concepto central (Goertz, 2006: 30); en este
caso, lo que el transfuguismo no es. Entonces, definimos como polo negativo del concepto a la
lealtad legislativa77, es decir, que el legislador comience y termine su mandato en el mismo bloque
(King y Benjamin, 1986). Si entendemos que entre los polos conceptuales siempre puede haber un
continuo, entre ellos encontramos la zona gris (Goertz, 2006: 35), que en este caso refiere a
abandonos de bloque slo en trminos formales, es decir, cuando se cumple la dimensin cambio
de bloque, pero no se cumple la condicin ruptura poltica. Por ejemplo, cambios de nombres de
bloque o movimientos para conformar nuevos bloques con aliados, pero sin ruptura con el bloque
anterior. Yendo a un caso real, segn los registros de votaciones nominales en el ao 2013 el
diputado Sabbatella pas del bloque Nuevo Encuentro (que dej de existir) al Frente Nuevo
Encuentro; en 2011 Elisa Carri pas del bloque Coalicin Cvica (que dej de existir) al de
Coalicin Cvica-Ari; obviamente se trata slo de un cambio de nombre del bloque y no de casos
de transfuguismo legislativo. Un ejemplo ms sutil encontramos al observar en el ao 2009 que el
diputado Alcuaz pas del bloque Coalicin Cvica-Ari-Gen-UPT (que desapareci al disolverse el
acuerdo interpartidario) al bloque Gen, su partido de origen. Sin embargo, este cambio no
constituye un acto de transfuguismo legislativo en sentido estricto, sino simplemente una divisin
del bloque que expresaba la coalicin original, cuyas partes incluso pueden seguir vinculadas a
travs de un interbloque. Por situaciones como estas, el concepto de fondo transfuguismo
legislativo (que contempla cualquier cambio de bloque) es todava demasiado amplio y puede
implicar casos positivos slo en un sentido formal. A continuacin, presentamos de forma
esquemtica la estructura del concepto:

77

Utilizamos aqu el trmino lealtad, siguiendo a King y Benjamin (1986), para referirnos exclusivamente a
la estabilidad en la identificacin partidaria de un diputado, ms all de cul sea su nivel de disciplina
legislativa.

202

Polo negativo

Polo positivo

Lealtad legislativa

Transfuguismo legislativo
formal

Transfuguismo legislativo
sustantivo

X Cambio de bloque
X Ruptura poltica

Cambio de bloque
X Ruptura poltica

Cambio de bloque
Ruptura poltica

Esta conceptualizacin resulta til y supera algunos problemas que tienen otras definiciones del
fenmeno. En primer lugar, una parte de la literatura sostiene una definicin mnima y
unidimensional del transfuguismo, simplemente como el comportamiento de un legislador que
cambia de bloque (Vargas y Petri, 2013) o de partido (Mack y Arrivillaga, 2005). Una definicin de
este tipo resulta adecuada para asambleas con cierta estabilidad en las etiquetas de los bloques, pero
en el caso argentino, donde las etiquetas son cambiantes, el hecho de que un legislador cambie de
bloque no necesariamente implica un caso de transfuguismo. Por eso, nuestro concepto
sistematizado evita tratar como transfuguismo legislativo simples cambios de nombre de bloques.
En segundo lugar, al remitirse a la ruptura poltica con el bloque anterior, el estudio se mantiene en
el mbito legislativo, evitando el sinuoso camino de rastrear el partido o alianza (e incluso la
plataforma programtica) que le permiti al legislador acceder al cargo, como implican las
definiciones de transfuguismo a partir de la comparacin del comportamiento legislativo con el
acceso electoral (Toms Malln, 2004). Entendemos que, en el caso de Argentina, con alianzas
mltiples y cruzadas en cada distrito (Clerici y Scherlis, 2014), se aleja de la realidad pretender que
los diputados electos por una misma lista conformen un mismo bloque en la cmara. Adems, este
tipo de definiciones lleva a la discusin normativa sobre el mandato y el vnculo de representacin
(Percola y Linares, 2013), que se halla por fuera del objetivo de nuestra investigacin. Vale resaltar
que aqu dejamos de lado todo enfoque valorativo o normativo del fenmeno, que abarca gran parte
de la literatura regional sobre el tema, como aquellos estudios que asocian al transfuguismo
directamente con la traicin poltica (Vilamala, 2011).

El transfuguismo en Argentina: Cmara de Diputados, 1993-2013

Marco normativo
El reglamento interno de la Cmara de Diputados, en el artculo 55, establece que Los grupos de
tres o ms diputados podrn organizarse en bloques de acuerdo con sus afinidades polticas. Cuando
un partido poltico existente con anterioridad a la eleccin de los diputados tenga slo uno o dos
diputados en la Cmara, podrn ellos asimismo actuar como bloque.. En trminos administrativos,
203

cada bloque cuenta con un personal, nombrado de forma transitoria por el mismo bloque, y
sostenido por el presupuesto de la Cmara. La estructura administrativa del bloque est compuesta
por un secretario parlamentario, un secretario administrativo y otros empleados, asignados en
proporcin a la cantidad de legisladores de cada bloque (Alonso, 2006: 145).
Yendo al tema que nos interesa, si existe un bloque de diez diputados pero tres de ellos deciden
transfugar y formar un nuevo bloque, segn el reglamento de la cmara les corresponder el
personal administrativo enumerado arriba, adems de una oficina donde el bloque funcionar
formalmente. As, con un costo relativamente bajo (sobre todo a partir de la desinstitucionalizacin
del sistema de partidos y la consecuente prdida de valor de las etiquetas partidarias), un pequeo
grupo de diputados puede hacerse de recursos extra para desarrollar sus carreras. Ms all de los
recursos econmicos que incentivan la creacin de nuevos bloques, tambin hay incentivos
polticos: contar con un bloque propio da mayor visibilidad, mayor participacin en las sesiones
plenarias y otorga un lugar en la Comisin de Labor Parlamentaria, clave para definir los rdenes
del da del pleno.
Pero adems, en la prctica, diputados que deciden transfugar individualmente, tambin logran
conformar nuevos bloques, en este caso unipersonales o monobloques. Por ejemplo, hoy en la
Cmara existen 37 bloques, de los cuales 18 son monobloques. Por este motivo, entre otros, el
nmero de partidos legislativos surgido de las elecciones comienza a distorsionarse una vez que se
pone en funcionamiento la Cmara.
Obviamente, cuando se producen actos de transfuguismo, los bloques perjudicados han recurrido a
la justicia para recuperar sus bancas. Sin embargo, las presentaciones hechas contra los diputados
trnsfugas no han prosperado, ya que la jurisprudencia ha seguido la doctrina clsica del mandato
representativo, por la cual las bancas corresponden a los diputados en vez de a los partidos (Percola
y Linares, 2013: 261). El caso ms resonante fue el del diputado Eduardo Lorenzo Borocot,
electo en el ao 2005 por el partido opositor Pro, pero que en la primera sesin conform un
monobloque independiente, que en la prctica funcion como fuerte aliado del oficialismo. Antes
de asumir su banca, Borocot se haba reunido con el jefe de gabinete y el propio presidente Nstor
Kirchner en la Casa Rosada, donde en conferencia de prensa expres: voy a sumarme a todas las
ideas de la marcha de este gobierno (La Nacin, 09/11/2015). Segn trascendidos, Borocot haba
negociado su paso al oficialismo a cambio de la presidencia de la comisin de Salud y una direccin
nacional para su hijo (La Nacin, 20/11/2005). La repercusin y penalizacin social fue enorme, al
punto que en Argentina el trmino borocotear comenz a utilizarse como sinnimo de
transfuguismo. Tras el escndalo, Borocot no fue elegido en la presidencia de la comisin de Salud
y no volvi a desempear cargos pblicos luego de cumplir su mandato 2005-2009.
Para impedir estos actos de transfuguismo que atentan contra la estabilidad de los bloques
legislativos, muchos pases alrededor del mundo, pero especialmente las nuevas democracias y
semi-democracias, han adoptado regulaciones que restringen el margen de accin de los
legisladores (Janda, 2009). Asimismo, varios pases latinoamericanos contemplan regulaciones
contra el transfuguismo, incluso en sus constituciones. Cunow (2010) encuentra que en Brasil la ley
de fidelidad partidaria contra el transfuguismo tuvo un impacto positivo sobre la fortaleza de los
bloques legislativos.

204

Anlisis de datos
En esta seccin, en base a la propuesta de medicin explicada, presentamos datos de transfuguismo
en la Cmara de Diputados de la Nacin para el perodo 1993-2013. Para ello, hemos tomado como
unidad de anlisis a cada legislador-ao para comprobar el cumplimiento o no de las dos
dimensiones del transfuguismo sustantivo (a saber, cambio de bloque y ruptura poltica con el
bloque de anterior).
Una primera forma de presentar los resultados es agrupar los casos por ao legislativo. En este
trabajo cada ao legislativo comienza el 5 de diciembre y culmina el 4 de diciembre del ao
siguiente, ya que esta fecha es la establecida para la jura de diputados nacionales en cada recambio.
Es decir, que por ejemplo el ao 1993 comienza el 5 de diciembre de 1992 y finaliza el 4 de
diciembre de 1993. De lo contrario, si tomramos el ao calendario, la comparacin entre aos no
sera igualitaria ya que los aos con renovacin legislativa contaran con los 257 diputados del
perodo ms los 128/9 que se incorporan en el recambio el 5 de diciembre; mientras que aos sin
renovacin contaran slo con 257 diputados, reduciendo la probabilidad de transfuguismo. Hecha
la aclaracin, el siguiente grfico presenta la evolucin de casos de transfuguismo durante el
perodo estudiado.
Casos de transfuguismo en la Cmara de Diputados por ao legislativo, 1993-2013.
45
40
35

Diputados

30
25
20
15
10
5
0

Fuente: Elaboracin propia en base a actas de votaciones de la Cmara de Diputados.

El grfico muestra un nivel bastante bajo de transfuguismo entre el ao 1993 y 2000, con un pico en
1994, ao de la Convencin Constituyente. Este perodo abarca desde finales del primer mandato de
Menem (1989-1995) y todo su segundo mandato (1995-1999), hasta el primer ao de De la Ra.
Durante 1993 no hubo ningn caso de transfuguismo, pero en 1994 se salt a 7 casos. Estos

205

tuvieron que ver en gran parte con dos partidos nuevos que aspiraron a terciar entre el PJ y la UCR:
el MODIN y PAIS. Cuatro diputados pasaron del bloque Justicialista a PAIS, un partido que surgi
ese mismo ao, encabezado por Jos Octavio Bordn, quien haba sido recientemente gobernador
de Mendoza por el Justicialismo, pero se alej del oficialismo por estar en contra de la posibilidad
de reeleccin del presidente Menem. De las cuatro incorporaciones, dos eran diputadas por
Mendoza. Por el otro lado, el MODIN que haba logrado aparecer como tercer partido en las
elecciones legislativas de 1993, al ao siguiente perdi dos diputados por la provincia de Buenos
Aires; uno se sum a PAIS y otro conform un monobloque (MODIN Azul y Blanco). El motivo de
la desercin se encuentra en el nivel subnacional. El gobernador de Buenos Aires, Eduardo
Duhalde, siguiendo al presidente Menem, logr en 1994 la convocatoria a una convencin
constituyente que permitiera su reeleccin. El MODIN se opuso desde un principio, trabajando en
la convencin junto al bloque de la UCR. Sin embargo, al poco tiempo el lder del partido, Aldo
Rico, negoci personalmente el apoyo a la reforma con el gobernado Duhalde, lo que provoc la
desercin de una fraccin partidaria que conform el MODIN Azul y Blanco.
Luego se desatacan dos casos de transfuguismo por parte de la diputada Patricia Bullrich en 1996 y
1997.En el primer caso pas del bloque oficialista (Justicialista) a Nueva Dirigencia, fundado en
1996 por el ex ministro del Interior de Menem, Gustavo Bliz. Sin embargo, rpidamente
comenzaron a chocar por el liderazgo del partido y la poltica de alianzas (La Nacin, 19/11/1996;
Clarn, 2/2/1997), por lo que luego de varios conflictos, Bullrich decidi romper con Nueva
Dirigencia y crear el monobloque Cambio 97, etiqueta con la que pretenda presentarse en las
elecciones legislativas de ese ao (La Nacin, 2/7/1997). Finalmente, ante la impugnacin del
nombre, termin fundando Unin por Todos, el partido que an lidera.
En el ao 1999 no se registraron caso de transfuguismo, mientras que en el 2000 slo uno. Luego de
la derrota del oficialismo en las elecciones presidenciales, el diputado Zacaras abandon el bloque
Justicialista para crear el bloque Movimiento Social Entrerriano. Pero como sealbamos, el gran
salto se dio en el ao 2001 en el marco de la creciente crisis de representacin poltica. Entre los
aos 2001 y 2009 se registraron los aos con mayor cantidad de casos de transfuguismo, como
puede apreciarse en la siguiente tabla.

Ranking de transfuguismo por ao legislativo, 1993-2013

Ranking

Ao*

Casos de

206

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21

2006
2008
2003
2002
2009
2001
2013
2004
1994
2005
2007
1996
2011
2012
1995
1997
1998
2000
2010
1993
1999

transfuguismo
41
38
37
21
17
15
13
11
7
5
5
3
3
3
1
1
1
1
1
0
0

Fuente: Elaboracin propia en base a actas de votaciones de la Cmara de Diputados.

*Cada ao legislativo corre desde el 5 de diciembre (fecha en que asumen los diputados) hasta el 4 de
diciembre del ao prximo.

La crisis de 2001 llev al posterior colapso del partido de gobierno, la UCR, al conjugar la
desvalorizacin de la etiqueta con una mala gestin de gobierno (Lupu, 2014). Sin embargo, ese ao
el gobierno no sufri ms que tres casos de transfuguismo por parte de la UCR, aunque s varios
casos de su aliado, el menos institucionalizado Frepaso. El gran fenmeno que explica el
crecimiento del transfuguismo en el ao 2001 es la creacin del ARI por parte de Elisa Carri,
luego de defeccionar del partido oficialista (UCR) por diferencias sobre las medidas y el rumbo del
gobierno de De la Ra. Se sumaron al bloque ARI un diputado de la UCR, seis del FREPASO y dos
del justicialismo. Otros tres diputados del FREPASO crearon el bloque Frente para el cambio.
Ante la cada en la popularidad del gobierno, varios diputados del FREPASO consideraban
necesario tomar distancia de De la Ra, pero la conduccin oficial del partido apostaba a mantener
la coalicin legislativa oficialista (Pgina/12, 24/06/2001). El ao 2002, ya luego de la cada de De
la Ra, el FREPASO tambin aport la mayor cantidad de defecciones, y tambin emergieron los
primeros conflictos en el ARI, con la ida de los socialistas (La Nacin, 21/11/2002). Tambin sufri
varios casos de transfuguismo el bloque Accin por la Repblica, partido liderado por Domingo
Cavallo quien haba tenido que renunciar al ministerio de Economa en medio de la ola de protestas,
sobre el final del gobierno de De la Ra. Con una imagen psima luego de implementar la
inmovilidad forzosa de los depsitos bancarios, los seguidores de Cavallo debieron buscar nuevos
rumbos, algunos se incorporaron al Justicialismo mientras que otros crearon pequeos bloques.
Por su parte, para el PJ la crisis implic el comienzo de un proceso de luchas internas para definir
una fraccin hegemnica ante la reapertura del acceso al Poder Ejecutivo. La institucionalizacin
207

informal del peronismo dio lugar a una serie de disputas internas por la definicin de una identidad
y por quedarse con la etiqueta del partido, que propiciaron oleadas de transfuguismo masivo en el
marco las elecciones presidenciales de 2003 (en las cuales compitieron tres facciones del partido).
A fines de 2002, 19 diputados identificados con Carlos Menem emigraron del bloque Justicialista,
controlado por el entonces presidente de la nacin, Eduardo Duhalde, y crearon el bloque Azul y
Blanco (La Nacin, 31/10/2002). Otros 7 justicialistas pasaron al bloque Frente del Movimiento
Popular que representaba al precandidato a la presidencia Adolfo Rodrguez Sa (aunque algunos
volvieron al justicialismo luego de la derrota de su candidato). A este bloque se unieron tambin
tres diputados provenientes de la UCR, liderados por Melchor Posse, quien se presentara como
candidato a vicepresidente de Rodrguez Sa.
Sin embargo, la interna peronista no acabara ah, sino que se extendi hasta las elecciones
legislativas de 2005, donde la falta de acuerdo entre el presidente Kirchner y el ex presidente
Duhalde en la provincia de Buenos Aires para presentar listas de candidatos unificadas llevaron a
una nueva divisin partidaria, que se traslad del plano electoral al legislativo, dividindose el
bloque justicialista luego del recambio legislativo de 2005. El triunfante Kirchner mantuvo el
bloque oficial Justicialista, renombrado como Frente para la Victoria-PJ, al que adems se sumaron
algunos diputados de pequeos bloques de centroizquierda. Por su parte, los 22 diputados
duhaldistas abandonaron el bloque Justicialista y conformaron el Peronista Federal. De todos
modos, el comportamiento legislativo siempre estuvo abierto a la negociacin con el oficialismo; de
hecho, muchos legisladores terminaron volviendo al bloque peronista oficial luego del recambio
legislativo de 2007. El perodo que se abri en diciembre de 2007 y finaliz en diciembre de 2009
fue el que ms tasa de transfuguismo registr luego de 2001-2003, como se observa en la siguiente
tabla.
Tabla 2. Transfuguismo por bienio legislativo
Perodo bienal*
1993-1995
1995-1997
1997-1999
1999-2001
2001-2003
2003-2005
2005-2007
2007-2009
2009-2011
2011-2013

Casos de
transfugismo
8
4
1
16
58
16
46
55
4
16

Tasa de
transfuguismo (%)**
3,11
1,56
0,39
6,23
22,57
6,23
17,90
21,40
1,56
6,23

*Cada perodo legislativo corre desde el 5 de diciembre (fecha en que asumen los diputados). Es decir, que
por ejemplo el perodo 1993-1995 comienza el 5 de diciembre de 1993 y finaliza el 4 de diciembre de 1995.
** Tasa calculada sobre una base de 257 diputados.
Fuente: Elaboracin propia en base a actas de votaciones de la Cmara de Diputados.

208

Adems de los diputados del Peronismo Federal que volvieron al PJ, en el recambio de 2007 se
produjo la desercin de 8 diputados del ARI que crearon el bloque ARI Autnomo, que luego de
la impugnacin del nombre, pas a llamarse Solidaridad e Igualdad (Pgina/12, 20/11/2007).
Luego, el acontecimiento que gener gran movilidad entre los bloques legislativos durante el ao
2008 fue el conflicto entre el gobierno de Cristina Kirchner y los productores agropecuarios (el
campo) por la resolucin 125 sobre retenciones a las exportaciones. Este conflicto de alta
intensidad poltica, que se termin dirimiendo a favor del campo en el mismo Congreso, gener
movimientos en mltiples direcciones. Por un lado, la votacin implic la ruptura del vicepresidente
Julio Cobos con el gobierno, provocando que sus tres diputados del bloque de la Concertacin
(aliado del gobierno) crearan el bloque Consenso Federal. Por otro lado, en desacuerdo con la
virulencia que el gobierno le imprimi al conflicto, 10 diputados oficialistas decidieron pasar al
peronismo disidente (se cre el bloque Unin Peronista, hacia donde se dirigi la mayora, mientras
que otros se incorporaron al Peronista Federal). A finales de 2008 tambin se alejaron del
oficialismo tres diputados que conformaron el bloque Santa Fe Federal. La provincia se haba
mostrado muy activa en las movilizaciones del campo contra el gobierno, por lo que permanecer en
el bloque oficialista deslegitimaba a los diputados del distrito.
El ao 2009 sigui la inercia del ao anterior: con el oficialismo en declive y con las elecciones
legislativas en la mitad de ao, 13 de los 17 casos de transfuguismo afectaron al bloque oficialista
Frente para la Victoria-PJ, especialmente hacia el Peronismo Federal, que obtuvo buenos resultados
en las legislativas.
El conflicto con el campo, como anteriormente la interna del peronismo, demostraron que a
diferencia de lo que suele sealar la literatura (Desposato, 2006; OBrien y Shomer, 2013), el
oficialismo tambin puede ser fuertemente perjudicado por el transfuguismo. Incluso, como se
puede ver en la siguiente tabla, el peronismo en el gobierno sufri ms deserciones que el gobierno
de De la Ra, quien con un nivel de popularidad que en el ao 2001 apenas alcanzaba el 17%, slo
perdi doce diputados de su coalicin. En cambio, el PJ en el gobierno perdi 26 diputados en el
2003, 24 en el 2006, 12 en el 2008 y 13 en el 2009.

Tabla 3. Transfuguismo por partido poltico y ao legislativo, 1993-2013

PJ

UCR

FG/
ARI/CC
FREPASO

Peronismo Otros Total

disidente*
209

1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
TOTAL
%

0
4
0
1
0
0
0
1
2
0
26
2
2
24
2
12
13
1
0
0
5
95
42,22

0
0
0
0
0
1
0
0
3
0
3
1
0
1
0
4
0
0
2
0
0
15
6,64

0
0
1
1
0
0
0
0
9
9
1
4
0
1
0
0
0
0
0
0
0
26
11,50

0
0
0
0
0
0
0
0
0
5
3
1
1
0
0
7
0
0
1
0
0
18
7,96

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
9
0
0
0
3
7
21
9,29

0
3
0
1
1
0
0
0
2
7
4
3
2
14
2
6
4
0
0
0
1
51
22,32

0
7
1
3
1
1
0
1
15
21
37
11
5
41
5
38
17
1
3
3
13
226
100

*Peronismo disidente: Peronista Federal, Justicialista Nacional, Frente Peronista, Unin Peronista.
Fuente: Elaboracin propia en base a actas de votaciones de la Cmara de Diputados.

No obstante, como ya hemos sealado, algunos de esos mismos diputados luego volvieron. Como
se puede ver en la siguiente tabla, durante todo el perodo en anlisis, 13 diputados del peronismo
disidente transfugaron hacia el PJ, sin contar los diputados que abandonaron bloques disidentes sin
conflicto, en acuerdo de unificacin, como el bloque Azul y Blanco luego de la renuncia de
Menem a participar de la segunda vuelta electoral en las elecciones de 2003.
Abandonar el bloque de un partido muy institucionalizado puede ser duramente sancionado, tanto
por la dirigencia partidaria como por el electorado identificado, siendo riesgoso para la carrera de
un legislador, y quitndole toda posibilidad de retorno. En cambio, el transfuguismo en el marco de
un partido dbilmente institucionalizado y con fronteras porosas puede ser incluso una oportunidad
en la carrera del legislador, para luego retornar al partido en mejor posicin. Este es el tpico caso
del peronismo, identificado formalmente como Partido Justicialista, un partido que desde la
recuperacin democrtica ha atravesado sucesivas disidencias, rupturas y reconfiguraciones entre
sus lites que impactaron tanto en la arena electoral como legislativa (Galvn, 2011; Calvo, 2013).
En el recambio de 2011, luego de la contundente reeleccin de Cristina Kirchner, los tres casos de
transfuguismo que hubo fueron movimiento del peronismo disidente hacia el oficialismo.

210

Finalmente, en el ao 2013 volvi a incrementarse el nmero de casos a 13, de los cuales 9 se

explican por el surgimiento del Frente Renovador, un partido liderado por Sergio Massa que atrajo a
siete diputados del peronismo disidente y a dos del oficialismo.
Tabla 4. Transfuguismo por partido de origen y de destino, 1993-2013
---->

PJ

0
PJ
0
UCR
2
FREPASO (FG y
PAIS)
0
ARI/CC
13
Peronismo
disidente
15
Otros
30
Total

UCR
0
0
0

FREPASO ARI/CC Peronismo

(FG,PAIS)
disidente*
4
2
58
0
3
0
7
8
0

Otros
31
12
9

0
0

0
0

0
0

0
0

18
8

29

12

13

58

107

*Peronismo disidente: Peronista Federal, Justicialista Nacional, Frente Peronista, Unin Peronista, J Azul y
Blanco, Peronismo Popular.
Fuente: Elaboracin propia en base a actas de votaciones de la Cmara de Diputados.

Esta tabla constata la fluidez que suele existir entre el peronismo oficial y el disidente, ya que ms
del 60% de las defecciones del PJ fueron hacia el peronismo disidente, y ms del 60% de las fugas
de este ltimo fueron hacia el Justicialismo.
Finalmente, la relevancia de los monobloques y de los bloques pequeos (minibloques) puede verse
en la categora Otros, que es la que mayor cantidad de casos de transfuguismo recibi (107).
Luego los ms beneficiados por el transfuguismo fueron el peronismo disidente (58) y el PJ (30). El
partido menos beneficiado por lejos fue la UCR, que recibi slo a cuatro diputados en veinte aos,
aunque tambin fue el que menos sufri el transfuguismo: solo 15 defecciones durante un perodo
de 20 aos en los que el partido atraves por la ms severa crisis de su historia. La explicacin de
estas diferencias entre los dos principales partidos de Argentina, tienen que ver con los distintos
grados de institucionalizacin partidaria. Como sealbamos, el peronismo se caracteriza por ser un
partido poco institucionalizado y con fronteras porosas, donde las defecciones son aceptadas como
parte por la disputa del sello oficial (Galvn, 2011).

Conclusiones
El presente trabajo es el primer intento por analizar de forma sistemtica el transfuguismo en
Argentina para un perodo suficientemente extenso. Para ello, en primer lugar, hemos desarrollado
un concepto sistematizado y una operacionalizacin que atiende a las particularidades del caso.
Luego, se ha aplicado dicha metodologa para detectar casos de transfuguismo entre todos los
diputados nacionales del perodo 1993-2013. Con estos datos hemos desagregado la informacin
por ao y perodo legislativo, as como por partido poltico. De esta forma, observamos que el
fenmeno se increment decididamente desde el ao 2001, a partir del cual ha tenido oscilaciones,

211

con picos en los recambios legislativos y en el conflicto con el campo. El anlisis por partido ha
mostrado que el fenmeno es ms habitual en el peronismo, caracterizado por fronteras porosas
entre la fraccin oficial y las disidentes. El contraste con la UCR hizo evidente que este partido ha
sido ms institucionalizado, ya que a pesar de haber atravesado una crisis aguda luego de la cada
del gobierno de De la Ra, ha sufrido menos casos de transfuguismo. Asimismo, ha quedado en
evidencia la facilidad con que los trnsfugas pueden crear monobloques o minibloques,
incrementando sus recursos econmicos y polticos.
Sin embargo, este es slo un primer aporte, en el que nos hemos mantenido en el terreno de lo
descriptivo. Quedar pendiente para futuras investigaciones indagar sobre las causas del
transfuguismo, tanto a nivel contextual, institucional e individual, as como sobre sus
consecuencias, ya sea para las carreas polticas de los trnsfugas como para los partidos polticos,
las coaliciones legislativas y el sistema poltico en general.

212

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216

Las elecciones santafesinas de 2015: elites partidarias y voto en escenarios multinivel

Florencia Galvan Darrichon
florgalvandarrichon@outlook.com
Facultad de Humanidades y Ciencias Universidad Nacional del Litoral
Area temtica: Instituciones polticas y calidad de la democracia
Resmen:
El presente trabajo aborda los procesos de territorializacin de la poltica en clave de la
expresin del voto en las elecciones provinciales de Santa Fe del 2015. Se pretende
analizar la coordinacin estratgica de lites y de votantes desde una perspectiva multinivel
en un caso concreto en el espacio subnacional para aportar al estudio de la correlacin
poltica en distintos ambientes. Dicho proceso electoral ser estudiado en dos distintos
niveles ejecutivos: categoras gobernador e intendente). As se indagar sobre qu procesos
son los que aparecen en los comportamientos del electorado a la hora de sufragar en
distintas categoras.
Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

217

Las elecciones santafesinas de 2015: elites partidarias y voto en escenarios multinivel

Durante las elecciones los niveles ms elevados de competencia electoral se reflejan en un
mayor nmero de partidos efectivos y de una mayor volatilidad en el sufragio por parte de
los electores en distintos niveles78. Por una parte, los actores polticos tratan de maximizar
sus estrategias electorales y administrar las reglas del juego electoral (en la medida de lo
posible). Por otra parte, el comportamiento de los electores va a dirigirse segn una serie de
incentivos que pueden ir variando segn el nivel de representacin que elijan.
Analizar la coordinacin estratgica de lites y de votantes desde una perspectiva
multinivel en un caso concreto en el espacio subnacional puede aportar al estudio de la
correlacin poltica en distintos ambientes. El proceso electoral en la provincia de Santa Fe
del ao 2015 puede ser estudiado para confirmar si los resultados de las elecciones en
distintos niveles ejecutivos son independientes entre s o si se presenta el efecto contagio, y
a partir de este punto, indagar sobre las causas del fenmeno.
I - Elecciones de ejecutivos en Estados multinivel
En Argentina se vive bajo un rgimen democrtico descentralizado, por ende se puede
deducir que existe un Estado Multinivel y en dicha presuncin torna incoherente un nico
proceso de nacionalizacin cvica del pueblo. () Si se acepta la presencia de Estados,
Pueblos y Gobiernos subnacionales (regiones, provincias, estados, comunidades, etc.) va
a carecer de sentido hablar de un solo proceso homogneo de nacionalizacin de la
sociedad delimitada por el territorio del Estado de primer orden nacional o central
(Escolar y Abal Medina, 2014: 44)
El concepto de nacionalizacin, que refiere a los mecanismos que integran vertical y
horizontalmente los sistemas polticos estatales, permite abordar la idea de que en un
Estado democrtico multinivel polticamente descentralizado (como Argentina) pueden
ocurrir procesos diferentes a nivel local y nacional en cuanto a resultados electorales. El
caso de Santa Fe resulta paradigmtico, ya que desde 2007 es la nica provincia en la que
gobierna el Frente Progresista Cvico y Social (FPCyS)79.
El comportamiento de electores y de lites polticas es interesante para estudiar el grado de
correspondencia en las preferencias para las distintas categoras locales, regionales y
nacionales. Las formas que asumen las decisiones de los electores en distintos planos
refleja el nivel de heterogeneidad en sus comportamientos a la hora de votar. El proceso de
nacionalizacin descrito anteriormente puede no producirse de manera total. De hecho, no
existe un nico proceso homogneo de nacionalizacin. Esta idea se destaca a partir de los
ltimos resultados electorales en los que Miguel Lifschitz fue electo gobernador, y en las
elecciones Primarias, Abierta, Simultneas, Obligatorias (PASO) nacionales del mismo ao
el candidato ganador para presidente en esta provincia, fue Daniel Scioli del Frente Para la
Victoria (FPV). El hecho mencionado anteriormente permite visualizar que la coordinacin
estratgica de los votantes puede sufrir fragmentaciones. Un factor no exclusivo que incide
78

Los distintos niveles que se presentan en una eleccin refiere a las diferentes categoras que se someten a
votacin en un proceso electoral
79
Desde el ao 1983 hasta el 2007 Santa Fe fue gobernada por el Partido Justicialista. En el ao 2007 Hermes
Binner fue proclamado como el primer gobernador socialista del pas

218

en esta fragmentacin del voto podra ser el hecho de que las elecciones provinciales y
nacionales se suceden en distintas fechas. En este trabajo ms adelante, se har un anlisis
ms exhaustivo sobre la coordinacin estratgica en elecciones simultneas en ejecutivos y
se resolver si la simultaneidad es un factor decisivo. Este tipo de estudios centrado en el
comportamiento de los electores entre distritos es ms novedoso que aquel que
tradicionalmente se ha abordado desde la perspectiva de entrada estratgica de las lites.
Poner la mirada en la variabilidad o invariabilidad del voto de una misma persona en
distintas categoras en el mismo momento, permite concluir si el electorado est
fuertemente nacionalizado o no.
En un Estado federal podra decirse rpidamente que hay varios estados, debido a que
diversas comunidades cvicas y distintos niveles de gobierno conviven en un mismo
territorio los mismos individuos. Aunque las provincias no son en rigor estrictamente
estados, teniendo en cuenta que no cuentan con soberana propia, sino en realidad
gobiernos autnomos (electos en forma directa), con jurisdiccin territorial y a cargo de
competencias materiales o funciones correspondientes a ciertas competencias, sobre las
cuales tienen capacidad de coercin y control. (Escolar y Abal Medina, 2014: 57) Existen
variadas identidades polticas superpuestas y distintos escenarios institucionales: stas son
particularidades de los Estados multinivel.
En este trabajo se estudia una unidad poltica subnacional: la provincia de Santa Fe y sus
departamentos. Si bien las provincias no son estados soberanos, s son gobiernos
autnomos, cuentan con jurisdiccin y competencias propias. Los ciudadanos de la
provincia de Santa Fe, son a su vez ciudadanos de los departamentos que la componen, y
stos deben ser considerados como cuerpos electorales con fines descentralizadores de
gobierno y administracin. Cada gobierno posee capacidad de control y coercin sobre su
territorio.
En el proceso de regionalizacin y descentralizacin del Estado, se busca empoderar cada
vez ms a los gobiernos locales aumentando sus capacidades para tomar responsabilidades
necesarias de ser gestionadas desde el territorio a partir de una relacin ms simtrica con
el gobierno provincial. Si bien, la provincia de Santa Fe est organizada en cinco regiones,
formalmente est conformada por 19 departamentos, y stos a su vez se integran por
distritos categorizados en Municipios y Comunas. Los 51 Municipios y las 311 Comunas
que integran el territorio provincial comportan una categorizacin y una organizacin
especfica para el desarrollo pleno de sus acciones. En este trabajo se analizarn los
resultados de las elecciones generales provinciales en el ao 2015 en los niveles
departamentales y municipales.
Resulta importante tener en cuenta que los departamentos o partidos son la segunda forma
de subdivisin territorial en Argentina (despus de las provincias). Adems de cumplir una
funcin catastral, en el caso de Santa Fe las divisiones departamentales tambin son
utilizadas como distritos electorales para determinar la cantidad de representantes en
legislaturas provinciales, o como unidades de descentralizacin de diversos rganos
provinciales como la polica y el Poder Judicial.
II- La correlacin de fuerzas polticas
El rol de la vinculacin estratgica entre distintos niveles de representacin
Desde la perspectiva de la coordinacin estratgica se vislumbra cmo las instituciones
moldean las estructuras de relaciones en un sistema poltico. De aqu surge la cuestin de
cmo resolver la coordinacin de electores y de lites entre los distintos niveles de
219

representacin poltica en condiciones marcadas por estados multinivel y regmenes

democrticos. Dicha situacin se encuentra con la particularidad antes mencionada de
comunidades superpuestas que comparten territorio y ciudadanos.
Si se quiere efectuar un anlisis del voto en distintos niveles de gobierno, es central atender
la congruencia de preferencias electorales por un lado, y la coordinacin de lites para las
distintas categoras: nacionales y locales. Va a ser ms fructfero este tipo de anlisis que el
que se centra slo en un nivel de voto.
Existen dos tipos de vinculaciones estratgicas, por un lado el concepto de coordinacin
estratgica de los candidatos puede ser entendida como las decisiones de entrada a la
competencia electoral que bajo ciertas reglas- anticipan el comportamiento estratgico de
los electores y de los dems integrantes de la elite poltica, tambin puede resolverse
nicamente en el plano del distrito. (Escolar, 2014: 51) Para Cox, una buena coordinacin
electoral es aquella que reduce el nmero de competidores, pero a su vez, esta disminucin
de candidatos implica que tengan efectos polticos significativos. Por otro lado, la
coordinacin estratgica de los votantes debe ser entendida como la seleccin de
preferencias electorales individuales que, bajo ciertas reglas, maximizan la posibilidad de
representacin del candidato ms afn anticipando el comportamiento de los dems
electores, puede resolverse satisfactoriamente si no se incorporan factores adicionales- en
el plano del distrito, pero no en la arena nacional. (Escolar, 2014: 51)
Con respecto a la coordinacin de electores y de lites entre los distritos se enfrenta otro
problema, y en palabras de Cox esto se da en relacin a la vinculacin estratgica entre
distintos niveles de representacin poltica en condiciones institucionales marcadas por la
presencia de estados multinivel y regmenes democrticos descentralizados (Cox, 1997:
237-246; 1999/2005). Se encuentran diferentes categoras electorales que se hallan
superpuestas en el mismo territorio y los mismos ciudadanos son los electores, y en el caso
que se estudia en el presente trabajo se vislumbra en las ltimas elecciones del ejecutivo
provincial y municipal a la vez.
III Santa Fe 2007-2015
Las reglas del juego: sistema electoral santafesino
En primer lugar es pertinente comprender al sistema electoral como el conjunto de leyes y
normas partidistas que rigen una competencia electoral entre los partidos y dentro de ellos
(Cox, 2004: 58). ste asegura la conversin de los votos en bancas (en el caso eleccin
legislativa) o la designacin de un Presidente (eleccin de un cargo ejecutivo), como as
tambin la designacin interna de las nominaciones partidarias para competir por los
cargos, segn la configuracin del distrito electoral en cuestin. En el caso de Santa Fe, la
boleta nica es el sistema utilizado para los procesos electorales de autoridades electivas
provinciales, municipales y comunales. Cada boleta est confeccionada para cada categora
de cargo electivo, con los nombres de los candidatos titulares, sus respectivas fotos, y en
cada caso, de los suplentes.
El anlisis de este trabajo incluye al territorio santafesino, y dentro de l, a las categoras
departamentales y municipales. En la provincia de Santa Fe se pueden identificar cincuenta
municipios, algunos de estos son de primera categora (aquellos de ms de doscientos mil
habitantes) y de segunda categora (los que tienen entre diez mil y un habitantes y
doscientos mil) y realizan la eleccin de sus autoridades ejecutivas (intendentes) es en

220

eleccin directa y a simple pluralidad de sufragios.80 Lo dicho hasta aqu tiene la

fundamentacin de obviar en el presente escrito los resultados comunales. Las comunas son
otra figura jurdica de organizacin local y que tambin fueron en el proceso electoral para
la designacin de autoridades a nivel provincial.
Los municipios que han renovado sus autoridades en junio de 2015 son 42 por un mandato
de cuatro aos. Las fuerzas polticas que se han identificado para la contienda han sido
parte de elecciones primarias y han quedado identificadas en cuatro grandes grupos que
hacen a los frentes poltico-partidarios. Por un lado el Frente Justicialista para la Victoria, el
Frente Progresista Cvico y Social y el Frente Unin Pro Federal y fuerzas de carcter
vecinal.81
Enmarcado en el anlisis de Cox, el voto local de los santafesinos para elegir autoridades
locales es exclusivo ya que beneficia slo al candidato por quien se emite. Este tipo de
voto incrementa el caudal de votos de dicho candidato (Cox, 2004: 62) aumentando su
caudal y posibilitndole acceder al cargo por la simple pluralidad de votos a su favor.
Configuracin de lites partidarias: el fenmeno del FPCyS
El 30 de noviembre del 2004 marc un antes y un despus en la poltica santafesina: se
derog la Ley de Lemas. Este sistema haba sido sancionado en el ao 1990 en los ltimos
tramos de la gestin peronista de Reviglio. La Ley de Lemas funciona de la siguiente
manera: cada partido poltico constituye un lema, a su vez todas las fracciones de los
partidos pueden presentarse a la contienda electoral con candidatos propios a travs de los
llamados sublemas. Una vez realizadas las elecciones, el total de los votos para cada partido
pertenece a la suma de todos los sublemas de dicha fuerza poltica. Una de las razones por
las que se ha defendido este sistema es para evitar fragmentaciones dentro de cada partido
reemplazando las internas por los sublemas en elecciones generales. Pero a su vez ha sido
muy criticado porque adems de resultar confuso para los electores (ya que no saben
finalmente quin los representar) en primer lugar puede atentar a la gobernabilidad, dado
que el equipo que llegue al gobierno puede provenir de fuerzas muy distintas entre s, en
segundo lugar contribuye al debilitamiento de los partidos polticos y por ltimo, promueve
independencia de los candidatos respecto del partido del que son parte.
Esta controvertida ley fue derogada a raz de una promesa de Obeid realizada durante la
campaa e implement las elecciones primarias, abiertas, simultneas y obligatorias. En
2003 resulta ganador Obeid del Partido Justicialista, con el uso de la ley de lemas a su
favor, dicha afirmacin se debe a que el candidato ms votado fue Hermes Binner, del
Partido Socialista.
As estas modificaciones en el rgimen electoral santafesino permitieron abrir el juego a la
alternancia en el ejecutivo provincial, hecho que permiti que luego de cuatro gestiones del
peronismo al frente del gobierno, sea reemplazado por el Frente Progresista Cvico y
Social. El Frente en un comienzo estuvo conformado en su mayora por socialistas y
radicales, tambin contuvo fuerzas como el ARI y la democracia progresista. Finalmente la
frmula Hermes Binner-Griselda Tessio fue proclamada ganadora en los comicios del
2007. En esas mismas elecciones en la ciudad de Rosario sera reelecto intendente Miguel
80

No todos los municipios se han sometido a la contienda electoral. Ya que en algunos como la localidad de
Recreo ya ha acontecido la eleccin de sus autoridades.
81
Organizaciones partidarias exclusivas de algunos municipios como Unin Vecinal Democrtica, Con la
Fuerza de los Hechos y Unin Vecinal San Jorge.

221

Lifschitz (Partido Socialista) y Mario Barletta (UCR) ganara la intendencia de la ciudad de

Santa Fe, ambos por el Frente Progresista Cvico y Social.
La conformacin inicial del FPCyS del ao 2006, que fue la que se present a elecciones en
el ao 2007 por primera vez, estaba integrada por el Partido Socialista, Unin Cvica
Radical, Partido GEN, Coalicin Cvica ARI, Libres del Sur, Partido Demcrata
Progresista y la Corriente Nacional por la Unidad Popular.
Transcurridas dos gestiones completas del FPCyS y una en curso, quienes estn al mando
del gobierno se presentan como una verdadera alternativa a la orientacin poltica
predominante desde los comienzos de la democratizacin y a la vez Santa Fe, ingresa a un
sistema poltico ms competitivo, que cuenta con esa cuota de incertidumbre
imprescindible para que la democracia pueda cumplir con el rito de renovar
permanentemente su sentido frente a las urgencias del mundo contemporneo. (Macor y
Piazzesi, 2011: 470)
Otro dato no menor en cuanto a la situacin de Santa Fe responde a que en dicha provincia
la Constitucin no permite la reeleccin en el cargo de gobernador. Esto representa un
desafo para el partido gobernante, ya que exige una constante renovacin de quines van a
ser los sucesores en este ejecutivo, a pesar de que pueda volver a gobernar la misma fuerza
poltica. Dicho desafo supone construir previo al momento eleccionario candidaturas
fuertes que puedan estar disputando la gobernacin.
IV Elecciones generales de Santa Fe en 2015
Preferencias del voto de ejecutivos en el espacio subnacional santafesino
Puede pensarse si las instituciones pueden interferir en el comportamiento de los individuos
y en el accionar de las elites polticas, o si solamente se limitan a convertir votos en
escaos. Con respecto al comportamiento de los electores parece importante resaltar que
conocer los mecanismos a travs de los cuales las preferencias individuales se agrupan en
colectivos que gozan de cierta permanencia y que en determinadas situaciones pueden
institucionalizarse es un paso previo y necesario para abordar los procesos sociales que
estructuran la seleccin de tales preferencias (Escolar, 2014: 48)
El complejo entramado de incentivos psicolgicos y expectativas son las que movilizan a
los electores participando del acto electoral, teniendo en cuenta las probabilidades de que
sus comportamientos inciden en la contienda electoral.
Si centramos la atencin en la coordinacin de preferencias de electores, existen dos tipos
de nacionalizacin: horizontal (en una misma categora) y vertical (entre categoras). La
ciudadana puede atravesar por dos procesos los electores ms nacionalizados sern los
que tengan un comportamiento unvoco y voten simultneamente a todos los candidatos y
listas que se presenten vinculados coalicionalmente entre los diferentes niveles y categoras,
mientras que los electores ms desnacionalizados tendrn un comportamiento disociado y
harn lo contrario. (Escolar, Abal Medina y Castro, 2014: 156) En este sentido, los que
cambian su comportamiento son los votantes, de aqu la importancia de analizar sus
preferencias para dilucidar las razones por las cuales el voto entre distintas categoras es
para el mismo partido o frente, o si bien, se mantiene.
La falta de coordinacin vertical del electorado responde a un fenmeno que autores como
Escolar y Abal Medina denominan como desnacionalizacin, en este trabajo se analizan
las fallas de coordinacin estratgica del electorado. La diferencia entre coordinacin del
electorado y de lites se halla en que en la primera, el electorado se coordina a partir de

222

procesos que generan identidad comn y de manera masiva, en cambio, en la segunda, las
lites se caracterizan por la existencia de vnculos entre partidos e instituciones.
De esta manera resulta oportuno presentar los resultados electorales en la categora
Gobernador en cada departamento de la provincia de Santa Fe en las elecciones generales
de 2015. De esta manera el anlisis con respecto a la coordinacin estratgica en un
escenario multinivel podr ser abordado desde una perspectiva cuantitativa.
Para comenzar, el PRO sali vencedor ya que gan en 11 departamentos y muy lejos le
sigue el FPCyS y el FPV con cuatro victorias cada uno. Dentro de esta provincia hay
diferencias fuertemente marcadas en cuanto a la densidad poblacional de sus
departamentos.82 Estas caractersticas derivan en que si bien el FPCyS gan en menos de la
mitad de departamentos que el candidato del PRO, Miguel del Sel, Miguel Lifschitz fue el
elegido para gobernar en los prximos cuatro aos.
De los departamentos con mayor densidad poblacional (Rosario, La Capital, Las Colonias,
Castellanos, General Obligado), slo en Rosario y en General Obligado gan el FPCyS. De
todas maneras se puede afirmar que el departamento Rosario (el que ms habitantes posee)
fue el que marc la diferencia de votos a favor de Miguel Lifschitz con una ajustada
diferencia de 1776 votos. No slo la afirmacin anterior se debe a un relevo de datos
empricos, sino que responde al desarrollo territorial del Partido Socialista en Rosario desde
hace ms de 25 aos y que el candidato ganador fue Senador por dicho departamento e
intendente de esta ciudad.
Mapa 1: Mapa de la Provincia de Santa Fe con ganadores por departamento en la
categora gobernador

82

Dentro de esta provincia hay dos focos con una densidad poblacional muy fuerte: la ciudad Capital Santa
Fe ubicada en el centro-norte del territorio y Rosario anclada en el sur provincial.

223

Fuente: Elaboracin propia en base a datos obtenidos del Tribunal electoral de la Provincia de
Santa Fe, ao 2015.

En base a la observacin de los departamentos ganados por Partido o Frente en la categora

Gobernador, se observa una mayor cantidad de departamentos en los que gan el PRO, con
mayor amplitud en el Centro - Sur Provincial (Departamentos Garay, Las Colonias, San
Martn, San Jernimo, Belgrano, Iriondo, Casilda, Constitucin), aunque tambin logr ser
vencedor en el norte Provincial (Departamentos 9 de Julio, Vera, San Justo). Si la actuacin
del PRO se mide en trminos de cantidad de departamentos en los que sali vencedor
Miguel Del Sel, fue el que mejor desempeo tuvo en este sentido. Tambin esto se refleja
en el mapa observando que el desarrollo territorial que tuvo fue parejo: gan en
departamentos geogrficamente ubicados en el norte, centro y sur provincial.
Por otro lado, el FPCyS logr triunfar en cuatro departamentos: General Obligado, San
Cristbal, Rosario y General Lpez. Aunque el mayor caudal de votos fue repartido en tres
fuerzas el hecho que el FPCyS es gobierno provincial desde el ao 2007 no es un dato
menor. Dicha situacin abre el debate sobre cmo se crea y aumenta la legitimidad en un
gobierno en el que el vencedor lo hizo con una eleccin ajustada.
224

Lo mismo sucedi con el FPV, que se impuso en cuatro departamentos: San Javier, La
Capital, Castellanos y San Lorenzo. Siendo la capital de la provincia y cabecera del dpto.
La Capital, la segunda ciudad ms poblada. Luego de haber sufrido dos derrotas seguidas
con resultados electorales deficitarios83, el FPV pareci haber resurgido en estas elecciones.
No resulta un dato menor que el candidato rafaelino, Omar Perotti venci en la capital
provincial. Este hecho podra parecer una sorpresa, ya que en la ciudad de Santa Fe desde
2007 gobierna el FPCyS.
Debido a estas particularidades, los resultados de las elecciones fueron reidos entre los tres
candidatos de cada partido, ya que si bien el PRO logr imponerse en la mayor cantidad de
departamentos, el FPV y el FPCyS triunfaron en las dos ciudades que mayor nmero de
votantes tienen.
En lo que respecta a los municipios resulta pertinente caracterizarlos como un tipo de
gobierno local que se encuentra dentro de un espacio provincial. Estas instancias se
encargan de la administracin local y estn al mando de un intendente (en el poder
ejecutivo) y un concejo deliberante que ejerce como poder legislativo. A continuacin se
indagar sobre el resultado de elecciones en los municipios de Santa Fe que renovaron sus
intendencias en las elecciones de 2015.
Tabla 1: Resultados electorales en la categora Intendente en los municipios
Provincia de Santa Fe
Municipio
Departament Nmero
Partido / Frente Ganador
o
de
Votantes
Las Parejas
Belgrano
7.967
Frente Justicialista para la Victoria
Las Rosas
Belgrano
8.519
Unidad Pro Rosense
Casilda
Caseros
22.139
Frente Progresista Cvico y Social
Frontera
Castellanos
4.062
Frente Progresista Cvico y Social
Rafaela
Castellanos
55.638
Frente Justicialista para la Victoria
Sunchales
Castellanos
13.440
Frente Progresista Cvico y Social
Villa Constitucin Constitucin
29.162
Frente Justicialista para la Victoria
Firmat
Gral. Lpez
12.760
Frente Progresista Cvico y Social
Rufino
Gral. Lpez
11.464
Unin Pro Federal
Venado Tuerto
Gral. Lpez
45.101
Frente Justicialista para la Victoria
Villa Caas
Gral. Lpez
5.959
Frente Progresista Cvico y Social
Avellaneda
Gral.
15.861
Frente Progresista Cvico y Social
Obligado
Malabrigo
Gral.
5.337
Frente Justicialista para la Victoria
Obligado
Reconquista
Gral.
42.683
Frente Justicialista para la Victoria
Obligado
Villa Ocampo
Gral.
11.261
Frente Progresista Cvico y Social
Obligado
Caada de Gmez Iriondo
19.422
Frente Justicialista para la Victoria

de la
Porcentaje de
Votos
49.45%
33.77%
42.26%
65.20%
46.14%
45.14%
65.45%
50.83%
55.98%
36.91%
57.29%
59.73%
57.26%
52.97%
55.40%
54.37%

83

El FPCyS en el ao 2007 gana las elecciones a gobernador con Hermes Binner, y en 2011 con Antonio
Bonfatti.

225

Totoras
Iriondo
6.849
Frente Progresista Cvico y Social
Laguna Paiva
La Capital
7.895
Unin Vecinal Democrtica
Santa Fe
La Capital
224.756
Frente Progresista Cvico y Social
Santo Tom
La Capital
38.997
Frente Progresista Cvico y Social
Esperanza
Las Colonias 25.864
Frente Justicialista para la Victoria
San Carlos Centro Las Colonias 7.876
Con la Fuerza de los Hechos
Arroyo Seco
Rosario
14.192
Frente Justicialista para la Victoria
Funes
Rosario
16.892
Unin Pro Federal
Gdero. Baigorria
Rosario
26.413
Frente Justicialista para la Victoria
Prez
Rosario
19.088
Frente Justicialista para la Victoria
Rosario
Rosario
572.141
Frente Progresista Cvico y Social
Villa Gdor. Glvez Rosario
53.007
Frente Progresista Cvico y Social
Ceres
San Cristbal 9.521
Frente Justicialista para la Victoria
San Cristbal
San Cristbal 9.150
Frente Progresista Cvico y Social
San Javier
San Javier
10.457
Frente Progresista Cvico y Social
Coronda
San Jernimo 10.211
Frente Justicialista para la Victoria
Glvez
San Jernimo 12.917
Frente Justicialista para la Victoria
San Genaro
San Jernimo 6.192
Frente Progresista Cvico y Social
San Justo
San Justo
13.896
Frente Progresista Cvico y Social
Capitn Bermdez San Lorenzo
18.850
Frente Justicialista para la Victoria
Carcara
San Lorenzo
10.978
Frente Progresista Cvico y Social
San Lorenzo
San Lorenzo
28.650
Frente Progresista Cvico y Social
San Jorge
San Martn
11.374
Unin Vecinal San Jorge
Sastre
San Martn
3.766
Frente Progresista Cvico y Social
Calchaqu
Vera
7.141
Frente Justicialista para la Victoria
Vera
Vera
11.641
Frente Progresista Cvico y Social
Fuente: Tribunal electoral de la Provincia de Santa Fe. Elaboracin propia

56.16%
46.82%
39.15%
39.10%
48.96%
52.96%
48.07%
39.22%
43.60%
36.96%
30.19%
42.72%
51.41%
50.81%
50.99%
53.50%
46.82%
33.69%
48.60%
45.75%
45.88%
58.89%
68.09%
56.15%
43.94%
46.04%

A partir de la tabla anterior que proporciona los porcentajes obtenidos por cada Frente en
los municipios, se puede afirmar que el Frente Progresista Cvico y Social fue el partido
vencedor en la mayor cantidad de municipios para la categora Intendente; seguido por el
Frente para la Victoria; y por ltimo la Unin Pro Federal y la categora Otros.
Cabe destacar que en ningn departamento hay un solo partido ganador en su totalidad,
sino que vara entre los tres partidos principales (por ejemplo, en el Departamento General
Lpez, hay dos municipios donde el ganador fue el FPCyS; un municipio donde result
vencedor el FPV; y otro en el que gan el PRO). En tanto los departamentos Garay y 9 de
Julio, no fueron sometidos a este anlisis por la ausencia de municipios (en estos
departamentos hay comunas).
En cuanto a la categora Otros, si los simpatizantes de un tercer partido se concentran en
una regin determinada, entonces tal vez puedan competir con xito como uno de los dos
partidos principales en el plano local, aunque en el plano nacional continen siendo el
tercer partido. Por lo tanto, la Ley de Duverger se cumple slo si la estructura del clivaje
social no se caracteriza por minoras geogrficamente concentradas, las cuales pueden
formar base de un tercer partido fuerte, aunque localizado (Cox, 1997: 44). Esto se puede
observar por ejemplo en los municipios de Las Rosas, Laguna Paiva, San Carlos Centro y

226

San Jorge, donde el candidato a Intendente que result vencedor corresponde a un partido
que si bien tiene su base en uno ms popular y conocido como lo es Unin Pro Federal,
opt por formar un nuevo partido con identidad propia.

Mapa 2: Ganadores por municipio en la categora Intendente.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos obtenidos del Tribunal electoral de la Provincia de
Santa Fe, ao 2015.

Ahora bien, si se cruzan los mapas y la tabla de municipios ganados por Partido o Frente en
categora intendente, se puede efectuar otro tipo de anlisis. Entre la categora Gobernador
por departamento e Intendente por municipio sale a la luz la escasa coordinacin estratgica
de votantes ya que, entre los niveles hay poca coincidencia de voto al mismo Frente o
Partido. Dentro de los departamentos con estas caractersticas se pueden mencionar, por
ejemplo, a General Lpez, donde en la categora gobernador gan el FPCyS pero de sus
cuatro municipios slo gan en uno, y dicho municipio es de los menos poblados. Lo
mismo sucedi en General Obligado, donde tambin gan Lifschitz pero en la categora
intendente slo en dos municipios (de una densidad poblacional media) salieron vencedores

227

los intendentes del FPCyS. Mientras que en la ciudad cabecera y con ms habitantes,
Reconquista, gan el FPV. En La Capital si bien el FPCyS gan en sus dos localidades ms
grandes (Santa Fe y Santo Tom) en la categora gobernador gan el FPV, aqu tambin se
visualiza una escasa vinculacin estratgica. En San Cristbal se encuentra ms repartida la
cuestin ya que tiene dos municipios de similares magnitudes poblacionales y en uno gan
el FPCyS y en otro el FPV, pero en la categora gobernador gan Lifschitz. En el
departamento Belgrano ocurre de manera similar al anterior ya que, Miguel Del Sel gan
como gobernador y en uno de sus dos municipios gan el PRO, mientras que en el otro el
FPV. Por otra parte, en San Lorenzo, departamento que tiene tres municipios y en los dos
que ms poblacin concentran gan el FPCyS en categora intendente y slo en uno el
FPV, en el caso de gobernador sali victorioso Omar Perotti. En San Martn, departamento
de dos municipios, una intendencia fue otorgada a un partido vecinal de lazos con el PRO y
otra al FPCyS y en la categora gobernador el PRO fue el ganador.
Hubo otros casos en los que la coordinacin vertical, entre ambas categoras fue nula. El
caso del departamento Casilda refleja lo dicho, a pesar de poseer un solo municipio en el
que gan el FPCyS en la categora gobernador gan el PRO, lo mismo ocurri en Villa
Constitucin, donde el candidato a gobernador fue el ms elegido pero el candidato a
intendente es del FPV. En Iriondo, departamento que tiene dos municipios y en el que
Miguel Del Sel fue el ms votado, en Caada de Gmez fue electo un intendente del FPV y
en Totoras del FPCyS. San Javier por su parte, fue un departamento en el que gan Omar
Perotti, pero en su municipio eligieron a un candidato del FPCyS. En otros dos
departamentos de poca densidad poblacional el candidato a gobernador del PRO triunf
pero en dos de sus municipios gan el FPCyS y en uno el FPV: San Justo y Vera.
Tabla 2: Totales de Municipios ganados por Partido o Frente en categora Intendente
Partido / Frente ganador
Nmero
de
Municipios Porcentaje
Ganados
Frente Progresista Cvico y 20
47,62%
Social
Frente Justicialista para la 16
38,10%
Victoria
Unin Pro Federal
3
7,14%
Otros*
3
7,14%
Otros (*): Unin Vecinal Democrtica; Con la Fuerza de los Hechos; Unin Vecinal San Jorge.
Elaboracin propia

Hay diferencias notables entre las performances de las lites polticas en el ejecutivo
municipal y provincial. Las tres fuerzas obtuvieron resultados muy parejos en la categora
gobernador en el territorio provincial, pero en los municipios los resultados fueron
distintos. El FPCyS tuvo una ventaja favorable en las elecciones a intendente a lo largo de
la provincia ganando en 20 municipios, en municipios de distintas magnitudes y ganando
en los dos municipios ms grandes de Santa Fe: Rosario y La Capital. El FPV tambin tuvo
una actuacin destacable en cuanto a municipios se refiere ya que gan en localidades con
densidad poblacional variada y en ciudades importantes como Rafaela, Reconquista y
Venado Tuerto. Los resultados obtenidos por el PRO difieren con lo logrado en el ejecutivo
provincial ya que slo logr retener tres municipios y de magnitudes distritales pequeas:
Las Rosas, Rufino y Funes.
228

Grfico 1: Porcentajes de Municipios ganados por Partido o Frente en categora

Intendente

7,14%
7,14%

Frente Progresista Cvico y

Social
47,62%

38,10%

Frente Justicialista para la

Victoria
Unin Pro Federal
Otros*

Fuente: Elaboracin propia en base a datos obtenidos del Tribunal electoral de la Provincia de
Santa Fe, ao 2015

Los anteriores resultados podran servir de disparadores para preguntarse qu factores

provocaron esta falta de coordinacin vertical en el electorado en las categoras municipales
y provinciales? Podra considerarse una falta de coordinacin de lites polticas el hecho
de que el FPCyS haya retenido la mayora de los municipios pero su victoria haya sido
ajustada en el ejecutivo provincial? El FPCyS por un lado, por menos de 2.000 votos retuvo
el gobierno provincial, y por el otro gan en 20 municipios con el 47,62% de los votos en
toda la provincia. Si el anlisis se orienta hacia la dimensin subjetiva de las preferencias
individuales para justificar la coordinacin de electores a nivel provincial, se est frente a
un proceso particular. Claramente la difusin y replicacin de perfiles municipales no ha
alcanzado para garantizar un cmodo resultado en la arena provincial.
Coordinacin estratgica: s o no?
En elecciones de distintos niveles de gobierno, como en este caso intendente y gobernador,
se reflejan distintos incentivos del electorado. Preguntarse si est presente el efecto
contagio, o bien, si son elecciones independientes en el sistema electoral subnacional de
Santa Fe parece oportuno. El diseo institucional santafesino permite crear numerosas
oportunidades para que los partidos entren a la contienda electoral a pesar de no ser los ms
viables. En regmenes democrticos los sistemas electorales sirven como mediaciones entre
las preferencias individuales y colectivas y condicionan el comportamiento de la
ciudadana. El sistema de eleccin de gobernador e intendente es mayoritario, es decir, el
que saque un voto de ms gana. Esto podra generar un desincentivo para aquellos partidos
pequeos, ya que disminuyen sus oportunidades de salir vencedores. Pero por otro lado,
podra sostenerse que las relaciones entre distintas arenas de elecciones y la combinacin
de distintos distritos, podra generar una contaminacin entre distintos niveles.
Si bien pueden haber incentivos que fomenten el contagio entre el nivel provincial y
municipal, la influencia puede ser disminuida por un lado, debido al desarrollo partidario

229

que tiene cada competidor en escenarios locales, y por el otro debido a la diferencia de
magnitudes entre ambos distritos. Vistos los resultados electorales de las elecciones que se
analizan, la arena provincial y municipal representan ambientes estratgicos diferenciados.
En cada distrito se pueden visualizar distintos incentivos por parte del electorado, este
conjunto de preferencias y motivaciones pueden crear decisiones independientes en una
eleccin multinivel.
As, la idea de que un Estado democrtico multinivel descentralizado se produzca la
coordinacin estratgica a nivel de distritos de los grupos de preferencias individuales y las
decisiones de entrada de las elites polticas slo resulta factible si se asume algn tipo de
integracin geogrfica del voto entre los distritos y los candidatos y, a su vez, la integracin
funcional de ambos entre categoras electorales y niveles estatales. (Escolar y Abal
Medina, 2014: 30) Si se piensa en un efecto contagio es menester destacar que no se
origina si no se tiene en cuenta la magnitud y direccionalidad de las influencias polticas
que pesan sobre las decisiones de los electores y de las coaliciones de elites.
El sistema electoral santafesino es un factor que puede explicar los resultados electorales:
la boleta nica, hecha ley en noviembre del 2010. Puede pensarse que este sistema que puso
fin a la lista sbana en Santa Fe ha permitido una mayor visibilidad de los candidatos
logrndose que las arenas provinciales y municipales de eleccin representen ambientes
estratgicos separados.
Los ciudadanos santafesinos en la categora municipal han preferido, en trminos generales,
a los candidatos del Frente Progresista Cvico y Social, no as al candidato a gobernador.
Como se ha mencionado anteriormente, los municipios son la arena de eleccin con menos
habitantes, la cercana del intendente a sus representados es mayor que a nivel provincial,
como as tambin el grado de conocimiento de su figura. Es vlido preguntarse si el
sistema de boleta nica favorece la identificacin personal de los candidatos en vez de la
identificacin de los mismos con un proyecto poltico? Los votantes prefieren a candidatos
conocidos en vez de priorizar el Frente o Partido al cual pertenecen?
Estos interrogantes surgen al momento de estudiar dos elecciones ejecutivas simultneas
(provinciales y municipales) teniendo en cuenta la magnitud y direccionalidad de las
influencias polticas que pesan sobre las decisiones de voto de electores y las decisiones de
coalicin de elites en el territorio provincial. Es un desafo analizar los procesos de
coordinacin estratgica, tanto del electorado como de las elites polticas. Esto puede
deberse a la falta de coordinacin horizontal del electorado y la oferta poltica, que
dificultara la integracin nacional del sistema poltico con la fragmentacin del sistema de
partidos y a un escenario marcado por la falta de coordinacin vertical del electorado
(Leiras, 2010; Lago y Montero, 2010) En efecto, si bien los sistemas electorales pueden
tener influencia en las preferencias polticas de los electores, los procesos de coordinacin
estratgica se ven desfavorecidos por la fragmentacin del sistema de partidos y falta de
coordinacin del electorado.

230

Bibliografa:
Abal Medina, J. y Escolar, M. (2014) Modus vivendi: Poltica multinivel y Estado
federal en Argentina. Prometeo Libros: Argentina
Cox, G. (2004) Coordinacin estratgica de los sistemas electorales. Haciendo que los
votos cuenten. Gedisa: Espaa.
Freidenberg, F. y Dosek, T. (2013) La congruencia de los partidos y los sistemas de
partidos multinivel en Amrica Latina: conceptualizacin y evaluacin de algunas
herramientas de medicin. Salamanca: Instituto de Iberoamrica, Universidad de
Salamanca.
Calvo E.; Escolar M. 2005. La Nueva Poltica de Partidos en la Argentina: Crisis
Poltica, Realineamientos Partidarios y Reforma Electoral. Buenos Aires: Fundacin
PENT
Lago, I.; Montero, J. R. (2010) The Nationalisation of Party Systems Revisited: A New
Measure Based on Parties Entry Decisions, Electoral Results, and District
Magnitude, Paper presented at the: Annual Meeting of the Canadian Political Science
Association, Concordia University, Montreal
Leiras, M. 2013 Los Procesos de Descentralizacin y la Nacionalizacin de los Sistemas
de Partidos en Amrica Latina. En: El Federalismo Argentino en Perspectiva
Comparada (Falleti, T., Gonzlez, L. y Lardone, M.) Educa: Buenos Aires
Macor; D (2011) Signos santafesimos en el Bicentenario. Santa Fe: Espacio Santafesino
Ediciones.

231

Acceder a la universidad pblica argentina: Oportunidades y desafos polticoinstitucionales para su efectiva democratizacin (1995-2014)
Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Claverie, Julieta
Universidad Nacional de Tres de Febrero - NIFEDE
jclaverie@untref.edu.ar
Gonzlez, Giselle
IdICHS - UNLP- CONICET
ggonzalez@conicet.gov.ar
rea temtica: Poltica Universitaria
Resumen
Se analiza el acceso a la universidad pblica en la Argentina desde una mirada sociopoltica e institucional. Las fuentes estadsticas recientes dan cuenta de una brecha
persistente entre acceso/graduacin universitario y su incidencia en la eficiencia total del
sistema. En los ltimos aos, motivado por un proceso de masificacin educativa y altos
niveles de desigualdad social, la poltica universitaria se caracteriz por un rol activo del
Estado. Muestra de ello fue la creciente inversin pblica para facilitar la permanencia y
mejorar la promocin. No obstante, la calidad de los resultados no es completamente
visible en trminos de egreso y desarrollo institucional.
Palabras clave: Educacin Superior - Acceso - Polticas Pblicas - Universidad Graduacin
Abstract
The study analyzes the access to public university in Argentina from a socio-political and
institutional perspective. Recent statistics sources account for a persistent gap between
access / college graduation and its impact on overall system efficiency. In recent years,
motivated by a process of educational overcrowding and high levels of social inequality,
university policy was characterized by an active role of the state. Proof of this was the
increasing public investment to facilitate the retention and improve the promotion.
However, the quality of the results is not fully visible in terms of completion and
institutional development.
Key words: Higher Education - Access - Public Policy - University - Graduation

232

Introduccin
Desde la mitad del siglo veinte la problemtica del acceso a la educacin ocupa un lugar
central en la agenda pblica a escala planetaria. En la actualidad, el acceso a la educacin
constituye un derecho habilitante del conjunto de derechos humanos. Permite desarrollar
herramientas discursivas, capacidades intelectuales y producir conocimientos que hacen
posibles la dignificacin de la vida. Asimismo, existe una relacin directa entre la
realizacin individual a travs de la educacin y la calidad de la participacin civil y para
la construccin poltica en las sociedades contemporneas. Acceder a la educacin
representa un atributo jurdico a nivel internacional. Desde este punto de vista, si existe
carencia de accesibilidad, cobertura efectiva y equidad, en tanto derecho puede
demandarse. Si bien estas garantas forman parte de conquistas relativamente recientes
para los niveles bsicos, cabe preguntarse, en funcin de los esfuerzos econmicos de los
Estados por reforzar los sistemas educativos las oportunidades de acceso garantizan por
s solas la apropiacin de recursos, competencias y capacidades individuales para el
desarrollo social y humano? (comnmente vlidas a travs de titulaciones formales). Se
trata de examinar, entonces, de qu modo las metas pensadas en trminos universales
(sistmicos) para abrir las puertas de las instituciones se resignifican al ingresar en ellas.
Es en la interseccin entre la apertura del sistema desde un mayor institucionalismo -en
tanto conjunto de reglas, prcticas y valores que definen al campo educativo- y su
aplicacin/resignificacin en contextos locales y organizacionales donde consideramos
que se sita la riqueza del debate educativo. Sostenemos que el anlisis de las polticas
pblicas para pensar el problema de la democratizacin de la educacin superior no es
suficiente sin una mirada al interior de las organizaciones que revele las restricciones
orgnicas del sistema, as como tambin las especficas de cada nivel, que operan como
factores obstaculizantes de dichas metas universales. En suma, entendemos que es preciso
prestar atencin a las iniciativas de poltica pblica sin descuidar la responsabilidad de las
instituciones destinatarias de las polticas, en el marco de su autonoma y capacidades
propias de accin.
La educacin superior no est exenta de estas premisas. Los antecedentes dan
cuenta de la amplia revisin en torno a los procesos de masificacin experimentados a
nivel mundial desde 1950, que obligaron a los Estados a complejizar y diversificar las
estructuras que sostienen la oferta de nivel superior. De esta manera, aunque los ndices
de matrcula de estudiantes universitarios aumentaron de 5.070.731 en 1995 (30,4%
privada) a 8.316.649 (40,1 privada) (Lpez Segrera, 2008), en la actualidad an persisten
los problemas de desigualdad en la distribucin de la educacin superior, junto con una
tendencia a la proliferacin de instituciones privadas a nivel internacional, llegando a
incorporar para el ao 2011 a un tercio del total mundial de estudiantes, cifra que en
Amrica Latina llega a un 50% (Perez Centeno y Fernndez Lamarra, 2016). En suma, la
masificacin de la matricula no ha significado per ser- una mayor democratizacin
externa del conocimiento, es decir, una representacin equitativa de las distintas clases
sociales en la poblacin universitaria. Al respecto, se ha planteado que la demanda por
una democratizacin externa de la educacin superior se ha traducido en un reclamo por
la incorporacin de nuevos sectores sociales a la universidad, lo cual implica no slo el
ingreso sino tambin su permanencia y graduacin. No obstante, muy frecuentemente se
reduce el concepto de democratizacin a la ampliacin del acceso (Chiroleu A y
Marquina M; 2009).
233

Si bien en su gnesis el acceso a la universidad se caracteriz por ser restrictivo a

las elites culturales, en la Argentina fue desde mitad del siglo xx cuando la demanda por
formacin superior comenz a expandirse. Este crecimiento fue acompaado de reformas
universitarias que buscaron ampliar la oferta pblica y privada del nivel. Tambin por un
debate poltico acadmico creciente en torno al tipo de admisin universitaria en trminos
de organizacin acadmica y calidad de la oferta. En este sentido, desde mediados de los
aos cincuenta las polticas de admisin y acceso se convirtieron en un objeto de disputa
de la poltica pblica que opuso posiciones abiertas versus otras de mayor restriccin.
Diversos estudios han dado cuenta de las implicancias tericas y poltico acadmicas de
este debate de posturas (Duarte, 2003; Claverie y Gonzlez, 2005; Ferndez Lamarra et
al, 2015) reconociendo que sus aportes, a lo largo de cincuenta aos, no han contribuido
pari passu a resolver los problemas vinculados a la democratizacin del acceso.
Ahora bien, el trabajo propuesto recupera estos antecedentes con el principal objetivo de
renovar la discusin sobre el acceso a la universidad, a la luz de nuevas oportunidades y
desafos que tiene la educacin superior en el escenario actual, principalmente vinculadas
al desarrollo cientfico y tecnolgico y los desafos de un cambio orgnico. Para ello, se
presentan en primer lugar, algunas precisiones terico-metodolgicas que sustentan el
anlisis. En segundo trmino, se presenta una revisin de las reformas institucionales
implementadas en el campo de la educacin superior desde 1995 a la actualidad a fin de
identificar sus propsitos y puntos de continuidad/discontinuidad. Luego, se presentan
indicadores nacionales e internacionales de educacin superior y universitaria referidos a
la evolucin del sistema (seccin tres). Con base en estos resultados se analiza la relacin
sobre acceso y graduacin (seccin 4), a la luz de las oportunidades y desafos
institucionales que impone el escenario actual. Hacia el final, el trabajo esboza unas
breves conclusiones y anticipa nuevas lneas de indagacin.
1. Algunas precisiones terico-metodolgicas
Este trabajo se basa en dos perspectivas analticas complementarias. Por un lado, la
perspectiva poltica del anlisis de las polticas pblicas nos permite entender los cursos
de decisiones especficas tomadas por las autoridades estatales a partir de la nocin de
ciclo de poltica, de modo de abordar la trama de la cuestin pblica, y los actores y
relaciones de poder que atraviesa. Por otra parte, la perspectiva organizacional, que nos
permite un anlisis de las estrategias y problemticas institucionales que atraviesan a la
universidad internamente, a partir de considerar las tendencias de crecimiento,
diferenciacin y complejizacin institucional, as como su estructura y dinmica.
Entendemos que la institucin refiere al conjunto de reglas que estructuran
interacciones de una manera determinada, conocidas y compartidas por los miembros de
una comunidad o sociedad que implican la nocin de equilibrio (Acua y Tommasi,
1999: 370). En este marco, los diferentes tipos de reglas, ya sean formales o informales,
configuran la estructura de opciones de los actores y las probabilidades de xito de sus
estrategias (Acua y Tommasi, 1999:372).
No obstante, las instituciones no alcanzan a explicar por s mismas el proceso
poltico. En lnea con la vertiente organizacional del institucionalismo reconocemos que si
bien las instituciones son importantes es necesario considerar la autonoma del actor y la
influencia de los distintos contextos socio-polticos en los que ste opera (March y Olsen,
1984; Scartascini y Tommasi, 2011). Entonces, la accin de los actores constituidos se
234

define por su capacidad de establecer objetivos (intereses), desplegar estrategias e

implementarlas a partir de la disposicin de ciertas capacidades especficas (Acua,
2007).
En cuanto a las posibilidades de cambio institucional, basado en la
conceptualizacin que Burton Clark (1983) utiliza para describir las dimensiones de
cambio
en
las
universidades,
postulamos
que
es
en
la
efectiva
centralizacin/descentralizacin de las estructuras de poder donde se asienta la
legitimidad acadmica. Esta legitimidad no se erosiona frente a un cambio externo de
reglas sino que cobra mayor peso normativo e institucional. Siguiendo a Clark sostenemos
que los desafos institucionales corresponden al mbito de la ideologa, valores y normas
que requieren ser procesadas por cada organizacin para convertirse en reglas internas
legtimas (Kent et al, 2002 en Clark, 1983). Esta visin contribuye a posicionar el cambio
como isomorfismo (frente a un modelo basado en la distribucin de capacidades e
instrumentos para la gestin disciplinar de un espacio territorial dado) en donde actores
racionales en contextos normativos siguen reglas regulativas, constitutivas y culturales.
En este contexto el cambio es lento y opera desde una dimensin mayormente simblica
(Clark, 1983).
Bajo estas consideraciones, el estudio se propone actualizar los ejes que sostienen
la definicin de las polticas vinculadas al acceso a la educacin superior a la luz de
nuevos contextos y desafos institucionales, mediante un estudio que integra el anlisis de
datos de fuentes secundarias: normativas, bibliogrficas y estadsticas.
2. Las reformas institucionales en el campo de la educacin superior
En la Argentina el acceso a la enseanza superior se plante como un verdadero problema
de poltica pblica a mediados de los aos cincuenta, en el momento de su masificacin.
No obstante, fue recin a mediados de los aos ochenta que empezaron a elaborarse las
primeras propuestas de reforma aunque estuvieron centradas, casi exclusivamente, en
cuestiones relativas al tema de financiamiento (Garca de Fanelli, 1997). Es a partir del
Programa de Reformas a la Educacin Superior (PRES) de 1993 que comenz a pensarse
al acceso universitario como componente de la poltica universitaria en trminos de
sistema. El PRES -que se consolid con la sancin de la Ley de Educacin Superior
24.521/95- se bas en un diagnstico previo sobre el funcionamiento general del sistema
y de sus instituciones sobre el que se distinguieron dos dimensiones de intervencin
poltica: el sistema de educacin superior en su conjunto y en las organizaciones
universitarias.
En el nivel sistmico, uno de los ejes centrales de la poltica universitaria fue la
creacin de organismos de regulacin y mecanismos de accountability. En este marco, se
buscaron cambios en la distribucin de poder y autoridad entre el Estado y las
universidades a partir de la creacin de organismos de evaluacin, regulacin y
coordinacin sistmica84.
En el nuevo marco regulatorio que estableci la Ley de Educacin Superior se
asegur la evaluacin y aseguramiento de la calidad como nuevo eje de la poltica
84

Conviene destacar que si bien la existencia de organismos de coordinacin universitaria fue contemplada en muchas
leyes universitarias, lo que se observa a partir de la implementacin de la LES es la proliferacin de estos organismos con
funciones diversificadas (Nosiglia y Mulle, 2009).

235

universitaria mediante la creacin de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin

Universitaria (CONEAU). Entre los organismos de coordinacin universitaria se defini
el Consejo de Universidades (CU), el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), el
Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y se incorpor la figura del
Consejo de Planificacin Regional de Educacin Superior (CPRES) como organismo de
coordinacin del mbito universitario y terciario no universitario.
Estos cambios en el sistema de educacin superior buscaron redefinir los trminos
del contrato social que ligan a las instituciones de educacin superior con su entorno:
a) la interaccin de la universidad con el Estado;
b) la interaccin de la universidad con el sistema de educacin superior, y
c) el vnculo de las instituciones de educacin superior con su entorno socioproductivo y regional.
En este escenario, la Ley 24.521/95 oper como un instrumento regulador del
proceso de transformacin a travs del cual el Estado expres su intencin de asumir un
rol activo para la configuracin y desarrollo del sistema en su conjunto. Entre 1993 y
1997 el Estado despleg una intensa poltica universitaria consistente en la creacin de
estructuras de autoridad propias del nivel superior as tambin como el fortalecimiento de
organismos ya existentes.
En 1993 el espacio de regulacin y control del sistema universitario adquiri
nuevamente el nivel administrativo de Secretara y reemplaz el de Direccin Nacional.
Esta modificacin en la jerarqua no fue slo nominal, debido a que se incluyeron nuevas
funciones y atribuciones a las tradicionales, lo que supuso un giro en el papel de la tutela
estatal respecto de las universidades. A diferencia de los procesos de descentralizacin
que experimenta por esos aos el sistema educativo y que se plasmaron en Ministerio
sin escuelas- ; en el nivel superior, se observ, en cambio, una mayor centralizacin de
funciones al nivel del Estado nacional y su rol activo como regulador de polticas
universitarias y articulador de polticas pblicas a nivel regional. Se expres, de este
modo, un nuevo tipo de regulaciones para el mejoramiento de la calidad en las
instituciones de nivel superior y para la planificacin del desarrollo. Este conjunto de
polticas se instrumentaron a partir de la creacin de nuevos organismos de supervisin,
coordinacin y articulacin sistmica y de una nueva distribucin de funciones con los
organismos tradicionales.
En otro plano de anlisis, a nivel institucional, las reformas giraron en torno a la
definicin de nuevos diseos organizacionales que pudieran, por un lado, contener la
presin de la demanda, consolidando un modelo de admisin irrestricto para el sistema
pblico, y por otra parte, atender a un criterio regional para la configuracin de la oferta
distinguiendo particularidades locales de la demanda socio-educativa y productiva, as
como condiciones de accesibilidad diferenciales de cada entorno territorial.
En trminos generales, las reformas que introdujo la Ley de Educacin Superior
buscaron racionalizar e integrar las normas que regulen el conjunto de instituciones del
nivel superior ante un proceso de expansin inercial del sector pblico universitario. Esta
expansin institucional pareci obedecer ms a un ciclo de decisiones de poltica pblica
para garantizar la oferta y acompaar los cambios socio-econmicos de la demanda, que a
cambios en la relacin de gasto por graduado en funcin de una evolucin positiva de la
tasa de matriculacin y el egreso. En la seccin siguiente se analizan estos procesos de
expansin universitaria y los momentos clave de mayor creacin institucional. La seccin
cuarta examina los indicadores de ingreso/graduacin a fin de ilustrar estas tendencias.
236

3. Crecimiento del sistema de educacin superior en la Argentina

Desde que en 1613 se fundara la primera universidad en Crdoba85, el aumento y la
diversificacin de la demanda de educacin universitaria ha sido la fuente de incentivos
ms permanente para la expansin de la oferta y la formacin de un entramado de
instituciones educativas cada vez ms denso (Garca de Fanelli, 2005). Segn el anlisis
de la autora, tras la creacin de las universidades de Buenos Aires (1821), La Plata
(1890), Tucumn (1912)86, Litoral (1919) y Cuyo (1939), estas seis instituciones
concentraron la oferta de educacin superior hasta los aos cincuenta, cuando bajo la
presidencia de Arturo Frondizi, la Ley 14.557 de 1958 (denominada Ley Domingorena)
regul la participacin del sector privado en la educacin universitaria, permitiendo la
creacin de las primeras universidades privadas (Garca de Fanelli, 2005).
En forma concomitante, emergieron con fuerza las instituciones terciarias no
universitarias y algunas provincias fundaron sus propias universidades. Para entonces el
sistema de educacin argentino ya se caracterizaba por una elevada proporcin de jvenes
que realizaban estudios universitarios, lo cual ubicaba a la Argentina por encima del resto
de Amrica latina y en igual situacin que los pases europeos. La diferenciacin
institucional facilit la expansin de la matrcula, al acercar la oferta a la demanda. Segn
destaca Garca de Fanelli (2005) esto ocurri mediante tres procesos: el crecimiento en la
variedad de instituciones (universidades, institutos de profesorado y tcnicos), el avance
del sector privado y la descentralizacin del sistema por la creacin de universidades y
terciarios a lo largo de todo el pas.
Sin embargo, esta transicin entre la universidad de lite y la universidad de
masas, en la Argentina, se dio de forma catica, en un contexto de inestabilidad poltica
derivada de los diversos golpes militares que se sucedieron principalmente desde
mediados del siglo XX y de la falta de crecimiento econmico (Doberti, 2009).
Desde 1970 hasta la actualidad la educacin superior evidencia un creciente proceso de
expansin institucional. En la Argentina este crecimiento puede ordenarse en cuatro
momentos. El primero alcanza hasta mediados de la dcada del setenta, poca en la que
culmin el ciclo de expansin y diferenciacin institucional de la educacin superior
iniciado entre mediados de la dcada del cincuenta y principios de los aos sesenta. En
trminos cuantitativos, en este perodo, se produjo un incremento del 2,6 en el nmero de
universidades nacionales. Se pas de tener 7 universidades en 1955 a diez en 1970 y a
veintisis en 197587 (Garca de Fanelli, 2005).

2 En 1613 la Compaa de Jess fund en la ciudad de Crdoba la Universidad de San Carlos, que desde 1856 pas a
denominarse Universidad Nacional de Crdoba. Cabe destacar que fue la cuarta institucin fundada en territorio
americano: la primera universidad fue la de Santo Domingo fundada en 1538, y en segundo lugar y en forma simultnea
se fundan las de Lima y Mxico (1552). En Amrica del Norte, la primera universidad, Harvard, data de 1636 (Trombetta,
1994).
86
Estas universidades (excepto la de Cuyo) nacieron primero en el mbito provincial y despus fueron nacionalizadas.
87
Entre fines de los aos sesenta y la primera parte de la dcada del setenta el Estado nacional contribuy con la
ampliacin del sistema universitario de tres maneras: 1) nacionaliz algunas universidades privadas (Ro Cuarto, Tandil);
2) nacionaliz la mayor parte de las instituciones provinciales existentes (La Pampa, Jujuy, Comahue); y 3) puso en
funcionamiento el denominado Plan Taquini, impulsando la creacin de nuevas instituciones universitarias en las
provincias o localidades importantes que no contaban con esta oferta (Catamarca, Salta, Misiones, Lujn), o dividi otras
ms grandes (Rosario, San Juan, San Luis) (Trombetta, 1994).

237

Entre esos aos, la educacin superior no universitaria tambin experiment un

aumento cuantitativo con la creacin de casi 200 institutos de profesorado (Suasnbar y
Rovelli, 2009).
Un segundo momento ocurri entre mediados de los aos setenta y fines de la
dcada del ochenta. Se manifiesta cierta estabilidad en cuanto a la creacin de nuevas
instituciones universitarias, aunque en este mismo perodo se presentaron diversos
proyectos de creacin de universidades nacionales.
La tercera etapa puede situarse entre los aos 1988 con la creacin de la
Universidad Nacional de Formosa y 1995, ao en que el Poder Legislativo da lugar al
surgimiento de dos universidades nacionales y sancion la Ley de Educacin Superior. De
ese modo, entre 1988 y 1995, se crearon ocho universidades nacionales (seis de ellas en el
conurbano bonaerense: Universidad de San Martn, Sarmiento, Lans, Tres de Febrero,
La Matanza, Quilmes), se nacionalizaron dos universidades provinciales existentes y se
crearon veintitrs universidades privadas.
Por el contrario, hubo perodos con nula o muy escasa creacin de universidades
(1900-1938, 1940-1955, 1960-1967 o 1981-1987)88. Entre 1995 y 2000 se incorpor un
instituto universitario en la rbita nacional y se crearon cuatro universidades privadas (la
Universidad de Torcuato Di Tella, Flores, Abierta Interamericana, Universidad de San
Andrs).
La ltima etapa corresponde a las Presidencias de Nstor Kirchner y Cristina
Fernndez con la creacin de nueve universidades nacionales entre 2003 y 2014, a saber:
Universidad Nacional Arturo Jauretche, Universidad Nacional de Avellaneda,
Universidad Nacional Chaco Austral, Universidad Nacional de Jos C. Paz, Universidad
Nacional de Moreno, Universidad Nacional de Rio Negro, Universidad Nacional de
Tierra del Fuego, y Universidad Nacional del Oeste. Tambin se creo la Universidad
Metropolitana para la Educacin y el Trabajo (2014) en el mbito de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires.
A diferencia de los perodos anteriores en los cuales el sector privado tuvo un rol
protagnico, en esta ltima etapa la iniciativa para la expansin estuvo motorizada por el
sector pblico, con un grado alto de concentracin institucional en el denominado
Conurbano Bonaerense. Este ltimo movimiento de creacin de nuevas instituciones de
educacin superior pblicas estuvo profundamente ligado a un rol social de la
universidad: el acceso a la educacin superior de los sectores socialmente desfavorecidos.
Al respecto, la apertura de nuevas universidades pblicas en el territorio del conurbano
bonaerense signific un cambio importante del modelo de la universidad pblica
tradicional, ahora inserta en nuevos contextos socioculturales. No obstante, algunos
sectores acadmicos se han mostrado crticos con el criterio de distribucin de las nuevas
instituciones afirmando que la mayora de las creaciones respondieron ms que a una
planificacin territorial ordenada de la oferta pblica, a demandas de ciertos actores
polticos del oficialismo. Empero, algunas creaciones fueron pensadas con un claro
88

En estos perodos hubo gobiernos ms y menos propensos a la creacin de universidades nacionales, sin una correlacin
directa con su legalidad constitucional o su signo ideolgico. En este sentido, se observa que los dos primeros gobiernos de Juan
Pern (1946-1955), la dictadura militar del autodenominado Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983) y el gobierno de
Ral Alfonsn (1983-1989), fueron reacios a crear nuevas instituciones, mientras lo inverso aconteci con la dictadura de la
autodenominada Revolucin Argentina (1966-1973) o con los dos primeros gobiernos de Carlos Menem (1989-1999) (Doberti,
2009).

238

criterio geogrfico (como las de Tierra del Fuego, Ro Negro, Rafaela) con ofertas de
carreras vinculadas a las demandas regionales y a la promocin de desarrollo a travs de
la formacin de profesionales en actividades productivas especficas (Marquina y
Chiroleu, 2015).
Como razn de poltica educativa, las nuevas universidades se han presentado
como opciones alternativas de acceso ms all de las grandes universidades tradicionales.
El principal argumento de creacin fue el de la inclusin de nuevas generaciones de
estudiantes, mediante oferta pblica y gratuita en los partidos linderos a la Ciudad de
Buenos Aires buscando descomprimir la concentracin de matrcula que histricamente
tuvo la Universidad de Buenos Aires y evitar los grandes problemas de gastos, tiempo y
movilidad para los alumnos de la regin metropolitana del pas. En los hechos, este grupo
de nuevas universidades, ha crecido notoriamente en su tasa de matriculacin. Al
respecto, la tasa de crecimiento para el conjunto de universidades estatales de la
Argentina durante el perodo 2010-2014 fue de 5%, mientras que para el conjunto de las
nuevas universidades la tasa de crecimiento fue del 436%. A continuacin, en el cuadro
1 resumimos la evolucin del nmero de instituciones universitarias para el perodo 19702014.
Cuadro 1. Evolucin del nmero de instituciones en el sector universitario
1970-2014
Universidades
1970
1975
1987
1995
2012
2014
Nacionales

10

26

26

36

47 *

56

Provinciales

Privadas

24
38

24
53

23
52

46
86

46 *
98 *

46
108

Total
* A este total deben agregarse 7 institutos universitarios estatales y 12 privados
Fuente: Elaboracin propia

En suma, en la Argentina la actual configuracin institucional del nivel superior

como respuesta al proceso de masificacin, parece diferenciarse de los modelos de
educacin superior observados a nivel internacional, caracterizados por la racionalizacin
en trminos de inversin y transferencia de recursos para la creacin de nuevas
instituciones y por la intensificacin de polticas de descentralizacin y desconcentracin
de funciones hacia autoridades subnacionales.
No obstante, puede plantearse que, si bien se define a la educacin superior en
trminos de sistema, su estructura parece desarticulada en trminos de planificacin
ordenada de la oferta, con una alta concentracin en el sector pblico universitario que
desafa las capacidades de gobierno para generar estrategias de integracin, articulacin y
coordinacin disciplinar entre niveles educativos y/o al interior del propio del campo
universitario: intra-universitario y con el sector terciario no universitario. En este sentido,
se trata de un entramado institucional complejo y diversificado con fuerte peso del sector
pblico y territorialmente concentrado alrededor de la Provincia de Buenos Aires y de las
principales ciudades capitales. Las provincias del interior del pas se caracterizan por una
menor distribucin institucional y por una asimetra regional en trminos de recursos para
la formacin y la produccin e investigacin cientfica. Desde este punto de vista, la
239

referencia al escenario internacional muestra que en los principales pases de Europa y

tambin en algunos pases latinoamericanos se desarrolla una cantidad menor de
instituciones, a excepcin del caso de Francia, y una tendencia mayor a la dispersin
territorial (cuadro 2).

Cuadro 2. Cantidad de universidades segn sector y pas, 2014

Universidades
Pblicas

Privadas

Total

50

27

77

Europa
Espaa
Reino Unido

20

20

Francia

83

22189

304

Italia

60

29

89

Finlandia

20

20

Noruega

38

29

67

62

46

108

134

108

242

29

58

87

12

54

66

107
109
Fuente: Gonzlez, 2013

216

Amrica Latina
Argentina
Mxico
Per
Bolivia
Brasil

91

90

Como vemos, en el mbito regional se verifica que despus de Mxico y Brasil, la

Argentina es el pas con mayor cantidad de instituciones de educacin superior. No
obstante, para el caso de Brasil es preciso aclarar que el rumbo del sistema de educacin
superior est marcado por el sector privado, caracterizado a su vez por un sistema de

6 En Francia, el mbito privado rene a las denominadas Grandes Escuelas profesionales de nivel superior (Grande
cole) que no obstante, tambin ofrece instituciones de gestin pblica. Se ubica a las Grandes Escuelas en el sector
privado por su diferenciacin con el sistema universitario francs que es pblico y financiado por el Estado nacional. La
oferta de las Grandes Escuelas se caracteriza por la seleccin rigurosa de alumnos en mbitos especficos del
conocimiento. Se trata de escuelas y centros de formacin dedicados a una disciplina: escuelas normales, de ciencias
veterinarias, ingenieras, ciencias humanas y escuela de negocios. Se diferencian de las universidades pblicas por su
orientacin profesionalista (las universidades en cambio funcionan como los centros ms importantes de investigacin)
por el tipo de gestin: las escuelas son privadas y elitistas y por la orientacin de la formacin: en las escuelas es slo a un
campo de conocimiento mientras que las universidades son multidisciplinarias. Informacin disponible en:
http://www.cge.asso.fr/nos-membres/ecoles/214-universite-technique-de-lisbonne
90
En Mxico, la educacin superior pblica se compone de diversos subsistemas: Institutos Tecnolgicos, Educacin
Normal Superior, Universidades Interculturales, Instituciones de Educacin Superior de nueva creacin, Universidades
Pblicas Federales, Universidades Pblicas Estatales, Centros Pblicos de Investigacin, Universidades Politcnicas, y
Universidades Tecnolgicas. Aqu se considera nicamente el conjunto de Universidades Pblicas Estatales (47),
Federales (6), Interculturales (10), Universidades Politcnicas (48), y Universidades Tecnolgicas (23). Informacin
disponible en: http://www.ses.sep.gob.mx/wb/ses/educacion_superior_publica
91
En Brasil, la universidad pblica se organiza a partir de tres niveles de gobierno: la universidad estatal, federal, y
municipal. Informacin disponible en Portal de CAPES:
http://www.brasil.gov.br/para/estudiar/acceso-a-launiversidad/instituciones-publicas-y-privadas-1

240

estratificacin de la calidad educativa, con un menor peso del Estado en trminos de

inversin y financiamiento.
4. Acceso irrestrico versus graduacin selectiva: una mirada a la relacin
ingreso/graduacin
La tesis que sustenta nuestro anlisis sostiene que, en la Argentina, que el Estado nacional
ha respondido con un rol protagnico en las definicin de las reglas del sistema de
educacin superior en su conjunto, en la promocin de la oferta universitaria y en la
absorcin de la demanda de estudios superiores. Al respecto, cabe destacar que la
Argentina presenta un nivel de acceso y cobertura semejante o incluso superior al de
algunos pases que la PNUD denomina de muy alto desarrollo humano. En 2013 se ubic
en el puesto 49 del ranking del IDH/PNUD, siendo el ltimo pas dentro del subgrupo de
pases con muy alto desarrollo humano (Garca de Fanelli, 2015) (ver cuadro 3).
Cuadro 3. Tasa de Escolarizacin del Sistema de Educacin Superior
Argentino, segn rango utilizado por OCDE y por Argentina. Aos 2001 2010 - 2014
Rango utilizado por OCDE.
Poblacin 20-24

2001

2010

2014

Tasa Neta Universitaria

17,0%

21,1%

21,8%

Tasa Bruta Universitaria

Tasa Bruta de Educacin Superior

35,0%
51,0%

52,1%
72,4%

55,6%
79,8%

Rango utilizado en Argentina Poblacin

18-24

2001

2010

2014

Tasa Neta Universitaria

16%

18,9%

19,0%

Tasa Bruta Universitaria

25%

36,3%

37,8%

Tasa Bruta de Educacin Superior

36%

50,5%

54,2%

Fuente: Departamento de Informacin Universitaria-SPU.

Anuario de Estadsticas Universitarias, 2014

El anlisis de los datos de matriculacin del pas demuestra una amplia cobertura
del sistema de educacin superior en su conjunto y una tendencia an en crecimiento.
Como observamos en el cuadro 4, a continuacin, tambin se presenta una tendencia a la
privatizacin de la matrcula, a pesar de la expansin de instituciones pblicas.

Cuadro 4 - Estudiantes de ttulos de pregrado y grado y tasa promedio de

crecimiento anual segn sector de gestin. Perodo 2004 2014

241

2004

2010

2014

Total

1.536.653

1.718.738

1.841.445

Tasa promedio
crecimiento anual
2003-2013
1,8

Estatal

1.299.564

1.366.237

1.468.072

1,2

Sector de
Gestin

Privado

237.089
352.501
403.373
5,5
Fuente: Departamento de Informacin Universitaria SPU, 2014

A pesar del incremento de la matrcula, al analizar la performance del sistema,

observamos que el nmero de graduados (Cuadro 5, a continuacin) no mantiene una
relacin directa con los ingresantes, ni ha crecido significativamente su representacin, al
menos en la ltima dcada. Cabe sealar que si bien la baja proporcin de graduados es
un problema que persiste en el sistema universitario argentino, la preocupacin por poner
en marcha polticas tendientes a mejorar la permanencia y la graduacin de los
ingresantes ha surgido del propio Estado, y no por la presin ejercida por los grupos
interesados (o bien afectados) por la cuestin. Al respecto, Garca de Fanelli (2014) ha
destacado que fue la produccin de informacin de los hacedores de polticas pblicas,
sistematizada con mayor detalle desde los aos noventa, que torn visible el problema de
la eficiencia interna de la universidad, cuando la Secretara de Polticas Universitarias
(SPU) inform que de cada 100 inscriptos en 20 carreras seleccionadas en las
universidades nacionales, slo se graduaban aproximadamente 19 dentro del plazo de
duracin normal (Garca de Fanelli, 2014).
Cuadro 5 - Egresados de ttulos de pregrado y grado y tasa promedio de
crecimiento anual segn sector de gestin. Perodo 2004 2014
Sector de
Gestin

2004

2010

2014

Tasa promedio
crecimiento anual
2003 -2013

Total

83.890

99.431

120.631

3,7

Estatal

63.499

70.857

81.552

2,5

Privado

20.391

28.574

39.079

6,7

Fuente: Departamento de Informacin Universitaria - SPU

Anuario de Estadsticas Universitarias, 2014

El debate en torno al acceso a la educacin se complejiza si observamos que, entre

los graduados, existe un sesgo social en el logro del xito educativo. Al respecto, los
ltimos datos disponibles (cuadro 6, a continuacin) sealan que los sectores sociales que
corresponden a las familias de menores ingresos no logran continuar los trayectos
educativos superiores, ni graduarse en la educacin superior. Adems, esta tendencia no
ha mejorado sustancialmente al menos en los ltimos 14 aos. Si bien se observa una
tendencia inclusiva, con una mejora de 4 puntos en los porcentajes correspondientes a la
franja de menores ingresos y 9 puntos en la de ingresos medios, an la brecha entre
sectores sociales sigue siendo muy amplia.

242

Cuadro 6. Argentina. Porcentaje de poblacin de 25 aos y

ms con superior/universitario completo, por nivel de
ingresos
Ingresos

2000

2005

2010

2012

2013

2014

30% inf

2,18

2,65

5,68

6,65

7,11

6,35

8,25

12,34

14,48

14,64

15,32

25,24
29,1
35,06 32,95 34,74
Fuente: IIPE - UNESCO / OEI, 2016

35,31

30% med
40% sup

Es decir, a pesar de los esfuerzos pblicos por acompaar y mejorar las

trayectorias estudiantiles para lograr el xito educativo, el alcance de inclusin y
democratizacin de la universidad es cuestionado. El principal problema vinculado al
acceso es que no se han modificado las condiciones estructurales de la desigualdad social,
provocando un proceso que algunos autores denominan de inclusin-excluyente
(Ezcurra, 2010). Para el caso educativo, estas diferencias estn marcadas en la calidad de
la educacin de base a la que acceden los distintos sectores sociales. Es decir, no todos
los ingresantes a la universidad tienen las mismas condiciones de educabilidad para
acceder al conocimiento. En estas condiciones, la igualdad no slo de ingreso
(oportunidad) sino de resultados es una exigencia democrtica de segunda generacin; es
decir, exigir una verdadera igualdad en las oportunidades de educacin, implica
necesariamente una desigualdad de tratamientos, es decir, polticas de compensacin
(Chiroleu, 2013).
En este sentido, la segregacin tambin se da en cuanto a la calidad de la oferta y
de la enseanza profesional a la que acceden los distintos sectores, la actualizacin de los
programas y contenidos, la formacin de competencias, acceso a docentes con
especializaciones y a diversos recursos desde las instituciones.
Al respecto, desde una perspectiva econmica, con los cambios devenidos de la
globalizacin, la importancia de la educacin superior y la formacin en competencias
especficas como preparacin para el mercado de trabajo se acrecienta cada vez ms en la
medida en que avanza el cambio tecnolgico, se complejizan los servicios y la
transformacin de los mtodos de produccin. Como sabemos, el cambio tecnolgico ha
producido un sesgo en la demanda de trabajo, excluyendo del sistema de trabajo formal a
la mano de obra menos calificada; aumentando, entonces, la tasa de desempleo de este
sector social y una cada de sus ingresos. Adems, el deterioro de las condiciones de vida
consecuente de los sectores sociales ms desfavorecidos, tambin genera una mayor
presin sobre las finanzas pblicas con un impacto en todas las reas de gobierno,
requiriendo poner en marcha programas sociales dirigidos a contener la situacin de
desigualdad social, con alcances hasta los sistemas de salud. Es decir, la desigualdad
social se agrava y reproduce entre quienes logran acceder (y graduarse) a una oferta
educativa de calidad y aquellos que por diversos condicionamientos no. Aqu es donde
encontramos el problema de la segmentacin vinculada a la calidad de la oferta. El
desafo es generar una adecuada articulacin universidad-territorio y una base potente de
graduados que aporten conocimientos especializados para el desarrollo social y
productivo. Esto hoy constituye un foco de atencin principal a nivel mundial: elevar el
piso de la educacin superior como componente determinante de los procesos de
desarrollo, innovacin y produccin de los pases. Bajo este criterio, observamos que en
243

Argentina muchas de las reformas de los noventa y los aos 2000 apuntaron a aumentar la
imbricacin territorial y favorecer la insercin de nuevas demandas estudiantiles mediante
el acceso irrestricto. Para ello, se aplic como estrategia fundamental la expansin del
sistema a partir de la creacin de universidades pblicas con nuevos modelos de
organizacin acadmica. En cambio, tuvieron menor presencia las estrategias vinculadas a
la recombinacin de recursos y coordinacin de acciones entre niveles, sectores y
jurisdicciones. El diseo que orient estas nuevas instituciones estuvo vinculado tambin
al desarrollo de funciones de insercin regional para atender necesidades relevantes del
sector industrial local. En este perodo las universidades nacionales instituyeron
estructuras destinadas a favorecer la transferencia de conocimiento y la prestacin de
servicios al sector privado (Albornoz, 2004). Sin embargo, la poltica econmica
caracterstica de los noventa, cuando surge la LES, de apertura de la economa y
estabilidad macroeconmica, conspiraron contra la trayectoria tecnolgica de las
empresas argentinas y restaron inters a la capacidad de producir localmente
conocimientos cientficos y tecnolgicos relevantes. Es decir, el sector privado no
acompa con el previsto rol demandante estos movimientos (Albornoz, 2004).
Por su parte, en cuanto al financiamiento para el sector universitario, fue a partir
de los 90 que el Estado argentino puso en juego nuevas formas de dirigir el
financiamiento va contratos-programa alineados a los nuevos procesos de evaluacin
institucional, con el fin de combinar acciones pblicas e institucionales tendientes a la
mejora del sistema en funcin de las debilidades detectadas a nivel sistema e
institucionales. En algunas dimensiones las polticas especficas puestas en marcha han
impactado en una variedad de cambios a nivel institucional, como es el caso del Programa
de Incentivo para Docentes Investigadores o del Programa para el Mejoramiento de las
Carreras de Ingeniera (PROMEI)92. No obstante, en cuanto al tema del acceso,
observamos que las polticas de reforma puestas en marcha no han devenido de acciones
con impactos significativos a nivel institucional, sino que se han creado a nivel sistema.
Como mencionamos en la seccin anterior, la principal medida (de poltica pblica) para
democratizar el acceso fue incrementar la oferta pblica territorialmente con la creacin
de instituciones universitarias (mayormente ubicadas en el Conurbano Bonaerense) bajo
un diseo que naci en contraposicin al modelo de ingreso (CBC) de la Universidad de
Buenos Aires.
Este esfuerzo pblico implic -de forma concomitante- un incremento del
presupuesto destinado al sector universitario (ver cuadro 7). Como es sabido, las
universidades nacionales argentinas dependen para su funcionamiento del financiamiento
del Tesoro Nacional. Principalmente, para el pago de los salarios docentes y los
incrementos negociados anualmente en el marco de las negociaciones colectivas.

Cuadro 7 - Participacin porcentual del presupuesto transferido a las Universidades

92

Vase al respecto: Prati, M; 2008; Garca de Fanelli, A. y Claverie, J; 2013

244

Nacionales en el Producto Interno Bruto, en millones de pesos a valores corrientes.

Perodo 2008/2014
Ao

Presupuesto de las
Universidades Nacionales

P.I.B.

Participacin
Variacin
Porcentual Presupuestaria

en millones de $
%
%
corrientes
7.498
1.032.758
0,73
10.005
1.145.458
0,87
33,44
12.844
1.442.655
0,89
28,38
16.939
1.842.022
0,92
31,88
21.699
2.164.246
1,00
28,10
27.577
2.638.773
1,05
27,09
37.674
3.243.974
1,16
36,61
Fuente: DNPeIU-SPU. Anuario de Estadsticas Universitarias, 2014

en millones de $ corrientes
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

La creciente inversin estatal implic, adems, una poltica tendiente a mejorar las
dedicaciones docentes, poner en marcha sistemas de tutoras en los primeros aos del
ingreso, y otorgar becas a los alumnos, mediante dos programas pblicos: Programa
Nacional de Becas del Bicentenario y el Programa Nacional de Becas Universitarias.
Ambos programas, adems, buscaron mejorar la eficiencia externa del sistema mediante
la seleccin de carreras prioritarias para el otorgamiento. Empero, an no hay estudios
que puedan dar cuenta del xito de estas polticas de acompaamiento y apoyo a las
trayectorias estudiantiles.
En otro sentido, la revisin de distintos perodos histricos habilita a pensar que en
la Argentina el acceso a la educacin superior se present ms como un problema de
poltica pblica, antes que como una oportunidad para el desarrollo institucional de la
universidad. Una primera revisin exploratoria sobre el funcionamiento de las
organizaciones acadmicas permite mostrar una diversificacin de los sistemas de
admisin, tal como habilita el artculo 29 de la LES en el ejercicio de la autonoma
universitaria, segn la regin y las caractersticas socio-demogrficas de su entorno. Si
bien se trata de sistemas de admisin que persiguen objetivos inclusivos, ms que
excluyentes, creados generalmente por oposicin a modelos acadmicos ortodoxos (como
es el caso de la UBA) y con una mayor imbricacin en el nivel territorial, los resultados
en cuanto a la apropiacin de nuevas prcticas internas compartidas por la comunidad
acadmica no son completamente visibles93. Ese tipo de apropiacin tiene implicancias en
las estrategias de articulacin interinstitucional, en el fortalecimiento de los recursos
acadmico-cientfico, y en la definicin de prcticas asociativas con graduados o sectores
de la industria local. Estos componentes de la posicin organizacional conspiran contra
las mejores estrategias de acceso, retencin y graduacin en trminos de sustentabilidad
de las medidas adoptadas. En este punto, cabe destacar el valor que en la actualidad
reviste contar con graduados universitarios en funcin de la creciente articulacin de las
estructuras acadmicas y las polticas de innovacin, ciencia y tecnologa. De igual modo
que en la educacin superior, el sistema de ciencia y tecnologa viene siendo objeto, desde
1996, de reformas institucionales encarnadas por el Estado nacional para la promocin y
fortalecimiento de las actividades de investigacin y desarrollo. La creacin de la
93

Vase Arias M. F, et al (2014)

245

AGENCIA en 1996 es una muestra de ello. Desde entonces, el CONICET y la AGENCIA

constituyen los principales organismos de financiamiento para el reclutamiento de bases
fuertes de investigacin a partir del otorgamiento de becas de iniciacin a la
investigacin. En la actualidad, la gran dificultad que se presenta en las grandes reas del
conocimiento es encontrar becarios graduados, formados e interesados en aplicar a becas
de formacin con una dedicacin exclusiva. A ello se suma, la carencia de directores de
investigacin que puedan destinar tiempo de enseanza explcito o implcito, esto es,
desde sus propias prcticas, para la transmisin de valores, prcticas y conocimientos
orientadores. Esta breve descripcin da cuenta de la importancia, hasta ahora no
mencionada, de los recursos humanos para la vida orgnica plena de la universidad.
Acceder a conocimiento de alto nivel supone un proceso adaptativo y de mejora
constante. Pero es preciso generar las condiciones para que los estudiantes aprovechen la
entrada de estas prcticas. En este esquema, los recursos humanos y los modos de trabajo
son la clave para generar ambientes que estimulen su desarrollo. Entonces, si bien las
polticas pblicas e institucionales de las ltimas dcadas han basado sus objetivos en la
mejora del acceso, las mismas giraron en torno a las normativas a nivel sistmico que
garantizan de hecho las condiciones de acceso irrestricto y gratuito a la universidad. Sin
embargo, parecen existir revisiones pendientes en trminos de las capacidades y de las
prcticas acadmicas y culturales de las organizaciones.
El Estado argentino sigue mostrado un rol activo en la construccin de la poltica
universitaria desde 1995 hasta la actualidad. La orientacin actual regulacionista de sus
intervenciones puede notarse en una nueva normativa reciente sobre la gratuidad y el
acceso a la universidad, con implicancias en la autonoma universitaria. Se trata de la Ley
27.204 sancionada en 2015 de Implementacin Efectiva de la Responsabilidad del
Estado en el Nivel de Educacin Superior, la cual modifica a la Ley 24.521/95. Esta
normativa establece la responsabilidad principal del Estado en el financiamiento de la
educacin superior, garantizando la gratuidad de los estudios de grado en las
universidades pblicas para todos los habitantes. En su artculo 4 afirma que todas las
personas que aprueben la educacin secundaria pueden ingresar de manera libre e
irrestricta a la enseanza de grado en el nivel de educacin superior (), dejando en
claro cul es la posicin estatal y su responsabilidad frente al problema educativo. Si bien
este artculo se declar inconstitucional en mayo de 2016 por una demanda universitaria
que interpret controversia con la autonoma, evidencia la clara intencin estatal de una
mayor intromisin pblica en el funcionamiento de las normas que regulan el quehacer
universitario a nivel federal, dando muestra as de una postura opuesta a aquellas
observadas a nivel internacional, donde la potencia de los cambios sustentables se
deposita en la dinmica de las organizaciones universitarias en estrecho vnculo con su
entorno local. Ms all de este debate, en la gran mayora de las universidades pblicas de
la Argentina, el acceso ha sido histricamente irrestricto. Si bien algunas universidades
han establecido cursos de ingreso, los mismos no se definen (en teora) como
selectivos sino como niveladores de las posibles deficiencias de las escuelas
secundarias de origen. No obstante, como los datos muestran, la selectividad est
operando con criterios no legtimos, relacionados a la desigualdad de condiciones de
educabilidad y recursos de los aspirantes.
Conclusiones

246

El problema de la democratizacin de la educacin superior supone discutir el tema del

ingreso a la universidad desde dos pticas divergentes, pero que convergen. En primer
lugar, se plantea desde el punto de vista de los sistemas educativos, dentro de los cuales el
acceso puede mostrar distintos grados de apertura. En tal sentido, la Argentina se ha
caracterizado histricamente por disponer de un sistema universitario pblico abierto, de
ingreso irrestricto, y gratuito. Adems, un estado con carcter regulacionista y con un rol
protagnico en la coordinacin del sistema. En segundo lugar, el mismo problema puede
ser estudiado desde la perspectiva de las instituciones universitarias en las que la
admisin puede implicar un proceso selectivo o no selectivo. Aqu nos referimos no tanto
a los tipos de acceso preferidos por cada institucin, sino a las oportunidades reales que
los ingresantes encuentran de obtener el xito educativo. En suma, tanto la apertura como
la selectividad constituyen atributos de un mismo objeto de poltica educativa.
Un anlisis breve de la performance del sistema universitario argentino lo ilustra,
no obstante su apertura de ingreso, como un sistema altamente selectivo en sus logros,
afectando a los sectores sociales ms desfavorecidos. A pesar de los esfuerzos pblicos
mostrados, tendientes a mejorar la tasa de acceso, permanencia y graduacin, el
protagonismo universitario en la direccin del cambio parece dbil y desarticulado. En la
actualidad, esto representa un condicionamiento estructural importante dado que el
problema del acceso y la carencia de suficientes graduados conllevan implicancias
negativas para el diseo y la articulacin de polticas novedosas de desarrollo social e
investigacin cientfica.
Qu hacer, entonces?
El tratamiento del perodo seleccionado permite concluir que la reforma matriz del campo
universitario surge de la Ley 24.521 al establecer las condiciones para el funcionamiento
normativo de las universidades. Sin embargo, el articulado de la Ley plantea tambin
espacios de accin para el sector universitario. En ocasin de definir su propio sistema de
admisin y tambin en los organismos colegiados de regulacin sistmica que fortalece u
crea esta normativa con el protagonismo de las universidades: CU y CPRES. Asimismo,
con la sancin de la ley de Educacin Superior las UUNN no necesitan constituir una
figura jurdica distinta para ser Unidad de Vinculacin Tecnolgica (UVT). Esto impulsa
o prev de alguna manera que la universidad eleve su participacin en la funcin de
investigacin, desarrollo de proyectos y vinculacin con el medio, para lo cual debe
contar con condiciones de estructura, equipos, recursos humanos y en formacin
genuinos. En el mismo sentido se puede interpretar el Fondo de Incentivos para que la
universidad desarrolle la funcin de investigacin e involucre nuevas prcticas en la
transmisin de saberes universitarios. Connell (2004) afirma que los grandes cambios en
el plano de la investigacin adoptan dos direcciones: crecientes oportunidades de alianzas
y asociaciones transfronterizas y mayores incentivos para la innovacin. Uno de los
elementos ms visibles de este proceso de cambios puede notarse claramente cuando se
analizan las nuevas responsabilidades competitivas que asumen las instituciones
universitarias para captar recursos de I + D. El mismo autor destaca que el movimiento
de devolucin de responsabilidades a las instituciones combina la supervisin estratgica
en el mbito nacional con una mayor autonoma institucional y rendicin de cuentas. En
este punto, el anlisis presentado ha mostrado una constante del Estado nacional a
intervenir en la bsqueda de mejores resultados y cierta fragilidad en el nivel institucional
para conducir nuevos procesos de desarrollo y estrategias de cambio especficas.
247

En el contexto actual, la ciencia, la tecnologa y la innovacin han pasado a ser

elementos cuyos efectos contribuyen a modificar la vida de los ciudadanos. En este
esquema, las instituciones universitarias son clave para la produccin de conocimiento a
travs de la enseanza y la investigacin. Sin embargo, el anlisis dej entrever
deficiencias institucionales para contener la desercin durante los primeros aos y
asegurar una base potente de recursos humanos.
Adems, este estudio ha llevado a plantear la cuestin acerca de la tensin
generada en torno a la profundidad del cambio. Se trata de cambios normativos
impuestos por el exterior? O se puede hablar de cambios en las reglas de juego que
generaron nuevas prcticas, valores y culturas acadmicas en la universidad?. Al respecto
se intent mostrar que, en trminos generales, las universidades no registran cambios
substantivos en sus dinmicas de gobierno y organizacin del trabajo acadmico. Esto es,
su quehacer puede parecer desvinculado del entorno socio-educativo en el que est
inserto.
Para concluir, cabe sealar que los tpicos derivados del trabajo propuesto, invitan
a ampliar y profundizar en futuras perspectivas o lneas de investigacin. Uno de los
temas posibles de abordar en investigaciones futuras es la tensin en la relacin nacinprovincias. En esta investigacin se sugiere que existe una tensin subyacente vinculada a
los intereses, estrategias e incentivos utilizados por las autoridades gubernamentales del
nivel nacional para impulsar o imponer sus posiciones en el marco de estos escenarios de
coordinacin intergubernamental.
Una segunda cuestin de inters es profundizar el anlisis en torno al papel que
juegan las universidades nacionales en la implementacin de polticas de acceso y en
particular, respecto de su participacin o ausencia en el funcionamiento de organismos
colegiados de carcter inter-institucional que impliquen la puesta en marcha de recursos y
mecanismos de coordinacin regional y que permitan el fortalecimiento de espacios de
negociacin en mbitos institucionalizados.
Un tercer grupo temtico puede surgir de la perspectiva organizacional de los
actores universitarios a partir de una evaluacin de sus prcticas, ideas y posiciones en el
campo.
Finalmente, se estima que estas notas pueden ser de utilidad para replantear los
trminos del debate sobre democratizacin del acceso universitario en la medida que slo
el conocimiento socialmente relevante y conectado con competencias acordes a los
desafos actuales puede operar como motor de la efectiva igualdad de oportunidades.

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Implementacin Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de
Educacin Superior.

250

El golpe de Estado en Honduras desde el Institucionalismo de Eleccin Racional.

Manuel Camilo Gonzlez Vides
Universidad Sergio Arboleda (Colombia)
rea tematica: Instituciones Poltica y Calidad de la Democracia

Resumen
La ponencia propone un modelo de explicacin que articula la Teora de Juegos y
consideraciones conceptuales de sobre los Jugadores con poder de Veto (Veto Players) para
analizar la crisis poltica hondurea de 2009. Se pretende describir y explicar el
comportamiento de los actores involucrados en la crisis -Presidente, Congreso, Corte
Suprema de Justicia y Fuerzas Armadas- a travs de las preferencias y las acciones
estratgicas de los actores que condujeron a la destitucin del presidente Zelaya.

Palabras claves:
Jugadores con poder de veto, compromisos institucionales, Teora de Juegos, Honduras.

251

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

I.
Introduccin
28 de junio de 2009. Finaliza abruptamente la crisis poltico-institucional en Honduras. El
Presidente Manuel Zelaya y el Congreso mantuvieron el pulso por cuenta de la
convocatoria a un referndum con la intencin de allanar un camino al cambio
constitucional que permitiera la reeleccin presidencial. El presidente fue detenido y
exiliado por los militares, mientras que el Congreso eligi a Roberto Michelleti, otrora
presidente del parlamento, como el sucesor de Zelaya.

Desde la transicin a la democracia, la tasa de golpes de Estados haba disminuido de

manera importante frente a un ascenso de juicios polticos iniciados por el Congreso contra
los presidentes de turno. (Prez Lin, 2009) La canalizacin de las crisis
interinstitucionales a travs de este mecanismo haban conjurado los riesgos de quiebre
democrtico. Sin embargo, el diseo institucional hondureo no estaba preparado para una
situacin de tal, y el golpe de Estado fue inminente gracias a la inexistencia de la
252

institucin del juicio poltico que fue capitalizado por los actores polticos, pero perjudicial
para el sistema democrtico.

Los interrogantes que acompaan la investigacin son: Actuaron de manera racional los
actores y por qu? Por qu las Fuerzas Armadas cambiaron de preferencia? Por qu el
presidente Zelaya no logr llevar a cabo el referndum para reformar la constitucin? Por
qu termin derrocado?

Esta ponencia se propone describir y explicar desde la perspectiva de los actores polticos la
trayectoria de la crisis poltica en Honduras, a travs de un modelo exploratorio que articule
supuestos de la Teora de Juegos y Veto players.El anlisis pondr nfasis en las
preferencias y estrategias que llevaron a los actores de la crisis ha proceder de un modo
determinado, en cuyo caso decant en un resultado antidemocrtico. De esta manera,
proponemos mirar la crisis poltica de Honduras como el resultado interactivo de la
eleccin racional por parte de los actores polticos para maximizar sus preferencias en un
contexto institucional dominado por reglas rgidas, ausencia de la figura del juicio poltico
y la emergencia de actores con poder de veto.

La ponencia se divide en seis secciones. La primera seccin est dedicada a una breve
revisin de la literatura especializada en crisis polticas. La segunda seccin sintetiza de
manera cronolgica la crisis poltica hondurea de 2009 describiendo acciones y actores
involucrados. La tercera seccin se elabora el marco terico articulado de teora de juegos y
veto players que sustenta el modelo explicativo de la crisis poltica de Honduras.

La cuarta seccin explica las fuentes y construccin de las preferencias de cada uno de los
actores e introduce los elementos comprensivos del modelo explicativo. La quinta seccin
est enfocada a analizar a la crisis a la luz del modelo propuesto. Finalmente, la sexta
seccin esboza algunas consideraciones sobre el caso y el modelo explicativo propuesto.

II.

Cronologa de la crisis

El 24 de marzo de 2009, el presidente Manuel Zelaya expidi el decreto mediante el cual

convocaba a un referndum para cambiar la constitucin del pas vigente desde 1982. La
consulta deba realizarse en un plazo no mayor al 28 de junio y se peda la colaboracin de
253

las Fuerzas Armadas para distribuir las nforas. (CIBOD, 6 de junio de 2011) La consulta
aspiraba a cambiar el articulado constitucional denominado ptreo, es decir irreformable,
como el tema de la reeleccin presidencial. Con esta maniobra el presidente ganaba terreno
frente a sus detractores en su aspiracin a reelegirse a expensas del cambio constitucional.
Tres meses despus, el Congreso Nacional aprob un marco legal regulatorio para la
realizacin de consultas populares. La ley restringa la convocatoria de las mismas hasta
180 das despus de las elecciones generales de noviembre de ese ao. Con esta maniobra
legal los diputados impedan que Zelaya celebrase la consulta. El mismo 24 de junio, el jefe
de las Fuerzas Armadas, Romeo Vsquez se neg a que la institucin participar en la
logstica de la consulta, recurriendo al argumento sobre la ilegalidad de la consulta
determinada por la ley expedida por el Congreso. (El Pas, 26 de junio de 2009) De esta
forma la oficialidad hondurea giraba del apoyo a las pretensiones reeleccionistas del
presidente a la oposicin al cambio constitucional. Sin embargo, ese mismo da el
presidente anunci la destitucin del jefe de las Fuerzas Armadas. El presidente esperaba
que el relevo del general hiciera cambiar de parecer a las Fuerzas Armadas y le apoyasen en
la celebracin del referndum.
El 25 de junio la Corte Suprema de Justicia ordena al presidente Zelaya la restitucin
inmediata de Vsquez como jefe de las Fuerzas Armadas. Los magistrados queran evitar
que la consulta se realizase dada su naturaleza inconstitucional. (ABC, 26 de junio de 2009)
Con la restitucin de Vsquez la Corte impeda que las Fuerzas Armadas se adhieran a las
aspiraciones del presidente y esta tuviera mayores oportunidades de realizarse.
Sin embargo, Zelaya se neg a obedecer el fallo puesto que con el general Vsquez a la
cabeza persistir la resistencia al interior de las Fuerzas Armadas. Ms tarde, a la cabeza de
un grupo de seguidores rescata el material de la consulta confiscado y guardado en la
sede la Fuerza Area en Tegucigalpa. (El Pas, 28 de junio de 2009) Con esta accin,
Zelaya mantena la opcin viable de celebrar la consulta puesto que al da siguiente se
inicia su distribucin en todo el pas de las urnas. El 26 de junio, la Corte Suprema de
Justicia ordena a las Fuerzas Armadas allanar el domicilio presidencial y poner a
disposicin de la justicia hondurea al presidente Zelaya por delitos en perjuicio del Estado
de Honduras. Ese mismo da el presidente Zelaya anunci el inicio de la distribucin de
15.000 urnas y la disponibilidad de varios centros de votacin para la consulta.
El 28 de junio, un comando de las Fuerzas Armadas irrumpe en la casa presidencial y
arresta al presidente. Es transportado hacia la base area de Tegucigalpa y enviado al exilio
en Costa Rica. (El Pas, 28 de junio de 2009) El congreso elige a Roberto Michelleti como
nuevo presidente,a nte la ausencia del vicepresidente Elvin Santos, y sobre la base de una
supuesta renuncia del depuesto presidente.

254

III.

Teorizando la crisis

El Institucionalismo de Eleccin Racional (IER) trata los feneomenos polticos desde la

interaccin estrategica que establecen los actores con las instituciones. Las instituciones se
entienden como un conjunto de restricciones a los comportamientos individuales que
afectan las elecciones de los cursos de accin de los jugadores (Caballero Mguez, 2007).

Como caracteristicas principales del enfoque de IER destacamos:

a) El enfoque de IER genera una modelos considerados de restriccin a la accin
(Weingast, 1996).
b) El IER contiene en s una pradoja: los actores disean las instituciones que luego
restringen sus acciones (Peters, 2011).
c) Dentro de la Teora de Juegos, la institucin es un factor influeyente para
determinar el grado de cumplimiento y de cooperacin. Por lo tanto, la relacin
entre institucin y actor esta en funcin de la maximizar la utilidad de este ltimo
(Caballero Mguez, 2007).
Para los institucionalistas de la Eleccin Racional la poltica es concebida como una serie
de dilemas de accin colectiva. Las instituciones determinan en gran medida los resultados
polticos, resultados que pueden ser analizados desde dos niveles: uno centrado en los
efectos exogenos de las instituciones y otro centrado en la adapatacin y/o el cambio
institucional (Weingast, 1996). Para nuestro ejercicio de investigacin seguieremos la
primer linea de analisis para comprender la influencia de las reglas constitucionales en el
comportamiento de los actores de la crisis hondurea.

En esta seccin me propongo a esbozar en lneas generales los presupuestos tericos de

Teora de juegos y veto players que alimentan el modelo de IER sobre la crisis poltica
hondurea.

Mirar la crisis como un juego

Osborne define un juego como a competitive activity in which palyers contends with
each other according to set of rules (Osborne, 2000, p. 1) De acuerdo a esta definicin, la
crisis poltica hondurea puede resumirse en una serie de decisiones estratgicas de los
actores involucrados. Cada decisin individual estuvo condicionada por la decisin de los

255

dems actores de la crisis. La naturaleza interdependiente de la decisin supuso que todos

los actores buscarn la forma de cooperar. Esta cooperacin viene a ser afectada por las
preferencias de los actores y la posibilidad de maximizarlas.
Las anteriores caractersticas hacen que la crisis poltica en el pas centroamericano sea
susceptible de estudiarse como un caso de teora de juegos. A ellas, se les suma las
siguientes generalidades: a) la identificacin explicita de instituciones y contexto que
afectan la disponibilidad de opciones y b) la lgica deductiva (Geddes, 1998, p. 60) .
La disponibilidad de opciones est directamente relacionada con el diseo institucional.

Las acciones de cada actor se vern afectados por la eleccin de los medios que dispone o
le son permitidos dentro del diseo institucional. Esto es ms evidente en la variacin de los
pagos (payoff) que reciben los actores al momento de actuar y atender las consecuencias de
otras acciones individuales (Geddes, 1998) . Por otra parte, el recurso de la informacin es
vital para cada uno de los actores pueda escoger de manera racional las opciones que ms
optimizan sus preferencias de acuerdo a las acciones de los dems actores. Sobre la teora
de juegos, en particular para el caso de esta ponencia, se debe entender como la parte
descriptiva del modelo. Sobre lo anterior, Osborne (2000) afirma:

The models of game theory are precise expressions of ideas that can be presented verbally.
However, verbal descriptions tend to be long and imprecise, in the interest of conciseness
and precision, I frequently use mathematical symbols when describing models (Osborne,
2000, p. 2).

La caracterstica descriptiva de la teora de Juegos le confiere cierta objetividad que se aleja

de los juicios de valor sobre las actuaciones y preferencias de los actores. De esta forma, la
ponencia pretende, al principio, recolectar los hechos y describirlos lgicamente.

El diseo institucional: actores de veto

Mencionamos lneas atrs la importancia de las instituciones en la disponibilidad de los

recursos necesarios para la accin. En ese tem introducimos como factor explicativo del

256

modelo el diseo institucional. La explicacin integral que ofrecernos de la crisis

hondurea es que la proliferacin de actores con poder de veto institucionalizado restringi
las posibilidades de cambio institucional. A su vez, aadimos que la ausencia de la
institucin de juicio poltico, sumado al anterior conjunto de actores con poder de veto,
configuro una inevitable solucin pretoriana a la crisis poltica.

El diseo institucional hondureo se caracteriza por ser uno de los ms rgidos de Amrica
Latina. La prohibicin de la reeleccin en todas sus variantes y la institucionalizacin del
veto extrainstitucional (ej. Las Fuerzas Armadas) generaron un escenario donde el cambio
del diseo institucional se torn difcil y conflictivo. En un contexto de democracia
protegida (Loveman, 1994), la propuesta del presidente Zelaya de adelantar una reforma
constitucional va referndum fue obstaculizada por la proliferacin de diversos actores
polticos a favor y en contra de la decisin.

Al respecto Tsebelis (2002) afirma que el nmero de jugadores con poder de veto afecta las
decisiones que se toman dentro del sistema poltico, y por ende tiene repercusin en la
estabilidad de status quo. A su vez, la posicin ideolgica de cada uno de los jugadores con
poder de veto determinar la amplitud del Winset del Statu Quo [W(SQ)], o conjunto de
resultados que pueden cambiar el Statu Quo (Tsebelis, 2002, p. 38) .

No obstante, la aplicacin de esta teora se circunscribe a la poltica parlamentaria, y

permite comparar los sistemas parlamentario y presidencial en trminos de las decisiones a
las que llegan (Pasquino, 2011). Sin embargo, cmo adecuar esta teora para explicar la
crisis poltica entre el Presidente Zelaya y los dems actores polticos involucrados?

Coincidimos en la definicin de jugadores con poder de veto segn cual son actores
individuales o colectivos cuyo acuerdo es necesario para cambiar el statu quo. 94(Tsebelis,
2002, p. 36). Sin embargo, existe un subgrupo de actores de veto constitucionales y
aquellos denominados extraconstitucionales. Los primeros son todos aquellos que afectan
la gobernabilidad dentro del esquema de pesos y contrapesos (check and balances)
generando bloqueos institucionales como las ramas tradicionales del poder pblico,
mientras que los segundos son aquellos que deterioran la gobernabilidad desde fuera de
dicho esquema aprovechando su capacidad organizativa y de movilizacin para

94

Traduccin propia del autor de Tsebelis (2002)

257

desestabilizar la autoridad del gobierno. En esta categora, por ejemplo, se situan sindicatos,
gremios empresariales o las fuerzas militares (Gonzlez & Mlendez, 2010) .

Si bien la estabilidad del statu quo estar determinada por el nmero de actores con poder
de veto que estn cercanos a dicha posicin en el parlamento, ello no resulta suficiente en
las crisis polticas. Las crisis polticas poseen como caracterstica principal la urgencia en la
toma de decisiones (Prez Lin, 2009), y el clculo costo-beneficio de las acciones a
aplicar en trminos de la capacidad de veto de cada actor. La asociacin entre ambos
niveles de actores crea las coaliciones extraconstitucionales que suponen un conjunto de
actores constitucionales y extraconstitucionales que actun para remover a un presidente, ya
sea forzandolo a dejar el cargo va renuncia o juicio poltico o mediante su derrocamiento
violento.

Metodolgicamente, se hace necesario ponderar los actores con poder de veto a travs del
efecto del veto mismo que ejercen en las crisis. Al respecto, Strm y Swindle (2002)
desarrollan una distincin vlida entre jugadores con poder de veto para explicar la
disolucin del parlamento en sistemas parlamentarios. Se distinguen tres tipos de jugadores
con poder de veto: decisivos (decisives players) y dictadores (dictators), poderosos
(powerful players).

Los actores decisivos tienen como caracterstica que su consentimiento es suficiente pero
no necesario para impedir el cambio de poltica. Por el contrario, los actores dictadores o
dictatoriales se caracterizan porque su consentimiento es tanto necesario como suficiente
para impedir el cambio de poltica. Finalmente, los actores poderosos tienen la
particularidad de que sus acciones pueden modificar los pagos de otros actores (Strm &
Swindle, 2002, p. 579).

En suma, el modelo integra la descripcin propia de la teora de juegos, donde se busca

identificar preferencias, acciones y la lgica de racionalidad instrumental por un lado; y por
otro lado, la variable institucional que incide en la eleccin de las opciones por parte de los
actores polticos, la formacin de coaliciones extrainstitucionales y la forma en que se
solucionan las crisis polticas.

IV.

Modelar la crisis

258

El modelo explica el desarrollo y resultado de la crisis poltica en Honduras a partir de las

preferencias, acciones e instituciones que son transversales a los siguientes actores:
Presidente Manuel Zelaya, Congreso Hondureo, Corte Suprema de Justicia y Fuerzas
Armadas.

Metodologa
El modelo planteado es un juego extensivo con informacin perfecta. Se representa
mediante un rbol de decisin que especifica un orden de jugadas (o acciones), opciones y
resultados de manera secuencial. (Snchez Cuenca, 2004) En nuestro caso el orden de las
jugadas est establecido por la cronologa de la crisis que determina cundo y cmo
reaccionaron los actores.

Sobre la elaboracin de un modelo basado en teora de juegos, Osborne (2000) prescribe

que:

Game-theoretic modeling starts with an idea related to some aspect of the interaction of
decisin-makers. We express this idea precisely in a model, incorporating features of the
situation that apperar to be relevant. () The next step is to analyze the model-to discover
its implications. () Thus the interaction between our ideas and models designed to shed
light on them runs in two directions: the implications of models helps us determine whether
our ideas make sense, and these ideas, in light of the implications of the models, may show
u show the assumptions of our models are inappopriate (Osborne, 2000, p. 2).

Para la elaborar el rbol de decisin fue necesario recolectar informacin sobre los hechos,
las acciones, estrategias y resultados. Desafortunadamente, la informacin recolectada se
halla dispersa en pocos archivos de video, audio y peridicos que hicieron seguimiento de
la crisis.95 Muchos de ellos slo hacen seguimiento desde el momento del golpe de Estado.
95

Uno de los documentos ms relevantes para la construccin de las preferencias era una entrevista realizada
por el peridico La Tribuna de Honduras al entonces Comandante de las Fuerzas Armadas, Romeo Vsquez
Velsquez, donde justificaba su cambio de preferencia respecto del referndum del presidente Zelaya. El link
donde se hallaba la entrevista (http://www.latribuna.hn/?p=27479) ya no se halla disponible dentro de los
registros del peridico.

259

La labor del autor de esta ponencia, por ende, consisti en hilar de manera lgica y
cronolgica los hechos reportados. Sin lugar a dudas fue una de las tareas ms dispendiosas
de la investigacin.

Despus de sugerir una cronologa de los hechos, el siguiente paso fue determinar las
preferencias de los actores. Para tal fin fue necesario definir en primer lugar el asunto que
motivo el conflicto. Definido dicho conflicto como la convocatoria a un referndum para
modificar la constitucin, a continuacin se delimit las preferencias individuales en apoyo
o rechazo al referndum mediante la interpretacin de documentos y declaraciones pblicas
recogidas por los peridicos. Finalmente, se asign arbitrariamente una matriz de pagos que
reflejase el beneficio o perjuicio de cada secuencia de acciones para cada uno de los
actores.

Elementos del modelo

Para comprender el modelo se debe tener en cuenta la matriz de pagos debidamente
relacionada con las preferencias, los supuestos tericos introducidos anteriormente sobre el
nivel de veto de cada actor, la cronologa del juego y algunas consideraciones generales
sobre el modelo que sern herramientas apropiadas en la formulacin del anlisis.

Actores y preferencias

Cada actor ordena sus preferencias y elige una serie de acciones para maximizar dichas
preferencias. Con el objetivo de identificar en el rbol de decisiones a cada uno de los
actores se les ha asignado la siguiente nomenclatura: Presidente (P), Congreso (C)96, Corte
Suprema de Justicia (J) y Fuerzas Armadas (M).

96

Dentro del modelo suponemos que todos los actores son unitarios. Tanto el presidente, los magistrados y
los militares sostuvieron de manera coherente una preferencia como grupo o persona. Caso contrario fue el
del Congreso hondureo, donde existi la oposicin de 7 diputados (partidos Unificacin Democrtica e
Innovacin y Unidad) de los 128 que componen el parlamento unicameral al veto parlamentario. La solucin
a este problema de definicin de las preferencias fue generada mediante la consideracin de la preferencia
mayoritaria de diputados pertenecientes a los partidos Liberal, Nacional y Demcrata Cristiano que sumaron
121 votos a favor de la ley que regulaba las consultas populares.

260

Las preferencias estn limitadas a dos opciones: Referndum (r) y Constitucin (c), opcin
referida a la Carta Magna de Honduras vigente que prohbe expresamente la reeleccin
presidencial. En este caso afirmamos que la preferencia (c) es el statu quo de la crisis.

A continuacin se describen las preferencias de los actores, de acuerdo al Principio de

transitividad:

P= P(r) > P(c) > P()

C= C(c) > C(r) > C()
J= J (c) > J (r) > J()
M= M (r) > M(c) > M()

En el cuadro 1 se presenta la matriz de pagos debidamente relacionada con las preferencias

individuales de los actores, donde 5 es el pago ms alto, 3 el ms bajo y representa un
castigo o finalizacin del juego para los actores que se pueden definir segn el actor, de
manera hipottica: para el presidente significa su destitucin o la posibilidad de no
reelegirse , para el congreso su disolucin, para la Corte Suprema de Justicia su
recomposicin y para las Fuerzas Armadas la prdida de su autonoma institucional.

Cuadro 1: Matriz de pagos anterior a la crisis (t1)

Pago
P
C
J
M
5
r
c
c
r
3
c
r
r
c

*
*
*
*
Elaboracin propia con datos de ABC (2009), El Pas (2009) La Tribuna (2009)

261

No obstante, las preferencias estn sujetas a los shocks externos que pueden modificar en
un periodo t1 (anterior a la crisis) una preferencia establecida, a una nueva preferencia en
un periodo t2 (durante la crisis). En el siguiente cuadro se presenta la continuidad o cambio
de preferencias al momento de desencadenarse la crisis.

Cuadro 2: Matriz de pagos durante la crisis (t2)

Pago
P
C
J
M
5
r
c
c
c
3
c
r
r
r

*
*
*
*
Elaboracin propia con datos de ABC (2009), El Pas (2009) La Tribuna (2009)

De esta manera la descripcin de preferencias de los actores quedara de la siguiente

manera:
P= P(r) > P(c) > P ()
C= C(c) > C(r) > C()
J= J(c) > J(r) > J()
M= M(c)> M(r) > M()
En suma, las preferencias de los actores son relativamente estables. Para Geddes (1998) la
duracin de las preferencias resulta de la interpretacin del analista sobre las situaciones
que enfrenta el actor, ya sea como resultado del tiempo y/o de shocks externos. La
incorporacin del cambio en las preferencias individuales resulta importante en la
comprensin sobre la construccin de coaliciones extrainstitucionales en trminos de su
apoyo o rechazo al statu quo.

Diseo institucional: el veto institucionalizado

La capacidad de veto est determinada por las categoras de suficiencia y necesidad de las
acciones del actor en una situacin determinada que hemos expuesto anteriormente. Estas

262

toman forma en la ponderacin cualitativa de prerrogativas institucionales o poderes de

cada uno de los actores. En el cuadro se describen los poderes constitucionales de cada uno
de los actores.

Cuadro 3: Poderes constitucionales

Actor
Presidente

Poderes o prerrogativas institucionales

Sancionar o vetar las leyes que
apruebe el Congreso
Emitir decretos (art. 245)
Congreso
Aprobar leyes
Aprobar o improbar la conducta
del presidente
Corte Suprema de Justicia
Conocer las causas judiciales
contra
altos
funcionarios
pblicos (art. 313)
Fuerza Armadas
Defensa de la Constitucin y la
alternabilidad en el ejercicio de
la Presidencia
Garantizar el libre sufragio a
travs de la custodia de los
materiales electorales. (art. 272)
Acatamiento de las ordenes
presidenciales con apego a la
Constitucin (art. 278)
Fuente: Elaboracin propia con datos de Constitucin de Honduras (1982)

A partir de la teorizacin de los diferentes tipos de actores de veto y su relacin cualitativa

con los poderes constitucionales de los actores, la siguiente tabla clasifica a los actores
polticos de la crisis segn su capacidad de veto.

Cuadro 4: Clasificacin de los actores de veto

Veto player
Poderoso
Decisivo
Institucional
P, C
J
Partidario
*
*
Fuente: Elaboracin con datos de Strm y Swindle (2002)

Dictador
*
M

263

Esta clasificacin permite establecer de manera estratgica las coaliciones

extrainstitucionales. Hay una inherente desigualdad en la capacidad de veto que se
manifiesta a medida que avanza la crisis y las necesidades de cada actor. Segn la fase que
cursa la crisis podemos afirmar que en la fase institucional (antes y al comienzo de la crisis)
corresponde a los actores poderosos actuar, es decir el conflicto entre el Presidente y el
Congreso. Por otra parte en la fase partidaria (durante la crisis) corresponde la accin a los
actores decisivos y dictatoriales interactuar estratgicamente con los actores institucionales.

Tambin es necesario enfocarnos en las necesidades de los actores de veto con aquellos
actores objeto de veto. As podemos comprender porque los actores son interdependientes
de otro en razn de su posicin frente al statu quo y de las decisiones que pretenden
realizar.

El juego
El juego se inicia con el decreto del presidente Zelaya para convocar el referndum y la
oposicin del Congreso hondureo a la consulta popular mediante la ley regulativa. En
contraste con su posicin inicial de colaborar con la logstica electoral, las Fuerzas
Armadas modifican su preferencia inicial de respaldar la consulta, y apoyan el veto del
congreso. Ante la posibilidad de que la consulta no se lleva a cabo por la renuencia de los
militares que custodian el material electoral, el presidente busca cambiar la preferencia del
actor hacia el apoyo al referndum sustituyendo al comandante de las Fuerzas Armadas.

Inmediatamente, la Corte Suprema de Justicia, cuyos miembros fueron elegidos por el

Congreso, se apresura a restituir al comandante de las Fuerzas Armadas y as mantener a
los militares del lado de la coalicin anti-referndum. El presidente, aislado de su virtual
aliado, toma la decisin de asaltar la base area en Tegucigalpa donde se resguardaba el
material electoral y asegurarse de que la consulta se lleva a cabo bajo su responsabilidad y
autoridad.

Con un relativo apoyo popular, el presidente tiene posibilidades de llevar a cabo la

consulta. Ante esta certeza, la Corte Suprema toma la decisin condenar al presidente
Zelaya por delitos contra la constitucin. La decisin final de si la consulta se lleva a cabo o
no, queda en manos nuevamente de los militares. Si los militares hacen caso omiso al fallo

264

judicial, Zelaya realizar la consulta y posiblemente allanar su camino a la reeleccin. Por

el contrario, si capturan al presidente, la consulta no se realizar. El resultado del juego
desfavoreci al presidente como se dio a conocer las pocas horas del da 28 de junio de
2009 cuando fue aprehendido por los militares y exiliado.

Corolario general del modelo

El modelo planteado tiene cuatro consideraciones generales:

a) Los actores son racionales, luego se asume que sus preferencias estn relativamente
ordenadas. Para alcanzar sus preferencias los actores eligen medios concretos para
su logro.
b) Cada actor es desigual en su capacidad de veto. Los actores tienen un peso
especfico en el juego en trminos de sus poderes y prerrogativas institucionales.
c) Para que el juego se desarrolle debe existir un conflicto entre el Presidente y el
Congreso. La crisis tiene un carcter presidencial, ya que se presenta un nivel
elevado de conflicto y existe la decisin de una de las ramas electas de disolver a la
otra con el objetivo de recomponerla (Prez Lin, 2009) .
d) La solucin a la crisis institucional est condicionada por la ausencia de la figura de
juicio poltico. Al no existir un canal institucional, la solucin a crisis est influida
por la creacin y actuacin de las coaliciones extraconstitucionales.

V.

Jaque al presidente: anlisis de las estrategias, preferencias y acciones de la

crisis poltica

En esta seccin me propongo a analizar los siguientes interrogantes: Actuaron de manera

racional los actores y por qu? Por qu las Fuerzas Armadas cambiaron de preferencia?
Por qu el presidente Zelaya no logr llevar a cabo el referndum para reformar la
constitucin? Por qu termin derrocado?

Racionalidad de los actores

265

En el juego que acabamos de representar los actores jugaron de manera racional al

maximizar sus preferencias con cada una de sus acciones individuales. El presidente busc
llevar a acab el referndum contra viento y marea, especialmente en los episodios de la
destitucin del comandante de las Fuerzas Armadas y el asalto a la base area para rescatar
las urnas en custodia de los militares limitaban sus posibilidades. Todas estas acciones
optimizaron su inters como actor poltico racional, frente a las interacciones menos
ptimas que tanto el Congreso como la Corte y los militares generaron en episodios como
el veto parlamentario y la restitucin del comandante militar.

Por su parte, el Congreso, en su nica jugada, al vetar la decisin busc maximizar su

preferencia de sostener la Constitucin de 1982 al cerrar el paso de forma institucional al
cambio propuesto por el presidente. El cambio institucional afectara la importancia del
Congreso al conferirle ms poderes frente a un parlamento debilitado. Ms an podemos
ver este veto parlamentario a la consulta popular como una reaccin a la omisin
(consciente diramos) presidencial de no tramitar la reforma constitucional va congreso. El
referndum como explica Tsebelis (2000) es un mecanismo no legislativo que ofrece cierta
ventaja al actor que controla la agenda, en este caso era el presidente Zelaya.

Al igual que el Congreso, la Corte Suprema de Justicia marc distancia de las preferencias
del presidente. No slo la propuesta fue considerada como violatoria de la Constitucin
sino que el clculo de los legisladores fue prospectivo: el cambio institucional que se abra
paso con la aprobacin de la consulta afectara la composicin de la Corte misma, y la hara
ms dependiente del titular de la rama ejecutiva.

Cuadro5: Modelo de la crisis poltica hondurea

266

Apo
yar
(
)

Veto
De
cre C
(
to
)
P
No
Dec
(
reto
)

(
)
No
Veto
(
)

M
Rec
haz P
(
ar
)

Dest
ituir J
(
)
Mant
ener
()

Res
tituir P
(
)
Con
firm
(
ar
)

No
asal
(
tar
)
As
alta J
(
r
)

Captura
(golpe)
()
Con
den M
()
ar

No
con
(
den
)
ar

No
captu
(
ra
)(no
golpe
)

Fuente: Elaboracin propia con datos de CIBOD (2011), ABC (2009) y El Pas (2009)

Sin embargo, los militares tuvieron un cambio repentino de preferencia. En primera

instancia apoyaron la consulta de manera tal que un reforzamiento del poder presidencial
los beneficiara. Sin embargo, al desencadenarse la crisis le dieron la espalda al presidente
por motivos estrictamente constitucionales. Este caso en concreto lo analizaremos a
continuacin desde la perspectiva de los compromisos institucionales.

El dilema militar: A quin obedezco?

Hasta el del 24 de junio de 2009, los militares haban cerrado filas en torno al presidente,
como su comandante en jefe supremo, al acatar el decreto que les ordenaba las tareas de
organizacin de las mesas electorales y distribucin de urnas. Sin embargo, del Congreso
eman una ley que regulaba las consultas populares hasta 180 das despus de las
elecciones generales de 2009. Esto coloc a los militares en el siguiente dilema a quin
deberan obedecer: al congreso o al presidente? Si obedezco a uno u otro qu gano? Los
militares finalmente se decantaron por obedecer al Congreso.

267

Una de las explicaciones sobre el cambio de preferencias la ofrece Snchez Cuenca (2010)
al establecer que dichos cambios son generados por compromisos institucionales entre los
actores. Snchez Cuenca define de la siguiente manera los compromisos institucionales y
su impacto en las relaciones entre actores:

Un compromiso es un mecanismo en virtud del cual una persona (o una organizacin) se

obliga a seguir un curso de accin que en ausencia del compromiso no habra elegido. ()
La tecnologa del compromiso es relativamente simple: la persona se fuerza as mismo a
hacer algo que en condiciones normales no hara, o bien mediante la eliminacin de las
dems opciones, o bien alterando las consecuencias que se asocian con cada una de las
alternativas entre las que se ha de elegir (Snchez Cuenca, 2010, p. 128).

De la anterior definicin, el mismo autor revela que las caractersticas del compromiso son
la manipulacin de las opciones y el favorecimiento del problema de eleccin al oferente
del compromiso (Snchez Cuenca, 2010) .

En el caso hondureo, la tecnologa utilizada fue alteracin de las consecuencias o

payoffs. En condiciones normales, la consulta avanzaba sin problemas y como
mencionamos con el apoyo de toda la oficialidad. El apoyo de las Fuerzas Armadas era
necesario para agilizar el proceso de democracia directa y suficiente ante la oposicin de
los dems actores institucionales. Sin embargo, el veto parlamentario se convirti en un
compromiso institucional muy fuerte. Los diputados exhortaron a los militares a considerar
que tanto la consulta como quin la promovan estn fuera de la ley. Si la institucin
castrense la apoyan estaran en la misma condicin y violando su propia funcin
constitucional de evitar el continuismo. El compromiso se convirti en un dilema de
sobrevivencia institucional: Qu certeza habra de que si el cambio constitucional
avanzaba, los militares continuaran con sus prerrogativas anteriores? La preferencia del
referndum se volvi poco atractiva e incierta para el sector castrense.

El compromiso tiene por objetivo que el diseo constitucional no pueda cambiarse debido a
la proteccin constitucional que recibe (Snchez Cuenca, 2010, p. 144) . De esta manera, el
motivo para que el comandante de las Fuerzas Armadas hondureas le diera la espalda al
presidente fue el temor a que la institucin perdiera su prestigio y poderes que el diseo
constitucional de 1982 le confera como ltimo rbitro de la democracia hondurea.

268

De esta manera el presidente se queda aislado aunque no sin posibilidades. Fue necesario y
conveniente para los dems actores recurrir en el eplogo de la crisis recurrir a los militares
para detener a un presidente intransigente y cuyas acciones tenan perjuicios para todos los
actores involucrados.

Las coaliciones extrainstitucionales: el punto de inflexin de la crisis poltica

Siguiendo a Tsebelis (2002) habamos afirmado que el nmero de actores de veto tiene
repercusiones en las posibilidades de cambiar el statu quo, pero que ello no era suficiente si
queramos aplicarlo en la situacin de crisis poltica. Era necesario aadir una ponderacin
referida a la capacidad de veto de cada uno actores por dos motivos a) los actores que
intervienen no son iguales y b) si bien son desiguales algunos actores son cercanos en su
posicin frente al statu quo y pueden cooperar para maximizar sus utilidades (Tsebelis,
2002, p. 51) .

La crisis poltica hondurea retrata que ninguno de los actores institucionales (Presidente,
Congreso y Corte Suprema de Justicia) poda inclinar a su favor el resultado del conflicto
interinstitucional. Sumado a ello, la inexistencia de la figura del juicio poltico despojaba
tanto a los diputados como a los magistrados de un mecanismo institucional contra el
presidente suficiente para frenar sus acciones. La convergencia con respecto al statu quo de
ambas organizaciones advierte un incremento de la coalicin pro-statu quo mediante la
regla de absorcin que afirma que sumado un nuevo actor de veto el winset del statu quo
disminuye (Tsebelis, 2002, p.46), pero no la anulacin de las posibilidades del actor en
desventaja de ponerse en ventaja.

Es en este punto que el resultado de la crisis poltica se va a decidir por el involucramiento

de un nuevo actor de veto no institucional, partidario: las Fuerzas Armadas. En principio, el
presidente contaba con este actor para realizar el referndum. La custodia de las cajas le
confera a este actor todas las posibilidades de que la consulta se realizase. Sin embargo, el
uso estratgico del compromiso institucional a favor del Congreso inclin la balanza hacia
el mantenimiento del statu quo. El Congreso como actor poderoso logr cambiar la
preferencia de los militares por medio de alteracin de su payoff, logrando atraerlo hacia su
coalicin.

269

La crisis se inclin an ms cuando la Corte revers la decisin presidencial de cambiar la

cpula militar por una afn al este; de esta manera la cpula objeto de destitucin
permaneci para detener las aspiraciones presidenciales mediante la custodia de las boletas
electorales. De manera decisiva conserv la lealtad de las Fuerzas Armadas para con el
compromiso institucional elegido.

Sin embargo, cuando las boletas fueron recuperadas por el Presidente y sus simpatizantes
abriendo las posibilidades de que la consulta se diera a menos de 24 horas, las Fuerzas
Armadas jugaron el papel que el diseo institucional que defendan les otorgaba: impedir la
reeleccin presidencial. Llegados a este punto, la actuacin futura de la oficialidad de los
militares tendra consecuencias para el rgimen poltico y los actores en su conjunto.

Por qu el golpe de Estado?

Las coaliciones extraconstitucionales no slo reflejan el pulso entre aquellos que apoyan el
statu quo y aquellos que desean cambiarlo. Estas coaliciones estn relacionadas con la
naturaleza urgente de las decisiones en las crisis polticas bajo los trminos del clculo
costo-beneficio de las acciones a futuro.

El Presidente haba recuperado las urnas y en menos de 24 horas se celebrara la polmica

consulta Qu decisin deban tomar los actores para evitar que el statu quo cambiase?
Teniendo en cuenta la limitacin institucional de no contar con la figura del juicio poltico,
la Corte Suprema de Justicia ordena decisivamente a los militares capturar al presidente por
la comisin de delitos contra la constitucin. Slo quedaba esperar que el juicio de los
militares considerara la medida como necesaria para maximizar la preferencia a favor de la
no reeleccin. Efectivamente, los militares apresan al presidente y el cambio institucional
se trunca.

Por otra parte, la crisis hondurea tuvo una alta dosis de incidencia en el rgimen
democrtico. Entedemos por incidencia el potencial desestabilizador que enfrenta el
regimen democrtico durante una crisis poltica (Prez-Lin, 2009, p. 88). Esta afectacin
grave a la democracia se evidencia cuando la debilidad institucional incentiva a los actores
a manejar la crisis de forma pretoriana. En este sentido, tanto la ausencia de juicio poltico

270

como la intransigencia del presidente incentiv a la coalicin anti-gobierno a involucrar a

los militares en la resolucin de la crisis.

VI.

Consideraciones finales

La crisis poltica en Honduras es un caso sui generis en la historia reciente nuestro

continente. Un diseo institucional en apariencia slido sobrevivi prricamente a los
primeros vientos de cambio institucional que provinieron a causa de una iniciativa
presidencial de reformar la constitucin. Durante veinte aos los partidos Liberal y
Nacional monopolizaron la representacin en la legislatura en una alternancia de la cual era
impensable un asomo de continuismo presidencial. Zelaya puso a prueba este diseo
institucional y como emprendedor institucional llevo a las instituciones hasta los lmites.

Ante la inexistencia de la figura de juicio poltico, el diseo institucional bipartidista y de

democracia protegida (Loveman, 1994) compens mediante las coaliciones
extrainstitucionales la proteccin del diseo institucional de 1982. Sin embargo, el diseo
institucional se resinti y actualmente cursa en el parlamento una iniciativa del gobierno de
turno (nacionalista) para abrir la posibilidad de reeleccin. La no-reeleccin en Honduras se
ha transformado desde los ltimos seis aos de un gag rule (Holmes, 1988) a un tema
necesario para la gobernabilidad democrtica en el pas.

Por otra parte, el modelo exploratorio que se plante para explicar la crisis poltica en
Honduras puede considerarse como un punto de partida vlido para profundizar en el
estudio de la inestabilidad de los regmenes democrticos. El modelo no se aleja de las
perspectivas de estudio de la Ciencia Poltica sobre el tema, sino que trata de
complementarlas para comprender el fenmeno de las crisis polticas cada vez ms
holstica. As el planteamiento no se reduce a una explicacin conductual de los actores
polticos sino que tambin involucra los constreimientos del diseo institucional. En
resumen, asume una relacin bidireccional entre instituciones polticas y actores polticas.

Al ser exploratorio, el modelo de articulacin entre las perspectivas de la Teora de Juegos

y los Vetos Players requiere de una mayor solidez en la cuantificacin de los datos. Me
refiero particularmente a la ponderacin de los poderes institucionales de los actores
polticos segn el diseo institucional. Es fundamental otorgarle mayor espacio a la tcnica
cuantitativa en este aspecto para hacer ms visible las desigualdades entre los actores de

271

veto en una situacin de toma de decisiones crtica, sin desmeritar el aporte inicial que nos
puede ofrecer la tcnica cualitativa al describir y ponderar a priori dichas prerrogativas
institucionales segn el rol de cada actor en la crisis.

Por otra parte, el modelo debe avanzar hacia la inclusin de nuevos actores polticos y
sociales. Es cierto que tanto el presidente, los diputados, los magistrados y los militares no
fueron los nicos actores de la crisis. En ella tambin estuvo involucrado el Tribunal
Supremo de Elecciones, la Procuradura General, el Fiscal General de Honduras, el
Defensor del Pueblo y los ciudadanos hondureos a favor y en contra de la consulta
promovida por el presidente Zelaya. Sin lugar a dudas, su inclusin permitir enriquecer
ms el estudio de las coaliciones extrainstitucionales y su incidencia en la resolucin de
conflictos interinstitucionales.

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Mesa redonda: Nuevos escenarios de la democracia Argentina: actores y proyectos

275

Ttulo: Demandas, actores y procesos de movilizacin sociopoltica en la Argentina

(2007 - 2015)
Autor: Agustina Gradin97
Pertenencia Institucional: FLACSO /CONICET
Correo electrnico: agradin@flacso.org.ar

Introduccin

El proceso econmico, poltico y social abierto en 2003 en nuestro pas, fue acompaado
por la emergencia pblica de un abanico de nuevas y viejas demandas que fueron
canalizados por diferentes actores socio polticos, e incorporados a la agenda poltica por el
propio gobierno. El recambio presidencial acontecido en 2007, la redefinicin de las
alianzas polticas al interior del oficialismo, y la crisis econmica internacional de 2008
2009, transformaron el escenario poltico, dando lugar a la apertura de un nuevo ciclo de
movilizaciones sociopolticas, con caractersticas especficas. Esta ponencia buscar
analizar estos procesos de movilizacin, sus actores y demandas, su vinculacin con el
sistema poltico y la poltica estatal en la Argentina entre 2007 -2015.
Para esto pondremos el foco de anlisis en los actores que emergieron en estos
procesos, y se instalaron como nuevas mediaciones en el Estado y la sociedad, y su
capacidad de representar y canalizar demandas, a travs de su incidencia en el sistema
poltico y en la poltica estatal. En este escenario, analizaremos los procesos de
movilizaciones sociopolticos vinculados la disputa, ms amplia y estructural, por la
construccin de los consensos, la ampliacin de derechos y la redistribucin de los
excedentes de una sociedad (Tapia, 2011). Desde una perspectiva histrica y relacional,

97

Doctora en Ciencias Sociales (UBA), Magister en Polticas Pblicas para el Desarrollo con Inclusin Social
(FLACSO), Becaria Posdoctoral CONICET, Docente Investigadora de rea Estado y Polticas Pblicas de
FLACSO sede acadmica Argentina.

276

reconstruiremos, a partir de hechos significativos de la agenda pblica, la relacin Estado

sociedad en las dos presidencias de Cristina Fernndez de Kirchner.
El recorte temporal elegido refiere a los dos periodos de gobierno cuya gestin
estuvo a cargo de Cristina Fernndez (2007 20015), donde el gobierno vir su estrategia
con respecto a las demandas emergentes, de la incorporacin de las mismas a la agenda
poltica caractersticas del primer gobierno kirchnerista, hacia una estrategia de
confrontacin directa. Inaugurada en el conflicto con el campo como desarrollaremos
ms adelante, esta estrategia de confrontar contra los enemigos del pueblo ubic las
demandas sociales emergentes de estas movilizaciones como intereses particulares,
sectoriales o corporativos, dificultando an ms la capacidad de los actores sociopolticos
de articular intereses, y de representarlos. A su vez, dentro de este periodo de tiempo se
puede identificar claramente dos etapas, en relacin a la vinculacin de los procesos
analizados con las polticas estatales y el sistema poltico.
En este marco general, esta ponencia supone que analizar la relacin entre las
movilizaciones sociopolticas, el sistema poltico y las polticas estatales permite
comprender las formas de construccin poltica en nuestras sociedades, y por lo tanto revisa
la cuestin de las mediaciones y la representacin en el escenario actual98. El proceso
98

Desde la ciencia poltica se ha analizado principalmente la mediacin entre el Estado y la sociedad a partir
del rol de los partidos polticos como agregadores y canalizadores de intereses (Duverger, 1951; Sartori, 1976;
Panebianco, 1990; Alcantar Saez y Freidenberg, 2001; Cavarozzi y Abal Medina, 2002; Sidicaro, 2006;
Masetti, 2010; Leiras; 2012; Sidicaro, 2013; Lpez, 2014, entre muchos otros). Tambin, a partir de los
desarrollos del neo corporativismo, se han analizado el rol de las representaciones sectoriales como las
cmaras empresariales, profesionales, sindicales, etc., (Schmitter, 1995; Basualdo, 2001; Castellani y Schorr,
2004; Castellani y Gaggero, 2012;). El rol de los sindicatos como mediadores entre los trabajadores y el
Estado ha sido ampliamente estudiado desde la sociologa en sus diferentes paradigmas tericos, y desde la
ciencia poltica (Novick, 2000; Palomino y Trajtemberg, 2007; Etchemendy y Collier, 2008; Scolnik, 2014;
Trajtemberg y Battistini, 2015). Ms recientemente se ha analizado el rol de las organizaciones de la sociedad
civil, como universo heterogneo, en la definicin e implementacin de la poltica estatal (Tamargo 2002;
Forni, 2002; Forni, 2004; Cunill Grau, 2004; De Piero, 2005; Rosenfeld, 2005; Rofman, 2007; De Piero,
2010; Forni et al, 2013; Grimson, 2013; Rofman y Foglia, 2015). La emergencia e institucionalizacin de
nuevos movimientos sociales, como las organizaciones de desocupados o los organismos de derechos
humanos, actores ineludibles en el primer gobierno kirchnerista (2003 - 2007), ha sido analizada
principalmente desde la sociologa poltica, por Auyero (2002), Schuster (2005), Svampa y Pereyra (2003),
Massetti (2011), Corts (2010), Maneiro (2012), Prez y Natalucci (2010), Perelmiter (2010; 2012),
Natalucci, (2010 ay b; 2011; 2012), Schuttenberg (2012), Gradin (2012; 2013; 2015; 2016), Lozano (2013),
Fajardo (2013), Vzquez (2014) y Rocca Rivarola (2013), entre otros. Por ltimo, los procesos de
movilizacin de protesta y de apoyo que se sucedieron durante las Presidencias de Cristina Fernndez (2007 2011 y 2011 - 2015) han sido analizadas desde diferentes perspectivas tericas y con diferentes anclajes
empricos por Muzlera (2009), De Piero (2012; 2013), Prez y Rebn (2012), Gamallo (2012), Prez y
Natalucci (2012), Gmez (2014), Mauro (2014), Vommaro y Morresi (2014), Natalucci (2014), Balan (2014),
De Piero y Gradin (2015), Gold (2015) y Vommaro, Morresi y Bellotti (2015).

277

econmico, poltico y social abierto con posterioridad a la crisis de 2001 y 2002, fue
acompaado por la emergencia de un abanico de demandas que fueron canalizados por
diferentes actores sociopolticos, impactando tanto en el sistema poltico como en la
poltica estatal, evidenciando las transformaciones de las mediaciones sociopolticas de la
Argentina actual. Por procesos de movilizacin sociopoltica vamos a comprender las
acciones colectivas de protesta y/o de apoyo que se suceden alrededor de una cuestin
socialmente problematizada (Oszlak y ODonnel, 1976). Los denominamos sociopoltica
porque asumimos una perspectiva donde lo social y lo poltico se implican mutuamente,
construyendo la legitimidad de las mediaciones emergentes. Esta mirada pretende superar
la clsica distincin liberal donde lo social es instituido como el reservorio moral y tico de
la sociedad, mientras que lo poltico es asociado a los intereses sectoriales y/o individuales
de la clase poltica (Casullo, 2013). De estos procesos sociopolticos surgen actores,
individuales y colectivos, que pretenden organizar y canalizar las demandas expresadas en
cada momento histrico, construyendo vnculos de representacin con los sectores
movilizados. Este vnculo representativo supone una concepcin participativa y no
delegativa de la poltica, donde los actores sociopolticos se constituyen en mediadores
entre el Estado y la sociedad. En este sentido, estos actores buscan incidir en las polticas
estatales con el objetivo de construir un vnculo representativo para con las demandas que
se expresan en las movilizaciones, y por lo tanto, incidir en el sistema poltico argentino.
El sistema poltico e institucional refleja y reproduce determinados patrones de
distribucin del poder en la sociedad, cuya configuracin influye en la poltica estatal. Se
constituye as, siguiendo a Mancini (2011), en un espacio en el cual se inscriben y se
determinan las polticas de Estado. Desde esta perspectiva se entiende al Estado como la
materializacin de las relaciones de fuerzas de la sociedad en un escenario institucional
determinado, donde su dinmica responde a la interaccin entre los diferentes actores socio
polticos y sus rasgos se encuentran en constante disputa y formacin. Se concibe a las
polticas estatales como el Estado en accin, inscripto en un escenario donde su sentido
estratgico se disputa y se resuelve en el campo de la poltica, y responde a las ideas, las
convicciones y las relaciones econmicas y sociales concretas, que sustentan los actores en
cada momento histrico (Bernazza, 2011). Siguiendo a Vilas (2011), las polticas estatales,
y tambin los procesos de movilizacin sociopoltica, adquieren expresin institucional

278

formal e informal en el sistema poltico. Los procesos de movilizacin sociopoltica

instalan demandas que, posteriormente, impactan en las polticas estatales y se materializan
en la confeccin de planes de gobierno, programas y proyectos, que ordenan y determinan
la forma de intervencin estatal en una realidad determinada. Esta relacin entre
movilizaciones sociopolticas, polticas estatales y sistema poltico ilumina las formas de
comprender la representacin poltica en el escenario actual. Para entender estas cuestiones
debemos situar la relacin Estado sociedad durante el periodo anterior para poder
iluminar estas nuevas
1. La relacin Estado sociedad en el primer kirchenrismo (2003
2007)

La asuncin de gobiernos progresistas a principio de siglo en nuestro pas y en la regin,

abri un nuevo periodo histrico con respecto a la cuestin de la representacin y
canalizacin de las demandas sociales. Junto con la reconstruccin del Estado y de la
autoridad presidencial (Garca Delgado y Ruiz del Ferrier, 2013), erosionados de la mano
del mercado durante el periodo anterior, estos gobiernos encararon la reconstruccin del
vnculo con la sociedad, en un intento de suturar la crisis de representacin abierta en el
periodo neoliberal.
Como seal Biglieri (2010) para el caso argentino, el liderazgo y el activismo
poltico de los nuevos gobiernos, gener una amplia expectativa social y recoloc al
sistema poltico institucional en el primer plano de las cuestiones sociales, y a la poltica
como principal herramienta de articulacin, lo cual abri un nuevo panorama para todos los
actores del sistema. La percepcin inicial, por lo menos de una parte importante de los
actores de ese momento histrico, fue que se encontraban frente a un cambio tanto en el
discurso presidencial como, particularmente, en la relacin entre el Estado y la sociedad. En
este marco, el nuevo gobierno vir la estrategia con respecto a las demandas emergentes, de
la represin de las mismas utilizada por gestiones anteriores, a su incorporacin en la
agenda poltica (Mauro, 2014). El sistema poltico tuvo como principal desafo la
contencin de los actores movilizados y de sus demandas. La resolucin de la crisis
requiri, por un lado, un proceso de centralizacin y despliegue territorial del Estado que

279

logr recomponer la relacin con la sociedad a travs de la satisfaccin, siempre parcial e

imperfecta, de sus demandas. Y por otro lado, requiri la no represin de las
movilizaciones y protestas que an se sucedan, y la incorporacin de diversas demandas en
la agenda pblica, consolidando un nuevo escenario para las organizaciones sociopolticas
y las acciones colectivas.
Este giro en la construccin de las mediaciones entre Estado y sociedad no implic
modificaciones en la estructura institucional propia de las democracias liberales, sino en la
generacin de otras instancias de mediacin sociopoltica que convivieron con aquellas. El
espacio pblico continu siendo el principal escenario de toda accin colectiva (gimnasia
heredada de la resistencia de la dcada neoliberal), pero se resignific a la luz de las nuevas
demandas, de sus actores y de la forma de canalizacin del conflicto por parte del gobierno
y el Estado. La calle, las empresas y el territorio fueron los principales escenarios de
participacin de estos actores sociopolticos. A stos se les sumaron el Estado y la gestin
de polticas pblicas, y el sistema de partidos y la representacin institucional, al cual
fueron incorporados diferentes organizaciones como los desocupados, los organismos de
derechos humanos entre otros. Este proceso de ampliacin de la participacin poltica se
constituy, para estas organizaciones, en un intento de transcender el conflicto social y de
ser protagonistas del gobierno de lo pblico (Gradin, 2016).

2. La primera etapa 2007 - 2011: De disputas estructurales y

ampliacin de derechos

Para el recambio Presidencial de 2007, el Kirchnerismo estableci una nueva coalicin

electoral buscando ampliar su base social a los sectores medios urbanos, refractarios
histricamente al peronismo. Para esto se apoy en la estructura partidaria tradicional de la
UCR, dando lugar al nacimiento de la Concertacin Plural. Esta nueva alianza gan las
elecciones presidenciales de ese ao con un 45% de los votos y una diferencia de 22% con
la candidata de la segunda fuerza, la coalicin por una Afirmacin por una Repblica de
Iguales (ARI). Ms all de la victoria rotunda, la eleccin evidenci que la relacin del
Kirchnerismo con los sectores medios urbanos continu siendo complicada, a pesar de la

280

alianza con un sector del radicalismo. En esta lnea, diferentes autores (Mocca, 2009;
Zelaznik, 2008) acuerdan en sealar que las elecciones presidenciales de 2007 demuestran
el fracaso de la transversalidad como estrategia de reestructuracin del sistema de
partidos ya que se evidencia una preeminencia del PJ y de la UCR en el armado electoral 99.
Durante el primer gobierno de Cristina Fernndez, la crisis poltica producida por la
Resolucin 125 puso en evidencia algunas limitaciones de las alianzas polticas construidas.
Las cuatro cmaras patronales (SRA, CRA, FAA y CONINAGRO) conformaron la Mesa
de Enlace, unificando su posicin frente a la poltica del gobierno, y llevando adelante una
estrategia conjunto de lucha para impedir que la Resolucin entrara en vigencia. El
despliegue que la Mesa de Enlace logr en todo el pas fue indito: se cortaron rutas
nacionales y provinciales, se derramaron miles de litros de leche y se destruy cosecha, en
el punto ms crtico, buena parte del interior del pas sufri desabastecimiento de diversos
insumos. El apoyo de buena parte de los sectores medios urbanos, no vinculados al reclamo
especfico de lo que implicaba la resolucin 125, se convirti en un recurso de poder
notable para el sector patronal agrario. Se produjeron manifestaciones en diversas ciudades
del pas apoyando a la Mesa de Enlace, y con un fuerte tono opositor al gobierno (Balan,
2014; Muzlera, 2009). Mientras, el oficialismo tambin apel a la ocupacin del espacio
pblico y convoc a marchas de apoyo en la Plaza de Mayo. Cuando la situacin tom
estado parlamentario, y antes de su rechazo en el Senado el da 16 de julio, el gobierno
realiz una marcha en la Plaza de los dos Congresos, mientras que la Mesa de Enlace,
99

Con el astillamiento de los partidos mayoritarios y la debilidad en trminos electorales del centro izquierda (Masetti, 2010), la transversalidad se convirti en un intento de capitalizar y canalizar el proceso
de movilizacin social que viva la sociedad argentina. La transversalidad fue una forma alternativa de
representacin y de construccin de un nuevo espacio de poder y de consenso frente a la crisis de legitimidad
de los partidos tradicionales y de la dirigencia poltica en general. En este marco general, Torre (2004) seala
que De qu hablamos cuando hablamos de transversalidad? Por medio de esta palabra, puesta en boga por
la prensa, se hace referencia a la operacin poltica puesta en marcha por el presidente Kirchner con vistas a
incorporar a su empresa poltica a sectores de la izquierda peronista y no peronista marginales a las
estructuras del partido Justicialista. Esa operacin persigue dos objetivos. El primero, dotar al presidente
Kirchner de recursos partidarios propios para compensar el dficit de apoyos organizados que exhibi al
llegar al gobierno. Recordemos algo ya sabido: la mayora de los votos que lo colocaron en la presidencia no
le pertenecan en primera persona; eran ms bien votos que respondan a quien apadrin su candidatura,
Eduardo Duhalde, el caudillo peronista del Gran Buenos Aires. El segundo objetivo de la operacin poltica
de la transversalidad es ms ambicioso y consiste en utilizar a los sectores de la izquierda peronista y no
peronista para impulsar una transformacin del partido Justicialista, desplazando las ramas viejas del aparato
partidario y promoviendo un viraje hacia la izquierda, congruente con las credenciales setentistas levantadas
por el presidente Kirchner (Torre, 2003: 634). Sin embargo, como seala Mocca (2009), las elecciones
provinciales de 2003 rpidamente pusieron de manifiesto que los dos partidos tradicionales, PJ y UCR todava
guardaban un peso importante en el cuadro de representacin poltico sub nacional.

281

efectu una concentracin sobre la Avenida del Libertador en el barrio de Palermo, tambin
en la Ciudad de Buenos Aires. La 125, qued anulada por su falta de apoyo en el Congreso
(aprobada en Diputados, pero rechazada en el Senado) sin embargo un efecto notable, fue la
capacidad de movilizacin que logr desplegar por parte de sectores que en algunos casos,
nunca haban recurrido a la accin callejera como herramienta poltica. El mayor logro de
la Mesa de Enlace, fue justamente el de lograr galvanizar una alianza entre sectores
propietarios de diversa extraccin (medianos con grandes) y el apoyo de un importante
sector de la clase media totalmente ajeno a los intereses especficos del campo, pero
identificado por su rechazo al gobierno nacional, y quizs al peronismo en trminos
generales. Durante todo este proceso, las organizaciones sociales como los organismos de
derechos humanos, las organizaciones de desocupados, organizaciones juveniles, entre
muchos otros, jugaron un rol fundamental en las movilizaciones de apoyo a favor de la
medida gubernamental. De hecho, estos protagonizaron varias acciones colectivas de
apoyo, como movilizaciones a plaza de mayo y a congreso.
Producto de este conflicto, el cual implic la movilizacin de amplios sectores de la
sociedad, ya sea a favor o en contra de la medida, un sector del peronismo vinculado a las
provincias agroexportadoras se distancia del Kirchnerismo formando el Peronismo Federal.
A su vez, el propio Vicepresidente vota en contra de la medida, dando por tierra al armado
de la Concertacin Plural, y la CGT sufre un desprendimiento liderado por Luis
Barrionuevo, aliado al Peronismo Federal y representante del gremio de gastronmicos. En
este escenario, Nstor Kirchner decide asumir la presidencia del PJ nacional, cuestin que
vena siendo resistida desde el inicio de su gobierno. Segn Mocca (2009), la crisis del
campo a mediados del 2008 paraliz los intentos de transformacin del sistema poltico,
oblig al Kirchnerismo a recostarse en el PJ para evitar el desgranamiento del
Kirchnerismo, y devolvi a la UCR a la escena poltica a partir del rol jugado por el
vicepresidente durante dicho proceso.
Mientras tanto, durante el 2008 estalla en Estados Unidos la crisis de los crditos
sub prime, lo cual fue el inicio de una crisis financiera internacional que se extendi
rpidamente a Europa y al resto del mundo. En nuestro pas se reflej en una cada de los
precios de exportacin y en la demanda del resto del mundo de nuestros productos,
cuestiones que impactaron en el escenario macroeconmico general. En octubre de ese ao

282

y luego de la derrota de la Resolucin 125, el gobierno nacional consigui la aprobacin

de Ley 26.425 re estatizando el Sistema de Jubilaciones y Pensiones. Este hecho poltico le
permiti por un lado recuperar la iniciativa poltica frente a los grupos concentrados de
poder que tenan vnculos econmicos con las AFJP, canalizando y capitalizando una
demanda socialmente instalada sobre el deficitario funcionamiento de las mismas. Por otro
lado, esta iniciativa le permiti recuperar tambin una cierta cantidad de recursos
econmicos que le dieron capacidad econmica a la gestin de gobierno, de cara a la
contienda electoral.
Las elecciones legislativas de 2009, en las cuales el oficialismo perdi la provincia
de Buenos Aires aun siendo Nstor Kirchner el primer candidato a diputado nacional,
evidenciaron nuevamente que el armado poltico Kirchnerista se estructuraba
principalmente sobre los intendentes y gobernadores del PJ. Rota la alianza con una parte
de los Radicales que acompaaban al Vicepresidente, y distanciada de una parte de la clase
media urbana, el Kirchnerismo tuvo que recurrir a lo que se conoci por Listas
Testimoniales, como forma de sostener la competitividad electora del Frente para la
Victoria. En este marco, el espacio Kirchnerista no PJ, articulado a partir de la figura del ex
intendente de Morn, Martn Sabatella, decidi competir contra el ex Presidente como
candidato a Diputado Nacional por la Provincia de Buenos Aires.
Luego de la derrota en la Provincia de Buenos Aires, la Presidenta Fernndez
retoma la iniciativa, y como respuesta a la crisis econmica internacional que comienza a
impactar en nuestro pas para ese ao tensionando el modelo de desarrollo kirchnerista
basado en el consumo y el mercado interno como impulsores de la demanda, decide
implementar dos polticas estatales que van a transformando el escenario de las polticas
sociales. Nos referimos a la Asignacin universal por hijo y el Programa de Ingreso social
con Trabajo. A los efectos de esta ponencia, nos interesa sealar que estas iniciativas
intentaron reconstruir el vnculo deteriorado con los sectores populares y con los
trabajadores informales que desde el inicio de la crisis internacional, comenzaron a ver su
economa menguar.
Paralelamente, se inicia un proceso de recomposicin de la iniciativa poltica del
gobierno a partir de la sancin de una serie de Leyes vinculadas a la ampliacin y
consolidacin de derechos, que tuvieron la caracterstica de ser demandas impulsadas por la

283

sociedad civil organizada en diferentes niveles, y acompaadas por amplias movilizaciones

de apoyo, tanto de la opinin pblica general como de amplios espectro de actores
sociopolticos. En este proceso se inscriben los procesos de movilizacin social generados
alrededor de la Ley de Radiodifusin en el ao 2009 y la Ley de Matrimonio Igualitario en
2010, ambas iniciativas fuertemente asociadas a la clase media urbana. Estas leyes fueron
motorizadas por organizaciones de la sociedad civil y acompaadas por el gobierno
nacional y sectores de la oposicin. Durante el segundo mandato, y como continuacin de
estas experiencias, la sancin de la Ley Celaca en 2011, de Identidad de gnero y de
Muerte Digna en 2012, tambin fueron casos de canalizacin de demandas de la sociedad
civil por parte del gobierno a travs del poder legislativo. Sin embargos, estos casos a
diferencia del primer periodo, no fueron acompaados por movilizaciones masivas como
los anteriormente sealados. Aunque si hay que destacar el rol de las organizaciones de la
sociedad civil que jugaron un papel fundamental en todo el proceso de sancin de la
mismas, a travs de diferentes acciones de advocacy y de incidencia poltica. Muy distinta,
por ejemplo, fue la suerte sufrida por los proyectos de Ley sobre el Aborto no punible que
fue constantemente frenada por un sector del oficialismo. Si bien es imposible analizar en
profundidad cada uno de estos casos, si podemos sealar que de distinta manera, cada uno
colabor para que el gobierno nacional recupere la iniciativa poltica y consolide un espacio
de identificacin propio, que luego formar parte del espacio amplio, enraizado en una
parte de la clase media progresista, que se denomin como el kirchnerismo duro o la
minora intensa.
La imprevista muerte de Nstor Kirchner en 2010, das despus del asesinato del
militante Mariano Ferreyra en una disputa sindical entre las corrientes ms combativas del
sindicalismo de izquierda y la burocracia conservadora, dio un giro poltico de la agenda
pblica, generando fuertes movilizaciones de apoyo a la Presidenta 100. Esos procesos de
movilizacin sociopoltica fueron capitalizados por un sector del Kirchnerismo vinculado a
organizaciones sociales y juveniles, reacomodando los marcos de alianzas de todos los
actores del espacio.
100

Las fiestas populares organizadas por el Gobierno nacional por el Bicentenario de la Revolucin de Mayo,
la construccin y el fortalecimiento de la identidad nacional que supone este tipo de acontecimiento, fue
acompaado por un proceso de movilizacin y participacin popular masivo, que si bien excede el tema de
esta ponencia, no deja de ser un antecedente y un acontecimiento poltico de importancia para el escenario
poltico de ese entonces.

284

3. La segunda etapa 2011 - 2015: la confrontacin como defensa

Durante los ltimos aos del primer mandato de CFK, de la mano de la crisis econmica
internacional de 2008 y nacional desde 2009, se observaron como vimos en el apartado
anterior, procesos de movilizacin, protesta y apoyo social en torno a cuestiones vinculadas
principalmente a la distribucin de la renta socialmente producida. Como sealamos en un
trabajo anterior (De Piero y Gradin, 2015), la consolidacin de procesos de desarrollo
basados en el aumento del empleo y del consumo interno como elementos impulsores de la
demanda agregada en un escenario internacional favorable, abrieron la puerta a la
recomposicin de las demandas sociales y de sus principales actores en la Argentina y en
otros pases de la regin. Amplios sectores sociales reconstruyeron su capacidad de
consumo y de presin durante esta etapa.
En un escenario de desarrollo econmico junto con una inflacin persistente,
aunque mucho menor al que vendra despus, los trabajadores, formales y organizados,
volvieron al centro de la escena del debate pblico, luego de recuperar las negociaciones
colectivas como espacio institucional de canalizacin de las demandas del sector 101. Sin
embargo debemos sealar dos elementos que, si bien no deslegitiman el proceso de
reactivacin de la negociacin salarial, lo ponen en cuestin en trminos de alcance. La
persistencia de una economa informal de cerca del 36%, segn datos oficiales, pone en
evidencia que este proceso convive con un sector importante de asalariados que se
encuentran fuera de los alcances de las mejoras otorgadas al sector va negociaciones
colectivas. Este elemento, adems, se vio profundizado por el hecho de que a partir de
2006, la fijacin del salario mnimo por parte del Consejo Nacional del Empleo, la
Productividad y Salario102, se posterg para despus de las rondas de negociaciones
101

Esta cuestin evidenci la revitalizacin del movimiento sindical como actor estratgico en el modelo de
desarrollo y la redefinicin de la cuestin social en clave de la puja distributiva por la riqueza de pas. Varios
autores (Novick, 2006; Etchemendy y Collier, 2008) identifican el ao 2005 como el punto de inflexin del
proceso de recomposicin de este actor, que se expres en un aumento sostenido de su capacidad de
movilizacin y negociacin. Segn datos de la Subsecretara de Programacin Tcnica y Estudios laborales
del Ministerio de Trabajo de nuestro pas, las negociaciones colectivas pasaron de un total de 200 convenios
homologados en el ao 2002, a casi 900 en 2006, para pasar a 465 convenios homologados nicamente en el
primer trimestre de 2010.
102
Paralelamente a la reactivacin de las negociaciones colectivas, se concret, despus de varios aos, la
convocatoria al Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario. Ambas instituciones se han

285

colectivas de aquellos sectores ms representativos, restndole fuerza a su capacidad de

fijar pisos salariales y de fortalecer las conquistas de los trabajadores en trminos de
derecho. Esta cuestin evidenci la revitalizacin del movimiento sindical como actor
estratgico en el modelo de desarrollo y la redefinicin de la cuestin social en clave de la
puja distributiva por la riqueza de pas. Hasta la desaceleracin econmica de 2008, se
produce lo que Eskenazi (2011) denomina la institucionalizacin del conflicto laboral a
travs de la negociacin colectiva, y la consolidacin del liderazgo del sindicalismo
tradicional103. En un escenario de recuperacin del poder adquisitivo de los trabajadores, el
gobierno plante una poltica de tolerancia para aquellos conflictos protagonizados por
sindicatos afines a la CGT, y una poltica de aislamiento y criminalizacin hacia los
sectores independientes. A su vez, la reticencia del gobierno de otorgarle la personera
gremial a la CTA y la voluntad de sostener el monopolio de representacin de los
trabajadores en la CGT, otorgaron a la dirigencia sindical tradicional un lugar estratgico en
la alianza de gobierno. Esto se termin de cristalizar en el ao 2009 cuando Hugo Moyano
se incorpora oficialmente a la estructura partidaria el marco del proceso de normalizacin
del Justicialismo en la Provincia de Buenos Aires (Marticorena, 2013). Siguiendo a
Etchemendy (2012) podemos decir entonces que el kirchnerismo conform una alianza con
el movimiento sindical desde el 2003, y que tuvo a la CGT y a la CTA como sus dos
principales actores, quienes nucleaban a los sectores de trabajadores ms beneficiados o
mejor posicionados por el modelo econmico de desarrollo. Estos fueron los sectores del
transporte, construccin e industria nucleados en la CGT, y los trabajadores de la
educacin, nucleados en CETERA, gremio mayoritario de la CTA.
La relacin entre estos actores cambi rotundamente con el nuevo escenario
econmico post 2011 y con la muerte de Nstor Kirchner, principal articulador de la
relacin del gobierno de Cristina Fernndez y Hugo Moyano. A su vez, en 2012 la CGT se
vuelve a partir, esta vez en tres sectores (uno afn al gobierno, y dos opositores vinculados a
Moyano y Barrionuevo) lo cual evidencia segn Marticorena (2013), las dificultades del
instalado como dos espacios de concertacin entre los sectores empresariales, los trabajadores y el Estado,
con una fuerte presencia de este ltimo como garante y promotor de los acuerdos y los posibles consensos en
pos de un modelo de desarrollo inclusivo.
103
Recordemos que en el 2004 se produce la reunificacin de la CGT en torno al referente del Movimiento de
Trabajadores Argentino, Hugo Moyano, quin fuera uno de los referentes polticos de la resistencia al
neoliberalismo. Primero como parte de un triunvirato y luego como Secretario General en 2005, Moyano fue
un actor estratgico en la relacin del gobierno con los trabajadores.

286

sindicalismo para conducir el proceso sociopoltico que estaba aconteciendo. La CTA ya

haba sufrido una ruptura en 2010, a raz de fuertes diferencias entre dos sectores sobre la
relacin con el gobierno nacional.
Por otro lado, el segundo mandato presidencial de CFK comenz con un fuerte
malestar social de la clase media, media alta y alta sobre la poltica de restriccin de venta
de divisas operada por el gobierno, y por los anuncios de recortes de subsidios a servicios
pblicos como el gas, la luz, y el transporte, que beneficiaban principalmente a estos
mismos sectores, concentrados en el AMBA. La respuesta gubernamental a las diferentes
expresiones desorganizadas de protesta fue contundente desde diferentes discursos
presidenciales, generando an ms un distanciamiento respecto de las demandas de estos
sectores sociales, as como de los trabajadores.
El 22 de febrero de 2012 la tragedia de Once irrumpe en la escena poltica
nacional, poniendo en debate no slo la poltica ferroviaria y de transporte del gobierno,
sino tambin su relacin con los principales actores econmicos de la misma y las tramas
de corrupcin con respecto a los subsidios pblicos que reciba la empresa que operaba el
servicio, como as tambin sectores del sindicato104. Se puso, as, en debate la relacin del
Estado nacional con las empresas privadas en el marco de las polticas de subsidio a los
servicios pblicos. Si bien las principales vctimas fueron los sectores medios y medios
bajos que utilizan este tipo de servicio, la tragedia suscit la solidaridad y la sensibilizacin
de otros sectores sociales, que se movilizaron en algunas instancias, acompaando la
demanda de justicia por parte de las vctimas y sus familiares. Como sealbamos en otro
artculo (De Piero y Gradin, 2015), la figura de las vctimas y sus familiares habilit
nuevamente un proceso de organizacin y movilizacin social que tuvo sus consecuencias
en la intervencin estatal al respecto105.
104

Por la tragedia de Once se conoci al accidente ferroviario ocurrido el 22 de febrero de 2012, donde
murieron 51 personas que viajaban en el tren sarmiento hacia la Capital Federal.
105
La empresa TBA fue, primero, intervenida por el Estado quin posteriormente decidi rescindir su
contrato, y el Secretario de Transporte fue separado de su cargo. Si bien hubo una intervencin del Estado con
respecto a la demanda de justicia y de mejoramiento del servicio, la tragedia de Once atraves todo el ao
2012, dando pie a una serie de protestas contra algunos aspectos de la poltica gubernamental, que
analizaremos en los siguientes apartados. Actualmente hay una causa penal que involucra al conductor y a ex
funcionarios de la Secretara de Transporte. Este incidente tuvo tres antecedentes en durante los gobiernos
kirchneristas que fueron analizados profundamente por Prez y Rebn (2012). Tres estallidos sociales de
pasajeros de trenes metropolitanos se sucedieron en Haedo (2005), Constitucin (2007) y Castelar (2008).
Ninguno de estos hechos tuvo impacto relevante en la poltica ferroviaria. Los das posteriores a la tragedia se
sucedieron un nmero importantes de movilizaciones, concentraciones y bocinazos pidiendo justicia por las

287

La sumatoria de un escenario inflacionario, junto con demandas concretas como el

cepo cambiario, la desactualizacin de la cuarta categora del impuesto a las ganancias,
los cortes de suministro elctricos y los problemas estructurales en el transporte de
pasajeros urbano, junto con demandas del tipo simblicas como el estilo de gobierno, la re
reeleccin, la injerencia del Poder ejecutivo en la Justicia, y las denuncias de corrupcin,
construyeron un escenario donde el conflicto social ingres nuevamente en escena. Esta vez
de forma desarticulada y sin representacin poltica clara, pero con movilizaciones
sociopolticas masivas como el ciclo de cacerolazos conocidos como el 13S y el 8N en
2012, y el 18 A en 2013 (De Piero y Gradin, 2015; Gold, 2015; Gmez, 2014; Mauro,
2014; Gamallo, 2013). A stos se le sumaron el primer paro nacional convocado por las
CGT y la CTA opositoras el 20 N de 2012 (Natalucci, 2016). La ltima mitad del segundo
mandato de CFK arranc con el caso Nisman y la multitudinaria marcha del 18F convocada
por un grupo de fiscales nacionales, y acompaada por un espectro de organizaciones
opositoras. Devaluacin de por medio, el conflicto social se comenz a expresar por una
lado, en la demandas de actualizacin y ampliacin de programas sociales como el
Argentina Trabaja y las cooperativas de vivienda. Por otro lado, y principalmente, el
malestar social se expres en la discusin por el impuesto sobre las ganancias y los 5 paros
nacionales convocados por las centrales opositoras entre 2014 y 2015. Nuevamente la
respuesta estatal a todas estas demandas vino por el lado discursivo y argumentativo,
ubicndolas dentro de un esquema ms general de disputas por el poder, sin mediar
soluciones sectoriales que posibiliten la desactivacin de los conflictos.
La disputa por las candidaturas presidenciales hacia adentro del oficialismo y sus
diferentes espacios, la derrota electoral del peronismo en la provincia de Buenos Aires, y la
derrota del FPV en la segunda vuelta fueron acompaadas por un proceso de movilizacin
sociopoltico de apoyo a la Presidenta Cristina Fernndez, por fuera de las orgnicas
partidarias, que expres principalmente en distintas formas de accin colectiva durante la
campaa y el proceso de recambio de gestin. Las plazas del pueblo, los grupos y las
campaas a travs de las redes sociales, y diferentes expresiones de apoyo a la Presidente
saliente, fungieron como canalizadores de una serie heterognea de actores, intereses y
vctimas. El gobierno, despus de la tragedia, decidi remover de su cargo al Secretario de Transporte Juan
Jos Schiavi, reubicando la secretaria de transporte dentro del Ministerio de Interior, y rescindirle el contrato
a la empresa titular del servicio.

288

demandas que no se encontraban representados en el espacio de la centro derecha que

acababa de ganar las elecciones. Su devenir poltico claramente excede los lmites de esta
ponencia y abre nuevos cuestionamientos respecto del nuevo proceso abierto.

Reflexiones finales
El conflicto social, que durante el primer gobierno kirchnerista (2003 2007) fue
canalizado y articulado a travs del Estado y sus polticas pblicas, se expres durante las
diferentes etapas analizadas en esta ponencia, a travs de stas movilizaciones
sociopolticas, poniendo en cuestin a los principales actores de estos procesos, sus formas
de representacin y articulacin de estas demandas, los liderazgos colectivos o individuales
que surgieron, y como fueron canalizadas por el sistema poltico en su conjunto. Las
diferentes demandas y su expresin a travs de accin colectiva de protesta, puso de
manifiesto, en definitiva, la cuestin de la representacin poltica y su canalizacin a travs
del sistema poltico argentino. La multiplicidad de actores sociopolticos que emergieron,
se consolidaron, y se desarticularon, durante todo este periodo, puede ser analizado como
un elemento emergente de la crisis de representacin y legitimacin poltica, que an no ha
sido suturada. La llegada al poder de la nueva derecha va elecciones, con una identidad
poltica difusa y recuperando aspectos centrales del modelo anterior, puede ser ledo como
otro emergente que excede esta ponencia. En un escenario macroeconmico con fuertes
restricciones para la distribucin de la riqueza en un marco de desarrollo e inclusin, la
disputa poltica por la renta socialmente producida y la ampliacin de derechos, se
constituy en factor clave del cambio de ciclo poltico econmico abierto con la llegada del
nuevo gobierno en 2015.
El cierre del ciclo de las comodities a nivel internacional, los sntomas de la
restriccin externa y el cepo cambiario, as como la ralentizacin del crecimiento
econmico y de la generacin de empleo, de la mano de un aumento sostenido de la
inflacin, construyeron un escenario conflictivo durante los dos gobiernos de Cristina
Fernndez. Esto se reflej principalmente en la relacin con los trabajadores formales
organizados, as como en la relacin con los sectores medios, quienes quedaron en un lugar

289

incomodo del modelo de desarrollo, atravesados por la inflacin y el impuesto a las

ganancias, y que no fueron efectivamente interpelados por el gobierno de ese entonces.
Los procesos de movilizacin sociopoltico en el primer gobierno de Cristina
tuvieron un impacto directo en las polticas estatales, tanto en la obstruccin de polticas
como las retenciones al agro, como con la sancin de diferentes leyes de ampliacin de
derechos. A su vez, estos procesos impactaron en el sistema poltico constituyendo o
favoreciendo la conformacin de un espacio oficialista compuesto por diferentes
organizaciones sociopolticas y que buscaba ampliar y fortalecer la representacin de
intereses e identidades afines al kirchnerismo. La oposicin, en cambio, no capitaliz estos
procesos, mostrando todava en ese momento altos niveles de desarticulacin.
En el segundo periodo, la relacin del gobierno con los procesos de movilizacin
sociopolticos cambia rotundamente, y as tambin el impacto de stos en las polticas
estatales. La confrontacin directa con los actores que protagonizaron estos procesos y con
sus demandas, construy un escenario menos permeable a estrategias colaborativas o de
construccin de consensos, y, por lo tanto, a la generacin de polticas estatales que dieran
respuesta a estos conflictos. Y por supuesto, esto fue capitalizado por la centro - derecha
que, por primera vez, fue electa democrticamente para gobernar el pas, abriendo un nuevo
ciclo en el modelo econmico y en la articulacin poltica, y donde el conflicto y los
procesos de movilizacin sociopolticos no se hicieron esperar.

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296

Partido de Movimiento, Autoorganizacin, Pensamiento Constituyente.

Franco Ingrassia
francoingrassia@gmail.com
Universidad del Hacer

Resumen:
En el presente trabajo se presentan tres categoras articuladas: Partido de
Movimiento, Autoorganizacin y Pensamiento Constituyente. Esta articulacin
apuesta a producir un entrelazamiento que aporte a la constitucin de una
constelacin conceptual que apoye y de cuenta del desarrollo de una nueva cultura
poltica.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

01. Partido de Estado / Partido de Movimiento

1. Partiendo de una definicin formal del concepto de Partido herramienta
organizativa orientada a la ocupacin del Estado-, es posible situar un
discriminante radical en el referente central bajo el cual los diferentes partidos se
propongan ensayar dicha ocupacin.
2. De esta manera, podemos pensar, en principio, en dos alternativas: que el referente
central de esta ocupacin del Estado sea un movimiento (o una constelacin de
movimientos) o que el referente central sea el Estado mismo.
3. Hablaremos entonces de ocupacin poltica del Estado, en el caso de un Partido de
Movimiento, y de ocupacin estatal del Estado, en el caso de un Partido de Estado.
4. Pensada desde la perspectiva de un Partido de Estado perspectiva que
denominaremos racionalidad estatal-, la mediacin entre Estado y Sociedad que el
Partido ofrece se presentar bajo la lgica de la representacin y tendr como
trmino dominante al Estado.
5. Pensada desde la perspectiva de un Partido de Movimiento perspectiva que
denominaremos racionalidad poltica-, la mediacin entre Estado y Sociedad se
presentar bajo la lgica de la expresin y tendr como trmino dominante a la

297

Sociedad en movimiento, es decir, a la sociedad en su diferencia con su traduccin

estatal.
6. Existen al menos dos divergencias esenciales entre la lgica de la expresin y la
lgica de la representacin.
7. En primer lugar, la lgica de la representacin es unvoca y la lgica de la expresin
es una lgica de lo mltiple. Slo puede existir un representante para determinado
elemento representado. Mientras que puede haber mltiples expresiones
de un mismo elemento expresado.
8. En segundo lugar, el procedimiento representativo es una prctica depasivizacin de
lo representado (alcanza con recordar el art. 22 de nuestra Constitucin Nacional:
el pueblo no delibera ni gobierna si no por medio de sus representantes...),
mientras que el procedimiento expresivo slo se constituye como ampliacin de la
potencia del trmino expresado.
9. Ambas diferencias se conectan, en tanto un elemento activo es un elemento siempre
capaz de generar nuevas expresiones.
10. En este sentido, un Partido de Movimiento se concebir a s mismo como una
expresin ms del movimiento. Una ampliacin de la potencia del movimiento
desplegada en la esfera estatal (de all la idea de ocupacin poltica del Estado bajo
referencia del Movimiento).
11. Mientras que un Partido de Estado busca activamente ocupar el Estado bajo una
racionalidad estatal y desde all representar/pasivizar lo social, un Partido de
Movimiento se propone ocupar el Estado bajo una racionalidad poltica, expresando
la autoactividad de lo social, la sociedad en movimiento y, en particular,
sus prcticas prefigurativas (experimentaciones concretas, proyectos).
12. Por qu en particular sus prcticas prefigurativas? Porque constituyen los
elementos de mayor intensidad de existencia del presente del futuro en el campo
social. Son, por lo tanto, las zonas donde se localizan los ms grandes ndices de
politicidad (es decir, de mayor movimiento, de mayor desarrollo de la las
capacidades de invencin colectiva) de lo social.
13. Es en ese sentido que decimos que un Partido de Movimiento construye sus
orientaciones expresivas cualificando como vanguardia, no a una forma de la
subjetividad poltica o a grupo social determinado, sino a las prcticas
prefigurativas mismas. Son ellas -en sus potencialidades y certezas pero tambin en
sus problemas, dificultades y vacilaciones- las referencias fundamentales de las
cuales derivar las coordenadas para la accin de un Partido de Movimiento en las
aguas extranjeras de la esfera estatal.
14. Es as como, all donde el horizonte de un Partido de Estado ser frreamente
intrasistmico y estar determinado por el juego incesante de las disputas de poder y
las combinatorias de ocupacin estatal posibles al interior de dicho sistema, un

298

Partido de Movimiento desplegar un horizonte metasistmico, orientado por las

potencias desbordantes de las prcticas prefigurativas en las cuales se apoya, de las
cuales emerge y a las que se propone expresar para contribuir a profundizar y
diseminar.

02. Autoorganizacin

01. Partamos de la hiptesis de la dispersin como fondo ontolgico de la

sociabilidad contempornea. Ello implica un cambio de supuestos: la premisa no es
ya el lazo social constituido y regulado sino una tendencia a la ausencia de vnculo.
02. Es en este contexto que la nocin de autoorganizacin cobra carcter central: en
condiciones de dispersin, la sociabilidad necesita ser primero producida para poder
luego ser reensamblada.
03. Llamaremos autoorganizacin entonces a los procedimientos que tiendan a
componer lazo social desde el interior mismo de esta composicin.
04. Para que un lazo social persista, estos procedimientos necesitan ser continuos, ya
que de otra manera el vnculo se destituye en funcin del efecto dispersin de la
operatoria mercantil.
05. La nocin de autoorganizacin se distingue de la nocin de autonoma en el
siguiente punto: tanto la autonoma en tanto ley que nos damos a nosotros
mismos- como la heteronoma en tanto ley que proviene de una instancia
externa a aquello sobre lo cual legisla- suponen una regulacin nomos- de una
instancia preconstituida: lo social ya est dado y lo que se pone es discusin son
diferentes modos de reglar su existencia. En cambio la autoorganizacin se situa
una instancia anterior: se trata de la produccin del lazo social como tal en un
contexto que amenaza permanentemente la continuidad de este producto. Por lo
tanto, la autoorganizacin como produccin de lo social deviene proceso incesante.
06. La imagen de la autoorganizacin como proceso incesante de produccin de lo
social explica la preeminencia de las lgicas reticulares en las composiciones
sociales contemporneas. Si la estructura remite a cierta primaca de la estabilidad
en la morfologa de los vnculos sociales, la red puede pensarse como una
modalidad de vinculacin mucho ms prxima a la variabilidad de la morfognesis.
Dicho de otro modo, si la estructura es una figura permanente slo alterable por
ruptura o crisis- la red, ms que una figura alternativa, es configuracin en curso.
No se trata de que una red sea ms permeable que una estructura a los cambios y
299

recombinaciones de las relaciones y elementos que la componen sino que la red est
constituida por estas mismas alteraciones. En este sentido, la red es el proceso de
autoorganizacin.
07. Otro desplazamiento registrable es el que va de lo simblico a lo real. En
condiciones estructurales la intervencin sobre lo social era eminentemente crtica:
se trataba de poner en crisis una modalidad simblica- de regulacin heternoma
de las relaciones sociales en funcin de la constitucin de mayores grados de
autonoma. En condiciones de dispersin de lo que se trata, en principio, es de las
composiciones reales, es decir, de que haya lazo cuando todo tiende a su
inexistencia.
08. Si en la era disciplinaria se trataba de desplegar una crtica a nuestras condiciones
de existencia, en la era contempornea nuestra tarea es la de constituir modos de
vida que logren suspender nuestras condiciones de inexistencia.
09. La crtica, de todos modos, no queda totalmente abandonada. Gana un nuevo lugar
como momento tctico dentro de las estrategias constituyentes. As como las
estrategias crticas precisaban de la constitucin de las mquinas de guerra que
permitiesen efectuarla, muchas veces, en medio de las experiencias contemporneas
de autoorganizacin, emergen obstculos especficos que deben ser desmontados.
Los procedimientos crticos actan all al servicio de la actividad constituyente.
10. Pero a su vez esta dinmica (contexto dispersivo vs. autoorganizacin) despliega
dos tendencias que amenazan con cancelar las potencias propias de las experiencias:

por una parte, la variabilidad constante del entorno puede conducir a

un intento de rigidificacin de la composicin: llamemos a esta
tendencia cierre identitario y nombremos con ella a todo proceso
en el cual una experiencia de autoorganizacin intente plegarse sobre
s misma, negando la inconsistencia necesaria para que haya
autoalteracin y proponiendo una respuesta conservadora ante la
dispersin;

por otra parte, siempre existe la posibilidad de que la composicin no

resulte lo suficientemente potente para resistir los efectos aleatorios
de la operatoria mercantil. Llamemos a esta tendencia
desconfiguracin y nombremos con ella a todo proceso en el cual
una experiencia de autoorganizacin propenda a resultar reabsorbida
por la fluidez propia del mercado.

300

11. En muchos casos, las tendencias son simultneas y se retroalimentan: cuanto mayor
es la amenaza de desconfiguracin, mayor la tendencia al cierre identitario. Cuanto
mayor es la rigidez impuesta por el cierre identitario, mayor la eficacia de la accin
dispersiva que slo encuentra problemas para desconfigurar aquellas composiciones
recombinantes que logran utilizar la fuerza externa como ventaja propia.
12. Tendremos as situado un problema especficamente poltico: cmo operar sobre
los procesos sociales de composicin autoorganizada de lazos igualitarios para que,
evitando la tendencia al cierre identitario, consigan a la vez eludir la tendencia a la
desconfiguracin? La imposibilidad de esta exigencia nos confirma, de modo
realista, que nos hallamos en el territorio propio de la poltica.
13. Construir una respuesta no-reactiva ante las tendencias que amenazan a las
composiciones implica hacer posible una va de innovacin (un hacer posible que es
tanto un abrirse paso como una fijacin de una orientacin como alternativa al caos)
capaz de eludir o minimizar la retroalimentacin cierre/desconfiguracin mediante
el reensamblaje de lo social.
14. Aqu radica la posibilidad contenida en la apuesta de la autoorganizacin: negarse a
la fatalidad del cierre identitario o la dispersin desvinculante. Encontrar la decisin
que, en cada caso, ponga a la composicin en una situacin de exceso sobre s
misma.

03. Pensamiento crtico/Pensamiento constituyente

01. Comencemos por describir al pensamiento crtico tal como lo conocimos. Es decir,
a la crtica como subversin.

02. Hasta hace no demasiado tiempo, nos movamos en situaciones que considerbamos
saturadas de ordenamientos. Nuestra percepcin de las mismas se apoyaba en la
idea del predominio de la consistencia sobre la inconsistencia, de la estabilidad
sobre la inestabilidad.

03. Sin embargo, no le concedamos a esta estabilidad predominante el estatuto de

orden natural, sino que nos habamos entrenado en ver en ella el resultado

301

contingente pero perdurable de las luchas, el producto de un sinnmero de batallas

estratgicas. El poder predominaba. Pero no sin resistencias.

04. De hecho, la estabilidad nunca poda prescindir de los procedimientos continuos de

estabilizacin. Estas microprcticas de sujecin, que con Foucault aprendimos a
llamar disciplinas, eran las que de forma incansable mantenan ms o menos
estables las articulaciones entre los cuerpos, los nombres, las tareas y los lugares.
(La expresin es de Rancire.)

05. Cada proceso local de estabilizacin era, a la vez, una ocasin de subversin. El
pensamiento crtico se materializaba en procedimientos de desestructuracin. Su
labor era analtica: de lo que se trataba era de descomponer las articulaciones que
las disciplinas producan.

06. Enemigas de toda consistencia, las estrategias de la crtica se concentraban en esta

operacin de desmontaje. El desordenamiento de las articulaciones establecidas era
el trabajo crtico por excelencia. La crtica demola. (O al menos lo intentaba.)

07. As pensbamos. As militbamos. Y as fue como la segunda mitad del siglo XX

fue testigo de la emergencia de potentsimos movimientos sociales de
desestructuracin de las relaciones entre trabajo y capital, entre hombres y mujeres,
entre campesinos y terratenientes, entre jvenes y adultos, entre incluidos y
recluidos, entre naciones ricas y naciones pobres, entre locos y cuerdos, entre
naturaleza y sociedad. Potentsimos movimientos crticos que conmovieron las
bases de la sociedad disciplinaria, forzando una mutacin radical en el diagrama del
poder: el pasaje a nuestras sociedades de control. Una mutacin que podramos
pensar en trminos de profunda alteracin de la ontologa de lo social.

08. La palabra clave de esta alteracin es dispersin. El poder se vuelve

postestructuralista. No opera ya por fijacin sino por modulacin de recorridos
libres. El capital financiero (es decir el movimiento incierto del capital)
hegemoniza al capital productivo (es decir, el movimiento predecible del capital).
Esta nueva lgica no necesita del predominio de la estabilidad sino de la
inestabilidad generalizada, es decir, de la dispersin. La ausencia de friccin que
permita activar, por modulacin y de forma inmanente, los procedimientos de
morfognesis que mejor se adecuen, en cada momento, a las inciertas demandas de
un mercado cambiante.

302

09. Alteracin ontolgica: del predominio de la estructuracin a la dispersin como

presupuesto. Pura deriva no reglada de los cuerpos slo intermitente y
fragmentariamente compuestos segn inestables circuitos productivos que no
permiten ninguna previsin.

10. Pensar en la dispersin (en el doble sentido de la expresin) significa alterar

tambin de raz la imagen de lo que concebamos como pensamiento. Si el
pensamiento crtico era un pensamiento deconstructivo, las resistencias
contemporneas hoy elaboran un nuevo constructivismo inmanente centrado mucho
ms en la produccin de nuevas formas de lazos comunitarios en contextos de
dispersin que en la desestructuracin de las formas cohesivas flexibles y
autodesmontables del poder.

11. Si en la era disciplinaria de lo que se trataba era de desplegar un crtica a nuestras

condiciones de existencia, en la era contempornea nuestra tarea es la de constituir
modos de vida (es decir, subjetividades) que logren suspender nuestras condiciones
de inexistencia.

12. La crtica, de todos modos, no queda totalmente abandonada. Gana un nuevo lugar
como momento tctico dentro de las estrategias constituyentes. As como las
estrategias crticas precisaban de la constitucin de las mquinas de guerra que
permitiesen efectuarla, muchas veces, en medio de las experiencias contemporneas
de produccin de subjetividad, emergen obstculos especficos que deben ser
desmontados. Los procedimientos crticos actan all al servicio de la actividad
constituyente.

13. La enigmtica irrupcin de la dispersin desarticula significativas porciones de

nuestros esquemas de pensamiento heredados: entre territorializacin y
desterritorializacin, autonoma y heteronoma, poder y resistencia, capital y
trabajo, estructura y acontecimiento nos vemos forzados a acostumbrarnos a ver
emerger este problemtico tercer trmino (que no es acontecimiento, ni
inconsistencia, ni vaco ni mucho menos negatividad). La dispersin caotiza los
juegos hasta ahora jugados y vuelve sus reglas completamente difusas,
presentndose ante nosotros como un autntico desafo de pensamiento. Con qu
conceptos, de acuerdo con qu lgicas, a partir de qu hiptesis podremos pensar en
la dispersin?

14. Creemos que es posible reactivar, sin embargo, algunas orientaciones clave.
Sealemos algunas: La invencin, por parte de Marx, de un materialismo no-

303

contemplativo. La concepcin spinoziana de la potencia como encuentro de los

cuerpos con aquello de lo que son capaces. La apuesta de Castoriadis por un
proyecto de autonoma. La investigacin, en el ltimo Foucault, de las formas de
plegamiento de las fuerzas sobre s mismas, es decir, de los dispositivos de
subjetivacin.

15. Materialismo, potencia, autonoma y subjetivacin que resuenan, para nuestros

odos, en la propuesta zapatista de no intentar transformar el mundo sino,
simplemente, construir uno nuevo.

304

El Hiperpresidencialismo en Argentina

Leandro Lopez (UNNOBA-UNLP-INCAP) leandrolopezar@yahoo.com.ar

Cuenca Maria Jose (UNLP-INCAP) cuencamariaj@gmail.com

Nos parece importante introducir en la discusin los elementos que hacen a nuestro
sistema presidencial, largamente discutido y debatido. Creemos que el presidencialismo
original se ha ido acentuando producto de la concentracin que ha ido teniendo el
presidente en el uso de sus funciones lo que ha provocado una disminucin del peso del
legislativo en relacin al ejecutivo.
Analizar los aspectos centrales de este proceso, estableciendo los cortes histricos
en relacin a su debido proceso poltico ser el eje central de la presente ponencia.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso nacional y V Congreso

Internacional sobre democracia, organizado por la facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de
2016.

INTRODUCCION
Estamos frente a un nuevo paradigma de organizacin del poder que vino para
quedarse y crecer?, o aparecer el limite por parte de la sociedad civil que encauce el
sistema hacia el espritu liberal originario de divisin de poderes?. Si bien responder estas
preguntas es una tarea sumamente difcil, no puedo dejar de expresar el deseo de que sea la
segunda pregunta la que tenga una respuesta favorable. Muchos escritos e investigaciones
actuales versan sobre las caractersticas que el sistema presidencialista ha ido tomando
fundamentalmente en la concentracin de poder del mismo. Ms all que este tema es
notoriamente preocupante, la prdida de poder por parte del parlamento es un fenmeno
que excede a la Argentina. Sin lugar a dudas muchos pases de Amrica latina estn
viviendo procesos de concentracin de facultades en manos de los presidentes,
observndose las caractersticas que Guillermo ODonnell describe como Democracias
Delegativas (DD), (1), que sern profundizadas ms adelante.
Si bien el presidencialismo delegativo que intento discutir se inscribe dentro del
concepto de democracia delegativa de Guillermo ODonell, vale la pena aclarar que
estamos hablando de caractersticas especficas que han adquirido algunos gobierno
democrticos. Por lo tanto el eje del trabajo estar centrado en desarrollar las caractersticas
del sistema presidencialista y su relacin con el parlamento, el poder judicial y la ausencia
de mecanismos de contralor de la funcin pblica, asimismo con la relacin que se va
estableciendo entre el lder democrtico (el presidente) y la sociedad civil; donde aparecen

305

nuevos mecanismos de representacin no tradicionales que tienen que ver con una
conduccin mucho ms directa en trminos de relacionarse con el pueblo. En definitiva es
un estudio sobre como nuestros sistemas a mi juicio se va transformando en un verticalismo
cada vez ms pronunciado, bajo la figura del presidente.

LA TRANSFORMACION DEL PRESIDENCIALISMO.

No podemos analizar nuestro sistema poltico sin tener presente la influencia de
EE.UU y fundamentalmente del ncleo poltico del liberalismo. La constitucin argentina
es un ordenamiento jurdico liberal, los principios del respeto y resguardo de las libertades
individuales como as tambin las previsiones entorno a la divisin de poderes estn ms
que claras en el discurso y la practica fundacional de nuestro estado. La formula
republicana, representativa y federal supone la divisin de poderes, los controles en el
marco de un sistema de pesos contrapesos y frenos; control y cooperacin es la lgica
adoptado por nuestro sistema. Un sistema de equilibrios, supone competencias originarias
claras para que no exista usurpacin de las mismas ni control excesivo del poder. Las
Repblicas Latinoamericanas se vieron influenciadas por la institucin de la Presidencia,
establecida en el diseo institucional de la Constitucin de los Estados Unidos de
Amrica. Los autores de El Federalista defendieron el novedoso diseo presidencial que
permita la existencia de un gobierno nacional, con capacidad de exigir obediencia, pero
con poderes limitados. Un presidente fortalecido frente a un poder Legislativo pero sin
llegar a ser tirnico podra brindar un marco en que las virtudes humanas propias de la
sociedad civil pudieran desarrollarse en un marco de libertad. Un sistema de frenos y
contrapesos dado por la separacin de poderes evitara la excesiva concentracin del poder
en el gobierno central. La eleccin de representantes y la diversidad de intereses y de
territorios evitara la tirana de la mayora y el espritu de faccin. El resultado de esos
valores y la ingeniera constitucional que aplicaron dio como resultado un sistema
institucional que en nuestros das es bien conocido. Sin embargo la estabilidad polticademocrtica de la que gozan los Estados Unidos desde hace ms de doscientos aos ha sido
poco conocida en nuestras latitudes.

Si analizamos las caractersticas del presidencialismo en la argentina de las ltimas

dos dcadas vemos la concentracin de facultades que no eran competencia original del
ejecutivo en manos del presidente. Lo que me parece importantes es rastrear y establecer
cmo se fueron dando esas atribuciones antinaturales del ejecutivo y las implicancias
polticas de las mismas. Dichas competencias eran propias del poder legislativo y por los
motivos que se expondrn pasaron a constituir una herramienta cotidiana del ejecutivo
reforzando sus atribuciones ejecutivas, transformndose la mayora de las veces en un
poder legislativo tambin, ese corrimiento de atribuciones y competencias del legislativo al
ejecutivo nos presenta ante un nuevo presidencialismo muchos ms fuerte y vigoroso,
con poder para ejecutar las normas que el mismo crea.
306

En Argentina y en algunos ejemplos de la regin como es Venezuela, se ve

claramente como la figura presidencial tom un peso dentro del sistema que es
preocupante, y que desdibujan la concepcin republicana con su sistema de pesos y
contrapesos originario del constitucionalismo, y que nos acercan a lo que Guillermo
ODonnell denomina como democracias delegativas, otorgndoles las siguientes
caractersticas:
1) La DD intenta llevar a cabo una manera de concebir y ejercer el poder
poltico, sustentadas por algunos presidentes y colaboradores, y que suele ser
compartida, al menos temporariamente, por importantes franjas de la opinin
pblica.
2) Es democrtica por dos razones bsicas: una es su legitimidad de origen, es
decir su surgimiento de elecciones que son razonablemente limpias y
competitivas; la segunda, es que durante ella se mantienen vigentes ciertas
libertades polticas bsica, tales como la de expresin, reunin, asociacin y
movimiento
3) Viendo que la concepcin central de la DD es que la eleccin popular da al
Presidente un amplio poder para la toma de decisiones.
4) En consecuencia, se consideran un estorbo indebido la interferencia de
instituciones que ejercen diversos aspectos de control o rendicin de cuentas.
Por ello, las DD por anulan, cooptan, suprimen, privan de recursos y/o
ignoran las instituciones como el parlamento y el poder judicial.
5) Asimismo esta concepcin lleva a que la manera tpica de formulacin de
polticas pblicas sea abrupta e inconsulta, unilateralmente tomada por el
presidente.
6) La concepcin de DD expresa la idea de que en virtud de su eleccin el lder
es la encarnacin, o al menos el ms autorizado interprete de los grandes
intereses de la nacin. En consecuencia el lder se siente colocado por
encima de las diversas partes de la sociedad.
7) Lo anterior incluye a los partidos polticos, visto como slo expresin
parcial de esos intereses. D e ah que el lder DD sea movimientista: lo que
pretende dirigir no es un partido o una faccin sino un movimiento que
contiene o expresa una o ms partidos pero no es reducible a ellos.
8) Los lideres movimentistas, portadores de la concepcin hperpresidencialista que resulta de su hostilidad a todo tipo de accountability, los
lleva a presentarse autnticos salvadores de la patria, quienes necesitan y
merecen todos los poderes segn ellos necesarios para rescatar la patria no
slo de sus crisis sino tambin de las siniestras y poderosas fuerzas que la
han provocado.

Esta prctica poltica de concentracin se fundamenta en argumentos plebiscitarios,

otorgndole a la legitimidad de origen del poder un factor desequilibrante. Pero nuestros
estados, fundados bajo la lgica del estado de derecho conocen diferentes tipos de
legitimidades que se conjugan en un sistema de pesos contrapesos y frenos reflejado en una
divisin rgida de poderes. Esta nueva valoracin de los actos de gobiernos reposada en

307

exclusividad en la regla mayoritaria ha introducido nuevas problemticas a la hora de

analizar la poltica, que me propongo introducir en debate aqu.
Es ms, esta caractersticas de las DD se han diseminado por el sistema llegando a
los rdenes provinciales o municipales, por ese motivo antes de presidencialismos
delegativos me pareca importante hablar de los ejecutivos delegativos, circuitos de
poder privatizados sin controles horizontales ni fortaleza legislativa para controlar el poder
ejecutivo. En verdad se vislumbra una prdida de protagonismo por parte del poder
legislativo no solo en el mbito nacional sino provincial y municipal. La existencia de un
poder institucional capaz de controlar se ve lesionada, la legitimidad republicana parece
perder terreno frente a la legitimidad mayoritaria. Esta coyuntura me parece sumamente
importante para debatir y que fundamentalmente, temas institucionales que para muchos
sectores de la sociedad civil parecen intrascendentes nos ayuden a recomponer un modelo
de control y de fiscalizacin que cada da se aparta ms de los fundamentos que le dieron
origen a nuestro estado.

AVANCE DEL EJECUTIVO SOBRE EL LEGISLATIVO.

El avasallamiento del poder legislativo se remonta a la reforma constitucional de
1994 cuando se constitucionalizo la delegacin de facultades del legislativo al ejecutivo (si
bien se limito la rbita de la delegacin en la prctica los lmites de la misma fueron nulos)
y los decretos de necesidad y urgencia (DNU), cuyo mecanismo de aprobacin tendr como
desarrollare luego un importante rol para otorgarle al PE una funcin legislativa que antes
no tena.
Las crisis econmicas actuaron como un factor delegativo, el estado de
emergencia permiti la delegacin de facultades legislativas al superministro Domingo
Cavallo. La crisis del 2001 profundizo aun ms esa lgica, las crisis presidenciales
demandaron de la sociedad un presidente fuerte. La llegada al poder de Nstor Kirhner en
2003 comenz a cubrir esa demanda hasta transformar al Presidente en la figura
preponderante, rutilante y principal del sistema, hasta tal punto que el PL fue tomado como
su apndice y propiedad, tomndose cualquier actitud del PL a controlar al presidente como
un obstculo para la gestin y un intento se usurpar el poder popular.
La creciente concentracin de poder comenz a implementarse paulatinamente hasta
constituir un tipo de DD de las definidas por ODonnell. Un elemento importante en el
dominio del presidente en relacin al presidente es la desnacionalizacin y fragmentacin
de los partidos polticos como consecuencia de la crisis del 2001 que exploto no solo el
sistema econmico sino el sistema poltico. La falta de estructuracin nacional de los
partidos otorgo a los gobernadores de provincia ms poder que el que tenan
tradicionalmente para influir en la conformacin de las listas de diputados nacionales y
senadores de su distrito, la poltica extorsiva en materia presupuestaria del PE sobre los
gobiernos provinciales posibilit la cooptacin de muchos gobernadores de partidos de la
oposicin a la esfera del partido gobernante, denominando ese proceso como la
transversalidad, esa alianza de la conveniencia posibilito a Nestor Kirchner, no solo
308

controlar los diputados del PJ no kirchnerista sino sumar a su coalicin legislativa a

muchos diputados y senadores que respondan a gobiernos radicales y de fuerzas locales
como sucedi en (Mendoza, Rio Negro, Catamarca, Santiago del Estero, Tierra del Fuego,
Neuqun, Corrientes y diputados de la provincia de Buenos Aires ligados a intendentes que
conformaron lo que en 2007 seria la concertacin plural que llevo a Julio Cobos a la Vicepresidencia). Esa estrategia de la cooptacin comienza a ganar lealtades en funcin de la
distribucin de recursos hacia las provincias; los recursos a cambio de apoyo parlamentario
y electoral transformo las relaciones entre gobierno central y gobiernos provinciales
sustituyendo paulatinamente el federalismo por un unitarismo financiero centralista basados
en las lealtades hacia la figura presidencial.
Una fecha clave para entender la tendencia legislativa del PE es el 4 de agosto de
2006, y la que tambin es mencionada por Germn Feierhed (2) donde se produce aprueba
la Ley de Administracin Financiera eliminando la potestad exclusiva del Congreso sobre
modificaciones presupuestarias, a partir de all, y con la supresin del antiguo articulo 37 el
PE tiene la atribucin de aumentar los gastos presupuestarios o cambiar las partidas
presupuestarias sin consulta alguna. Esta posibilidad inicia un proceso de discrecionalidad
de los recursos pblicos cada vez ms creciente.
Pero el resorte definitivo que pone en una condicin de subordinacin al PL con
respecto al PE es la instrumentacin de los decretos de necesidad y urgencia (DNU) y la
posibilidad de legislar unilateralmente y arbitrariamente. La respuesta del PL frente a la
herramienta del DNU es absolutamente inconsistente. Me parece importante la
caracterizacin que hacen Bonvecchi y Zelaznik (3) en el sentido de que esta atribucin
considerada para situaciones especiales se ha transformado en una herramienta de toma de
decisiones, siendo el DNU uno de los poderes mas proactivos que tiene el presidente; y es
mediante este mecanismo que modifica el statu quo legislativo de manera unilateral sin
participacin alguna del Congreso.
Los DNU tienen una participacin pasiva o nula del PL; ya que la aprobacin del
mismo es tacita, implica que el DNU tendr validez siempre y cuando el PL vote en contra
del mismo. El tema del silencio no es un caso menor, en Brasil existe una aprobacin
explcita, si el congreso no aprueba el decreto pierde su vigencia, en argentina si no lo
rechaza es legal. Ambos resortes presentan o un fortalecimiento del PL como en Brasil o
limitado como en Argentina. Asimismo el PE posee la facultad de vetar un rechazo del PL
a un DNU y el congreso para insistir en su rechazo necesita el voto de las 2/3 de los
miembros en cada cmara, siendo requisito que las dos cmaras manifiesten el rechazo.
Como podemos ver, alcanzar las 2/3 partes en cada cmara se hace prcticamente imposible
de lograr, razn por la cual el PE termina imponiendo su criterio siempre sobre el PL.
La problemtica de los decretos en el presidencialismo argentino excede los DNU,
ya que existen tambin decretos reglamentarios a travs de los cuales el PE implementa
la legislacin, aqu tambin el PE puede adulterar el espritu de la ley como consecuencia
de la discrecionalidad a la hora de implementar la misma. Finalmente, se encuentran los
decretos delegados que le permiten al PE legislar luego de una expresa delegacin por
parte del PL. Como puede apreciarse, estos atributos de naturaleza legislativa por parte del
PE indudablemente colocan al PL en un plano de subordinacin en relacin al PE,
desnaturalizndose el equilibrio de poderes establecidos en la constitucin.
309

En ltima instancia, la posibilidad del PE de veto sobre las normas del parlamento
termina de volcar la balanza hacia el primero y deja sin defensa al PL frente al acto
unilateral del presidente. Como vemos todas estas herramientas refuerzan la figura
presidencial sobre el componente parlamentario reducindolo a la mnima expresin.

RELACION CON EL PODER JUDICIAL.

Este es un tema central para entender el ltimo giro que est implementando el
presidencialismo en Argentina. La patrocinada democratizacin de la justicia y como
consecuencia de esto la reforma judicial del poder judicial en argentina tiende a cambiar el
eje de nuestro sistema. La eleccin de los miembros del consejo de la magistratura (rgano
encargado de la designacin y remocin de los jueces) sin lugar a dudas atenta contra el
espritu original de nuestro ordenamiento jurdico y con una tradicin que sita al Poder
Judicial como el poder garante de la constitucin va el control de constitucionalidad que en
el caso argentino es desconcentrado. Establecer el criterio mayoritario en un organismo del
poder judicial atenta indudablemente contra el principio contramayoritario, transformando
al poder judicial en un apndice que entra en la misma lgica plebiscitaria desconociendo
su naturaleza republicana y de rgano contrapoder. En este sentido la limitacin de las
cautelares transforma a la reforma judicial en una reforma constitucional encubierta
modificando la lgica de funcionamiento del sistema y violando expresamente el espritu de
la constitucin. Con las medidas cautelares se intentaba hacer efectivo el viejo principio
presente en el ncleo poltico del liberalismo y de nuestro sistema que era proteger a los
individuos de otros individuos y principalmente al conjunto de los individuos de las
arbitrariedades del estado.
Estas dos medidas terminan introduciendo en primer lugar la lgica mayoritaria en
un organismo del poder judicial, cuya conformacin era claramente corporativa o
estamental a una lgica partidaria de competencia electoral entre partidos polticos que
rompe con el principio de independencia de los jueces en relacin al poder poltico. El
requisito que se establece en la reforma es que la competencia por los cargos en el
Consejo de la Magistratura se hace por medio de los medios partidos polticos y en el
mismo momento de producirse la eleccin presidencial. No solo rompe con la
independencia del poder judicial (los jueces deberan ser candidatos de los partidos
polticos e ir en una misma lista sabana con los candidatos a presidentes), sino que la
leccin se presidente y vice de la republica al ser la eleccin de ms importancia y
monopolizar el debate poltico arrastraran sus votos a los consejeros, producindose el
control del ejecutivo, de la mayora del legislativo y del consejo de la magistratura por parte
del mismo partido poltico que pasara a controlar no solo la presidencia y la mayora
parlamentaria sino el rgano encargado de seleccionar y juzgar a los magistrados en su
desempeo. No cabe ninguna duda el riesgo institucional que trae aparejada esta reforma,
patrocinada y presentada como democratizadora.
Sin dudas esta reforma al igual que otras iniciativas tomadas ltimamente en forma
de batalla pica como la ley de medios audiovisuales terminaran sin dudas en la justicia
que deber resolver su constitucionalidad, paralizando el sistema en una disputa por el
sentido del concepto de lo poltico. Me parece importante en este sentido introducir una

310

idea con la que concuerdo y que Bruce Ackerman (4) desarrolla magistralmente al afirmar
que la dificultad contramayoritaria representa el problema de cmo una sociedad
democrtica puede justificar a los jueces que no son elegidos popularmente a invalidar
ciertos cursos de accin poltica por parte de legisladores elegidos democrticamente. En
realidad, se sostiene la idea que la democracia est subordinada a derechos fundamentales
que estn incorporados a la Constitucin; esta es la posicin del fundacionalismo de
derechos y su concepcin de la existencia de derechos humanos antecedentes a las
decisiones de un determinado cuerpo poltico, en consecuencia, la democracia no es un
valor exclusivo ni supremo, la misma se encuentra subordinada a a derechos fundamentales
como la libertad y la igualdad reconocidos implcita o explcitamente por la constitucin.
Para ello se parte de tres principios: en primer lugar, las premisas de la constitucin son
democrticas; en segundo lugar, la estructura constitucional se ocupa tanto de la justicia
procedimental en la resolucin de disputas individuales y tambin de garantizar una amplia
participacin en los procesos de gobierno; en tercer lugar, el conocimiento especializados
que poseen los jueces los capacita para ejercer el control de constitucional. Aparece en
Ackerman el reconocimiento y legitimidad del poder judicial como poder
contramayoritario, pero preservando su independencia del poder poltico. Estas ideas de
Ackerman nos brindan herramientas claras para entender nuestra realidad actual y encauzar
la discusin en torno al rol del poder judicial y su relacin con los otros dos poderes a la
hora de establecer la supremaca de la constitucin. Las reflexiones de Ackerman resuelven
la disputa en torno a la legitimidad del poder judicial para impugnar decisiones
mayoritarias en defensa de la constitucin; al afirmar que el control de constitucionalidad
no entraa un problema de legitimidad ya que lejos de oponerse o construir una alternativa
a la prctica democrtica, es en s mismo una forma de prctica democrtica. Este es el
principio que est presente en el espritu de nuestra constitucin, pero que las DD altamente
plebiscitarias y cesaristas desconocen y que es necesario volver a legitimar en nuestro
sistema, frente a la lgica mayoritaria.
Encontramos claramente presente la concepcin por parte del kirchnerismo de la
legitimacin mayoritaria como nica frmula de acceso a los poderes del estado. La
justificacin mayoritaria es la nica va legtima para acceder a los cargos. No caben dudad
que la democracia es el sometimiento a la consulta popular y la fortaleza de las elecciones
limpias y libres; pero no es la nica forma de legitimacin existente. El poder judicial como
rgano contrapoder tiene otra legitimidad, una legitimidad de procedimiento, republicana
que tiene que ver con le eficacia para hacer cumplir y examinar las leyes ordinarias para
que estn de conformidad con la constitucin garantizando su supremaca. En este sentido,
es importante la definicin de Alain Touraine (5), quien afirma que la democracia posee
tres dimensiones: en primer lugar, el respeto a los derechos fundamentales (de origen
Ingles); en segundo lugar, la ciudadana (de origen estadounidense con una impronta hacia
la igualdad); y en tercer lugar, la representatividad de sus dirigentes (modelo francs). En la
primera dimensin aparece el sistema judicial como el garante de la proteccin de los
derechos y de la capacidad del Estado para brindarles a los ciudadanos el reaseguro de los
mismos. Agrega Touraine que el resguardo de los derechos fundamentales solo puede
asegurarse y ser defendidos mediante leyes constitucionales que aplican y defienden jueces
independientes. Para ellos es necesario defender la independencia de poderes y la no
partidizacin del poder judicial.

311

La introduccin de los derechos fundamentales y su proteccin agrega la

legitimidad de procedimiento y garantas a la legitimidad mayoritaria como un requisito
necesario para la democracia es una concepcin para entender cul es la lgica que se
intento impregnar a nuestro sistema. Bajo este objetivo, es importante recuperar a Pierre
Rosanvallon (6) quien presenta la cuestin de la legitimidad de los regmenes
representativos y su relacin con el poder judicial de una manera clara y contundente. Para
ello retoma a Condorcet y su idea de pluralizar las modalidades de ejercicio de la soberana
popular, para ellos y frente a la imposibilidad de una democracia directa propone
multiplicar las modalidades del ejercicio de la soberana, mediante lo que denomino la
soberana compleja y su diversificacin cruzada por la temporalidad y los diferentes
modos de expresar la vida poltica. Condorcet no entiende la divisin de poderes de modo
tradicional, como un simple contrapeso, sino como una forma de profundizacin
democrtica; el pueblo como sujeto es demasiado mltiple como para que una sola de sus
manifestaciones pueda resumirlo y representarlo. En la soberana compleja de Condorcet,
la multiplicacin de las instancias funcionales y los limites que establecen, son un
mecanismo positivo para aumentar la influencia de la sociedad en el proceso poltico. La
existencia directa de la soberana popular se dio en el momento de efectivizacion del poder
constituyente y queda fuera su representacin bajo la forma de la inmediatez, es decir
encarnado por la mayora, si la mayora encarnara la soberana popular se tornara
destructible, Renan (7) agrega que la voluntad general en manos de la mayora se
transformara en el capricho de cada momento. Este argumento me parece central para ir
definiendo el rol y el porqu del peso contramayoritario del poder judicial en el sistema
democrtico.
Bajo estas premisas Rosanvallon desarrolla su fundamentacin terica del rol del
poder judicial resaltando el papel crucial de las cortes constitucionales en EE.UU y
Alemania en su concepcin de judicial review. Kelsen es el padre de la moderna
concepcin de control de constitucionalidad, convirtindose el tribunal constitucional en un
legislador negativo, enmarcndose en una arquitectura normativa jerarquizada,
subordinando las decisiones y leyes de la mayora al texto constitucional. Es para
Rosanvallon central el rol de las cortes constitucionales, ya que como terceros reflexivos,
tienen una funcin de representacin social y poltica al someter a las reglas de la mayora a
lo dispuesto por el pueblo principio que no es otra cosa que la voluntad general
encarnada en la constitucin. En relacin a ello agrega:
se trata de una forma de representacin de orden moral o funcional,
estructuralmente diferente de la expresin inmediata de las opiniones o de los intereses que
procura expresar la representacin electoral. El pueblo-sufragio, por ejemplo, siempre es
abordado en un registro de la inmediatez, mientras que el pueblo-principio se inscribe en
el largo plazo. Por eso se identifica naturalmente con la idea de nacin. Rosanvallon
Pierre: La Legitimidad democrtica. Imparcialidad, reflexividad, proximidad. Manantial,
Arg. 2009. Pg. 206.
La nacin es segn Rosanvallon una figura abstracta de la soberana, por lo tanto,
solo se vuelve sensible mediante la instrumentacin, valoracin y la prctica de los
principios que la fundaron, para ello necesita un rgano que la represente, y esa es la tarea
segn Rosanvallon de las cortes constitucionales o el poder judicial. De esta

312

instrumentacin y control es que proviene la legitimidad del control de constitucionalidad.

Ahora esa legitimidad debe tener como requisito que la eleccin de los integrantes del
poder judicial no pueden bajo ninguna forma ser electos por un procedimiento mayoritario
o electoral, sino por un procedimiento institucional que lo marca la constitucin.
Rosanvallon marca la importancia de no ser elegido popularmente, proviene de una
seleccin y no de una eleccin competitiva. Sobre la eleccin partidaria agrega:
La introduccin de la eleccin partidaria puede, en efecto, destruir la institucin
al quitarle de facto la dimensin de generalidad que le es consustancial. Una institucin de
tipo judicial no es una Cmara de Representantes, funcionalmente pluralista, ni un
gobierno, estructuralmente partidario. Rosanvallon, P.: op cit. Pg. 233.
El sistema democrtico debe dar existencia a dos esferas, en primer lugar, la
competencia, y disputa entre programas y personas diferentes que se resuelve por la va
mayoritaria de la eleccin popular en una eleccin libre y amplia que permita la expresin
de la pluralidad. Y en segundo lugar, la instauracin de instituciones que garanticen el
inters general encarnada en la constitucin por encima de las disputas electorales. El
peligro esta y concuerdo con Rosanvallon en querer confundir esas dos dimensiones, es tan
grave querer eliminar la disidencia y la competencia entre los partido polticos
caractersticos de la primer esfera, como intentar trasportar la eleccin mayoritaria y sus
reglas a las instancias reflexivas garantes de la constitucin. Por ese motivo Rosanvallon
agrega que la institucionalizacin del conflicto y las instituciones del consenso deben
coexistir en un mismo sistema que constituye una democracia bien ordenada.
Sin dudas estas concepciones filosficas se han apartado de nuestros sistemas,
adoptando las actuales DD la exclusividad de la regla mayoritaria para analizar e interpretar
la realidad poltica. El peligro que esta posicin tiene para nuestro sistema es
verdaderamente crtica y nos pone en el desafo de recuperar esta tradicin presente en
nuestros sistemas constitucionales y que se encarna en el espritu de la constitucin.

CONCLUSIONES.
No quedan dudas que en Argentina debemos profundizar nuestro sistema
democrtico atndolo a la legitimidad republicana presente en el espritu de la constitucin,
revertir la cultura mayoritaria del presidencialismo en argentina es un deber primordial para
fortalecer a nuestro sistema. En este sentido, me parece importante recuperar el aporte
realizado por Arend Lijphart (8) quien distingue la democracia mayoritaria de la
consensual, marcando la importancia de la negociacin, los pactos y los compromisos para
que el sistema no se agote en la simple regla mayoritaria de la imposicin. El aporte de
Lijphart me parece fundamental porque nos introduce en categoras que estn siendo
cuestionadas por parte del PE y que son fundamentales para el fortalecimiento democrtico.
En la dimensin ejecutivos partidos vemos:
1) Concentracin del PE en gabinetes mayoritarios de partido nico.

313

2) Dominio absoluto del PE frente al PL.

3) si bien no hay un bipartidismo, existen una tendencia a la construccin de un partido
predominante frente a la atomizacin del sistema poltico que permite alianzas con
gobernadores va la utilizacin de recursos pblicos lo que le permite al partido del
gobierno construir una coalicin sobre mayoritaria en el parlamento.
En la dimensin federal unitaria, se observa:
1) Gobierno unitario y centralizado frente a uno federal y descentralizado. Como ya
exprese ms arriba las consecuencias de la concentracin de los recursos pblicos, hace que
el sistema federal entre en crisis, subordinando gobernadores e intendentes electos por
partidos opositores hacia el PE, sirve tambin para subordinar y controlar a gobernadores e
intendentes del propio partido. En relacin a los gobiernos de la oposicin, el salvataje
financiero, el envo de obra pblica y otro tipo de prcticas fue el factor preponderante en la
conformacin del frente trasversal que llevo a Cristina de Kirchner a la presidencia con
Julio Cobos como compaero de frmula.
2) revisin judicial dbil. Tal como se desarrollo en el capitulo sobre el PJ, la ultima
reforma para democratizar la justicia, tiende a lograr el control del poder judicial
mediante la eleccin popular del Consejo de la magistratura que es el rgano encargado de
nombrar y remover los miembros del PJ, donde tambin se establece el criterio de la
mayora simple para el nombramiento o la destitucin, otorgndole de esta manera a la
mayora un poder de amenaza frente a los jueces independiente, como la posibilidad de
nombrar magistrados adeptos.
3) Banco Central dependiente del PE. Las mltiples reformas a la carta organiza del Banco
Central de la Republica Argentina (BCRA), como la remocin de su Presidente, atento
contra la autonoma de esta institucin, colocndola tambin bajo la rbita del PE.

Como lo explicaba en los captulos anteriores el sistema democrtico debe reflejar

la pluralidad, reconocer a una mayora supone reconocer una minora, en consecuencia no
se puede establecer como criterio solamente el criterio numrico dejando a la minora fuera
de todo sistema de legitimacin, de ah las mltiples legitimidades que hablaba Pierre
Rosanvallon y fundamentalmente la legitimidad del poder judicial como poder reflexivo.
Creo que el desafo es reconstruir un orden democrtico encauzado por otras legitimidades
que acten junto con el componente mayoritario que toda democracia debe tener pero sin
excluir la instancia de reflexibilidad que es la que permite que las reglas de juego y ese
paraguas protector universal de derechos y obligaciones que es la constitucin tenga el
pedo supremo. Esto supone como dice Bobbio (9) debe existir la superioridad del gobierno
de las leyes por sobre el gobierno de los hombres, esto supone la idea de que es necesario
limitar al poder poltico y la construccin de cuatro puntos fundamentales que debemos
reconstruir para salud de nuestro sistema.
1) El control del PE por parte del PL.

314

2) El control por parte del PJ de las normas del parlamento ejerciendo el control de
constitucionalidad y garantizando la supremaca de la constitucin.
3) Una relativa autonoma de los gobiernos locales frente al poder central.
4) Un PJ independiente del poder poltico.
Estas ideas que son bsicas para los limites al poder poltico son las que estamos
obligados a reconstruir para que la diversidad y la pluralidad tengan lugar en el sistema, y
para que la legitimidad mayoritaria no sea presentada y vista como absoluta, sino como
relativa a reglas generales que protegen al ciudadano frente a los posibles abusos y
arbitrariedades del poder poltico que est en la base de nuestro sistema de pesos
contrapesos y frenos. Las caractersticas actuales que revierten la tendencia del estado de
derecho sitan a los clsicos como los autores ms actuales mostrando que la vigencia del
pensamiento clsico nos muestra donde est la salida que debemos buscar en pos del
fortalecimiento democrtico. Creo que esta cita de O Donnell (10) es por dems de clara:
El Estado de Derecho debera concebirse no solo como una caracterstica genrica del
sistema legal y de la actuacin de los tribunales, sino que considerarse la norma basada en
la legalidad de un estado democrtico. Esto supone que existe un sistema legal que es, en
esencia, democrtico en tres sentido. Uno, defiende las libertades polticas y las garantas
de la democracia poltica. Dos, defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la
poblacin. Y tres, establece redes de responsabilidad y accountability que comportan que
todos los agentes, privados y pblicos, incluyendo los cargos ms altos del rgimen, estn
sujetos a controles apropiados y legalmente establecidos sobre la legalidad de sus actos.
Guillermo O Donnell: La irrenunciabilidad del Estado de Derecho. En revista
Instituciones y Desarrollo N 8, Pg 43 del 2001.
Finalmente, creo que el aporte de Robert Dahl (11) al concepto de una sociedad
democrtica actual es fundamental, no alcanza con que los cargos pblicos sean electos, ni
que esas elecciones sean limpias y competitivas. Hace falta otro agregado indispensable
para el cumplimiento de esos dos requisitos. Deben existir libertad de expresin y fuentes
alternativas de expresin, tema discutido en regmenes delegativos como en argentina
donde la publicidad oficial es distribuida en forma discrecional a aquellos medios adictos y
castigando a medios independientes. En la Argentina la patrocinada ley de medios
audiovisuales que en teora venia a corregir la concentracin meditica de los privados
termino concentrando los medios por medio de la pauta oficial de publicidad en una red de
medios controlados por el estado, vulnerndose estos principios que nos mencionaba Dahl.
Estos requisitos establecidos por Dahl incluyen la autonoma de las asociaciones
frente al estado, cosa tambin en discusin en la Argentina, ya que los recursos del estado
sirven tambin para cooptar asociaciones independientes, limitando en este sentido los
espacios de participacin libres y genuinos, ni hablar como actan los recursos pblicos
para adoctrinar gobernadores e intendentes tanto propios como de la oposicin para lograr
lealtades al PE. Y una sexta categora que nos presenta Dahl es el logro de una ciudadana
inclusiva. En nuestro pas y en muchos pases latinoamericanos con DD vemos que las
polticas sociales estn asociadas al clientelismo, carecemos de polticas publicas inclusivas
o instituciones del estado benefactor que permitan superar los niveles de pobreza,

315

indigencia, marginalidad y exclusin social que se iniciaron en los aos 70, pero que en la
ltima dcada las tasas de crecimiento no pudieron resolver dicha tendencia. En este
sentido, tampoco se toco el esquema impositivo de los aos 90 altamente regresivo que
golpean al consumo de los sectores populares sumado a un proceso inflacionario que
transforma a los asalariados en sujetos cada da ms pobres como consecuencia de la
prdida del valor adquisitivo del salario.
Estas cuestiones son centrales para reflexionar hacia dnde va nuestra democracia, la
tendencia actual a apartarnos del estado de derecho y establecer la legitimidad mayoritaria
por sobre otras legitimidades, nos lleva a un retroceso a tres dcadas de la recuperacin
democrtica, la sociedad civil debe incluir estas problemticas en su agenda para encausar
nuestra democracia cada da mas delegativa a una democracia cada da ms representativa,
participativa y deliberativa.
El cambio en las pasadas elecciones supone revisar esta tendencia en funcin del
cambio del nuevo escenario poltico, donde si bien existe un discurso de tono
institucionalista se ven la permanencia de prcticas que van acrecentando el poder del
presidente.
Ah vemos la primer medida de no llamar a sesiones extraordinarias del Parlamento
como un retroceso en nuestro sistema institucional, mxime el contexto donde se desarrollo
la transicin y el estado de crisis que supona la llegada del nuevo gobierno. Es as como las
primeras medidas del gobierno de Macri instituyeron un antecedente peligroso que
afortunadamente fue salvado, pero que de todas maneras deja una mancha importante en la
institucionalidad que se pretende construir. Tal es el Decreto 83/15 que nombra a Jueces de
la Corte Suprema de Justicia en comisin tomando como argumento el artculo 99 incisos 4
y 19 de la Constitucional Nacional y que considera que es atribucin del Ejecutivo nombrar
sus empleados en comisin cuando el Congreso se encuentre en receso. La referencia al art.
99 de la CN es altamente peligrosa, ya que en virtud del mismo, no se considera al Poder
Judicial como uno de los poderes del estado sino como empleados del Ejecutivo que
necesitan acuerdo del Senado. La presin social y poltica, conjuntamente con la judicial
hizo que el presidente retroceda en su iniciativa y se proceda a la designacin de los
mismos mediante el procedimiento constitucional previsto.
Por todo lo analizado, los poderes que ha ido concentrando el ejecutivo es que
hablamos no ya de un presidencialismo sino de un hiperpresidencialismo donde la figura
central del sistema pasa a ser el presidente y por ende titular unipersonal del ejecutivo. Es
all donde el populismo o la Democracia Delegativa que hacamos referencia mas arriba
hace de la figura presidencial la fuente de toda legitimidad del sistema, dejando de lado la
legitimidad de procedimiento y de subordinacin a la constitucin que hacen a la estructura
misma del Estado de Derecho.
Ms all de este antecedente, creemos que existen problemas estructurales en nuestro
sistema presidencial que van ms all de los nombres, es una cuestin de prcticas. Es el
desafo de nuestro sistema democrtico recomponer un esquema de equilibrio de poder, de
acentuar verdaderas instituciones republicanas que aseguren una distribucin del poder
mucho ms equilibradas de las que hemos tenido. Obviamente que somos conscientes que
no podemos esperar milagros, sino que por el contrario es la sociedad la que tiene que

316

demandar mayor institucionalidad y control de la forma en que se ejerce el poder. La

creacin de organismos de control efectivos debe estar en la agenda para no tener que
juzgar la corrupcin ex post como sucede sistemticamente una vez concluido el periodo
presidencial y la llegada de un nuevo gobierno.
Es en la dimensin poltico institucional donde la sociedad deber enfocar su
atencin, si efectivamente queremos dejar atrs estos modelos donde el poder se encuentra
altamente concentrado en el lder-dirigente.

317

NOTAS.
1) O Donnell, Guillermo: Democracia delegativa. Prometeo, Argentina 2011.
2) Feierherd, German: El tamao de las coaliciones legislativas en Argentina (19832008). En: Ana Maria Mustapic y otros: Los legisladores en el congreso argentino.
Instituto Torcuato Di Tella, Bs. As. 2012.
3) Bonvecchi Alejandro y Zelaznik Javier: El impacto del poder de decreto presidencial
sobre el comportamiento legislativo. En: Ana Maria Mustapic y otros: Los legisladores
en el congreso argentino. Instituto Torcuato Di Tella, Bs. As. 2012.
4) Bruce Ackerman: La Politica del dialogo liberal. Gedisa editorial. Barcelona 1999.
5)Touraine, Alan: Qu es la Democracia?. FCE. Uruguay 1995.
6) Rosanvallon Pierre: La Legitimidad democrtica. Imparcialidad, reflexividad,
proximidad. Manantial, Argentina 2009.
7) Renan, Ernest: La Monarchie constitutionnelle en France. Pars, 1870, Pg. 127.
8) Lijphart, Arend: Modelos de democracia. Ciencias Sociales Ariel, Barcelona, 2012.
9) Bobbio, Norberto: Liberalismo y Democracia. FCE, Mxico, 2006.
10) ODonnell, Guillermo La irrenunciabilidad del Estado de Derecho. En revista
Instituciones y Desarrollo N 8, Pg 43-82 del 2001.
11) Dahl, Robert: La democracia. Una gua para los ciudadanos. Taurus. Argentina,
1999.

Universidade Estadual do Cear - UECE

Cincias Sociais

A trajetria parlamentar do PMDB nos ltimos 13 anos

318

Autores: Luana Marques Carlos

Afrnio Rami Coelho Sales
Resumo:
O presente artigo apresenta uma anlise do comportamento poltico de um partido brasileiro
que existe desde o incio da redemocratizao brasileira quando, no Pas, houve um
processo de reorganizao poltica envolvendo o arranjo de foras sociais brasileiras. O
poder de deciso e de governabilidade desse Partido no cenrio poltico nacional sos os
focos centrais dessa investigao. O interesse neste trabalho surgiu da observao por meio
de dados e notcias do desempenho e influncias que os partidos exercem na nossa jovem
democracia e de como essa atual conjuntura se realiza dentro das contendas de um governo.
Os recursos metodolgicos usados foram um levantamento de dados no site da Justia
Eleitoral sobre o desempenho parlamentar que o PMDB obteve nos ltimos 13 anos. O
artigo conclui que e a capacidade de conciliao do mesmo fundamental para sua
influncia na disputas pelo poder governamental, garantindo sua participao permanente
na governabilidade. Espero contribuir para os estudos sobre partidos polticos, na rea da
Cincia Poltica, assim como subsdio de uma compilao de fatos para possveis anlises
de conjuntura poltica brasileira.

Abstract:
This paper presents an analysis of the political behavior of a Brazilian party that has existed
since the beginning of Brazilian democracy when, in the country, there was a political
reorganization process involving the arrangement of Brazilian social forces.
The decision power and governance of that Party in the national political scene are the
central focus of this investigation. The interest in this work came from the observation
through data and news performance and influences that parties play in our young
democracy and how this current situation is realized in the strivings of a government. Why
this party is decisive for the country's governance is the key research of this article. The
methodological resources used were a survey of information, in the Electoral Court
website, on parliamentary activity that it had in the last 13 years. The article concludes that
the conciliation and capacity of it is key to its influence in disputes over governmental
power, ensuring their continued participation in governance. I hope to give a contribution to
the study of political parties, in the field of Political Science, as well as subsidy for a
compilation of facts and possible scenario analysis.
Introduo:
No cenrio de instabilidade poltica que vive o Brasil, o estudo sobre o partido que
ocupa interinamente a cadeira da presidncia da repblica, que tem o maior nmero de
filiados e notria influncia parlamentar se torna relevante ao pesquisador das Cincias

319

Polticas. Com uma anlise mais aprofundada deste partido possvel interpretar as
influncias que o mesmo possa surtir na atual democracia brasileira.
O PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, apresentou-se nos
ltimos anos como o partido de grande representatividade parlamentar, com grandes
influncias regionais, com importantes prefeituras e governos estaduais, alm de ser o
partido com maior nmero de filiados, tendo capilaridade, ento, em todo territrio
brasileiro. O PMDB lidera o processo de impeachment movido contra a presidente do
Partido dos Trabalhadores (PT) Dilma Rousseff reeleita para o cargo em 2014, tambm foi
o mesmo que obteve mais benefcios de forma imediata com o processo de impeachment
O que tornou o PMDB ser decisivo para governabilidade? O que o levou ao crescimento
que conquistou nos ltimos dez anos? Quais influncias este partido trouxe para o atual
momento que vive a democracia brasileira? So as perguntas que me motivam a refletir
sobre um aspecto crucial: o desempenho parlamentar de tal partido.
Nesse novo cenrio, para entende-lo e, sobretudo, interpret-lo se faz necessria a
anlises das razes do PMDB no panorama poltico, como base em um levantamento do
crescimento parlamentar do PMDB nos anos de aliana com o governo PT Partido dos
Trabalhadores. Este artigo, alm de um levantamento busca interpretar de forma sincera as
causas e motivaes que levaram o PMDB para esse posto e deste modo poder facilitar as
inferncias das consequncias desse crescimento para os novos mapas polticos do pas.

O recurso da pesquisa sobre partidos polticos inerente desde o sculo XVIII, tema
desenvolvido por diversos pensadores como David Hume (1711-1776), Karl Marx (18181883), Max Weber (1864-1920), Maurice Duverger (1917-2014), Antonio Gramsci (18911937) e outros, dando subsdio para diversas pesquisas na rea.
O partido poltico. Afirmou-se que o protagonista do novo Prncipe, no
poderia ser na poca moderna, um heri pessoal, mas o partido poltico. Isto
: sempre e nas diferentes relaes internas das diversas naes, aquele
determinado partido que pretende (e est racional e historicamente
destinado a este fim) fundar um novo tipo de Estado. (GRAMSCI, p. 22)

320

O partido poltico pode optar ou no por atender e defender as aspiraes populares,

pode ou no ser popular e mesmo assim no defender o que melhor para ampla maioria de
sua populao. A prpria histria social tem relevado que os anseios populares so difusos
e mltiplos. Interpretar se um governo atende aos anseios e necessidades de um povo
tarefa ambiciosa e perigosa, posto os problemas epistemolgicos das cincias sociais
apontados por Max Weber e, valores na pesquisa, por dar um conceito totalizante de uma
nao.
Visto que os diversos partidos polticos disputam e compartilham o poder de um
governo democrtico pelos perodos determinados pela prpria constituio, nesse
processo de sustentao de um governo que os programas, mtodos e escolhas de um
partido - sendo situao ou oposio, sobretudo o composto de todos os partidos - se torna
o pndulo que define os rumos de um pas.
A Repblica Federativa do Brasil tem como princpio fundamental a democracia,
tem em sua Carta Magna o seguinte pargrafo nico em seu Art. 1. Todo poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio..
O Brasil na construo deste artigo da Constituio citada acima optou pelo sistema
presidencialista, mas em si tem forte dependncia do congresso nacional, sendo este o que
aprova as leis, correspondendo ao, portanto, presidencialismo de coalizao.

Metodologia:
H de se compreender o interior de uma organizao e suas contendas para que seja
possvel entender os meandros contingenciais do mesmo, especialmente, os passos que
foram dados, porque so estes que revelam os motivos pelos quais as organizaes
alcanam ou no o esperado. Neste caso, o levantamento de dados da trajetria do PMDB
nos ltimos 10 anos objetar ao que se tem hoje e como se sustenta este partido sendo um

321

dos mais relevantes quando o assunto governo, nesta empreitada ser possvel
compreender questes de governabilidade, barganhas e interesses polticos.
As ferramentas metodolgicas so o levantamento de dados no site da Justia
Eleitoral sobre as candidaturas nomeadas nas eleies, para as cadeiras no Congresso
Nacional e presidente, em todos nos anos ulteriores a 2002 at 2014. O cruzamento destas
informaes com as notcias do desempenho parlamentar e acordos polticos tambm fazem
parte da metodologia, haja vista que sero elas que me auxiliaram para entender os
momentos e, sobretudo, as causas que levaram o PMDB ao posto de maior partido poltico
do Brasil.
Propomos a verificao e o cruzamento dos dados da aprovao popular, como
tambm as quatro ltimas eleies parlamentar que membros do PMDB foram eleitos,
sendo por estados e conjunturas nacionais que caracterizavam esses momentos polticos,
relacionando a espaos no governo e programas.
O levantamento sobre o desempenho do PMDB no parlamento foi escolhido por
questo de limitao metodolgica, porque a abrangncia de todo sistema eleitoral
demandaria uma pesquisa mais densa. Recorrer participao deste partido no legislativo
nos d subsdio para entender os espaos cedidos e compartilhados em um governo, o que
os legisladores do PMDB defenderam e compuseram e consequentemente os resultados
obtidos para o prprio partido.
Sob luz de ngelo Panebianco (1995) fiz os recortes de mtodo e estrutura da
pesquisa, posto o entendimento do mesmo a respeito das estruturas partidrias se
consolidarem no plano interno pelas relaes de poder, definindo-o, assim, sua dinmica.
No entendimento que as relaes de poder podem definir a vida interna do partido. Esse
artigo privilegia a compreenso das alianas e lutas de poder dentro da organizao como
chave para compreenso de seu funcionamento e das transformaes que ocorrem. Para
pesquisar as ordens de um partido preciso compreender as relaes de poder.
Para alm das relaes de foras internas h, especialmente, o que chamarei de extra
partido, fenmeno que ser claramente percebido nos dilogos da composio do governo

322

durante os anos de coligao e que forneceram benefcios para seus aliados, deixando seus
correligionrios, muita das vezes, preteridos diante desse processo.
Sobre as questes internas do prprio partido esclarecido pelo Panebianco o que
ele chama de zonas de incertezas. Sobre essa inferncia:
(...) uma coalizao dominante em um partido, compe-se daqueles atores
organizacionais quer estejam dentro quer, estritamente, fora da prpria
organizao que controlam as zonas de incertezas mais vitais. O controle
desses recursos, por sua vez, faz da coalizo dominante o principal centro
de distribuio de incentivos organizacionais dentro do partido
(PANEBIANCO, p.38)

O que o PMDB?
O Partido do Movimento Democrtico Brasileiro foi fundado oficialmente em 1980,
originrio do MDB (Movimento Democrtico Brasileiro), em oposio ao regime militar.
Em todos os governos ps redemocratizao o PMDB tem sido decisivo, colocando suas
pautas e na maioria dos casos aprovando suas pautas. Este fenmeno se d em ampla
medida por sua estratgia interna e o lugar que se pretende ocupar na poltica nacional.
O PMDB hoje o partido com maior nmero de filiados dentre todos os partidos
brasileiros, um cadastro de 2.356.091106 segundo o ltimo de 2014, tendo espaos em
vrios seguimentos da sociedade brasileira e em todas as regies do territrio nacional.
Tambm o partido que ocupa interinamente a cadeira da presidncia da repblica, por
ocasio do recente processo de impedimento sofrido pela presidente Dilma Rousseff do
Partido dos Trabalhadores (PT), ainda estar entre os partidos com maior nmero de
congressistas em comparao com os outros partidos. Tal posio possibilita que o mesmo
consiga contornar divergncias no poder legislativo, e contribua para sua ativa
governabilidade.

106

Contedo fornecido pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e exibido no site Valor.
(http://www.valor.com.br/politica/3527814/pmdb-e-pt-sao-os-partidos-com-maior-numero-de-filiados-diztse)

323

Segundo Moreira (2016) no artigo: O PMDB e a crise poltica: Como se pode

notar, essa perda de quadros ideolgicos ao longo dos anos 1980 foi compensada pela
entrada de quadros mais pragmticos, menos ideolgicos, o que alguns chamariam de
polticos profissionais. . O PMDB interpretado na maioria das vezes como o partido do
centro que responder possibilidade de governabilidade, posto que no disputa eleies
presidenciais desde 1994, mas compe as bases de um governo e torna este possvel, a
despeito de um projeto poltico, mas de projetos pessoais, segundo o mesmo cientista
poltico. Tambm o maior aliado da governabilidade, cresceu no interior da mesma de
forma surpreendente nos ltimos dez anos, sendo elemento central para consolidao de um
governo.
O PMDB tem em sua organizao o que se pode chamar de um princpio de
regionalizao de suas lideranas, existem no seu interior diversos matizes ideolgicos e
com princpio divergentes, mas que convivem em suas dadas regies, sem conflitos e sem
grandes disputas, o que leva o PMDB a ter bastante capilaridade na sociedade, estar sempre
entre as maiores foras nos estados e municpios e eleger um grande nmero de
congressistas. As motivaes, resultados e reflexos dessa estratgia sero melhor abordados
nos tpicos dos momentos polticos.
No interior de um partido, como j defendido por Panebianco (1995), h
divergncias internas que surtiram em vrios propsitos e mtodos diferentes, que levam,
em muitos dos casos, para criao de blocos que normalmente tem nuances de cunho
ideolgico, o que no diferente para o PMDB, exceto pela peculiaridade da regionalidade
que sobressai o perfil de disputa por teorias ideolgicas.
Michel Temer tem um grupo consolidado h alguns anos em So Paulo, disputando
posies com outro bloco liderado por Renan Calheiros (PMDB-Alagoas) pertencente ao
campo da regio nordeste do pas, regio marcada por um perene sub desenvolvimento em
relao ao restante do pas em parte devido ao clima rido e falta de outros recursos
naturais, este tem espaos e simpatias pelo PT, com uma relao afinada que a defende a
permanncia do PMDB no bloco governista formado desde 2010 composto tambm pelo
Partido dos Trabalhadores (PT) e uma posio contra o processo de impeachment
instaurado em 2016 at os ltimos dias de aliana.

324

O ex-senador Pedro Simon (PMDB Rio Grande do Sul) foi um dos poucos
quadros que se preocupou com a unidade partidria, preocupao que o levou ao
afastamento de uma poltica de disputa de foras e correlao internas.
O atual senador Euncio Oliveira (PMDB - Cear) foi um quadro que exerceu
influncia no governo federal, sendo um dos primeiros a compor a base governamental, no
qual assumiu o Ministrio das Comunicaes nos anos de 2004 e 2005 e conquistou
espaos cativos e de confiana, levando-o a tornar-se tambm quadro decisivo para poltica
do PMDB na regio nordeste do pas. Em uma gerao de foras mais recente o senador
Romero Juc (PMDB - Roraima), ganhou espao rapidamente ps sua entrada, com
aproximao ao bloco liderado pelo Michel Temer responde por um bom dilogo entre os
diversos grupos, fundamental na articulao e confluncias das foras citadas acima.

O que foram os ltimos 13 anos?

Em 2003 assume a presidncia da repblica o Partido dos Trabalhadores - PT,
reconhecido por ser um partido de massas e de cunho popular, alm de uma perspectiva que
oscila entre diversas correntes da esquerda. Este governo durante o pleito ao cargo se
props por um documento chamado Carta aos Brasileiros para uma ampla coalizo de
partidos e ideias dentro de seu governo, chamando a sociedade brasileira unidade parar
enfrentar as crises por quais passvamos. Depois de um ajuste fiscal ao tempo de uma
poltica de distribuio de renda com o programa Fome Zero o pas alcanou, em certa
medida, a conciliao de interesses do capital privado e da populao menos abastada.
Essa ampla aliana de classes proposta pelo PT, ao longo de seu governo, comps
partidos pertencentes ao centro e a direita ideolgica da poltica que, como o PMDB,
integrou o governo. Entre os outros estavam representados na cmara dos deputados: o
prprio PT (90 votos), PMDB (77 votos), PTB Partido Trabalhista Brasileiro (52 votos),
PP Partido Progressista (49 votos), PL Partido Liberal (43 votos) PPS Partido Popular
Socialista (21 votos), PSB Partido Socialista Brasileiro (20 votos), PC do B Partido
Comunista do Brasil (10 votos), PSC Partido Social Cristo (7 votos), PV Partido Verde

325

(6 votos) e PSL Partido Social Liberal (1 votos). Tendo 11 partidos na base, entre uma
representao de 15 em toda casa.
Os programas e polticas pblicas que se realizaram entre 2004 a 2009 e se
prolongaram em menor escala at 2014, foram desenvolvidos nessa mesma lgica. Leis de
incentivo a iniciativa privada, como reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI) e, sobretudo, a continuao de um dos programas mais atacados pelos petistas, o
PROER O Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional. Recapitulado e renomeado como PROER do Lula, teve os mesmos
fins que o do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 2002), no mais que um
fundo de recursos da unio para amparar os bancos em falncia. Tambm fora efetivado
ampliaes de leis que beneficiou trabalhadores, como enquadrar nas leis da CLT
(Consolidao das Leis de Trabalho) o trabalho de empregado domstico, alm da
ampliao do seguro desemprego. No obstante, o fluxo de maior capital financeiro
circulando o pas promoveu, assim e ao mesmo tempo, acesso dos trabalhadores aos bens
de consumo concomitante poca em que os bancos e grandes industriais mais lucraram na
histria do pas. As medidas citadas assim alcanaram espaos simblicos importantes para
o governo, existindo outros fatores econmicos que oportunizaram tal crescimento vivido
no pas.
O cientista poltico Bresser Pereira (2014) reflete o seguinte elemento para
responder o crescimento econmico vivido no Brasil na primeira dcada do sc. XXI:
O boom de preos das commodities, entre 2003 e 2008, alavancou receitas
fantsticas para o Tesouro Nacional nos anos Lula e isso permitiu que o
governo fizesse poltica distributiva, seja com avanos do salrio mnimo e
dos benefcios previdencirios, seja com o Bolsa Famlia. Alm disso,
permitiu tambm a exploso do crdito, que bancou um forte mercado
interno. Tudo isso aconteceu sem aumento da inflao porque Lula permitiu
enorme valorizao da taxa de cmbio. (VILLAVERDE aput PEREIRA,
2014, p. 1).

Em seu livro 10 anos de governos ps-neoliberais no Brasil (2013), Emir Sader

define esse momento na histria do pas como algo similar ao novo desenvolvimentismo,
pelas possibilidades anlogas ao desenvolvimentismo (keynesianismo) vivido em meados
do sculo XX, que geraram o conhecido Estado de Bem-Estar Social. Mas tambm por ter
326

o Estado decido e feito intervenes na economia nacional, indo a contra a tendncia da

maioria dos pases (macro-economia mundial).

A eleio e alianas de um governo com proposta de conciliao - 2003 a 2006

O PMDB que havia sido o principal aliado do PSDB (Partido Social Democrata
Brasileiro) sendo este ltimo o partido que liderou o Governo Federal de 1995 at 2002 participou de uma coligao com PSDB acima para disputar ao cargo da presidncia da
repblica nas eleies de 2002, candidatura derrotada pela coligao capital-trabalho, sob a
liderana do Partido dos Trabalhadores com a candidatura de Lus Incio Lula da Silva
(2002 2010), So Paulo, tendo ainda na candidatura vice presidncia o Partido
Republicano Brasileiro (PRB) na figura de Jos Alencar Gomes da Silva (2002 - 2010), o
mesmo arranjo seria repetido em 2006 na conquista da reeleio pelo mesmo projeto
poltico.
Cinco meses aps a posse da coligao capital-trabalho o PMDB abre dilogo
atravs do ento presidente do partido, Michel Temer. O motivo das conversas seria o
ingresso do partido para a base do governo. Somente em 2004 que dois ministros filiados
ao PMDB assumem pastas no governo, seguido de mais dois espaos em. J em 2006
conquistam a presidncia e trs cargos de diretorias na empresa postal estatal brasileira,
CORREIOS.
Mesmo com espaos cedidos dentro do governo e com as conciliaes dos
congressistas peemedebistas, o resultado da eleio de 2006 originou uma ciso entre as
instituies. O presidente do PMDB tornou pblico apoio formal candidatura do PSDB,
oposio ao ento governo. O PMDB dividido em duas teses separou-se com outra defesa
adequada, lideranas regionais e parlamentares do PMDB que correspondiam a 80% do
partido, ao apoio chapa liderada pelo PT, projeto vitorioso nas eleies de 2006. Em uma
matria de outubro de 2005 na revista Folha de S.Paulo a diviso se revela no seguinte
texto:
Convocado para o debate do programa de governo que o partido vai defender na
eleio de 2006, o encontro de ontem de lideranas do PMDB, em Palhoa (SC),

327

transformou-se num manifesto contra o presidente do Senado, Renan Calheiros

(AL) [...] O presidente nacional do PMDB e motivador da moo contra Renan,
Michel Temer (SP) participou do encontro e recebeu o documento em mos para
que seja protocolado hoje no Diretrio Nacional, em Braslia. O governador do Rio
Grande do Sul, Germano Rigotto, saiu antes de a moo ser apresentada. Ele disse
Folha que no fala em expulso, mas defende que "a discusso tem que acontecer
no
partido".
Renan trabalhou contra Temer e articulou em favor do candidato do governo, Aldo
Rebelo (PC do B-SP), na eleio do presidente da Cmara dos Deputados.
(TORTATO, Jornal Folha de S.Paulo, 3 de outubro de 2005)

Entre as influncias polticas do PMDB de 2003 a 2006 estavam o ento presidente,

Michel Temer, respondendo por sua ala e um espao do centro do partido no qual se
manteve at 2015; o senador Pedro Simon-RS, eleito em 1999 com pleito at 2007 e
reeleito at 2015, teve espaos na regio sul do pas e exerceu forte influncia em todo
partido, dado seu histrico de engajamento pela redemocratizao e pela presena nas lutas
sociais da populao brasileira, alm de ser um expoente eleitoral de sua regio; O expresidente Jos Sarney (Amap), logo senador, com grande reduto poltico na regio norte e
influncias na regio nordeste do pas tambm um quatro central de decises partidrias
desde ento, construindo ao lado de seu aliado o Jader Barbalho (Par), deputado federal
mais bem votado em todo pas entre os peemedebistas; outro membro fundamental para
vida poltica do PMDB o senador Roberto Requio (Paran), eleito em 2010, foi quadro
fundamental na poca, pois governava um estado estratgico para o partido; e pra compor
as figuras centrais da poltica do PMDB o senador Renan Calheiros (Alagoas), eleito
senador pela primeira vez em 1995 at os dias atuais, um quadro de ponta para escolhas
internas por sua capacidade de articulao e liderana que consegue compor e agregar os
mais diversos seguimentos do partido.
Houve uma contraverso para o PMDB nas eleies de 2002 e 2006, enquanto o
nmero de deputados federais eleitos pelo PMDB foi uma marca de 77 e 9 senadores
eleitos em 2002, o nmero de deputados federais nas eleies de 2006 cresceu 16%,
aumentando o nmero de membros da cmara federal para 89 eleitos, enquanto que o
nmero de senadores caiu consideravelmente, elegendo apenas 4 senadores nas eleies de
2006, representando uma queda de 125%. O PMDB saiu de uma bancada de 20 senadores
para uma composta por apenas 15, dado que o mandato de um senador de 8 anos.

328

Lembremos que a quantidade de senadores eleitos muda de 8 em 8 anos, pela

durabilidade do mandado e a necessidade de cadeiras vagas para possibilidade de
preenchimento. O sistema funciona da seguinte forma: de 4 em 4 anos muda a quantidade
de parlamentares eleitos para o senado. Nos anos de 2002, 2010, 2018 e consecutivamente
o nmero de vagas sero 54 cadeiras e nos anos subsequentes, 27 cadeiras: 1998, 2006,
2014. Nessa lgica sabe-se em qual ano de eleio ser possvel eleger mais senadores.
Portanto, a quantidade de senadores do PMDB no representa uma perda em relao aos
outros partidos, na verdade estava dentro dos limites esperados.

Reeleio, seus reflexos e barganhas - 2007 a 2011

Ao governo reeleito do Partido dos Trabalhadores o PMDB se alia formalmente em
2007, com os chamados ministrios de coalizao, o PMDB comps seis destes e outros
cargos estratgicos para a poltica, ao que facilitou a dinmica interna do partido, tendo
em vista que o mesmo consegue construir melhor e mais facilmente sua poltica de base.
Dado o fcil acesso de projetos dos ministrios aos estados e municpios, como o
Ministrio das Comunicaes, com o cargo o jornalista Hlio Costa, membro do PMDB,
esse ministrio era estratgico para o projeto poltico do PT, passou a pertencer o rol de
espaos cedidos para o PMDB, que protagonizou aes como uma grande ampliao de
rdios populares e educativas, bem como uma significativa tentativa do governo em
descentralizar o comando das comunicaes no pas, que neste caso seguira os comandos e
interesses de aliados e no exatamente do partido que liderava governo.
Para melhor entendimento necessrio saber tambm que o PMDB mesmo sendo
formal oposio a aliana vitoriosa, se reaproximou simbolicamente do governo apoiando o
Arlindo Chinaglia (PT-So Paulo) para presidente da Cmara dos Deputados e
conquistando bons olhares dos petistas.
Quanto s eleies do executivo e legislativo em 2010 o PT lana a liderana da
chapa com a ento candidata Dilma Rousseff e para vice o Michel Temer, respaldando
ainda mais o seu aliado. Tal candidatura tem polarizao com o candidato do PSDB, Jos

329

Serra (So Paulo). O resultado da eleio foi a vitria da aliana composta pelo PT e
PMDB e outros partidos.
A eleio de 2010 iniciou um ciclo de polarizao dos processos eleitorais, a
ocasio de recentes ataques ao governo, a propagao miditica de abertura de
investigaes de atos do Governo atravs de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPI)
com o intuito velado de desestabilizar suas bases e a fragilidade decorrente de todo esse
processo resultou em uma pequena queda de parlamentares do PT e do PMDB, o ltimo
passando a ter uma bancada de 79 Deputados Federais.
Outro motivo que levou os tradicionais partidos mais bem votados a ter uma queda
no resultado eleitoral foi o crescimento dos ditos partidos nanicos. Os partidos nanicos
ganharam fora difusa devido ausncia de Clusula de Barreira nas eleies
parlamentares brasileiras permitindo assim que partidos menores sem uma base ideolgica
ou social considervel povoassem o sistema parlamentar brasileiro conseguindo poder de
barganha a partir da articulao de coalizes tcitas na sua maioria voltada conquista de
cargos polticos no interior do governo em detrimento de posies ideolgica ou mesmo da
governabilidade do pas.
O desemprenho do PMDB no Senado foi outro, elegendo 16 Senadores da
Repblica e continuando com a maior bancada, possibilitando o fenmeno de
regionalizao que vive o partido, posto que estes senadores eleitos so lideranas regionais
do PMDB, espalhados por todo territrio nacional, sendo alguns dos senadores: Roberto
Requio, Paran, Euncio Oliveira, Cear, Romero Juc, Roraima, Renan Calheiros,
Alagoas, lideranas notveis j citadas do PMDB. As notcias que circularam no perodo de
pr-campanha tinham carter de barganha poltica. Para que seus projetos fossem
aprovados, o Governo precisaria passar por uma mesa de negociao ministerial e de cargos
polticos em grandes estatais.
Os blocos e lideranas explorados no tpico anterior se mantiveram durante todo
esse perodo de afinao com o governo, sendo o bloco mais beneficiado o mais fortemente
aliado aos interesses governistas. Um novo quatro desponta na poltica interna no PMDB, o
deputado afastado Eduardo Cunha, Rio de Janeiro, figura central para articulao do

330

momento vivido atualmente no Brasil e quem desencadeou o processo de impedimento da

presidente Dilma Rousseff, pois detinha exclusivamente a prerrogativa legal de aceitao
de denncia de crime praticado pelo Presidente da Repblica enquanto exercia o cargo de
Presidente da Cmara dos Deputados Federais do Brasil. Tambm o ento presidente do
PMDB e ento Vice-Presidente da Repblica, Michel Temer rompe a aliana com o Partido
dos Trabalhadores da Presidente eleita Dilma Rousseff. Dividindo e conflitando espaos na
articulao interna do PMDB do Rio de Janeiro est o Deputado Federal Leonardo Picciani
que tambm recebe destaque entre os ltimos acontecimentos que levaram ciso.

Dividindo o poder de um governo; intimidao - 2012 a 2016

Nos anos de 2012 at os recentes acontecimentos o Brasil vive um cenrio de

profunda instabilidade poltica e econmica. No respondendo adequadamente para soluo
de nenhuma das duas crises, poltica e posteriormente econmica, do mesmo perodo.
O crescimento econmico no responde s aes do Governo, pelo contrrio,
atravs da poltica de absoro de dividas pelo Estado, como reduo do Imposto sobre
produto industrializado (IPI) e outros fez o governo adquirir dividas extraordinrias,
chegando a uma Dvida Pbica Federal avaliada em 3 trilhes, com possibilidades de neste
ano corrente fechar entorno de R$ 3,1 trilhes e R$ 3,3 trilhes, dado retirado do canal da
EBC Agencia (Empresa Brasil de Comunicao).
Tambm por esse endividamento do Estado, os programas e polticas pblicas de
acesso da populao a servios bsicos foram diminudos, trazendo o descontentamento da
populao com o governo. Ao Tempo em que a presidente Dilma Rousseff propusera um
duro ajuste fiscal, no qual transferiria o preo da crise vivida para o trabalhador.
Devido aos diversos fatos polticos vividos no comeo dos anos 2012 o PT e o
Governo foram alvos de uma profunda insatisfao popular, catalisando-as para as foras
congressistas, onde o Governo se tornou mais refm a cada dia dos interesses
parlamentares.

331

Em julho de 2013 existiram diversas e grandes manifestaes no Brasil. Tais

manifestaes revelaram outro fenmeno, o da motivao das massas no organizadas,
posto que a ampla maioria dos manifestantes no tinham partido poltico, pelo contrrio,
alguns deles rechaavam a participao de partidos de qualquer orientao nas
manifestaes, o que aos olhos de uma parte da esquerda pareceu uma manifestao do
partido do anti-partido, como j dito por Antonio Gramsci (GRAMSCI, 1971). As
manifestaes tinham bandeiras e reivindicaes difusas, comearam em So Paulo como
reivindicaes contra o aumento do preo do transporte pblico e discusses acerca do
direito a cidade, com o lema de: No apenas por 20 centavos. Estas manifestaes
surtiram repercusso nacional, contagiando todas as capitais a seguirem o exemplo de So
Paulo.
Muito a respeito tambm, ento, da futura Copa do Mundo de futebol, realizada
em 2014 no Brasil, puxando o coro: No vai ter copa, as manifestaes revelaram a
insatisfao de grande parte da populao com a forma de desapropriao e desmonte do
prprio Pas aos interesses da FIFA (Federao Internacional de Futebol). Outra questo
fundamental que fomentou as manifestaes foi a luta contra corrupo, que parecia
unidade entre os participantes, e foi traduzido ao longo de todas as manifestaes em um
sentimento de revolta contra o excesso de corrupo no Pas. Os ltimos acontecimentos e
notcias sobre as corrupes polticas s corroboravam o coro justo da populao.
O Governo tentou responder s manifestaes com duas pautas: a primeira era de
que a corrupo no Brasil funciona endmica e sistemicamente, atingindo assim a esfera da
poltica, e para uma possvel soluo apenas a aplicao de reforma poltica que
oportunizasse maiores investigaes na campanha e a proibio dos investimentos privados
em campanhas polticas; a segunda proposta foi um pacote anticorrupo que a tornava
crime hediondo, que at hoje no foi votada na Cmara. As duas medidas propostas pelo
governo no responderam as insatisfaes populares por completo e fomentou o despeito de
seus aliados polticos, que so contra tais medidas, posto que suas campanhas so baseadas
em investimento privado.

332

Desta forma, em 2014 o PMDB passou a controlar um bloco forte de partidos

aliados que levaram o governo a ficar refm das decises dos congressistas. O que se traduz
em tal momento:
O PMDB um mal terrvel, que tem que ser combatido organizadamente,
racionalmente e inteligentemente. um ajuntamento de seces regionais
que no tem nenhuma identidade, mas um interesse em comum: chantagear
governos", declarou Cid, no domingo, ao acompanhar a votao do prefeito
de Fortaleza, Roberto Cludio (Pros). (POMPEU aput GOMES, Jornal O
Estado, 27 de outubro de 2014).

O pice que definiu o descontentamento da populao com a classe poltica se

marcou em grande instncia por uma operao chamada de investigao Lava-Jato
iniciada no Paran e, que teve sua publicao em 2014, contribuiu para o desmonte das
estruturas da composio governamental. O esquema envolvendo a classe poltica, o
legislativo e executivo, e o setor empreendedor como grandes construtoras. Era um
esquema de pagamento de propinas de empresas privadas para polticos e se revelaram e se
tornaram evidentes em cada dia que intensificava as investigaes, hoje se tem uma marca
de 160 pessoas envolvidas j presos. De forma mais marcante, estavam envolvidos nos
esquemas de propina, os quadros do PT e PMDB, incluindo quase todos os lideres
peemedebistas nas delaes realizadas na investigao, assim como de outros diversos
partidos polticos, relacionando um nmero prximo de 30 partidos envolvidos.
Em meio a toda instabilidade j exposta a eleio de 2014 foi acirradssima,
dividindo o pas em duas teses e rivalizando regies brasileiras. A presidente Dilma
Rousseff conseguiu uma reeleio com votao marginalmente superior ao segundo
colocado, o candidato do PSDB que disputou o segundo turno com a mesma, Acio Neves,
de Minas Gerais. O PMDB se dividiu internamente entre as duas candidaturas, apoiou
formalmente a candidatura liderada pelo Partido dos Trabalhadores, que continuava a ter
como candidato Vice-Presidncia, Michel Temer.
As relaes partidrias muitas vezes divergem em seus matizes ideolgicos e de
interesse, mas convergem em blocos de partidos diferentes. Os desenvolvimentistas do PT e
do PMDB podem em parte dos casos, convergirem mais que os desenvolvimentistas e os
neoliberais dentro do prprio PMDB. Isto ocorre em quase todos os partidos, contudo, h

333

evidncias mais cabais que este fato se gere sistematicamente no PMDB e ele explicar
tambm suas estirpes em diversos partidos, como a capacidade que o mesmo tem de
articul-los.
Tanto em 2010 como em 2014 o diretrio nacional do PT decidiu no rivalizar com
seu ento aliado, o PMDB, orientando para alguns diretrios estaduais a renunciarem de
cargos e candidaturas e conviverem com possveis tenses com as instncias estaduais do
PMDB para no comprometer os acordos nacionais. Neste caso a direo estadual do PT
ficara refm das decises nacionais que sobrepem o mesmo e que levaram acordos no
to bem aceitos entre seus dirigentes da mesma instncia, prejudicando seus
correligionrios e possibilitando o crescimento de seus aliados. Para voltar ao mesmo
assunto sem uma longa explicao: relao extra partido citada em um tpico anterior. O
que foi desenvolvido no pargrafo se revela com o caso da eleio para governador do
Maranho em 2014. O PT do estado do Maranho decidiu apoiar a candidatura do Flvio
Dino (PC do B - Maranho), mas o diretrio nacional do PT no foi de acordo, levedando o
indicativo que o PT maranhense se aliasse ao PMDB.
A notcia que ser exposta no decorrer do texto refere-se a um momento vivido pelo
PT maranhense em 2010 e ratificaro este fato citado acima:
Em evento em Tiradentes, Dilma minimizou a resistncia do PT maranhense e foi
bem pragmtica. "O que nos interessa ter uma base slida de sustentao do
governo do presidente Lula. Ento estou extremamente tranquila com a situao
entre PT e PMDB. No vejo problema. Acho que uma conquista poder chegar
campanha com um grau de unidade significativo", disse Dilma. (GOMES aput
DILMA, Jornal O Tempo, 11 de junho de 2010).

Em 2014 o PMDB teve uma considervel baixa no nmero de congressistas,

alcanando apenas 66 deputados federais eleitos. Representando 13 deputados a menos que
na bancada anterior, mas que no surtiu grandes efeitos, pois as foras internas partidrias
capitalizaram aliados em diversos partidos. Conquistando em 2015 a presidncia da Cmara
de Deputados, o peemedebista, Eduardo Cunha passa a ser presidente da Cmara, mesmo
sendo a segunda maior bancada.

334

No Senado o PMDB conquistou 5 acentos, o que revela uma constncia diante de

todos os anos de eleio. Grandes quadros do partido perderam parte do seu reduto poltico,
como foi o caso de Jos Sarney, mas tambm no perdem espaos em suas dadas regies. O
PMDB tem hoje a maior bancada do Senado com 19 parlamentares.

Concluso:
No cruzamento das informaes de noticirios da poca e em confluncia com os
dados do desempenho parlamentar do PMDB levantados no site da Justia Eleitoral
encontramos indcios de atualmente este partido ter muito maior poder de deciso quando o
assunto o Governo. Tanto para o campo conservador quanto para o campo progressista o
PMDB obtm influncias, por sua possibilidade de orbitar em diversos campos da poltica,
sem necessariamente responder por nenhum destes.
O PMDB por sua definio interna de grandes lideranas regionais e nenhuma que
agregue todas as foras internas de forma unvoca conduz suas foras internas, alm de
conseguir se manter como o partido mais influente, para no disputar ao cargo da
Presidncia da Repblica e isto tambm um fator decisivo para as conquistas que o
mesmo alcana.
O PMDB obteve expressivo aumento entre 2002 a 2010, mas esse dado por si s
no replica nos fenmenos que levaram o PMDB para o grande centro da poltica nacional,
que atualmente no Governo, mantm alianas com o PSBD, DEM e outros. Mesmo diante
da crise poltica consegue fluir entre os capitais sociais da poltica com certa aceitao
entre os mesmos. E isso se deve, sobretudo, ao seu fortalecimento no interior da
governabilidade, como tambm pela capacidade de atuar com as relaes extra partido.
Ele consegue negociar e dividir (alm de ideologias) fora de suas instncias internas, e
ainda agregar uma quantidade mais significativa de membros para o governo e uma
possvel conciliao.
Em entrevista citada ao jornal BBC, o cientista poltico Moreira (2016) reflete a
respeito do PMDB no atual momento: A estratgia do PMDB sempre foi manter-se no

335

plano de fundo da poltica brasileira [...] Isso faz com que o ato de governar sem o PMDB
se torne muito difcil..
Em mbito geral tambm existiram fatores que contriburam para fortalecimento do
PMDB, estes foram dois: primeiro foi a perda de identidade do eleitor do PT, devido aos
problemas de governo j relatado, como tambm em um abandono as bandeiras originrias
do partido, deixando esse eleitorado aberto para novos partidos; segundo: houve um
rearranjo de interesses das elites, que conviviam e at acreditavam em parte da conciliao
proposta pelo PT e recentemente abandonaram por completo essa tese, optando por
radicalizar a busca real de seus interesses, o crescimento de seus capitais financeiros sem
aliana com trabalhadores.
Em suma, o fortalecimento do PMDB pela governabilidade e pela capacidade que o
mesmo tem em conciliar e rearranjar interesses polticos dada a questo extra partido;
suas fortes articulaes em regies que tem votos capilaziados na base do prprio
eleitorado; assim como o fato de no disputarem ao cargo de presidente da Repblica
tornam o PMDB o partido poltico mais influente no pas e decisivo para escolha dos
futuros rumos do Brasil.

Referencias:
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia - Rio de Janeiro, RJ: Zahar Editores, 1971.

GRAMSCI, Antonio. Maquiavel, a Poltica e o Estado Moderno - Rio de Janeiro, RJ:

Civilizao Brasileira, 1988.

PANEBIANCO, Angelo. Modelos de Partidos: organizao e poder nos partidos

polticos - Madri: Alianza Editorial, 1995.

SADER, Emir. 10 Anos de Governos Ps-Neoliberais no Brasil: Lula e Dilma So

Paulo, SP: Boitempo, 2013.

336

BRASIL, Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia,

DF, Senado, 1988.

PMDB, Histria do PMDB, <www.pmdb.org.br>institucional>historia> (acesso: 11 de

maio 2016)
MOREIRA, Rafael. O PMDB e a crise poltica, <https://ogusmao.com/2016/04/11/opmdb-e-a-crise-politica/> (acesso: 23 de maio de 2016)

VENCELAU, Pedro. Deputado Michel Temer, presidente nacional do PMDB: O PMDB

ser a segunda e a terceira via em 2006, <www.Portalimpresa.com.br>ultimas_noticias>
(acesso: 2 de junho de 2016)

VILLAVERDE, Joo. Era Dilma: a viso de um desenvolvimentista,

<http://economia.estadao.com.br/blogs/joao-villaverde/governo-dilma-a-visao-de-umdesenvolvimentista/> (acesso: 5 de junho de 2016)
TORTATO, Mari. PARTIDO RACHADO, Garotinho e governadores aprovam moo
contra
o
senador
Reunio
do
PMDB
vira
ato
anti-Renan.
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc0310200521.htm> (acesso: 16 de junho de
2016)

BRITO, Adriano. Como o PMDB virou o partido mais poderoso do pas

<http://www.bbc.com/portuguese/brasil/2016/05/160512_ascensao_pmdb_ab> (acesso: 20
de junho de 2016)

VALOR. PMDB e PT so os partidos com maior nmero de filiados, diz TSE Por Valor,
<http://www.valor.com.br/politica/3527814/pmdb-e-pt-sao-os-partidos-com-maiornumero-de-filiados-diz-tse> (acesso: 21 de junho de 2016)

Justia
Eleitoral.
Divulgao
dos
resultados
das
eleies,
<http://www.tse.jus.br/eleicoes/processo-eleitoral-brasileiro/votacao-totalizacao-edivulgacao-das-eleicoes/divulgacao-dos-resultados-das-eleicoes> (acesso: junho e junho de
2016)

337

338

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Nombre y Apellido de/los autores/as: Marcela Saavedra*

Pertencia Institucional y correo electrnico: Centro Universitario Regional Zona
Atlntica.UNCO
Saavedra.nora.marcela@gmail.com

TITULO DE LA PONENCIA : "CRISIS DE REPRESENTACIN DE UN PARTIDO

CENTENARIO: La UNIN CVICA RADICAL.1999-2001."

Mesa Temtica :
RESMEN:
La presente ponencia intentar explicar la crisis de representacin externa, de un Partido
centenario como la Unin Cvica Radical, que si bien llega al poder con la restauracin de
la democracia, en el 2001 le toca atravesar su peor momento con la renuncia del primer
mandatario Fernando De la Ra.

339

Nos ocuparemos de analizar la conformacin de esa novedosa coalicin LA ALIANZA,

que no logro consolidarse en nuestro sistema presidencialista, donde el liderazgo y ms
an, el caudillaje es uno de los requisitos fundantes para el xito o para la continuidad de la
democracia representativa.
El proceso de crisis y sus resultados, en lo ideolgico, en la institucionalizacin, en la
transversalidad electoral afectan la representacin y funcionalidad de cualquier actor social;
en este caso un partido poltico
El trabajo se realiza analizando la prensa de la poca y aspectos tericos para comprender
esta difcil coyuntura partidaria
Palabras claves: crisis de representacin, alianza, sistema presidencialista, liderazgo,
partidos polticos

INTRODUCCIN.
CRISIS DE REPRESENTACIN Y PARTIDOS POLTICOS.
A partir de 1983 los partidos polticos en nuestro pas, experimentaron un acelerado
proceso
de reactivacin, enfrentando desafos y momentos de crisis, vivenciando un proceso de
redefinicin organizativa, programtica identitaria, todo esto complejizado con la
transicin
democrtica , y sumado a este cuadro de situacin la afectacin de las estructuras y bases
de apoyo partidarias, sensibilizadas por la crisis social y econmica de principios de los '
80.
Y en Argentina a partir de 1989 se ha originado una crisis de representacin poltica, por un
distanciamiento progresivo entre representantes y representados y un desapego hacia las
insti tuciones polticas (Novaro, 1995).
La crisis de representacin es " la prdida de las capacidades del sistema estatal y de

340

repre-

sentacin poltica para mantener la confianza de los miembros de

sociedades y asegu- rar

sus

la legitimidad de las instituciones"(Sidicaro, 2002:38)

Se analizan dos caractersticas en este tipo de crisis: la autonomizacin de los

representantes y la "desafeccin " poltica de los ciudadanos, esto sucede por ausencia de
debates polticos, ideas y propuestas polticas diferenciadas que contribuyen al vaciamiento
de contenido de la representacin, dando como resultado un contrato vaco entre el
representante y el representado. (Pucciarelli, 2000,2002). Y al mismo tiempo que se
sustenta el discurso poltico en un
fundamento "posibilista" que acata a las normas
neoliberales y pregona la imposibilidad de cambios frente a la ideologa imperante.
Entonces la autonomizacin vuelve a los representantes en corporativos y autorreferentes
reduciendo al sistema poltico a la preparacin del espectculo electoral y a la
renovacin del elenco gubernamental , dando lugar a una mega corporacin ,solventados
por un conglomerado de poltico institucional empresarial .y la ciudadana reacciona
ante estos comportamientos en desafeccin poltica , se muestra un desinters por los
partidos, por sus propuestas,. Esta desafeccin lleva a la disolucin del vnculo entre la
sociedad y la poltica, pero a este estado de indefensin hay que ejercitar, con ms
resistencia, mayor participacin y protagonismo (Pucciarelli,2002:79)
Con todo esto ha surgido luego un estilo de representacin (segn adhieren algunos
autores) consistente en la adhesin a nuevos lderes que aparecen como separados de la
vieja clase
poltica, y stos se muestran como capaces de solucionar crisis poltica y estatal, generando
vnculos, de identificacin y consenso en la sociedad. Esta representacin poltica se basa
en figuras personalistas y ejecutivistas que crean confianza en el electorado, generando
una
relacin con la ciudadana de tipo neo populista, Pucciarelli (2002) agrega que estos
lderes neo populistas se afianzan en el poder a travs del xito electoral ,no como en el
populismo donde la legitimidad est dada de antemano. Sin embargo este neo populismo
evita articu - lar grupos de intereses con el partido, es una reaccin adaptativa a la crisis
que ha permiti- do consolidar las instituciones democrticas.
Estas transformaciones se enmarcan en lo que Bernard Manin (1998), ha llamado
"metamorfosis de la representacin, que analiza el pasaje de una democracia de partidos
ha- cia la democracia de audiencias o de lo pblico; en las democracia de partidos, el
incremento de la participacin poltica (principalmente a partir del establecimiento del
sufragio univer sal, la masificacin de las sociedades y la expansin territorial de los

341

estados) transitaron al nacimiento de partidos de masas, con una estructura organizacional

fuerte y una red amplia de militantes. All los partidos ocupaban el rol central de agentes
de la representacin poltica (Scheris, 2013:32) y los ciudadanos expresaban a travs del
voto una pertenencia social. En la representacin actual, la democracia de audiencias se
manifiesta el cambio en el balance de

las funciones del partido que va desde una combinacin de roles representativos y procedimentales (caractersticos del partido de masas), hacia funciones procedimentales
exclusivamente.
Los partidos polticos son organizaciones formales de personas en torno a intereses o ideas
comunes que buscan influenciar y conducir la vida poltica de una sociedad y participar en
ella.
Estas organizaciones, tienen funciones de competencia por la representacin de intereses y
demandas globales de ideas y proyectos que elabora de convocatoria y liderazgo o conduc cin de administracin de gobiernos y organizacin de oposiciones de reclutamiento de
pues-tos para los cargos pblicos.
As es como los partidos polticos pueden ser clasista o policlasista si obedecen a criterios
de agrupacin por grandes conglomerados socioeconmicos corporativos si responden a
intereses sectoriales, identitarios, basistas o moviemtistas si se constituyen en torno a
determinados actores sociales.
Los partidos estn obligados a intermediar entre el Estado y la sociedad civil, en la medida
que son instrumentos de la traduccin poltica de realidades sociales bajo la forma de repre
- sentacin.(Cheresky y Pousadela, 2001) por lo tanto ; la representacin democrtica se
sustenta por los partidos polticos y la relacin que ellos mantienen entre s..
Estos partidos al no contribuir a la formacin de las identidades colectivas y las tradiciones
polticas dieron lugar a la difusin de comportamientos "no convencionales" y a
reivindica- ciones corporativas. Estos comportamientos "no convencionales, son el voto
protesta, la abstencin, el apoyo efmero a listas alternativas y el distanciamiento de la
poltica.
Abal Medina, (1998) dice que estos cambios en los partidos suceden por un proceso de
transformaciones generales, que es la gestacin de la democracia pos representativa.
Estos comportamientos hacen a las democracias en Amrica Latina, que se conviertan en

342

"Democracias Delegativas" o formas polirquicas, emergentes opuestas a las democracias

consolidadas, representativas o institucionalizadas (O'Donnell, 1993,2004).
Se trata de "una concepcin y practica del poder ejecutivo segn la cual por medio del sufra
- gio se le delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el pas [...]son
hos- tiles a los patrones de representaciones normales de democracias establecidas, a la
creacin y consolidacin de las instituciones polticas y en especial a lo que denomin

'accountability horizontal, expresin referida al control que ejercen los organismos

pblicos
sobre la validz y legitimidad de las acciones del ejecutivo " ; pero es dable aclarar que la
democracia delegativa no es sinnimo de crisis de representacin poltica , sino que es una
gestacin a travs de estos aos y comportamientos que terminan afectando directamente
al sistema de partidos; puesto, que hay prebendismo,clientelismos, personalismos,
utilizacin de estrategias oportunistas, muy escaso control sobre el Ejecutivo, y muy baja
participacin
ciudadana, todo esto crea un marco o contexto conflictivo ,operando como detonante en las
crisis de partidos.
Vale aclarar que "sistemas de partidos" hace a la configuracin del espectro partidario
completo en una determinada sociedad o momento histrico de ella, abarcando el conjunto
de las re - laciones entre ellos y la sociedad; estas relaciones entre partidos ,hacia el interior
del sistema, pueden ser de cooperacin(coaliciones),competencia o confrontacin, como
tiende a ocurrir en los sistemas polarizados ; y bajo este anlisis, el sistema de partidos en
Argentina tiende , bajo ciertas presiones , a la polarizacin.

UN PARTIDO CENTENARIO: LA UNIN CVICA RADICAL.

La UCR, fue fundada en junio de 1891, participando de las elecciones de 1892 con la
frmula Mitre-Irigoyen, su oponente en aquel momento era Jurez Celman,
su antecedente inmediato fue la Unin Cvica , fundada el 8 de abril de 1890, en su
conformacin se contaban : la Unin cvica de la juventud- un grupo de universitarios- ,exrepublicano segregados del partido autonomista de Alsina ,dirigidos por Alem, Aristbulo
del Valle e Irigoyen, mitristas, elementos de la unin catlica, juventud militar, entre otros
referentes sociales. Los documentos partidarios dan cuenta de las cualidades de la UCR:

343

que es un movimiento antes que un partido, es cvico por ser civil, es nacional y popular
siendo su objetivo la
regeneracin nacional, e intransigente por sinnimo de radical.
El surgimiento del Radicalismo a principios del SXX. Tom cuerpo primero en las
provincias
ms populosas y electoralmente competitivas de la argentina, para
expandirse ,despus hacia el resto del pas.(Rock,1997) y pasaran aos e intervenciones
federales entre 1916 y 1928,para que el radicalismo dejara de ser un partido metropolitano
y lograra controlar a su vez el ejecutivo de una mayora de las provincias.
Para Daz Araujo al analizar los perodos de la UCR, marca un radicalismo gubernamental

de 1916 a 1924 donde va unido y en gobierno ( esto sucedi en funcin de la implementa cin de la ley electoral de Senz Pea) , llegando al poder con el apoyo de los radicales
disidentes de Santa Fe y aglutinando una tercera parte del poder de aquel momento
histrico..
El proceso de la centralizacin poltica pblica ,las constantes intervenciones federales y
el
formato de la lista incompleta que garantiz una representacin institucional a la minora
en la totalidad de las provincias ,le dieron a la UCR, la posibilidad de constituirse en un
par- tido de masas de alcances nacional.
Desde sus orgenes la UCR, se instituy como partido de centro, cuya base electoral
constitutiva fueron sectores medios y urbanos; a diferencia del PJ (movimiento policlasista
y con eje en el sindicalismo) que estuvo caracterizado desde sus orgenes por dos
coaliciones distintas ,la primera alimentada por la mstica obrera, y la segunda de corte
conservador y surgido a partir de alianzas polticas en las provincias pequeas y medianas
(Calvo y Murillo,2008)
La formacin de la Alianza en 1997 y la crisis del Delarruismo en 2001 ,sellaron el futuro
-de la direccin nacional del Radicalismo, sin una liga de gobernadores ,equivalente a la del
peronismo y ante la falta de nuevos dirigentes provinciales de proyecciones nacionales, el
radicalismo quedo reducido a un conjunto de aparatos provinciales ,con una distribucin
de votos similar a la de la vieja "concordancia" que a la de sus fundadores ,el grueso de su
voto metropolitano qued dividido entre terceras fuerzas internas.
Dable es decir que el voto que se alej de la UCR y el Frepaso, a partir de las crisis

344

polticas del 2001 no tuvo un mismo destino Partidario en todas las provincias
Y como salida a esta crisis de representacin poltica ; el radicalismo ha debido recostarse
en sus organizaciones provinciales, debido a la crisis del partido a nivel nacional
(Leiras,2006, 2007:98) y ha perdido terreno frente a agrupaciones conducidas por lderes
emergentes, que en ocasiones, han salido de sus propias filas, por caso, Elisa Carri, lder
de la Coalicin Cvica-Ari.

DERROTERO, CUADRO DE SITUACIN Y "FASES" DE LA CRISIS DE

REPRESENTACIN DE LA UCR, ENTRE 1999-2001
La alianza, (coalicin conformada por la UCR y el Frepaso), el 10 de diciembre de 1999
asuma la presidencia de nuestro pas, de esta manera se verificaban cuatro elecciones
presiden-ciales consecutivas que consolidaban a las instituciones democrticas. En las
elecciones de 1999 se presentaron diez formulas presidencialistas y sus vices; los
principales competidores electorales fueron la alianza, frente electoral que se presentaba
con su frmula De la Ra- lvarez y el partido justi - cialista Duhalde-Ortega; triunfando
la alianza en primera vuelta al superar el 45% de los votos afirmativos vlidamente
emitidos.
Estas elecciones resultaron en una distribucin de poder con ganadores mltiples y
diversos a nivel nacional y provincial; por un lado el Senado con mayora del justicialismo
hasta 2001 y la cmara de Diputados donde la alianza constitua la primera minora pero no
tena quorum propio;
a este panorama se sumaba otro actor poltico: un sindicalismo fortalecido de la gestin
ante- rior. Este escenario le planteaba al primer mandatario -De la Ra- un desafo en
cuanto a
las polticas de negociacin y consenso., la reforma tributaria, la ley de reforma laboral y el
presupuesto para el ejercicio del ao 2000 entre otras medidas; generaron profundo
descontento que fueron punta de lanza para una crisis de representacin a la que la Unin
Cvica Radical debi afrontar,
Esta crisis de representacin sigue curso con la renuncia del vicepresidente Carlos
"Chacho" lvarez (del Frepaso) el 6 de octubre del 2000 a causa del escndalo de

345

corrupcin en el
senado por la aprobacin de la ley de reforma laboral, implicando en los hechos la ruptura
de la coalicin de gobierno y quedando vacante el cargo, que sin dilaciones, el presidente
De
la Ra solicita y obtiene del congreso la delegacin de facultades legislativas ,llamado
comnmente los "superpoderes" agudizndose la tendencia al decisionismo presidencial. Y
finalmente renuncia el primer mandatario el 20 de diciembre de 2001. Produciendo un
colapso en el sistema de partidos ,por incapacidad para formular un plan para afrontar la
crisis econmica ; mostrando palmariamente ese trasfondo de debilidad institucional
histrica
Pues, iniciar el decisivo trnsito de un modelo " Estado- cntrico" a uno orientado al
mercado (tendencia general en toda la regin) resulto ser el final de la Alianza ,como
coalicin
formal ,pues ya de hecho estaba descabezada al renunciar "chacho lvarez" meses antes.
La racionalidad de los actores partidarios puede comprenderse en funcin de una lgica
elec- toral, la lgica electoral- moviemtistas (que combina la actuacin en varias "arenas de
disputa de poder" : la arena electoral; la de grupos de intereses; y los movimientos sociales
y
las intrapartidarias), que fue perdiendo centralidad y se abri paso otra que se denomina
electoral- meditica en la cual la representacin se juega en la arena de la opinin pblica;

De esta manera las tradiciones programticas y de alianza social fueron inadecuadas para
formar Coaliciones sustentables en el tiempo. Y no proveyeron eficacia a la gestin de
gobie
rno; impactando en la consistencia y solidez de las identidades partidarias
heredadas, e impac- tando tambin los giros programticos e ideolgicos, que resultaron en
la entrada de "un cono de sombra de la UCR,; tras el conflicto final del gobierno de
Alfonsn.
Y por esta situacin de crisis, el sistema de partidos transit del antagonismo inestable,
propio del movimientismo tradicional (Cavarozzi, 1984) a un multipartidismo moderado y
crecientemente equilibrado.

LA ALIANZA: UN BREVE DERROTERO POLTICO.

346

En abril de 1994 se eligieron en todo el pas

los convencionales para la asamblea

constituyente, a fin de reformar nuestra Constitucin Nacional. El partido justicialista (P.J)

con el 37 % de los sufragios y el radicalismo con el 20%, estos resultados significaron una
sustantiva reduccin del apoyo ciudadano a esta dos mayorias ,sumado a la aparicin del
Frente Grande ,una coalicin de centroizquierda en Capital Federal y Neuqun, que obtena
el 12% de los votos a nivel nacional.
En la convencin constituyente, tras aprobarse " el ncleo de coincidencias bsicas, la
UCR y el Frente Grande (FG) tendieron a conciliar posiciones en temas abiertos de
debates como
fueron mecanismos de control y de participacin ciudadana, reconocimiento de los pactos
Internacionales y de nuevos derechos; esos temas abiertos eran demandas de los
movimientos sociales ; que estos partidos ;los tradicionales y los fragmentados , hubieron
de capitalizar
para su oferta electoral; solucin cortoplacista, pero sin sustento perdurable en materia de
polticas pblicas de corte neoliberal y anti populares que en parte tenan que implementar
y
en parte continuar, a causa de la crisis internacional de la deuda.
En la regin no tuvimos estado de bienestar y aunque nuestros estados populistas tendieron
a sustentar su legitimidad en sus capacidades distributivas (Cavarozzi,1991),la precariedad
de stas coadyuv a la tradicional inestabilidades polticas de nuestros pases; y sumado
que las transiciones democrticas de la regin coincidieron con la crisis internacional de
la deuda, ste ltimo aspecto marc y justific , por varios perodos presidenciales en
Argentina ,la
agenda poltica, econmica y social.
El Frepaso, (el otro componente de La Alianza) era un frente de centroizquierda que fu la
resultante de la convergencia de grupos disidentes del peronismo y del radicalismo que
abandonaron esos partidos entre 1991 y 1994; la Unidad Socialista y otros grupos menores
de
izquierda; el partido intransigente y sectores del partido comunista; la democracia cristiana;
y tambin dirigentes y militantes provenientes de los sindicatos .
Se trata; en definitiva; de una fuerza con escaso desarrollo organizativo y presencia
desigual
en el territorio que fund su prestigio electoral principalmente en Carlos "chacho" lvarez
( de extraccin Peronista) y Graciela Fernndez Meijide cuyo acierto fue una gran eficacia
comunicacional; esto respondiendo a las reflexiones de Cavarozzi(1989) que deca que

347

Argentina muestra una historia de "partidos viejos, pero de sistema dbil" ; a este panorama
se suma el protagonismo de una transversalidad electoral muy activa, con altos ndices de
volatilidad en lo electoral y fraccionamientos de partidos , por caso, la aparicin del
Frepaso.
Estos partidos clasistas terminaron siendo vehculos de representacin poltica por
excelencia de las democracias liberales (Kirchheiner,1996)
Vale agregar que la oleada de democratizacin tiene algunos rasgos en comn en la
regin, que ha llevado a diversos autores a analizar el tema de la representacin, con
diversos criterios y soluciones, algunos refieren a la "mnima representacin" de los
partidos, esto es; ser
capaces de mantener ese delicado equilibrio que hace a la continuidad de las democracias
representativas; por lo tanto los partidos han de ser representativos ante: el electorado;
ante
actores estratgicos y ante sectores populares organizados,
Afines de1994 se fund el FREPASO, (Frente de participacin social), Frente que luego de
muchas tratativas y negociaciones con la UCR conformaran una coalicin que se
denominara " La Alianza" de muy breve derrotero poltico.
La Alianza por su parte, se formaliz el 13 de marzo de 1997, Cuando el Frepaso aprob un
documento que llamaba a un gobierno de concertacin, compuestas por estas dos fuerzas;
ellos crean que slo una coalicin de partidos poda derrotar electoralmente al "
neoliberalismo " Menemista.
Los aciertos de La Alianza haban sido, en primer lugar su formacin, en segundo lugar
,sacar del centro del debate la discusin sobre la continuidad del modelo, y en tercer lugar,
desarrollar dos grandes lneas programticas ,por un lado reafirmar la estabilidad
econmica y monetaria y solucionar el flagelo del desempleo por otro.
Pero uno de los grandes desafos era elaborar una cultura aliancista; a fin de dotar a esta
nue - va fuerza poltica de los fundamentos ideolgicos y cohesin poltica, para su
permanencia.
La Alianza es algo tan indito dentro de la poltica argentina carente de tradiciones
coalicionistas, que requera de algo ms basamental que un programa destinado a lograr

cohesiones estratgicas, puesto que los mismos partidos constitutivos estaban en proceso
de

348

transformacin ideolgica y cultural, y por lo

tanto, en bsqueda de identidades

actualizadas (UCR); o nuevas como el (Frepaso).

Para muchos autores, la decisin de crear La Alianza, transform la realidad del pas y di
dinamismo a todos los actores polticos y sociales.
Pero, en aquellos tiempos el oficialismo Menemista compela a La Alianza a sostener
pblicamente que estaba de acuerdo con la convertibilidad, la estabilidad, la apertura y las
privatizaciones, queriendo imponer las condiciones del debate electoral y centrarlo en las
falsas antinomias " el modelo o la crisis", "convertibilidad o hiperinflacin.".
. Estas falsas antinomias, fueron como una sombra, que sigui al derrotero de lo que
fu, la alianza; el pacto de gobernabilidad se forj en estas diatribas, era aplicar y
ejecutar medidas absolutamente anti populares, con altos costes polticos, y sociales, como
fueron la revuelta del 20 de diciembre de 2001, que no slo termin con La Alianza, sino
con
ciudadanos muertos bajo el aparato de represin estatal. con la economa sin rumbo, y el
sistema democrtico colapsado totalmente.
La falta de iniciativa de la Alianza en el gobierno y de una accin que afecten intereses
poderosos, termin por acrecentar la situacin crtica que se vena gestando, erosionando
ms an la democracia representativa.
Garretn (1998) dice que las dificultades de los partidos para cumplir su funcin de
represen tacin a partir de los cambios que se han producido en la sociedad, se
fundamentan en la desaparicin de los clivajes, la heterogeneizacin de las bases de los
partidos; as como en el estado, que ha dejado de ser un interlocutor fuerte; y en las clases y
otros actores. Las transfor- maciones en el sistema poltico que, desde 1983, reflejan la
nueva relacin entre democracia y economa (De Riz, 1992).
Acua (1998) por su parte, describe que la crisis de representacin en la UCR se genera
des- de el gobierno de Alfonsn, por las caractersticas de su liderazgo y su relacin con
las restantes fuerzas del partido y con la ciudadana.
Y desde el punto de vista institucional, los partidos polticos, presentan dos grupos de
problemas: los que presentan el sistema electoral al momento de limitar la aparicin de
terceras fuerzas y contribuir a una representacin sesgada en beneficio de los dos partidos
mayoritarios en las cmaras de Diputados y Senadores ; y el otro grupo de problemas
,referidos a las caractersticas organizativas de los partidos que los preparan ms para
competir en elecciones que para gobernar efectivamente.( Mustapic,2002).

349

Cheresky, afirma que el funcionamiento deseable de una alianza supone, la renuncia tanto
a la hegemona de un partido como al bipartidismo tradicional, la competencia de los
candida- tos a la representacin tiene que ser libre, y los partidos no pueden arrogarse la
representacin univoca del "pueblo".

CONCLUSIONES PRELIMINARES.
El principio de la alianza poltica implica, que el partido sea concebido como un
instrumento
de la representacin poltica del juego democrtico , antes que un instrumento de poder
direccionado hacia la obtencin del poder de mando, sin el sustento de perdurabilidad tanto
en el imaginario de "la arena poltica" ;de los contrincantes polticos y la masa de votantes
,este universo fragmentado en conflicto interno y externo del sistema , ocasionado por uno
de sus actores- en este caso La Unin Cvica RadicalLa rescilencia de este partido de vida centenaria, se sustenta en la adaptacin ya sea
traumti- ca, oportunista o de continuidad, adaptacin a las nuevas realidades de la
sociedad argentina. Negociar y conocer la transversalidad del electorado es remozarse para
salir "del cono de
sombra"(Novaro, 1981); pues nuevos actores sociales demandan nuevas respuestas a
situaciones problemticas y recicladas, como la pobreza, el desempleo, la desconfianza
hacia
clase poltica, y las nuevas reglas en la economa mundial con problemas globalizados que
afectan la estabilidad o equilibrio regional.
Nuestra Carta Magna define a los partidos polticos como instituciones fundamentales del
sistema democrtico, en su Art, 38 y adems refiere que " que el pueblo no delibera ni
gobierna sino por medio de sus representantes.....(Art.22).este paraguas normativo le
aseguran a la UCR en principio su participacin en la contienda poltica y su continuidad
en
la vida partidaria.
350

Diversos autores analizan que este tipo de crisis se origina en la existencia de problemas
gobernabilidad democrtica antes que de representacin poltica.
En la Argentina, el sistema federal genera incentivos para que los partidos polticos se
organicen y compitan a nivel provincial, que es el eje que estructura la competencia
partidaria (Benton, 2003:111; Jones and Mainwaring, 2003:159). La autonoma de las
provincias se refuerza por la libertad para la determinacin de su sistema electoral, de igual
manera, en el aspecto municipal; y de su calendario electoral, por la autorizacin a los
partidos distritales para presentar candidatos para cargos
nacionales; pues el
reconocimiento de los partidos polticos, comienza a partir de las organizaciones distritales,
entre otras reglas de competen- cia interpartidaria (Escolar y Calcagno, 2004:15)
De esta manera mantienen el predominio, el peronismo y el radicalismo en las arenas
polticas provinciales, es la base que sostiene su fuerza a nivel nacional (Malamud,
2004:34); a esto se aporta como dato ilustrativo que de las 188 elecciones para gobernador
en las provincias argentinas desarrolladas entre 1983 y 2011, el peronismo y sus aliados
ganaron 123, mientras el radicalismo y sus aliados conquistaron 41 (Malamud, 2011).
La red de financiamiento de los partidos polticos tiene su epicentro en el Estado; y en el
caso Argentino, se representa en el Ejecutivo Nacional, y en los Ejecutivos provinciales y
munici- pales. La UCR y el PJ, estn adaptados a este sistema, que otorga ventajas a los
oficialismos respecto de los partidos de oposicin ya que poseen una organizacin
territorial donde las subunidades
provinciales y locales tienen autonoma de
financiamiento; y tambin poltica;
respecto de las organizaciones nacionales (Mustapic, 2002; Leiras, 2007:112).
El control de los recursos pblicos logrado por ambos partidos a causa de su
enquistamiento
en el Estado, les permiti la construccin de organizaciones territoriales de masa y propici
una cartelizacin, que se basa en redes de cooperacin e intercambio entre el PJ y la UCR,
que les permite mantener posiciones de poder (Torre, 2002).
Este manejo y control de los recursos por este bipartidismo, dificulta la consolidacin de
partidos alternativos,; por caso La Alianza; que han tenido vida efmera y trayectoria
oscilante; ningn partido se ha mantenido como la principal tercera fuerza en ms de dos
elecciones consecutivas y ninguna tercera fuerza nacional se ha mantenido como un partido
electoralmente significativo en tres elecciones consecutivas (Calvo y Escolar,2005:195);
estas terceras
fuerzas han quedado en sus provincias , a merced de los vaivenes de la

351

popularidad de su liderazgo originario y/o reducidos a ser socios minoritarios en las

alianzas con los partidos tradicionales.
Los partidos polticos deben articular "alternativas de polticas econmicas" que pervivan
con el pacto de gobernabilidad, y no propender a los distanciamientos adrede entre el
representante y el representado; al alejamiento de las masas y la desconfianza frente al
lder que tiene que administrar, compatibilizar intereses e interpretar la Coyuntura poltica,

econmica y social.
Nuestra C.N, obliga los partidos a ser actor social y articulador multidimensional.
Porque si bien La representacin y la Democracia ontolgicamente van por separados y con
carcter antagnicos, la realidad sistmica los concibe interrelacionados.
En el caso de LA ALIANZA, esta coalicin no funcion en nuestro sistema
presidencialista
de ejecutivos fuertes, pues estas coaliciones se conforman por un partido tradicional
(ej,UCR)y con uno(o varios) fraccionados,(ej. .Frepaso); se fragmentado se fortalece en la
captacin de la volatilidad electoral, de acuerdo a las necesidades de la hora poltica; como
fu en ese momento, atenuar el presidencialismo de Menen (presidente Peronista), y se
desatienden o no responden a los inters de grupos, y a los de las masas, y en definitiva,
como la democracia es siempre una tensin entre una dimensin institucional y una
dimensin valorativa y tica, que sobrepasa las instituciones y que apunta a un ideal de
sociedad.
Manin (1995) tipifica el gobierno representativo como una forma de gobierno que fue
gesta- da contra la democracia, en lugar de ser una derivacin de la democracia directa o
estar directamente relacionada con ella. Los padres del estado representativo o
"Repblica"
remarcaban la diferencia entre ambos sistemas, considerando que la repblica permitira
que
los ms aptos o idneos fuesen quienes tomaran el gobierno en sus manos. La democracia
para ellos era una forma de gobierno que poda llevar a la mayora,-la voluntad popular- a
tomar decisiones desacertadas, sea porque no hay capacidad para hacerlo, o por estar
ocupados en otras cuestiones.
Manin se pregunta cmo se ha establecido la relacin entre gobierno representativo y la

352

democracia en las sociedades contemporneas, teniendo en cuenta su origen contrapuesto.

Y en estas contradicciones tiene que lidiar; por caso; la UCR, que trata de aggionarse.
Por ltimo se reflexiona acerca de que un sistema de partidos tiene que permitir la
estabilizacin y perpetuacin del funcionamiento democrtico mediante la provisin de
oportunidades de alternancia, cuando este factor - de alternancia- se ve afectado por
incongruencias en la toma de decisiones, produce colapso en la representacin; generando
su crisis y el consecuente balance en el sistema cobrar de esos actores polticos altos
costos, en credibilidad, falta de confianza , e incertidumbre democrtica .
Hay una renovada idea de representacin y surgimiento de identidades por escenificacin,

(Novaro) ; pero cierto es,que el discurso poltico en un fundamento "posibilista" es lo que

justifica las estrategias oportunistas y sesgadamente consensuadas que la clase poltica
sabe ejecutar.

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La desafeccin de la democracia en Mxico en el contexto de los gobiernos neoliberales (20002016)

Salvador Mora Velzquez
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM

355

(salvadormora@politicas.unam.mx)
rea temtica: Instituciones polticas y calidad de la democracia

Resumen:
En Mxico la poltica neoliberal nos entreg un pacto social quebrado donde la desigualdad
potenci la polarizacin y el descontento social. Los gobiernos de la democracia se caracterizaron
por ineficacia y debilidad institucional, los mecanismos de negociacin fue el uso de las finanzas
pblicas para garantizar la negociacin, el resultado fue corrupcin y prcticas ajenas a gobiernos
comprometidos con la rendicin de cuentas. Al fenmeno descrito se ha agregado el dficit de la
representacin que junto con frmulas semidirectas de intervencin poltica no coadyuvan a
remediar la desafeccin con la democracia que en Mxico se profundiza.
Palabras claves: Mxico, democracia, desigualdad, justicia social, neoliberalismo

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

356

Introduccin
El malestar que existe con la democracia mexicana deriva de la difcil relacin que el desarrollo
tiene con una democracia formal a la que se pusieron demasiadas expectativas. Esta imprudencia
institucional fue promovida por actores claves para la vigencia del proceso democrtico, los
partidos fueron grandes promotores de este exceso. Es as que cuando las contradicciones de los
primeros resultados de los gobiernos de la democracia mexicana nos encontramos con una sociedad
inconforme con los gobiernos.
La fragilidad de estos gobiernos producto de la falta de consensos para llevar a cabo su proyecto
poltico se vincul con la inexperiencia de la gestin, ambos elementos son significativos pues los
resultados econmicos no han sido los que permiten cerrar la brecha econmica que hay en la
sociedad mexicana. La fbrica de pobres en que se han convertido los proyectos de gobierno de la
democracia advierten la fragilidad de este tipo de gobierno.
En Mxico el factor econmico es clave para advertir cmo las reformas estructurales que se han
implementado han provocado cismas en mbitos que demandaban proteccin para que su
incorporacin al libre mercado fuera en mejores circunstancias. Ejemplos son varios, destacando el
campo, la energa, sectores claves a los que histricamente el desarrollo de las regiones han estado
vinculados.

357

Nuestro objetivo es ofrecer un panorama general que permita ubicar la relacin de la cohesin
social y la democracia como factores que permiten garantizar a la comunidad poltica. Una
comunidad, que en su construccin histrica como Estado, debe asumir que hay un mundo social
que demanda mayor intensidad en su capacidad de intervencin. De cierta manera, el momento de
la sociedad civil se da en momentos en que las contradicciones de un modelo econmico muestra
cmo la desigualdad determina la exclusin de grandes de la poblacin. Una poblacin que est
expuesta a un incremental mundo de exclusin y de falta de oportunidades, laborales, educativas,
salud, vivienda.
El mundo que se revela cuenta con un modelo poltico estatal amputado de su responsabilidad
social, una de las causas es producto de la nula capacidad econmica para hacer frente por s solo a
los problemas que aquejan a la poblacin, por ello, nuestro inters es mostrar cmo las crisis en
diversos mbitos de la vida colectiva van generando una individuacin que cada vez rompe el factor
colectivo que la forma de estatalidad que Mxico se dio a partir de 1917 hoy esta en ocaso.
La recurrente desafeccin que los gobiernos de la democracia han vivido est constituida por el
cansancio que permea en la sociedad, los diversos elementos que constatan esta actitud social
vincula factores de ineficacia e impotencia para que los mecanismos institucionales puedan ser
tiles para contener la brecha de doble alejamiento que determina la relacin polticos-ciudadanos.
Asimismo que el descontento con los resultados electorales no pueden ser retomados como
indicadores que nos permitan ubicar la desafeccin, pues el alejamiento de la poltica es estructural
y no la coyuntura que implica la eleccin que en Mxico no ha sido utilizada como parte del sistema
de rendicin de cuentas. La creciente indiferencia con la poltica y aburrimiento con la poltica
representativa ha abierto espacios que la poltica de la calle ha aprovechado para presentar
demandas que ven el espacio poltico limitado.
Sin embargo, hay que reconocer que las respuestas gubernamentales no han sido adecuadas, desde
Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Caldern y Enrique Pea Nieto, movilizaciones sociales o de
grupos con prcticas clientelares o corporatistas han determinado una agenda meditica en la que
por lo menos han puesto en entredicho la capacidad presidencial para ofrecer una respuesta expedita
que, apegada al respeto de la ley, sea ofrecida como solucin al problema. Por el contrario, la
solucin ofrecida ha considerado el uso de la fuerza policiaca o militar, con lo que cada uno de
estos sexenios, ha tenido un episodio sangriento que lo ha impactado negativamente del que no fue
fcil reponerse.
La aprobacin gubernamental como podemos constatar desde el sexenio de Ernesto Zedillo hasta
Felipe Caldern, implic una desilusin con el cambio que vinculado con el resultado de las
elecciones intermedias, los tres gobiernos ... inicia un ciclo en el que la aprobacin de los tres
sigue un curso de cada... (Beltrn, 2015)
El dato que nos interesa resaltar, del desencanto a mitad del sexenio, en los sexenios de los gobierno
neoliberales nos obliga a poner atencin en un fenmeno que podramos nombrar como
descontento en el contexto electoral, ya que el nivel de aprobacin presidencial (niveles altos para
los tres presidentes) no correspondi con los resultados electorales, al respecto Beltrn seala:

358

en las tres elecciones intermedias el partido en el poder recibe votaciones para diputados ms bajas
a las que recibi en la eleccin concurrente anterior, 13 puntos en el caso de Zedillo, siete en el caso
de Fox y cinco en el de Caldern. (Beltrn, 2015)
Para tomar conocimiento de momentos claves del fenmeno de aprobacin de la gestin
presidencial, tomemos el inicio del sexenio cuando podemos apreciar el grado de aprobacin y
quizs de expectativas que la ciudadana tiene con el presidente. Para el inicio del sexenio, por
ejemplo Ernesto Zedillo contaba con una aprobacin de 76%, sin embargo el desgaste y gestin de
la crisis provoc que, dos meses despus de iniciar su gobierno, para febrero de 1995 su nivel de
aprobacin tan slo fuera de 23 puntos.
La legitimidad con que lleg el gobierno de Vicente Fox alcanz niveles de aprobacin de 74%,
porcentaje alto comparado con los siguientes dos presidentes. Sin embargo, as como hemos visto,
en el sexenio inmediato anterior, para 2002 tan slo contaba con el 45% de aprobacin, el motivo:
el alza del precio de la luz entre otras medidas. Mientras el caso de Felipe Caldern inici su
sexenio con un nivel de aprobacin que heredado del sexenio pasado, aderezado con un contexto de
alta movilizacin social producto del conflicto poselectoral del que eman como presidente de la
Repblica, alcanzaba una aprobacin por arriba del 50%.
El caso de Enrique Pea Nieto ofrece un escenario complicado pues inici con una aprobacin de
43%, los enfrentamientos con la CNTE y anarquistas a partir del primer ao de gobierno provocarn
una cada para quedar en 36%. No podemos omitir que el contexto de confrontacin y el desgaste
en la aprobacin son producto de las reformas en materia fiscal, hacendaria. El desgaste
presidencial ha seguido constante y posterior al asesinato de los estudiantes de Ayotzinapa el nivel
de aprobacin lleg a niveles bajos, 25 puntos para el mes de diciembre de 2014. En suma, la cada
drstica de la aprobacin presidencial ha obligado a cambios en la dirigencia nacional del partido en
el gobierno, a pesar de que quien arrastr al PRI a su debacle fue el presidente de la Repblica,
quien a mediados del ao 2015, contaba con 39% de aprobacin. La cada se ha mantenido en el
ao 2016 momento en el que la aprobacin de tan slo 33% seguramente es producto de las
condiciones de inseguridad, crisis y desempleo son parte de los indicadores que mayor lastre
representan para la sociedad.
Como podr verse, en los casos seleccionados, hay una constante en los resultados que esbozamos,
el nivel de aprobacin inmediato al inicio de la gestin presidencial decae producto de medidas
gubernamentales que no cuentan con el apoyo de la poblacin. El desencanto con los gobiernos es
inmediato, fenmeno que se corrige hacia mitad del sexenio para decaer en la recta final de sus
mandatos a excepcin de Ernesto Zedillo-, por ejemplo, la cada en la aprobacin de Felipe
Caldern es dramtica a tres meses de concluir su mandato con 45% de aprobacin, cuando haba
estado por encima del 50%, incluso en los momentos ms crticos de la recesin econmica a mitad
de su sexenio. Por su parte el final de sexenio de Vicente Fox en el ao de 2006 hereda una
aprobacin apenas por encima del 50%.
Sirva pues estos datos para reafirmar uno de los ejes que impulsan este ensayo, la percepcin de
ineficacia y por ende de gobiernos improvisados, alejados de las necesidades y expectativas de los
electores puede confirmarse con los niveles de aprobacin gubernamental. De esta manera, los
llamados presidentes de la democracia mexicana se caracterizaron por encabezar gobiernos alejados

359

de las necesidades poblaciones, apegndose al guin de impulsar los cambios que demandaba el
proyecto neoliberal, como ha ocurrido en el presente sexenio donde las virtudes de las reformas
estructurales han dado paso a un creciente malestar social al incrementarse insumos como es la
gasolina, energa elctrica, la promesa no cumplida del descenso en el costo de la telefona, entre
otros.

Democracia y cohesin social: una valoracin

La democracia se constituye como variable requerida para que el Estado y la sociedad puedan
reproducirse. Sin embargo, la viabilidad del Estado no necesariamente es parte de un proceso
inclusivo. Una de las principales tendencias que han problematizado en torno a la democracia parte
del reclamo del excesivo protagonismo estatal en los procesos, dejando a su otra cara, la sociedad
fuera de toda decisin o sin la influencia suficiente.

Es as que el estado al ser el principal actor que de forma dirigida distribua recursos
materiales y simblicos de manera unidireccional. La intervencin directa del poder
poltico result ser un proyecto excluyente que encontr a lo largo del tiempo social
demasiadas observaciones que clamaban por un modelo de intervencin ms horizontal en
el que la sociedad sea vista como un nuevo camino virtuoso ajeno de los vicios
relacionados con el Estado.
El momento de la democracia electoral a pesar de las mltiples miradas crticas existentes,
permite reconocer un esquema mnimo de pluralidad en el binomio gobierno-oposicin en
el que los actores involucrados constituyen una diversidad de actores que compiten en las
mismas circunstancias por el poder poltico. La democracia desde esta perspectiva permite
el fortalecimiento de los medios que garantizan la interaccin entre Estado y sociedad. Por
ello, cuando se piensa en el fortalecimiento de la anterior relacin de forma directa
podemos ver el impacto positivo que hay sobre los partidos polticos.
Ms all de enfocarnos solamente en un actor como lo son los partidos polticos, el
establecimiento de una relacin entre la sociedad civil y el Estado pretende fortalecer a
todos los actores involucrados mediante el desarrollo de mejores relaciones - funciones
claramente identificadas- de carcter plural y permeable en todos los sentidos. Por parte del
Estado, este deber ser reconocido como el agente garante del derecho que posibilite la
materializacin de los derechos y obligaciones que estn en el fundamento poltico de su
constitucin. Los partidos como parte de la sociedad civil son actores que se vuelven en un
referente y expresin de las demandas de la sociedad civil cuyo trabajo y accin va la
promocin del dilogo posibilita un ambiente de gobernabilidad a partir de la participacin
de todas las voces.
La esencia de la conflictiva relacin sociedad civil y Estado ocurre en contextos altamente
complejos, pues existe un nuevo abanico de demandas producto de la pluralidad de las
voces que solicitan atencin, nuevos grupos exigen reconocimiento y atencin, sin
360

embargo, bajo este nuevo modelo de integracin heterognea el problema se encuentra en

aquel cmulo de poblacin ms all de la organizacin, pues hay que reconocer la mayora
de la poblacin sigue sin ser un actor activo en la democracia.
Parte de la respuesta a esta situacin puede encontrarse en la ya mencionada percepcin
negativa de la sociedad civil respecto a los puentes de dilogo con el Estado que son los
partidos polticos. Dicha situacin hace replantear el papel de los partidos y el sentido que
deberan tomar respecto a su relacin con la sociedad civil. Una posible solucin sera la
adopcin de una postura ms flexible respecto a las posturas ideolgicas que determinan
esquemas que lejos de ofrecer identidades frenan la capacidad institucional de los
gobiernos: bloqueos y vetos son parte de la nueva dinmica que la pluralidad poltica
presenta para dar vialidad a las reformas o siquiera polticas que demandan la intervencin
de los poderes constitucionales. Es as que los recursos y oportunidades requieren de la
intervencin de la mayora de actores, incluso de grupos de inters.
La nueva dinmica de intervencin estatal se define por su carcter gubernativo ...es decir,
han ido dejando de administrarse centralmente a travs del dictado de leyes, y cada vez ms
requieren de disposiciones administrativas mucho ms especficas, precisas, tcnicamente
sofisticadas, urgentes y cambiantes... (Novaro, 2015:1312). Si reconocemos el momento
poltico que se vive en una sociedad compleja y plural tenemos que valorar que la divisin
izquierda o derecha resulta sumamente inoperante ante un escenario en el que ... en la
poltica [...] cada vez es ms difcil que un partido o bloque de partidos monopolice el
poder, por lo que se ha hecho ms frecuente el gobierno compartido... (Mair, 2015:67)
La solucin nuevamente, proviene de una proceso de dialogo y consenso que desemboquen
en soluciones que beneficien a la gran mayora plural y no a la mayora ms fuerte, es por
eso que debemos redefinir la forma de cooperacin y de intervencin a ttulo individual del
Estado y la sociedad civil. Este objetivo de colaboracin demanda ... definir una nocin de
democracia que (a) funcione, (b) sea percibida como legtima, y al mismo tiempo
[corriendo el peligro en su implementacin] (c) que ya no ubique en su centro la nocin de
control popular o la rendicin de cuentas electoral. (Casal Brtoa, Scherlis, 2015:275) Con
ello, la calidad de los actores aumentar y por ende el proceso democrtico conocido como
elecciones, tambin, al quitarle la excesiva sobrefacturacin que la democracia sufre quizs
estaremos en un nuevo escenario que si no resuelve la crisis en la relacin fallida de
interaccin sociedad civil-Estado- ayude a regresar a los actores con un mayor vigor con
mecanismos ms intensos de participacin.
A manera de digresin hay que considerar a las elecciones ms all de una apariencia,
como procesos mgicos en los que se promete la solucin a todos los problemas con el fin
de conseguir as ms simpatizantes, eso es precisamente una de las razones por las que
existe un descontento con la democracia y sus procesos. Las elecciones nicamente estn
hechas para dos problemas especficos: la coexistencia de pluralidades y la sucesin de
autoridades, otra problemtica que se quiera aadir dar como resultado una respuesta
incompleta en el mejor de los casos.
En el quid de nuestra revisin de la relacin fallida sociedad-Estado se encuentra la poca
participacin de la sociedad civil en la democracia que al relacionarla con los procesos de
cohesin social y el sentido de pertenencia a un proyecto de pas tenemos un escenario
complejo de difcil solucin. Antes de proseguir, atendamos que la cohesin social, como
problema, se explica a partir de los niveles de desigualdad que presenta una sociedad, la
cual adems de ser plural en cuanto pensamiento, tambin lo es en cuanto desarrollo y
necesidades.
361

La relacin desarrollo-democracia es sustantivo para hablar de la viabilidad de un proyecto

poltico democrtico, que en el caso mexicano y Latinoamericano ha estado acompaado
por el proceso de implementacin de reformas econmicas que tuvieron una alta
penetracin en las polticas econmicas adoptadas por los estados en los pases de Amrica
Latina. En dicho contexto, la insatisfaccin con la democracia se fue incrementando
generando una espiral de malestar social derivado de la exclusin social que ha permeado a
grandes ncleos de la poblacin. Al respecto Lechner(1992) seala que (derivado del
informe del PNUD para Chile en 1988): Un tercio de la poblacin latinoamericana est
excluida del desarrollo y relegada a situaciones de pobreza. Pero no slo aumenta el
nmero de pobres, especialmente en las ciudades. Adems, la segmentacin se hace ms
rgida, dificultando mecanismos de movilizacin y ascenso social. Es decir, junto con
acentuarse las histricas tendencias a una sociedad dual se perpeta el sector de la
poblacin excluida.
Es as que a manera de sentencia no hay que olvidar que el descontento surge a partir de
una carencia de la que se hace responsable al gobierno, entre menor descontento, mayor
estabilidad, a mayor estabilidad mayor oportunidad para desarrollar un proyecto de
gobierno.
Por eso hablar de la cohesin social nos remite a un sentimiento de pertenencia o afinidad
con un proyecto de gobierno, en donde todos los integrantes de una sociedad encuentran
representacin con las propuestas y acciones de sus autoridades. No omitimos que la
cohesin social fortalece la ciudadana pues ella depende de que el individuo se interese de
un gobierno del cual se siente parte, pues sus intereses estn en juego, ya que la fortaleza
de la democracia depender de la fortaleza de la ciudadana, que significa la capacidad real
de los ciudadanos de hacer uso de sus derechos. (Woldenberg, 2015:127)
Finalmente, a manera de idea conclusiva la importancia de la cohesin social al interior de
un modelo democrtico es porque apela a una serie de valores que determinan la calidad
con que se desarrolla el mando, de ah que referir a la cohesin es porque es parte de los
dispositivos garantes de la vigencia de la democracia. Asimismo podemos considerar que el
establecimiento de un mundo ciudadano y la calidad de la misma al relacionarse con
elementos como son el Estado y los partidos poltico. Por todo lo anterior es importante el
reconocer los elementos que debilitan la cohesin social, los cuales identifica el autor como
los siguientes:
Loa bajos niveles de crecimiento econmico e inequidad en un pas. Un
crecimiento insuficiente en la regin, sumado al desempleo que obstaculiza la
movilidad social y el ejercicio de los derechos deterioran la confianza en el sistema
y la calidad de la democracia debido nuevamente a un sentimiento de defraudacin.
Trabajo e informalidad. Se entiende al trabajo como el eje de integracin social ya
que permite la movilidad social y el aumento en la calidad de vida, no slo para el
individuo sino la sociedad en conjunto. La informalidad, por otro lado, deprecia la
calidad de vida y la integracin en sociedad por no representar elementos activos,
contables e identificados de una sociedad.
Activos materiales y simblicos: Una de las problemticas que generan ms
descontento en las sociedades es el sentimiento de no obtener lo que creen merecer,
caso concreto es la relacin educacin=empleo, es sociedades sin desarrollo
mientras existe ms educacin hay menos empleo, por lo que la consecucin de

362

objetivos, clave en el mantenimiento de modelos no se logra, por lo que se replantea

constantemente su viabilidad.
Discriminacin; Como parte del sentido de pertenencia a un proyecto, el dejar de
lado sectores minoritarios de la sociedad desgasta la representacin y la unidad que
permiten la estabilidad del modelo democrtico.
Individualismo. La complejidad y fragmentacin de los actores sociales que
representan un nuevo nmero de sectores en busca de reconocimiento y demandas
genera una dificultad en la creacin de proyectos comunes, por lo que la integracin
de un proyecto que satisfaga grandes mayoras resulta cada da ms difcil.
Deterioro del orden simblico. La corrupcin, entre otros problemas, merma el
sentido de pertenencia de una sociedad, en donde la atencin igualitaria entre sus
integrantes no est garantizada y se suma la brecha entre el derecho de iure y de
facto, lo cual afecta aspiracin de igualdad jurdica lo cual no es un hecho y dan
como resultado tensiones sociales que socavan la confianza en el gobierno y su
modelo. Woldenberg(2015)

Un escenario convulso para los gobiernos de la democracia, 2000-2016

Despus de la transicin que Mxico vivi a principios de siglo dej en la puerta altas expectativas
que demandaban restituir el pacto social con que se haba cimentado el proyecto poltico
posrevolucionario. Los dos sexenios de gobiernos conservadores, encabezados por el Partido
Accin Nacional, lejos de ofrecer la articulacin de un proyecto alejado de las prcticas
corporativas fueron un impasse.
Los gobiernos de la democracia que encabezaron Vicente Fox, Felipe Caldern y Enrique Pea
Nieto a lo largo de los 15 aos del presente siglo, se caracterizaron por la improvisacin en sus
gabinetes en el que prim la inexperiencia y falta de conocimiento que impact negativamente en la
eficacia gubernamental.
Las reformas de la administracin pblica son reas en donde mejor se reflejaron la fragilidad del
proyecto en turno, desde la poca capacidad para implementar un servicio profesional de carrera
hasta la inefectividad de la ley para sancionar la corrupcin o falta de transparencia y rendicin de
cuentas son temas que adolecieron de un verdadero impulso gubernamental. De este modo hay un
acumulado de demandas que en la arena ciudadana que se han convertido en exigencias que deben
atenderse para garantizar la legitimidad y por ende expandir una urgente confianza ciudadana en el
gobierno.
Aprender a gobernar en escenarios con gobiernos minoritarios, adems de un ascendente poder de
los gobiernos estatales, representaron un reto que siempre puso en la tentacin presidencial impulsar
reformas que recobraran un proceso de centralizacin y por ende capacidad de accin del presidente
sobre la vida poltica. Por ejemplo en el sexenio de Vicente Fox los desencuentros con el poder
Legislativo llevaron a observar que el trabajo parlamentario se dividi en dos estrategias con
respecto a la aprobacin de iniciativas: la aprobacin de aquellas iniciativas de solucin inevitable
que demand que los partidos asumieran la relevancia de su aceptacin, uno de esos temas
ineludibles que lograba el consenso era el presupuesto, o incluso aquellas propuestas que no

363

implicaban confrontaciones entre los partidos ms grandes; por otro lado, se encontraron las
iniciativas controvertidas (Rubio, 2001) las cuales demandaban el liderazgo del poder Ejecutivo
para defenderlas en el terreno parlamentario ya sea con una eficiente estrategia de negociacin e
intercambio poltico que blindara la propuesta, destacamos la reforma fiscal o la reforma elctrica
como dos ejemplos que nos presentan la debilidad del proyecto presidencial en cuanto a garantizar
la serie de cambios que su gobierno requera impulsar. En suma podemos sealar del sexenio del
gobierno del cambio que encabez Vicente Fox (2000-2006) la relacin Ejecutivo-Legislativo fue
de permanente desencuentros, primaron errores bsicos de comunicacin del presidente con su
partido, incluso podemos considerar de un poder Ejecutivo que pronunciaba sus deseos en voz alta
pero que no los concretaba con evidencias palpables, es el caso del anuncio de iniciativas sin que
estas estuvieran negociadas, la falta de timing para la presentacin de iniciativas en materia fiscal,
hacendaria y electoral en la que como hemos sealado la falta de un adecuado canal de
comunicacin derivaron en que no se aprobaran en el pleno. El entonces coordinador de la bancada
panista sealaba no tena el control de las negociaciones ni de los ritmos, ni siquiera de la
presentacin de las iniciativas. (Alcocer, 2006:7)
Otro de los espacios que estuvo expuesto a condiciones particulares y que a la larga forman parte
del dao fue la falta de pericia y adecuado manejo de los hilos polticos de las regiones, pues esta
omisin llev a que la salida idnea fuera aceitar -va las finanzas pblicas- los poderes regionales
generando as gobiernos locales irresponsables en el gasto. Dichos recursos con que contaron a lo
largo de catorce aos (2000-2014) signific una transferencia de recursos de 355 mil millones de
dlares. La principal preocupacin que hay que atender de las prcticas gubernamentales
implementadas, durante los tres ltimos sexenios de gobierno en los que la alternancia ha estado
presente entre dos proyectos que es difcil de distinguir, es la frgil autonoma poltica la cual es
cada vez ms restringida para implementar las polticas del gobierno en turno. Dicha fragilidad de la
autonoma poltica provoca en los partidos y por ende se vuelve extensiva a los gobiernos que se
neutralizan las diferencias entre los perfiles electorales de los partidos... (Mair, 2015: 74) debido a
un elector cada vez ms individualizado. Si a lo anterior agregamos polticas fiscales errticas en su
diseo e implementacin, contamos con gobiernos ineficaces que tuvieron la fortuna de que la
economa no quebrara, muy a pesar de los signos de mal manejo de la crisis como ocurri en el ao
de 2009.
Las prcticas que definieron los particulares estilos de gobernar se caracterizaron por su fragilidad
debido a la falta de rumbo (Fox); la implementacin de polticas contra-cclicas que acabaron
siendo inoperantes por el encadenamiento que la economa tiene con Estados Unidos y a medidas
poco incentivadoras del crecimiento como es la incorporacin de gravamen al consumo va el IVA
(Caldern), la supresin de secretaras y por ende la reduccin del aparato de gobierno fueron parte
de las medidas con que se trat de garantizar la viabilidad del proyecto de gobierno; finalmente, el
impulso a las reformas estructurales que se presentaron como acciones que dinamizaran la
economa nacional estuvieron llenas de una serie de elementos de incertidumbre en el contexto
econmico. El principal motivo de la incertidumbre ha sido la cada del precio del petrleo, incluso
se considera en espacios de decisin que la reduccin de los fondos petroleros ha provocado que la
reforma energtica sea una reforma que naci muerta. Asimismo la reforma educativa ha estado
expuesta a severas crticas por los principales afectados en su implementacin, se ha caracterizado
por el grado de confrontacin y a la aparente falta del nuevo proyecto de sistema educativo que

364

formara parte de las acciones a implementar junto con las evaluaciones a los profesores que la
reforma ha propuesto. En virtud de lo anterior, podemos sealar que las reformas impulsadas
durante el sexenio de Enrique Pea Nieto se enmarcaron dentro de un acuerdo marco denominado
Pacto por Mxico el cual tuvo a las principales fuerzas polticas y aliados pequeos como los
grandes autores junto con el poder Ejecutivo Federal. En el Pacto por Mxico, el 80% de los 95
acuerdos segn el PRD fueron un reflejo de su agenda, temas sensibles para la consolidacin de un
proyecto de gobierno abierto, que implica no slo contar con procesos electorales con una alta
aceptacin social, si no tambin verdaderos cambios estructurales en mbitos sustantivos para
procurar el bienestar de la poblacin nacional formaron parte del documento. Los inmediatos temas
implicaron plantear una serie de cambios en materia educativa, hacendaria, energa y
telecomunicaciones. Los acuerdos signados por las fuerzas polticas hablaban de un proyecto de
gobierno con directrices bien delimitadas, sin embargo la capacidad legislativa del presidente fue
perdiendo el rumbo, el consenso poltico con que logr la aprobacin de las reformas no menoresse quebr a partir de ratificar el apoyo a gobiernos estatales que negaban las acciones que
redimensionaban al PRI como un partido ubicado en el futuro, incluso las confrontaciones
electorales se formularon en ese campo, la defensa de un proyecto iliberal que sigue impregnado de
viejas prcticas autoritarias y nulo reconocimiento del adversario frente a un proyecto conformado
en la alternancia y la implementacin de prcticas democratizadoras. Los vicios de los gobiernos
estatales se convirtieron en un lastre para que el apoyo del partido se conformara como parte de la
ecuacin de xito y popularidad del presidente; por el contrario la debacle del presidente es
producto de que no ha ofrecido respuestas expeditas a problemas como es la corrupcin y demandas
de justicia que le reclaman desde diversos campos de la sociedad. La confianza inter partidista, que
determin los acuerdos legislativos que dieron viabilidad a las reformas estructurales, se construy
en el propio seno de los participantes, tanto el PRD y PAN se queran desligar de las estrategias y
vnculos que semejaban sometimientos a formas de hacer poltica que para el grupo dirigente en
turno era nocivo y, por ende, era una necesidad romper con figuras como Andrs Manuel Lpez
Obrador (PRD) y Felipe Caldern Hinojosa (PAN). La lectura desde el poder poltico, se ha
convertido en un espejo narcisista de xito a medias- pues hoy lo que caracteriza al gobierno de
Pea Nieto es la falta de rumbo, est aislado, dbil, incluso ...No hay ya ambicin en su propuesta.
Consiguiendo casi todo lo que buscaba en el mbito legislativo, el gobierno se qued sin oferta...
(Silva Herzog-Mrquez, 2016)
Los gobiernos de la democracia han desarrollado una forma personal de gobernar que los define de
pies a cabeza y as u vez nos permite atisbar una primera explicacin en dnde se fue construyendo
una serie de pendientes que han tratado de ir cerrando ciclos que aun generan la atencin y
mediadas tanto formales como de demandas de justicia que condenen el uso privado de recursos del
erario pblico. Cuatro rasgos son sintomticos (Aguilar Camn, 2016), a saber:
a) El uso de recursos provenientes del bono petrolero que entregaron desde el sexenio de
Vicente Fox (en su sexenio los ingresos petroleros alcanzaron 1, 058, 635 billones de
dlares es decir, un milln de millones de dlares ms 58 mil 365 millones de dlares-) a
los gobiernos estatales permitieron la conformacin de gobiernos ricos sin que ellos
asumieran un compromiso ms fuerte por implementar medidas fiscales y hacendarias
exitosas. Para los nuevos virreyes estatales era ms cmodo regresar las funciones a la
federacin y esperar compensaciones por la accin asumida. El fenmeno de
recentralizacin en materia educativa, salud, electoral y en materia de prevencin de justicia

365

son ejemplos de medidas que deben leerse como parte de una misma poltica impulsada
desde el gobierno federal para garantizar un control que no necesariamente implic
subordinacin sino en aras de un respeto del pacto federal las legislaturas locales
incorporaron a las constituciones estatales los cambios impulsados desde el centro. Dichas
medidas han formado un paquete de cambios que han permitido concesiones y la
asignacin presupuestal que ha generado por una parte la expansin del gasto pblico de los
estados va la asignacin de recursos federales, lo que ha promovido la aparicin de estados
ricos con dinero ajeno, o mejor dicho con recursos excepcionales.
b) La falta de fiscalizacin de dichos recursos entregados a los estados y municipios generaron
un modelo de dispendio con fondos que al da de hoy no se sabe dnde quedaron muchos
de ellos. Los escndalos por corrupcin hoy persiguen a varios gobernadores y ex
gobernadores de todos los partidos polticos. La principal crtica a esta descentralizacin
del gasto que permiti enriquecer las arcas estatales se sustent en el derecho que dichos
gobiernos tienen al formar parte de la federacin y a la propuesta de negociacin que
habilitaron en el gobierno del cambio para mantener una relacin tersa con los
gobernadores, verdaderos operadores polticos y quienes controlaron al poder Legislativo
federal con sus respectivas grupos de legisladores que conformaban las diversas fracciones
parlamentarias. Sobra sealar que la trasferencia a los estados equivali a 355 mil millones
de dlares en catorce aos (2000-2014).
c) Si al escenario anterior le sumamos el dficit en la capacidad del mando tenemos un cuadro,
en el que hay dos materias que sufrirn demasiado, la recaudacin de impuestos y la
aplicacin de la ley. En materia de recaudacin de impuestos la transferencia de recursos
federales produjo la aparicin de gobiernos con atribuciones atrofiadas, el incentivo que el
gobierno federal promovi no slo es coyuntural es una falla estructural que se demuestra
cuando vemos que slo el 16% de los ingresos en los estados son recaudados por este orden
de gobierno, el resto viene de la federacin. En materia de justicia el uso de la detencin
previa como parte del proceso de la procuracin de justicia provoca que su uso excesivo y
arbitrario atrap[e] a personas inocentes en un limbo legal, forzando la capacidad de las ya
superpobladas prisiones y socavando el respeto hacia el sistema de justicia penal.(Aborn y
Cannon, 2013) En virtud de lo anterior, es oportuno advertir del nmero de internos que no
cuentan con un juicio en Mxico hasta enero de 2013, 41.3 por ciento de los internos no
contaba con una sentencia condenatoria. (Mxico Evala, 2014, 5) Es por eso que el uso
de la prisin como nico modelo de sancin provoca que se profundice la percepcin de un
sistema de justicia deficitario.
d) La conformacin de gobiernos dbiles son producto de un sistema que ha constituido un
sistema poltico garantista a la existencia de minoras, desde el ao 1997 Mxico adolece de
un gobierno unificado que potencie las atribuciones y capacidades del gobierno en turno
para posibilitar los cambios estructurales que el pas ha construido con demasiados costos
como hemos tratado de mostrarlos. La frgil estabilidad del gobierno tiene que resistir los
embates de una oposicin legislativa que no alienta una efectiva representacin si no por el
contrario fragmenta cualquier apoyo y por ende proyecto poltico que busca la aprobacin
parlamentaria para generar las leyes necesarias. Si a lo anterior agregamos la curva de
aprendizaje que se vuelve un mal sexenal, la demanda de un servicio profesional de carrera
es necesario para que el proyecto gubernamental tenga viabilidad y sustento.
El momento econmico de los gobiernos del cambio

366

Durante los gobiernos de la democracia mexicana (dixit Aguilar Camn) el modelo econmico
mantuvo la misma ruta iniciada desde el cambio en la funcin estatal durante el gobierno de Miguel
de la Madrid, la adaptacin del modelo neoliberal implic por una parte la incorporacin de
criterios y medidas externas que fraguaron la adopcin de polticas que en un inicio trataron de
hacer frente a las deudas econmicas nacionales con el objetivo de la obtencin de crditos o
refinanciamientos de los compromisos econmicos con instancias financieras internacionales. En el
caso mexicano la construccin del discurso neoliberal se constituy a partir de diezmar las viejas
estructuras en las que el poder poltico se construy en la dcada de los aos 30, atacar las formas
solidarias que el corporativismo constituy yendo contra la organizacin campesina y obrera, por lo
que se llevaron cambios en los siguientes ejes:
i)

se hicieron modificaciones en la tenencia de la tierra al plantear la reorganizacin ejidal,

dejando en manos de la asamblea ejidal la posibilidad de la enajenacin de dicha
propiedad; el Estado incluso puso punto final al reparto agrario. Detrs de la propuesta de
cambio constitucional en 1992, durante la primera fase de reformas neoliberales, estaba la
modernizacin del campo para garantizar la produccin al fomentar la atraccin de
inversin privada al dotar de certidumbre a la tenencia de la tierra, dicha medida se hara
posible a partir de permitir nuevas formas de asociacin al considerar la incorporacin de
la figura a las sociedades mercantiles como mecanismo para una plena incorporacin del
campesino a la economa global. Dicha reforma se fortaleca al redefinir la funcin estatal
dejaba de tener una relacin tutelar con el campesino basada en la planeacin y la de
establecer las directrices de la poblacin en las zonas rurales, por el contrario el Estado
slo se comprometa a vigilar el cumplimiento de la ley que garantizara el derecho, que el
campesino tuviera en sus manos el libre manejo de su desarrollo, asimismo se buscaba que
el gobierno diera las condiciones as como los incentivos necesarios. La amplia
desigualdad al que se enfrentaba el campo tratara de solventarse con la implementacin de
programas compensatorios que garantizaran la igualdad de oportunidades. Sin embargo,
podemos sealar que los recursos que se destinaron a este sector lejos de beneficiar al
ncleo de poblacin pobre, campesinos sin tierra o jornaleros, fue la poblacin con
mayores ingresos quienes recibieron el apoyo de los programas agropecuarios: ...entre 45
y 80% del monto de ellos lo recibe 10% de los productores con ms tierra... (Tello,
2010:291). Esta poltica social que se enmarca dentro del paradigma de activacin en el
que el individuo est fuera de la rbita de responsabilidad del Estado, de la obligacin tica
u obligacin social que el poder poltico como actor colectivizador nuclea en un inters
pblico, el nuevo rostro de la poltica social se orienta a reclamar la movilizacin del
individuo en beneficio propio. Es as que estamos en presencia de la afirmacin de que la
pobreza es responsabilidad personal y no es producto de las contradicciones del modelo
poltico-econmico. La poltica de la individualizacin en que se convierte las polticas
sociales se traduce ... en una exigencia de responsabilizacin, de movilizacin, de
compromiso personal, de individualizacin, de subjetivacin, de contractualizacin, de
lgica del proyecto, de contraprestacin, etc... (Castel, 2014:10)
Por ende, podemos decir que poltica agraria lejos de incentivar un campo competitivo,
derivado de la apertura comercial a partir del Tratado de Libre Comercio provocaron una
apertura que aniquil al sector. Por ejemplo, el cultivo del maz que representa el 60% de
la produccin agrcola y que emplea a cerca de 3 millones de agricultores derivado de que
desde 1994 no se cumplieron con los lmites mximos de importacin 2.5 millones de
toneladas de este producto sin arancel, la medida no se cumpli, con lo que poco importa
referir a que para 2008 se diera la apertura comercial a los productos agrcolas. Las
importaciones se pueden evaluar como un fenmeno permanente que ha generado el
367

abandono del campo de 300, 000 campesinos por ao segn datos de 2007. Dos periodos
son ejemplo claro del dao que ha provocado la poltica agraria en tiempos neoliberales, en
el periodo 1993-1999 ... las importaciones de maz crecieron 3 mil por ciento al pasar de
152 mil toneladas a 5.4 millones de toneladas; en ese periodo se adquirieron en total 29
millones, de las cuales 12.9 millones estuvieron por encima de las cuotas de
importacin... (La jornada, 2007:2); la crtica situacin del campo para el perodo de
2005-2010 nos muestra que la dependencia a las importaciones de maz se ha mantenido al
tener una tasa de incremento por ao de 40.5%. tendencia que para 2011 no ceja, ya que
Mxico import cerca de 8.7 millones de toneladas, lo que representa la mitad de la oferta
del grano sustantivo para la dieta mexicana.
ii)

con los obreros la propuesta se construy a partir de la habilitacin de un proyecto en el

que el sindicato construyera una alianza con el Estado y a su vez se convirtiera en un aliado
de los empresarios para impulsar la productividad y la competitividad. Esta nueva cultura
laboral fueron medidas que se ratificaron a partir de una poltica salarial de control que
complementada con una contratacin basada en la flexibilidad laboral han generado un
escenario que garantiza condiciones favorables para la inversin directa con lo que se
dieron las condiciones suficientes al contar con un Estado subordinado a los intereses del
capital al establecer un frreo control sobre la relacin capital- trabajo. El empresario
entiende que el Estado slo es el garante de las condiciones necesarias para que se den los
mecanismos de insercin del sector productivo a una economa globalizada. Si retomamos
la restrictiva poltica salarial como ejemplo tenemos que de 1981 a 2012 la relacin pago
del factor capital/ pago del factor trabajo ha sido asimtrica en crecimiento permanente a
favor del capital ya que pas del 62% al 73% mientras las del trabajo disminuy del 38%
al 27% en dicho perodo. De esta manera podramos advertir el papel que juega el Estado a
favor del capital y en contra del trabajador. Sin embargo tambin el incremento de 11
puntos puede leerse como ... un aumento considerable del tamao del capital en Mxico o
bien, en un aumento en la capacidad de negociacin de los dueos del capital para
apropiarse de una porcin mayor del valor agregado... (Esquivel, 2015: 25) Asimismo
dicha tendencia confirma la desigualdad del ingreso que se vive en Mxico a partir de este
fenmeno en el que est involucrado el capital y el trabajo.
La mutacin estatal en materia laboral es visible pues de ser un ente que participaba de
manera intensa en la generacin de capital, hacia la conversin a un Estado administrativo
que ya no es una gua y transformador de la sociedad, en cambio .... se est convirtiendo
en otro campo de batalla ideolgica, en el que los intereses sectoriales buscan poder e
influencia... (Mair, 2015:83) La indefensin del trabajador es evidente, la proteccin de
sus derechos, por parte de los cuerpos intermedios como son sindicatos, grupos de inters
organizaciones, corporaciones-, partidos, est fuera del alcance de estos actores incapaces
de gestionar los problemas que se suscitan en el trabajo, la escuela, el campo, la familia, la
economa, etc. La economa global en la que est inserta la economa domstica arroja
cifras escandalosas de la era neoliberal en la que las crisis recurrentes de la era neoliberal
dejando fuera la dcada perdida-, nos ha dejado un mercado de trabajo en contraccin que
lejos de crecer se encuentra en crisis, los despidos masivos que se han dado entre 1995,
2001 y 2009 aos de los momentos crticos de la economa mundial-, nos indican que este
ltimo periodo es crtico pues es el perodo en el que de empleos formales alcanz 735 mil
la cifra es dramtica ya que ... implicar[a] que se habr[an] destruido el doble de puestos
que los 335 mil creados en 2007 y 2008, los dos primeros aos de la actual administracin

368

federal [de Felipe Caldern]... (Gonzlez Amador, 2009). Slo para reafirmar el dao de
la recesin de 2009, si hacemos la comparacin con 1995 periodo en el que el PIB se
contrajo 6.5% anual la prdida de puestos laborales alcanz una cifra oficial de 550 mil
empleos; mientras en el ao 2001 cuando la contraccin del PIB fue de 1.4% los empleos
cerrados fueron 300 mil. De esta manera podemos observar el dao que caus la
implementacin de una poltica laboral que se ratific contraria a garantizar el bienestar de
la poblacin expuesta. Joseph Stiglitz lo sealaba en aquel ao de 2009 quien sealaba que
gravar el consumo implicara daos severos para reactivar la recuperacin econmica. De
esta manera se confirmara la observacin de economistas como Gerardo Esquivel (2015)
quien ha sealado que en Mxico la poltica fiscal adolece de rasgos progresivos. Pues en
el pas el tema fiscal se fundamenta en gravar el consumo, medida que tiene ...un
carcter regresivo porque los hogares relativamente pobres tienden a gastar un porcentaje
ms alto de su ingreso que los hogares relativamente ricos... (Esquivel, 2015:22)

La crisis econmica ha sido una de las caractersticas del momento neoliberal que al vincularla con
las polticas de austeridad implementadas por los gobiernos centrales han generado la ruptura o
desacuerdo social que en la poltica partidista no encuentra el espacio ideal de representacin de
intereses. Es decir, en lo poltico al estimularse la figura del partido poltico se cre lo que seala
como "... una oposicin ms moderada al tensionar y confrontar accin social y accin
poltica..."(Zermeo, 1996:19), el protagonismo de los procesos electorales llev al partido poltico
a retirarse de otros espacios de participacin.
De esta forma, el neoliberalismo mexicano el cual surge en 1982, requiri para implantarse de la
fuerza y los pilares del sistema poltico. Es decir, era una poltica econmica que realiz una
modernizacin selectiva la cual consisti en: "... transformar la economa, pero preservar y usar a
fondo los instrumentos polticos heredados: autoritarios, antidemocrticos y premodernos" (Meyer,
2005:30).

Desigualdad y pobreza

La crisis econmica de 2008-2009 para el Banco de Mxico mostr la debilidad de la economa

mexicana por la dependencia que se tiene con el ciclo econmico de Estados Unidos, pues cerca
del 80% de las ventas del comercio exterior mexicano van al mercado de nuestro vecino del norte;
la prdida de confianza de las inversiones se agreg como parte del problema de viabilidad del
modelo econmico durante le sexenio de Felipe Caldern a partir del descenso en los ingresos
econmicos con que las finanzas gubernamentales contaron a partir de la cada en la produccin y al
precio del petrleo. El pas reciba por concepto de ingresos petroleros el 40%, dicha dependencia
expuso a la economa nacional a la inestabilidad del mercado internacional. Asimismo, la
incorporacin de polticas que incentivaran la innovacin y tecnologa para mejorar la eficiencia
labora se agreg a una dbil diversificacin del sector productivo.

369

En la esfera social, el crtico momento de la economa mexicana sigui profundizando la

desigualdad econmica que como mal endmico desde el ao 2006 mostr un crecimiento que para
el ao 2009 mostraba que ... el decil de nivel socioeconmico ms alto de la poblacin aument
sus ingresos, mientras que los cuatro deciles ms bajos vieron reducir su participacin de la riqueza
nacional... (Cardoso, 2009) Segn datos de Wealth insight en el perodo de 2007 a 2013 la tasa de
nuevos ricos se increment 32%.
Para el ao 2013 en Mxico haba 160,000 ricos lo que representaban el 1% de la poblacin del
pas, quienes cuentan con una fortuna individual superior al milln de dlares. En conjunto el
patrimonio del decil socioeconmico ms alto cuenta con un total de 736 mil millones de dlares lo
que corresponde al 43% de la riqueza del pas. Comparado con otras latitudes la concentracin de
recursos en Mxico no tiene comparacin semejante, en otros pases el decil ms alto concentra el
29%, el dato interesante es que para el periodo que comentamos en el mundo hubo una contraccin
en la generacin de nuevos ricos de .3% (Esquivel, 2014: 16).
Como hemos sealado las medidas adoptadas han sido errticas, profundizando la desigualdad,
desde la implementacin de las polticas neoliberales hace ms de treinta aos el nmero de pobres
tambin se ha incrementado en el pas, posibilitando que la ruptura de las alianzas de clase no
construyan una respuesta basada en solidaridades o la articulacin de fraternidades que trasciendan
el orden la democracia electoral.
El desencanto de la poltica y de quienes la hacen, es resultado de la falta de inclusin social en la
toma de decisiones de los gobiernos, cualquiera que esta sea, adems del impacto negativo de la
desigualdad sobre la democratizacin, el cual maniobra de diferentes maneras. Por una parte, la
desigualdad en la distribucin de los recursos econmicos est asociada a las disparidades entre las
clases sociales medias y bajas, y la clase de mayores ingresos. Es por eso que ocurren los conflictos
o estallidos sociales que vienen encabezando banderas de rebelin pues se dan cuenta de que el
aporte econmico al Estado era mayor a los beneficios recibidos. Pero, hay otra alternativa? El
dficit de legitimidad gubernamental y por ende en el sistema democrtico deviene de este modelo
asimtrico de distribucin, pues su reflejo inmediato ser en reas directas de itransaccin entre
gobernantes y gobernados; es decir, la desigualdad socava sustancialmente los esfuerzos por
desarrollar un sistema poltico competitivo donde todos estn igualmente representados MacasAymar(2006:147). Contrario, a eso a mayor igualdad tanto econmica y social como en el ejercicio
de derechos polticos y de ciudadana, la injerencia de quienes exigen en los asuntos pblicos es
mayor, adems la presencia de los grupos excluidos de decisiones que inciden en las polticas
distributivas tambin aumenta, por tanto, existen mayores condiciones de traducir la ciudadana
poltica en ciudadana social.
La falta de confianza social en el gobierno y el desencanto en la poltica, como resultado de la
iniquidad social desincentiva la accin colectiva o prcticas asociacionistas que tanto valor se le
reconocen como acciones que permiten revalorar la solidaridad como principio integral de
vinculacin social. Sin embargo a pesar de que levantemos la bandera de la solidaridad, es oportuno
reconocer que las carencias sociales se ven reflejadas en un escaso inters por los asuntos pblicos y
en una baja valoracin de la democracia como sistema de representacin, basta con escuchar
comentarios de personas que preferiran vivir en un rgimen autoritario pero ms equitativo o en
donde la pobreza fuera generalizada y no una cuestin personal, o bien con el descontento de 59.7%
370

de la poblacin en Mxico que dice no estar nada o muy satisfecho con la democracia como forma
de gobierno. Situacin que nicamente puede resolverse con el cumplimiento efectivo de los
principios democrticos, lo que generara confianza social en las personas potenciara la solidaridad
para con los dems adems de posibilitar la capacidad de organizacin de ciudadana para vincularse
con el gobierno y tratar de resolver su situacin de desigualdad.
Como problema poltico la desigualdad se convirti en un asunto pblico que cobr una dimensin
moral y de atencin inmediata, a partir de proyectos polticos que requeran dejar de omitir la
discusin o rescindir su planteamiento, ya que se buscaba encontrar respuesta a un proyecto
poltico-econmico que ofreciera una adecuada respuesta al viejo paradigma que estaba sometido a
una severa crtica por considerarse inviable.
Hemos sealado arriba, los prejuicios ideolgicos como sustento para dimitir en la bsqueda de un
proyecto inclusivo, esta cita fallida de los partidos polticos y sobre todo de la izquierda no tuvo
posibilidad de implementacin derivado a que cuando se pens un modelo social el proyecto
socialdemcrata, en Europa entr en crisis, el principal motivo fue el triple impacto de la
internacionalizacin de la economa, la desaceleracin del crecimiento y el creciente aumento de la
desocupacin laboral. Fitoussi y Rosanvallon(2003:163)
El dilema siempre estuvo expuesto a partir de la justicia como hemos sealado y no de combates
ideolgicos que en nada plantearon una intencin de solucin que buscara la solucin de las
desigualdades. Como reto la democracia se ve expuesta a encontrar respuestas que favorezcan la
dimensin poltica y no tecnocrtica de la gestin racional.
Por eso entendemos que democracia y cohesin se entienden en una relacin intensa en el seno de
la vida colectiva, que requieren de la redefinicin de la redistribucin, as como de principios
mnimos de justicia que deben reconocer los sistemas de diferenciacin acentuados por las polticas
de ajuste que determinaron un nuevo orden social. De ah que el reto es superar la llamada
idiorritmia se conform como un proyecto de autonomas individualizadas de seres en un encuentro
tan slo en los mrgenes de su egosmo.
Bajo este planteamiento y reto poltico, el Estado mexicano y prcticamente cualquiera de los
estados Latinoamericanos se encuentran frente al compromiso de posibilitar la produccin de un
comn [que] no se separa de un sentimiento de identidad, de proximidad, de pertenencia a un
mismo mundo... Rosanvallon(2012:355-356)
De esta manera la democracia puede derivar en la conformacin de un proyecto de democracia
cultural, a partir de que se reconozca la diversidad no como una dicotoma de actores en
confrontacin, sino en el reconocimiento del otro, del contrario que me determina, que es adems
reconocido como sujeto de derecho y va ms all, al sostener la idea democrtica de la ... defensa
de las identidades personales y colectivas... Touraine(1998:38) Si se quiere ver as, la defensa y
ejercicio de participacin ciudadana es reconocer la defensa de los derechos polticos como
derechos humanos.
En el terreno econmico la democracia debe volcarse a atender, a partir de que la dimensin sociopoltica no lo es todo, las desigualdades entre posiciones sociales ya que este problema impide las
oportunidades de ascenso social. Por eso, la democracia econmica debe asumir la reduccin de las
371

desigualdades como una prioridad. La bsqueda de este objetivo, desde la teora, propone que se
implemente polticas o programas sin esperar a que el crecimiento recuperado haga de ella una
operacin indolora. Dubet(2011:109)
Es as que el Estado tiene razones sociales y morales para ejecutar acciones que traten de contener
la desigualdad, a partir de derechos de integracin: Derechos que materializan una nueva
centralidad del ciudadano, que nos permitir observar el cambio poltico que empieza a fincarse en
la defensa de los derechos sociales, participando intensamente en consejos ciudadanos, en consultas
pblicas, en acciones de democracia directa. Estas acciones no son ms que prcticas de un proceso
deliberativo que determina las nuevas bases de un buen gobierno que se constituye a partir de la
diversidad de la sociedad participativa, quien tiene como reto aprender los nuevos cdigos
democrticos y de inters ciudadano. Hoy en da estamos en presencia de ciudadanos cada vez ms
sensibles a los asuntos pblicos. Es decir en el nuevo ciudadano hay un imperativo cvico que trata
de ofrecer un nuevo escenario.
Un escenario que plantea un conflicto poltico: un debate y una confrontacin del orden social
estructurado, en el que cada parte tiene su sitio , y la parte sin parte, que desajusta ese orden en
nombre de un vaco principio de universalidad... Zizek(2009:26), encuentra el ambiente idneo
para alzar las banderas requeridas para proponer la transformacin del proyecto democrtico. Este
nuevo proceso la definimos como una accin igualibertarista; es decir, esa la manifestacin del
derecho a tener derechos. En la prctica, significa que puede haber un derecho a tener derechos
solamente all donde los individuos y los grupos no los reciben de un poder soberano externo o de
una revelacin trascendente, sino que se confieren este derecho a s mismos, o se otorgan los
derechos recprocamente. Balibar(2007)

A manera de conclusin
Como parte de la democracia mexicana el escenario en el que se reproduce tiene a la cohesin
social como un estado social poco incentivado, ya sea porque el modelo econmico ya sea en la
primera o segunda etapa de las reformas neoliberales han atentado contra prcticas articuladoras de
lo colectivo. El estado neoliberal se ha convertido en un aparato disminuido en su capacidad de
participacin en la generacin de capital, la mutacin del Estado se materializa en la funcionalidad
que adopta para el capital como zona de contencin poblacional Robinson(2013) Desde su mbito
de competencia se incentiva la trasferencia de los beneficios del trabajo al capital, de esta manera
las polticas implementadas desde las oficinas del gobierno local impactan negativamente sobre el
trabajador a nivel subjetivo pues se profundiza la desigualdad y por ende la pobreza se vuelve
endmica.
El futuro de la democracia implicar en un futuro cercano no slo la necesaria conformacin de
proyectos populares si no la bsqueda de intervenciones ms all de la era democrtica electoral.
Los partidos tendrn que redefinir sus competencias para seguir como referentes de la vinculacin
sociedad-Estado, sin embargo el escenario demanda antes que todo avance a este punto, garantizar
las condiciones mnimas para que se reproduzca la cohesin social que como factor clave para la
democracia requiere incentivarse so peligro que el proceso democrtico fracase.

372

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374

De la prefiguracin de los proyectos

estratgicos a la figuracin de otro modelo de
ciudad en la Ciudad Futura
Julia Moreno Parn
Julitaa8@gmail.com
uh@ciudadfutura.com.ar

Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones

Internacionales UNR.
El presente trabajo intenta esbozar un recorrido que atraviesa el modo de funcionar que
tienen hoy las prcticas polticas prefigurativas del partido Ciudad Futura, intentando
determinar lo que las caracterizan y repensando desde la teora prctica su modo de
intervenir en los territorios. Esto implica abordar la poltica como un modo de Hacer que
afecta y que gestiona proyectos estratgicos, los cuales adems de brindar una solucin
real a problemas concretos en el presente, prefiguran hoy a la sociedad que queremos para
maana diferencindose de la poltica tradicional. Estas prcticas son parte de un nuevo
modelo de ciudad por venir.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso

Nacional y V Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

375

La revolucin por venir no se inscribir en los moldes del pasado, no ser sinnimo de un
<retorno hacia atrs> o de una congelacin de la situacin actual. ()Nosotros pensamos
por el contrario que ser completamente compatible con un desarrollo tumultuoso de las
ciencias, de las fuerzas productivas, de las creaciones artsticas, de las experimentaciones
de todo tipo, en ruptura radical!, es preciso decirlo, con las formas que tenan ayer! Felix
Guattari
Decidimos comenzar estas lneas de pensamiento prctica junto a este autor y esta cita ya
que no slo analiza otro mundo de posibles brindando una teora con gran apertura para que
nos atravesemos por ella sino porque propone de modo explcito una generosa invitacin en
el inicio del libro Lneas de fuga, por otro mundo de posibles: Nuestra intencin es
menos transmitir a especialistas un corpus de proposiciones tericas que inducir un
procedimiento de anlisis capaz de transferir su dinamismo propio a las personas y a los
grupos que pudiera involucrar y catalizar as, en este mbito de investigacin, algunos de
estos agenciamientos colectivos de enunciacin de los que no cesaremos de hablar aqu y
que constituyen el verdadero centro de nuestras preocupaciones. Si hay algo que
necesitamos a la hora de re-pensarnos son esos anlisis polticos conceptuales para que
lejos de la mezquindad y a pesar de autodenominarse o constituirse como teora, puedan
brindar herramientas para llevar a la prctica mientras habitamos los territorios (los mismos
constituyen para Ciudad Futura toda la trama social susceptible de auto organizacin). Es el
mejor modo que encontramos de renunciar a la idea de una tajante divisin entre los que
piensan y los que hacen, y poder transformar todo tipo de saber en saberes sociales que a su
vez
transformen
los
territorios.
Es en este siglo XXI, en el que se abren nuevos mundos posibles, que nace el Partido Para
la Ciudad Futura, el cual encuentra en ese mismo siglo la necesidad de reinventar la
sociedad. Esto solo ser posible a partir de la construccin del socialismo del Siglo XXI,
entendido como un modo de vida lejano a una frmula. Sin embargo aun habiendo
transitado ya diez aos, tanto como movimiento y, como desde el 2013 siendo partido de
movimiento, las preguntas sobre ese modo de construccin poltica que nos encuentra se
reformulan constantemente. Al igual que se pregunta Guattari mientras teoriza, tambin
nosotros nos preguntamos, qu hace caminar el deseo en un grupo, qu hace caminar una
teora, una experimentacin, una forma de arte? Solemos decir que no es lo que somos
sino hacia dnde vamos, y es eso mismo lo que nos permite preguntarnos mientras
hacemos, sin tener que aferrarnos a valores pre-establecidos y fijos. Y en ese camino de
preguntas soamos un horizonte comn. Como menciona Guattari las jerarquas de
invariantes permanecen siempre exteriores a los procesos mismos, esto solo logra una
ruptura al lograr crear una teora-praxis, es decir un anlisis comprometido polticamente y
la movilidad por sobre lo estratificado. Volveremos ms tarde sobre esa relacin de teorapraxis, pero vamos a acercarnos ms a nuestra intencin de abordar y re-pensar lo que
hemos denominado prefiguracin para luego poder entender su relacin con lo comn y
con el tiempo e intentar descubrir algunas lneas de accin para llegar a la figuracin.

Propuestas prefigurativas: mostrar ahora como podra ser una nueva prctica poltica

376

Entendemos por prefiguracin un modo de accin poltica cuyas prcticas se dan en un

espacio y un horizonte de deseo comn para plasmar los sueos, y mostrar de ese modo
ahora cmo es que podra ser la ciudad que soamos. Es la base social organizada, lo que
llamamos la mayora social, la que protagoniza de manera autnoma esta construccin al
gestionar los proyectos estratgicos de Ciudad Futura. Es decir que es este el modo de
demostrar que es posible hacer poltica de otra manera. Y en esta mayora social nos
acercamos a una pregunta que plantea Guattari como disparador, no convendra replantear
el concepto mismo de individuo? A travs de la prctica la sociedad se transforma a s
misma en sujeto capaz y con voluntad de cambiar el mundo. Se hace necesario construir
constantemente ese comn y otras formas de vida, la estrategia est en los proyectos, siendo
los nicos que podrn ligar a la ciudad, en un futuro, con nuestros diversos instrumentos
polticos a partir de la prefiguracin. Son necesarias otras formas de vida, otras formas de
ser ciudadano y de ocupar el espacio-tiempo para ser mayora social. Siempre entendiendo
esto como un devenir, en otras palabras el entre medio, ni pasado ni futuro. Creemos as
que no es simplemente el concepto de individuo el que tenemos que replantear, sino el
modo en que pensamos y creamos lo comn.
La pregunta que nos hacemos y que quiz nos acerque a la idea de figuracin al final del
texto es, si todas las instituciones por las que nos movilizamos y que a su vez nos movilizan
no estn fijas, cmo hacer de nuestro pensamiento ciudadano el cual parece ser-pero no esrgido algo tambin transitorio para poder crear as otro modelo de ciudad. La ciudad se
gestiona bajo principios neoliberales donde las corporaciones territorializan sus proyectos y
lo comn no tiene protagonismo alguno. De acuerdo con este modelo se va rediseando
esta ciudad en concordancia con los intereses del mercado y mayoritariamente con los
intereses de los negocios inmobiliarios. La prefiguracin en Ciudad Futura oponindose a
esta gestin pblico-privada (poder privado controlando lo pblico) atraviesa la ciudad a
partir de la construccin de nuevos instrumentos polticos, desde la divisin de esta ciudad
en 22 seccionales (un modo ms tctico de ser habitada por lo que hemos denominado la
gente comn) hasta los proyectos estratgicos que son los territorios en donde se pone en
prctica la prefiguracin. Lo que las une es el hecho de juntarse en torno a lo comn, en un
horizonte dinmico que se va redefiniendo, lo comn termina por ser identitario pero no
deja de ser por eso algo concreto. Al salirse del relato este comn se comienza a identificar
con lo material, siempre desde lo afectivo. Es entonces esta la cualidad que hace posible
que la dinmica se perpete. Sin embargo este proceso se ve inmerso en dudas y conflictos
que muchas veces no se pueden siquiera definir fcilmente, otra vez all el modo de
organizacin social es lo que permite resolver las dudas, salirse por momentos de las
contradicciones constantes que la rodean.
El hacer implica una dinmica de movimiento donde las dudas por eso mismo son parte de
esa prefiguracin, son las que permiten permanecer en las contradicciones con la certeza de
que existe ese futuro posible concreto. Las formas de vida nuevas que surgen y surgirn de
esa organizacin quiz no estn an definidas y sean parte de esta misma prefiguracin. Sin
embargo el buscar las respuestas en la prctica poltica misma es lo que excede el hecho de
simplemente organizarse, este comn se construye inmerso en una coyuntura que lo
moviliza. Las nuevas formas de vida que vendrn irn disolviendo en su camino el orden
privado junto a lo pblico como nica posibilidad binaria de intervenir los territorios. No se
trata esto de replicar o proponer nuevos calcos o generar conceptos que adquieran cierta

377

cientificidad, y hasta en lo que hace a la epistemologa misma podemos decir que estamos
prefigurando, al entenderla tambin como un hacer, y entender que lo que hoy producimos
son herramientas que no deben perdurar a menos que en la prctica encuentren su lugar.
Los modos de relacionarse en Ciudad Futura exceden esa separacin entre la vida privada y
pblica, pero se acentan en la idea de, mediante la prctica, buscar desplazar el hecho de
acercarnos de modo mecnico. Pero volviendo a Guattari el autor plantea que estas
relaciones no podrn caer del cielo sino que slo podrn nacer a partir de embriones
debidamente experimentales, de agenciamientos colectivos completamente microscpicos,
algunas veces, capaces de combinar problemticas de labor de gestin econmica, de vida
cotidiana y del deseo. Tales agenciamientos, para producirse, a condicin de haber
conseguido embragar sobre la realidad, no tendrn necesidad de ser calcados o
propagandizados. Es decir que lo que llamamos nosotros mayora social debera pensarse
dentro de una experimentacin creadora sin buscar replicar, realizar calcos contrarios al
mapa, sino abriendo espacios que den lugar a reflexiones peridicas sobre las cambiantes
realidades. Es este el modo de entender el posible cambio de un modelo de ciudad, que sea
innovador y de todos.
La construccin de lo comn se encuentra en sintona con el modo de comprender el
lenguaje que tienen tanto Deleuze como Guattari en Mil Mesetas, y donde la unidad de
una lengua es fundamentalmente poltica, estos dicen: No hay lengua madre, sino toma de
poder por una lengua dominante, que unas veces avanza sobre un amplio frente, y otras se
abate simultneamente sobre diversos centros. En este camino el comn lo que hace es
encontrarse en otros modos de gestionar y es en esos modos donde puede devenir
convirtiendo en menor su propia lengua mayor, esto es tener que conquistar su propia
lengua. Este devenir deja de lado el presente, es siempre venidero y ya pasado, no excluye
el antes y el despus sino que los superpone. Dicen Deleuze y Guattari Conquistar la
lengua mayor para trazar en ella lenguas menores todava desconocidas. Lengua mayor
aqu implica una constante suponiendo un estado de poder y de dominacin. Esto implica
una invencin donde lo comn busca gestionarse fuera de lo pblico y de las funciones
pblicas de lo privado. Hacer tartamudear la lengua sin embargo no implica eliminar una
constante en las formas de crear nuevas subjetividades. Se precisa actualmente terminar con
la constante produccin de trabajo, de competitividad, de producciones materiales que no
involucran al afecto. Estas subjetividades que estn comenzando a crearse en el marco de
proyectos estratgicos dentro de Ciudad Futura. y que funcionan, muestran esa necesidad.
Se crean relaciones sociales en el transcurso de las actividades cotidianas y se piensan en
las mismas modos de produccin diversos, tanto de ideas, como de materiales y afectos.
La prefiguracin es aqu la constante que indica que los objetivos ya no estn enlazados a
fines econmicos, porque existe una nueva subjetividad que no slo produce modo de
relaciones sociales sino sueos concretos materializados planificando un horizonte. Este
nuevo mundo posible implica un posible principalmente por el hecho de encontrarse con
una nueva lengua en la cual los dominantes conceptos que refieren a procesos econmicos
comienzan a ser re-pensados y en medio de las prcticas-tericas, y otros toman su lugar.
De este modo cierta conducta econmica dominante que atraviesa la existencia tanto
individual como colectiva, esa racionalidad empresarial dominante pierde ese lugar de
dominacin. Entran as en conflicto las diversas formas de vida. El proyecto estratgico que
ms visibiliza esto es la Misin Antiinflacin. Consiste en producir un nuevo modo de

378

consumo el cual no slo intenta abordar las problemticas en relacin al aumento de precios
y cmo disminuirlos sino que lo principal de este proyecto es poder generar nuevas
relaciones entre los que consumen y los que producen. Tanto los productores como los
consumidores se relacionan reinventan sus vnculos, sin intermediarios, lo cual fortalece la
base productiva, y reemplazando la compra grande los hipermercados por este nuevo modo
de consumir. Esto es posible a partir de la organizacin de quienes compran, de quienes
venden, de esas familias que se organizan para comprar, y de quienes piensan cmo
mejorar ese mismo proyecto. En todo ese proceso el pensamiento econmico debe
modificarse junto a su conceptualizacin para poder crear otras herramientas que
construyan ese nuevo modo de entender la forma de consumo posible. Se genera un cambio
cultural y econmico en los hbitos de consumo desprendindose de la necesidad de la
competencia en la lgica de una especulacin e imaginando una nueva dinmica que se
salga de la constante relacin entre crecimiento y consumo, donde slo ganan y salen
beneficiados unos pocos. Estas nuevas prcticas dejan atrs tanto las tradicionales como
ciertas teorizaciones que se han generado a partir de ellas. Es interesante ver en lo
estratgico cmo se unen los efectos de la prctica y su nuevo modo de comunicar, y
generar un saber prctico junto a los del hacer. Interviene aqu lo que los dos autores que
mencionamos anteriormente denominan el agenciamiento colectivo de enunciacin que
prima por sobre el lenguaje y las palabras, esta concepcin da cuenta de un acto de habla
inmerso en un horizonte de carcter social.
Estos agenciamientos no cesan de variar y podra decirse que tienen la capacidad de generar
un efecto lingstico, estando all la clave de prefigurar. El mostrar ahora cmo podran ser
las cosas interviene a su vez nuestro modo de utilizar el lenguaje, nos obliga a tartamudear
para poder crear, evitando los lmites que generan tanto la mmesis como la representacin.
Es esto otro modo de entender el encuentro en torno a lo comn, un comn que nos libera
de esos lmites al involucrarnos en nuevas lgicas en donde dentro de un partido de
movimiento como es Ciudad Futura quienes militan all no piensan en cmo ser ese
momento electoral de representacin sino que prefiguran su futuro, lo que implica
prefigurar el consumo, la produccin, la cultura, la produccin de saberes, las escuelas, la
salud y salirse entonces de una necesidad de verse representado. Se traza un nuevo mapa
que involucra un modelo de ciudad, es esto lo que nos permite abrirnos a nuevas preguntas,
abrir el campo de lo posible hasta proponernos crear en todos los territorios. Esto incluye el
de la lengua la cual ya no reproduce sino que ahora intenta crear, y lo hace en colectivo. Se
arrastran los lmites de la lengua para hacer lugar a algo que antes no formaba parte de ella.
Funcionamos entonces como lo que Deleuze y Guattari llaman una mquina diagramtica
la cual no funciona para representar ni siquiera algo real, sino que construye un real futuro,
un nuevo tipo de realidad. Lo estratgico abre paso a un tiempo an impensado pero que se
presenta de un modo material que afecta, es lo que somos en tanto an no sabemos con
precisin qu podemos ser en un futuro.
En los trminos de Hernn Ouvia quien realiza un anlisis poltico sobre la categora
poltica prefigurativa haciendo referencia a experiencias como el movimiento zapatista,
asambleas barriales, movimientos sin tierra, movimientos piqueteros, el mismo autor
menciona(en el ao 2013) la poca problematizacin existente sobre esta categora. Es
interesante contraponer ahora su visin y anlisis como dice este autor ms abstracto a la
nuestra, para poder comprender lo que venimos escribiendo y lo que llamamos en Ciudad

379

Futura una Epistemologa del Hacer (en estado de formacin constante), que nos permite
abordar la teora desde ese lugar antes mencionado de creacin y prctica. El autor dice
sobre Althusser es interesante rescatar la distincin que formula este filsofo francs entre
los discursos tericos, referidos a objetos formales o abstractos, y los conceptos concretos,
que remiten siempre a una realidad histrica particular. Si los primeros, dice el autor
trayendo las palabras nuevamente de Althusser, no nos dan el conocimiento concreto de
objetos concretos, sino el conocimiento de las determinaciones o elementos (los
llamaremos objetos) abtracto-formales que son indispensables para la produccin del
conocimiento concreto de objetos concretos, los conceptos empricos no son puros datos,
el puro y simple calco, la pura y simple lectura inmediata de la realidad. Ellos mismos son
el resultado de todo un proceso de conocimiento, que incluye varios niveles o grados de
elaboracin. Entendemos a estos niveles o grados de elaboracin terica, en particular en
referencia al concepto de prefiguracin, completamente enlazados tanto con la construccin
poltica de Ciudad Futura y en simultneo con el recorrido de muchas otras experiencias
que forman parte del Socialismo del Siglo XXI como de otras anteriores que crearon, por
momentos desde la prctica o a partir de objetos abstracto-formales (pero que fueron
acercndonos a nuestras prcticas-tericas presentes).
Consideramos necesario e interesante aportar nuestra visin en relacin a la cita que
propone el autor donde dice que la teora no se reduce jams a los ejemplos reales que se
invoca para ilustrarla, puesto que la teora sobrepasa todo objeto real dado, puesto que
concierne a todos los objetos reales posibles que se adapten a sus conceptos. En este
escrito que estamos llevando a cabo la poltica prctica prefigurativa de Ciudad Futura no
solo ilustra a la teora, ya que ha sido esta misma prctica la que me permite poder crear y
construir un pensamiento al respecto interviniendo con nociones diversas, pensamientos de
diversos autores e intentando poder pensar una poltica figurativa que terminar o
continuar materializndose mediante la prctica misma. A su vez los objetos reales no
deben adaptarse a los conceptos de la teora, sino ms bien convertirlos en cajas de
herramientas. En otras palabras lo que hace la prctica es incidir sobre s misma mediante
una autoalteracin. Es el mismo Althusser el que se pregunta podemos proponer, sin caer
en la contradiccin, una teora de la prctica si toda teora est en segundo lugar en relacin
con la prctica o con una prctica?. La palabra prctica para l implica una relacin
activa con lo real es decir un contacto activo con lo real. Sin embargo dado que las
prcticas solo pueden ser individuales en la medida en que sean primero sociales toda
prctica es entonces para l social .Dentro del que denominamos seminario Epistemologa
del Hacer comenzamos a formularnos ideas sobre cmo el pensamiento poda ser la
prctica de alterar la prctica y el saber terminar siendo el efecto colateral de ese mismo
trabajo. Este seminario forma parte de la Tecnicatura en Gestin Social que se encuentra
dentro uno de los proyectos prefigurativos colectivos llamado Universidad del Hacer donde
se prefigura una institucin educativa de gestin social, una nueva forma de experiencia
universitaria. El saber es abordado como una caja de herramienta, y lo importante es la
relacin que establecemos con el mismo, el cual tenemos que tener presente que nunca
debe obstruir la prctica. Este proyecto lleva como principal marca la decisin de orientar
la creacin del pensamiento y la gestin del saber en funcin de las prcticas concretas de
transformacin prefigurativa del presente bajo el signo del desarrollo de un proyecto de
autonoma social excediendo de este modo largamente a la administracin pblica estatal y,
ms an, a la gestin privada. A su vez tiene como objetivo desarrollar una instancia de
380

formacin que permita a todas aquellas personas que hacen y quieren hacer seguir
profundizando las implicancias polticas, sociales y productivas asociadas a la gestin de
los bienes y servicios comunes, entendiendo que el abordaje de dicha problemtica es
imprescindible para pensar nuevas tramas de accin para la gestin de proyectos
prefigurativos, que configuren a travs de su hacer un nuevo tejido social y urbano.
Hernn Ouvia entonces aporta a nuestro anlisis diversas lneas de pensamiento, por un
lado el modo de entender las relaciones que se dan en la prefiguracin las cuales dice se
desarrollan de forma desigual-pero persistente- en sus ritmos, su existencia reivindicativa,
su constancia y su proyeccin en el futuro as como en su importancia poltica e ideolgica.
El origen comn es el conflicto, de forma directa e indirecta, con la materialidad de las
relaciones de poder del capitalismo como sistema de dominacin mltiple. Y en otras
palabras de modo similar a lo que vinimos denominando el proceso de construccin de
formas de vida tambin menciona el modo en que estos movimientos (populares
latinoamericanos) de modo embrionario plasman en sus prcticas territoriales los grmenes
de la sociedad futura por la cual luchan, en la medida en que ensayan aqu y ahora una
transformacin integral de la vida. En su recorrido durante el texto La poltica
prefigurativa de los movimientos populares en Amrica Latina. Hacia una nueva matriz de
inteleccin para las ciencias sociales propone otra lectura posible de la poltica
prefigurativa que es en una clave bifactica, simultneamente en trminos de impugnacin
y autoafirmacin propositiva. Dice el autor la creacin de grmenes o embriones de
nuevas relaciones sociales, tiende a realizarse en el hoy, pasando de una inevitable lgica
que Gramsci denominaba luddista a una que cede paso a la edificacin prefigurativa, sin
esperar para ello la conquista del poder como algo inmediato. Es parte de la declaracin
de principios de Ciudad Futura no slo elegir la autonoma y la horizontalidad sino tambin
que creemos que el poder se construye, y que no hay que esperar las condiciones para la
transformacin, sino generarlas a travs de hechos polticos inditos. En ese generarlas
transitamos el horizonte que imaginamos y lo prefiguramos sin esperar a que llegue el
momento electoral para poder transformar la realidad. De eso se trata el caminar un camino
distinto. Guattari lo enuncia en otras palabras: Digmoslo bien claro, no nos parece muy
honesto prometer hoy la autogestin para maanas electorales, sin comenzar a ponerla en
prctica en todos lados donde ya es posible
Resultan sumamente interesantes las dos maneras de ver las contradicciones que forman
parte de ese entre medio. Por un lado nos encontramos con las que Ouvia llama
contradicciones en movimiento por su carcter dinmico, proactivo y anticipatorio dice el
autor. Pero por otra parte estn los movimientos contradictorios con su carcter
provisorio y sus impurezas constitutivas. El propone en estos casos cabalgar la
contradiccin en estado de alerta epistmico constante. Es aqu preciso aportar que
mientras se suceden particularmente en el caso de los diversos proyectos de Ciudad Futura,
la actividad de los militantes ,por la misma cualidad de ser partido de movimiento,
imprime en estas contradicciones en movimiento una dinmica que muchas veces
aparece de modo espontneo ,y que necesita del movimiento justamente para poder
continuar desarrollndose. Son por lo tanto esas contradicciones las que ayudan a movilizar
las diversas preguntas para transformarlas en respuestas prcticas. Por el contrario son los

381

diminutos y poco visibles movimientos contradictorios los que interrumpen de manera

imprevista muchas veces los procesos de construccin, y para los cuales debemos estar ms
atentos an por la poca posibilidad de prediccin que tienen y por su importancia en lo que
ser en un futuro la conformacin de una figuracin.
El desafo y otra de nuestras grandes dudas est en poder descubrir cmo crear nuevos
lazos para no vernos inmersos en una especie de restriccin respecto del nmero que
conforme la mayora social as como el grado de conocimiento de nuestras experiencias por
fuera de los lugares comunes que transitamos en los diversos territorios, sumados los
lugares pertenecientes a la difusin y a la comunicacin. Estos seran los medios masivos
que suelen no tener apertura ni propuestas hacia nuestro partido como las redes sociales, las
cuales intervenimos constantemente desde nuestras pginas oficiales. Este paso en palabras
de Ouvia es el de la multiciplidad de sujetos en lucha, hacia la proyeccin de un sujeto
mltiple, que contine no obstante estando habitado por la diversidad es decir no imponer
la homogeneizacin como parmetro para que puedan confluir las experiencias diversas.
Esto requiere de pensar por fuera y por dentro de los mismos proyectos el entramado social,
lo que en Ciudad Futura son los proyectos que prefiguran y en contacto con sus lgicas
propias, con sus diferencias y similitudes pero entendiendo un objetivo que los une. Este
modelo de ciudad que estamos construyendo busca entre otras cosas diferenciarse de la
poltica tradicional la cual aspira al poder por el poder mismo. Por esto a su vez los tres
concejales en el Concejo Municipal de la ciudad de Rosario mantienen la misma lgica al
interior de esta institucin llevando y debatiendo proyectos totalmente enlazados con las
prcticas territoriales. No nos es posible entonces pensar en trminos excluyentes estas
prcticas ya que la misma dinmica de construccin lo que hace es intentar poder contener
una multiplicidad de territorios y realidades que compartan un horizonte comn. Se trata de
poder salir a convencer a muchos que an descreen de la poltica y poder hacer visible de
este modo lo nuevo que denominamos el poder de la gente comn, haciendo cosas fuera de
lo comn. Es ese el mejor modo de aventurarnos en la diferencia involucrndonos
positivamente en ella para poder alejarnos de lo representacional, y lograr que Rosario,
como solemos decir, se parezca ms a nuestros sueos.
Por esa razn tambin cuando pensamos en los comunicados no pensamos en nosotros sino
en lo que realmente est sucediendo en la calle, en la ciudad asumiendo una
responsabilidad poltica. Esta responsabilidad no es ms que el modo que tenemos de
presentarnos, fuera de los discursos que dan las dems fuerzas los cuales se esfuman en el
aire sin posibilidades de transformacin, y que dejan a la vista que hay una necesidad real
de alternativa poltica en Rosario. Es esta la diferencia entre ser la mayora o pensarse como
un Estado que es un instrumento al servicio de unos pocos, es decir, las clases dominantes.
Gramsci es quien mejor analiza esta cuestin del Estado, de un modo muy preciso lo
sintetiza de este modo: "El Estado es concebido como un organismo propio de un grupo,
destinado a crear las condiciones favorables para la mxima expansin del mismo grupo;

382

pero este desarrollo y esta expansin son concebidos y presentados como la fuerza motriz
de una expansin universal, de un desarrollo de todas las energas "nacionales". El grupo
dominante es coordinado concretamente con los intereses generales de los grupos
subordinados y la vida estatal es concebida como una formacin y superacin continua de
equilibrios inestables (en el mbito de la ley) entre los intereses del grupo fundamental y
los de los grupos subordinados, equilibrios en donde los intereses del grupo dominante
prevalecen hasta cierto punto, o sea, hasta el punto en que chocan con el mezquino inters
econmico-corporativo" .Como menciona Ouvia no tiene sentido desestimar las
posibilidades de incidencia en diversas reas del Estado en pos de transformar
sustancialmente sus estructuras simblico-materiales y avanzar as hacia una
democratizacin integral del conjunto de la vida social.
Sobre el tiempo de la Ciudad Futura
Yo creo que todava no es demasiado tarde
para construir una utopa que nos permita compartir la tierra.
Garca Mrquez
Hemos transitado ya durante todo el trabajo diversos modos en que sin hacerlo explcito
pensamos la prctica del tiempo, recorriendo las prcticas polticas de Ciudad Futura. Un
entre medio indica un tiempo entre una cosa y la otra. Implica un proceso que comienza
antes de tomar el poder ,el poder como explicamos que lo entendemos. En ese tiempo se
construye y se destruye, las correlaciones de fuerzas van involucrando diversas prioridades
a tener en cuenta. Es otro enigma poltico a resolver el hecho de a qu darle prioridad y en
qu momento, qu contradicciones resaltar y cules no. Esto es as dado que nos vemos
afectados por cada decisin que tomamos. Entre medio de esas dudas, del no saber cul es
la decisin correcta, lo que elegimos es hacer. Hacer como modo de movilizarnos y de
movilizar nuestras ideas, de que aquello que nos afecta pueda construir tambin un tiempo
con el que lidiar. El hacer despeja gran parte de las problemticas o confusiones y permite
andar haciendo. Esto tambin nos diferencia de la poltica tradicional ya que al prefigurar
no tenemos asignaturas pendientes que prometer en un futuro cercano o discursos sobre
cmo haremos lo que no sabemos si podr ser real. El tiempo es eso que hacemos
constantemente y que nos permite decir luego todo lo que decimos ahora y no en el futuro
prximo. Sabemos que tambin la lgica del mercado construye su tiempo y es por eso
mismo otro territorio de disputa, quin hace primero. La comunicacin junto al hacer son
dos tiempos que nos dan la mayor posibilidad de autonoma y de contrapoder con respecto
a lo que los medios masivos de comunicacin muestran de nosotros. Podemos decir que
somos protagonistas de nuestro tiempo mientras producimos nuevas formas de vida
alternativas para una mayora social. Cuando decimos que en 2019 vamos a gobernar la
ciudad eso implica una construccin de un tiempo y espacio. Implica estar en el presente
pero soar un futuro que ya se puede visibilizar, es avanzar casilleros asumiendo las dudas
y contradicciones anteponiendo el hacer al decir. El pasado tambin nos brinda otra
posibilidad de que el tiempo sea utilizado como una herramienta o un instrumento, y de

383

hecho lo es desde el momento en que nos planteamos las limitaciones que encontramos en
otras experiencias polticas, para poder prefigurar en Ciudad Futura lo que ser.
El anlisis que tambin hacemos de cada experiencia poltica tradicional es un anlisis en
donde situamos al presente en un pasado, donde hablamos de un presente que est en
construccin y de un pasado que no termina de morir, de un pasado que agot sus formas
de poltica tradicional. Son una gran cantidad de tiempos conviviendo y confluyendo para
generar otros nuevos, las formas anticipatorias y materiales de la sociedad del maana, hoy.
El tiempo es la mejor herramienta que tenemos para poder interpelar e interpelarnos.
Nuestro modelo de Ciudad, se diferencia tambin por ya no querer asumir-nos dentro de
una dicotoma campo-ciudad, por entender que puede ser otra la relacin entre los
territorios con nuevas centralidades sin la cual no podremos generar una ciudad ms justa,
como ms arriba se explica en relacin a la divisin de las 22 seccionales. Y ah tenemos el
tiempo en que un proyecto estratgico por ejemplo como el Tambo convive con el resto de
los proyectos, un Tambo donde se debe ordear los 365 das del ao y as lo hacen los
militantes que ah viven. Proyectos conviviendo en un solo y nico tiempo que proviene de
muchos diversos. Por ms de que en esos 365 das se deba ordear, sabemos que hay das
en particular que debemos juntarnos en una Asamblea Ciudadana y reunir a una mayora, y
contarles que en ese otro tiempo de asamblea, hay un tiempo de ordee que coexiste y que
est produciendo asimismo un modelo de produccin diverso, presente, y que todava hay
un tambo que resiste al tiempo, una zona rural que es real, y ms importante an que es de
todos aqu y ahora. Y decimos aqu y ahora porque paradjicamente con lo dicho
anteriormente sabemos que ya no hay ms tiempo, que cada da que pasa alguien se aduea
de un pedazo de la tierra, un privado toma decisiones que deberan ser tomadas por todos, y
el futuro se nos hace imprescindible.
Es este el mejor modo que entendemos de superar esa idea que existe de un mero instante
de rebelda espontanea, no nos conformamos con un mero instante porque sabemos que
necesitamos todos los tiempos conviviendo, porque un instante no nos puede alcanzar para
construir otra sociedad. Lo mejor de nuestros tiempos es que tambin les decimos adis si
as tiene que ser, los dejamos atrs cuando es necesario y seguimos. Hay un tiempo que
domina, el tiempo de las elecciones, el del capital, pero eso no nos puede limitar, no puede
limitar nuestras acciones, nuestra construccin de autonoma, nuestra construccin poltica
de tiempos. Frente a que se nos dice que es imposible convivir con nuestros mundos
posibles, nosotros creamos tiempos y espacios, que se contraponen a los discursos. Muchas
veces nos piden respuestas rpidas, porque los tiempos que dominan son del decir, no del
hacer, pero no podemos respetar eso, no podemos apurar nuestra lgica ni queremos
hacerlo. Nuestras respuestas son principalmente construidas en vistas a las preguntas que
tienen relacin con el hacer. El espacio donde esto sucede es desde abajo, porque sabemos
que aquello que se construye desde arriba tambin termina por destruirse desde arriba,
desde abajo y con autonoma.
Esbozando una figuracin
Intentando generar una idea de cmo puede ser esa figuracin lo que estamos haciendo es
imaginar ese nuevo modelo de ciudad, ms justo, y buscando en un futuro vincular la
vivienda con la produccin, en una ciudad que posea nuevas centralidades. No nos
conformamos con decir que no a las propuestas de las polticas tradicionales ni discutimos
384

simplemente por la negativa, sino que damos nuevas discusiones en vistas a una figuracin
futura. Es decir que nos preguntamos qu sociedad queremos? pero lo preguntamos en
medio de un hacer que prefigura la respuesta. Este hacer implica una prctica poltica que
gestiona a los proyectos estratgicos. La accin poltica de Ciudad Futura al ser autnoma
responde a ella misma, y desde este partido de movimiento se rompe con la repeticin de
prcticas que entendemos de un tiempo pasado. La accin colectiva podr convertir a esos
proyectos estratgicos de una prefiguracin a una figuracin si logra enlazar en lo comn
todas las formas de vida que se van construyendo y que estn atravesadas por constantes
contradicciones. Salirnos de lo que anteriormente denominamos un modo de entender la
poltica como representacional, de mimesis, da lugar a crear esas nuevas formas de vida con
nuevos instrumentos polticos. Debemos vivenciar nuestros propios tiempos como lo que
son, es decir, teniendo presente que estamos innovando para llegar a un futuro, para llegar a
una ciudad ms parecida a nuestros sueos. Podramos decir que tenemos la posibilidad de
visualizar el horizonte, y que como lo estamos construyendo ahora, muchas de las dudas
logran ser resueltas tambin ahora, pero eso no quiere decir que no estemos convencidos de
que la figuracin nos traer otro tipo de preguntas. Estas sern ms parecidas tambin a
nuestros sueos, sern quiz el retorno de lo que hicimos, las formas de vida que creamos
interpelndonos, sacndonos de lo que ahora es previsible para el tiempo dominante del
capital, para brindarnos otras nuevas formas de cuestionarnos. Deberemos figurarnos en lo
espontneo, entender que la prefiguracin no nos saca de la espontaneidad necesaria para la
creacin poltica, nos brinda un nuevo modo de habla poltica, ms abierta, donde quepan
los nuevos mundos posibles.
Bibliografa

- GUATTARI, F. Lneas de fuga. Por otro mundo de posibles (2013).. Editorial

Cactus.
-

DELEUZE, G. y GUATTARI, F. Mil mesetas (1998). Valencia: Pre-Textos.

- OUVIA,H. La poltica prefigurativa de los movimientos populares en Amrica

Latina. Hacia una nueva matriz de inteleccin para las Ciencias Sociales. Acta sociolgica
num.62, septiempre-diciembre de 2013.
- ALTHUSSER, LOUIS. Iniciacin a la filosofa para los no filsofos (1975). Ed.
Paids. Buenos Aires, pgs. 99-106.
- GRAMSCI, A. Cuadernos de la crcel. Tomo V (1981). Edicin crtica del Instituto
Gramsci. A cargo de Valentino Gerratana. Ed ERA.

385

Interferencia presidencial y estrategia celular. Un estudio de caso en

torno al ltimo mandato de Cristina Kirchner (2011-2015)

Juan Manuel Moyano Larrazbal

Universidad de Buenos Aires
larrazabal1994@gmail.com
rea temtica: Teora y filosofa poltica

Resumen:
A partir de un estudio de caso (Cristina Fernndez, 2011-2015), el siguiente artculo
propone ir ms all del determinismo constitucional subyacente a ciertas lecturas sobre la
relacin entre el Poder Ejecutivo y Legislativo. Para ello, incluimos en nuestro anlisis la
dimensin subnacional a travs de un proceso central de cualquier sistema poltico
democrtico: el armado de listas partidarias. Una descripcin de la estrategia llevada a cabo
por Cristina Fernndez con el fin de interferir en dicho proceso es sumamente til para
demostrar cmo el Poder Ejecutivo puede opacar el poder de los gobernadores, jugadores
de veto fundamentales en sistemas federales.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al15 de
septiembre de 2016.

386

1. Introduccin:
El estudio sobre los presidentes latinoamericanos dista de representar una agenda
novedosa para la ciencia poltica (Leiras 2012). Sera imposible dar cuenta aqu de forma
exhaustiva de la investigacin realizada en este campo de la ciencia poltica por lo que
pasamos directamente a la presentacin de nuestro artculo.
El objetivo de este trabajo es ampliar nuestro conocimiento sobre los lderes regionales a
travs de una crtica a diversos estudios sobre este tema. En concreto, incorporamos un
jugador de veto107 (Tsebelis 2007) de importancia incuestionable en aqullos pases que
presentan un formato institucional federal: los gobernadores. Esto contribuir a mejorar
nuestra comprensin acerca de la relacin entre el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y el
Poder Legislativo Nacional (PLN) ya que no nos circunscribimos a una cuantificacin y/o
anlisis de los recursos constitucionales del PEN. Ms bien, a partir de una descripcin del
caso de Cristina Fernndez (2011-2015), intentamos dar cuenta de la importancia que
adquiere la dinmica federal cuando se trata de teorizar la fortaleza de los liderazgos
presidenciales.
Por razones prcticas y tericas acotamos nuestro estudio a un momento de importancia
capital: el armado de listas para el Congreso (en particular, para la Cmara Baja). La
necesidad de estudiar la confeccin de listas partidarias no es una decisin arbitraria (ni
novedosa) que busquemos imponer en este trabajo. Antes bien, su relevancia ha sido
ampliamente detallada en la literatura especializada (Sartori 1996; De Luca, Jones y Tula
2002; Freidenberg 2005, entre otros). De este modo nos sumergimos en el mbito de la
informalidad para rescatar la importancia de la negociacin entre el presidente y los
gobernadores, escapando as a cualquier tipo de determinismo constitucional.
El presente estudio reviste una importancia adicional: si bien utilizamos este espacio
para presentar un estudio de caso, es posible trasladar nuestra investigacin a otros pases
federales de la regin (como Mxico o Brasil). As, su alcance puede enriquecerse a partir
de futuras investigaciones sobre la relacin entre lderes presidenciales y gobernadores en
clave comparada.
2. Planteo del problema
Hechas estas breves aclaraciones podemos ir directo al punto. En trabajos recientes
existe una cierta tendencia a tratar la relacin entre el PEN y el PLN en trminos
constitucionales, esto es, teniendo en cuenta fundamentalmente los atributos formales que
le son concedidos al Presidente de la Nacin de acuerdo a la Constitucin Nacional. Los
trabajos de Ter (2007), Incarnato (2007), Hickey (2012), Carrera (2013), Mller (2014),
y Alcalde (2015), entre otros, dan cuenta de este problema (aunque con distintos matices).
107

Entendemos a los jugadores o actores de veto en el sentido que George Tsebelis ofrece del trmino, esto
es, actores/jugadores cuyo acuerdo es necesario para operar cambios sobre el statu quo.

387

Representan acaso estos estudios una tarea estril a la hora de analizar los liderazgos?
Nada ms lejos de la realidad. En este punto debemos ser claros: es tan cierto que la
relacin entre el PEN y el PLN desde el formato y la mecnica constitucional constituye un
aspecto valioso de la investigacin sobre los liderazgos presidenciales como que dicha
investigacin no debe agotarse en una especie de constitucionalismo, a menos que
renunciemos a la pretensin de arribar a una teora ms refinada y ms sistemtica sobre los
lderes ejecutivos latinoamericanos. No es nuestra intencin detallar los trabajos citados,
pero el estudio de Vanesa Elizabeth Ter puede ayudar a ilustrar el problema que estamos
presentando. Examinmoslo.
En su trabajo El poder de veto del Ejecutivo y de insistencia del Legislativo en
Argentina y Brasil entre 1989 y 1995. Comparacin de las fortalezas y debilidades
presidenciales, Ter propone un anlisis histrico comparativo de la utilizacin de los
recursos constitucionales que el ttulo menciona. En este aspecto no da lugar a dudas: la
autora comienza su trabajo sealando que hablar de liderazgo poltico presidencial en un
rgimen democrtico remite inmediatamente a la capacidad del primer mandatario para
imponer, mediante mecanismos institucionales, su punto de vista en materia de polticas
pblicas (Ter 2007: s/p).108 Estos mecanismos institucionales, en realidad, son algo
ms: son mecanismos constitucionales, ya que Ter estudia el poder de veto y de
insistencia, ambos contemplados en la Constitucin de la Nacin Argentina. Es decir,
pueden existir otros mecanismos institucionalizados (o no) que le permitan al presidente
imponer sus preferencias, pero Ter agota el anlisis en estos dos recursos.
El problema se hace visible cuando la autora seala que ambos [Menem y Collor]
recurrieron al uso de decretos de necesidad y urgencia o medidas provisorias, slo que para
el argentino fueron un mecanismo ms de legislacin, til cuando fallaban los
procedimientos habituales de negociacin o cuando el tiempo apremiaba, mientras que
para el brasileo se convirtieron en el arma legislativa por excelencia, capaz de pasar por
encima del Congreso (Ter 2007: s/p). Luego, apunta que no fue la arbitrariedad de
Menem para neutralizar a los actores de veto potenciales (sindicatos, oposicin, Fuerzas
Armadas, Poder Judicial, empresariado, acreedores externos) sino su habilidad para
seducirlos a travs del ofrecimiento de pagos colaterales e incentivos selectivos y
colectivos lo que le permiti contar con su colaboracin en el proceso de reformas y
consolidar un liderazgo presidencial fuerte (Ter 2007: s/p).109 Es decir, la fortaleza
presidencial, al fin y al cabo, no radica en los recursos constitucionales que otorgaran a
priori una ventaja estructural sobre el PLN, sino en la negociacin poltica a partir de
recursos que le son concedidos al presidente. En breve, si lo que prima es el momento en el
cual se hace poltica por qu habramos de dejar de lado, entonces, el estudio de tales
negociaciones que escapan al mbito de las atribuciones formales? Evidentemente, la
108
109

La bastardilla es ma.
La bastardilla es ma. Ntese que Ter no menciona a los gobernadores en su parntesis.

388

fortaleza presidencial excede por mucho las prerrogativas constitucionales y los poderes
partidarios del presidente.
Por otra parte, cabe destacar que Ter menciona las dificultades que representaba en
Brasil la existencia de partidos indisciplinados y territorialmente atados, aunque no
menciona los problemas de coordinacin que puede suponer el federalismo para el caso
argentino. En breve, si bien el federalismo en Brasil es ms robusto que en Argentina
(Stepan 2004), no debemos obviar los problemas de articulacin que supone dicho arreglo
institucional para este ltimo pas (Packenham 1994). Sobre este punto volveremos en la
prxima seccin.
Por lo pronto podemos destacar los aportes de Gonzlez Grobas (2013) y de Alcalde
(2015). El primero, a diferencia de Ter, subraya la importancia de los componentes
econmicos (antes que ideolgicos) a la hora de explicar la desarticulacin de la oposicin
durante la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007) as como la cooptacin de
mandatarios provinciales que provenan de la UCR tal como el caso de Julio Cobos, en
Mendoza, o de Colombi, en Corrientes. Alcalde, por su parte, llama la atencin sobre este
punto al advertir en sus palabras finales que queda para una profundizacin de este anlisis
[sobre la relacin entre el PEN y el PLN en lo referente a las prerrogativas constitucionales]
la pregunta respecto de la relacin del Poder Ejecutivo con los dirigentes partidarios
locales, gobernadores e intendentes, que d cuenta de manera acabada cmo son dichas
relaciones clientelares [los pagos laterales a los cuales nos referimos ms arriba] (Alcalde
2015: s/p).
Nos detendremos aqu a fin de no abundar en detalles, ya que todos los trabajos que
citamos presentan diversos matices y reproducirlos no es nuestro objetivo. De todas formas,
existen dos denominadores comunes ms o menos presentes en todos ellos: (a) la omisin
de la dimensin subnacional al tratar el caso argentino y (b) un nfasis excesivo sobre las
prerrogativas constitucionales.
3. Marco terico y estado de la cuestin
Siguiendo a Stepan (2004b), el federalismo aumenta el nmero de puntos de veto en el
sistema poltico. La implicancia es clara y sigue la lgica de la intuicin: si el nmero de
jugadores con poder de veto aumenta, entonces ser ms difcil coordinar polticas pblicas,
puesto que se vuelve necesario considerar preferencias en un nmero creciente. Cox y
McCubbins (2001) ilustran este punto al destacar la importancia de los actores de veto en
su aspecto cuantitativo. En efecto, su nmero es importante en tanto afecta la capacidad de
determinacin del sistema poltico y su capacidad de resolucin.110 A medida que el
110

Cabe destacar que los trminos en ingls para determinacin y resolucin son decisiveness y resoluteness,
respectivamente (la traduccin es ma). Mientras que el primer trmino refiere a la capacidad de implementar
cambios en las polticas pblicas, el segundo refiere a la capacidad para mantener una poltica determinada.

389

nmero de actores de veto aumenta, la poltica se vuelve ms resolutiva y menos decisiva.

Lo anterior no implica necesariamente una relacin lineal, pues pueden existir numerosos
actores de veto pero con preferencias similares, numerosos actores de veto pero con
preferencias marcadamente distintas, etc.
De lo anterior sigue que al PEN le conviene coordinar sus acciones con los
gobernadores (o, mejor an, disciplinarlos). Si los gobernadores son jugadores claves al
momento de armar las listas partidarias, tal como supone parte de la bibliografa sobre el
estudio del tema (De Luca, Jones y Tula 2002), entonces uno de los rasgos que indicaran la
fortaleza del PEN es su capacidad de interferir en dicho proceso. De esta forma, el
camino para dominar la voluntad del Congreso no comienza con la letra constitucional
sino en la dinmica de negociacin misma. Esto sucede porque al PEN le es favorable
colocar hombres y mujeres de su confianza en el Congreso a fin de asegurar mayor
disciplina partidaria111. Si es el gobernador quien controla el proceso de seleccin,
aquellos/as candidatos/as que logren entrar en el Congreso deben su lealtad a su padrino
poltico provincial antes que al PEN.
En breve, si la mayora de los trabajos se centraron en los poderes constitucionales y
partidarios de los presidentes siguiendo la clsica distincin de Mainwaring y Shugart
(2002), nosotros destacaremos los dficits de estas aproximaciones a partir de la relacin
entre el PEN y los gobernadores al momento de elaborar las listas para diputados
nacionales. Las instituciones propias del federalismo agregaran, de esta manera, un factor
adicional clave a tener en cuenta en el anlisis de los ejecutivos que operen en un contexto
federal.
Encontramos una primera advertencia sobre este punto en el captulo Limitando la
excepcin: el rol del Congreso durante la segunda presidencia menemista (1995-1999) de
Agustn Vallejo y Robertino Spinetta (2012). En el mismo, los autores sugieren que si
bien la conformacin de ambas cmaras dara la sensacin de que el presidente [Menem]
posea un gran control, sta esconde las facciones que existan hacia adentro del PJ ()
Legislativamente Menem encontr serias dificultades para gobernar () [en parte porque]
el duhaldismo lo privaba de gobernar con mayoras disciplinadas en ambas cmaras
(Vallejo y Spinetta 2012: 164). En efecto, Duhalde logr establecer alianzas con los
dirigentes del partido principalmente tras comenzar la adjudicacin de fondos del
conurbano bonaerense a otras provincias, en competencia con los aportes del tesoro
nacional (Vallejo y Spinetta 2012: 167).
Entonces, tal como anticipramos en la seccin anterior, los problemas del federalismo
argentino no deben obviarse puesto que pueden existir liderazgos subnacionales que atenten
111

Puesto que ms adelante discutiremos la utilidad analtica de este concepto, lo ubicamos entre comillas
para referirnos a lo que se entiende comnmente por el mismo: el grado en el cual los legisladores de un
mismo partido votan de manera idntica una vez tomada la decisin al interior del partido/coalicin.

390

contra la voluntad del PEN (lo cual es empricamente registrable al analizar la labor del
Congreso, como aseguran Vallejo y Spinetta).
Continuando el planteo de los autores, stos destacan que no basta con una superioridad
numrica para que el PEN lleve adelante su agenda legislativa, sino que es necesario que el
presidente asegure que los votos de los distintos miembros del Congreso le pertenezcan.
Duhalde logr este objetivo a travs de la negociacin de fondos especiales 112 para
dirigentes provinciales y consigui as enfrentar a Carlos Menem sobre el final de su
perodo. Cuando el grado de pertenencia se aproxima ms a un polo que a otro puesto en
un continuum entre lealtad al lder subnacional y lealtad al presidente- podemos afirmar que
estamos ante la presencia de un core o ncleo presidencial/del gobernador. Sobre este punto
volveremos ms adelante. Como se ver en nuestras conclusiones, debe quedar claro que el
juego de lealtades en contextos federales es completamente dinmico, por lo que es
analticamente estril pensar la lealtad de un legislador en trminos dicotmicos.
A partir de una descripcin de la influencia de Cristina Fernndez sobre el armado de
listas y la consecuente conformacin de un contingente legislativo de diputados propios
esperamos hacer notar que el Ejecutivo que estudiamos pudo anular conflictos al interior
del partido, a diferencia de Menem. Esto debera verse reflejado en un alto xito legislativo
con altos niveles de disciplina partidaria, lo que redundara en una mayor fortaleza del
presidente en cuestin.113
4. Metodologa
Como adelantamos, realizaremos un estudio de caso histrico-descriptivo con el fin de
analizar las dinmicas de negociacin entre distintos niveles de gobierno durante el ltimo
mandato de Cristina Fernndez (2011-2015). Mientras que sobre el final de la dcada
menemista el presidente encontr dificultades para impulsar su agenda (Llanos 1998;
Vallejo y Spinetta 2012), Cristina Fernndez culmin sus 8 aos al frente del PEN con un
alto grado de disciplina en el Congreso. Daremos cuenta de este fenmeno a partir de la
observacin del armado de las listas en la totalidad de los distritos entre 2009 y 2013 para
determinar el grado de influencia de la presidente sobre la conformacin de las mismas.
Cabe sealar que circunscribiremos nuestro relevamiento a la Cmara de Diputados de la
Nacin y que examinaremos la performance del contingente legislativo cristinista a partir

112

Bonvecchi y Lodola destacan que este fondo se form con el 10% de la recaudacin del impuesto a las
ganancias y fue asignado exclusivamente a la provincia de Buenos Aires. () Este fondo fue limitado a 650
millones de pesos en 1995 (Ley 24.621), y en adelante el excedente fue distribuido entre las dems
provincias (Bonvecchi y Lodola 2012: 138). Los autores subrayan, igualmente, que tales fondos eran
destinados a actividades determinadas de forma arbitraria por Eduardo Duhalde y no estaban sujetos a ningn
tipo de intervencin de otra agencia.
113
Entiendo a la fortaleza del presidente como el grado en el que es capaz de imponer/negociar su agenda
legislativa. Los medios empleados constitucionales o no- no dan cuenta por s mismos de la fortaleza
presidencial.

391

de una serie de proyectos de ley que fueron elevados al Congreso por la misma presidente
durante su ltimo mandato.114
As, el anlisis se desarrollar en dos pasos: primero, identificar a partir de una base de
datos elaborada por Cherny, Freytes, Niedzwiecki y Scherlis (2015) los diputados
propios de la presidente Fernndez, es decir, aqullos que obtuvieron su lugar en la lista y
lograron acceder a la Cmara Baja gracias al poder de pluma del Ejecutivo; segundo,
observaremos cmo vot ese core presidencial las iniciativas enviadas por ella al
Congreso durante su ltimo mandato.
5. Desarrollo
5.1 La interferencia presidencial (2009-2013)
El presidencialismo argentino ha sido entendido como hiperpresidencialismo (Nino
1992)115. Esto es as slo si partimos primordialmente de las prerrogativas constitucionales
que se encuentran a disposicin del PEN. Dichas prerrogativas son potencia: sin una base
de apoyo partidario, carece de efectivizacin (Mustapic 1997). Y sin embargo hasta el
propio Menem, que lleg a contar con mayora propia en ambas cmaras, vio su camino
obstaculizado por un Congreso cada vez ms reticente a sus preferencias! Se agotan,
acaso, estos problemas en la lgica del lame duck o en la divergencia de agendas entre
poderes? Creemos que hay que ir un poco ms all de este pensamiento.
Por eso mismo sugerimos que al presidente le es til llevar a cabo una estrategia que le
permita ir ms all de los poderes constitucionales y partidarios. Se vuelve necesaria una
interferencia acompaada de una estrategia celular. sta es entendida como un conjunto de
decisiones especficas o focalizadas que un individuo o grupo de individuos toma con el fin
de desactivar potenciales focos de resistencia.116 Entre otros aspectos, la estrategia celular
puede observarse en la constitucin de las listas partidarias. De hecho, es razonable estimar
que el presidente se vera muy beneficiado si lograra posicionar legisladores propios en el
Congreso. En otros trminos, si el PEN controla el poder de pluma para llevar a cabo el
armado de las listas partidarias segn sus preferencias, entonces nos encontramos ante un
114

Examinaremos un total de 6 proyectos de ley aprobados, elevados por la propia presidente Fernndez entre
2011 y 2015: Ley 26.741 (estatizacin en un 51% de Yacimientos Petrolferos Fiscales); Ley 26.737 (Ley de
Tierras); Ley 26.831 (Ley de Mercado de Capitales); Ley 26.994 (creacin del Nuevo Cdigo Civil y
Comercial de la Nacin); Ley 27.126 (creacin de la Agencia Federal de Inteligencia); y la Ley 27.181
(regulacin de las acciones del Estado Nacional en empresas privadas).
115
Igualmente, cabe destacar que Carlos Nino asegura que el PEN no slo se encuentra en una posicin
favorable respecto a sus pares republicanos (el Poder Legislativo y el Poder Judicial), sino que tambin
detecta la superioridad del PEN vis--vis los gobernadores, lo cual se traduce en un debilitamiento de facto de
las unidades subnacionales.
116
Le asigno a la palabra estrategia el valor que le otorga la teora de los juegos, es decir, una decisin ()
de la que dependen unos resultados (pagos) que conciernen a todos [los individuos]. Vase Lodola, Germn
(1988) Teora de los juegos: enfoque y aplicaciones (pg. 403) en Kvaternik, Eugenio (compilador)
Elementos para el anlisis poltico. La Argentina y el Cono Sur en los 90. 1988. Paids: Buenos Aires.

392

Ejecutivo que expande su poder au del las prerrogativas constitucionales y sus poderes
partidarios. Denominamos este proceso como interferencia presidencial.
La interferencia presidencial contribuye claramente a la fortaleza del PEN pero no debe
confundirse con la estrategia celular. Mientras la primera refiere exclusivamente a
situaciones en las cuales el PEN excede sus poderes partidarios y constitucionales, la
segunda es un concepto ms amplio: el presidente podra imponer sus preferencias en
puntos precisos -podra vetar parcialmente aspectos precisos de una ley, por ejemplo- sin
incurrir en una interferencia que ponga en juego lmites formales. As como la divisin de
poderes republicana no es incompatible con un veto parcial o un DNU particular por parte
del Ejecutivo nacional, la autonoma provincial tampoco lo es con otras atribuciones
formales, como la intervencin federal, por ejemplo.
En un sistema federal se supone que los gobernadores son caciques de sus respectivas
provincias. Los diputados seran electos por los gobernadores quienes, de esta forma, se
constituiran en sus padrinos polticos (De Luca, Jones y Tula 2002). La lgica es simple:
quien tiene el poder de ubicar a un/a determinado/a diputado/a en una lista y garantizar su
ingreso al Congreso Nacional asegura su lealtad. Sin embargo, ante un proceso de
interferencia presidencial el poder de los gobernadores disminuye y el PEN logra
constituirse en el gran elector. Como mencionamos, todo proceso de interferencia
presidencial se da cuando el presidente excede prerrogativas constitucionales. Por ello, si el
Ejecutivo nacional controla el poder de pluma al momento de configurar las listas
partidarias, entonces nos encontramos ante un caso patente del fenmeno que estudiamos
pues no hay configuracin constitucional alguna que prescriba el modo en que el armado de
listas deba llevarse a cabo.117
Buscaremos dar cuenta de este proceso, en primer lugar, cuantificando la cantidad de
diputados/as propios/as y, en segundo lugar, observando cmo vot ese ncleo duro
presidencial las propuestas elevadas por la propia presidente.118

117

An ms: ni siquiera sera el partido poltico cuerpo reconocido en todas las constituciones provinciales y
en la Constitucin Nacional- quien regula mecanismos precisos para la seleccin de candidatos. En breve,
ubicar candidatos en las listas partidarias es algo que va ms all del propio partido y de cualquier marco
normativo constitucional. Como veremos luego, sostendremos que el fenmeno que describimos va ms all
de la dualidad clsica desarrollada por Mainwaring y Shugart (2002) en tanto es atravesado y sostenido sobre
estructuras del federalismo.
118
Como la Cmara Baja renueva sus diputados por mitades y cada dos aos, para observar los proyectos
aprobados durante el perodo 2011-2015 es necesario observar el armado de listas entre 2009 y 2013.

393

Tabla 1: Diputados propios, elecciones legislativas de 2009

Ao 2009
Provincia

Cantidad de diputados propios

Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

10/35
1/13
0/3
0/4
0/2
1/9
0/3
0/5
0/2
0/3
0/3
0/2
0/5
0/3
0/3
0/2
0/3
0/3
0/3
1/3
0/9
0/3
0/2
1/4

Total

14/127

Fuente: Elaboracin propia en base a Cherny, Nicols; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y
Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineacin Poltica Subnacional, Argentina 2003-2015.
Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

394

Tabla 2: Diputados propios, elecciones de 2011

Ao 2011
Provincia

Cantidad de diputados propios

Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

19/35
5/12
0/2
0/4
2/3
2/9
2/4
3/ 4
0/3
0/3
1/ 2
0/3
3/5
1/ 4
1/ 2
0/3
1/ 4
0/3
0/2
2/2
3/10
0/4
2/2
1/5

Total

48/130

Fuente: elaboracin propia en base a Cherny, Nicols; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y
Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineacin Poltica Subnacional, Argentina 2003-2015.
Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

395

Tabla 3: Diputados propios, elecciones legislativas de 2013

Ao 2013
Provincia

Cantidad de diputados propios

Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

12/35
3/13
0/3
0/4
0/2
1/9
0/3
1/5
0/2
0/3
0/3
0/2
0/5
0/3
1/3
0/2
1/3
0/3
0/3
1/3
2/9
0/3
1/ 2
1/ 4

Total

24/127

Fuente: elaboracin propia en base a Cherny, Nicols; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y
Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineacin Poltica Subnacional, Argentina 2003-2015.
Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

En este punto cabe hacer algunos comentarios generales. A simple vista, podra parecer
que nuestro razonamiento est llegando a mal puerto. Como la cantidad de diputados
propios oscila entre 14 (2009) y 48 (2011), se genera la ilusin de que Cristina Fernndez
no tuvo una capacidad de interferencia significativa. Pero no debe olvidarse, primero, que
la Cmara Baja se renueva por mitades. Eso implica que, al asumir su segundo mandato en

396

2011, Cristina contaba con la suma de ambas elecciones (14+48), es decir, 62 diputados
propios. An ms: la renovacin de bancas fue positiva en el ao 2013, ya que a pesar de
no haber alcanzado un grado de interferencia tan alto como en 2011, s super claramente al
ao 2009. Si fragmentramos el ltimo mandato de Cristina en dos, obtenemos que entre
2011 y 2013 cont con 62 diputados propios mientras que para el perodo 2013-2015 el
ncleo presidencial ascendi a 72 diputados!
Por otra parte, la ilusin de la debilidad presidencial es generada porque en las tres
tablas que expusimos arriba presentamos el ncleo presidencial sobre el total de bancas a
renovar. Es indudable que tanto en 2009 como en 2013 el oficialismo en general disminuy
su performance electoral vis--vis las elecciones de 2011. Esto quiere decir que Cristina
Fernndez pudo haber interferido en el armado de listas provinciales pero los diputados
simplemente quedaron fuera del Congreso ante la opcin de una oposicin que fue
preferida por el electorado. Para visualizarlo en nmeros: sobre el total de bancas a renovar,
Cristina Fernndez logr asegurar un ncleo propio en un 11%, un 37% y un 19% en 2009,
2011 y 2013, respectivamente.
Pero si profundizamos en el contexto histrico los porcentajes son an ms
sorprendentes. En 2009, el Frente para la Victoria (FpV) arriesgaba un total de 60 bancas
de las cuales retuvo 31. En 2011, el FpV y aliados renovaban en total 82 bancas, que fueron
incrementadas, obteniendo 90 en total. En 2013, el FpV y aliados pusieron en juego 46
bancas, nmero que ascendi a 47. O sea, el PEN asegur un ncleo propio del 45% en
2009, del 53% en 2011, y del 51% en 2013 si consideramos la performance del FpV y
aliados.
Esto explicara nuestra presuncin de que Cristina Fernndez logr culminar su mandato
con un mayor grado de disciplina partidaria que Carlos Menem. Es decir, no es la lgica
del lame duck un efecto suficiente para amenazar el liderazgo del PEN. Antes bien,
sostenemos que en sistemas federales (particularmente) debe rastrearse esta interferencia
presidencial no slo en un nivel macro, sino en un grado celular (lo que se ve reflejado en
individuos/diputados propios, en nuestro caso). En breve, la obsecuencia del Congreso
debera investigarse en trminos de esta estrategia desarrollada por el Ejecutivo. La
descripcin que realizamos en la prxima subseccin echar ms luz sobre este punto.
5.2 Seis leyes en el ocaso del kirchnerismo
El ttulo que acompaa este apartado, no nos interesa ocultarlo, es deliberadamente
exagerado. Si el constitucionalismo al que nos referimos en nuestra introduccin constituye
uno de los pilares que buscamos discutir, otro tanto corresponde a la lgica del lame duck.
Ella postula que el presidencialismo per se genera mayor inestabilidad a medida que el final
del mandato del presidente se aproxima (y es imposible ser reelecto).

397

Justamente intentamos mostrar a travs de una breve descripcin de varios proyectos de

ley enviados por el propio PEN en su ocaso, que tal lgica no se da necesariamente en
tanto la interferencia presidencial es un recurso eficaz para contrarrestarla. El ocaso del
kirchnerismo en 2011 estaba lejos de pensarse. Pero puesto que el expresidente Nstor
Kirchner haba fallecido en octubre de 2010 y dado que la Constitucin Nacional no
habilitaba a Cristina Fernndez a competir por un tercer mandato (excepto que se reformara
la Constitucin, claro est) s podemos pensar, en retrospectiva, cmo el PEN impuls
diversas leyes que encontraron distintos grados de resistencia por parte de la oposicin ante
un contexto institucional que no habilitaba una sucesin kirchnerista en el gobierno.
Como ya adelantamos, presentaremos brevemente un total de 6 proyectos de ley
aprobados que fueron elevados por la propia presidente Fernndez entre 2011 y 2015: Ley
26.741 (estatizacin en un 51% de Yacimientos Petrolferos Fiscales); Ley 26.737 (Ley de
Tierras); Ley 26.831 (Ley de Mercado de Capitales); Ley 26.994 (creacin del Nuevo
Cdigo Civil y Comercial de la Nacin); Ley 27.126 (creacin de la Agencia Federal de
Inteligencia); y la Ley 27.181 (regulacin de las acciones del Estado Nacional en empresas
privadas).
A) La Ley 26.741 fue sancionada el 3 de mayo de 2012 y fue promulgada al da
siguiente. Fue votada por la totalidad del ncleo presidencial. Entre los votos
negativos a la ley (apenas 32 sobre 257) se encuentran legisladores/as de la UCR,
Propuesta Republicana y el Frente Peronista (peronismo disidente), entre otros. La
mayora de las abstenciones provinieron de la Coalicin Cvica.
Tal como se puede ver, la ley no encontr grandes resistencias, ya que incluso sum
apoyo de dos fuerzas opositoras a nivel nacional como la UCR y el Frente Amplio
Progresista (aportaron 36 y 19 votos a favor de la ley, respectivamente).119 Esta primera ley
parece indicar que el ncleo duro presidencial no fue necesario, en tanto no slo se sum
apoyo de la totalidad del FpV, sino tambin de sectores de la oposicin.
B) La Ley 26.737 o Ley de Tierras fue sancionada el 22 de diciembre de 2011 y
promulgada 5 das despus, el 27 de diciembre. Nuevamente, la utilidad del ncleo
se vio opacada, puesto que casi la totalidad del FpV apoy la iniciativa a la vez que
desde la oposicin (el Frente Amplio Progresista-FAP, principalmente) se acompa
la ley. Esta vez, sin embargo, la UCR se opuso en su gran mayora al proyecto
presidencial.120
C) La Ley 26.831 o Ley de mercado de capitales fue sancionada el 21 de noviembre de
2012 y fue promulgada el 29 de noviembre de ese mismo ao. La ley fue aprobada en
Diputados por 184 votos a favor, 24 en contra y 2 abstenciones. En esta ocasin, el
119
120

Vase http://www.lanacion.com.ar/1470358-por-abrumadora-mayoria-se-aprobo-la-expropiacion-de-ypf
Vase http://www.parlamentario.com/noticia-55329.html

398

peronismo disidente y Pro aportaron los votos contrarios a la ley impulsada por la
Presidente Fernndez.121 Una vez ms, el FpV consigui votos aliados que excedan
tanto el ncleo presidencial como al peronismo.
D) La Ley 26.994 (sancionada el 1 de octubre de 2014 y promulgada el 7 de octubre de
ese mismo ao), a diferencia de los anteriores proyectos de ley, no recibi
acompaamiento por parte de los opositores al gobierno. El FpV y sus aliados
lograron la sancin con 134 votos afirmativos contra 122 ausencias en el recinto. Esto
se debi a que tanto el peronismo disidente, el Frente Renovador (FR), Pro, y la UCR
decidieron retirarse del recinto al momento de la votacin.122
E) La Ley 27.126 (creacin de la Agencia Federal de Inteligencia) fue sancionada el 25
de febrero de 2015 y promulgada el 3 de marzo. En Cmara Baja con 131 votos a
favor y 71 en contra. Al igual que la reforma del Cdigo Civil y Comercial, el FpV y
sus aliados aprobaron la ley sin acompaamiento alguno de la oposicin.123
F) La ley 27.181 fue sancionada el 23 de septiembre de 2015 en Cmara Baja por 127
votos a favor y 84 en contra y promulgada el 5 de octubre de ese mismo ao. 124 Al
igual que la reforma de Inteligencia impulsada por Cristina, el FpV y sus aliados
cerraron filas y lograron que la agenda presidencial triunfe en el Congreso una vez
ms. La oposicin, nuevamente, no acompa la agenda de la presidente Fernndez.
En breve, podemos ver a travs de esta breve descripcin que el FpV encontr grados de
oposicin variados. Particularmente, los proyectos de ley presidenciales encontraron mayor
resistencia a medida que el mandato presidencial llegaba a su fin. En este aspecto, la
Reforma del Cdigo Civil y Comercial constituy una prueba de fuego para demostrar el
liderazgo de la presidente en la Cmara Baja, ya que Cristina Fernndez logr dar media
sancin a un proyecto duramente cuestionado por los diputados opositores al FpV. La
totalidad del core presidencial acompa las iniciativas en todos los casos mencionados.
Est zanjada la discusin en este punto?
5.3 Evaluando la interferencia presidencial
Claramente, no se trata de una cuestin mecnica. Pensar que la interferencia
presidencial puede concebirse de forma lineal, directa e inmediata constituye un error
grave. Por una parte, sugerimos que se debe evitar el razonamiento del tipo si el presidente
posee una x cantidad de diputados propios, entonces esos diputados constituirn la nica
fuente de apoyo en la que encuentre sustento el Ejecutivo. Ms bien, el alto grado de
121

Vase http://pianobursatil.com.ar/detalle.php?a=diputados-dio-media-sancion-a-reforma-del-mercado-decapitales&t=4&d=22421
122
Vase
http://www.lanacion.com.ar/1732110-quienes-son-los-22-aliados-que-le-permitieron-alkirchnerismo-sancionar-el-nuevo-codigo-civil-y-comercial
123
Vase http://www.telam.com.ar/notas/201502/96008-diputados-reformas-ley-de-inteligencia.html
124
Vase http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-282375-2015-09-24.html

399

disciplina partidaria con que Cristina Fernndez finaliz su mandato se debe en gran
parte pero no exclusivamente a su alto grado de interferencia en el armado de las listas
partidarias. En efecto, no deben olvidarse incentivos de tipo colectivo/de identidad. Como
seala Zelaznik (2012), la aprobacin pblica y la capacidad de traducir la popularidad del
lder en xitos electorales es un aspecto clave para que un presidente logre alinear a la
mayor cantidad de legisladores posibles bajo su gida.
Un punto ulterior debe ser considerado al momento de evaluar la interferencia
presidencial, en lo que refiere al criterio de codificacin de los diputados. Para considerar
propio a un diputado se emple una pauta elevadamente restrictiva. La base de datos que
utilizamos es muy exigente puesto que para que los diputados pertenecieran al PEN se
requiri que los mismos fueran expresamente ubicados por la presidente Fernndez de
Kirchner en las listas partidarias (as, se excluyen casos en los cuales un candidato puede
ser postulado por un gobernador y aprobado por el PEN). Por otra parte, es razonable
considerar que el PEN podra optar por no interferir en ciertas candidaturas. Podemos
ilustrar este punto con algunos ejemplos.
Obsrvese las tres tablas que presentamos. Por tomar un caso, de los 12 diputados que
Santiago del Estero envo a la Cmara de Diputados en el perodo estudiado, ninguno fue
codificado como propio del PEN. Y sin embargo, en la totalidad de los proyectos que
presentamos, el Frente Cvico por Santiago acompa la agenda presidencial! Este ejemplo
no es el nico: los casos de Misiones (1/12 en el total del perodo) y de Neuqun (2/8) son
parecidos. Es sta, sin duda, una lnea de investigacin interesante: qu determina que el
presidente interfiera en el armado de ciertas listas provinciales y no en otras? La
dependencia fiscal respecto a Nacin, el grado de democratizacin interno, el poder del
gobernador, etc. seguramente sean variables a considerar, pero no nos detendremos sobre
ellas.
Sea como sea, parece evidente que el PEN no tiene necesidad de intervenir en ciertas
provincias para lograr apoyo (como el que obtuvo Cristina Fernndez en su ltimo
mandato). Esto refuerza la nocin de no-mecanicismo en las relaciones entre fuerzas en el
Congreso. Dicho simplemente, la interferencia presidencial en un nivel celular es un
recurso poderoso pero no suficiente para apuntalar un grado de disciplina partidaria
tal que permita al PEN llevar a cabo sus preferencias a travs del Congreso Nacional.
Como apuntramos ms arriba, la necesidad del presidente de controlar a los gobernadores
es imperiosa. Caso contrario, las consecuencias nefastas para su supervivencia en el poder
afloran.
Ahora bien, resta an el punto ms difcil de nuestro desarrollo conceptual. Se objetar
que la interferencia presidencial en un nivel celular sobre el armado de listas partidarias no
es ms que una estrategia que refiere indirectamente al trmino ms amplio y estudiado de
disciplina partidaria. Siguiendo este razonamiento, nuestro trabajo no habra superado la

400

dualidad entre poderes constitucionales y partidarios sino que, ms bien, habramos

profundizado el anlisis de stos ltimos. Tenemos que hacer un comentario respecto a este
punto.
5.4 Disciplina partidaria?
Es redundante decir que la disciplina partidaria constituye parte del poder partidario del
PEN. De poco sirve contar con un amplio contingente legislativo si un presidente o un
primer ministro se ve forzado a negociar constantemente con legisladores del propio partido
o de partidos ajenos a su gobierno/coalicin de gobierno.
Cristina Fernndez fue capaz de ofrecer por lo menos un tipo de incentivo selectivo
(puestos en las listas) para lograr votaciones unnimes a la hora de legitimar su agenda de
gobierno en el Congreso. Esta situacin contrasta con lo que ha sido denominado como
disciplina descentralizada (Molinelli, Palanza y Sin 1999), tpica en sistemas federales
como el argentino. Ante este escenario, los gobernadores controlan la nominacin de las
listas para el Congreso, razn por la cual la disciplina partidaria se descentraliza entre los
distritos y niveles de gobierno. En otros trminos, el partido no capitaliza la disciplina sino
que sta se centrifuga en distintos polos territoriales. En este sentido, Vallejo y Spinetta
(2012) destacaron cmo el poder territorial de Eduardo Duhalde la provincia de Buenos
Aires- sirvi como un poderoso trampoln para confrontar al ex-Presidente Menem.
Es por esto mismo que afirmamos que no se puede entender el proceso descripto en
trminos de poderes o recursos estrictamente partidarios sino que la modalidad de
interferencia presidencial en el armado de listas debe ser entendida como lo que realmente
es: una estrategia atravesada por, y sostenida sobre, las instituciones polticas y fiscales
del federalismo.
Hasta ahora, dejamos en claro que nuestro anlisis no fue una mera extensin del poder
partidario de Cristina Fernndez. A continuacin discutiremos el componente estrictamente
partidario del ncleo presidencial. Veamos.
Ante todo, cabe preguntarse si el alto grado de disciplina que registramos durante el
ltimo mandato de Fernndez hubiera sido alcanzable de no mediar un proceso de
interferencia presidencial en la confeccin de las listas. Si bien tal ejercicio mental es
contrafctico, ste nos permite enriquecer el concepto de disciplina partidaria. Ms que
una simple observacin al momento de votar una determinada ley, sostengo que por dicho
concepto deberamos entender tambin la medida en la cual las decisiones adoptadas son
canalizadas por mecanismos institucionalizados de partido. Como ste no parece haber
sido el caso en Argentina (al menos durante el perodo estudiado), considero ms apropiado
hablar de una disciplina basada en el liderazgo ms que de disciplina partidaria en el
sentido tradicional del trmino. Nuestro argumento se basa en tres niveles.

401

En primer lugar, aqu presentamos un caso particular de un Ejecutivo que obtuvo un

amplio grado de respaldo popular al ser reelecto en 2011 (ms del 53% de los votos vlidos
emitidos) y que a travs de la concesin de cargos asegur un grado de disciplina tal que
escapa a la tradicional concepcin de disciplina partidaria. Ms bien, un promedio de
49,7% de legisladores y legisladoras de la Cmara Baja argentina deban su lealtad al gran
elector del sistema poltico, el PEN. Una lealtad tal difcilmente pueda ser partisana: lo
que prima es el nivel personal. Por ello, es cuestionable que lo que verdaderamente haya
prevalecido fuera el componente justicialista/partidario. Al contrario, es probable que
Cristina Fernndez de Kirchner lograra resignificar y reformular la identidad peronista a
partir de su apoyo popular. Aqu, la dimensin partidaria pierde terreno ante un agente
carismtico.
En segundo lugar, no es descabellado pensar que la disciplina de liderazgo presente
mayor utilidad analtica en partidos informalmente institucionalizados. El peronismo es un
partido surgido originalmente como un vehculo electoral diseado por un lder carismtico
(Juan Domingo Pern) que logr institucionalizarse a lo largo del tiempo (Mustapic s/f) sin
que dicha institucionalizacin ocurriera en perjuicio de la adaptabilidad del partido
(Levitsky 2005). Es decir, no debe perderse de vista que el liderazgo carismtico de
Cristina Fernndez se dio en un contexto partidario/movimentista que genticamente
presupone una relacin ms pronunciadamente vertical entre el lder (el PEN) y sus
subordinados. Nuevamente, el componente partidario pierde terreno, esta vez a partir de un
nivel estructural que propicia la aparicin de liderazgos novedosos de manera constante.125
En tercer lugar, reiteramos, estamos analizando un contexto federal. Eso quiere decir que
los puntos/actores de veto aumentan en el sistema poltico. Si el PEN no logra dominar a
los gobernadores ni a las Cmaras del Congreso, los costos de negociacin aumentan y el
sistema en general se vuelve ms resolutivo y menos decisivo, esto es, el statu quo tiene
ms probabilidades de no ser alterado. Para introducir cambios, un liderazgo capaz de
atravesar los distintos niveles de gobierno puede llegar a ser sumamente efectivo.
Entonces, el componente partidario, aunque necesario como cemento disciplinario, pierde
efectividad ante un nivel macro-estructural, esto es, el diseo federal en el cual se
desenvuelve el sistema de partidos argentino.
Este triple ataque a la disciplina estrictamente partidaria -un lder carismtico, un
partido genticamente movimentalista y un contexto federal- constituye la base de nuestro
razonamiento para una futura discusin sobre dicho concepto y sus implicaciones. Como
dijimos, en el caso de Cristina Fernndez el grado de disciplina del Congreso se entiende

125

Carrizo destaca esta diferencia entre peronismo y radicalismo. ste ltimo cumple la renovacin de sus
lderes a partir de ciclos naturales, lo cual dificulta su adaptabilidad. Vase Carrizo, Carla (2011), La poltica
al interior de los partidos: peronismo, radicalismo y kirchnerismo en De Luca, Miguel y Malamud, Andrs
(coordinadores) La poltica en tiempos de los Kirchner. Eudeba: Buenos Aires. 2011.

402

mejor en trminos personales antes que partidarios, por lo cual optamos por rotular dicha
disciplina como basada en el liderazgo o sencillamente disciplina de liderazgo.
Por otra parte, no queremos dejar de subrayar que estamos abocndonos a un estudio de
caso, por lo que estas aclaraciones propias del liderazgo de Cristina Fernndez son
indispensables para (a) evitar caer en generalizaciones vanas o en un estiramiento
conceptual y (b) observar en qu medida estas condiciones se encuentran presentes o no en
otros presidencialismos de la regin. El concepto de disciplina de liderazgo nos parece de
potencial utilidad para los sistemas polticos latinoamericanos ya que, si bien la mayora de
stos carecen de un diseo constitucional federal, el componente carismtico al interior de
los partidos as como su fluidez estructural (esto es, grado de informalidad de las
estructuras partidarias) parece ser la norma antes que la excepcin en Amrica Latina
(Freidenberg y Levitsky 2007). As, arribaramos a una nueva herramienta terica para
refinar nuestros anlisis respecto a la fortaleza presidencial, particular- pero no
exclusivamente, en contextos federales.
Un punto ulterior debe ser tenido en cuenta: durante el ltimo mandato de Fernndez de
Kirchner se redujo notablemente el uso de los poderes constitucionales a la hora de
impulsar o bloquear cambios sobre el statu quo. Puesto en nmeros, Cristina Fernndez fue
de los presidentes que menos Decretos de Necesidad y Urgencia DNU- firm en promedio
(1 DNU por mes, aproximadamente). Dicho recurso se utiliz mucho ms en las
presidencias de Eduardo Duhalde (casi 10 DNUs por mes), Nstor Kirchner (5 por mes) y
Carlos Menem (4 por mes).126 En cuanto a los poderes reactivos, su uso tambin decrece
durante el gobierno de Cristina Fernndez: su gobierno es el que menor promedio entre
leyes sancionadas-leyes vetadas exhibe desde el retorno de la democracia (2,1%).127 Todo
esto no hace ms que reforzar nuestra crtica al sesgo constitucionalista puesto que la
presidente Fernndez ha prescindido de estos poderes optando, en cambio, por la va
legislativa.
Hecha esta breve digresin, estamos en condiciones de concluir con el presente trabajo y
presentar crticas y futuras lneas de investigacin.
6. Conclusiones:
6.1 Con todos y contra todos: hacia un modelo tentativo y sistmico de la fortaleza
presidencial en pases federales
La finalidad principal de este trabajo fue ampliar nuestra concepcin sobre los lderes en
Amrica Latina a partir de una crtica a cierto sesgo constitucional en los anlisis sobre el
liderazgo presidencial. Partimos de la base ofrecida por Vallejo y Spinetta (2012) para
126

Vase
http://chequeado.com/el-explicador/sediceenlasredes-que-macri-ya-firmo-mas-decretos-denecesidad-y-urgencia-que-cfk/
127
Vase http://www.clarin.com/politica/Historia-vetos-presidenciales-Alfonsin-Macri_0_1580242045.html.

403

observar que los hiperpresidencialismos no siempre pueden generar un marco de accin

que permita que los lderes (en este caso, los presidentes) lleven a cabo su agenda de
gobierno. Es necesario ir ms all de los poderes constitucionales y de los partidarios.
Por esto mismo sugerimos que la fortaleza de los presidentes (F) no puede ser
entendida como la suma o la interaccin entre los poderes constitucionales (C) y los
partidarios (P). Ms que caer en un simplismo del tipo F=C*P, este artculo busca llamar la
atencin sobre actores de veto adicionales al Congreso (sea ste uni- o bicameral). Los
gobernadores son jugadores de veto de importancia indiscutida en contextos federales. En
palabras de Surez Cao, en Argentina se han convertido en personalidades polticas ms
visibles, las elecciones nacionales estn siendo ofuscadas por las competencias
provinciales, los lderes locales se fortalecen al aumentar su control territorial, y hasta los
partidos polticos tradicionales encuentran cada vez ms dificultades en el acuerdo de sus
candidaturas a cargos nacionales (Surez Cao 2011: 307). La dificultad de acuerdos de
las candidaturas a cargos nacionales, no obstante, no ha sido el caso de Cristina Fernndez,
ya que nos encontramos ante un presidente que fue capaz de asegurar un alto grado de
lealtad personal en el Congreso. Esto fue posible gracias a la anulacin de los mencionados
actores de veto: al quitarles a los lderes subnacionales poder sobre la seleccin de
candidatos, Cristina Fernndez aument su control sobre el Congreso Nacional.
Nuestra sospecha respecto a este ltimo punto es que la desarticulacin de potenciales
focos de disenso provocados por los gobernadores fue llevada a cabo a partir del uso de
recursos fiscales discrecionales. Esto se condice con una amplia literatura especializada
sobre el tema (Bonvecchi y Lodola 2012; Gibson y Calvo 2000; Jones y Hwang 2007, entre
otros).
Ahora bien, lo que precede no nos debe impedir considerar otros actores de veto: cerrar
las puertas a la investigacin sobre el rol de otros potenciales puntos de veto sera un error
enorme. Cox y McCubbins (2001), por ejemplo, sealan que tanto las Fuerzas Armadas
(FF.AA) como un Poder Judicial activo e independiente pueden ser jugadores de veto
poderosos.
En este sentido cabe hacer dos aclaraciones. Por un lado, Battaglino (2013) destaca la
subordinacin del poder militar al poder poltico y al control civil como un hecho indudable
de la actual democracia argentina. Por otro lado, el Poder Judicial no es considerado en el
mbito acadmico (al menos segn mi conocimiento) como un poder contralor en el
sistema poltico argentino. En breve, pudimos excluir a ambos actores de nuestro anlisis
dadas las circunstancias actuales en las cuales operan los presidentes argentinos. Dicha
exclusin, sin embargo, no debe presuponerse para casos que se remonten en el tiempo (la
presidencia de Alfonsn, por ejemplo) o para otros pases donde las Fuerzas Armadas o el
Poder Judicial tengan un rol considerado significativo.

404

Otro error grave sera pretender escapar al constitucionalismo solamente estudiando

actores de veto con status constitucional tales como los gobernadores. Diversos actores de
la sociedad civil deberan ser incluidos en el anlisis, por ejemplo los sindicatos, los
empresarios, agrupaciones sociales, ONGs, etc. Por cuestiones de espacio, este trabajo tan
slo se preocup por ensear una manera a travs de la cual un lder nacional puede
disminuir el poder de sus pares subnacionales. Cualquier modelo explicativo de los
presidentes y la forma en que apuntalan su fortaleza debera considerar la totalidad del
entorno en la cual operan, no slo las constricciones constitucionales y partidarias.
Para tal fin, este trabajo pretendi demostrar que, al interior mismo de la relacin entre
el Ejecutivo y el Legislativo, los presidentes pueden servirse de otras variantes adems de
los poderes constitucionales y partidarios para imponer sus preferencias. El armado de
listas es un buen ejemplo de esto puesto que el presidente interfiere en la confeccin de las
mismas, o sea, va au-del sus atribuciones constitucionales. En este sentido, el caso de
Cristina Kirchner es un claro ejemplo de cmo el PEN puede llevar a cabo una agenda
legislativa exitosa mediante la anulacin de potenciales rivales polticos. La estrategia
utilizada para ello se dio en un nivel celular/individual, dado que la pretensin fue ubicar
diputados propios en la mayora de las listas nacionales por distrito.
Finalmente, pusimos en debate la nocin de disciplina partidaria en tanto el carcter
carismtico de la lder estudiada parece haber supeditado al componente partidario del PJ.
Sostuvimos que esto se dio a partir de un ataque a la clsica nocin de disciplina
partidaria en tres niveles agencia, estructura, y macro-contexto-. Dicho debate no es un
mero capricho: antes bien, es una conclusin necesaria que se desprende de nuestro
razonamiento. Si aceptramos a la interferencia presidencial en el armado de listas como
profundizacin o extensin de los poderes partidarios, no habramos avanzado demasiado.
Antes bien, afirmamos que la interferencia presidencial es una estrategia que se sostiene
sobre las instituciones federales. Puesto que las mismas escapan a los poderes estrictamente
constitucionales y partidarios de los presidentes, sumamos una nueva dimensin al anlisis
sobre la fortaleza presidencial: la subnacional.
Un futuro modelo que mejore nuestra comprensin sobre la relacin entre el PEN y el
PLN debera tener en cuenta las siguientes dimensiones y aspectos, esquemticamente
presentados a continuacin:

405

Figura 5: un modelo tentativo para estudiar los lderes presidenciales (en pases federales)

(PODER JUDICIAL)

Dimensin
territorial

PLN

(OTROS ESTADOS)

Sociedad civil

(FUERZAS ARMADAS)

PEN

Fuente: Elaboracin propia

En primer lugar, como sealamos en nuestra segunda seccin, la estrecha relacin que
vincula constitucionalmente al PEN y al PLN no debe ser dejada de lado, sino que debe ser
aumentada a otras dimensiones. La reciprocidad que los une a partir de los poderes
proactivos (decreto) y reactivos (veto) del presidente y los poderes propios del Congreso
(insistencia legislativa, por ejemplo) es de gran importancia para entender cmo la
Constitucin, una institucin formal generalmente muy rgida, configura el terreno en el
cual se lleva a cabo la disputa partisana por el poder.
Lo principal en nuestro estudio fue la introduccin de la dimensin
territorial/subnacional, de gran importancia en contextos federales. En principio, existe un
claro vnculo entre los lderes subnacionales y el Congreso: puesto que en general los
gobernadores son lderes de partido a nivel provincial, es probable que ellos controlen las
carreras polticas de aqullos legisladores que aspiren a ingresar al Congreso. En este
sentido, el PEN incrementar su fortaleza si interfiere en esa conexin a travs de arreglos
informales con los lderes subnacionales o va una imposicin de facto. El caso de
Fernndez muestra que esto conlleva altos ndices de aprobacin y disciplina en el

406

Congreso, lo que encuentra su correlato en una cada significativa de los poderes de decreto
y veto empleados por la presidente.
Profundizar en los dems puntos no fue el objetivo de este trabajo. Tal como se puede
observar en la figura, el Poder Judicial debera actuar como un rgano contralor que vele
por la constitucionalidad de los procedimientos e impida que un poder republicano se
exceda en sus funciones. Escapa a mi conocimiento bibliografa que aporte sustento
emprico en este sentido para el caso argentino, por lo que coloco al Poder Judicial entre
parntesis.
Por otra parte, la sociedad civil puede jugar un papel de presin importante sobre las
decisiones tomadas por los ejecutivos (nacionales y subnacionales), el Congreso, e incluso
sobre el Poder Judicial. Tanto sectores ms organizados (sindicatos, ONGs, agrupaciones
sociales, etc.) como las protestas callejeras espasmdicas (el ciudadano de a pie
movilizado por una causa concreta) ejercen presin sobre el proceso de toma de decisiones,
pero sin ser un jugador de veto stricto sensu. No obstante, su utilidad no debe ser olvidada.
Por ejemplo, el PEN podra negociar con ciertas organizaciones civiles para ejercer presin
sobre sus pares subnacionales y minar su poder desde abajo.
Quedan por abordar dos puntos. Por una parte, si las FF.AA tienen un poder
significativo y no estn subordinadas al control civil, entonces se convierten en actores de
veto de facto en el sistema poltico, razn por la cual sus preferencias deben ser (y son)
consideradas por el resto de los actores del sistema. Como este no es el caso en Argentina,
tambin colocamos a este actor entre parntesis. Por otra parte, podemos tratar con Estados
en Amrica Latina que exhiban diversos grados de dependencia respecto a potencias
extranjeras. Un ejemplo claro es la influencia norteamericana sobre asuntos de poltica
domstica de los estados centroamericanos y sudamericanos, mucho ms visible y directa
durante el siglo pasado y reforzada durante la Guerra Fra. Dado que es mucho ms
complejo observar la interferencia de un pas forneo en las polticas pblicas nacionales,
tambin colocamos este actor entre parntesis.
En breve, un modelo ms exhaustivo sobre los presidentes y su fortaleza no debe dejar
de apuntar en estas direcciones, preferentemente sin hacer tanto nfasis en las atribuciones
formales de los Ejecutivos nacionales ni en la correlacin de fuerzas partisanas entre
oficialismo y oposicin. Observar y analizar otros procesos que aumenten la fortaleza
presidencial (interferencia en la poltica subnacional, en nuestro caso) es una tarea
ineludible para futuros estudios sobre el tema.
6.2 Crticas y posibles lneas de investigacin
La primera crtica que reconocemos es nuestra falta de control respecto al ncleo
presidencial. ste no es esttico, sino que es dinmico. Por ejemplo, podran haber existido
diputados que en un primer momento ingresaron al Congreso de la mano del PEN pero que
407

luego desertaron a otros espacios polticos. Este error potencial pudo no haberse dado o
haber sido insignificativo, puesto que los ndices de apoyo partidario a las leyes observadas
se mantuvieron relativamente estables. Sin embargo, observar ms atentamente la dinmica
del core presidencial y qu determina el transfuguismo es una lnea de investigacin clave a
la hora de analizar los mecanismos que dispone un lder para afianzar su liderazgo.
En segundo lugar, como anticipamos, no hicimos ms que mostrar una forma de
interferencia presidencial. Otros aspectos de la misma (aunque sin recibir esta
denominacin) han sido estudiados. Por ejemplo, Moscovich (2013) analiz el rol de las
organizaciones sociales en la provincia argentina de Jujuy. A partir de ese estudio de caso
la autora comprob que existen vnculos directos entre el PEN y ciertas organizaciones
sociales que permiten al presidente socavar el poder del gobernador desde abajo
(nuevamente, esto sera un caso de estrategia celular). Esto se condice con nuestra
advertencia previa de no limitar el anlisis de los lderes a la inclusin de actores de veto
stricto sensu, sino que es indispensable observar las vas de empoderamiento que ofrece la
sociedad civil.
En tercer lugar, los aportes de Mustapic (2000) nos advierten sobre el cambio de
contexto del sistema de partidos. Segn la autora, un lmite a la autonoma de los
legisladores era el contexto bipartidista en el cual los costos de defeccin eran ms
elevados. Puesto que Argentina puede ser considerada como un caso de transicin de
bipartidismo a pluralismo moderado (Chasquetti 2008) esta condicin ha cambiado. Sus
efectos se vieron modificados en concordancia a este punto?
En cuarto lugar, podra observarse en mayor detalle la asignacin de incentivos
selectivos. En nuestro trabajo lo acotamos deliberadamente a cargos en la lista. Sera til
detallar la trayectoria del core presidencial: es decir, si los diputados pertenecientes al
ncleo presidencial obtienen puestos en comisiones permanentes y de mayor importancia o
si consiguen escalar en los cargos ejecutivos provinciales o nacionales. Otro tipo de
incentivo selectivo vendra dado por los fondos que los legisladores pudieran obtener para
sus respectivos distritos. Un escenario tal nos pondra en presencia de una legislatura de
tipo parroquial-venal, de acuerdo a la terminologa de Cox y Morgenstern (2001).
En quinto lugar, relacionado a la advertencia precedente, coincidimos con Eaton (2000)
en que es necesario complejizar el juego de lealtades existente en el mbito poltico. Es
irrisorio creer que los legisladores se sitan en polos dicotmicos (PEN-lder provincial).
Ms bien, como sugiere Eaton, debemos tratar de establecer el grado de lealtad en un
continuum entre ambos polos. La lealtad es totalmente dinmica y por ende siempre
reversible en un sentido u otro.
Se puede agregar una sexta lnea fructfera para el anlisis de la fortaleza presidencial.
La salida del gobierno de Cristina Fernndez y la asuncin de un presidente de signo

408

poltico opositor -Mauricio Macri- permite observar de forma contempornea cmo se

comporta el core armado por el gran elector una vez que ste deja de ocupar el silln
presidencial. Las defecciones aumentaron en el bloque del FpV tras la asuncin de Macri y
la ex-Presidente no parece contar con ningn tipo de recurso para prevenir o revertir esta
situacin. Cules son, entonces, los lmites de la utilidad del ncleo presidencial?
Respecto a sta ltima lnea, el caso paradigmtico que debemos tomar como punto de
partida pareciera ser el del ex-Vicepresidente Julio Cobos (2007-2011), quien vot en
contra de la Resolucin 125 del Ministerio de Economa, resolviendo el conflicto que se
desat en el Congreso entre oficialistas y opositores en 2008. Tras desempatar con su voto
en el Congreso, la relacin entre Cristina Fernndez y Cobos se rompi: el vicepresidente
dej de ser un radical K y volvi a las filas de la UCR.128
El anterior ejemplo deja en claro que la lealtad o disciplina, como seala Mustapic, debe
ser constantemente recreada. Si hasta el propio vicepresidente puede contrariar los deseos
del PEN, por qu no podran hacerlo los diputados tambin?
Cabe aclarar que la situacin que reseamos implic una fuerte divisoria de aguas en
la sociedad argentina al momento de su debate. Las protestas de los productores
agropecuarios se masivizaron y los cortes de ruta producidos en el interior del pas se
trasladaron a la capital. Por ello sera til analizar el efecto de los medios de comunicacin
masivos y las protestas sociales sobre el comportamiento de los legisladores al momento de
votar leyes controvertidas.
Finalmente, en nuestro trabajo subyace la sospecha de que las instituciones federales
(sobre todo fiscales) abren al presidente la posibilidad de negociar apoyos en el Congreso.
Cul es la relacin exacta entre las instituciones federales fiscales y la interferencia
presidencial en el armado y la confeccin de las listas partidarias? Cules son los lmites
que encuentra y de qu dependen las posibilidades de los gobernadores de bloquear dicha
interferencia? Como vimos, Cristina Fernndez no intervino en el armado de todas las
listas. Fue por incapacidad o la no interferencia puede ser parte de la negociacin entre el
PEN y los lderes subnacionales?
7. Palabras Finales
Queremos destacar que la intencin de este trabajo no fue proveer explicaciones sino
detallar el ltimo perodo de Cristina Fernndez (2011-2015) en lo que respecta a su
relacin con el Congreso. Probablemente, el mejor modo de dotar de poder explicativo a
nuestro estudio sobre el caso de Fernndez sea compararlo con otros presidentes regionales.
Primero, esto implica abstraer nuestro razonamiento y rescatar lo esencial del mismo:
128

Para una profundizacin de las coaliciones kirchneristas, vase Zelaznik, Javier (2011) Las coaliciones
kirchneristas en Malamud, A. y De Luca, M. (coord.) (2011) La poltica en tiempos de los Kirchner. Eudeba:
Buenos Aires.

409

observar en otros pases cmo el PEN anula actores de veto del sistema poltico (tengan o
no un status constitucional) a partir de medios ajenos a las prerrogativas constitucionales y
los poderes partidarios. Segundo, se torna necesario ampliar (ya sea a travs de documentos
primarios o secundarios) las sospechas y razonamientos esbozados en este estudio. Tanto
las intuiciones como los argumentos no podrn ser corroborados ni refutados hasta que no
se desarrolle un mayor anlisis sobre la confeccin de listas tanto hacia atrs
(presidencias de Alfonsn, Menem, De la Ra y Nstor Kirchner) como hacia adelante
(agregando nuevos datos a partir del gobierno de Macri). Recabar informacin sobre este
punto es una tarea impostergable, pero nuestro trabajo termina aqu mismo.

410

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Disponible en http://www.revcienciapolitica.com.ar/num17art6.php
Incarnato, Mara Florencia (2007); El fenmeno del <decretismo> en Argentina y Brasil
entre 1989 y 1992 correspondiente a las presidencias de Menem y Collor de Melo.
Disponible en http://www.revcienciapolitica.com.ar/num1art1.php
Mller, Catalina (2014); Neodecisionismo aplicado a travs de los Decretos de Necesidad
y Urgencia y los Decretos Constitucionales en las presidencias de Menem y Fujimori
respectivamente
(1989-1995).
Disponible
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http://www.revcienciapolitica.com.ar/num23art10.php
Mustapic, Ana Mara (s/fecha) Del Partido Peronista al Partido Justicialista. Las
transformaciones
de
un
partido
carismtico.
Disponible
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https://fundamentoscpuba.files.wordpress.com/2015/10/mustapic-ana-marc3ada-2002e2809cdel-partido-peronista-al-partido-justicialista-las-transformaciones-de-un-partidocarismc3a1ticoe2809d.pdf.
Ter, Vanesa Elizabeth (2007); El poder de veto del Ejecutivo y de insistencia del
Legislativo en Argentina y Brasil entre 1989 y 1995. Comparacin de las fortalezas y
debilidades
presidenciales.
Disponible
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http://www.revcienciapolitica.com.ar/num1art7.php

Artculos periodsticos online

414

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Di Santi, Matas; #SeDiceEnLasRedes que Macri ya firm ms decretos de necesidad y
urgencia que CFK. Publicado el 16/12/2015. Disponible en http://chequeado.com/elexplicador/sediceenlasredes-que-macri-ya-firmo-mas-decretos-de-necesidad-y-urgenciaque-cfk/. Consultado el 12/06/2016 a las 18:30 hs.
Helfgot, Marcelo Hugo; Historia de los vetos presidenciales, desde Alfonsn hasta Macri,
Clarn. Publicado el 20/05/2016. Disponible en http://www.clarin.com/politica/Historiavetos-presidenciales-Alfonsin-Macri_0_1580242045.html. Consultado el 12/06/2016 a las
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Riveros, Pablo; Quines son los 75 diputados que no votaron la Ley de Tierras.
Publicado el 24/07/2013. Disponible en http://www.parlamentario.com/noticia-55329.html.
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Serra, Laura: Por abrumadora mayora se aprob la expropiacin de YPF. Publicado el
04/05/2012. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1470358-por-abrumadora-mayoriase-aprobo-la-expropiacion-de-ypf. Consultado el 12/06/2016 a las 18:30 hs.
Diputados aprob la reforma de la ley de inteligencia, Tlam. Publicado el 25/02/2015.
Disponible en http://www.telam.com.ar/notas/201502/96008-diputados-reformas-ley-deinteligencia.html. Consultado el 12/06/16 a las 18:30 hs.
Quines son los aliados que le permitieron al kirchnerismo aprobar el nuevo Cdigo Civil
y
Comercial,
La
Nacin.
Publicado
el
02/10/2014.
Disponible
en
http://www.lanacion.com.ar/1732110-quienes-son-los-22-aliados-que-le-permitieron-alkirchnerismo-sancionar-el-nuevo-codigo-civil-y-comercial. Consultado el 12/06/16 a las
18:30 hs.
Diputados dio media sancin a reforma del mercado de capitales. Disponible en
http://pianobursatil.com.ar/detalle.php?a=diputados-dio-media-sancion-a-reforma-delmercado-de-capitales&t=4&d=22421. Consultado el 12/06/16 a las 18:30 hs.

415

Interferencia presidencial y estrategia celular. Un estudio de caso en

torno al ltimo mandato de Cristina Kirchner (2011-2015)

Juan Manuel Moyano Larrazbal

Universidad de Buenos Aires
larrazabal1994@gmail.com
rea temtica: Teora y filosofa poltica

Resumen:
A partir de un estudio de caso (Cristina Fernndez, 2011-2015), el siguiente artculo
propone ir ms all del determinismo constitucional subyacente a ciertas lecturas sobre la
relacin entre el Poder Ejecutivo y Legislativo. Para ello, incluimos en nuestro anlisis la
dimensin subnacional a travs de un proceso central de cualquier sistema poltico
democrtico: el armado de listas partidarias. Una descripcin de la estrategia llevada a cabo
por Cristina Fernndez con el fin de interferir en dicho proceso es sumamente til para
demostrar cmo el Poder Ejecutivo puede opacar el poder de los gobernadores, jugadores
de veto fundamentales en sistemas federales.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al15 de
septiembre de 2016.

416

1. Introduccin:
El estudio sobre los presidentes latinoamericanos dista de representar una agenda
novedosa para la ciencia poltica (Leiras 2012). Sera imposible dar cuenta aqu de forma
exhaustiva de la investigacin realizada en este campo de la ciencia poltica por lo que
pasamos directamente a la presentacin de nuestro artculo.
El objetivo de este trabajo es ampliar nuestro conocimiento sobre los lderes regionales a
travs de una crtica a diversos estudios sobre este tema. En concreto, incorporamos un
jugador de veto129 (Tsebelis 2007) de importancia incuestionable en aqullos pases que
presentan un formato institucional federal: los gobernadores. Esto contribuir a mejorar
nuestra comprensin acerca de la relacin entre el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y el
Poder Legislativo Nacional (PLN) ya que no nos circunscribimos a una cuantificacin y/o
anlisis de los recursos constitucionales del PEN. Ms bien, a partir de una descripcin del
caso de Cristina Fernndez (2011-2015), intentamos dar cuenta de la importancia que
adquiere la dinmica federal cuando se trata de teorizar la fortaleza de los liderazgos
presidenciales.
Por razones prcticas y tericas acotamos nuestro estudio a un momento de importancia
capital: el armado de listas para el Congreso (en particular, para la Cmara Baja). La
necesidad de estudiar la confeccin de listas partidarias no es una decisin arbitraria (ni
novedosa) que busquemos imponer en este trabajo. Antes bien, su relevancia ha sido
ampliamente detallada en la literatura especializada (Sartori 1996; De Luca, Jones y Tula
2002; Freidenberg 2005, entre otros). De este modo nos sumergimos en el mbito de la
informalidad para rescatar la importancia de la negociacin entre el presidente y los
gobernadores, escapando as a cualquier tipo de determinismo constitucional.
El presente estudio reviste una importancia adicional: si bien utilizamos este espacio
para presentar un estudio de caso, es posible trasladar nuestra investigacin a otros pases
federales de la regin (como Mxico o Brasil). As, su alcance puede enriquecerse a partir
de futuras investigaciones sobre la relacin entre lderes presidenciales y gobernadores en
clave comparada.
2. Planteo del problema
Hechas estas breves aclaraciones podemos ir directo al punto. En trabajos recientes
existe una cierta tendencia a tratar la relacin entre el PEN y el PLN en trminos
constitucionales, esto es, teniendo en cuenta fundamentalmente los atributos formales que
le son concedidos al Presidente de la Nacin de acuerdo a la Constitucin Nacional. Los
trabajos de Ter (2007), Incarnato (2007), Hickey (2012), Carrera (2013), Mller (2014),
y Alcalde (2015), entre otros, dan cuenta de este problema (aunque con distintos matices).
129

Entendemos a los jugadores o actores de veto en el sentido que George Tsebelis ofrece del trmino, esto
es, actores/jugadores cuyo acuerdo es necesario para operar cambios sobre el statu quo.

417

Representan acaso estos estudios una tarea estril a la hora de analizar los liderazgos?
Nada ms lejos de la realidad. En este punto debemos ser claros: es tan cierto que la
relacin entre el PEN y el PLN desde el formato y la mecnica constitucional constituye un
aspecto valioso de la investigacin sobre los liderazgos presidenciales como que dicha
investigacin no debe agotarse en una especie de constitucionalismo, a menos que
renunciemos a la pretensin de arribar a una teora ms refinada y ms sistemtica sobre los
lderes ejecutivos latinoamericanos. No es nuestra intencin detallar los trabajos citados,
pero el estudio de Vanesa Elizabeth Ter puede ayudar a ilustrar el problema que estamos
presentando. Examinmoslo.
En su trabajo El poder de veto del Ejecutivo y de insistencia del Legislativo en
Argentina y Brasil entre 1989 y 1995. Comparacin de las fortalezas y debilidades
presidenciales, Ter propone un anlisis histrico comparativo de la utilizacin de los
recursos constitucionales que el ttulo menciona. En este aspecto no da lugar a dudas: la
autora comienza su trabajo sealando que hablar de liderazgo poltico presidencial en un
rgimen democrtico remite inmediatamente a la capacidad del primer mandatario para
imponer, mediante mecanismos institucionales, su punto de vista en materia de polticas
pblicas (Ter 2007: s/p).130 Estos mecanismos institucionales, en realidad, son algo
ms: son mecanismos constitucionales, ya que Ter estudia el poder de veto y de
insistencia, ambos contemplados en la Constitucin de la Nacin Argentina. Es decir,
pueden existir otros mecanismos institucionalizados (o no) que le permitan al presidente
imponer sus preferencias, pero Ter agota el anlisis en estos dos recursos.
El problema se hace visible cuando la autora seala que ambos [Menem y Collor]
recurrieron al uso de decretos de necesidad y urgencia o medidas provisorias, slo que para
el argentino fueron un mecanismo ms de legislacin, til cuando fallaban los
procedimientos habituales de negociacin o cuando el tiempo apremiaba, mientras que
para el brasileo se convirtieron en el arma legislativa por excelencia, capaz de pasar por
encima del Congreso (Ter 2007: s/p). Luego, apunta que no fue la arbitrariedad de
Menem para neutralizar a los actores de veto potenciales (sindicatos, oposicin, Fuerzas
Armadas, Poder Judicial, empresariado, acreedores externos) sino su habilidad para
seducirlos a travs del ofrecimiento de pagos colaterales e incentivos selectivos y
colectivos lo que le permiti contar con su colaboracin en el proceso de reformas y
consolidar un liderazgo presidencial fuerte (Ter 2007: s/p).131 Es decir, la fortaleza
presidencial, al fin y al cabo, no radica en los recursos constitucionales que otorgaran a
priori una ventaja estructural sobre el PLN, sino en la negociacin poltica a partir de
recursos que le son concedidos al presidente. En breve, si lo que prima es el momento en el
cual se hace poltica por qu habramos de dejar de lado, entonces, el estudio de tales
negociaciones que escapan al mbito de las atribuciones formales? Evidentemente, la
130
131

La bastardilla es ma.
La bastardilla es ma. Ntese que Ter no menciona a los gobernadores en su parntesis.

418

fortaleza presidencial excede por mucho las prerrogativas constitucionales y los poderes
partidarios del presidente.
Por otra parte, cabe destacar que Ter menciona las dificultades que representaba en
Brasil la existencia de partidos indisciplinados y territorialmente atados, aunque no
menciona los problemas de coordinacin que puede suponer el federalismo para el caso
argentino. En breve, si bien el federalismo en Brasil es ms robusto que en Argentina
(Stepan 2004), no debemos obviar los problemas de articulacin que supone dicho arreglo
institucional para este ltimo pas (Packenham 1994). Sobre este punto volveremos en la
prxima seccin.
Por lo pronto podemos destacar los aportes de Gonzlez Grobas (2013) y de Alcalde
(2015). El primero, a diferencia de Ter, subraya la importancia de los componentes
econmicos (antes que ideolgicos) a la hora de explicar la desarticulacin de la oposicin
durante la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007) as como la cooptacin de
mandatarios provinciales que provenan de la UCR tal como el caso de Julio Cobos, en
Mendoza, o de Colombi, en Corrientes. Alcalde, por su parte, llama la atencin sobre este
punto al advertir en sus palabras finales que queda para una profundizacin de este anlisis
[sobre la relacin entre el PEN y el PLN en lo referente a las prerrogativas constitucionales]
la pregunta respecto de la relacin del Poder Ejecutivo con los dirigentes partidarios
locales, gobernadores e intendentes, que d cuenta de manera acabada cmo son dichas
relaciones clientelares [los pagos laterales a los cuales nos referimos ms arriba] (Alcalde
2015: s/p).
Nos detendremos aqu a fin de no abundar en detalles, ya que todos los trabajos que
citamos presentan diversos matices y reproducirlos no es nuestro objetivo. De todas formas,
existen dos denominadores comunes ms o menos presentes en todos ellos: (a) la omisin
de la dimensin subnacional al tratar el caso argentino y (b) un nfasis excesivo sobre las
prerrogativas constitucionales.
3. Marco terico y estado de la cuestin
Siguiendo a Stepan (2004b), el federalismo aumenta el nmero de puntos de veto en el
sistema poltico. La implicancia es clara y sigue la lgica de la intuicin: si el nmero de
jugadores con poder de veto aumenta, entonces ser ms difcil coordinar polticas pblicas,
puesto que se vuelve necesario considerar preferencias en un nmero creciente. Cox y
McCubbins (2001) ilustran este punto al destacar la importancia de los actores de veto en
su aspecto cuantitativo. En efecto, su nmero es importante en tanto afecta la capacidad de
determinacin del sistema poltico y su capacidad de resolucin.132 A medida que el
132

Cabe destacar que los trminos en ingls para determinacin y resolucin son decisiveness y resoluteness,
respectivamente (la traduccin es ma). Mientras que el primer trmino refiere a la capacidad de implementar
cambios en las polticas pblicas, el segundo refiere a la capacidad para mantener una poltica determinada.

419

nmero de actores de veto aumenta, la poltica se vuelve ms resolutiva y menos decisiva.

Lo anterior no implica necesariamente una relacin lineal, pues pueden existir numerosos
actores de veto pero con preferencias similares, numerosos actores de veto pero con
preferencias marcadamente distintas, etc.
De lo anterior sigue que al PEN le conviene coordinar sus acciones con los
gobernadores (o, mejor an, disciplinarlos). Si los gobernadores son jugadores claves al
momento de armar las listas partidarias, tal como supone parte de la bibliografa sobre el
estudio del tema (De Luca, Jones y Tula 2002), entonces uno de los rasgos que indicaran la
fortaleza del PEN es su capacidad de interferir en dicho proceso. De esta forma, el
camino para dominar la voluntad del Congreso no comienza con la letra constitucional
sino en la dinmica de negociacin misma. Esto sucede porque al PEN le es favorable
colocar hombres y mujeres de su confianza en el Congreso a fin de asegurar mayor
disciplina partidaria133. Si es el gobernador quien controla el proceso de seleccin,
aquellos/as candidatos/as que logren entrar en el Congreso deben su lealtad a su padrino
poltico provincial antes que al PEN.
En breve, si la mayora de los trabajos se centraron en los poderes constitucionales y
partidarios de los presidentes siguiendo la clsica distincin de Mainwaring y Shugart
(2002), nosotros destacaremos los dficits de estas aproximaciones a partir de la relacin
entre el PEN y los gobernadores al momento de elaborar las listas para diputados
nacionales. Las instituciones propias del federalismo agregaran, de esta manera, un factor
adicional clave a tener en cuenta en el anlisis de los ejecutivos que operen en un contexto
federal.
Encontramos una primera advertencia sobre este punto en el captulo Limitando la
excepcin: el rol del Congreso durante la segunda presidencia menemista (1995-1999) de
Agustn Vallejo y Robertino Spinetta (2012). En el mismo, los autores sugieren que si
bien la conformacin de ambas cmaras dara la sensacin de que el presidente [Menem]
posea un gran control, sta esconde las facciones que existan hacia adentro del PJ ()
Legislativamente Menem encontr serias dificultades para gobernar () [en parte porque]
el duhaldismo lo privaba de gobernar con mayoras disciplinadas en ambas cmaras
(Vallejo y Spinetta 2012: 164). En efecto, Duhalde logr establecer alianzas con los
dirigentes del partido principalmente tras comenzar la adjudicacin de fondos del
conurbano bonaerense a otras provincias, en competencia con los aportes del tesoro
nacional (Vallejo y Spinetta 2012: 167).
Entonces, tal como anticipramos en la seccin anterior, los problemas del federalismo
argentino no deben obviarse puesto que pueden existir liderazgos subnacionales que atenten
133

Puesto que ms adelante discutiremos la utilidad analtica de este concepto, lo ubicamos entre comillas
para referirnos a lo que se entiende comnmente por el mismo: el grado en el cual los legisladores de un
mismo partido votan de manera idntica una vez tomada la decisin al interior del partido/coalicin.

420

contra la voluntad del PEN (lo cual es empricamente registrable al analizar la labor del
Congreso, como aseguran Vallejo y Spinetta).
Continuando el planteo de los autores, stos destacan que no basta con una superioridad
numrica para que el PEN lleve adelante su agenda legislativa, sino que es necesario que el
presidente asegure que los votos de los distintos miembros del Congreso le pertenezcan.
Duhalde logr este objetivo a travs de la negociacin de fondos especiales 134 para
dirigentes provinciales y consigui as enfrentar a Carlos Menem sobre el final de su
perodo. Cuando el grado de pertenencia se aproxima ms a un polo que a otro puesto en
un continuum entre lealtad al lder subnacional y lealtad al presidente- podemos afirmar que
estamos ante la presencia de un core o ncleo presidencial/del gobernador. Sobre este punto
volveremos ms adelante. Como se ver en nuestras conclusiones, debe quedar claro que el
juego de lealtades en contextos federales es completamente dinmico, por lo que es
analticamente estril pensar la lealtad de un legislador en trminos dicotmicos.
A partir de una descripcin de la influencia de Cristina Fernndez sobre el armado de
listas y la consecuente conformacin de un contingente legislativo de diputados propios
esperamos hacer notar que el Ejecutivo que estudiamos pudo anular conflictos al interior
del partido, a diferencia de Menem. Esto debera verse reflejado en un alto xito legislativo
con altos niveles de disciplina partidaria, lo que redundara en una mayor fortaleza del
presidente en cuestin.135
4. Metodologa
Como adelantamos, realizaremos un estudio de caso histrico-descriptivo con el fin de
analizar las dinmicas de negociacin entre distintos niveles de gobierno durante el ltimo
mandato de Cristina Fernndez (2011-2015). Mientras que sobre el final de la dcada
menemista el presidente encontr dificultades para impulsar su agenda (Llanos 1998;
Vallejo y Spinetta 2012), Cristina Fernndez culmin sus 8 aos al frente del PEN con un
alto grado de disciplina en el Congreso. Daremos cuenta de este fenmeno a partir de la
observacin del armado de las listas en la totalidad de los distritos entre 2009 y 2013 para
determinar el grado de influencia de la presidente sobre la conformacin de las mismas.
Cabe sealar que circunscribiremos nuestro relevamiento a la Cmara de Diputados de la
Nacin y que examinaremos la performance del contingente legislativo cristinista a partir

134

Bonvecchi y Lodola destacan que este fondo se form con el 10% de la recaudacin del impuesto a las
ganancias y fue asignado exclusivamente a la provincia de Buenos Aires. () Este fondo fue limitado a 650
millones de pesos en 1995 (Ley 24.621), y en adelante el excedente fue distribuido entre las dems
provincias (Bonvecchi y Lodola 2012: 138). Los autores subrayan, igualmente, que tales fondos eran
destinados a actividades determinadas de forma arbitraria por Eduardo Duhalde y no estaban sujetos a ningn
tipo de intervencin de otra agencia.
135
Entiendo a la fortaleza del presidente como el grado en el que es capaz de imponer/negociar su agenda
legislativa. Los medios empleados constitucionales o no- no dan cuenta por s mismos de la fortaleza
presidencial.

421

de una serie de proyectos de ley que fueron elevados al Congreso por la misma presidente
durante su ltimo mandato.136
As, el anlisis se desarrollar en dos pasos: primero, identificar a partir de una base de
datos elaborada por Cherny, Freytes, Niedzwiecki y Scherlis (2015) los diputados
propios de la presidente Fernndez, es decir, aqullos que obtuvieron su lugar en la lista y
lograron acceder a la Cmara Baja gracias al poder de pluma del Ejecutivo; segundo,
observaremos cmo vot ese core presidencial las iniciativas enviadas por ella al
Congreso durante su ltimo mandato.
5. Desarrollo
5.1 La interferencia presidencial (2009-2013)
El presidencialismo argentino ha sido entendido como hiperpresidencialismo (Nino
1992)137. Esto es as slo si partimos primordialmente de las prerrogativas constitucionales
que se encuentran a disposicin del PEN. Dichas prerrogativas son potencia: sin una base
de apoyo partidario, carece de efectivizacin (Mustapic 1997). Y sin embargo hasta el
propio Menem, que lleg a contar con mayora propia en ambas cmaras, vio su camino
obstaculizado por un Congreso cada vez ms reticente a sus preferencias! Se agotan,
acaso, estos problemas en la lgica del lame duck o en la divergencia de agendas entre
poderes? Creemos que hay que ir un poco ms all de este pensamiento.
Por eso mismo sugerimos que al presidente le es til llevar a cabo una estrategia que le
permita ir ms all de los poderes constitucionales y partidarios. Se vuelve necesaria una
interferencia acompaada de una estrategia celular. sta es entendida como un conjunto de
decisiones especficas o focalizadas que un individuo o grupo de individuos toma con el fin
de desactivar potenciales focos de resistencia.138 Entre otros aspectos, la estrategia celular
puede observarse en la constitucin de las listas partidarias. De hecho, es razonable estimar
que el presidente se vera muy beneficiado si lograra posicionar legisladores propios en el
Congreso. En otros trminos, si el PEN controla el poder de pluma para llevar a cabo el
armado de las listas partidarias segn sus preferencias, entonces nos encontramos ante un
136

Examinaremos un total de 6 proyectos de ley aprobados, elevados por la propia presidente Fernndez entre
2011 y 2015: Ley 26.741 (estatizacin en un 51% de Yacimientos Petrolferos Fiscales); Ley 26.737 (Ley de
Tierras); Ley 26.831 (Ley de Mercado de Capitales); Ley 26.994 (creacin del Nuevo Cdigo Civil y
Comercial de la Nacin); Ley 27.126 (creacin de la Agencia Federal de Inteligencia); y la Ley 27.181
(regulacin de las acciones del Estado Nacional en empresas privadas).
137
Igualmente, cabe destacar que Carlos Nino asegura que el PEN no slo se encuentra en una posicin
favorable respecto a sus pares republicanos (el Poder Legislativo y el Poder Judicial), sino que tambin
detecta la superioridad del PEN vis--vis los gobernadores, lo cual se traduce en un debilitamiento de facto de
las unidades subnacionales.
138
Le asigno a la palabra estrategia el valor que le otorga la teora de los juegos, es decir, una decisin ()
de la que dependen unos resultados (pagos) que conciernen a todos [los individuos]. Vase Lodola, Germn
(1988) Teora de los juegos: enfoque y aplicaciones (pg. 403) en Kvaternik, Eugenio (compilador)
Elementos para el anlisis poltico. La Argentina y el Cono Sur en los 90. 1988. Paids: Buenos Aires.

422

Ejecutivo que expande su poder au del las prerrogativas constitucionales y sus poderes
partidarios. Denominamos este proceso como interferencia presidencial.
La interferencia presidencial contribuye claramente a la fortaleza del PEN pero no debe
confundirse con la estrategia celular. Mientras la primera refiere exclusivamente a
situaciones en las cuales el PEN excede sus poderes partidarios y constitucionales, la
segunda es un concepto ms amplio: el presidente podra imponer sus preferencias en
puntos precisos -podra vetar parcialmente aspectos precisos de una ley, por ejemplo- sin
incurrir en una interferencia que ponga en juego lmites formales. As como la divisin de
poderes republicana no es incompatible con un veto parcial o un DNU particular por parte
del Ejecutivo nacional, la autonoma provincial tampoco lo es con otras atribuciones
formales, como la intervencin federal, por ejemplo.
En un sistema federal se supone que los gobernadores son caciques de sus respectivas
provincias. Los diputados seran electos por los gobernadores quienes, de esta forma, se
constituiran en sus padrinos polticos (De Luca, Jones y Tula 2002). La lgica es simple:
quien tiene el poder de ubicar a un/a determinado/a diputado/a en una lista y garantizar su
ingreso al Congreso Nacional asegura su lealtad. Sin embargo, ante un proceso de
interferencia presidencial el poder de los gobernadores disminuye y el PEN logra
constituirse en el gran elector. Como mencionamos, todo proceso de interferencia
presidencial se da cuando el presidente excede prerrogativas constitucionales. Por ello, si el
Ejecutivo nacional controla el poder de pluma al momento de configurar las listas
partidarias, entonces nos encontramos ante un caso patente del fenmeno que estudiamos
pues no hay configuracin constitucional alguna que prescriba el modo en que el armado de
listas deba llevarse a cabo.139
Buscaremos dar cuenta de este proceso, en primer lugar, cuantificando la cantidad de
diputados/as propios/as y, en segundo lugar, observando cmo vot ese ncleo duro
presidencial las propuestas elevadas por la propia presidente.140

139

An ms: ni siquiera sera el partido poltico cuerpo reconocido en todas las constituciones provinciales y
en la Constitucin Nacional- quien regula mecanismos precisos para la seleccin de candidatos. En breve,
ubicar candidatos en las listas partidarias es algo que va ms all del propio partido y de cualquier marco
normativo constitucional. Como veremos luego, sostendremos que el fenmeno que describimos va ms all
de la dualidad clsica desarrollada por Mainwaring y Shugart (2002) en tanto es atravesado y sostenido sobre
estructuras del federalismo.
140
Como la Cmara Baja renueva sus diputados por mitades y cada dos aos, para observar los proyectos
aprobados durante el perodo 2011-2015 es necesario observar el armado de listas entre 2009 y 2013.

423

Tabla 1: Diputados propios, elecciones legislativas de 2009

Ao 2009
Provincia

Cantidad de diputados propios

Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

10/35
1/13
0/3
0/4
0/2
1/9
0/3
0/5
0/2
0/3
0/3
0/2
0/5
0/3
0/3
0/2
0/3
0/3
0/3
1/3
0/9
0/3
0/2
1/4

Total

14/127

Fuente: Elaboracin propia en base a Cherny, Nicols; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y
Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineacin Poltica Subnacional, Argentina 2003-2015.
Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

424

Tabla 2: Diputados propios, elecciones de 2011

Ao 2011
Provincia

Cantidad de diputados propios

Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

19/35
5/12
0/2
0/4
2/3
2/9
2/4
3/ 4
0/3
0/3
1/ 2
0/3
3/5
1/ 4
1/ 2
0/3
1/ 4
0/3
0/2
2/2
3/10
0/4
2/2
1/5

Total

48/130

Fuente: elaboracin propia en base a Cherny, Nicols; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y
Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineacin Poltica Subnacional, Argentina 2003-2015.
Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

425

Tabla 3: Diputados propios, elecciones legislativas de 2013

Ao 2013
Provincia

Cantidad de diputados propios

Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

12/35
3/13
0/3
0/4
0/2
1/9
0/3
1/5
0/2
0/3
0/3
0/2
0/5
0/3
1/3
0/2
1/3
0/3
0/3
1/3
2/9
0/3
1/ 2
1/ 4

Total

24/127

Fuente: elaboracin propia en base a Cherny, Nicols; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y
Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineacin Poltica Subnacional, Argentina 2003-2015.
Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

En este punto cabe hacer algunos comentarios generales. A simple vista, podra parecer
que nuestro razonamiento est llegando a mal puerto. Como la cantidad de diputados
propios oscila entre 14 (2009) y 48 (2011), se genera la ilusin de que Cristina Fernndez
no tuvo una capacidad de interferencia significativa. Pero no debe olvidarse, primero, que
la Cmara Baja se renueva por mitades. Eso implica que, al asumir su segundo mandato en

426

2011, Cristina contaba con la suma de ambas elecciones (14+48), es decir, 62 diputados
propios. An ms: la renovacin de bancas fue positiva en el ao 2013, ya que a pesar de
no haber alcanzado un grado de interferencia tan alto como en 2011, s super claramente al
ao 2009. Si fragmentramos el ltimo mandato de Cristina en dos, obtenemos que entre
2011 y 2013 cont con 62 diputados propios mientras que para el perodo 2013-2015 el
ncleo presidencial ascendi a 72 diputados!
Por otra parte, la ilusin de la debilidad presidencial es generada porque en las tres
tablas que expusimos arriba presentamos el ncleo presidencial sobre el total de bancas a
renovar. Es indudable que tanto en 2009 como en 2013 el oficialismo en general disminuy
su performance electoral vis--vis las elecciones de 2011. Esto quiere decir que Cristina
Fernndez pudo haber interferido en el armado de listas provinciales pero los diputados
simplemente quedaron fuera del Congreso ante la opcin de una oposicin que fue
preferida por el electorado. Para visualizarlo en nmeros: sobre el total de bancas a renovar,
Cristina Fernndez logr asegurar un ncleo propio en un 11%, un 37% y un 19% en 2009,
2011 y 2013, respectivamente.
Pero si profundizamos en el contexto histrico los porcentajes son an ms
sorprendentes. En 2009, el Frente para la Victoria (FpV) arriesgaba un total de 60 bancas
de las cuales retuvo 31. En 2011, el FpV y aliados renovaban en total 82 bancas, que fueron
incrementadas, obteniendo 90 en total. En 2013, el FpV y aliados pusieron en juego 46
bancas, nmero que ascendi a 47. O sea, el PEN asegur un ncleo propio del 45% en
2009, del 53% en 2011, y del 51% en 2013 si consideramos la performance del FpV y
aliados.
Esto explicara nuestra presuncin de que Cristina Fernndez logr culminar su mandato
con un mayor grado de disciplina partidaria que Carlos Menem. Es decir, no es la lgica
del lame duck un efecto suficiente para amenazar el liderazgo del PEN. Antes bien,
sostenemos que en sistemas federales (particularmente) debe rastrearse esta interferencia
presidencial no slo en un nivel macro, sino en un grado celular (lo que se ve reflejado en
individuos/diputados propios, en nuestro caso). En breve, la obsecuencia del Congreso
debera investigarse en trminos de esta estrategia desarrollada por el Ejecutivo. La
descripcin que realizamos en la prxima subseccin echar ms luz sobre este punto.
5.2 Seis leyes en el ocaso del kirchnerismo
El ttulo que acompaa este apartado, no nos interesa ocultarlo, es deliberadamente
exagerado. Si el constitucionalismo al que nos referimos en nuestra introduccin constituye
uno de los pilares que buscamos discutir, otro tanto corresponde a la lgica del lame duck.
Ella postula que el presidencialismo per se genera mayor inestabilidad a medida que el final
del mandato del presidente se aproxima (y es imposible ser reelecto).

427

Justamente intentamos mostrar a travs de una breve descripcin de varios proyectos de

ley enviados por el propio PEN en su ocaso, que tal lgica no se da necesariamente en
tanto la interferencia presidencial es un recurso eficaz para contrarrestarla. El ocaso del
kirchnerismo en 2011 estaba lejos de pensarse. Pero puesto que el expresidente Nstor
Kirchner haba fallecido en octubre de 2010 y dado que la Constitucin Nacional no
habilitaba a Cristina Fernndez a competir por un tercer mandato (excepto que se reformara
la Constitucin, claro est) s podemos pensar, en retrospectiva, cmo el PEN impuls
diversas leyes que encontraron distintos grados de resistencia por parte de la oposicin ante
un contexto institucional que no habilitaba una sucesin kirchnerista en el gobierno.
Como ya adelantamos, presentaremos brevemente un total de 6 proyectos de ley
aprobados que fueron elevados por la propia presidente Fernndez entre 2011 y 2015: Ley
26.741 (estatizacin en un 51% de Yacimientos Petrolferos Fiscales); Ley 26.737 (Ley de
Tierras); Ley 26.831 (Ley de Mercado de Capitales); Ley 26.994 (creacin del Nuevo
Cdigo Civil y Comercial de la Nacin); Ley 27.126 (creacin de la Agencia Federal de
Inteligencia); y la Ley 27.181 (regulacin de las acciones del Estado Nacional en empresas
privadas).
G) La Ley 26.741 fue sancionada el 3 de mayo de 2012 y fue promulgada al da
siguiente. Fue votada por la totalidad del ncleo presidencial. Entre los votos
negativos a la ley (apenas 32 sobre 257) se encuentran legisladores/as de la UCR,
Propuesta Republicana y el Frente Peronista (peronismo disidente), entre otros. La
mayora de las abstenciones provinieron de la Coalicin Cvica.
Tal como se puede ver, la ley no encontr grandes resistencias, ya que incluso sum
apoyo de dos fuerzas opositoras a nivel nacional como la UCR y el Frente Amplio
Progresista (aportaron 36 y 19 votos a favor de la ley, respectivamente). 141 Esta primera ley
parece indicar que el ncleo duro presidencial no fue necesario, en tanto no slo se sum
apoyo de la totalidad del FpV, sino tambin de sectores de la oposicin.
H) La Ley 26.737 o Ley de Tierras fue sancionada el 22 de diciembre de 2011 y
promulgada 5 das despus, el 27 de diciembre. Nuevamente, la utilidad del ncleo
se vio opacada, puesto que casi la totalidad del FpV apoy la iniciativa a la vez que
desde la oposicin (el Frente Amplio Progresista-FAP, principalmente) se acompa
la ley. Esta vez, sin embargo, la UCR se opuso en su gran mayora al proyecto
presidencial.142
I) La Ley 26.831 o Ley de mercado de capitales fue sancionada el 21 de noviembre de
2012 y fue promulgada el 29 de noviembre de ese mismo ao. La ley fue aprobada en
Diputados por 184 votos a favor, 24 en contra y 2 abstenciones. En esta ocasin, el
141
142

Vase http://www.lanacion.com.ar/1470358-por-abrumadora-mayoria-se-aprobo-la-expropiacion-de-ypf
Vase http://www.parlamentario.com/noticia-55329.html

428

peronismo disidente y Pro aportaron los votos contrarios a la ley impulsada por la
Presidente Fernndez.143 Una vez ms, el FpV consigui votos aliados que excedan
tanto el ncleo presidencial como al peronismo.
J) La Ley 26.994 (sancionada el 1 de octubre de 2014 y promulgada el 7 de octubre de
ese mismo ao), a diferencia de los anteriores proyectos de ley, no recibi
acompaamiento por parte de los opositores al gobierno. El FpV y sus aliados
lograron la sancin con 134 votos afirmativos contra 122 ausencias en el recinto. Esto
se debi a que tanto el peronismo disidente, el Frente Renovador (FR), Pro, y la UCR
decidieron retirarse del recinto al momento de la votacin.144
K) La Ley 27.126 (creacin de la Agencia Federal de Inteligencia) fue sancionada el 25
de febrero de 2015 y promulgada el 3 de marzo. En Cmara Baja con 131 votos a
favor y 71 en contra. Al igual que la reforma del Cdigo Civil y Comercial, el FpV y
sus aliados aprobaron la ley sin acompaamiento alguno de la oposicin.145
L) La ley 27.181 fue sancionada el 23 de septiembre de 2015 en Cmara Baja por 127
votos a favor y 84 en contra y promulgada el 5 de octubre de ese mismo ao. 146 Al
igual que la reforma de Inteligencia impulsada por Cristina, el FpV y sus aliados
cerraron filas y lograron que la agenda presidencial triunfe en el Congreso una vez
ms. La oposicin, nuevamente, no acompa la agenda de la presidente Fernndez.
En breve, podemos ver a travs de esta breve descripcin que el FpV encontr grados de
oposicin variados. Particularmente, los proyectos de ley presidenciales encontraron mayor
resistencia a medida que el mandato presidencial llegaba a su fin. En este aspecto, la
Reforma del Cdigo Civil y Comercial constituy una prueba de fuego para demostrar el
liderazgo de la presidente en la Cmara Baja, ya que Cristina Fernndez logr dar media
sancin a un proyecto duramente cuestionado por los diputados opositores al FpV. La
totalidad del core presidencial acompa las iniciativas en todos los casos mencionados.
Est zanjada la discusin en este punto?
5.3 Evaluando la interferencia presidencial
Claramente, no se trata de una cuestin mecnica. Pensar que la interferencia
presidencial puede concebirse de forma lineal, directa e inmediata constituye un error
grave. Por una parte, sugerimos que se debe evitar el razonamiento del tipo si el presidente
posee una x cantidad de diputados propios, entonces esos diputados constituirn la nica
fuente de apoyo en la que encuentre sustento el Ejecutivo. Ms bien, el alto grado de
143

Vase http://pianobursatil.com.ar/detalle.php?a=diputados-dio-media-sancion-a-reforma-del-mercado-decapitales&t=4&d=22421
144
Vase
http://www.lanacion.com.ar/1732110-quienes-son-los-22-aliados-que-le-permitieron-alkirchnerismo-sancionar-el-nuevo-codigo-civil-y-comercial
145
Vase http://www.telam.com.ar/notas/201502/96008-diputados-reformas-ley-de-inteligencia.html
146
Vase http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-282375-2015-09-24.html

429

disciplina partidaria con que Cristina Fernndez finaliz su mandato se debe en gran
parte pero no exclusivamente a su alto grado de interferencia en el armado de las listas
partidarias. En efecto, no deben olvidarse incentivos de tipo colectivo/de identidad. Como
seala Zelaznik (2012), la aprobacin pblica y la capacidad de traducir la popularidad del
lder en xitos electorales es un aspecto clave para que un presidente logre alinear a la
mayor cantidad de legisladores posibles bajo su gida.
Un punto ulterior debe ser considerado al momento de evaluar la interferencia
presidencial, en lo que refiere al criterio de codificacin de los diputados. Para considerar
propio a un diputado se emple una pauta elevadamente restrictiva. La base de datos que
utilizamos es muy exigente puesto que para que los diputados pertenecieran al PEN se
requiri que los mismos fueran expresamente ubicados por la presidente Fernndez de
Kirchner en las listas partidarias (as, se excluyen casos en los cuales un candidato puede
ser postulado por un gobernador y aprobado por el PEN). Por otra parte, es razonable
considerar que el PEN podra optar por no interferir en ciertas candidaturas. Podemos
ilustrar este punto con algunos ejemplos.
Obsrvese las tres tablas que presentamos. Por tomar un caso, de los 12 diputados que
Santiago del Estero envo a la Cmara de Diputados en el perodo estudiado, ninguno fue
codificado como propio del PEN. Y sin embargo, en la totalidad de los proyectos que
presentamos, el Frente Cvico por Santiago acompa la agenda presidencial! Este ejemplo
no es el nico: los casos de Misiones (1/12 en el total del perodo) y de Neuqun (2/8) son
parecidos. Es sta, sin duda, una lnea de investigacin interesante: qu determina que el
presidente interfiera en el armado de ciertas listas provinciales y no en otras? La
dependencia fiscal respecto a Nacin, el grado de democratizacin interno, el poder del
gobernador, etc. seguramente sean variables a considerar, pero no nos detendremos sobre
ellas.
Sea como sea, parece evidente que el PEN no tiene necesidad de intervenir en ciertas
provincias para lograr apoyo (como el que obtuvo Cristina Fernndez en su ltimo
mandato). Esto refuerza la nocin de no-mecanicismo en las relaciones entre fuerzas en el
Congreso. Dicho simplemente, la interferencia presidencial en un nivel celular es un
recurso poderoso pero no suficiente para apuntalar un grado de disciplina partidaria
tal que permita al PEN llevar a cabo sus preferencias a travs del Congreso Nacional.
Como apuntramos ms arriba, la necesidad del presidente de controlar a los gobernadores
es imperiosa. Caso contrario, las consecuencias nefastas para su supervivencia en el poder
afloran.
Ahora bien, resta an el punto ms difcil de nuestro desarrollo conceptual. Se objetar
que la interferencia presidencial en un nivel celular sobre el armado de listas partidarias no
es ms que una estrategia que refiere indirectamente al trmino ms amplio y estudiado de
disciplina partidaria. Siguiendo este razonamiento, nuestro trabajo no habra superado la

430

dualidad entre poderes constitucionales y partidarios sino que, ms bien, habramos

profundizado el anlisis de stos ltimos. Tenemos que hacer un comentario respecto a este
punto.
5.4 Disciplina partidaria?
Es redundante decir que la disciplina partidaria constituye parte del poder partidario del
PEN. De poco sirve contar con un amplio contingente legislativo si un presidente o un
primer ministro se ve forzado a negociar constantemente con legisladores del propio partido
o de partidos ajenos a su gobierno/coalicin de gobierno.
Cristina Fernndez fue capaz de ofrecer por lo menos un tipo de incentivo selectivo
(puestos en las listas) para lograr votaciones unnimes a la hora de legitimar su agenda de
gobierno en el Congreso. Esta situacin contrasta con lo que ha sido denominado como
disciplina descentralizada (Molinelli, Palanza y Sin 1999), tpica en sistemas federales
como el argentino. Ante este escenario, los gobernadores controlan la nominacin de las
listas para el Congreso, razn por la cual la disciplina partidaria se descentraliza entre los
distritos y niveles de gobierno. En otros trminos, el partido no capitaliza la disciplina sino
que sta se centrifuga en distintos polos territoriales. En este sentido, Vallejo y Spinetta
(2012) destacaron cmo el poder territorial de Eduardo Duhalde la provincia de Buenos
Aires- sirvi como un poderoso trampoln para confrontar al ex-Presidente Menem.
Es por esto mismo que afirmamos que no se puede entender el proceso descripto en
trminos de poderes o recursos estrictamente partidarios sino que la modalidad de
interferencia presidencial en el armado de listas debe ser entendida como lo que realmente
es: una estrategia atravesada por, y sostenida sobre, las instituciones polticas y fiscales
del federalismo.
Hasta ahora, dejamos en claro que nuestro anlisis no fue una mera extensin del poder
partidario de Cristina Fernndez. A continuacin discutiremos el componente estrictamente
partidario del ncleo presidencial. Veamos.
Ante todo, cabe preguntarse si el alto grado de disciplina que registramos durante el
ltimo mandato de Fernndez hubiera sido alcanzable de no mediar un proceso de
interferencia presidencial en la confeccin de las listas. Si bien tal ejercicio mental es
contrafctico, ste nos permite enriquecer el concepto de disciplina partidaria. Ms que
una simple observacin al momento de votar una determinada ley, sostengo que por dicho
concepto deberamos entender tambin la medida en la cual las decisiones adoptadas son
canalizadas por mecanismos institucionalizados de partido. Como ste no parece haber
sido el caso en Argentina (al menos durante el perodo estudiado), considero ms apropiado
hablar de una disciplina basada en el liderazgo ms que de disciplina partidaria en el
sentido tradicional del trmino. Nuestro argumento se basa en tres niveles.

431

En primer lugar, aqu presentamos un caso particular de un Ejecutivo que obtuvo un

amplio grado de respaldo popular al ser reelecto en 2011 (ms del 53% de los votos vlidos
emitidos) y que a travs de la concesin de cargos asegur un grado de disciplina tal que
escapa a la tradicional concepcin de disciplina partidaria. Ms bien, un promedio de
49,7% de legisladores y legisladoras de la Cmara Baja argentina deban su lealtad al gran
elector del sistema poltico, el PEN. Una lealtad tal difcilmente pueda ser partisana: lo
que prima es el nivel personal. Por ello, es cuestionable que lo que verdaderamente haya
prevalecido fuera el componente justicialista/partidario. Al contrario, es probable que
Cristina Fernndez de Kirchner lograra resignificar y reformular la identidad peronista a
partir de su apoyo popular. Aqu, la dimensin partidaria pierde terreno ante un agente
carismtico.
En segundo lugar, no es descabellado pensar que la disciplina de liderazgo presente
mayor utilidad analtica en partidos informalmente institucionalizados. El peronismo es un
partido surgido originalmente como un vehculo electoral diseado por un lder carismtico
(Juan Domingo Pern) que logr institucionalizarse a lo largo del tiempo (Mustapic s/f) sin
que dicha institucionalizacin ocurriera en perjuicio de la adaptabilidad del partido
(Levitsky 2005). Es decir, no debe perderse de vista que el liderazgo carismtico de
Cristina Fernndez se dio en un contexto partidario/movimentista que genticamente
presupone una relacin ms pronunciadamente vertical entre el lder (el PEN) y sus
subordinados. Nuevamente, el componente partidario pierde terreno, esta vez a partir de un
nivel estructural que propicia la aparicin de liderazgos novedosos de manera constante.147
En tercer lugar, reiteramos, estamos analizando un contexto federal. Eso quiere decir que
los puntos/actores de veto aumentan en el sistema poltico. Si el PEN no logra dominar a
los gobernadores ni a las Cmaras del Congreso, los costos de negociacin aumentan y el
sistema en general se vuelve ms resolutivo y menos decisivo, esto es, el statu quo tiene
ms probabilidades de no ser alterado. Para introducir cambios, un liderazgo capaz de
atravesar los distintos niveles de gobierno puede llegar a ser sumamente efectivo.
Entonces, el componente partidario, aunque necesario como cemento disciplinario, pierde
efectividad ante un nivel macro-estructural, esto es, el diseo federal en el cual se
desenvuelve el sistema de partidos argentino.
Este triple ataque a la disciplina estrictamente partidaria -un lder carismtico, un
partido genticamente movimentalista y un contexto federal- constituye la base de nuestro
razonamiento para una futura discusin sobre dicho concepto y sus implicaciones. Como
dijimos, en el caso de Cristina Fernndez el grado de disciplina del Congreso se entiende

147

Carrizo destaca esta diferencia entre peronismo y radicalismo. ste ltimo cumple la renovacin de sus
lderes a partir de ciclos naturales, lo cual dificulta su adaptabilidad. Vase Carrizo, Carla (2011), La poltica
al interior de los partidos: peronismo, radicalismo y kirchnerismo en De Luca, Miguel y Malamud, Andrs
(coordinadores) La poltica en tiempos de los Kirchner. Eudeba: Buenos Aires. 2011.

432

mejor en trminos personales antes que partidarios, por lo cual optamos por rotular dicha
disciplina como basada en el liderazgo o sencillamente disciplina de liderazgo.
Por otra parte, no queremos dejar de subrayar que estamos abocndonos a un estudio de
caso, por lo que estas aclaraciones propias del liderazgo de Cristina Fernndez son
indispensables para (a) evitar caer en generalizaciones vanas o en un estiramiento
conceptual y (b) observar en qu medida estas condiciones se encuentran presentes o no en
otros presidencialismos de la regin. El concepto de disciplina de liderazgo nos parece de
potencial utilidad para los sistemas polticos latinoamericanos ya que, si bien la mayora de
stos carecen de un diseo constitucional federal, el componente carismtico al interior de
los partidos as como su fluidez estructural (esto es, grado de informalidad de las
estructuras partidarias) parece ser la norma antes que la excepcin en Amrica Latina
(Freidenberg y Levitsky 2007). As, arribaramos a una nueva herramienta terica para
refinar nuestros anlisis respecto a la fortaleza presidencial, particular- pero no
exclusivamente, en contextos federales.
Un punto ulterior debe ser tenido en cuenta: durante el ltimo mandato de Fernndez de
Kirchner se redujo notablemente el uso de los poderes constitucionales a la hora de
impulsar o bloquear cambios sobre el statu quo. Puesto en nmeros, Cristina Fernndez fue
de los presidentes que menos Decretos de Necesidad y Urgencia DNU- firm en promedio
(1 DNU por mes, aproximadamente). Dicho recurso se utiliz mucho ms en las
presidencias de Eduardo Duhalde (casi 10 DNUs por mes), Nstor Kirchner (5 por mes) y
Carlos Menem (4 por mes).148 En cuanto a los poderes reactivos, su uso tambin decrece
durante el gobierno de Cristina Fernndez: su gobierno es el que menor promedio entre
leyes sancionadas-leyes vetadas exhibe desde el retorno de la democracia (2,1%).149 Todo
esto no hace ms que reforzar nuestra crtica al sesgo constitucionalista puesto que la
presidente Fernndez ha prescindido de estos poderes optando, en cambio, por la va
legislativa.
Hecha esta breve digresin, estamos en condiciones de concluir con el presente trabajo y
presentar crticas y futuras lneas de investigacin.
6. Conclusiones:
6.1 Con todos y contra todos: hacia un modelo tentativo y sistmico de la fortaleza
presidencial en pases federales
La finalidad principal de este trabajo fue ampliar nuestra concepcin sobre los lderes en
Amrica Latina a partir de una crtica a cierto sesgo constitucional en los anlisis sobre el
liderazgo presidencial. Partimos de la base ofrecida por Vallejo y Spinetta (2012) para
148

Vase
http://chequeado.com/el-explicador/sediceenlasredes-que-macri-ya-firmo-mas-decretos-denecesidad-y-urgencia-que-cfk/
149
Vase http://www.clarin.com/politica/Historia-vetos-presidenciales-Alfonsin-Macri_0_1580242045.html.

433

observar que los hiperpresidencialismos no siempre pueden generar un marco de accin

que permita que los lderes (en este caso, los presidentes) lleven a cabo su agenda de
gobierno. Es necesario ir ms all de los poderes constitucionales y de los partidarios.
Por esto mismo sugerimos que la fortaleza de los presidentes (F) no puede ser
entendida como la suma o la interaccin entre los poderes constitucionales (C) y los
partidarios (P). Ms que caer en un simplismo del tipo F=C*P, este artculo busca llamar la
atencin sobre actores de veto adicionales al Congreso (sea ste uni- o bicameral). Los
gobernadores son jugadores de veto de importancia indiscutida en contextos federales. En
palabras de Surez Cao, en Argentina se han convertido en personalidades polticas ms
visibles, las elecciones nacionales estn siendo ofuscadas por las competencias
provinciales, los lderes locales se fortalecen al aumentar su control territorial, y hasta los
partidos polticos tradicionales encuentran cada vez ms dificultades en el acuerdo de sus
candidaturas a cargos nacionales (Surez Cao 2011: 307). La dificultad de acuerdos de
las candidaturas a cargos nacionales, no obstante, no ha sido el caso de Cristina Fernndez,
ya que nos encontramos ante un presidente que fue capaz de asegurar un alto grado de
lealtad personal en el Congreso. Esto fue posible gracias a la anulacin de los mencionados
actores de veto: al quitarles a los lderes subnacionales poder sobre la seleccin de
candidatos, Cristina Fernndez aument su control sobre el Congreso Nacional.
Nuestra sospecha respecto a este ltimo punto es que la desarticulacin de potenciales
focos de disenso provocados por los gobernadores fue llevada a cabo a partir del uso de
recursos fiscales discrecionales. Esto se condice con una amplia literatura especializada
sobre el tema (Bonvecchi y Lodola 2012; Gibson y Calvo 2000; Jones y Hwang 2007, entre
otros).
Ahora bien, lo que precede no nos debe impedir considerar otros actores de veto: cerrar
las puertas a la investigacin sobre el rol de otros potenciales puntos de veto sera un error
enorme. Cox y McCubbins (2001), por ejemplo, sealan que tanto las Fuerzas Armadas
(FF.AA) como un Poder Judicial activo e independiente pueden ser jugadores de veto
poderosos.
En este sentido cabe hacer dos aclaraciones. Por un lado, Battaglino (2013) destaca la
subordinacin del poder militar al poder poltico y al control civil como un hecho indudable
de la actual democracia argentina. Por otro lado, el Poder Judicial no es considerado en el
mbito acadmico (al menos segn mi conocimiento) como un poder contralor en el
sistema poltico argentino. En breve, pudimos excluir a ambos actores de nuestro anlisis
dadas las circunstancias actuales en las cuales operan los presidentes argentinos. Dicha
exclusin, sin embargo, no debe presuponerse para casos que se remonten en el tiempo (la
presidencia de Alfonsn, por ejemplo) o para otros pases donde las Fuerzas Armadas o el
Poder Judicial tengan un rol considerado significativo.

434

Otro error grave sera pretender escapar al constitucionalismo solamente estudiando

actores de veto con status constitucional tales como los gobernadores. Diversos actores de
la sociedad civil deberan ser incluidos en el anlisis, por ejemplo los sindicatos, los
empresarios, agrupaciones sociales, ONGs, etc. Por cuestiones de espacio, este trabajo tan
slo se preocup por ensear una manera a travs de la cual un lder nacional puede
disminuir el poder de sus pares subnacionales. Cualquier modelo explicativo de los
presidentes y la forma en que apuntalan su fortaleza debera considerar la totalidad del
entorno en la cual operan, no slo las constricciones constitucionales y partidarias.
Para tal fin, este trabajo pretendi demostrar que, al interior mismo de la relacin entre
el Ejecutivo y el Legislativo, los presidentes pueden servirse de otras variantes adems de
los poderes constitucionales y partidarios para imponer sus preferencias. El armado de
listas es un buen ejemplo de esto puesto que el presidente interfiere en la confeccin de las
mismas, o sea, va au-del sus atribuciones constitucionales. En este sentido, el caso de
Cristina Kirchner es un claro ejemplo de cmo el PEN puede llevar a cabo una agenda
legislativa exitosa mediante la anulacin de potenciales rivales polticos. La estrategia
utilizada para ello se dio en un nivel celular/individual, dado que la pretensin fue ubicar
diputados propios en la mayora de las listas nacionales por distrito.
Finalmente, pusimos en debate la nocin de disciplina partidaria en tanto el carcter
carismtico de la lder estudiada parece haber supeditado al componente partidario del PJ.
Sostuvimos que esto se dio a partir de un ataque a la clsica nocin de disciplina
partidaria en tres niveles agencia, estructura, y macro-contexto-. Dicho debate no es un
mero capricho: antes bien, es una conclusin necesaria que se desprende de nuestro
razonamiento. Si aceptramos a la interferencia presidencial en el armado de listas como
profundizacin o extensin de los poderes partidarios, no habramos avanzado demasiado.
Antes bien, afirmamos que la interferencia presidencial es una estrategia que se sostiene
sobre las instituciones federales. Puesto que las mismas escapan a los poderes estrictamente
constitucionales y partidarios de los presidentes, sumamos una nueva dimensin al anlisis
sobre la fortaleza presidencial: la subnacional.
Un futuro modelo que mejore nuestra comprensin sobre la relacin entre el PEN y el
PLN debera tener en cuenta las siguientes dimensiones y aspectos, esquemticamente
presentados a continuacin:

435

Figura 5: un modelo tentativo para estudiar los lderes presidenciales (en pases federales)

(PODER JUDICIAL)

Dimensin
territorial

PLN

(OTROS ESTADOS)

Sociedad civil

(FUERZAS ARMADAS)

PEN

Fuente: Elaboracin propia

En primer lugar, como sealamos en nuestra segunda seccin, la estrecha relacin que
vincula constitucionalmente al PEN y al PLN no debe ser dejada de lado, sino que debe ser
aumentada a otras dimensiones. La reciprocidad que los une a partir de los poderes
proactivos (decreto) y reactivos (veto) del presidente y los poderes propios del Congreso
(insistencia legislativa, por ejemplo) es de gran importancia para entender cmo la
Constitucin, una institucin formal generalmente muy rgida, configura el terreno en el
cual se lleva a cabo la disputa partisana por el poder.
Lo principal en nuestro estudio fue la introduccin de la dimensin
territorial/subnacional, de gran importancia en contextos federales. En principio, existe un
claro vnculo entre los lderes subnacionales y el Congreso: puesto que en general los
gobernadores son lderes de partido a nivel provincial, es probable que ellos controlen las
carreras polticas de aqullos legisladores que aspiren a ingresar al Congreso. En este
sentido, el PEN incrementar su fortaleza si interfiere en esa conexin a travs de arreglos
informales con los lderes subnacionales o va una imposicin de facto. El caso de
Fernndez muestra que esto conlleva altos ndices de aprobacin y disciplina en el

436

Congreso, lo que encuentra su correlato en una cada significativa de los poderes de decreto
y veto empleados por la presidente.
Profundizar en los dems puntos no fue el objetivo de este trabajo. Tal como se puede
observar en la figura, el Poder Judicial debera actuar como un rgano contralor que vele
por la constitucionalidad de los procedimientos e impida que un poder republicano se
exceda en sus funciones. Escapa a mi conocimiento bibliografa que aporte sustento
emprico en este sentido para el caso argentino, por lo que coloco al Poder Judicial entre
parntesis.
Por otra parte, la sociedad civil puede jugar un papel de presin importante sobre las
decisiones tomadas por los ejecutivos (nacionales y subnacionales), el Congreso, e incluso
sobre el Poder Judicial. Tanto sectores ms organizados (sindicatos, ONGs, agrupaciones
sociales, etc.) como las protestas callejeras espasmdicas (el ciudadano de a pie
movilizado por una causa concreta) ejercen presin sobre el proceso de toma de decisiones,
pero sin ser un jugador de veto stricto sensu. No obstante, su utilidad no debe ser olvidada.
Por ejemplo, el PEN podra negociar con ciertas organizaciones civiles para ejercer presin
sobre sus pares subnacionales y minar su poder desde abajo.
Quedan por abordar dos puntos. Por una parte, si las FF.AA tienen un poder
significativo y no estn subordinadas al control civil, entonces se convierten en actores de
veto de facto en el sistema poltico, razn por la cual sus preferencias deben ser (y son)
consideradas por el resto de los actores del sistema. Como este no es el caso en Argentina,
tambin colocamos a este actor entre parntesis. Por otra parte, podemos tratar con Estados
en Amrica Latina que exhiban diversos grados de dependencia respecto a potencias
extranjeras. Un ejemplo claro es la influencia norteamericana sobre asuntos de poltica
domstica de los estados centroamericanos y sudamericanos, mucho ms visible y directa
durante el siglo pasado y reforzada durante la Guerra Fra. Dado que es mucho ms
complejo observar la interferencia de un pas forneo en las polticas pblicas nacionales,
tambin colocamos este actor entre parntesis.
En breve, un modelo ms exhaustivo sobre los presidentes y su fortaleza no debe dejar
de apuntar en estas direcciones, preferentemente sin hacer tanto nfasis en las atribuciones
formales de los Ejecutivos nacionales ni en la correlacin de fuerzas partisanas entre
oficialismo y oposicin. Observar y analizar otros procesos que aumenten la fortaleza
presidencial (interferencia en la poltica subnacional, en nuestro caso) es una tarea
ineludible para futuros estudios sobre el tema.
6.2 Crticas y posibles lneas de investigacin
La primera crtica que reconocemos es nuestra falta de control respecto al ncleo
presidencial. ste no es esttico, sino que es dinmico. Por ejemplo, podran haber existido
diputados que en un primer momento ingresaron al Congreso de la mano del PEN pero que
437

luego desertaron a otros espacios polticos. Este error potencial pudo no haberse dado o
haber sido insignificativo, puesto que los ndices de apoyo partidario a las leyes observadas
se mantuvieron relativamente estables. Sin embargo, observar ms atentamente la dinmica
del core presidencial y qu determina el transfuguismo es una lnea de investigacin clave a
la hora de analizar los mecanismos que dispone un lder para afianzar su liderazgo.
En segundo lugar, como anticipamos, no hicimos ms que mostrar una forma de
interferencia presidencial. Otros aspectos de la misma (aunque sin recibir esta
denominacin) han sido estudiados. Por ejemplo, Moscovich (2013) analiz el rol de las
organizaciones sociales en la provincia argentina de Jujuy. A partir de ese estudio de caso
la autora comprob que existen vnculos directos entre el PEN y ciertas organizaciones
sociales que permiten al presidente socavar el poder del gobernador desde abajo
(nuevamente, esto sera un caso de estrategia celular). Esto se condice con nuestra
advertencia previa de no limitar el anlisis de los lderes a la inclusin de actores de veto
stricto sensu, sino que es indispensable observar las vas de empoderamiento que ofrece la
sociedad civil.
En tercer lugar, los aportes de Mustapic (2000) nos advierten sobre el cambio de
contexto del sistema de partidos. Segn la autora, un lmite a la autonoma de los
legisladores era el contexto bipartidista en el cual los costos de defeccin eran ms
elevados. Puesto que Argentina puede ser considerada como un caso de transicin de
bipartidismo a pluralismo moderado (Chasquetti 2008) esta condicin ha cambiado. Sus
efectos se vieron modificados en concordancia a este punto?
En cuarto lugar, podra observarse en mayor detalle la asignacin de incentivos
selectivos. En nuestro trabajo lo acotamos deliberadamente a cargos en la lista. Sera til
detallar la trayectoria del core presidencial: es decir, si los diputados pertenecientes al
ncleo presidencial obtienen puestos en comisiones permanentes y de mayor importancia o
si consiguen escalar en los cargos ejecutivos provinciales o nacionales. Otro tipo de
incentivo selectivo vendra dado por los fondos que los legisladores pudieran obtener para
sus respectivos distritos. Un escenario tal nos pondra en presencia de una legislatura de
tipo parroquial-venal, de acuerdo a la terminologa de Cox y Morgenstern (2001).
En quinto lugar, relacionado a la advertencia precedente, coincidimos con Eaton (2000)
en que es necesario complejizar el juego de lealtades existente en el mbito poltico. Es
irrisorio creer que los legisladores se sitan en polos dicotmicos (PEN-lder provincial).
Ms bien, como sugiere Eaton, debemos tratar de establecer el grado de lealtad en un
continuum entre ambos polos. La lealtad es totalmente dinmica y por ende siempre
reversible en un sentido u otro.
Se puede agregar una sexta lnea fructfera para el anlisis de la fortaleza presidencial.
La salida del gobierno de Cristina Fernndez y la asuncin de un presidente de signo

438

poltico opositor -Mauricio Macri- permite observar de forma contempornea cmo se

comporta el core armado por el gran elector una vez que ste deja de ocupar el silln
presidencial. Las defecciones aumentaron en el bloque del FpV tras la asuncin de Macri y
la ex-Presidente no parece contar con ningn tipo de recurso para prevenir o revertir esta
situacin. Cules son, entonces, los lmites de la utilidad del ncleo presidencial?
Respecto a sta ltima lnea, el caso paradigmtico que debemos tomar como punto de
partida pareciera ser el del ex-Vicepresidente Julio Cobos (2007-2011), quien vot en
contra de la Resolucin 125 del Ministerio de Economa, resolviendo el conflicto que se
desat en el Congreso entre oficialistas y opositores en 2008. Tras desempatar con su voto
en el Congreso, la relacin entre Cristina Fernndez y Cobos se rompi: el vicepresidente
dej de ser un radical K y volvi a las filas de la UCR.150
El anterior ejemplo deja en claro que la lealtad o disciplina, como seala Mustapic, debe
ser constantemente recreada. Si hasta el propio vicepresidente puede contrariar los deseos
del PEN, por qu no podran hacerlo los diputados tambin?
Cabe aclarar que la situacin que reseamos implic una fuerte divisoria de aguas en
la sociedad argentina al momento de su debate. Las protestas de los productores
agropecuarios se masivizaron y los cortes de ruta producidos en el interior del pas se
trasladaron a la capital. Por ello sera til analizar el efecto de los medios de comunicacin
masivos y las protestas sociales sobre el comportamiento de los legisladores al momento de
votar leyes controvertidas.
Finalmente, en nuestro trabajo subyace la sospecha de que las instituciones federales
(sobre todo fiscales) abren al presidente la posibilidad de negociar apoyos en el Congreso.
Cul es la relacin exacta entre las instituciones federales fiscales y la interferencia
presidencial en el armado y la confeccin de las listas partidarias? Cules son los lmites
que encuentra y de qu dependen las posibilidades de los gobernadores de bloquear dicha
interferencia? Como vimos, Cristina Fernndez no intervino en el armado de todas las
listas. Fue por incapacidad o la no interferencia puede ser parte de la negociacin entre el
PEN y los lderes subnacionales?
7. Palabras Finales
Queremos destacar que la intencin de este trabajo no fue proveer explicaciones sino
detallar el ltimo perodo de Cristina Fernndez (2011-2015) en lo que respecta a su
relacin con el Congreso. Probablemente, el mejor modo de dotar de poder explicativo a
nuestro estudio sobre el caso de Fernndez sea compararlo con otros presidentes regionales.
Primero, esto implica abstraer nuestro razonamiento y rescatar lo esencial del mismo:
150

Para una profundizacin de las coaliciones kirchneristas, vase Zelaznik, Javier (2011) Las coaliciones
kirchneristas en Malamud, A. y De Luca, M. (coord.) (2011) La poltica en tiempos de los Kirchner. Eudeba:
Buenos Aires.

439

observar en otros pases cmo el PEN anula actores de veto del sistema poltico (tengan o
no un status constitucional) a partir de medios ajenos a las prerrogativas constitucionales y
los poderes partidarios. Segundo, se torna necesario ampliar (ya sea a travs de documentos
primarios o secundarios) las sospechas y razonamientos esbozados en este estudio. Tanto
las intuiciones como los argumentos no podrn ser corroborados ni refutados hasta que no
se desarrolle un mayor anlisis sobre la confeccin de listas tanto hacia atrs
(presidencias de Alfonsn, Menem, De la Ra y Nstor Kirchner) como hacia adelante
(agregando nuevos datos a partir del gobierno de Macri). Recabar informacin sobre este
punto es una tarea impostergable, pero nuestro trabajo termina aqu mismo.

440

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445

Un anlisis del impeachment en Brasil

Reflexiones en torno a la necesidad de repensar las instituciones a partir de los procesos de
gobiernos posneoliberales en Amrica del Sur
Mucarsel, Leila leilamucarsel@gmail.com Facultad de Ciencias Polticas, Universidad Nacional
de Cuyo.
Flores, Romina- licrominaflores@gmail.com Honorable Cmara de Diputados, Legislatura de la
Provincia de Mendoza
Bazn, Gabriela Valentina gvbazan@gmail.com Honorable Cmara de Senadores de la Nacin

rea temtica sugerida.

Instituciones de Polticas y Calidad de la Democracia

Resumen
Los recientes sucesos en Brasil que coronaron con el inicio de juicio poltico a Dilma Rouseff nos
llevan a preguntarnos qu mecanismos institucionales permitieron el avance de estos procesos
enmarcados en un nuevo tiempo poltico en nuestra regin caracterizado por un intento de
restauracin de un proyecto conservador.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

446

Introduccin
Entre los pases de Amrica Latina, Brasil fue el que consigui llegar ms lejos en el proyecto
original de industrializacin, el que enfrent el perodo ms prolongado de estancamiento y, hasta
hace unos aos era considerado el que reuna las mejores condiciones para el salto en direccin
hacia un nuevo perodo de desarrollo como una potencia de escala global.
Pero este proceso se vio abruptamente interrumpido por una crisis poltica que se coron con el
reciente juicio poltico a Dilma Rouseff.
Numerosos autores (Sader, Marco Aurelio Garca, Garca Linera por citar solo algunos de los
principales) han referido a los motivos eminentemente polticos que se esconden detrs de este
proceso de impeachment. El propio ex presidente Lula viene denunciando hace tiempo los objetivos
desestabilizadores de la derecha que hoy se encarnan en la destitucin de la presidenta electa.
En ese marco, nuestro inters es indagar en torno a qu mecanismos institucionales fueron los que
posibilitaron el avance de estos procesos que han sido calificados como destituyentes porque
desoyen el voto de las mayoras.
Estas cuestiones se tornan relevantes precisamente cuando el escenario internacional atraviesa un
perodo de turbulencia, en lo que podemos hablar sin dudas de una coyuntura poltica muy diferente
a la que predomin en la dcada pasada.
Vamos a comenzar presentando el contexto de lo sucedido en Brasil , luego presentaremos los
puntos principales de la acusacin y la defensa expuesta por la Presidenta Dilma y finalmente
esbozaremos algunos puntos de debate a partir del concepto de recursos de poder utilizado
recientemente para explicar los liderazgos democrticos en Amrica del Sur de la ltima dcada
larga.

La dcada ganada para la regin

El No al ALCA marc un punto de inflexin entre los pases latinoamericanos y Estados Unidos,
provocando la ruptura en la integracin regional por libre comercio, iniciando un proceso que se
caracteriz por mayores niveles de autonoma en la regin de Amrica del Sur.
Existe un amplio consenso en torno a que durante la ltima dcada larga hubo un marcado ascenso
social de los sectores populares, trabajadores, mujeres, indgenas quienes asumen en una buena
parte el control del gobierno; con un rol activo en la toma de decisiones y en la definicin de la
agenda de las polticas pblicas.
447

En lo social, Brasil, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay, Nicaragua, El Salvador y

Argentina, comienza a asistir a una redistribucin de la riqueza social haciendo frente a las polticas
de ultra-concentracin de la riqueza, que como se sabe haban convertido al continente
latinoamericano en el ms desigual del planeta.
En lo econmico el estado comienza a tener un rol ms activo: se observan avances en el proceso de
nacionalizacin de empresas privadas, recuperacin de empresas pblicas, redistribucin del
ingreso, programas sociales de fomento de trabajo y al consumo. Estos avances permitieron sin
dudas un continente ms plural, disminuyendo desigualdades sociales, la pobreza, la miseria y
exclusin producida por los gobiernos neoliberales de la dcada del 90 y con anterioridad.
En poltica exterior, se dieron pasos enormes en materia de poltica exterior: se cre una UNASUR,
CELAC, se le dio un giro marcado al MERCOSUR profundizando su aspecto no solo econmico
sino poltico y social, dando un giro de integracin propia a los pases latinoamericanos. Sin lugar a
duda estos ltimos aos han sido el ms importante en esta materia consiguiendo un periodo de
mayor soberana, independencia e integracin que se haya visto en el continente.
Hoy el panorama es muy distinto. Los triunfos de la derecha en Argentina, Venezuela y Per,
adems de la derrota del referndum de Bolivia, se suman a la avanzada destituyente en Brasil. El
avance de gobiernos de centro izquierda y el distanciamiento de Amrica latina de los Estados
Unidos hoy tiene una evidente contra ofensiva. El avance de las fuerzas de derecha amenaza a los
gobiernos populares a travs de distintas formas o de intentos de golpes de estado, pretendiendo
restaurar viejas polticas a partir de la recuperacin del gobierno.
Brasil, victorias y derrotas del partido de los trabajadores
Si miramos hacia atrs en su historia, el Partido de los Trabajadores (PT) fue creado el 10 de
febrero de 1980 en medio de una crisis poltica, econmica y social que condujo al fin de la
dictadura.
Con la creacin del partido de los trabajadores convergieron tres vertientes del movimiento popular
y la izquierda: el nuevo sindicalismo que controlo el aparato sindical burocrtico de la dictadura;
movimientos sociales diversos caracteres en el seno de los movimientos cristianos de base; y los
sobrevivientes, dirigentes y militantes de los 70.
A diferencia de los movimientos de izquierda que rechazaba el vnculo de la sindical, las
oposiciones sindicales optaron por aprovechar los espacios existentes dentro de este aparato para
llevar adelante las luchas. El papel protagnico del PT lo desempearon los dirigentes del nuevo
sindicalismo surgido en las industrias de punta que proliferaron en la etapa del milagro
econmico, cuya figura emblemtica era Lula.
En 1978 Lula asume la presidencia del Sindicato de los Metalrgicos de Sao Bernardo a mediados
de ese ao estalla la primera huelga metalrgica, la falta de respuesta y resultados de las gestiones
hechas con los parlamentarios federales del ala progresista, llev a que se comenzara a hablar de la
necesidad de crear nuevos partidos polticos que representara a los trabajadores. A fines de ese ao,
Lula por primera vez hace la propuesta de crear el Partido de los Trabajadores.

448

La tenacidad para buscar nuevos aliados y mantenerlos se prolong en una poltica exterior que
nunca pens a Brasil como un gigante hurao en la pelea por una multipolaridad ms democrtica.
Los ocho aos de Lula presidente terminaron con un Mercosur ms fuerte una Unin
latinoamericana en condiciones de imponer objetivos concretos un marco de respeto y realismo
frente a las formas de construccin poltica de cada pas vecino.
Lula logr en Brasil grandes transformaciones modificando su fisonoma econmica social, poltica
y cultural. En ochos aos Brasil paso de ser un pas rural y se hizo urbano, de agrcola a
industrializado, de un ser restringido a las elites, paso a convertirse en un Estado Nacional.
Dilma en sus mandatos con avances y retrocesos especialmente estos ltimos en trminos de
ceder a presiones de sectores que demandaron ms ortodoxia en la poltica econmica- demostr
estar comprometida con la continuidad del proceso iniciado por Lula.
A pesar de los grandes cambios que se dieron en Brasil, durante sus aos de gobierno el PT no
pudo resolver algunos de los principales problemas, entre ellos, la hegemona del capital
financiero, el modelo agrcola y la hegemona de los grandes medios privados que hoy siguen
siendo un obstculo para la verdadera democracia en Brasil.
Como en Argentina y en Venezuela el proceso de destitucin de Brasil empez el mismo da en que
Dilma Rousseff fue re electa. Los 54 millones de votos no fueron un impedimento para que la
oposicin buscara a travs de las movilizaciones callejeras, presiones institucionales y la enorme
influencia de los medios de comunicacin, quienes de a poco comenzaron a generar una situacin
de crisis poltica y sumieron a gran parte del pueblo brasileo en un estado de confusin y
desinformacin.
Algunos datos relevantes:

En octubre de 2014 Dilma derroto al candidato de la oposicin Acio Neves, consiguiendo

su reeleccin y alcanzando el cuarto mandato del Partido de los trabajadores desde que Lula
da Silva lo consigue en el 2003.
La oposicin considero que al ganar por una mnima diferencia (3.24%) podran desalojarla
del poder provocando situaciones de crisis institucional y sociales en todo Brasil.

Con la llegada al PT al gobierno, Brasil comenz un proceso de desarrollo que le permiti

posicionarse como una potencia emergente a nivel global, generar una alianza estratgica
con los pases que forman parte de los BRICS, expandir sus intereses en Asia, frica y
Amrica Latina, sacando de la pobreza a ms de 30 millones de brasileos. Todo esto
genero un alto grado de descontento por parte de la oposicin que junto a las corporaciones
judiciales, a los sectores financieros, industriales y agroexportadores lo nico que persiguen
es el desmantelamiento de este avanzado desarrollo.

En este intento de golpes blandos participan, distintos actores cuyas presiones y ritmos son dispares,
pero que terminaron confluyendo en el impeachment, buscando recuperar el control del pas.
Esto se da en un marco regional signado por este tipo de golpes blandos, donde los sectores que
histricamente han concentrado el poder no solo econmico, sino poltico buscan frenar el ascenso
de gobiernos nacionales y populares de distintos pases de nuestra regin. Los procesos de cambio
se enfrentan as ante una reconfiguracin del escenario poltico. A los triunfos electorales de las
449

derechas en Argentina, Venezuela y Per y la derrota del MAS en el referndum de Bolivia, se

suma ahora este momento crtico de la avanzada destityete de Brasil.
De qu se acusa a Dilma?
Desde que asumi por primera vez el poder, en 2011, se han producido aproximadamente 30
peticiones para destituir a la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff. Una de ellas, la que presentaron
tres abogados brasileos (Hlio Bicudo, Miguel Reale Jr. y Janaina Paschoa), ha salido adelante con
rapidez, apoyada por la oposicin, por el presidente del Congreso, Eduardo Cunha.
Las acusaciones son dos:

Ampliacin del presupuesto pblico sin pasar por el Congreso.

El Gobierno firm decretos de crdito suplementario en 2015 sin la autorizacin del Congreso. El
Gobierno ya haba admitido que no conseguira cumplir la meta fiscal de aquel ao. La comisin
del impeachment considera que esta conducta no respeta la legislacin. La Ley del Impeachment
considera un delito de responsabilidad atentar contra la ley presupuestaria y contra "la guarda y el
uso legal de dineros pblicos".
El Gobierno argumenta que los decretos, que ascendieron a 96.000 millones de reales (27.330
millones de dlares), no ampliaron, sino que tan solo redistribuyeron los gastos, y que no hubo mala
fe por parte de la presidenta, ni, por lo tanto, motivo para el proceso de destitucin.

Maniobras fiscales de 2015

El Gobierno retras una transferencia de 3.500 millones de reales (996 millones de dlares) al
Banco de Brasil para el pago de un programa de crdito agrcola. Debido al retraso, el banco les
pag a los agricultores con recursos propios. Aunque el Gobierno restituyera luego el dinero al
banco, la prctica est vista como una pedalada (un intento de maquillaje fiscal), porque, en la
prctica, el Gobierno tom un prstamo de un banco estatal, algo que la ley prohbe.
El Gobierno alega que estas maniobras son, sencillamente, retrasos en los pagos, y no prstamos.
La cara institucional del impeachment

Ms all de los diversos anlisis que se han hecho en torno a la situacin poltica, los artculos sobre
el tema legal del impeachment son muy pocos, inclusive en el propio Brasil. Si hacemos una
revisin notamos que priman en general las notas de periodistas reproduciendo opiniones sin mucha
profundidad, con un tratamiento muy parcial y sesgado del tema.
Ahora bien, si nos fijamos en el proceso por el cual se inici el impeachment no podemos dejar de
referirnos a las exticas y vario pintas declaraciones de los diputados y senadores en una noche que
va a pasar a los anales de la historia por la grosera falta de respeto en los discursos de una buena
parte de los parlamentarios, pasando por alto los derechos humanos y la democracia en general,
mostrando lo peor de la poltica brasilera.

450

Nuestra intencin es ir ms all de esas declaraciones, que mostraron sin dudas los verdaderos
motivos para sacar del poder a la presidenta Dilma apuntaban a frenar definitivamente el avance de
los procesos populares, para pasar a analizar los argumentos legales que fueron esgrimidos y los
mecanismos institucionales que fueron utilizados. Nos preguntamos Qu caractersticas tiene la
institucin juicio-poltico en Brasil? Qu objetivos explcitos e implcitos presenta? Indagando en
definitiva en torno a los fundamentos y el alcance de esta institucin que como muestra el caso de
Brasil reciente y muchos otros en la historia puede significar un quiebre profundo en procesos
democrticos. Vale aclarar que partimos desde una primicia: las instituciones deben posibilitar
procesos de respeto y profundizacin de la democracia.
En lneas generales el razonamiento de quienes por la va institucional intentaron justificar este
procedimiento es as:
(i) un presidente puede sufrir impeachment si se configura el llamado "crimen de responsabilidad",
determinado por una ley especfica. Hay aproximadamente 50 clases de crmenes posibles;
(ii) muchos de los crmenes estn relacionados al no cumplimiento de la ley de responsabilidad
fiscal.
En esa ley, de 2000, es un importante marco en Brasil, ya que oblig los gobernantes a seguir
criterios mnimos de administracin de la cosa pblica. Muchos prefectos y gobernadores ya fueron
sacados por violarla, y una parte de la literatura dice que gestin pblica en Brasil mejor gracias a
esta ley;
(iii) entre las cosas prohibidas bajo la ley, estn la violacin del presupuesto anual y la toma de
prstamos sin autorizacin. De acuerdo a los fundamentos legales del impeachment, Dilma cometi
los dos. De ambos, segn algunos analistas los prstamos fueron ms graves, el discurso de este
sector dice que "para ocultar el gigantesco dficit en las cuentas federales en el ao de la eleccin y
despus, Dilma sac algo como 70 mil millones de reales (USD?) de bancos pblicos sin
autorizacin". Argumentan que eso gener y sigue generando graves consecuencias econmicas;
(iv) la defensa de Dilma dice que FHC y Lula hicieron lo mismo, pero es una falacia, ya que (a) un
crimen no deja de ser crimen solo porque otros lo hicieron dicen ellos, (lo que no detallan es que en
esos casos no se hizo juicio poltico) y
(b) los prstamos de FHC no pasaron de 800 millones y los de Lula de 1 mil e pocos millones, y
fueron pagos en 1 o 2 meses. Dilma fue 70 mil millones solo los pag despus de 2 aos, por orden
judicial.
(v) El Partido de los Trabajadores hizo una campaa de propaganda para decir que no hubo crimen,
pero claramente hubo, algo que fue comprobado por el Tribunal de Cuentas de la Unin y por su
propia admisin de lo que hicieron. "Las instituciones brasileas fueron testeadas hasta su lmite y
funcionaron sin rupturas - el Legislativo y el Judicial utilizaron su poder moderador sobre el
Ejecutivo".
Historia del impeachment en Brasil
La Constitucin de Brasil seala en su artculo 85:
Constituyen delitos de responsabilidad los actos del Presidente de la Repblica que atenten contra
la Constitucin Federal y especialmente contra:

451

I)
II)
III)
IV)
V)
VI)
VII)

la existencia de la Unin;
el libre ejercicio del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del Ministerio Pblico y de
los Poderes constitucionales de las unidades de la Federacin;
el ejercicio de los derechos polticos, individuales y sociales;
la seguridad interna del pas;
la probidad en la Administracin;
la ley presupuestaria;
el cumplimiento de las leyes y de las decisiones judiciales.

Y el artculo siguiente dice: Admitida la acusacin contra el Presidente de la Repblica por dos
tercios de la Cmara de Diputados, ser sometido a juicio ante el Supremo Tribunal Federal en las
infracciones penales comunes, o ante el Senado Federal en los casos de responsabilidad. 1." El
Presidente quedar suspendido en sus funciones: I) en las infracciones penales comunes, una vez
recibida la denuncia o la querella por el Supremo Tribunal Federal; II) en los delitos de
responsabilidad despus del procesamiento por el Senado Federal. 2. Si, transcurrido el plazo de
ciento ochenta das no estuviese concluido el juicio, cesar la suspensin del Presidente, sin
perjuicio del regular proseguimiento del proceso. 3. Entre tanto no se dicte sentencia condenatoria
en las infracciones comunes, el Presidente de la Repblica no estar sujeto a prisin. 4. El
Presidente de la Repblica, durante la vigencia de su mandato, no podr ser responsabilizado por
actos extraos al ejercicio de sus funciones.
La Constitucin de Brasil define entonces una serie de crmenes de responsabilidad, sin embargo la
descripcin y el procedimiento de la norma conocida como la "Ley del Impeachment" se encuentra
en la Ley N 1079, promulgada en 1950.
La norma establece la creacin de una Comisin Especial, este rgano debe elaborar un dictamen
que define si se procede o no a deliberar el asunto.
El juicio poltico fue utilizado en anterioridad para deponer al presidente constitucional Fernando
Collor de Mello, quien en diciembre de 1989 se convirti en el primer presidente de Brasil electo
por voto popular luego del fin de los gobiernos militares y el regreso de la democracia.
Tres aos despus, tambin sera el primer mandatario en toda la regin en ser sometido a un
proceso de impeachment por causa de un escndalo de corrupcin, el que eventualmente
termin costndole el cargo.
El escndalo estall en mayo de 1992, con las explosivas revelaciones del hermano del propio
Collor, Pedro, quien en una entrevista con la influyente revista Veja denunci un esquema de lavado
de dinero y trfico de influencias encabezado por el tesorero de la campaa del presidente.
Para ese entonces, el joven y atractivo mandatario ya haba visto desplomarse su popularidad por
causa de las medidas con las que infructuosamente haba intentado combatir la hiperinflacin que
afectaba a la economa brasilea.
En ese contexto, las cosas empezaron a complicrsele muy rpidamente.La creacin de una
Comisin Parlamentaria de Investigacin gener una avalancha de denuncias contra Collor, quien
fue acusado de haber financiado ilegalmente su campaa y de pagar los gastos de su residencia con
el dinero de las empresas fachada de Paulo Csar Farias, su polmico extesorero.

452

En su intento por detener el juicio poltico, el mandatario present su renuncia el 29 de diciembre de

1992. Pero eso no evit que el Senado siguiera adelante con el proceso de impeachment,
encontrndolo culpable.

La Ley de Responsabilidad Fiscal

Acorde al Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin de Brasil (2015) las motivaciones para
la elaboracin de la Ley de Responsabilidad Fiscal (L.R.F) en Brasil en el ao 2000 eran las
siguientes:
Dada la necesidad de equilibrio fiscal en Brasil se inspir en la experiencia internacional e inicio
en 1998 la elaboracin de la LRF.
Alto nivel de endeudamiento en todas las esferas del gobierno, con nfasis para las provincias y
algunos municipios que demostraban insolvencia. Estas tenan como consecuencias: sucesivas
renegociaciones y asuncin de deudas de las provincias y municipios por el Gobierno Nacional.
Falta de control del gasto pblico y sucesivos dficits anuales causando un excesivo aumento de la
deuda pblica en los tres Niveles de Gobierno.
Descontrol de los gastos de personal en las provincias y Municipios, recaudaciones altamente
comprometidas causadas por falta de polticas en RRHH, contrataciones debido a intereses y
compromisos polticos, aumentos de salarios sin sustentabilidad financiera por diversos motivos
(electorales, falta de planeamiento, etc.)
Falta de mecanismos de control ocasionaban financiamientos de los dficits por instituciones
financieras de las provincias y municipios, causando su quiebra, por aumento en la cancelacin de
la deuda, por anticipacin de recaudaciones fiscal (ARO), incumplimiento a los proveedores, etc.
Consecuencias: desacreditacin o desprestigio del sector pblico, aumento de los costos en la
adquisicin de bienes del sector, incluyendo los intereses, generando un crculo vicioso.
Desequilibrio en los regmenes de Previsin Social (jubilacin/salud) del sector pblico, con
crecientes dficits.
Poner fin a la asuncin de deudas de provincias y Municipios por la Nacin: la ltima renegociacin
de deudas (1997) provinciales fue acompaada por propuestas de mejoramientos institucionales que
fundamentalmente garantizaban una nueva forma de gestin de las cuentas pblicas en las
provincias y municipios.
Evitar la generacin de dficits por las instituciones financieras: Creacin de un Programa de
Estmulo para la Reduccin Fiscal, de la participacin del Sector Pblico provincial en el Sistema
Financiero. (PROES).
Generar una Cultura de Responsabilidad Fiscal, de transparencia del gasto pblico en todos los
Organismos y Poderes: elaboracin de la Ley de Responsabilidad Fiscal.
Reformar los regmenes de Previsin Social del sector pblico Nacional y provincial, instituir o
crear un Fondo de Jubilacin.

Esta ley fue presentada como : un cdigo de buenas conductas de finanzas pblicas, compuestas
por indicadores a ser respetados, lmites de endeudamiento, gastos con RRHH, reglas de
reconduccin, y sanciones monetarias y penales para los que no cumplen.

453

Abarca todos los niveles de Gobierno (Nacional, Provincial, Distrito Federal y ms de 5.500
municipios) y los tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) el alcance es amplio: toda la
administracin pblica, directa e indirecta, incluso los fondos, fundaciones, organismos autrquicos
y empresas estatales;
Asimismo, prev el aumento de la participacin del Poder Legislativo en el control de las cuentas
pblicas: LRF obliga a la fijacin de metas en las etapas presupuestarias y la presentacin de
Informes cuatrimestrales sobre los resultados alcanzados y justificando los desvos, seguidos de
Audiencias Pblicas en el Congreso y las Cmaras Legislativas)
Prohbe la realizacin de operaciones de crdito en los tres niveles de gobierno, y las instituciones
financieras controladoras, y el Banco Central.

La defensa de Dilma
A continuacin tomamos algunos de los principales puntos de la defensa de la presidenta Dilma que
son ilustrativos para nuestro anlisis.
El punto principales que se esgrimi en la acusacin legal estuvo vinculado a los llamados
decretos de lneas de crdito adicional.
La defensa de Dilma expres al respeto de los mismos:

Los decretos de lneas de crdito adicional en nada violaban la ley de presupuesto, la la ley
de directrices presupuestarias y la ley de responsabilidad fiscal. Fueron actos en plena
conformidad con la autorizacin legislativa concedida al Ejecutivo de conformidad con el
art. 4. de la Ley de Presupuesto del ao 2015, de acuerdo con la interpretacin vigente en el
momento. Solicitados por diferentes unidades de gobierno o de otros poderes, sin ninguna
interferencia de la Presidencia, se trataba de actos administrativos analizados por diferentes
organismos tcnicos y legales. Despus de un anlisis cuidadoso en un procedimiento
tcnico "parametrizado", fueron firmados por m y expedidos, como siempre lo fueron los
simples actos propios de una rutina administrativa preestablecida.

Tngase en cuenta tambin que estos decretos no fueron creados para satisfacer necesidades
injustificadas o no relacionadas con el inters pblico. Al contrario. Su objetivo fue atender
las necesidades de rganos importantes de la administracin federal, tales como la Polica
Federal, las universidades federales y otros Poderes, como Justicia y Trabajo. De no haber
sido por m firmados, las actividades ordinarias de estos organismos y su propia eficiencia
funcional podran haber estado seriamente comprometidas.(...)

No hay en la firma de estos decretos, la ms mnima posibilidad de que puedan configurar

jurdicamente la ocurrencia de cualquier crimen de responsabilidad, de acuerdo con lo que
define la legislacin brasilea. Digo, con conviccin, que con la publicacin de estos
decretos, de acuerdo con los organismos tcnicos de la administracin federal, no haba

454

ninguna ilegalidad ni ninguna falta de respeto para establecer metas financieras, ya que no
gener ningn gasto a mayores de lo previsto. No hubo, por lo tanto, en este caso, ninguna
conducta ilcita y grave capaz de formar un verdadero "atentado" a nuestra Constitucin.
En relacin al Plan Safra Dilma afirm:

Desde la entrada en vigor de la Ley de Responsabilidad Fiscal, nunca se haba

contemplado el entendimiento de que los eventuales retrasos de pago en el suministro de los
servicios realizados por los bancos pblicos, en favor del gobierno federal deben entenderse
legalmente como "operaciones de crdito" o, como ajustes a estos "equivalente". Esto se
debe a que no existen en estos casos, cualquier transferencia de los recursos del pretendido
"prestamista" al pretendido "deudor"; no hay una fecha lmite para el pago y ni siquiera un
contrato entre el banco y la Unin; y la previsin de actualizacin de los valores est
contenida en las ordenanzas del Ministerio de Hacienda desde la promulgacin de la Ley de
Responsabilidad Fiscal en el ao 2001. En estos bonos, no hay ms que un mero retraso en
el pago, el cual, por s mismo, no califica la existencia de un contrato de prstamo entre el
banco acreedor y el ente administrativo deudor().

No se present a mi nivel de toma de decisiones, y ni debera haberlo sido ser cualquier

cuestin relativa a las reglas o la gestin real del Plan Safra. No era el Presidente de la
Repblica, quien establece plazos, tiempo o cantidad de pago de cualquier cantidad para ser
transferidos a la entidad financiera responsable de su aplicacin.

Finalmente concluye:

Entonces, cmo resulta probado en autos por todas las pruebas testimoniales y por el
dictamen pericial, no se puede hablar de la existencia de cualquier acto para m practicado
en contra del Plan Safra que habra llegado a caracterizar la ocurrencia de un delito de
responsabilidad conformidad con el art. 85 de la Constitucin Federal. No hay crimen de
responsabilidad si no hay un acto que amenace a la Constitucin practicado por un
presidente.

Se presenta de esta manera, como totalmente fuera de lugar la carga en cuestin. Desde la
apertura de este proceso, mi defensa ha preguntado cual de mis actos puede tipificarse
como la ocurrencia de un delito de responsabilidad. Tanto el informe producido en la
Cmara y el Senado, esta pregunta no ha sido respondida. Y ahora, la evidencia documental
recopilada en el caso, los testigos y la experiencia sigue siendo probados,
indiscutiblemente: no haba ningn acto jurdico practicado por m que podra ser tipificado
como un delito de responsabilidad. (...)

Contextualizando: Inestabilidad, liderazgo e instituciones en Amrica del Sur

Para contextualizar nuestro anlisis partimos de la lectura que realizan Fraschini y Tereschuk, que
refieren en su libro El Prncipe democrtico sudamericano (2015) en relacin a la situacin de

455

Amrica del Sur Pases con larga tradicin de golpes militares y que al llegar a la tercera ola de
democratizacin presenciaros salidas presidenciales anticipadas, ahora ven consolidarse
mandatarios que rompen el viejo molde de la inestabilidad poltica en la regin y llegan para
quedarse, siempre y cuando logren los votos ciudadanos. La falta de estabilidad en Amrica Latina,
un tema que por aos preocup a la academia, ahora se ha resuelto. Pero en algunos casos lo ha
hecho de la mano de gobiernos que precisamente no resultan bien vistos por esa misma academia,
como sintetiza Ollier en el prlogo del mencionado libro.
Estos autores destacan que al llegar al siglo XXI la mayora de los presidentes asumieron frente a
una alta descomposicin (total o parcial) del sistema poltico precedente y pudieron a travs de la
puesta en marcha de los que ellos denominan Recursos de poder.
En las dcadas previas a travs de pactos entre los partidos de elite estaba garantizada la estabilidad
poltica, pero no la social, terminando estos gobiernos en general en grandes cadas. De hecho en las
cadas presidenciales desde fines de la dcada del 70 hasta 2003 ninguna ocurri sin la presencia de
manifestantes en la calle. Cuando el desafo provino solo del Congreso el presidente logr
mantenerse en su cargo (Hocstertler, 2008 citado en Fraschini y Tereschuk, 2015).
Estos autores sintetizan en tres los grandes factores que desafan al presidente, a saber:
-

Resultados negativos de polticas econmicas, generalmente medidas de corte neoliberal

Acusaciones de corrupcin, dirigidas en forma directa a la figura presidencial
Legisladores que desafan presidentes que no cuentan con mayora en el congreso.

Estos factores sumados al factor antes mencionado de las protestas callejeras, suelen ser los
mayores desafos para los presidentes de acuerdo a estos autores, principalmente, agregan si se
suman en las protestas distintos sectores sociales unidos frente a objetivos comunes.
Si miramos el caso de Brasil se puede claramente observar que hubo presencia de todos los factores
antes mencionados. Existen ya varias lecturas en la academia que se dedican al anlisis de lo
sucedido incorporando una o varios de estos factores.
En este trabajo lo que se busca es indagar en torno a una serie de preguntas vinculadas a los tres
factores que se mencionaban anteriormente y que consideramos no han sido analizadas en
profundidad:
Cul es el margen de accin en relacin a las decisiones de poltica econmica que poseen los
presidentes sudamericanos? Cmo las instituciones vinculadas a gestin presupuestaria y
financiera posibilitan o bloquean estas decisiones polticas? y En qu medida instituciones que
fueron diseadas en la poca de primaca neoliberal en la regin son funcionales a operaciones
polticas tendientes a desestabilizar los gobiernos?

Recursos de Poder y Capacidad de accin de los gobiernos sudamericanos

Nos daremos cuenta de que estos gobiernos, a los que de uno y otro lado del espectro ideolgico se
acusa muchas veces de autoritarios y de ser poco respetuosos de los derechos fundamentales, han

456

profundizado en muchos aspectos las prcticas democrticas. A la vez han creado y consolidado
instituciones quizs no de la forma en que estas fueron pensadas en otros momentos histricos, sino
adaptadas a nuevas realidades, nuevas prcticas y nuevos tiempos (Fraschini y Tereschuk,
2015:55-56).
A la hora de analizar los fundamentos detrs de la estabilidad presidencial que se observ en la
regin en lo que va del siglo XXI en comparacin con la de los 80 y los 90 los autores sostienen
que esta tiene estricta relacin con la dinmica propuesta por los lderes que emergen en este nuevo
tiempo. Tomando el marco terico de Ollier proponen el concepto de recursos de poder
(Fraschini, 2013), englobando en el todos los recursos que un presidente genera y utiliza en su
accin de gobierno.
Los autores realizan una clasificacin describiendo que existen recursos varios tipos, a saber:

Recursos institucionales
Recursos de comunicacin
Recursos de estrategia poltica
Recursos financieros
Recursos sociales
Recursos de apoyo popular/ciudadano

En palabras de los autores Veremos cmo en cada caso los lderes presidenciales acumulan o crean
nuevos recursos de poder y mejoran de esa manera su posicin poltico-institucional, logrando
mayor centralidad.
A los fines del presente trabajo nos interesan particularmente dos de estos tipos de recursos, los
recursos institucionales y los recursos financieros.
Tres Reflexiones para iniciar el debate
En primer lugar, Hamilton, en los papeles de El Federalista, argument a favor de un juicio poltico
diseado a partir del Poder Legislativo con exclusin del Poder Judicial: la Cmara Baja obrara
como rgano acusador y la Cmara Alta como rgano judicial . En cuanto a la causa de su puesta en
accin, en los Estados Unidos se sostuvieron dos perspectivas que reflejaban la filosofa de dos
pensadores britnicos. Segn la ptica de Lord Blackstone, el impeachment era un instrumento que
slo poda ponerse en funcionamiento ante la violacin de una ley bien establecida. Edmund Burke
sostena, en cambio, que el impeachment deba incluir tambin los casos de abuso de autoridad y
abuso de confianza de los funcionarios. Este debate se hace presente sin dudas en la discusin de
Brasil hoy y si se toma una perspectiva como la de Burke se constituye una herramienta para
destituir gobiernos que no sean del agrado de los sectores del poder econmico concentrado151.
151

Como un dato de relevancia al respecto de la situacin en Brasil la decisin del fiscal del
Ministerio Pblico Federal en el Distrito Federal, Ivn Claudio Marx , que expreso que Dilma se
haba equivocado en realizar los llamados pedaleos fiscales del gobierno , es decir los retrasos en
los importes de los pagos debidos a los bancos y los fondos pblicos , pero que no constituyen un
delito.
457

En esta lnea cabe preguntarnos si optar por esta ltima perspectiva no tiene el riesgo de transformar
el juicio poltico en un elemento de intervencin entre poderes, tergiversando su rol como
mecanismo de control constitucional.
Se sostiene al respecto que:Los instrumentos constitucionales para el control poltico del poder
representan una garanta de libertad, y por lo mismo no pueden estar sujetos a la aplicacin
discrecional, confidencial y circunstancial que supone la adopcin de acuerdos entre los agentes
polticos. En estrecha vinculacin con el control encontramos la responsabilidad de quienes ejercen
las funciones del poder pblico, en la medida que constituyen una regla esencial en la vida poltica
de los pueblos libres. Para que los ciudadanos tengan las garantas suficientes de que los
gobernantes sern responsables de sus actos, se ha consagrado en nuestra Constitucin una variedad
de instrumentos de control, entre ellos encontramos el Juicio Poltico, utilizado para exigir la
responsabilidad de los representantes de las altas esferas del poder (Acua,1:2012). El juicio
poltico implica el ejercicio material de una funcin jurisdiccional llevada a cabo por un rgano de
funciones polticas, pero respetando las formalidades esenciales de un procedimiento jurisdiccional
(Gonzalez Oropeza, 2005: 335 citado en Acua, 2012). Se trata de una de las pocas ocasiones, en la
que una funcin cuasi jurisdiccional es ejercida por un poder diferente al judicial y por esa razn se
recurre al trmino poltico, porque poltico es el rgano que lo lleva a cabo (Acua, 2012).
En segundo lugar y siguiendo en la lnea con lo antes expuesto; consideramos que la situacin
actual en Brasil debe llevarnos a reflexionar en torno a los alcances de instituciones como el juicio
poltico y las leyes de responsabilidad fiscal en nuestra regin. En contextos caracterizados por la
complejidad y el cambio constante, nuestros presidentes requieren de herramientas que les permitan
accionar en la economa con rapidez, en este sentido nos preguntamos si instituciones que son hijas
de un tiempo de primaca neoliberal como lo fue claramente la legislacin en torno a la
responsabilidad fiscal en Brasil no debe ser revisadas a la luz de la experiencia en la dcada
anterior. No se trata de eliminar herramientas que tiendan a la transparencia y la rendicin de
cuentas, que son por el contrario cada da ms necesarias para evitar procesos de corrupcin. Pero s
de perfeccionar estos mecanismos para dar cuenta de los nuevos contextos y necesidades.
En este sentido podemos afirmar que en diversas instituciones de Brasil que van ms all de las
leyes mencionadas incluyendo mecanismos tales como el Presupuesto Pluri Anual (PPA)
perviven elementos ms vinculados a los objetivos del programa neoliberal. El propio PPA, la
herramienta central de planificacin en el Brasil continuaba hasta su edicin 2008-2012 siendo
excesivamente tecnocrtica y formalista, exigiendo un nivel de detalle que no solo equiparaba el
instrumento al presupuesto anual, sino que si el gobierno se dispona a cumplirlo estrictamente
limitaba ampliamente sus mrgenes de accin poltica, imposibilitando estrategias acordes a los
vaivenes de la realidad nacional, regional y global (Mucarsel, 2013). Si entendemos la necesidad
de recursos de poder por parte de los lderes latinoamericanos como factor clave a la hora de
sostener la estabilidad y defender el bienestar de los Pueblos, comprenderemos la importancia de
revisar estos mecanismos institucionales a la luz de la experiencia reciente.
En tercer lugar, lejos de ser este un problema institucional como hemos destacado al inicio se trata

458

de un problema poltico: No fue el combate por la corrupcin, la lucha por la democracia y las
transformaciones que se dieron en la sociedad desigual, lo que motivo al golpe de estado que hoy
llevan adelante los grupos dominantes, sino por el contrario son la perpetuacin y la ampliacin de
poder de las elites. Sin embargo como se sabe los procesos polticos moldean las instituciones y sus
ideologas perviven en estas, por ello consideramos central revisar con atencin los mecanismos
institucionales analizados en este texto ya que- como afirm la propia Dilma en su defensa- al
referirse a Defensa de la democracia: La experiencia me ha enseado que la democracia no es la
conquista definitiva, de los cuales uno puede descuidar. Est, constante construccin permanente, a
ser mejorada y protegida de amenazas.
Bibliografa
Sader, Emir y Garcia, Marco Aurelio Brasil entre el pasado y el futuro, Capital federal, Agosto
2010.
Sader, Emir Los Contrastes brasileo , artculo publicado en Pagina 12, lunes 18 de abril de 2016.
Rouseff, Dilma. Defensa ante el Senado
El
partido
de
los
trabajadoresHttp://Www.Contextolatinoamericano.Com

Contexto

Latinoamericano.

Disponible

en:

Hamilton, En Hamilton, Madison Y Jay: El Federalista, Mxico, Fondo De Cultura Econ- Mica,
1974, Artculos Lxv Y Lxvi, Pgs. 277-285.
Frank Kessler: The Dilemmas of Presidemial Leadership: of Caretakers and Kings, 1982, pgs. 366372. En realidad, en los Estados Unidos se considera que el procedimiento tiene un marco mucho
mayor que el meramente jurdico; vase WALTER MNDALE: The Accountability of Power,
Nueva York, David MacCay, Co., 1975, pgs. 166 y sigs.
Serrafero MD - El" Impeachment" en America Latina: Argentina, Brasil y Venezuela
Revista de estudios polticos, 1996 - dialnet.unirioja.es
Acua Lilian Mara Jos ,El juicio poltico como mecanismo de control constitucional , Revista
Paraguay desde las Ciencias Sociales, revista del Grupo de Estudios Sociales sobre Paraguay, n 1,
2012, pp. 1-24.

XII CONGRESO NACIONAL DE DEMOCRACIA

12 al 15 de SEPTIEMBRE de 2016
459

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

PONENCIA:
DEL BIPARTIDISMO A LA CONCENTRACION DEL PODER: EL CASO
MISIONES

rea temtica: POLITICA COMPARADA

Autores:
Diego Alberto Caniza. Profesor en Ciencia Poltica. Diplomado en Relaciones
Internacionales. Tcnico Superior en Ciencia Poltica y Administracin Gubernamental.
diegocaniza@hotmail.com
Profesor Juan Manuel Ortiz. Profesor en Ciencia Poltica. Diplomado en Relaciones
Internacionales. Tcnico Superior en Ciencia Poltica y Administracin Gubernamental.
profejuanmaortiz@hotmail.com

ABSTRAC
Est claro que algunos tienen que mandar, alguien tiene que gobernar la nave. Pero, qu
ocurre cuando los destinos de la mayora estn regidos por un reducido grupo de
poderosos? Podramos definir el poder como la capacidad de producir cambios
significativos en el estado de las cosas, directamente o a travs de terceros, mediante

460

acciones u omisiones. En lo que aqu nos importa, el poder puede utilizar su influencia para
mantener un statu quo determinado o bien para que se produzcan cambios sociales
importantes, hacia una sociedad ms igualitaria e inclusiva. El que detenta el poder, sin
embargo, tiende a reforzar las situaciones que le han permitido alcanzar su posicin
privilegiada. Protege a capa y espada sus intereses, que a menudo distan mucho de coincidir
con el inters general y el bien comn. El socilogo Max Weber ya adverta de los peligros
de la creciente concentracin del poder. Y en la misma lnea, su discpulo Robert
Michels seala que las organizaciones modernas, tanto privadas como pblicas, suelen estar
bajo el control de reducidos, pero poderosos grupos polticos o financieros. Segn Michels,
los lderes son elegidos democrticamente pero tienden a integrarse en lo que su
colega Charles Wright Mills denomin las lites del poder. Estas lites, que se preocupan
bsicamente de defender sus propios intereses y posiciones, nacen en la sociedad a travs
de procedimientos legtimos pero entran en un proceso por el cual se retroalimentan y se
vuelven endogmicas. De este modo, el poder se perpeta a s mismo y produce, por tanto,
ms poder.

El problema del poder en pocas manos

El fenmeno de la concentracin de poder se da en distintos mbitos. Por materias,

podemos hablar de poder en el plano econmico, poltico, blico, tecnolgico o meditico.
Y por territorios, la concentracin de poder se aprecia en todos los niveles pero la ms

461

llamativa es la que se produce en el mbito internacional. El papel de la ONU se ha vaciado

de contenido, y el verdadero poder se ejerce por grupos reducidos de estados poderosos.
Estos grupos (G-7, G-8, G-20, etc.) adoptan medidas que afectan a todo el planeta y sin
embargo excluyen a la mayora de los estados del proceso de toma de decisiones. El
principal problema derivado de la concentracin de poder es que los intereses de las lites
del poder priman sobre el inters general. La clase poltica, principal responsable del
cambio social, nace en el seno de las lites del poder o cuenta con su respaldo y,
lgicamente, tiende a favorecerlas. La democracia en su concepcin actual ha quedado
reducida a la eleccin cada 4 aos de un gobierno, pero la influencia de la mayora de las
personas en la accin de gobierno, en la toma real de decisiones, es ilusoria. Por no decir
inexistente frente al verdadero poder, que directamente o a travs de lobbies, presiona,
condiciona y pacta con los polticos para mantener su statu quo. Segn las constituciones
modernas, todos los votos son iguales y valen lo mismo. Pero es evidente que la influencia
de un gran banquero en la vida poltica y econmica de un pas es infinitamente mayor que
la de un albail, que deviene inexistente. Si al poder del banquero, que representa los
intereses del banco que preside, le aadimos el de otros banqueros, financieros, los mayores
empresarios y el entorno que rodea al mundillo econmico, resulta que el verdadero poder
est en manos de muy pocas personas y la democracia se convierte en una ilusin.
El economista John K. Galbraith describe clarsimamente el fenmeno: el poder es
decisivo en todo lo que acontece. El sistema de mercado queda sustituido por el del poder
de la gran corporacin moderna. con gran influencia sobre sus precios y sus costos
sobre el ejercicio del poder se cierne la densa aura de la respetabilidad. Las personas que
guan la gran corporacin y sus asesores (financieros, legales, consultores, etc,) son los
miembros ms pudientes y prestigiosos de la comunidad. Constituyen el establishment. Sus
intereses tienden a convertirse en inters pblico, que numerosos economistas encuentra
cmodo y rentable refrendar. Negar el carcter poltico de la gran empresa es ms que
evadirse de la realidad. Es disfrazarla. Los beneficiarios son las instituciones cuyo poder
disimulamos de esta manera. No puede haber duda: la economa, tal como se ensea, se
convierte, por ms inconscientemente que sea, en una parte de la maquinaria mediante la
cual se impide al ciudadano o al estudiante ver de qu forma est siendo gobernado o habr
de estarlo.

462

La agona del bipartidismo en Misiones

Histricamente en nuestro Pas al igual que en Misiones, predomin el Sistema Bipartidista
(peronismo Radicalismo). Pero como un fenmeno nacional muchos partidos polticos
nacieron de la crisis de 2001, en la Argentina actualmente existen alrededor de 400. Sin
embargo, a pesar de la existencia de 400 partidos, en realidad en la Provincia de Misiones,
hay uno solo, si tomamos la definicin de Giovani Sartori que caracteriza a un partido
como una organizacin que pelea y obtiene cargos pblicos. Podramos llegar a cinco si
englobamos la poltica en todas las provincias y comprendemos en nuestro anlisis al aejo
y nico partido neuquino,(MPN) el que gobierna en Amrica latina por ms tiempo, hasta
que vuelva el PRI al escenario latinoamericano, el PRO, el Frente progresista en Santa Fe,
algunos escasos territorios radicales y basta. Y en este caso puntual el Frente Renovador de
la Concordia Social de Misiones.
Durante aos el intento fue oxigenar al bipartidismo para que ste no se constituyese en un
sistema cerrado y blindado que permitiese a ambos partidos generar un modelo de
distribucin corporativa y poco transparente del poder. As nacieron los terceros partidos
que resultaron ser estrellas fugaces, en poco tiempo, nacieron, se convirtieron en un boom,
en una moda y terminaron su recorrido sin pena ni gloria. Partidos ideolgicos, partidos
personales, partidos de coyunturas histricas, no import tanto la razn de su nacimiento
sino la realidad de un final que demuestra que "el tercer partido" no ha logrado que sus
semillas, variadas y mltiples, se estabilicen, crezcan y as poder cosechar lo que un partido
debe cosechar, los votos necesarios para convertirse en una alternativa de gobierno. La idea
del tercer partido o de los llamados Frentes Electorales se concibi desde una mirada crtica
al bipartidismo, como la capacidad de abrir una senda, un camino para transitar fuera del
sistema bipartidista que reproduca un modelo de distribucin del poder que no redituaba
beneficios para la sociedad, como debera medirse el xito o la eficiencia del consenso o el
pacto entre partidos. Un rgimen bipartidista no significa solamente la existencia de dos
partidos mayoritarios, sino tambin, y lo ms importante, que ambos sean concebidos, por
la ciudadana que debe elegir, como partidos o coaliciones con capacidad de sustituir al
partido de gobierno. Dos partidos con capacidad de gobernar. Esta imagen del bipartidismo

463

bien practicado es sustancial para comprender el momento poltico que estamos viviendo
en Misiones. El rgimen bipartidista argentino y de Misiones agoniza, dando lugar a un
sistema de partido predominante transfigurado en el Frente Renovador de la Concordia
Social, el cual crece, se transforma, construye liderazgos locales, y ejerce el poder sin dar
respiro a quienes intentan experimentar otra forma de gobierno. El segundo partido en el
caso de la UCR, por el contrario, ha dejado de constituirse en sustituto natural, no logra
demostrar que tiene capacidad de gobernar, y no logra generar expectativa, no renueva la
dirigencia y cierra el crculo dirigencial. Aparecen en Misiones los terceros partidos, que
suben y bajan en su caudal electoral con el sucederse de las elecciones, partidos que no se
institucionalizan y como slo viven alrededor de sus lderes, no sobreviven a sus derrotas,
como el caso del Partido Trabajo y Progreso, Unin Popular o Partido Agrario y Social. En
consecuencia el debate poltico que se debe dar en Misiones, en esta realidad histrica es,
ya no conformar terceros partidos, esos que vienen a entrometerse en las relaciones que
antes tenan los peronistas y radicales, a escudriar, a transparentar, a legitimar otras voces,
sino la aparicin de Frentes Electorales o Coaliciones que impidan que el sistema poltico
se instale en las prximas dcadas con un solo partido, como el Caso del Frente Renovador
de la Concordia Social que ya se ha constituido en partido predominante y que a corto plazo
tender al partido nico, aunque sigan existiendo muchas fuerzas provinciales.

El riesgo de la excesiva concentracin de poder en Misiones

En nuestra Provincia, se decide a partir de la concentracin mxima de autoridad en una
persona o un grupo de personas, lo cual es muy negativo por razones polticas, epistmicas
y de igualdad democrtica. Polticamente, es negativo que la atencin y expectativas
populares se depositen sobre las espaldas de un solo individuo o de un grupo reducido, ya
que ello, ms tarde o ms temprano, indefectiblemente se vuelve contra quien promueve la
concentracin. Se trata, finalmente, de la conocida historia del hiperpresidencialismo; en
momentos de ascenso en popularidad, todo suma a favor del presidente (en este caso
gobernador), pero luego -y mucho ms en pases polticamente inestables como el nuestrola popularidad baja y es all cuando la "marea poltica" tiende a arrastrar a todo lo que
encuentra a su paso y en primer lugar a la cabeza del poder. Adems, la concentracin de

464

autoridad es muy negativa en trminos de igualdad democrtica. En tales situaciones, los

que acceden al poder efectivo son cada vez menos y son ellos (antes que la ciudadana en
dilogo con sus dirigentes) quienes pasan a tener el poder de decisin principal. La cuestin
se agrava cuando los interlocutores principales del Gobierno ya no son los partidos
polticos, ni "el pueblo" en general. Pero resulta mucho peor, cuando se suman, las alianzas
polticas que el Gobierno de Misiones ha construido a nivel provincial, en donde ha optado
-pudiendo no hacerlo- por alternativas "ganadoras", o pseudos opositores a cualquier
precio. Otra vez, esos modos de construccin -ms que cualquier discurso- nos ayudan
mucho a separar la realidad de la fantasa y a pensar en los aos por venir.

No volvamos a la ley de lemas

Las elecciones de este ao presentan singularidades que van ms all de la confrontacin
poltica: se prenuncia una inconveniente dispersin electoral en algunas provincias, con el
retorno de antiguos fantasmas como las "leyes de lemas". Es una tendencia que genera
prevenciones en materia de participacin poltica y legitimidad del sufragio.
La separacin de fechas de elecciones en varios distritos obligar a los ciudadanos a tener
que concurrir a sufragar en diversas oportunidades y con sistemas distintos de votacin en
el orden local y el orden federal. Adems se aplicarn modalidades diferentes en materia de
seleccin de candidaturas y de escrutinio que impactarn en la capacitacin de las
autoridades de mesa, as como en el financiamiento de los comicios. Durante el proceso
electoral del ao 2005, se produjo una situacin similar que motiv la fijacin de una fecha
fija por parte del Congreso de la Nacin, a la que las provincias adhirieron. El problema
est en que tal acatamiento no es obligatorio, sino que depende de las lealtades partidarias y
de las estrategias electorales a la hora de "despegarse" de las elecciones nacionales y del
sistema de boletas. En ese sentido, enciende una luz roja la intencin de algunas provincias
-entre las que se encuentran Santa Cruz, Formosa y Misiones, y a las que podran agregarse
otras- de restablecer el vetusto y desprestigiado sistema de "lemas", o de "doble voto
simultneo", consistente en realizar una sola eleccin, interna y general al mismo tiempo,
toda vez que las distintas agrupaciones polticas presentan "sublemas" que despus se
computan por "lema" o agrupacin poltica. Su consecuencia conocida es que no

465

necesariamente gana el candidato que sum ms votos, sino la agrupacin poltica que
acumula mejor suma de sublemas, con lo que se afecta as gravemente el principio de
igualdad del sufragio, resguardado en los tratados internacionales sobre derechos humanos
suscriptos y ratificados por nuestro pas. Las leyes de lemas fueron muy cuestionadas y
derogadas en las provincias que las practicaban, con notorias distorsiones institucionales,
como ocurri en Santa Fe, Tucumn, Chubut y hasta en la Repblica Oriental del Uruguay.
En la vecina orilla, fue reemplazada por las internas abiertas, obligatorias y simultneas
para las elecciones presidenciales, sistema tambin adoptado por nuestro pas en 2009. Por
ende, resultan regresivas, adems de incoherentes e inconvenientes, las leyes provinciales
que se propugnan. Se trata de una versin mal entendida de federalismo electoral, que en
realidad se parece a una innecesaria "balcanizacin" del sistema poltico. Es hora de una
profunda reflexin por parte del Congreso que debera discutir seriamente las reglas de
juego durante los aos no electorales para evitar estos forzamientos del sistema, originados
en el inters de los actores locales de escapar de las boletas sbanas. En los dems pases
federales de nuestro continente -Brasil, Mxico y los Estados Unidos-, las elecciones se
unifican; en Estados Unidos, el segundo martes de noviembre, cada dos aos, se realiza la
eleccin para todos los cargos, federales y locales. El principal argumento en ese sentido es
que en los sistemas federales, a diferencia de las confederaciones, la soberana pertenece al
pueblo de LA NACION, de modo que la condicin de ciudadano es igual en todas las
provincias (art. 8 Const. Nac.). Los derechos polticos gozan de un mismo estndar,
conforme lo establecen los arts. 37 y 38 de nuestra Constitucin y el art. 23 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos, que busca asegurar los principios de
igualdad y de equidad en la competencia. Tambin sa ha sido la regla entre nosotros desde
la sancin de la ley 8871 de sufragio universal, secreto y obligatorio de 1912, conocida
como "ley Senz Pea", de forma tal que, desde entonces, se encomend la confeccin de
un registro electoral nico que actualmente est a cargo de la Justicia Nacional Electoral, se
estableci un rgimen de simultaneidad de elecciones y se previeron las Juntas Electorales
Nacionales, presididas por los presidentes de las Cmaras Federales en las provincias, e
integradas por los jueces electorales y los presidentes de los Superiores Tribunales
Provinciales con el fin de asegurar una adecuada coordinacin entre las competencias de la
Nacin y de las provincias. Por su parte, se propuso un estudio para la implementacin del

466

sistema de boleta nica en el que la sociedad civil y muchos referentes polticos se

mostraron de acuerdo y sobre el que la propia Cmara Nacional Electoral se pronunci en
una acordada, pero sobre el que no parece haber inters en discutir. Por el contrario, al
complejo sistema de boletas de papel, debern agregarse ahora las secciones
correspondientes a los parlamentarios del Mercosur. En lugar de discutir aquello que
importa, se introducen en cambio nuevos experimentos que tienen como nica visin la
estrategia electoral inmediata. Como hemos sealado con insistencia, las reglas electorales
son de poltica "arquitectnica" y deben poner mayor atencin en el inters de los
ciudadanos electores, que en el exclusivo inters de los competidores en la contienda, a
quienes slo parece preocupar la dimensin agonal de sta. Afortunadamente, nuestros
conciudadanos siguen confiando en la democracia como nico sistema posible para la
realizacin de la libertad y de la igualdad, y siguen concurriendo a las urnas con la
renovada esperanza de hacer sentir su voz y expresar sus preferencias. Debemos asegurar
que sea bajo reglas de juego crebles y confiables para todos. La realidad del sistema
poltico subyace en un sistema de creencias compartidas. En Argentina se lleg a implantar
en 12 provincias entre fines de los 80 y principios de los 90. Fue cuando se empez a
hablar de crisis de representacin, y se lo present como un sistema que permita ampliar la
participacin dentro de los partidos. Al da de hoy, ya la derogaron todas las provincias que
la implementaron, menos Formosa y Misiones. En Misiones, por ejemplo, la Ley de Lemas
se sancion en julio de 1990 y se aplic por primera vez en las elecciones de septiembre de
1991, como mecanismo de eleccin de todos los cargos en el territorio provincial, tanto
ejecutivos como legislativos. Sin embargo en agosto de 1996 se modific y qued en
vigencia la Ley de Lemas slo para la eleccin de los cargos municipales (intendentes y
concejales). Para conocer sus caractersticas daremos slo algunos ejemplos de elecciones
misioneras, en este caso las Elecciones Generales del 2007 (ver los cuadros oficiales
provenientes del Tribunal Electoral de Misiones). En la capital de la provincia se
presentaron hasta el momento 251 Sublemas para el comicio del 28 de octubre, que cuenta
con una poblacin cercana a los 400.000 habitantes. Pero en algunas localidades del interior
no hay proporcin alguna entre la cantidad de electores y las agrupaciones internas polticas
presentadas por los distintos partidos polticos. Tal como ocurre en Garup, donde pidieron
su reconocimiento legal ante el Tribunal Electoral de la Provincia un total de 104

467

Sublemas. Otro de los casos de difcil anlisis es el de Leandro N. Alem, cuya poblacin no
sobrepasa los 40.000 habitantes, pero all competirn por los votos de los ciudadanos 42
Sublemas para fines de octubre. Y si nos centramos en la localidad de Itacaruar, ya se
inscribieron 16 Sublemas para pelear en los comicios de octubre. Inclusive en la casi
desaparecida localidad de Olegario Vctor Andrade se anotaron 11 Sublemas para las
elecciones. Aunque todos los aplausos por la demostracin de participacin ciudadana
(de acuerdo al discurso oficial imperante por estos das en la provincia) se los lleva la
comuna de Bonpland: all 19 Sublemas pretenden competir en el acto eleccionario de
octubre. Pero si el elector desprevenido se pregunta qu agrupacin poltica, del total de los
19 Lemas exhibidos (entre provinciales y comunales), present la mayor cantidad de
Sublemas para las elecciones provinciales, no hay lugar a dudas. Hay una respuesta clara y
contundente para ese interrogante: es el Frente Renovador de la Concordia, que propone la
frmula de la Renovacin Residual Maurice Closs para la gobernacin y a Sandra Gimnez
para el cargo de vice, exhibi de forma ostentosa 724 Sublemas para toda la provincia.
Y es seguido en segundo lugar por el Frente para la Victoria, con 468 Sublemas.
Conclusin:
Como podemos afirmar respecto a la concentracin del Poder, esta resulta muy nociva en
los sistemas democrticos porque no refleja la voluntad de la mayora sino que se limita a
las decisiones de una persona o a un grupo reducido de ellas. En el caso de la provincia de
Misiones desde el 2003, el gobernante Frente Renovador de la Concordia Social, resultante
de la crisis del bipartidismo, se transformo un partido nico, ya que el mismo gobierna la
provincia de forma ininterrumpida y adems tiene un 95% del control de los municipios.
Adems de poseer ms de las dos terceras partes de los diputados de la cmara de
Representantes lo que le otorga un poder maysculo en las decisiones de la provincia.
La finalidad de la investigacin realizada es hacer notar que los sistemas polticos de la
actualidad deben contemplar la apertura y libertad poltica en sus sociedades para permitir
una real democracia participativa, y esto implica reformar las prcticas nocivas como la ley
de lemas imperante en Misiones, que facilita un sistema de partido nico, ya que limita e
impide a las fuerzas de oposicin hacerle frente a la poderosa maquinaria electoral del

468

oficialismo. Es menester, como graduados en ciencia poltica, marcar estas caractersticas

del sistema poltico en nuestra provincia, para evitar que las prcticas hegemnicas de
concentracin del poder se sigan imponiendo en estas regiones de Latinoamrica.

Bibliografa:

Partidos y Sistemas de Partidos. G.Sartori. 2005. Editorial Alianza

Ingeniera Constitucional Comparada. G.Sartori. 2000.Fondo de Cultura

Econmica.

Sociologa del Poder. Los tipos de Dominacin. Max Weber. 1921 (2007)
Editorial Alianza.

Los Partidos Polticos. Robert Michels. (2010). Editorial Amorrortu.

La elite del Poder. Charles WRIGHT MILLS. Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
(e.o., 1956/1987)

Ttulo de la ponencia: Democracia y Territorio. Los procesos de gentrificacin en el Paseo de la

Costa de la Ciudad de Neuqun
Autor: Rodolfo Paniceres- rlpaniceres@gmail.com Universidad Nacional del Comahue
rea temtica sugerida. Instituciones Polticas y calidad de la democracia.
Resumen: El trabajo propone estudiar las islas de la riqueza, puntualmente el desarrollo en la Isla
132 en el marco del Paseo de la Costa que lleva adelante desde el ao 2000 el municipio de la
ciudad de Neuqun. El objetivo analizar los procesos de gentrificacin producidos en un contexto
marcado por los movimientos especulativos del capital financiero, las estrategias globales de
localizacin de las empresas transnacionales, la competencia interlocal y las limitaciones fiscales.

469

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

Introduccin

A principios de los 80 en Neuqun podamos encontrar a un grupo de ricos concentrados y sectores

pobres dispersos en "islas", detalla Joaqun Perren quien es director de una investigacin que
estudi la expansin de los asentamientos en la ciudad de Neuqun. En el 2014 lo que se evidencia
son los "countries elevados: torres con gimnasio, pileta y quincho, en pleno centro de la ciudad.
Tambin la proliferacin de "islas de la riqueza" en la periferia, con los barrios cerrados y countries
parquizados. "Los ricos y los pobres estn ahora ms cerca espacialmente, pero mucho ms lejos en
cuestin de relaciones sociales. Estas islas incluyen escuelas, clubes y hasta comercios, lo que
impide cada vez ms que los ricos se relacionen con las dems clases, favoreciendo la
fragmentacin social" sostiene el historiador.
En este sentido el trabajo propone estudiar una de las islas de la riqueza, puntualmente de los
desarrollo en la Isla 132 en el marco del Paseo de la Costa que podemos tipificar dentro de los

470

llamados Grandes Proyectos. El trabajo apunta a analizar los procesos de gentrificacin

producidos.

Contexto
Neuqun, es una ciudad del norte de la Patagonia y es la ms poblada de dicha regin. Ocupa la
franja de tierra al oeste de la confluencia de los ros Neuqun y Limay que dan origen al ro
Negro por lo que forma parte del micro-regin del Alto Valle del Ro Negro. Administrativamente
est ubicada al este del Departamento Confluencia, al este de la provincia del Neuqun,
en Argentina. Es la capital de la provincia y cabecera del departamento. Con sus 109 aos es la
ciudad capital de provincia ms joven del pas. Su poblacin segn datos del censo 2010 son:
231.780 habitantes, 112.654 varones y 119.126 mujeres.

Economa: El aprovechamiento de las aguas permiti el desarrollo de cultivos intensivos. La zona

frutcola, en el valle entre Ro Negro y Neuqun, produce manzanas, peras y uvas. Las dos
primeras, adems de abastecer el mercado local y nacional, se exportan al Mercosur, Estados
Unidos y Europa. Tambin se producen jugos de fruta concentrados para consumo interno y para
exportar. La actividad vitivincola desarrollada en las planicies regadas artificialmente viene
experimentando un crecimiento muy importante en los ltimos aos, comenzando a ser exportados
a varios pases los vinos que all se producen, y ganando una cuota mayor del mercado interno
frente a regiones productoras tradicionales, como Cuyo o Salta.
Por otra parte la industria petrolfera desarrollada en las planicies cercanas a la ciudad genera en ella
el asentamiento de oficinas de las empresas y la aparicin de distintos comercios dedicados a la
venta de insumos para dicha actividad. Algunas de las empresas ms importantes que operan en la
ciudad de Neuqun son: YPF, Petrobras, Tecpetrol, Bolland, Schlumberger, Skanska, etc.
En la zona norte de la ciudad se ubica su parque industrial, situndose all importantes empresas.
Uno de los establecimientos ms representativos de este barrio es la fbrica de cermicas FaSinPat,
paradigma del control obrero de la produccin, antiguamente conocida como Cermica Zann.
A un costado de la ruta provincial 7, en las afueras de la ciudad se encuentra el Mercado
Concentrador de Neuqun. All se reciben diariamente cargamentos de vegetales y frutas de la zona
del valle o de otros puntos del pas que se comercializan para el consumo de la ciudad y sus
alrededores. El mercado de exportacin va directamente a los puertos, el ms utilizado es el de San
Antonio Este (Ro Negro).

Expansin Urbana

471

A comienzos del siglo XXI la ciudad ha vivido un proceso de crecimiento particularmente intenso.
Florecieron hipermercados, cines, centros comerciales y la mancha urbana avanz por barrios casi
deshabitados.
En la actualidad se estn construyendo alrededor de 40 torres de departamentos en la zona cntrica,
as como tambin emprendimientos pioneros en la historia de la ciudad. Recientemente se ha
tomado la decisin de urbanizar la meseta con el objetivo de dar viviendas a unas 2.000 familias
con bajos recursos, removiendo as algunos asentamientos ilegales situados en la zona. Existe un
convenio de asistencia tcnica con los grupos CEHaS (Centro de Estudios sobre Hbitat
Sustentable) y GADU (Maestra en Gestin Ambiental del Desarrollo Urbano) de la Universidad
Nacional del Comahue para el desarrollo de un modelo de gestin de agua y saneamiento acorde a
las necesidades del nuevo territorio.
El acelerado proceso de urbanizacin y construccin que vive la ciudad ha trado como
consecuencia el colapso de varios servicios pblicos. En general la presin de la red de agua potable
es baja, pero el problema se acrecienta durante los veranos, donde hay una mayor demanda para
riego y llenado de piscinas. De esta forma en las pocas estivales muchos usuarios quedan sin
suministro. A su vez el arribo de nuevos vecinos a las recientes edificaciones en altura,
densifican la poblacin en las zonas cntricas, que supera los lmites aceptados por el antiguo
sistema de cloacas, provocando desagradables escapes de aguas servidas. Tambin el servicio
de taxis se ve superado, de manera que los pasajeros deben esperar hasta 40 minutos por un
mvil, as como el de colectivos urbanos que presenta bajas frecuencias y condiciones de
hacinamiento.
Descripcin de la intervencin urbanstica seleccionada es el Paseo de la Costa

Raquel Rolnik sostiene que en un contexto marcado por los movimientos especulativos del capital
financiero, las estrategias globales de localizacin de las empresas transnacionales, la competencia
interlocal y las limitaciones fiscales, la mayora de los gobiernos locales se han visto obligados a
participar de una competencia interespacial de corto plazo para movilizar instrumentos como el
city-marketing, zonas libres de impuestos para las empresas, colaboraciones pblico-privadas y
otros experimentos de poltica urbana. Entre esos experimentos surge la Corporacin para el
Desarrollo Integral de Neuqun Sociedad del Estado -CORDINEU S.E.-, es una Sociedad del
estado provincial y municipal, que lleva adelante el Proyecto Paseo de la Costa con el
propsito de generar un polo de desarrollo turstico, recreativo, vial y de servicios, a partir de
la rehabilitacin urbana del rea riberea.

472

En diciembre de 2000, mediante la Ordenanza N 8976, el Municipio de Neuqun aprueba la

creacin de CORDINEU S.E., junto con su Estatuto Social. En la norma se establece que
CORDINEU tendr como finalidad generar la integracin de la ribera de los ros Limay y
Neuqun en su Confluencia, posibilitando la generacin de un polo de desarrollo autosustentable
basado en el turismo mediante la implementacin de un programa integral de desarrollo vial y de
servicios que incluya la reestructuracin urbana de los sectores a beneficiar. El capital social de
CORDINEU se fija en $ 8.400.000, los cuales se dividen en 8.400 Certificados Nominativos de $
1.000, que se reparten en 50 % para la Provincia y 50 % para la Municipalidad. El directorio est
compuesto por dos representantes provinciales y dos municipales, designados por los poderes
ejecutivos respectivos. La presidencia es rotatoria. Existe tambin un Gerente Ejecutivo propuesto
por la Provincia; y tres sndicos, dos designados por el Municipio y uno por la Provincia.
Para constituir el capital, la Provincia aport $ 4.200.000 en efectivo, mientras que el Municipio,
realiz la cesin de las tierras fiscales a desarrollar por CORDINEU una franja importante de la
zona costera de la Ciudad- ; y la cesin de los derechos intelectuales generados por las tareas
profesionales realizadas por los equipos tcnicos municipales en orden al desarrollo del proyecto. El
conjunto de estos aportes deba garantizar equiparar el aporte de capital monetario realizado por la
Provincia. En su Estatuto, CORDINEU es designada como Unidad Interjurisdiccional Promotora y
Ejecutora de las Obras y Servicios que resulten necesarios para dar cumplimiento a los objetivos de
desarrollo del proyecto. Para eso se le otorgan facultades de licitacin, promocin de concursos,
aprobacin tcnica, adjudicacin, coordinacin y aprobacin de los programas y proyectos de
inversin que se ejecuten dentro de la zona comprendida. Sus actividades pueden extenderse a la
urbanizacin, loteo, parcelamiento, arrendamiento administracin y dems operaciones de renta
inmobiliaria. Est facultada como actuar como inmobiliaria, constructora, urbanizadora, asesora,
project manager, agente fiduciario, directora de obra, auditora, administradora, financiera,
inversora.
La zona comprendida por CORDINEU, denominada Paseo de la Costa, abarca unos 20 kms de
ribera, y una superficie de 600 hectreas. Desde la puesta en marcha del Plan Maestro, en julio de
2004 (casi 11 aos atrs), se desarrollaron loteos que suman una superficie de 69 has., ms otras 84
has. que comprenden loteos que se encuentran con visado de calidad urbanstica o en trmite. A esto
hay que sumarle 67.400 m2 cubiertos, dentro de la zona Isla 132, con emprendimientos destinados a
un apart hotel, oficinas y comercios.
Valeria Amstein explica que la intervencin Paseo de la Costa tiene como ejes estratgicos la
promocin de un nuevo recurso recreativo, turstico y residencial a escala regional. Permite
incorporar, las mencionadas, 600 has. a la ciudad, a travs de dos componentes principales: el uso

473

residencial y el uso recreativo. En cuanto al uso residencial, que comprende aproximadamente 500
has., se definen diferentes zonas, todas de densidad baja o media, con tipologas que buscan
preservar el antiguo trazado de la zona de chacras. En cuanto al uso recreativo, el mismo est
centrado en la Isla 132, dentro de la que se incluye un Parque y una Reserva Ecolgica.
En relacin a los componentes que enumera Salvador Palomo en su texto La
Planificacin Verde de las Ciudades, el proyecto Paseo de la Costa, a travs de su Plan Maestro
incorpora la gestin ambiental, la gestin jurdico-normativa, la gestin econmico-financiera, la
gestin de las actividades, la gestin del paisaje, la gestin de la naturaleza y la vida silvestre, la
gestin de proteccin y desarrollo, y la gestin del recreo, deporte y cultura.
La gestin ambiental se realiza a travs de un Sistema de Monitoreo y Vigilancia, el cual est a
cargo de un Observatorio Ambiental, integrado por 3 expertos en materia de manejo ambiental, y
cuyas funciones son la realizacin de controles peridicos y la recoleccin de datos para la
constitucin de una Base de datos de Cargas Urbano- Ambientales; tambin debe informar a
CORDINEU y al Ejecutivo Municipal del cumplimiento de los objetivos del Plan Maestro.
La gestin jurdico-normativa est dada a travs de la Ordenanza N 10.010, que aprueba la Norma
Bsica Reguladora Ambiental de la zona Paseo de la Costa y que contempla todos los
componentes de la gestin urbana de la zona. La gestin econmico-financiera del proyecto
tambin est incluida dentro de la Ordenanza N 10.010, y del Acta Constitutiva que defini el
capital inicial (Amstein 2015: 6).
La Ordenanza N 10.010, en su Artculo 21), establece las cesiones urbansticas, es obligatorio para
los propietarios de parcelas transferir al dominio municipal una superficie de terreno del 25 % de la
superficie total de cada parcela, con el fin de solventar las obras de infraestructura y urbanizacin
previstas en el Plan Maestro. Este porcentaje tambin puede ser aportado de manera equivalente en
dinero, o mediante la realizacin de obras de infraestructura acordadas con CORDINEU. De esta
manera, se busc otorgarle sustentabilidad econmica al proyecto.
La gestin de la naturaleza, como la de proteccin y desarrollo, y la gestin del paisaje estn
contempladas en las directrices del Plan Maestro, definiendo reas de proteccin especial, como la
Reserva Ecolgica, y en la conservacin del carcter periurbano del rea (Artculo 28). Por ltimo,
la gestin del recreo, deporte y cultura es uno de los componentes esenciales del proyecto, ya que se
definen reas exclusivas para estos usos (Amstein 2015: 6).

Fundamentos de la eleccin del caso y problematizacin: La motivacin en la eleccin del caso

responde por un lado a la curiosidad como profesional. Los lugares de esparcimiento son el centro
de la publicidad de los gobiernos locales, esto responde a la atraccin de turistas y de inversiones.

474

Desde un prisma crtico, el embellecimiento de los centros urbanos responde a la necesidad de

ocultar el conflicto clasista reinante en nuestras ciudades. Pensemos en los contrastes entre Puerto
Madero, Recoleta y la Villa 31; en Bariloche, la Costa y el Alto; en Viedma, la Costanera y los
barrios perifricos. El Paseo de la Costa no es ajeno a esta realidad y su ubicacin esta
diametralmente opuesta a la zona de menores recursos y de mayor conflictividad como es la zona
Oeste, sitio donde la actual gestin de gobierno, Nuevo Compromiso Neuquino-PRO, no tiene una
buena insercin territorial.
Por otro lado, la motivacin responde a una cuestin ambiental. El proyecto integra un sinfn de
emprendimientos costeros que NO contemplan planes de contingencia por crecidas del rio. La
ciudad se encuentra en la confluencia de los ros Neuqun y Limay, el primero es el ms inestable
ya que se alimenta del deshielo y las lluvias, lo que provoca crecidas abruptas que son morigeradas
por los embalses que estn en su curso. El Limay, en cambio se alimenta del lago Nahuel Huapi por
lo que el aumento en el curso de agua es morigerado en primera medida por el lago y en segundo
lugar por sus embalses y represas hidroelctricas. El proyecto se inserta en la rivera de este rio con
todas sus implicancias relacionadas a las crecidas. En este sentido no se ha proyectado, al menos
pblicamente, un informe de contencin en caso de un aumento del caudal del rio. Actualmente
parte de la zona comercial y de esparcimiento est bajo las aguas.
La mayora de los proyectos costeros solamente contemplan al rio como un factor que influye
solamente en el precio del bien y no como un elemento de riesgo. Suzanne Segeur sostiene que los
gobiernos locales promocionan sus paisajes y realizan inversiones que potencian el atractivo
turstico de estos. Como por ejemplo infraestructura de caminos y rutas que facilitan los accesos a
proyectos del rubro turstico u hotelero. Del mismo modo capitales internacionales invierten en
proyectos de segunda residencia; los que se masificaron en los bordes costeros debido a que son
territorios de gran rentabilidad. Son recursos estratgicos para el desarrollo social y econmico del
pas. Dentro de este contexto las inversiones de primera, segunda y tercera lnea, maximizan el
retorno de capitales, con grande proyectos inmobiliarios en altura creando verdaderas murallas a lo
largo de la costa o condominios cerrados que ofrecen paisajes artificiales y espacios pblicos
privados (Segeur 2015: 20).
Desde una perspectiva econmico-urbanstica el proyecto tiene en su gnesis una produccin del
uso del suelo de carcter neoliberal. La apropiacin produce procesos de gentrificacin que
expulsan tanto a las familias como a las actividades econmicas del lugar. El trabajo estudia como
este fenmeno es el comn denominador de una conquista del espacio local que reproduce en lo
urbano la distribucin del ingreso. Este proceso es la principal gua en la dinmica de urbanizacin
de Paseo de la Costa.

475

El Paseo de la Costa: Conceptos para su comprensin

Beatriz Cuenya sostiene que los grandes proyectos urbanos consisten en operaciones de renovacin
urbana de gran escala que producen al menos tres modificaciones claves en la estructura de la
centralidad de las actuales metrpolis: una modificacin en la rentabilidad de los usos del suelo; una
modificacin funcional y fsico espacial de reas centrales estratgicas; y una modificacin de los
mecanismos de gestin pblica. Un rasgo estructural de estos procesos es su capacidad para
producir un aumento extraordinario en la rentabilidad del suelo en reas estratgicas que pasan a
formar parte de un mercado de bienes races de escala internacional.
Las mega-operaciones se implantan en determinadas zonas que han quedado relegadas, pero que
resultan estratgicas desde el punto de vista de su accesibilidad y posibilidad de transformacin
urbanstica y valorizacin. Son predios (pblicos y/o privados) situados dentro del permetro
urbano, con excelente accesibilidad, que se han ido deteriorando por el declive de los usos
industriales y de servicios que albergaban y/o bien por la presencia de asentamiento irregulares.
Poseen una gran extensin y una considerable capacidad ociosa para albergar nuevos usos. Por los
motivos precedentes, sostiene Cuenya, tiene un valor de partida muy bajo, pero pueden alcanzar
altos valores a partir de su re- funcionalizacin y transformacin fsica; por eso se llaman reas de
oportunidad.
En relacin a los procesos de gentrificacin podemos caracterizarlos, segn Jorge Amado, a partir
de la renovacin de los centros tradicionales de las ciudades antes deterioradas que se comienzan a
habitar por clases medias-altas y altas modificando las estructuras, los usos y la cultura local. Las
inversiones que permiten estas modificaciones pueden ser pblicas y/o privadas y estar
intencionadas y orientadas o bien responder a un contexto socio-econmico particular (Amado
2013: 2).

Impacto del proyecto en el valor de la tierra

El proyecto apunta a una segregacin espacial a partir del aumento del precio del metro del suelo.
Esto se genera a partir de dos mecanismos: por un lado la habilitacin de loteos de Plan Procrear
genera un aumento de aumentar un 50 % el precio del suelo de los loteos y de las zonas aledaas
tengan o no servicios ya que opera un prejuicio clasista que las personas que podrn adquirir esas
tierras tienen por su trayectoria laboral un status de buen vecino o de gente bien que valoriza
positivamente la tierra. Por otro lado, el encarecimiento aumenta con la sesin del 25 % del loteo a
Cordineu para financiarse as misma con futuras ventas. Por otro lado, hay un encarecimiento en los

476

gastos corrientes de los grupos familiares que adquieren estas tierras ya que la localizacin del
proyecto se encuentra alejada de los sectores econmicos de la produccin y los servicios.
En este sentido, Carla Fainstein y Santiago Nardin, en una nota del diario Pagina 12 titulada: La
grieta urbana, enuncian como estos procesos de potenciacin del crecimiento en zonas de baja
urbanizacin o baja urbanizacin intensiva se traducen en un aumento del valor del metro cuadrado
como en el caso de Barracas que el metro alcanza los 1340 dlares, un 20 por ciento mayor al
promedio histrico. Estos procesos que en apariencia generan desarrollo reproduce una grieta y las
desigualdades se intensifican entre el este y el oeste neuquino. La supuesta renovacin del uso del
suelo produce la expulsin de estas zonas de la poblacin de bajos recursos, que ya no puede
costear la vida en los nuevos barrios, y su reemplazo por grupos de ingresos ms altos, generando
un fenmeno de gentrificacin.
Otro ejemplo de las consecuencias de estas polticas es la venta de chacras productivas para destinar
los terrenos a la especulacin inmobiliaria, que generan la prdida de puestos de trabajo en zonas
que ya de por s presentan los niveles ms bajos de ocupacin y actividad en la Ciudad.
Siguiendo a Cuenya, debemos tener en cuenta que el actor central en la valorizacin del suelo es el
gobierno local, ya que tiene un rol estratgico en la produccin de grandes proyectos urbanos. Sin
ser el propietario del suelo, ni el poseedor de capital inmobiliario el municipio argentino dispone de
un poder jurdico que le permite cristalizar la estructura espacial a travs de normas administrativas
que regulan los procesos de creacin y uso de suelo urbano, as como de la ejecucin de obras
pblicas. Estas actuaciones, a su turno, inciden en la valorizacin del suelo (plusvalas urbanas) que
experimentan los terrenos reconfigurados como nuevos distritos de centralidad. Concretamente, es
el municipio el que, a travs de sus cuerpos ejecutivos y legislativos, debe decidir no slo si resulta
de inters para la ciudad la ejecucin de grandes proyectos urbanos, sino que tambin debe
establecer las condiciones urbansticas bajo las cuales se va a producir ese desarrollo. Es indudable
que cuando se autoriza a que ciertas reas, que figuran en el cdigo urbano como distritos
portuarios o ferroviarios o como distritos transitorios sin uso definido o como reas verdes, se
reconviertan en nuevos espacios de centralidad (pudiendo albergar torres residenciales, oficinas,
clubes nuticos) se viabiliza un proceso de valorizacin extraordinaria del suelo en dichas reas
(Cuenya 2011: 9).

Conclusin

477

La efectividad de la poltica urbanstica del NCN152-PRO se explica en parte por la incapacidad de

amplios sectores opositores de articular un discurso que trascienda la crtica centrada en la
acusacin de una gestin marketinera, desconociendo las sustanciales y regresivas
transformaciones que produjeron las polticas pblicas quiroguistas en los ltimos ocho aos. En
este sentido la atraccin de inversiones privadas se convierte en un objetivo clave para contrarrestar
la declinacin econmica de las ciudades, contribuir a su re posicionamiento en el escenario global
y aumentar la base de los recursos fiscales. La extensin del campo de las polticas locales ha
implicado la emergencia de acciones de cuo empresarial y de promocin del territorio, junto con
el marketing de las ciudades (Cuenya 2013: 3). Esta atraccin es acompaada de fundamentos
ideolgicos camuflados en la incorporacin de criterios de gusto y exclusividad (urbanizaciones
exclusivas, de lujo, de marca) potenciando la produccin y el consumo del capital simblico. La
esttica funciona, pues, como un fetiche para despolitizar las relaciones de clase, que se disuelven
en gustos y estilos de vida (Amado 2013: 4).
Es innegable que el NCN-PRO a travs de Cordineu logr un renovado protagonismo del Estado en
el este de la Ciudad, actuando como pionero de la especulacin inmobiliaria. La contracara de esta
eficacia estatal en articulacin con la lgica del mercado es la fragmentacin institucional y el
vaciamiento de los dispositivos para hacer frente al dficit habitacional en sus mltiples
manifestaciones: alquileres formales e informales, inquilinatos, hoteles, pensiones, poblacin en
situacin de calle, villas y asentamientos (30.000 personas en el conurbano Neuqun-Plottier), y
viviendas ocupadas (Fainstein y Nardin: 06/04/2015)
Los procesos de renovacin urbana organizados a partir de la subordinacin del inters pblico al
mercado son tambin procesos de renovacin poblacional: las clases populares que viven en
condiciones precarias son desplazadas por sectores de ingresos elevados que encuentran un nicho de
especulacin inmobiliaria. Las lgicas de produccin del espacio urbano estn en estrecha
vinculacin con el patrn de acumulacin vigente y configuran un mbito de disputa. Las tensiones
y conflictos ligados al acceso al suelo y la vivienda en la Ciudad expresan la capacidad de
resistencia de los sectores populares ante las dinmicas regresivas de reestructuracin territorial
(Fainstein y Nardin: 06/04/2015).
Finalizando, Amstein sostiene que el proyecto Paseo de la Costa tuvo dos objetivos principales:
uno, urbanizar parte de la zona periurbana y rural de la ciudad de Neuqun; y dos, a partir de esto
generar los recursos econmicos para recuperar la Isla 132 como espacio turstico. En su momento,
muchos nombraron este proyecto como el Puerto Madero de Neuqun, por su similitud, en
pequea escala, con el proyecto de refuncionalizacin urbana del viejo puerto de la Ciudad de
152

Nuevo Compromiso Neuquino

478

Buenos Aires. Imaginaba una zona de costanera en la que se construiran modernos edificios
destinados a oficinas y hoteles de alto nivel. Sin embargo, la realidad neuquina es diferente a la de
la CABA. Luego de 10 aos, slo se han construido tres edificios, uno es la actual sede de
Prefectura Naval Argetina, otro funciona como vivienda y oficinas (aunque est habilitado como
Apart hotel), y otro an no se ha habilitado para funcionar. Sin dudas, las condiciones econmicas,
culturales y urbanas de la ciudad de Neuqun, no son an las adecuadas para que emprendimientos
de este tipo funcionen exitosamente por fuera del rea central de la Ciudad. Por otro lado, la
dinmica de los desarrolladores inmobiliarios locales no ha podido entenderse con la herramienta de
concertacin establecida en el Plan Maestro, y los conflictos por las diferencias en cuanto a las
cesiones urbansiticas, originados por la especulacin inmobiliaria y por la falta de obras de
infraestructra en la zona, han paralizado el desarrollo de las zonas residenciales. Finalmente, una
fuerte presin social para preservar la Isla 132 como espacio pblico y reserva ecolgica, han
frenado el avance de los inversores sobre esta zona, lo cual ha generado una visin negativa desde
el Directorio de CORDINEU hacia los espacio polticos identificados con este planteo. Sin dudas, la
normativa vigente ser revisada en el corto y mediano plazo. Esperamos que el resultado permita un
mayor acceso a la tierra por parte de quienes la necesitan y al mismo tiempo preserve uno de los
recursos naturales ms importantes de la Ciudad (Amstein 2014: 8).

Bibliografa

AMADO, Jorge (2013): Huellas de gentrificacin en la ciudad latinoamericana. Obtenido de:

http://www.cafedelasciudades.com.ar/urbanidad_125.htm
AMSTEIN, Valeria (2015): Estudio de caso sobre intervencin urbanstica: Cordineu. Indito
BORJA, Jordi y CATELLS, Manuel (2001): Local y global. La gestin de las ciudades en la era de
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CUENYA, Beatriz (2011): Los grandes proyectos y su impacto en la centralidad urbana. Obtenido
de:
http://www.cafedelasciudades.com.ar/carajillo/10_art1.htm
ROGERS, Richard (2000): Ciudades para un pequeo planeta, Barcelona, Gustavo Gili. Captulo
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ROLNIK, Raquel (2013): Vivienda-mercanca. Activo financiero o derecho humano? Obtenido
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http://www.cafedelasciudades.com.ar/politica_economia_125.htm

479

SALVADOR PALOMO, Pedro (2003) Cap. VI: Gestin en La planificacin verde de las
ciudades. Barcelona. Gustavo Gili
SEGEUR, Suzanne (2015): Nuevas urbanizaciones costeras, gentrificacin turstica en la baha
de Coquimbo? Revista de Urbanismo N 32. Universidad de Chile. Enero- Junio de 2015
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Santiago:

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http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-269806-2015-04-06.html
La sombra de la fragmentacin social. Disponible en: http://www.rionegro.com.ar/diario/lasombra-de-la-fragmentacion-social-4215833-9574-nota.aspx
Sued, Gabriel: El dficit habitacional: los contrastes de un drama siempre a punto de estallar,
disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1752239-el-deficit-habitacional-los-contrastes-de-undrama-siempre-a-punto-de-estallar
Ordenanza N 10.010/04
CONFLICTO

CON

LOTES

CORDINEU

disponible

en:

https://www.youtube.com/watch?v=Yc65KHrWh5E
NEUQUEN:

PIDEN

DESAFECTAR

REAS

DE

CORDINEU

disponible

en:

https://www.youtube.com/watch?v=coSPCox4Mwg

Ttulo de la ponencia: Federalismo electoral y reforma poltica

Nombre y apellido de las autoras: Mara Alejandra Percola, Daiana Fernndez y
Mariana Rabanal

Licenciada en Ciencia Poltica y Abogada. Mster en Derecho Electoral, Universidad de Castilla-La

Mancha, Toledo, Espaa. Profesora Adjunta Regular de Teora del Estado y Reforma Poltica; y Profesora
Adjunta Interina de Derecho Constitucional, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires
(UBA). Directora del Proyecto de Investigacin DeCyT 1428 (2014-2016), La delimitacin de
competencias entre la Nacin y las Provincias en materia electoral , acreditado por la Facultad de Derecho de
la UBA.

480

mpericola@derecho.uba.ar
Institucin: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho
rea temtica: Instituciones Polticas y calidad de la democracia
RESMEN
Los procesos electorales dentro de las provincias argentinas y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires (CABA) son los mecanismos que hacen posible compaginar dos elementos
bsicos de nuestro ordenamiento poltico: la autonoma poltica y el principio democrtico.
El fundamento constitucional de las competencias de las provincias y la CABA en materia
electoral, se encuentra en los artculos 122 y 129 de la Constitucin Nacional, donde se
establece la facultad de darse sus propias instituciones locales y elegir a sus representantes
sin intervencin del Gobierno Federal.
Por ello, a partir del federalismo electoral que se presenta en nuestro pas, el objeto de esta
ponencia es comparar los sistemas electorales vigentes en cada una de las provincias y la
CABA, y analizar la viabilidad de algunas cuestiones que actualmente se debaten en torno a
una reforma poltica (especficamente, respecto de la incorporacin de tecnologas al
proceso electoral, el sistema de emisin de sufragio con boleta electrnica, la forma de
seleccin de los/as candidatos/as y la simultaneidad de elecciones nacionales y
provinciales).

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016

1. Introduccin
Despus de ms de treinta aos de funcionamiento de poderes legislativos y
ejecutivos en las Provincias en que se descentraliza el Estado argentino, y ms
recientemente el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA), se observa
suficiente bagaje jurisprudencial, construccin doctrinaria y prctica poltica para realizar
un estudio conjunto de sus respectivos sistemas electorales que contienen, desde el punto

Abogada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Investigadora en formacin en el

Proyecto de Investigacin DeCyT 1428 (2014-2016), La delimitacin de competencias entre la Nacin y las
Provincias en materia electoral, acreditado por la Facultad de Derecho de la UBA.

Estudiante de la Carrera de Abogaca, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

Investigadora estudiante en el Proyecto de Investigacin DeCyT 1428 (2014-2016), La delimitacin de
competencias entre la Nacin y las Provincias en materia electoral, acreditado por la Facultad de Derecho de
la UBA.

481

de vista tcnico, el modo segn el cual el elector manifiesta a travs del voto el partido o el
candidato de su preferencia, y segn el cual esos votos se convierten en escaos.153
Los sistemas electorales establecen reglas tcnicas para la distribucin de los
distritos y circunscripciones electorales; el tamao o magnitud de las circunscripciones y
distritos electorales; el criterio de distribucin de bancas; el mtodo de conversin de votos
en escaos o bancas; el umbral electoral; el tipo de lista; el sistema de emisin del voto; el
cupo femenino y la seleccin de las candidaturas. Y, de conformidad con el objeto de esta
ponencia, a estas reglas tcnicas, se tiene que agregar el anlisis de la simultaneidad de
elecciones nacionales y provinciales.
El fundamento constitucional de las competencias de las Provincias en materia
electoral y, consecuentemente del federalismo electoral, se encuentra en el artculo 122
de la Constitucin Nacional (CN) que establece la facultad de darse sus propias
instituciones locales y elegir a sus gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios de
provincia, sin intervencin del Gobierno federal; y, en igual sentido respecto de la CABA,
en el artculo 129.
Por su parte, el Estado nacional tiene competencia para establecer las normas
referentes a los procesos electorales para la eleccin de las autoridades nacionales
establecidas en la Constitucin Nacional, es decir, el sistema electoral nacional para la
eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Nacin, los Senadores y Diputados
Nacionales, y los Parlamentarios del Mercosur. Asimismo, tiene capacidad para regular lo
principal y fundamental de todo proceso electoral: asegurar el pleno ejercicio de los
derechos polticos y el sufragio universal, igual, secreto y obligatorio y garantizar la
igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y
partidarios.
En los apartados que siguen, se presentar el avance de una investigacin que se
est desarrollando en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires,154 que
muestra que los elementos a disposicin de las leyes electorales locales presentan una
relevante heterogeneidad normativa respecto del sistema electoral nacional. Al mismo
tiempo, se analizar, en el marco del federalismo electoral, la viabilidad de la reforma
poltica que actualmente se encuentra en proceso de debate; especficamente, lo referido a
la forma de seleccin de los candidatos, la incorporacin de tecnologas al proceso
electoral, el sistema de emisin de sufragio con boleta electrnica, y la simultaneidad de
elecciones nacionales y provinciales.
2. Federalismo electoral y las nuevas previsiones de la reforma poltica
2.1. Una apostilla sobre el federalismo electoral155
153

Nohlen, Dieter, Sistemas Electorales y Partidos Polticos, FCE, 2004, Mxico, 3 ed., p. 34.
Proyecto de Investigacin DeCyT 1428 (2014-2016), La delimitacin de competencias entre la Nacin y
las Provincias en materia electoral, acreditado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos
Aires.
155
Vase, Linares, Gonzalo Joaqun, Proyecto de Investigacin DeCyT 1428, op. cit., en especial el anlisis
de las Provincias de Crdoba y Neuqun.
154

482

La coexistencia de diversos sistemas electorales para la eleccin de autoridades

provinciales, y la autonoma que tienen las provincias (a travs de sus poderes
constituyentes y constituidos) para crear el derecho que los rige, es una manifestacin
concreta de la descentralizacin territorial del poder que opera en la forma federal del
Estado -adoptada por nuestra Constitucin Nacional (CN)-, expresin que nosotros
identificamos como Federalismo Electoral.
La autonoma que conservan las provincias para establecer sus propios sistemas de
eleccin de autoridades, halla su fundamento en los artculos 5, 121 y 122 de la
Constitucin Nacional, clusulas que deben ser ledas a la luz de los principios y reglas que
informan la forma federal de organizacin del Estado.
Bidart Campos seala que el federalismo implica la combinacin de una fuerza
centrpeta y una fuerza centrfuga, que compensa la pluralidad y autonoma de varios
estados en la unidad de un solo Estado nacional.156 De esta manera, El Estado federal se
compone de muchos estados miembros, organizando una dualidad de poderes: el Estado
federal, y tantos estados locales cuantas unidades polticas lo forman.
La Constitucin escrita constituye en este contexto el origen lgico de todo Estado
federal . sta representa el instrumento por el cual las provincias o estados federados
delegan facultades soberanas en el Estado federal, preservando su autonoma bajo la norma
de clausura contenida en el artculo 121, que establece que las provincias conservan todo
el poder no delegado por esta Constitucin al gobierno federal, y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Este artculo debe
interpretarse en el sentido de que la delegacin es hecha por las provincias a travs de la
Constitucin como instrumento originario de formacin y estructura del Estado Federal,
siendo las provincias las que han hecho la delegacin en cabeza de la Nacin a travs de la
Constitucin.158 Por consiguiente, las provincias son unidades polticas que componen al
Estado federal, que como estados miembros de esta organizacin, son histricamente
preexistentes a Nacin. Es por ello que el poder de las provincias es originario, y no
derivado del poder federal.
157

Joaqun V. Gonzlez seala que conserva cada Provincia su soberana y su

independencia, se gobiernan segn sus propias instituciones, y la eleccin de sus
magistrados y legisladores se verifica por la libre voluntad de sus habitantes. Esos tratados
preexistentes han reconocido que estas soberanas independientes son, sin embargo,
miembros de una misma familia, y que deben tener un Gobierno que los abrace a todos, los
represente en el exterior como cuerpos de Nacin, vigile por su bienestar y
engrandecimiento y los proteja, tanto en el goce de sus instituciones peculiares, como en su
seguridad e independencia. A este Gobierno ha llamado la Comisin, Gobierno

156

Bidart Campos, Germn J., Manual de la Constitucin Reformada, Buenos Aires, Ediar, 2003, T. I, pp.
437 y 438.
157
Ibdem, pp. 437-438.
158
Ibdem, p. 441 y 442.

483

Federal.159 Si bien el informe habla de una soberana que conservan las provincias, en
rigor esboza un primer concepto de la autonoma provincial.
Al respecto, Quiroga Lavi160 expresa que la soberana radica en el Estado federal,
siendo sta el resultado de la unidad nacional, y los estados miembros o federados
solamente autnomos, lo que significa que las provincias eligen sus autoridades y crean su
propio derecho, esto ltimo con ciertas limitaciones. De esta manera, entre ambas
jurisdicciones se entabla un cmulo de relaciones de diverso tipo que permiten su
convivencia armnica donde cada uno de ellos posee competencias definidas en la propia
Constitucin federal, segn los intereses que defienden. En estos trminos, las
provincias se definen como unidades polticas iguales e indestructibles que integran el
Estado Federal, y que se organizan autocfala y autnomamente, segn las atribuciones que
les confiere la Constitucin Nacional.161 Son autocfalas, por cuanto eligen todos sus
gobernantes y funcionarios sin intervencin del gobierno nacional, siendo la intervencin
federal un remedio de excepcin; y autnomas en la medida que se dan sus propias
instituciones locales y dictan sus propias constituciones en los trminos del artculo 5 de la
CN. Es decir, crean su propio derecho en el marco de la supremaca federal (artculo 31,
CN). Es por esto que las provincias no son soberanas, pues la creacin del derecho que
realizan -incluido el ejercicio de su poder constituyente- forma parte del proceso de
aplicacin-creacin del ordenamiento jurdico federal, por cuanto el acto de creacin
constitucional del poder constituyente provincial es, al mismo tiempo, el acto de aplicacin
de la Constitucin Nacional y/o de las leyes nacionales, en su caso.
En la constitucin reformada de 1994, la autonoma institucional, que fundamenta la
competencia provincial para legislar sobre sus propios sistemas electorales, se deriva del
artculo 122, en la medida que establece: (Las Provincias) Se dan sus propias instituciones
locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios
de provincia, sin intervencin del Gobierno federal.
Y, en igual sentido, ha de interpretarse el artculo 129 de la Constitucin Nacional
que establece que La Ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de Gobierno autnomo
con facultades propias de legislacin y jurisdiccin.
Conserva a su vez vigencia la vetusta clusula del artculo 5 de la Constitucin
histrica (1853/1860), que acuerda a las provincias el poder de darse una Constitucin, bajo
el sistema representativo republicano, y de acuerdo con los principios, derechos y garantas
de la Constitucin Nacional, constituyendo una fuente ms de la autonoma provincial en
materia electoral.

159

Informe de la Comisin Redactora del Proyecto de Constitucin, 1853, citado en Gonzalez, Joaqun V.,
Manual de la Constitucin Argentina, 1853/1860, Ed. Estrada, Buenos Aires, 1971, p. 644.
160
Quiroga Lavi, Humberto; Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2009, pp.
922-923.
161
Ibdem, pp. 924 y ss.

484

2.2. La seleccin de los/as candidatos/as en el nivel nacional: la Ley N 26.571 y el

proyecto de reforma electoral
El proceso de seleccin de candidatos es una funcin primordial de los partidos
polticos y las elecciones primarias son una de sus expresiones.
En nuestro pas, la Ley N 26.571162 incorpor al rgimen electoral la realizacin de
primarias abiertas, simultneas y obligatorias (PASO) como forma de apertura a la
ciudadana en la seleccin de candidatos.
En el Mensaje N 1596/09 del Poder Ejecutivo Nacional se fundament la
incorporacin de este instituto en el entendimiento de que las primarias se configuran como
elemento legitimante del sistema representativo de gobierno bajo la idea rectora de
fortalecer los partidos polticos, profundizar la democracia en su interior y evitar su
proliferacin desmedida. Se resalt que la condicin de obligatoriedad implica, por una
parte, que el electorado se involucre y, por otra, imprime de mayor representatividad y
legitimidad a los precandidatos electos por cada agrupacin poltica.
Por ello, de conformidad con el artculo 19 de la Ley N 26.571, todas las
agrupaciones polticas (partidos polticos, confederaciones y alianzas) deben proceder en
forma obligatoria a seleccionar sus candidatos a cargos pblicos electivos nacionales
(presidente y vicepresidente, diputados y senadores nacionales y parlamentarios del
Mercosur), mediante elecciones primarias, en forma simultnea, en todo el territorio
nacional, en un solo acto electivo, con voto secreto y obligatorio, an en aquellos casos en
que se presente una sola lista.
Adems, la Ley N 26.571 establece disposiciones respecto de:
- La simultaneidad: las PASO deben realizarse el segundo domingo de agosto del
ao en que se celebren las elecciones generales.
- La cantidad de avales requerida para las precandidaturas a presidente y
vicepresidente de la Nacin; senadores y diputados nacionales; y parlamentarios del
Mercosur .
- Que los precandidatos que se presenten en las elecciones primarias slo pueden
hacerlo en las de una sola agrupacin poltica, y para una sola categora de cargos electivos.
- El alcance de la participacin poltica de los electores, ya que deben emitir un (1)
solo voto por cada categora de cargos a elegir, pudiendo optar por distintas listas de
diferentes agrupaciones polticas.
Por su parte, el Mensaje N 70 del Poder Ejecutivo Nacional de fecha 28 de junio de
2016, 163 mediante el cual se somete a consideracin del Congreso de la Nacin el Proyecto
de Ley de reforma electoral, plantea modificaciones en el funcionamiento de las PASO.
162
163

BO del 14/12/2009.
Expte. N 18-PE-2016 del 29/06/2016.

485

En este sentido, la primera propuesta se refiere a que cada elector seleccione

candidatos en una nica primaria. Se limita la opcin de los electores dentro del mismo
acuerdo o agrupacin poltica, en el entendimiento de que si la seleccin de candidaturas
se concentra en candidatos individuales se exacerba la personalizacin de la poltica, un
fenmeno que propicia la fragmentacin partidaria, la volatilidad electoral y la inestabilidad
gubernamental. Mientras que el artculo 24 de la Ley N 26.571 establece que Los
electores deben emitir un (1) solo voto por cada categora de cargos a elegir, pudiendo optar
por distintas listas de diferentes agrupaciones polticas, el artculo 67 del Proyecto de
Reforma plantea que cada elector emitir un solo voto por cada categora de cargos a
elegir, pudiendo optar entre distintas listas dentro del mismo acuerdo electoral o agrupacin
poltica.
La segunda propuesta persigue el objetivo de ordenar y clarificar la competencia
partidaria a travs de la eliminacin de las mltiples combinaciones entre agrupaciones de
diferente orden (listas colectoras)164 como as tambin las candidaturas mltiples, por las
que una misma persona puede ser candidato simultneamente en una categora de orden
nacional y en otra de orden provincial o municipal. El artculo 22 de la Ley N 26.571
vigente165 establece que Los precandidatos que se presenten en las elecciones primarias
slo pueden hacerlo en las de una (1) sola agrupacin poltica, y para una (1) sola categora
de cargos electivos. Por su parte, la propuesta de reforma agrega que los precandidatos
no podrn presentarse en forma simultnea en una categora de cargos nacional y provincial
o municipal (artculo 66).166 Asimismo, en el Mensaje se menciona que la propuesta es
respetuosa de las autonomas provinciales, y por ello no interviene en la oficializacin de
las candidaturas para cargos a nivel provincial, aclarando que, en cambio, se establece la
cancelacin de la candidatura de nivel nacional de aquel candidato que oficializara una
candidatura para un cargo provincial o municipal en una eleccin simultnea.
En tercer lugar, el artculo 64 del Proyecto de reforma electoral excepta al
candidato a Vicepresidente de la Nacin de las PASO, modificando el artculo 22 de la Ley
N 26.571. Consecuentemente, el artculo 44 bis dispone que:
- dentro de las 48 horas de su proclamacin, el candidato a Presidente de cada
agrupacin poltica debe seleccionar al candidato a Vicepresidente que lo
acompaar en la frmula;
- el candidato a Presidente no podr seleccionar como candidato a Vicepresidente a
un ciudadano o una ciudadana que haya participado en las PASO como
164

Las listas colectoras permiten que diferentes agrupaciones polticas que presentan sus propios candidatos
para una cierta categora de cargos adhieran a una misma lista de candidatos para otra categora en la que no
presentan una lista propia. As, una misma lista para un determinado cargo se ofrece al elector pegada a
diferentes listas de candidatos para otros cargos.
165
Al momento de escribir estas lneas (30 de julio de 2016).
166
Vase tambin el artculo 13 del Proyecto de reforma electoral que sustituye el artculo 60 bis del Cdigo
Electoral Nacional respecto de los Requisitos para la oficializacin de las listas que dice: No se admitir la
participacin de un mismo candidato en forma simultnea en una (1) categora de cargos nacional y provincial
o municipal.

486

precandidato/a de otra agrupacin poltica, excepto que se trate de una diferente

pero que formara parte del mismo acuerdo electoral;
- el candidato a Vicepresidente seleccionado, no debe ser rechazado expresamente
por la agrupacin poltica respectiva.
Por ltimo, es menester mencionar que se mantiene la aptitud electoral del 1,5% de
los votos vlidamente emitidos que permite que las agrupaciones participen en la eleccin
general.167

2.3. La seleccin de candidatos/as en el nivel local

La seleccin de las candidaturas muestra como posibilidades: primarias abiertas,
simultneas y obligatorias; elecciones internas abiertas, obligatorias y simultneas; a
criterio de los partidos polticos y sus cartas orgnicas.
En las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Chubut, Entre Ros,
Mendoza, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe y en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(CABA) la seleccin de los candidatos se efecta a travs de PASO.168
En la provincia de Ro Negro las PASO fueron suspendidas por el trmino de un
ao por la Ley N 5.029 del ao 2015.
Al analizar los criterios de seleccin de candidatos se puede observar que es
habitual que los partidos que forman una alianza para la categora gobernador luego
presentan listas separadas que compiten entre s para los cargos legislativos y municipales
pero se adhieren, acoplan, o colectan votos para el candidato a gobernador de la alianza en
distintas boletas. O directamente comparten un candidato mediante listas espejo, donde los
mismos candidatos compiten por diferentes partidos. As, las provincias de Formosa y
Santa Cruz tienen vigente el sistema de Lemas.

2.4. El sistema de emisin de sufragio con boleta electrnica y la incorporacin de

tecnologas al proceso electoral en el nivel nacional
La reforma electoral propone el reemplazo del instrumento de votacin de las
boletas mltiples partidarias por la boleta electrnica con el objetivo de que toda la oferta
electoral se ubique en un solo dispositivo en formato digital. 169
167

Para la eleccin de Senadores, Diputados de la Nacin y Parlamentarios del Mercosur por distritos
provinciales y de la CABA: el 1,5% de los votos vlidamente emitidos en el distrito de que se trate para la
respectiva categora.
Para la categora de Presidente y Parlamentarios del Mercosur por distrito nacional: el 1,5 % de los votos
vlidamente emitidos en todo el territorio nacional.
168
Ver anexo I.
169
La Cmara Nacional Electoral, en reiteradas oportunidades, ha manifestado su convencimiento acerca de
la necesidad de que se estudiasen posibles adecuaciones normativas que fortalezcan la calidad y la

487

Por ello, en el artculo 14 bis que se incorpora al Cdigo Electoral Nacional, se

formulan principios rectores para la implementacin de tecnologas en el proceso
electoral:
-

Auditabilidad: se prev que las herramientas tecnolgicas que se incorporen al

proceso electoral sean controladas e inspeccionadas para asegurar su
transparencia (hardware y software del sistema de emisin del sufragio, el
procedimiento de recuento, totalizacin y transmisin de resultados provisorios).

Privacidad: para asegurar el carcter secreto del sufragio.

Equidad: para garantizar que ningn componente tecnolgico genere ventajas en

favor de alguna agrupacin poltica sobre otras.

Accesibilidad: a travs del establecimiento de un mecanismo de votacin que no

exija conocimientos especiales ni genere confusin.

Confiabilidad: se deber contar con estndares de calidad que generen el mayor

nivel de confianza entre los actores intervinientes en el proceso electoral.

Respecto del sistema de emisin de sufragio con boleta electrnica propiamente

dicho, el artculo 15 del Proyecto sustituye el Captulo IV del Ttulo III del Cdigo
Electoral Nacional que regula la oficializacin de las boletas de sufragio.
En el artculo 62 se define el sistema de emisin de sufragio con boleta
electrnica como el procedimiento mediante el cual se lleva a cabo la seleccin de los
candidatos a travs de un dispositivo electrnico que permite el registro digital y la
impresin de esa seleccin en un respaldo en papel que sirve a los fines de la verificacin y
el conteo de votos.
Los temas relativos a la publicidad, auditora y homologacin del sistema, se
regulan en el artculo 62 bis.
El artculo 62 ter pone en manos de la Cmara Nacional Electoral el diseo del
modelo uniforme de la boleta electrnica, de pantallas del dispositivo electrnico de
votacin y de los afiches con la nmina completa de candidatos.
Respecto de los requisitos que deben observarse para la impresin de la boleta
electrnica, el artculo 62 quter seala los siguientes:
-

Indicar tipo y fecha de la eleccin.

Individualizar el distrito.

transparencia de los procesos electorales (cf. Acordada CNE 77/09) y ha sealado la necesidad de debatir
el instrumento utilizado para expresar la voluntad del elector. Vase, Acordada extraordinaria 100, del 20
de agosto de 2015.

488

Indicar la opcin escogida por el elector para cada categora de cargo.

Adems del registro impreso, la boleta contendr la misma informacin en
soporte digital.

La pantalla del dispositivo electrnico de votacin debe especificar (art. 63):

-

Tipo, fecha de eleccin y distrito;

Las categoras de cargos a elegir, en el siguiente orden: Presidente y
Vicepresidente, Senadores y Diputados nacionales, Parlamentarios del Mercosur
por distrito nacional y por distrito regional provincial.
El nombre de la agrupacin poltica y, en las elecciones primarias, la
denominacin de la lista interna.
Un espacio en la pantalla para cada opcin electoral, a efectos de que el elector
seleccione la de su preferencia.
Una opcin para el voto en blanco.
Una opcin para el voto por boleta completa.

El orden de aparicin de las listas y/o agrupaciones polticas participantes en la

eleccin deber variar en forma aleatoria, luego de que cada elector emita su voto; y el
sistema de votacin deber garantizar al elector la posibilidad de comprobar el contenido de
su eleccin.
En cuanto a la presentacin de la oferta electoral en la pantalla, el artculo 63 bis
proyectado, seala que la pantalla del dispositivo de votacin presentar al elector la opcin
de votar por categora o por boleta completa (conformada segn los resultados de las
elecciones primarias).
En el artculo 64 del Proyecto se dispone la realizacin de una audiencia de
aprobacin con la oferta electoral, con el objetivo de exhibir el diseo de pantallas con la
oferta electoral y afiches con las nminas completas de candidatos a los apoderados de las
agrupaciones polticas. La Junta Electoral Nacional de cada distrito deber convocar a la
audiencia con al menos 35 das de anticipacin a la fecha de los comicios.
Asimismo, se estipula un protocolo de accin para el da del comicio (art. 66
bis), que deber incluir:
-

Las pruebas a realizar y la guarda de los dispositivos de votacin previo a la

eleccin.
La cadena de custodia de los dispositivos de votacin, del software, de las
boletas electrnicas y de la dems documentacin electoral, incluyendo el
traslado, destino y guarda y determinando los responsables y sus funciones, el
da del comicio y una vez finalizado el mismo.
El procedimiento a seguir en caso de presentarse inconvenientes en los
dispositivos de votacin.

489

El artculo 35 del Proyecto de reforma electoral sustituye el Captulo V del Ttulo

IV del Cdigo Electoral Nacional que regula el funcionamiento del cuarto oscuro, pasando
a regularse el funcionamiento del dispositivo y software de votacin.
A partir de la incorporacin de tecnologa al proceso electoral, tambin se modifica
el procedimiento del escrutinio y la calificacin de los sufragios sustituyndose el artculo
101 del Cdigo Electoral Nacional.
Los votos se calificarn en:
-

Votos vlidos: son los emitidos mediante boleta electrnica oficializada donde
est claramente identificada la voluntad del elector. Por ello, son votos vlidos
tanto los votos afirmativos (el elector ha seleccionado una opcin electoral
para esa categora) y los votos en blanco (el elector ha seleccionado la opcin
voto en blanco para esa categora).
Votos observados: son los emitidos mediante boleta no oficializada, o boleta
oficializada sin registro impreso de la voluntad del elector o ilegible, o cuando la
boleta presente roturas o escrituras a mano, o cuando no puede contabilizarse
electrnicamente. En el caso que el presidente de mesa constate que difiere la
expresin entre el papel y la lectura electrnica, proceder de la misma forma
que en los votos observados.
Votos recurridos: son aquellos cuya validez o calificacin como observado,
fuere cuestionada por algn fiscal presente en la mesa.

La categora voto nulo es reemplazada por voto observado y desaparece la

categora del voto impugnado (se sustituye el artculo 92 del Cdigo Electoral Nacional
que regula el procedimiento en caso de impugancin de la identidad del elector).
La Cmara Nacional Electoral tambin tiene la responsabilidad de disear los
modelos de las actas de apertura, de cierre y de escrutinio. Asimismo, respecto de los
certificados de escrutinio y de transmisin de resultados de la mesa.
Se crea un Centro de recepcin, totalizacin y difusin de resultados
provisionales. Se encomienda a la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior,
Obras Pblicas y Vivienda, la difusin de los resultados provisorios de las elecciones segn
la informacin que llegue del establecimiento de votacin. La difusin de los resultados
deber iniciarse no ms all de las 21 horas, sea cual fuere el porcentaje de mesas
escrutadas hasta ese momento. Las listas y/o agrupaciones polticas podrn designar
fiscales informticos que los representen durante todo el proceso de recepcin,
procesamiento y difusin de los datos del recuento provisional.
Los reclamos y protestas sobre vicios en la constitucin y funcionamiento de las
mesas se admiten durante las 48 horas siguientes a la eleccin (artculo 110 CEN). Vencido
este plazo, y como primer trmite del escrutinio definitivo, la Junta Electoral Nacional de
cada distrito realizar una auditora de revisin y confirmacin del sistema de emisin
de sufragio con boleta electrnica (artculo 111 bis incorporado por el Proyecto de
reforma al CEN), mediante el siguiente procedimiento:
490

Realizar un sorteo pblico, ante los apoderados de las agrupaciones polticas

intervinientes, por el cual se seleccionar el 5% de las mesas electorales del
distrito para ser utilizadas como mesas testigo a los fines de determinar el
mecanismo para continuar con el escrutinio definitivo.
En cada una de las mesas seleccionadas se abrir la urna correspondiente y se
realizar un escrutinio manual de los votos en soporte papel.
Se cotejarn en cada una de las mesas sorteadas los resultados del escrutinio
manual con el que arroje el acta de escrutinio confeccionada a travs de
dispositivos tecnolgicos.
En el caso de encontrarse diferencias de al menos 5 votos entre el escrutinio
manual y el escrutinio realizado a travs de dispositivos tecnolgicos en ms de
un 10% de las mesas testigo, que no sean atribuibles a errores del presidente de
mesa, la Junta Electoral Nacional del distrito proceder a realizar el escrutinio
definitivo de las dems mesas del distrito mediante la apertura de la totalidad de
las urnas y el recuento manual de los sufragios en soporte papel.

2.5. El sistema de emisin del sufragio en el nivel local170

La mayora de las provincias cuenta con el sistema tradicional de votacin mediante
boletas partidarias.
En Santa Fe y Crdoba se utiliza boleta nica, en la que constan todos los
candidatos para cada categora.
En Salta y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se utiliza la Boleta nica
Electrnica (BUE); y se ensay en el municipio de Pinamar y de Neuqun y en la ciudad de
Rosario.
La provincia de Mendoza, acorde al artculo 60 de la Ley Provincial 8.619 (reforma
de la Ley Electoral Provincial), prev a partir de las elecciones del ao 2019 que el Estado
provincial implemente el Sistema de voto electrnico para la emisin y escrutinio de votos,
en las elecciones primarias y generales y para todas las categoras provinciales y
municipales.
En la provincia de Chaco, adems del sistema tradicional, se incorpor de manera
gradual la Boleta nica Electrnica y la adopcin de las nuevas tecnologas para la
totalizacin y transmisin de datos este ltimo denominado Sistema de Gestin electorala cargo del Tribunal Electoral y de la empresa ECOM Chaco SA.
La provincia de Ro Negro, en su Cdigo Electoral y de Partidos Polticos - Captulo
IV - reglamenta el voto electrnico, sin embargo, ste no se implement en las ltimas
elecciones. Un caso similar es la provincia de Santiago del Estero (Ley provincial N 6.679
- B.O. 7 de octubre de 2004).
170

Ver Anexo I.

491

En la provincia de Santa Cruz, al igual que en varias provincias que an conservan

el sistema tradicional de emisin de votos, se encuentran presentados varios proyectos de
reforma poltica al sistema electoral vigente. En rasgos generales se contempla establecer
Primarias provinciales, segunda vuelta para cargos ejecutivos y boleta nica por categora,
como as tambin la implementacin del sistema de voto electrnico.

2.6. La simultaneidad de elecciones nacionales y provinciales

Los calendarios electorales provinciales y de la CABA son autnomos respecto del
calendario electoral del nivel nacional. No obstante, la Ley de Simultaneidad N 15.262171
establece que podrn realizar sus elecciones provinciales y municipales simultneamente
con las elecciones nacionales, en el mismo acto electoral, bajo las mismas autoridades de
comicio y de escrutinio.
Mientras que las elecciones nacionales ocurren en fecha fija establecida en el
Cdigo Nacional Electoral, en la mayora de las provincias discrecionalmente se permite un
uso estratgico del calendario electoral.
Solamente no permiten la simultaneidad de elecciones nacionales y provinciales las
provincias de Chaco y Tierra del Fuego y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.172
Respecto de esta cuestin, la Cmara Nacional Electoral ha destacado las
dificultades de orden institucional, jurdico y material, que genera el hecho de que las
provincias lleven a cabo sus comicios en forma separada de los procesos electorales (cf.
Resolucin del 2 de julio de 2015), al tiempo que explic que esas mismas dificultades
condujeron a otros pases de estructura federal, como Brasil y Mxico, a la adopcin de
soluciones concentradas, tanto para la administracin electoral como para la resolucin de
las disputas generadas en los comicios (cf. Cit. Y Fallos CNE 4693/11). 173
En lo que respecta al Proyecto de reforma electoral, el artculo 87 agrega que las
provincias que deseen acogerse al rgimen de simultaneidad, debern hacerlo bajo el
mismo sistema de emisin de sufragio. Asimismo, el artculo 88 (que sustituye el artculo
2 de la Ley), estipula que las provincias debern comunicar su deseo al Poder Ejecutivo
Nacional con una antelacin de por lo menos 120 das a la fecha de la eleccin nacional,
especificando las autoridades a elegir, el sistema por el cual debe procederse a la
adjudicacin de las representaciones y el detalle de las demarcaciones electorales
convocadas para el acto.

171

BO del 19/12/1959.
Ver Anexo I.
173
CNE, Acordada extraordinaria 100, del 20 de agosto de 2015.
172

492

El artculo 89 del Proyecto de ley establece que Las provincias cuyas normas
constitucionales les impidan acogerse al rgimen previsto por esta Ley, podrn celebrar
simultneamente elecciones nacionales, provinciales y municipales, en la misma fecha y en
el mismo local, previo acuerdo de las Juntas Electorales respectivas con la Junta Electoral
Nacional, en todo lo concerniente al mantenimiento del orden y a la efectividad de las
garantas acordades por el rgimen electoral vigente .
Finalmente, se agrega el artculo 5 bis a la Ley N 15.262 y se estipula que:
-

La emisin del sufragio se realizar con los mismos dispositivos de votacin,

software, diseo de pantalla, boletas electrnicas y urna, salvo que por razones
especiales la Junta Electoral Nacional autorice un procedimiento distinto.

La Junta Electoral Nacional autorizar y aprobar la forma en que se presentarn

las ofertas electorales nacionales, provinciales y municipales

La oficializacin de las boletas electrnicas, el diseo de pantallas de los

dispositivos de votacin, del software con la oferta electoral y dems elementos
y documentos que se requieran, as como su distribucin, quedarn a cargo de la
Junta Electoral Nacional, a cuyo efecto las autoridades locales respectivas
remitirn las correspondientes listas de candidatos oficializados.

3. Conclusiones
La reforma electoral propuesta propone el reemplazo del instrumento de votacin de
boletas partidarias por la boleta electrnica, tanto para el proceso de seleccin de los/as
candidatos/as en el nivel nacional en las PASO como para la eleccin general.
El Proyecto de Ley incorpora principios rectores para la implementacin de
tecnologas en el proceso electoral y la Cmara Nacional Electoral tiene a su cargo la
homologacin del sistema informtico a utilizarse.
En consonancia, se prev la realizacin de una amplia campaa de difusin y
capacitacin destinada a todos los actores intervinientes en el proceso electoral. Esto
incluye, para las elecciones de 2017 y 2019, la cesin por parte de los servicios de
comunicacin audiovisual del 1% del tiempo de su programacin durante 90 das a los fines
de realizar campaas de difusin y capacitacin.
Por otro lado, el proyecto regula la presentacin de la oferta electoral eliminando las
listas colectoras y las candidaturas mltiples.
La precandidatura del Vicepresidente de la Nacin est exceptuada del proceso de
seleccin a travs de las PASO.
Se propone que los electores seleccionen candidatos en una nica primaria.
493

Se presenta un conjunto de modificaciones tendientes a asegurar que las faltas y

delitos ya previstos por la legislacin sean de efectivo cumplimiento. Por ello, se modifica
la Ley Orgnica del Ministerio Pblico N 24.946 y se crea el cargo de Fiscal General ante
la Cmara Nacional Electoral.
Se modifica la Ley Orgnica de la Justicia Electoral N 19.108 y se fortalece el
cuerpo de Auditores Contadores. Se propone una integracin que incluya un Auditor
Coordinador y una cantidad de miembros no inferior a un Auditor Contador para cada
distrito electoral.174
En cuanto al Cdigo Electoral Nacional, se incorpora la figura del Delegado
Electoral para actuar en cada establecimiento de votacin como nexo entre la justicia
electoral y las autoridades de mesa, los fiscales, la ciudadana y el personal de seguridad.
Tambin, y en relacin con las autoridades de mesa, se modifica la denominacin
suplente por la de auxiliar y se establece un nuevo mecanismo de reemplazo: ante la
ausencia del presidente y auxiliar en la mesa de votacin, el reemplazo es efectuado por el
auxiliar de la mesa ms cercana, y se termina con la prctica de nombrar al primer elector
que llega a la mesa como presidente.
Se modifica la integracin de la Junta Electoral de la Capital Federal, incorporando
al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en
reemplazo del Presidente de la Cmara de Apelaciones en lo Civil, dando as igual trato a la
CABA que a las provincias, donde el Presidente del Superior Tribunal de cada una de ellas
es uno de los 3 integrates de la Junta Electoral Provincial.
Por ltimo, y en relacin con el federalismo electoral, el Poder Ejecutivo Nacional
ha adelantado que promover un acuerdo federal con las provincias y la CABA para
simplificar el cronograma electoral.

174

La integracin actual del cuerpo de Auditores Contadores es de 8 miembros.

494

4. Bibliografa consultada
Bidart Campos, Germn J., Manual de la Constitucin Reformada, Buenos Aires, Ediar,
2003, T. I.
Gonzalez, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, 1853/1860, Buenos Aires,
Estrada.
Nohlen, Dieter, Sistemas Electorales y Partidos Polticos, Mxico, FCE, 2004, 3 ed.
_____________, El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque
histrico-emprico, editado por Zilla, Claudis, Mxico, Instituto de Investigaciones
Jurdicas-UNAM, 1 . reimp..
____________, El institucionalismo contextualizado: La relevancia del contexto en el anlisis
institucional. UNAM/Porra, Mxico, 2006.

_____________, Derecho y poltica en su contexto, Instituto de Investigaciones JurdicasUNAM, Mxico, 2008.

Proyecto de Investigacin DeCyT 1428 (2014-2016), La delimitacin de competencias
entre la Nacin y las Provincias en materia electoral , acreditado por la Facultad de
Derecho de la UBA.

495

Quiroga Lavi, Humberto; Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, RubinzalCulzoni, 2009.
Rae, Douglas W., The Political Consequences of Electoral Laws, Yale University, second
printing, 1969.
Rae, Douglas W., Leyes electorales y sistema de partidos, Madrid, CITEP, 1977.
Snchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Constitucional, Kapeluz, Buenos Aires, 3.
edicin, 1958.
Sartori, Giovanni, Ingeniera Constitucional Comparada, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 3. ed. 2003.
Torres del Moral, Antonio, Estado de Derecho y Democracia de Partidos, Madrid,
Universidad Complutense de Madrid, 3. ed., 2010.

Anexo IDISTRI
TO
ELECTO
RAL
BUENOS
AIRES

CABA
CATAMAR
CA

CHACO

CHUBUT

SELECCI
N DE
CANDIDA
TOS
PASO

PASO
PASO

PASO

PASO

SIMULTANEI
DAD

Sistema de emisin
del sufragio

Est permitida

Boletas partidarias.
Se permite la
implementacin total
o parcial de boleta
electrnica.

No est
permitida

Boleta nica
Electrnica

Est permitida

No est
permitida
Est permitida

Boletas partidarias
Boletas partidarias.
Se permite la
implementacin total
o parcial de boleta
electrnica.
Boletas partidarias

496

CRDOBA

CORRIENT
ES
ENTRE
ROS
FORMOSA

JUJUY

LA PAMPA

LA RIOJA

A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas
A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas
PASO
A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas
A criterio de los
partidos polticos
y sus cartas
orgnicas
Internas abiertas,
simultneas y
obligatorias
A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas

Est permitida

Boleta nica. Se
permite de la
implementacin
total o parcial de
boleta electrnica.

Est permitida
Boletas partidarias
Est permitida

Boletas partidarias

Est permitida

Boletas partidarias

Est permitida

Boletas partidarias

Est permitida

Boletas partidarias

Est permitida

Boletas partidarias
Boletas partidarias

MENDOZA

PAS0

Est permitida

RO
NEGRO

A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas
A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas
A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas

SALTA

PASO

Est permitida

SAN JUAN

PASO

Est permitida

MISIONES

NEUQUN

Est permitida

Boletas partidarias

Est permitida

Boletas partidarias

Est permitida

Boletas partidarias.
La Ley de las PASO
fue suspendida por el
trmino de un ao
por la Ley 5.029 del
2015
Boleta nica
Electrnica
Boletas partidarias

497

SAN LUIS

SANTA
CRUZ

SANTA FE
SANTIAGO
DEL
ESTERO
TIERRA
DEL
FUEGO
TUCUMN

PASO

Est permitida

Boletas partidarias.
Se permite la
implementacin total
o parcial de boleta
electrnica.

Est permitida Boletas partidarias

A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas

PASO
A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas

Est permitida

Boleta nica. Se
permite la
implementacin del
sistema de voto
electrnico.
Boletas partidarias

Est permitida
Boletas partidarias

A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas
A criterio de los
partidos polticos y
sus cartas orgnicas

No est
permitida

Est permitida

Boletas partidarias

EL SISTEMA DE PRIVILEGIOS COMO LIMITANTE AL FORTALECIMIENTO

DE LA DEMOCRACIA MEXICANA
Autores
Mirna Alejandra Amador Gama
correo: alejandra.gamma@hotmail.com
Vanessa Lizeth Iigo Silva
correo: vanessa.inigo@uabc.edu.mx
Johanna Maribel Pimentel Verdugo correo: johanna.pimentel@uabc.edu.mx
Institucin de procedencia
Universidad Autnoma de Baja California
Facultad de Ciencias Sociales y Polticas
rea temtica: Instituciones Polticas y Calidad de la Democracia.
Resumen

498

La presente ponencia tiene como objetivo analizar desde el enfoque neo-institucional, cmo
el sistema de privilegios existente en las diferentes esferas de gobierno as como en las
instituciones, afecta el desarrollo efectivo del ejercicio democrtico en Mxico dando paso
as a la corrupcin.
Para lo cual, se abordara la teora Neoinstitucional, la calidad en la democracia mexicana, y
el sistema de privilegios como un factor que obstaculiza el fortalecimiento institucional.
Se concluye con la idea de que para consolidar la democracia mexicana es necesario
fortalecer las instituciones eliminando el sistema de privilegios, asimismo mencionan una
serie de propuestas para lograrlo.
PALABRAS CLAVE: Democracia, Instituciones, Sistema de privilegios, Mxico,
Neoinstitucionalismo.
Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Contenido
Introduccin ..................................................................................................................................... 501
CAPTULO I: De la teora Institucional a la Nueva Teora Institucional .................................. 502
CAPTULO II: La democracia en Mxico ..................................................................................... 504

Definicin de democracia y la democracia mnima en Mxico ................................... 504

Calidad de la democracia en Mxico: Cifras ................................................................ 505
CAPTULO III: El Sistema de Privilegios y las instituciones informales. ................................... 509

Sistema de privilegios ...................................................................................................... 509

Instituciones informales .................................................................................................. 509
Sistema de privilegios, portadores y resultados en la transicin democrtica. ........ 510
CAPTULO IV: De la Teora a la Praxis: El Sistema de Privilegios como obstculo para el
fortalecimiento de la democracia en Mxico .................................................................................. 511

499

Conclusiones y propuestas finales .................................................................................................. 515

Referencias ....................................................................................................................................... 517

500

Introduccin
En la presente investigacin, se busca analizar cules son los efectos y consecuencias del
sistema de privilegios que prevalece en Mxico, esto a travs del enfoque de la teora
Neoinstitucional, aplicado a las instituciones mexicanas formales, como mediadoras del
ejercicio democrtico en Mxico.
La tesis principal de este trabajo es que los vicios que se encuentran dentro de la poltica,
como la corrupcin, trfico de influencias, impunidad, entre otros, han tenido repercusiones
en la calidad de la democracia y en la percepcin ciudadana sobre la poltica.
La presente investigacin se encuentra dividida en cuatro captulos: en nuestro primer
captulo hacemos una explicacin detallada sobre la Teora Neo Institucional, sus objetivos
y definiciones; en nuestro segundo captulo denominado La democracia en Mxico
hacemos un anlisis sobre el Estado de la democracia en Mxico, comparando as las
caractersticas propias de una democracia consolidada en contraste con una democracia
mnima, as como ndices de percepcin de la calidad de la democracia en este pas;
continuando con nuestro tercer captulo El Sistema de Privilegios y las instituciones
informales, se explica cmo las instituciones informales y el Sistema de Privilegios en
nuestro pas han tenido repercusiones negativas en el estado de la democracia, y la
participacin poltica.
Finalmente, en el captulo cuarto De la Teora a la Praxis: El Sistema de Privilegios como
obstculo para el fortalecimiento de la democracia en Mxico", hacemos una comparativa
entre las instituciones formales de nuestro pas, como la constitucin y lo plasmado en estas
normas, con las instituciones informales, es decir, las costumbres, cdigos de conducta, los
valores, etc. Asimismo se aborda cmo funciona el gobierno mexicano dentro de este
sistema de privilegios.

501

CAPTULO I: De la teora Institucional a la Nueva Teora Institucional

En la presente investigacin, utilizaremos la teora Neoinstitucional, tambin conocida
como Nueva Economa Institucional, como herramienta de trabajo para as, realizar una
investigacin ms completa sobre los factores (credibilidad en las instituciones,
transparencia, Estado de Derecho, etc.) que influyen en la calidad de la democracia en un
Estado, en este caso, Mxico.
Conforme avance la investigacin, iremos ligando los conceptos que brindan el
Neoinstitucionalismo y sus derivados a fin de crear un anlisis detallado, probando nuestra
tesis: El sistema de privilegios, como parte de las Instituciones Informales que imperan en
nuestro pas, daa, sin lugar a duda, la calidad de la democracia, y es lo que ha mantenido a
nuestro pas, desde su independencia, en un largo vaivn democrtico
La Teora Neoinstitucional es relativamente nueva, y deviene de la teora Institucional,
ambas teoras tienen un punto de partida comn, que sin embargo divergen en sus enfoques.
La teora Institucional tiene su origen en la escuela Norteamericana de pensamiento
econmico entre finales del siglo XIX y principios del siglo XX, a fin de cuestionar lo
establecido por la teora econmica neoclsica, con Max Weber como primer exponente, y
posteriormente con Thorstein Veblen, quien afirmaba que: El comportamiento econmico
de los agentes y el intercambio son afectados por los valores, las tradiciones y las leyes.
(Morales, 1997)
Sin duda podemos estar de acuerdo con la Teora Institucional, en el hecho de que las
instituciones formales, es decir las normas, son una parte ms que fundamental para el
funcionamiento de un Estado.
Las normas de todo sistema jurdico reflejan de hecho los valores y aspiraciones
morales de la comunidad en la cual rigen o de los grupos de poder que participan
directa o indirectamente en el dictado de tales normas. (Nino, 2013)
Para la Teora Institucional, las instituciones son parte del funcionamiento del Estado y la
calidad de estas es un reflejo de la calidad de nuestro sistema poltico, Vargas Hernndez
nos explica que:
Las instituciones son esquemas, normas y regulaciones humanamente divisados
que permiten y constrien la conducta de los actores sociales y hacen predecible y
significativa la vida social. (Vargas Hernndez, 2008)
Entendemos entonces, la diferencia existente entre organizacin, el recurso humano que
opera dentro de las instituciones gubernamentales, y la institucin en s misma.
El institucionalismo considera a las instituciones como reglas de funcionamiento de
la sociedad. Los institucionalistas describen las instituciones como accin de
gobierno en los campos organizacionales. Las instituciones son consideradas como
recursos de los agentes y actores racionales para obtener el logro de sus objetivos.
(Vargas Hernndez, 2008)

502

Como ya hemos establecido anteriormente, la teora institucional se enfoca principalmente

en las instituciones formales, es decir, constituciones, leyes, sistemas polticos, por la
misma influencia del derecho que existe dentro de la teora. Incluso, ha llegado ser
considerada como una teora de corte idealista.
Posteriormente, a finales del siglo XX, aparece la Teora Nueva Economa Institucional, o
Neo Institucional, cuyos principales autores son Douglass North, Ronald Coase, Herbert
Simon, Joseph Stiglitz, Oliver Williamson. La teora Neo Institucional, a diferencia de su
predecesora, toma en cuenta tanto las instituciones formales como a las instituciones
informales.
Se entiende entonces, que las instituciones formales son aquellas que tienen que ver con las
normas jurdicas, o sea, lo establecido jurdicamente por un Estado, y que por su parte las
instituciones informales se relacionan a las prcticas consuetudinarias, como lo es la cultura
o las tradiciones. Se habla de prcticas consuetudinarias porque son actividades que no
estn establecidas por un ordenamiento jurdico, tratndose entonces de actividades que
perjudican a ste o lo corrompen, pero que se han extendido y se considera ya como parte
de un sistema, un ejemplo muy claro son las prcticas corruptas de la poltica.
El Neoinstitucionalismo logra combinar el estudio por la democracia, la cultura
poltica, el comportamiento poltico, los partidos polticos y dems, y su significado y
papel para el Estado y los Ciudadanos, respectivamente. (Rivas Leone, 2003)
Otra caracterstica importante de esta teora es que se contempla al individuo, quien forma
parte de las instituciones, es decir, mediante el individualismo metodolgico. Conforme se
vaya desarrollando la investigacin, podremos identificar estos elementos, y sus efectos en
nuestro sistema poltico, asimismo, identificaremos al sistema de privilegios, como una
consecuencia del predominio de las instituciones informales en nuestro pas.

503

CAPTULO II: La democracia en Mxico

Definicin de democracia y la democracia mnima en Mxico
Al ser la democracia un trmino clave de la presente investigacin, es de suma importancia
explicar qu se entiende por sta. El primer concepto que se encuentra al buscar su
definicin es el poder del pueblo o gobierno de las mayoras sin embargo, su significado va
ms all que esta simple frase.
En primer lugar se tiene que es un rgimen de instituciones, condiciones y procesos para el
acceso y el ejercicio del poder pblico. Antes de dar por hecho alguna forma institucional,
es un principio de legitimidad de la autoridad poltica basado en la libertad y la igualdad
poltica de las y los ciudadanos (lvarez y Monsivis, 2015: 164)
En su definicin mnima, se tiene que es un conjunto de reglas (primarias o
fundamentales) que establecen quien est autorizada para tomar las decisiones colectivas y
bajo qu procedimientos (Norberto Bobbio, 1991, citado por Mellado, 2001:16).
Por su parte, en un estudio de The Economist Intelligence Unit (2016) se explica que si
bien existe un gran debate respecto a las definiciones, se puede considerar que la
democracia es el conjunto de principios y prcticas que institucionalizan y, en definitiva,
protegen la libertad.
Adems, en el estudio se afirma que existe un amplio consenso respecto a las caractersticas
bsicas de una democracia, entre ellas se encuentran: un gobierno basado en la regla de la
mayora y el consentimiento de sus gobernados, la existencia de elecciones libres y justas,
la proteccin de las minoras y el respecto de los derechos humanos bsicos. La democracia
presupone la igualdad ante la ley, el debido proceso y el pluralismo poltico. (The
Economist Intelligence Unit, 2016: 42).
Por todo lo anterior se puede decir que, en teora, la democracia busca el bien de todos y no
de grupos o intereses individuales. Sin embargo, la democracia mexicana se caracteriza por
ser del tipo dbil, pues si bien segn sus instituciones formales, especficamente en la
Constitucin, se trata de un pas democrtico que brinda derechos a su poblacin,
incluyendo libertades polticas (as como libertad de pensamiento y expresin), en la
prctica no es as!, cuando se intenta movilizar a ciertos grupos sociales inician
limitaciones, adems, cada vez es ms notoria la distancia entre gobernantes y gobernados,
asimismo es posible distinguir que existe una elite gobernante que acta en funcin de sus
propios intereses.175
Es por ello, que es importante no solo conocer qu es la democracia, sino tambin que
significa una democracia de calidad, es decir, aquella que va ms all de las libertades
electorales. En palabras de Morlino (2014:25-26) se trata de una estructura institucional
estable que permite que los ciudadanos alcancen la libertad e igualdad mediante el legtimo
175

Estas ideas sern expuestas en mayor medida en el captulo IV denominado De la Teora a la Praxis: El
Sistema de Privilegios como obstculo para el fortalecimiento de la democracia en Mxico

504

y correcto funcionamiento de sus instituciones y mecanismos. Y segn el autor es posible

distinguir tres dimensiones:
1. Calidad en trminos a resultados: Se refiere a que es un rgimen legitimado y que
por tanto satisface en su totalidad a sus ciudadanos.
2. Calidad en trminos de contenido: Se refiere a que todos sus integrantes ya sean
ciudadanos, asociaciones y comunidades gozan de libertad e igualdad
3. Calidad en trminos de procedimientos: Se refiere a un rgimen en el cual sus
ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si su gobierno persigue los
objetivos de libertad e igualdad dentro de las reglas del Estado de derecho
Por su parte, Lorenzo Meyer (1998) menciona que la consolidacin de la democracia se
trata del esfuerzo de erradicar la impunidad de la vida pblica mediante el avance
institucional: reglas, procedimientos y normas.
Al conocer los amplios aspectos de abarca la calidad de la democracia, es notorio que no se
puede afirmar que el simple hecho de que existan votaciones en un pas significa que existe
buena democracia, por el contrario, existe una variedad de caractersticas que deben ser
analizadas con el fin de afirmar que una pas cuenta con una democracia dbil o fuerte,
entre las que se encuentran la calidad de las instituciones que imperan en el pas.

Calidad de la democracia en Mxico: Cifras

Recordando el hecho de que la presente investigacin tiene como objetivo analizar cmo el
sistema de privilegios presente en el gobierno mexicano afecta el desarrollo efectivo de la
democracia en el pas, dando como resultado la corrupcin, es importante analizar en cifras,
aquellas caractersticas de la democracia que influyen en la calidad del rgimen.
En el ndice de Democracia 2015, emitido por The Economist Intelligence Unit, se puede
observar que Mxico se encuentra en el lugar 66 de 165 pases que fueron evaluados en
diferentes rubros, obteniendo una calificacin total de 6.55 (donde el mximo era 10).
Para obtener dicha calificacin se analizaron cinco rubros diferentes donde Mxico sac
las siguientes puntuaciones: en la variable de proceso electoral y pluralismo 8.33; en cuanto
al funcionamiento del gobierno se obtuvo un total de 6.07; respecto a la participacin
poltica 7.22; en relacin a la cultura poltica el resultado fue 4.38, mientras que en las
libertades civiles la puntuacin fue de 6.76.
Como se puede observar la calificacin ms alta est relacionada con el proceso electoral, y
como ya hemos mencionado, la democracia no solo consiste en votar y ser votados, sino
que va ms all de esta libertad que si bien no obtenido la mejor puntuacin si ha sido la
ms alta de todas las variables.
Se observa adems que las dos variables que obtuvieron puntuaciones ms bajas son la
cultura poltica y el funcionamiento del gobierno, las cuales se relacionan con nuestro
objetivo
de
investigacin.

505

Segn la fuente, el descontento popular y por ende, la baja puntuacin de Mxico en el

ndice se debe particularmente a dos casos que surgieron en 2014: las acusaciones de
corrupcin que involucran al presidente Enrique Pea Nieto y a su esposa en relacin a la
Casa Blanca y el lamentable caso de la desaparicin de los jvenes de Ayotzinapa.
Por su parte, Transparency International en el Barmetro global de Corrupcin emitido en
2013, aporta las siguientes cifras:
Pregunta

Resultados

En los ltimos 2 aos, Cunto ha cambiado el El 52% considera que ha incrementado

nivel de corrupcin en tu pas?
demasiado. Mientras que el 21% creen que se
ha mantenido igual.
En qu medida piensa que la corrupcin es El 79% respondi que es un serio problema
un problema para el sector pblico en tu pas?
En qu medida este gobierno dirigido por El 36% considera que en gran medida. El 26%
unas pocas grandes entidades acta para sus enteramente, el 25% respondi que algo, el
propios intereses?
11% cree que es de forma limitada y slo el
1% considera que no lo hacen
Cun eficaces crees que son las acciones que El 43% respondi que son ineficaces, el 30%
aplica tu gobierno en la lucha contra la las considera muy ineficaces
corrupcin?
El porcentaje de encuestados que sintieron estas instituciones eran corruptos / Muy corrupto en el pas.
87%

Partidos
polticos:
91%
Parlamento/legislatura:
83%
Militares:
42%
ONGs:
43%
Medios de comunicacin: 55%
Cuerpos
religiosos:
43%
Empresas:
51%
Sistemas
educativos:
43%
Poder
judicial:
80%
Servicios mdicos y de salud: 42%
Polica:
90%
Funcionarios y servidores pblicos:

(Elaboracin propia en base a la pgina

http://www.transparency.org/gcb2013/country/?country=mexico)
Es alarmante observar en base a los datos anteriormente presentados que la poblacin
desconfa de tal manera del gobierno, partidos polticos, medios de comunicacin,
funcionarios pblicos, y an ms, el poco porcentaje que considera que el gobierno no
acta a favor de su propio inters en lugar del bien comn.
506

Por otro lado el ndice de Percepcin de la Corrupcin 2015 de la misma organizacin,

posiciona a Mxico en el nmero 95 de 168 pases con una puntuacin de 35 donde 0 es
muy corrupto y 100 muy limpio.
Retomando la cuestin de la democracia en el pas, se tiene el ndice de Desarrollo
Democrtico (IDD-MEX) presentado por COPARMEX (2013), el cual es un instrumento
que busca medir el avance de la democracia en cada una de las entidades federativas de
Mxico.
Segn la pgina oficial del IDD-MEX, este ndice permite analizar de manera general la
democracia mexicana en comparacin con otros pases de la regin, adems cabe resaltar
que dicho ndice hace hincapi en el hecho de que la situacin de los derechos y libertades
de los ciudadanos as como el modo en que se desarrollan y compartan las instituciones
vara en cada estado de la repblica mexicana.
Asimismo afirma que si bien Mxico ha presentado importantes avances respecto a la
celebracin de elecciones libres, libertades civiles y polticas, as como el inicio del proceso
de reforma del Estado donde se pretende la modernizacin de sus instituciones y leyes, hoy
en da, persiste la desconfianza de los ciudadanos tanto en procesos electorales como en las
instituciones gubernamentales, adems de la baja participacin poltica, la extrema
desigualdad econmica, social y regional, la corrupcin, y un clima de inseguridad que
constituyen obstculos formidables para la plena vigencia de la democracia en el pas.
Entre las mltiples variables que se presentan en dicho estudio, para efectos de este trabajo,
se retoman los resultados del apartado Dimensin III. Calidad Institucional y Eficiencia
Poltica (Democracia de las instituciones). Antes de explicar las cifras que se presentan en
dicha seccin, es importante mencionar que en esta dimensin se miden aspectos como
la eficiencia y calidad del sistema institucional y poltico, la rendicin de cuentas y
el balance de poder interinstitucional, que permite controlar a los gobernantes y
funcionarios pblicos, para que stos acten respetando el marco legal y sean
responsables en sus acciones, adecundolas a las demandas de la sociedad. O sea, que
el conjunto de indicadores evaluados permite medir el desempeo institucional y
poltico
en
los
estados
(COPARMEX,
2013:
52).
Un concepto clave en este apartado es el de accountability, en el cual en promedio de las 32
entidades federativas, se obtiene un puntaje de 4.092 puntos. En este indicador, se hace
referencia a aquellos mecanismos institucionales que buscan garantizar que las acciones de
los funcionarios pblicos estn marcadas por la ley. Segn el estudio, es el indicador que
peor resultados obtuvo, e incluso present una disminucin del 5% respecto a 2012,
pasando de 5.372 a 5.113
Otro indicador de suma relevancia es el de la percepcin de la corrupcin, el cual ya fue
mencionado con anterioridad, sin embargo un dato que cabe mencionar es el siguiente:
Seis de cada 10 empresarios del sector de consumo, servicios financieros,
manufactura, farmacutico, entre los principales, afirman que Mxico es el pas en
507

Latinoamrica con mayor grado de corrupcin y pago de sobornos entre empresas y

gobierno para concretar negocios. []. El sector empresarial ha llegado a considerar
estas prcticas ilcitas comunes, por lo que se han incrementado ante el complicado
entorno econmico global persistido en los ltimos aos. Las prcticas ms
socorridas para obtener ventajas, sobre todo en licitaciones, son pagar entretenimiento
a un funcionario para obtener un contrato, dar obsequios para concretar negocios, as
como pagos en efectivo para retener negocios. (COPARMEX, 2013: 54)
Para finalizar este apartado se tiene la pregunta que se haca en una investigacin
coordinada por Emmerich (2009) sobre en qu medida es efectiva la separacin entre
cargos pblicos tanto elegidos como de nombramiento y la relacin ventajosa con los
partidos, los negocios personales y los intereses familiares de quienes los ocupan?, donde
segn el estudio la respuesta es poco.
Lo anterior segn menciona el informe, se debe a que si bien existen leyes que castigan el
nepotismo, trfico de influencias o acciones a favor de negocios familiares, continan
llevndose a cabo prcticas de soborno, as como favoritismo en el otorgamiento de
contratos pblicos y malas prcticas administrativas.
A pesar de que no existen indicadores que permitan conocer la separacin efectiva de
cargos pblicos respecto a relaciones ventajosas, predomina la idea de que en efecto, los
funcionarios hacen uso de su influencia en espacios pblicos para llevar a cabo actividades
ilcitas.
Como conclusin de este captulo se puede decir que es notorio lo dbil que es la
democracia en Mxico y lo afectada que se encuentra de corrupcin as como nepotismo, y
la muy mala percepcin que tienen los ciudadanos tanto del gobierno como de las
instituciones.

508

CAPTULO III: El Sistema de Privilegios y las instituciones informales.

En el presente captulo, haremos un anlisis sobre las instituciones informales en Mxico, y
el Sistema de Privilegios como consecuencia de las mismas. Tambin pretendemos aterrizar
el anlisis destacando al Sistema de Privilegios derivado de las instituciones informales
enfocndonos en Mxico, contestando las siguientes premisas: en Mxico, en dnde se
encuentra el sistema de privilegios? Quines son los portadores de privilegios? Cmo se
afecta con esto al desempeo democrtico en Mxico?
Para terminar explicando la codependencia entre democracia-privilegios, ya que estas
poseen variadas interpretaciones y definiciones.

Sistema de privilegios
Para poder abordar el presente captulo es necesario conceptualizar el Sistema de
Privilegios como tal. Segn la Real Academia Espaola (RAE) entendemos por sistema
al conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre s. Y
tenemos como definicin de privilegio a aquella exencin de una obligacin o ventaja
exclusiva o especial que goza alguien por concesin de un superior o por determinada
circunstancia propia.
Con las definiciones anteriores podemos tener una idea ms completa del Sistema de
Privilegios, que se refiere a cualquier ventaja exclusiva y socialmente conferida. El autor
Andrs Flores Colombino, en su libro El animal poltico: psiquiatra y poder, menciona que
El sistema de privilegios alienta la pretensin vanidosa de aquello que no se merece por
derecho.
Y finalmente, el doctor Cuauhtmoc Lpez Guzmn, menciona en su libro Instituciones,
inequidad y sistema de privilegio en Mxico que debemos entender por sistema de
privilegios un orden social regido por una estructura jerrquica y clasista que se sustenta en
la exclusin y la desigualdad, en donde los individuos poderosos mantienen frente al Estado
una relacin de inmunidad (capacidad de subordinar la ley) y una relacin de lealtad
condicionada (capacidad de derrocar al gobernante).

Instituciones informales
En la teora del institucionalismo, North (1920-2015) centra su objeto de estudio en las
instituciones, en donde estas sirven como restricciones que surgen de la inventiva humana
para limitar las interacciones polticas, econmicas y sociales, y divide a sta en dos ramas:
formales e informales.
En las primeras, las formales, entran todas aquellas constituciones, leyes, derechos de
propiedad, en fin todas aquellas restricciones, inventos de los seres humanos para crear
orden. Mientras que las instituciones informales son el conjunto de sanciones, costumbres,
cdigos de conducta, valores, etc., es decir, que no estn caracterizadas por su debido
cumplimiento debido a la formalidad al momento de su creacin. Son el resultado de la

509

necesidad del hombre de estructurar las relaciones humanas para guiar la conducta y limitar
la incertidumbre.176

Sistema de privilegios, portadores y resultados en la transicin democrtica.

Actualmente muchos califican a la poltica mexicana como corrupta y viciada de origen, y
esto en muchos casos es por los mismos mecanismos formados a travs de las instituciones
informales mexicanas que corrompen el sistema poltico, en donde no solo actan los
agentes polticos, sino los individuos en general quienes dan paso a este tipo de conductas
oportunistas.
Es entonces que hablamos del sistema de privilegios como una barrera para la democracia,
con una correlacin con la prctica de las instituciones informales, en este caso nos
referimos a las practicas constantes dentro del sector poltico como el amiguismo y es
entonces que identificamos a estos portadores de privilegios, como a los individuos que se
desarrollan en la esfera poltica como servidores pblicos.
Alfredo Coutio, director para Amrica Latina de Moodys Analytics, sealo que en
Mxico la mayora de los trabajadores son pagados de acuerdo con su habilidades fsicas y
para el trabajo, mientras las clases privilegiadas reciben salarios basados en factores como
el nivel de educacin y sus amistades con los dueos del capital, as como por las
recomendaciones polticas177.
Si analizamos lo anterior, podemos dar respuesta a una pregunta concurrente sobre la gran
brecha de desigualdad econmica en Mxico, y es que esta disparidad en el ingreso de
Mxico no es el resultado de que los ricos sean ms productivos, sino la consecuencia de
un sistema poltico integrado por un reducido grupo de privilegiados y la clase poltica. 178
Con esto podemos decir que el problema de la desigualdad econmica en Mxico es la
existencia de las prcticas de instituciones informales, que dan paso a la existencia de los
sistemas de privilegios, quienes los portadores o beneficiarios, son las clases polticas y un
reducido grupo de empresarios, ya que a este ltimo, el gobierno les otorga contratos
privados que favorecen a ambos, tanto al otorgador como al acreedor.
Como resultado de las repetitivas prcticas informales, tenemos un poco o nula confianza
en las instituciones y por tanto en la democracia de Mxico. Y es que en un pas en el que
la democracia est en teora, mientras que en la prctica la realidad es que estamos en plena
transicin democrtica, las actividades anteriores solo deforman este camino y crean ms
barreras por la incongruencia de carcter poltico.

176

Lpez Guzmn, Instituciones, inequidad y sistema de privilegio en Mxico, 2014

La Jornada, 2016
178
Coutio Alfredo, para La Jornada, 2016
177

510

CAPTULO IV: De la Teora a la Praxis: El Sistema de Privilegios como

obstculo para el fortalecimiento de la democracia en Mxico

Si bien es cierto que la democracia en teora busca el bien de todos, en la prctica la

realidad refleja lo contrario, desde pocas coloniales hasta la actualidad es posible
identificar la preponderancia de las reglas informales respecto a las reglas formales en la
vida poltica del pas.
En referencia a lo anterior, Lpez Guzmn (2007:63) afirma que independientemente del
apego retrico a la ley, los gobernantes y gobernados empleaban a discrecin la norma,
muchas veces aplicndola a los enemigos y amplindola o evadindola para los amigos y
poderosos
No es difcil identificar casos que funcionen a manera de comprobar la afirmacin anterior,
por ejemplo, antes de la alternancia efectuada en el ao 2000, si bien existan reglas
formales (votaciones) para elegir al presidente, en las sucesiones presidenciales
predominaba lo que se conoce como dedazo, donde el presidente en turno elega a quien
sera el prximo candidato y por ende presidente, y aunque se cree que este fenmeno ya no
se encuentra presente en la vida poltica del pas, si fue una situacin que afecto por ms de
70 aos y por tanto es importante mencionarla.
Otro caso donde es evidente el predominio de las instituciones informales es el fuero, el
cual segn Excelsior (2012):
fue aplicado originalmente para denominar la proteccin que los senadores y
diputados federales tienen para expresar sus ideas, sus crticas, sin que ello les
implique ser reprimidos por algn otro poder, pero con el paso del tiempo se decidi
denominarlo constitucionalmente como inmunidad procesal, para dejar el concepto de
fuero al mbito de competencia judicial..
Sin embargo, hoy en da, el fuero es sinnimo de privilegio para muchos mexicanos. Segn
la fuente ya mencionada, son 1854 servidores pblicos los que cuentan con dicha
herramienta jurdica y muchsimos son los casos que se conocen donde se da un mal
empleo al fuero para proteger a aquellos servidores pblicos que llevan a cabo actividades
delictivas, y aunque se ha debatido la posibilidad de eliminarlo, son pocos los avances que
se han logrado.
El acontecimiento ms reciente que puede relacionarse con el sistema de privilegios es el
relacionado con el actual presidente Enrique Pea Nieto y su casa blanca179, que si bien la
investigacin encabezada por Virgilio Andrade revel que la adquisicin de la mansin no
se encontraba fuera de la ley, los mexicanos nunca estuvieron satisfechos y por el contrario,
desconfiaron totalmente del resultado.
179

Escndalo de presunto conflicto de intereses que involucr a su esposa Anglica Rivera, su ministro de
Finanzas: Luis Videgaray y al Grupo Higa en noviembre de 2014

511

Lo anterior aunado al hecho de que el actual mandatario ofreciera disculpas pblicas al

respecto en televisin nacional el pasado 19 de julio, pone en tela de juicio nuevamente el
asunto, pues como menciona oportunamente el escritor Fernando del Paso si una persona
considera que debe disculparse, significa que se considera culpable180.
Empero, recientemente Enrique Pea Nieto promulgo leyes anticorrupcin, las cuales darn
pas al Sistema Nacional Anticorrupcin, en palabras del mandatario:
En Mxico habr un antes y un despus de este sistema. Con el nuevo Sistema
Nacional Anticorrupcin trabajaremos para erradicar los abusos de quienes no
cumplen con la ley, de quienes daan la reputacin de millones de servidores
pblicos que se desempean de forma ntegra y honesta (Pea Nieto en Exclsior,
2016).
Como se puede observar, se ha comenzado a poner nfasis en el tema, y si bien se han
propuesto reformas y organismos anticorrupcin que en el ideal parecen ser lo que se
necesita en Mxico y brindan esperanza de un mejor pas, es necesario recordar que la
existencia de instituciones formales no marcaran la diferencia cuando las informales
continan no solo vigentes sino que an mas fortalecidas que las primeras.
En este mismo rubro, Lpez Guzmn (2007:69) afirma que: aunque las normas formales
pueden cambiar de la noche a la maana como resultado de decisiones polticas o
judiciales, las limitaciones informales encajadas en costumbres, tradiciones y cdigos de
conducta son mucho ms resistentes e impenetrables a las polticas deliberadas.
Por qu se genera desconfianza al creer que el Sistema Nacional Anticorrupcin (SNA)
propuesto por Pea Nieto ser efectivo? Al inicio de un artculo, Rodrguez Prieto de
manera un tanto extraa usa de referencia la siguiente cita del cuento infantil Alicia en el
Pas de las Maravillas:
Cuando yo uso una palabra dijo Humpty-Dumpty en tono despectivo es
palabra significa exactamente lo que yo decid que signifique: ni ms ni menos.
El asunto es dijo Alicia si ustedes pueden hacer que las palabras signifiquen
tantas cosas distintas.
El asunto es replic Humpty-Dumpty quin manda Eso es todo (Carroll, L.,
citado por Rodrguez Prieto, 2007:20)

Si bien no es usual encontrarse este tipo de citas en artculos sobre poltica y democracia, es
sencillo encontrar la justificacin, el asunto est en quien manda!... entonces, si el
mandatario, quien tiene precedentes de conflicto de intereses con el grupo Higa y su casa
blanca, quien no tiene la confianza de su pueblo, quien ha tenido un gobierno daado por
mltiples tropiezos de corrupcin, e impunidad como el caso de Ayotzinapa, etc., es la
180

Aristegui Noticias, 19 de junio de 2016

512

persona que crea una institucin de tal magnitud, da la percepcin de que el SNA no ser
eficiente, porque hay que fijarse en el hecho de que quien manda no tiene la confianza de su
pueblo, no est legitimado al cien por cierto en cuanto a sus decisiones y
accionesTomando en cuenta lo dicho anteriormente en relacin a quien manda Renata
Terrazas (2015) dice lo siguiente:
Pea Nieto relaciona la corrupcin con la condicin humana y pregona que sta ser
domada; difcil creerle al presidente que se ha beneficiado directamente con el
intercambio de favores. La corrupcin no es parte de la condicin humana, es parte de
un actuar particular de una sociedad que la ha entendido como forma de hacerse de
algunos privilegios
Ahora bien, Cmo afectan todos estos casos al fortalecimiento de la democracia? Para
responder a esta pregunta se debe tener en cuenta el hecho de que este rgimen poltico no
consiste en el simple hecho de votar y ser votado, sino que en palabras de Lpez Guzmn
(2007:63) La democracia es un arreglo institucional, construido para evitar el abuso y la
usurpacin del poder, las instituciones diseadas para validarla estn asociadas al contexto
histrico y la cultura nacional.
Por ende, el sistema de privilegios y todos los casos ya mencionados anteriormente y todos
aquellos no expuestos en la presente investigacin pero donde el mal uso del poder es el
factor comn, no permiten cumplir el objetivo de dicho arreglo institucional. Cada vez es
ms comn escuchar que la cultura de la corrupcin, del desapego al derecho, el desacato a
la ley, etc. son comportamientos naturales del pueblo mexicano (y por tanto de sus
gobernantes), sin embargo estas conductas no tienen en un origen gentico ni mucho menos
geogrfico o de nacionalidad, sino por aspectos socioculturales y sobre todo histricos.
Es notorio la incompatibilidad existente entre el sistema de privilegios y la calidad de la
democracia (y por ende su fortalecimiento), en esta misma lnea, Lpez Guzmn (2007:7679) seala los arreglos ineficientes que afectan el rgimen poltico mexicano.
Arreglo

Explicacin

El Estado crea y avala las reglas pero existe Existen sectores inmunes al poder y otros
una conducta permisiva a actores leales o subordinados a la aplicacin discrecional de la
poderosos para violarlas
ley
Los actores no leales y sin poder desconocen Los servidores pblicos se apropian de los
la autoridad del Estado para sancionarlas, recursos del Estado para beneficio particular.
pues es el mismo personal burocrtico quien
desean apropiarse del sistema de privilegios
que tienen los grupos de poder
Las reglas de acceso a la riqueza y la Existen arreglos informales con los
estructura de recompensas est asociada a la a gobernantes,
trfico
de
influencias,
la confabulacin poltica empresarial
compadrazgo y sobornos que generan riqueza
empresarial (caso Carlos Slim)

513

El desacato a las reglas por los actores

sociales est siempre en funcin de los
arreglos informales que el acceso privilegiado
a los funcionarios pblicos les otorga (elites y
masas)

Funcionarios pblicos utilizan sus cargos para

otorgar derechos de propiedad, se convierten
en gestores para sus allegados de crditos,
permisos,
prestaciones,
etc.
que
frecuentemente estn fuera de la ley.

El Estado se encuentra constreido por las Los mismos gobernantes son quienes no
elites, quienes lo enfrentan por su influencia o respetan la ley lo que ocasiona una distorsin
poder, pero tambin por diversos grupos en la conducta colectiva.
sociales activos, los cuales lo enfrentan por su
ineficiente sistema de monitoreo y sancin a
los transgresores del orden y por la necesaria
relacin clientelar que establece para
limitarlas impugnaciones al desorden
institucional que el mismo Estado reproduce.
Incluso todos estos actos han tenido como consecuencia un desencanto con el
funcionamiento de la democracia. Al respecto se afirma que slo dos de cada 10 personas
estn satisfechas con los resultados que nos ha dado nuestra democracia en los ltimos 20
aos [] Slo el 19 por ciento de los mexicanos est satisfecho con el funcionamiento de
la democracia (Reporte ndigo, 2016). Asimismo se afirma que:
La concentracin de riqueza va unida a la de poder, se est produciendo un
secuestro de la democracia en el que los Estados dejan de estar al servicio de las
necesidades de la ciudadana, mientras las lites polticas y econmicas cooptan las
instituciones democrticas y utilizan los recursos pblicos para su propia ventaja
(OXFAM International, 2015).
Finalmente, se tiene que en el caso de Mxico los niveles de percepcin de corrupcin en
las instituciones consideradas como los pilares de una democracia representativa -partidos
polticos y poder legislativo son extraordinariamente elevados y esto torna ms
complicada la gobernabilidad pues resta legitimidad a las decisiones de gobierno. (Casar,
2015)
Est claro, por lo tanto, que todos estos arreglos informales pertenecientes al sistema de
privilegios generan desconfianza en la ciudadana, quienes por el desencanto a las
instituciones debido a los privilegios que observan que las elites poseen, y aunado a los
problemas de pobreza, incumplimiento de los derechos sociales, polticos y econmicos de
los mexicanos, entre otros, pierden el inters en participar en asuntos pblicos generando
entonces una democracia debilitada.

514

Conclusiones y propuestas finales

Morlino (2008) define la calidad de la democracia como una ordenacin institucional
estable, que a travs de las instituciones y mecanismos que funcionan correctamente, hace
posible la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Como resultado de ello, estos tendern a
estar satisfechos con el funcionamiento de su rgimen democrtico y este poseer una
amplia legitimidad. (Prez Crespo & Aragn Trelles, 2011)
Mucho podemos rescatar de este fragmento, principalmente, que la calidad de la
democracia se refleja en la calidad de las instituciones y de los mecanismos del Estado, que
un ptimo funcionamiento de estos es una seal optima respecto a la calidad de la
democracia y que como resultado se obtiene la legitimidad del gobierno en turno.
Estos elementos son importantes para entender la realidad poltica en Mxico. Desde
sexenios anteriores el pas ha sido testigo de una decadencia gradual en la poltica, de una
perdida de inters y participacin ciudadana como resultado de la deslegitimizacin a la
que se ha hecho acreedora todas las instancias gubernamentales.
El trfico de influencias, compadrazgos, un dbil Estado de Derecho, la impunidad,
procedimientos poco transparentes y grandes desvos de fondos, son slo unos de los males
que han venido aquejando a nuestros pas, mismos que cada da son ms frecuentes y ms
difciles de esconder.
En la presente investigacin, hemos puntualizado que una democracia bien consolidada es
ms que solo el hecho de participar en votaciones o en ser votados, sino que se basa en
libertades, en un estado de derecho fuerte, en la calidad de los derechos humanos, y la
calidad de los servidores pblicos e instituciones.
El Doctor Martin Suarez Rodrguez (s.f.) nos seala que existen tres factores 181 para
determinar una democracia de calidad:

Accountability

Openness

Responsiveness
Sin embargo, Mxico actualmente pasa por un momento donde el gobierno y sus
instituciones sufren una falta de legitimidad, como hemos demostrado con datos de
diferentes organizaciones encargadas de estadsticas sobre Democracia, la poblacin
181

Accountability: Rendicin de cuentas

Openness: Transparencia
Responsiveness:

515

muestra altos grados de desconfianza lo que deviene en poca participacin ciudadana,

incluso, en elecciones, teniendo un margen del 53% de abstencionismo en las elecciones
realizadas en 2015, siendo el estado de Baja California el que obtuvo el mayor nmero de
abstenciones con 70% .
Las acciones que ha tomado el gobierno para enmendar sus problemas han sido variadas,
desde la creacin de una Secretaria Anticorrupcin hasta las disculpas del presidente de la
Republica, Enrique Pena Nieto luego del escndalo de la compra a grupo Higa de la Casa
Blanca, han tenido poco frutos y han cambiado poco el panorama. Si bien, no se puede
negar que el pas ha pasado por una transicin democrtica desde el ao 2000, esta ha sido
paulatina, apenas perceptible para la mayora de la poblacin.
Como propuestas finales, hemos considerado que es momento que nuestro gobierno haga
reformas en el rea de transparencia pblica, pero que estas no slo queden en papel, sino
que realmente se motive a los servidores pblicos a rendir cuentas transparentes a los
ciudadanos. Que se busque terminar con las prcticas corruptas, es decir, atacar de raz los
problemas que aquejan a nuestro Estado de Derecho y hacer menor uso de la violencia
legtima, y se castigue a los responsables mediante la eliminacin del fuero.
La respuesta es eliminar la corrupcin mediante mayor transparencia, pero no solo eso,
sino que se imparta justicia de manera eficiente y con equidad, por ejemplo, Qu utilidad
tiene saber que Pea Nieto y Videgaray tienen una Casa Blanca si no se har nada al
respecto, excepto devolver la casa182 y ofrecer disculpas? Este tipo de acciones son
ofensivas para la poblacin, por lo tanto, no solo se trata de rendir cuentas, sino que los
organismos encargados de castigar las actividades ilcitas hagan bien su trabajo, y no que
cubran a sus amigos.
Se requiere ser verdaderamente incluyentes y repartir el poder a fin de terminar con las
elites que se encuentran dentro del gobierno. Es imperiosa la necesidad de erradicar el
sistema de privilegios para que la sociedad se interese en participar en poltica, no nos
referimos solo al aspecto del sufragio, sino a una participacin total en este aspecto.
Para que Mxico avance en todas sus dimensiones (econmicos, polticos y sociales), es
realmente necesario fortalecer la democracia, y para ello se requiere que el gobierno cuente
con la confianza de la ciudadana, que sus acciones estn legitimadas, y ello solo ser
posible si los mexicanos y mexicanas perciben la equidad en la esfera econmica, la
honestidad y altruismo y solidaridad en la esfera poltica y la cumplimiento del Estado de
Derecho, la justicia, y el respeto a sus derechos en la esfera social.

182

Y aun as obtuvieron beneficios al hacerlo, pues segn Aristegui Noticias (18 de Julio de 2016), tras
regresar la casa, se le devolvi a Rivera sus pagos ms intereses, mientras que slo pag una renta por la
misma.

516

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La Reforma Poltica en la Provincia de Buenos Aires

Dimensiones para el anlisis y el debate

Autores
Lic. Luciana Micaela CACCIANINI, lcaccianini@governeo.org.
Asociacin Civil Governeo.
Dr. Emilio Augusto RAFFO, eraffo@governeo.org.
Asociacin Civil Governeo.
Lic. Luis Augusto RAFFO, lraffo@governeo.org.
Asociacin Civil Governeo.

rea temtica sugerida

Instituciones Polticas y calidad de la democracia.

Resumen

518

El presente trabajo aborda diversas aristas de la demorada Reforma Poltica en la Provincia

de Buenos Aires, con el objeto de realizar aportes que enriquezcan al debate respecto del
funcionamiento poltico de la provincia. Las modificaciones propuestas a los
procedimientos y normativa vigente apuntan a mejorar la calidad de la vida institucional y
democrtica de los bonaerenses.
Se analizan la simplificacin electoral, el uso de nuevas tecnologas en los procesos
electorales, la paridad de Gnero, la limitacin de las reelecciones, el debate obligatorio
entre candidatos, las transiciones gubernamentales, el diseo de las secciones y
circunscripciones electorales, y la observacin electoral.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

1. Contexto
Para comenzar nuestro trabajo, expondremos de forma sinttica las principales
caractersticas estructurales e institucionales de la Provincia que tendrn alguna incidencia
en el anlisis posterior.
Vale la pena destacar que la Provincia de Buenos Aires no solamente es la provincia
argentina de mayor extensin (307.571 km), sino que adems se trata de la tercera
jurisdiccin subnacional ms grande de Amrica Latina, siendo nicamente superada por
Santa Cruz (Bolivia) y Loreto (Per). Pero como adems no se trata de un territorio
despoblado, sus quince millones seiscientos veinticinco mil ochenta y cuatro (15.625.084)
habitantes la convierten en la provincia ms habitada de la Argentina, cuarto estado
subnacional ms poblado de Latinoamrica, solamente superado por San Pablo, Minas
Gerais y Ro de Janeiro. La razn entre territorio y habitantes nos permite adems ubicarla
como el tercer distrito en lo que hace a densidad poblacional, con casi 51 habitantes por
km, siguiendo a la Ciu
dad Autnoma de Buenos Aires (CABA) y Tucumn.

519

En 2015, para las elecciones Primarias, Abiertas, Simultneas y Obligatorias (PASO) as

como para las elecciones Generales, constituy el padrn ms grande del pas, alcanzando
los 11.902.147 electores habilitados (alrededor del 37% del padrn nacional). Si se
considera el padrn confeccionado para cargos provinciales, el nmero ascendi a
12.429.146 electores183. En este ltimo caso, es la Junta Electoral de la Provincia quien
confecciona y publica el registro especial de electores, integrado por los extranjeros
residentes en cada municipio (esto se basa en la informacin previa provista por el Registro
Provincial de las Personas) y que renan los requisitos para ser electores de acuerdo a la
Constitucin y la Ley 11700 (y modificatorias). Adems, comunica peridicamente a la
Junta Electoral acerca de los cambios de domicilio, tipo de documento, bajas y toda otra
novedad que pudieran haber denunciado los extranjeros inscriptos, siendo la Junta Electoral
de la Provincia quien tiene a su cargo el Registro Especial de Electores Extranjeros.
Estos datos agregados empiezan a tener otras dimensiones cuando se los analiza en detalle:
los 135 distritos en que se divide la provincia, y a los cuales no se les reconoce la
autonoma municipal, presentan gran disparidad en cuanto a su extensin. As es que
encontramos partidos con una gran superficie (v.g. Carmen de Patagones con 13.600 km2),
y otros con tan slo 34 km2 (Vicente Lpez), lo que arroja una diferencia de 402 veces en
trminos territoriales. Algo similar ocurre con la poblacin, entre el municipio ms poblado
(La Matanza) con 1.775.816 habitantes, y el menos habitado (Tordillo) con 1.764
habitantes. Hay una diferencia relativa de ms de 1000 veces entre uno y otro distrito. En
perspectiva comparada, la poblacin de La Matanza representa 1.007 veces la poblacin del
municipio de Tordillo.
El mayor contraste se da a nivel de dos espacios agregados: conurbano e interior. El
primero de ellos tiene una elevada concentracin poblacional en zonas urbanas y una
limitada extensin territorial, mientras que el interior presenta caractersticas opuestas.
Generalizando, puede concluirse que los municipios del conurbano representan tan slo el
2% del territorio provincial, contra el 98% restante del interior. La variable demogrfica
arroja un resultado diametralmente opuesto: 63% de la poblacin se asienta en el
conurbano, mientras que el 37% restante lo hace en el interior.
En cuanto a la configuracin institucional, el Poder Ejecutivo es ejercido por un ciudadano
con el ttulo de Gobernador, acompaado en sus funciones por un Vicegobernador 184, que a
su vez, asume el cargo de Presidente de la Cmara de Senadores de la Provincia. Los
mandatos de ambos son de 4 aos, pudiendo ser reelectos o sucederse recprocamente una
sola vez185. La eleccin del Gobernador y Vicegobernador es directa, a simple mayora de
sufragios y en distrito nico186, de forma conjunta con la de Senadores y Diputados
provinciales, Concejales y Consejeros Escolares. Se trata entonces de una eleccin sin
segunda vuelta, en la que se gana por (al menos) un voto.
183

En la Provincia de Buenos Aires tambin pueden votar los extranjeros, de ambos sexos, mayores de edad,
que sepan leer y escribir en idioma nacional, con dos aos de residencia inmediata en el territorio de la
Provincia, en todas las elecciones para Gobernador, Vicegobernador, Legisladores Provinciales, Intendentes
Municipales, Concejales, Consejeros Escolares y Diputados Constituyentes, todo tipo de consulta popular y
plebiscitos.
184
Artculo 119 de la Constitucin provincial.
185
Artculos 122 y 123 de la Constitucin provincial.
186
Artculos 134 y 135 de la Constitucin provincial, 11 y 114 de la Ley 5.109.

520

El Poder Legislativo est compuesto por dos Cmaras, integradas actualmente por 46
Senadores y 92 Diputados, cuya duracin en el cargo es tambin de 4 aos, pero con la
posibilidad de ser reelectos indefinidamente, renovndose la composicin de cada Cmara
por mitades cada dos aos187. La Legislatura bonaerense tiene como particularidad estar
conformada por Cmaras simtricas y congruentes. En el primer caso, siguiendo la
clasificacin de Lijphart (1999), simtricas son aquellas democrticamente electas y con
poderes constitucionales iguales o ligeramente desiguales. La segunda caracterstica, la de
la congruencia, hace referencia a aquellas legislaturas con frmulas de eleccin similares, y
cuya composicin es relativamente igual, lo que tambin se cumple a la hora del
reclutamiento de los diputados y senadores provinciales. Estaramos as en presencia de un
bicameralismo medio, que se da justamente cuando las Cmaras son simtricas y
congruentes.
Las elecciones a Gobernador, Vicegobernador, Senadores y Diputados Nacionales y
Provinciales, Intendentes, Concejales y Consejeros Escolares se llevan a cabo previa
convocatoria con no menos de noventa (90) das de anticipacin, que har el Poder
Ejecutivo o el Presidente de la Asamblea Legislativa en su defecto 188 y en una fecha
comprendida entre los treinta (30) y ciento veinte (120) das anteriores a la culminacin de
los mandatos respectivos189. El Poder Ejecutivo est facultado para convocar a las
elecciones simultneamente con la eleccin de candidatos a Presidente y Vicepresidente de
la Nacin190, dentro del plazo de convocatoria fijado para los cargos mencionados
anteriormente.
Otro elemento a resaltar es el de la importancia de los gobiernos locales. Se han destacado
las intendencias como espacios de fuerte concentracin de poder (Surez Cao et al 2009),
llamando incluso barones del conurbano a los intendentes que han gobernado los distritos
ms poblados del cinturn que rodea a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA), casi
sin interrupciones desde el advenimiento de la democracia en 1983, ya que el cargo
ejecutivo comunal cuenta con la posibilidad de reelegirse indefinidamente. Para tener una
dimensin real de la importancia del nivel local, en las elecciones generales de 2015 se
pusieron en juego 1.097 bancas de Concejales titulares y 427 de Consejeros escolares
titulares en los 135 distritos de la Provincia.
Desde 1983 siempre ha habido representacin parlamentaria de ms de un partido poltico,
con la presencia de la oposicin en ambas Cmaras. Y entre 1987 y 2015 se han sucedido
ininterrumpidamente gobiernos justicialistas (Antonio Cafiero, 1987-1991; Eduardo
Duhalde, 1991-1995 y 1995-1999; Carlos Ruckauf, 1999-2002; Felipe Sol, 2002-2003 y
2003-2007; Daniel Scioli, 2007-2011 y 2011-2015). La nica excepcin era, hasta las
ltimas elecciones generales, el perodo del gobernador Alejandro Armendriz (U.C.R.),
entre los aos 1983 y 1987.

187

Artculos 68, 70 y 78 de la Constitucin Provincial.

Artculo 114 de la Ley 5.109189
Artculo 116 de la Ley 5.109.
190
dem.
188

521

No obstante algunas crticas y cuestiones especficas a las que haremos referencia, cabe
destacar que en la Provincia desde 1983 a la fecha, las elecciones han sido limpias, y sus
resultados fueron aceptados por ganadores y perdedores sin excepcin, aunque desde
algunos sectores se ha hecho mencin, si bien con algo de exageracin, de grandes redes
clientelares, la maquinaria electoral o aparato del PJ bonaerense relacionndolo con la
posibilidad de un fraude electoral o vulneracin del secreto del voto 191. An cuando se
registraran ciertas denuncias, y sin negar su existencia, la realidad indica que, con un
padrn de ms de doce millones de electores, esta prctica resulta marginal como para
alcanzar un impacto considerable en el resultado final a nivel provincial. Otra cuestin que
requiere un anlisis ms minucioso es el caso de cargos locales, cuando las elecciones son
altamente competitivas. No obstante, creemos firmemente que no ha habido fraude aunque
s existen, como veremos ms adelante, espacios para trabajar en materia de transparencia,
simplificacin de mecanismos para el elector, rendicin de cuentas por parte de las
agrupaciones y partidos polticos, entre otros.
La Constitucin provincial establece, en su artculo 62, la existencia de una Junta
Electoral permanente que tiene a su cargo formar y depurar el registro de electores;
designar y remover los electores encargados de recibir los sufragios; realizar los
escrutinios, sin perjuicio de lo que disponga la Legislatura en el caso de resolver la
simultaneidad de las elecciones nacionales y provinciales; juzgar de la validez de las
elecciones; diplomar a los legisladores, municipales y consejeros escolares, quienes con esa
credencial, quedarn habilitados para ejercer sus respectivos mandatos192.
La Junta Electoral resulta adems rgano de aplicacin de la Ley Orgnica de los Partidos
Polticos y Agrupaciones Municipales (N 9.889).
Formada por los presidentes de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de Cuentas, y de
tres Cmaras de Apelacin del departamento de la Capital provincial, no se trata de un
rgano especficamente electoral. Su conformacin ha variado en los ltimos aos ya que
histricamente en La Plata existan tres tribunales de segunda instancia: uno Penal y dos del
fuero Civil y Comercial, pero ms adelante se agreg, con la reforma constitucional de
1994, el fuero Contencioso Administrativo, lo que deriv en que la Suprema Corte de la
Provincia de Buenos Aires diera lugar a una propuesta de modificacin en la integracin de
este rgano, pedida por la Cmara en lo Contencioso Administrativo, durante el ao 2006.
Actualmente los tres fueros participan de la Junta Electoral.

2. Simplificacin Electoral. Calendario electoral. El caso de las

alianzas
191

Un caso mencionado con frecuencia es el del voto cadena, prctica que consiste en que el puntero
entrega a un elector un sobre en blanco sin las firmas de las autoridades de mesa. El elector antes de
ingresar al cuarto oscuro recibe de las autoridades de mesa el sobre original con las correspondientes
firmas, pero deposita el primer sobre en blanco en la urna, con el riesgo de que el voto sea impugnado en el
recuento. A cambio de esa prdida, se lleva consigo el sobre original, que entrega al puntero. ste coloca
la boleta del jefe poltico, lo cierra y genera as el primer eslabn de la cadena, quien a su vez lo introduce
en la urna y se retira de la mesa con el sobre vaco firmado por las autoridades, que luego se pasa a otro
eslabn, y as sucesivamente.
192
Artculo 63 de la Constitucin de la Provincia.

522

Luego de un ao electoral muy largo, que se inici el 22 de febrero de 2015 con las
elecciones primarias en la ciudad de Mendoza y en el municipio de San Carlos, y finaliz el
22 de noviembre con el balotaje para la eleccin de los cargos Presidente y Vicepresidente
de la Nacin, no han sido pocas las voces que reclamaron un debate serio en relacin al
sistema poltico electoral. El reclamo hizo foco en la cuestin de haber ocupado casi un ao
calendario para desarrollar las campaas electorales y los consecuentes comicios, lo que, en
muchas ocasiones, produce una parlisis en la gestin y un lgico desgaste por parte de la
ciudadana.
Sin embargo, la idea de simplificacin electoral no es tan sencilla como parece, ya que la
realidad poltica actual obedece a lo establecido en nuestra Constitucin Nacional en su
artculo 5, y respecto de las autonomas provinciales, como destacamos a continuacin:
Cada Provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin
Nacional () Bajo esas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce
y ejercicio de sus instituciones.
En consecuencia, la ansiada simplificacin del calendario electoral requerira, como
principio, las reformas constitucionales de las 24 jurisdicciones o bien, un compromiso o
pacto federal que lleven, sin violar las normas locales, a la unificacin del calendario.
Debe resaltarse que algunas Constituciones locales no admiten, tambin como principio, la
unificacin o simultaneidad con los comicios a nivel nacional, con lo cual el tema de la
remanida simplificacin del calendario resulta un objetivo distante si es que no existe,
insistimos, un acuerdo formal de los Poderes Nacionales y Provinciales.
Asimismo se destaca que un acuerdo poltico electoral es, por ende, circunstancial. En este
sentido creemos que podra aplicarse, por ejemplo, para las prximas elecciones legislativas
y, en el mejor de los casos, para las del ao 2019, pero no constituirn reformas tendientes a
mantenerse en el tiempo, de lograse un xito en su implementacin.
Consideramos que la iniciativa que promueve la simplificacin del calendario electoral
podra resultar positia, manteniendo como premisa la necesidad de alcanzar la meta a travs
de consensos y acuerdos entre las autoridades nacionales y provinciales, en el marco del
federalismo y el respeto hacia las autonomas de cada distrito en particular. Ms all de la
discusin acerca de su implementacin, la clave consiste en que los calendarios resulten
previsibles, ya que no podemos ignorar que generan incentivos en la conducta de partidos,
candidatos y votantes. Por otro lado, deberan considerarse tambin sus potenciales efectos
en las polticas de coaliciones, aspecto desarrollado a continuacin, e incluso las
adaptaciones legislativas o constitucionales que deberan realizar algunas provincias.
En el caso de la Provincia de Buenos Aires en particular, no se presentaran mayores
inconvenientes desde el punto de vista operativo, ya que desde hace aos adhiere a la
simultaneidad de elecciones, no obstante lo cual deberan tenerse en cuenta los aspectos
mencionados anteriormente en caso que se optara por un esquema de calendarios
diferenciado.

523

En suma, la modificacin del calendario electoral incluye otros temas que quedan
enmarcados en el trmino simplificacin como lo son, entre otras, las medidas tendientes
a evitar algunas confusiones en la presentacin de la oferta electoral. De esta forma podra
evitarse el aprovechamiento de determinadas herramientas electorales, como son las
llamadas listas colectoras, espejos, acoples, adhesiones, sumatoria de votos, reconocimiento
de partidos polticos y alianzas electorales.
Toda vez que el Proyecto de Ley sobre Reforma Poltica recientemente presentado por el
Poder Ejecutivo Nacional tiende a impedir la implementacin de las listas espejos y
colectoras (al menos a nivel nacional) habremos de referirnos especialmente a la
constitucin, formacin y reconocimientos de las alianzas o frentes electorales que autoriza
la Ley Orgnica de los Partidos Polticos N 23.298. A travs del artculo 10, queda
garantizado a los partidos polticos el derecho a constituir confederaciones nacionales o
de distrito, fusiones y alianzas transitorias, en los trminos y condiciones establecidos en
las respectivas cartas orgnicas, debiendo respetarse en la materia la disposicin
contenida en el art. 3, inc. b) y de un modo anlogo lo dispuesto por los arts. 7 y 8.
De ello se sigue, con un criterio simplista, que dos o ms partidos polticos pueden
conformar una alianza electoral con miras a una determinada eleccin. Dicho as, la
cuestin se encontrara resuelta. A poco de andar, veremos que no es as.
Existen, en principio, dos posibilidades de asociacin jurdico-poltica, a saber, a) Partidos
Nacionales y b) Partidos de Distrito, siendo los primeros la conformacin efectuada por, al
menos, cinco partidos de distrito con el mismo nombre, declaracin de principios y bases
de accin poltica para actuar a nivel nacional y, los segundos, los habilitados por la justicia
electoral federal para actuar en una determinada provincia.
La primer cuestin con la cual nos encontramos es que un partido poltico nacional puede
conformar una alianza electoral, por ejemplo, con los Partidos A, B, C, D y E, pero no
replicarse esa alianza en todos o algunos de los distritos (provincias) electorales. Incluso,
puede darse el caso de que en algunos distritos, uno o varios de esos partidos no estn
reconocidos y, por ende, queden imposibilitados de conformar la alianza nacional
originaria.
An ms, habida cuenta del rgimen de autonoma de los partidos de distritos, estos podran
-llegado el caso- conformar una alianza distinta y competir electoralmente con los
candidatos de la alianza originaria (denominada as para diferenciarla como alianza
madre).
Pero la cuestin no finaliza ah, ya que en virtud del principio de las autonomas
provinciales, las provincias dictan sus propios estatutos de partidos polticos los que, a su
vez, autorizan la conformacin de alianzas provinciales, ya sea de partidos polticos
provinciales o partidos municipales.
Estas alianzas provinciales pueden integrar o conformar la alianza originaria y, asimismo,
estn habilitadas a conformar los partidos provinciales (con la misma sigla, declaracin de
principios, bases de accin poltica, etc.), constituyendo de esta manera alianzas electorales
que compitan con aqulla o hasta con los partidos nacionales, provocando un verdadero
disloque estructural.

524

En el ejemplo de la alianza de partidos nacionales efectuada ms arriba, podra conformarse

una alianza de distrito, con los partidos A, B y C, y alianzas provinciales, entre los partidos
A y B y por su lado C y D, y el partido E competir con las anteriores.
Recientemente, desde el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y
el Crecimiento (CIPPEC) se ha sealado la necesidad de la verticalizacin de las alianzas
electorales, posicin que es asumida tambin por otros conocedores del tema (Pomares,
Leiras y Page, 2016).
En este sentido, no observamos que en el Proyecto de Ley enviado por el Poder Ejecutivo
nacional se haya incluido alguna modificacin de la norma que permita avizorar la
concrecin de esta necesaria simplificacin en materia electoral. Mucho menos, una
manifestacin en esta direccin por parte de los gobiernos locales y, menos an, de los
actores principales, esto es, dirigentes y partidos polticos.
Debemos sealar que este tema ya haba sido jurdica e histricamente resuelto por la Junta
Electoral de la Provincia de Buenos Aires (de ahora en ms la Junta) en el denominado
caso MID-OLAVARRIA del ao 1973, en el que se estableci que las alianzas
electorales -al menos en el mbito bonaerense- deban conformarse para la totalidad de las
categoras a elegir y para la integridad de las secciones y distritos municipales. Es decir, no
se admita la posibilidad de secesin de los integrantes de las alianzas.
Este criterio fue mantenido por la Junta en el caso de la ALIANZA DEMCRATA
PROGRESISTA de 1983, siendo en esta oportunidad convalidado por la Corte Nacional.
En forma consecuente, en el Primer Congreso de Derecho Pblico Provincial Juan Bautista
Alberdi, celebrado en 1985 en la Provincia de Buenos Aires, la Junta propiciaba el
mantenimiento de la unidad de alianzas y frentes electorales, idea que hoy es tomada bajo
la denominacin verticalizacin de las alianzas.
Lamentablemente, este razonamiento fue desechado obedeciendo, a nuestro entender, a
polticas partidarias circunstanciales, admitindoseles a los partidos separarse de las
alianzas y competir en municipios de forma independiente, a pesar de estar aliados en las
secciones o a nivel provincial, y con verdaderos dislates organizacionales, en especial a
partir del ao 1985 y recrudeciendo a partir de 1997.
En este derrotero, se destaca que la idea recin se vio plasmada mediante la sancin de la
Ley provincial N 14.086/10 cuyo artculo 16 establece que Los partidos provinciales
entre s, y con las federaciones y agrupaciones municipales; las federaciones entre s y con
las agrupaciones municipales; y las agrupaciones municipales entre s, podrn concretar
alianzas transitorias con motivo de una determinada eleccin para cargos electivos
provinciales y municipales, siempre que sus respectivas cartas orgnicas lo permitan y se
establezca para todos los distritos y todas las categoras en que participan, no pudindose
autorizar a ninguno de los partidos, federaciones o agrupaciones municipales a que en
determinado distrito o seccin electoral se presente de manera separada o con lista
diferente a la de la alianza. El reconocimiento de la alianza deber ser solicitado al
rgano de aplicacin por las entidades que la integren, con una anticipacin no menor de
sesenta (60) das de la eleccin primaria, abierta, obligatoria y simultnea, ()

525

El objetivo fue alentar una oferta electoral menos fragmentada y ms transparente. Si bien
el debilitamiento de los partidos no se revierte nicamente con una reforma electoral, s
pueden establecerse normas que regulen la construccin de las alianzas y la presentacin de
candidaturas simplificadas. La reforma del ao 2009 dio algunos pasos al ordenar la oferta
con la introduccin de las P.A.S.O. El desafo es que, adems de concretarse una reforma
de la ley nacional, se introduzca un compromiso de las provincias para eliminar la ley de
lemas, prohibir toda otra forma de apoyo mltiple (colectoras, adhesiones, acoples, espejo,
sumatorias, etc.) y verticalizar las alianzas, es decir, que los partidos deban mantener las
mismas alianzas en todas las categoras y a travs de los distritos.
Esto slo puede lograrse acordando reglas mnimas que, sin pretender obligar a las provincias ni a los partidos a hacer nada en particular, se limiten a impedir las prcticas que
confunden a los votantes (lemas, colectoras, espejos, alianzas distintas segn el cargo)
(Pomares, Page y Scherlis, 2011).

2.1. Las denominadas listas espejo, colectoras o acoples. Su eliminacin

en el proyecto de reforma:
Otra suerte de deformacin del sistema de seleccin de candidatos a cargos pblicos
electivos lo constituyen las denominadas listas espejos, esto es la posibilidad de copiar
las listas de candidatos de un partido poltico y proceder a su postulacin por parte de otro
(u otros) partidos, alianzas o agrupaciones municipales, procedindose a la acumulacin de
los votos as obtenidos.
En su origen (especficamente a partir de la eleccin nacional del ao 1989) se reconoci la
posibilidad de que un partido adhiriera a los candidatos postulados por otra fuerza y, con
posterioridad, se procediera a la acumulacin de los votos obtenidos. Queda claro que se
trataba de los candidatos de un partido poltico y que la otra fuerza proceda a adherir a
dichos candidatos.
En virtud de la crisis por la que atraviesan los partidos polticos, este sistema de adhesin
de una fuerza a los candidatos presentados por otra, conlleva la identificacin ideolgica o
programtica, que se ha visto sensiblemente desnaturalizada puesto que ahora no se
procede a adherir a los candidatos de otra fuerza sino a duplicar, triplicar, o incluso
cuadruplicar los candidatos, pero con una notoria diferencia. Esto es, pasado el plazo de
vencimiento de conformacin de alianzas electorales (dos meses antes del comicios193), los
partidos proceden a presentar sus candidatos194 intercalando sus candidatos y, de hecho,
vulnerando los plazos pertinentes.
Al respecto, resulta ilustrativo citar la Resolucin del organismo electoral bonaerense
mediante la cual se procedi a admitir la posibilidad de adhesin ya sealada:

193
194

Art. 16 Decreto Ley N9889/82.

50 das antes de la eleccin.

526

En este orden de ideas, si bien la ley electoral no legisla puntualmente la figura de las
adhesiones sino la de las alianzas, es cierto que solamente para estas ltimas exige los
cambios de nombre o nombres comunes a las listas aliadas y la existencia de una
plataforma comn, como tambin la forma acordada (sic) para la integracin de las listas
de candidatos, la designacin de apoderados comunes, etc. (art. 16 inc. A. y siguientes del
Decreto-Ley 9889/82). Por ello, mientras la alianza presupone un acuerdo previo y
modificaciones en las instituciones que se alan, que las llevan a organizarse en una nueva
entidad que las trasciende. En la adhesin, en cambio, existe tan solo una nmina ordenada
de candidatos predeterminada unilateralmente por una agrupacin, a la cual otra u otras
agrupaciones resuelven luego adoptar para la postulacin de sus candidatos, (art. 59 inc.
2C Pcia. Bs.As.) presentando boletas separadas en las que se respeta nmina y orden de
candidatos, para su correspondiente oficializacin ante quien corresponda en tiempo y
modo oportunos. (Res. H.J.E. in re 5200.7797/99)
Al respecto cabe agregar que el ahora denominado sistema de duplicacin de listas o
listas espejo (como vulgar y pblicamente se las denomina), difiere sustancialmente de la
situacin que diera lugar a la citada resolucin. En efecto, en aquella oportunidad se trataba
de asociaciones polticas que adheran a la lista presentada por otra agrupacin, haciendo
suya la lista de candidatos presentada por sta. Adems, en dichos casos, no quedaba duda
alguna acerca de la pertenencia del candidato postulado y, por ende, por qu fuerza poltica
habra de proclamarse en el supuesto de resultar electo.
En la actualidad, se trata de listas acordadas por las distintas fuerzas, con intercambio
e intercalacin de candidatos de las distintas asociaciones signatarias, acuerdos stos
producidos con posterioridad al vencimiento del plazo de pedidos de reconocimientos de
alianzas electorales (art. 16 Decreto Ley N 9889/82). A esto se suma la confusin y falta
de claridad absoluta respecto de los programas que, eventualmente de resultar electos los
candidatos, habrn de sostener, toda vez que los partidos polticos conservan sus propias
plataformas o bases de accin poltica.
En tal sentido, tratndose de listas que han resultado de un acuerdo posterior al
vencimiento del plazo de presentacin de alianzas y con este novedoso sistema de
duplicacin de listas (y no de adhesin) formuladas por dos, tres o cuatro asociaciones
polticas, cabe preguntarse por cules de las fuerzas habr que proclamarlos. Esta situacin
genera, al menos, dos consecuencias importantes, por un lado la falta de certeza jurdica y,
por el otro, una elevada complejidad en la presentacin de las distintas vertientes polticas
ante el soberano elector.
An ms, se advierte que aquellas fuerzas polticas que no han arribado a un acuerdo
orgnico y conformado, por consiguiente, una alianza electoral, acuerdan presentar listas
duplicadas, triplicadas, cuadruplicadas, etc. o espejo, en distintos distritos municipales. En
las cuales, pblicamente, han denunciado la intercalacin de sus candidatos indicndose el
orden de colocacin asignado a cada fuerza. De ah el vulneramiento del sistema previsto
por el artculo 16 Decreto Ley N 9.889/82 ya citado.
Como comentario final, recordamos el espritu que motiv mencionada resolucin de la
Junta Electoral: Que debe tenerse en cuenta como cuestin primordial la defensa del
verdadero y leal mantenimiento del sistema institucional, (felizmente restaurado) que es el
de respetar la voluntad popular ms all de cualquier rigorismo formal. Lo contrario
importara una intencin fraudatoria de la soberana del pueblo elector.

527

3. Incorporacin de Nuevas Tecnologas en los Procesos Electorales

Finalizado el perodo electoral del ao pasado, mucho se ha hablado respecto de la
incorporacin de las denominadas Nuevas Tecnologas al proceso electoral, comenzando
a debatirse en los mbitos acadmicos y periodsticos sobre los aspectos positivos y
negativos de su implementacin, que implican la informatizacin del proceso en forma
parcial. Especficamente ha tomado especial importancia en la agenda pblica la sustitucin
de la boleta partidaria en papel por la Boleta nica Electrnica (B.U.E.), ya utilizada en
distintos distritos de nuestro pas como Salta y C.A.B.A., entre otros. Sin embargo, no
corri la misma suerte de exposicin la Boleta nica en papel, que tambin se implement
exitosamente en otros distritos, como Crdoba y Santa Fe.
En primer lugar, consideramos que es responsabilidad del Estado hacer de pblico
conocimiento un anlisis de los tres mecanismos de votacin ya implementados que, con
seriedad y rigor cientfico, explicite las ventajas y desventajas de su uso, respectivamente.
Ante una eventual modificacin en la forma de votar a nivel nacional, resulta imperioso que
se identifique con total claridad los problemas que se procuran remediar y las partes del
proceso que se intentan modernizar. Nuestro planteo responde a una mxima de cualquier
proceso de toma de decisin, esto es, la realizacin en primera instancia de un diagnstico
de la situacin inicial.
En segundo lugar, esta informacin debera ser reformulada en trminos simples a travs de
un vocabulario cercano a la ciudadana, con el objeto de informar los resultados del anlisis
realizado, que no podr excluir de su alcance el estudio de los costos totales (investigacin,
desarrollo, capacitaciones, logstica, infraestructura, etc.), as como la existencia o ausencia
de garantas en lo que respecta a la transparencia del acto comicial y a las seguridades del
secreto del sufragio, entre otras cuestiones.
En este sentido, queremos reafirmar lo que diversos especialistas sealan como realizar
urbanismo en materia electoral, es decir avanzar sobre lo ya vigente, y que funciona bien,
y no desarrollar e implementar algo totalmente nuevo, (en el tema de la eventual
modificacin del mecanismo de votacin) sobre todo teniendo en cuenta los plazos
necesarios para llevar a cabo un cambio de semejante magnitud.
Adems, en el caso de la boleta nica electrnica, debe informarse con debida antelacin,
cul es el sistema exacto que se ofrece, quin lo produce o desarrolla, y proporcionar las
garantas suficientes de que el proyecto no introduce un factor de riesgo o que generar
mayor desconfianza que el actual.
Con motivo de la reciente visita de una Misin Oficial de Naciones Unidas (O.N.U.),
convocada por la Excma. Cmara Nacional Electoral, diversos representantes de
Organizaciones de la Sociedad Civil locales, entre ellas Governeo, expusieron acerca de la
reforma poltica sobreviniente en nuestro pas.
Luego de nuestra participacin en el encuentro, consultamos con diversos expertos en la
materia a fin de establecer algunas pautas bsicas que, a nuestro entender, constituiran los
elementos esenciales a tener en cuenta en el proyecto e incorporacin de nuevas tecnologas
en el proceso de votacin. As, sostenemos que las bases deberan ser:

528

1. Difusin de un diagnstico riguroso de los mecanismos de votacin disponibles,

que ofrezca como resultado la exposicin de razones en la eleccin de un modo de
votacin, as como sus costos, garantas del sufragio, etc.
2. Reforma legal con amplia participacin de la ciudadana, Universidades, ONGs y
partidos polticos, con o sin representacin parlamentaria.
3. Presencia indelegable del Estado en la regulacin del proceso y establecimiento de
garantas.
4. Desarrollo de un Plan Estratgico que establezca objetivos, plazos y responsables.
5. Apertura del cdigo fuente, para su perfeccionamiento y pblico conocimiento.
6. Conclusin del proceso de informatizacin.
7. Asegurar el sistema de comunicaciones y su invulnerabilidad.
8. Certificacin de condiciones mnimas de transparencia, confiabilidad y seguridad,
que debe emanar de autoridades calificadas.
9. Capacitacin integral, que incluya a los ciudadanos y a los llamados fiscales
informticos.
10. Desarrollo de un Plan Alternativo que permita actuar ante cualquier contingencia.
Debe tenerse en cuenta que existen dos elementos esenciales que deben estar presentes en
todo proceso electoral, por un lado, la seguridad como criterio objetivo y, por el otro, la
confiabilidad siguiendo un criterio subjetivo. Para ello debe trabajarse fuertemente no slo
en el desarrollo del sistema, sino tambin en la formacin cvica de la ciudadana y en la
capacitacin del electorado, principal sujeto del proceso.
Por otra parte, la modificacin en la forma de votar debe hacerse en forma gradual, por
etapas, implementndose -como requisito sine qua non- un Plan Estratgico, y slo
mediante una prueba piloto.
En suma, a partir de la experiencia vivida en las recientes elecciones, creemos que todo el
proceso electoral debe ser sometido en todo momento, y durante todo su desarrollo, a
auditoras y prueba de calidad diversas. En tal sentido propiciamos la participacin efectiva
de Observadores Electorales durante todo el proceso electoral, tema que se trata ms
adelante en este mismo trabajo.
Lo cierto es que la implementacin de sistemas electrnicos de votacin en Argentina, se
han realizado mediante la intervencin de los propios organismos de aplicacin los cuales,
o bien no han admitido auditoras o controles que garantizasen la exactitud de los
resultados, o no han respondido en su totalidad, en tiempo y forma, a los pedidos emanados
de las entidades auditoras (como ocurriera con las auditoras realizadas por la Universidad
de Buenos Aires respecto del sistema utilizado en las elecciones locales para C.A.B.A. en el
ao 2015).
Vale destacar que, la circunstancia de que un proceso electoral con aplicacin de nuevas
tecnologas no fuera objeto de impugnaciones en acotadas auditoras o mediticas
observaciones, en modo alguno demuestra su perfeccin y seguridad. Debe tambin, y
mxime en nuestro pas, anunciarse desde el inicio los costos reales que tal implementacin
traen aparejados. En este sentido, los responsables de la organizacin del proceso electoral,
deberan informar los mismos, constituyndose esta informacin en un insumo fundamental
del proceso de trasparencia que se quiere implementar.

529

A modo de conclusin en lo que a este tema se refiere, creemos que cualquier reforma a
introducir debe apuntar a mejorar la calidad de la participacin ciudadana. Las elecciones
representan la instancia de mayor relevancia en la vida democrtica de los ciudadanos, y su
resultado deviene, ni ms ni menos, en la conformacin de un gobierno que, por los
prximos 4 aos, tendr garantizado el poder de decisin sobre la vida poltica, econmica,
social, etc. sobre la totalidad de la poblacin.
Respecto de la incorporacin de nuevas tecnologas al proceso electoral, su atractivo inicial
no debera dejar de lado algunas cuestiones de fondo, as como de logstica, que deben
discutirse, desde las ventajas concretas de un sistema electrnico de votacin sobre el
sistema actual o bien un sistema de boleta nica en papel, pasando por las diferentes
opciones tecnolgicas vigentes, los proveedores y la propiedad y publicidad de los cdigos
del sistema, y la complejidad de tener que administrar en simultneo las ms de 36.091
mesas bonaerenses (sumadas las de nativos y extranjeros).
Es por ello que proponemos como primer paso una evaluacin de cada uno de los
mecanismos de votacin pasibles de ser implementados, teniendo siempre como referencia
las caractersticas propias de la Provincia de Buenos Aires. Ello permitira contemplar en
detalle las cuestiones referidas a la logstica e infraestructura necesaria, la accesibilidad
para votar por parte de los electores, la interfaz con el ciudadano, cuestiones de seguridad y
auditora, junto a un anlisis de los costos en trminos reales.
A su vez, aconsejamos -tanto en el anlisis inicial como en el proceso de implementacin y
control-, la participacin de Universidades nacionales pblicas y privadas, que poseen gran
experiencia y capacidad tcnica para realizar auditoras, as como desarrollos informticos
propios. De esta manera el Estado podr asegurar cuestiones relativas a la accesibilidad,
confiabilidad, auditabilidad, seguridad y eficiencia del mecanismo de votacin.
En particular, consideramos que, si finalmente se decidiera avanzar en la introduccin de
nuevas tecnologas, podra pensarse en un esquema escalonado, que diera el tiempo
suficiente para preparar la infraestructura necesaria para su correcto funcionamiento, la
sensibilizacin de los electores, y asegurar la integridad, el secreto del voto, y la extensin a
la ciudadana de las mismas posibilidades de control del proceso de votacin con las que
cuentan actualmente los partidos polticos.

4. Gnero

530

Otro de los aspectos incluidos en la agenda de discusin ha sido la necesidad de

incrementar la cuota de gnero en las listas, elevando el porcentaje del 30% al 50%. En
primera instancia, se destaca que dicha cuota de gnero en el mbito de la Provincia de
Buenos Aires es distinto al establecido en la legislacin nacional ya que en la normativa
bonaerense se estipul que, al menos, el 30% de los candidatos debe ser de un sexo (sea
este femenino o masculino).195
En segunda instancia, consideramos que la propuesta, si bien elogiable, denota un
desconocimiento de lo que acontece en la Provincia. Elevar dicho porcentaje al 50%, como
al parecer se estara analizando, provocara un problema fctico que hoy, por ejemplo,
evidencian las listas para Consejeros Escolares.
Desde la introduccin de la cuota de gnero del 30%, los partidos polticos solicitan la
excepcin del cumplimiento en dicha categora ya que los Consejos Escolares estn
formados, en su gran mayora, por mujeres, no pudiendo alcanzarse un 30% de
participacin masculina. Teniendo en cuenta esto, cabe preguntarse: es posible obligar
normativamente a cumplir una cuota de gnero del 50%, cuando en la realidad no puede
cumplirse un mnimo de 30%? En caso de implementarse la propuesta, la categora de
Consejeros Escolares quedara exceptuada? Al momento de evaluar el impacto que tendr
en las restantes categoras, se tiene en cuenta la cantidad de candidatos que caen de
oficio por incumplimiento del cupo del 30%?
A los fines de evitar futuros inconvenientes en la presentacin y oficializacin de las listas
de candidatos, resulta oportuno que estas cuestiones se resuelvan a travs de la
convocatoria de los propios actores polticos involucrados, que darn cuenta de la
dificultades que les surgen al momento de presentar las listas ante las autoridades
electorales.

5. Limitacin de las Reelecciones

Es bien sabido que en los casos de Presidente, Vicepresidente, Gobernador y Vice
Gobernador (al menos en el caso de la Provincia de Buenos Aires) la Constituciones
Nacional y Provincial, acotan la posibilidad de reeleccin en forma sucesiva a una sola
instancia. Ello a partir de las Convenciones Constituyentes de 1994.
Por el contrario, ninguna normativa limita la reeleccin indefinida de Diputados y
Senadores provinciales, Intendentes, Concejales y Consejeros Escolares.
En pos de un mayor recambio de dirigentes polticos, las nuevas autoridades provinciales
entienden oportuno igualar a nivel provincial las disposiciones vigentes para los cargos
pblicos electivos nacionales. De hecho, este proyecto ya cuenta con media sancin en la
Cmara de Diputados, con lo cual queda pendiente la correspondiente aprobacin en la
Cmara de Senadores.

195

Artculo 32 de la Ley N 5.109 (incorporado por Ley N 11.733 a un captulo derogado de la norma
citada).

531

En principio, un cambio en las reglas acerca de las posibilidades de ganar las elecciones,
puede afectar la estabilidad de los patrones de carrera poltica, con consecuencias diferentes
para cada categora.
A primera vista, se trata de un tema cuyas aristas son polmicas, y que amerita establecer
diferentes planos para su anlisis. Por un lado, gran parte de la literatura reconoce que
reducir las oportunidades de un dirigente poltico a ser reelecto limitara la voluntad
popular, e incluso que la permanencia en el ejercicio del poder fortalecera sus capacidades
de gestin. No obstante, el principio republicano de periodicidad en los cargos, aplicado en
la Provincia al momento de limitar las reelecciones consecutivas para los cargos de
Gobernador y Vice, y a nivel nacional para los de Presidente y Vice, es tambin un fuerte
argumento para regular esta cuestin.
Por ello es que, para el caso de los intendentes, nos vemos motivados a sugerir la
posibilidad de implementar algn mecanismo de democracia semi directa que permita
resolver esta cuestin en particular y, especficamente, en un ao no electoral, para evitar
malas interpretaciones o suspicacias respecto de la oportunidad de la decisin.
Diferente es el caso de los cuerpos legislativos, en el que tenemos una posicin ms
favorable hacia la posibilidad de su reeleccin indefinida o para perodos superiores a dos,
tanto a nivel municipal como provincial. El arte de legislar requiere de un cierto grado de
especializacin que se adquiere con la prctica, permitiendo anclar el conocimiento
especfico en la materia. Por lo tanto, la profesionalizacin de los cargos legislativos a
partir de la permanencia de sus ocupantes en el cargo, tendra un efecto positivo sobre la
institucin y actividad legislativa.
En este sentido, encuestas realizadas por Latinobarmetro y el Foro Econmico Mundial,
permitieron realizar una medicin de las capacidades legislativas, comparando la eficacia
demostrada con los aos de experiencia como legislador y la confianza de la ciudadana en
el Congreso.
Experiencia como legislador, confianza y eficacia legislativa
PAS

CONFIANZA EN
EL CONGRESO
(PROMEDIO)

EFICACIA
LEGISLATIVA
(PROMEDIO)

AOS DE
EXPERIENCIA
COMO
LEGISLADOR
(PROMEDIO)

ARGENTINA

20.5

1.6

2.9

BRASIL

24.9

3.1

3.3

CHILE

36.0

3.7

8.0

ECUADOR

13.7

1.7

3.5

MEXICO

27.4

2.0

1.9

URUGUAY

38.2

2.7

8.8

Fuente: elaboracin propia en base a La Poltica de las Polticas Pblicas, BID, 2006.

532

Como resultado se desprende que los legisladores con ms cantidad de aos en el cargo
(promedio), gozan de una mayor confianza y, asimismo, se presentan como ms eficaces
a la hora de legislar. Esta correlacin positiva, que tiene como principal protagonista en la
regin a Chile, entrara en contradiccin con la idea de limitar las reelecciones en el caso de
los legisladores.

6. Debate Obligatorio entre Candidatos

Celebramos la incorporacin del debate obligatorio entre candidatos como temtica
primordial de la Reforma Poltica que sobrevendr y que, de hecho, ya cuente con
proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional y en la Legislatura provincial.
Igualmente, propiciamos la ampliacin del debate obligatorio a los candidatos a ocupar
cargos en las respectivas legislaturas, en los mbitos nacional, provincial y municipal. Es
dable recordar que cada cuatro aos de celebran las elecciones de medio trmino, en
donde no se ponen en juego cargos ejecutivos (Presidente, Gobernadores e Intendentes),
con lo cual en esos casos no habra existencia de debate obligatorio.
El primer paso para mejorar la calidad democrtica es acercar ms y mejores herramientas a
la poblacin para que tomen decisiones basadas en informacin fiable, disponible de modo
oportuno. Este principio no escapa a las elecciones legislativas.
Sin embargo, la reglamentacin acerca del modo de debatir, la seleccin de tpicos, los
moderadores, los medios de comunicacin encargados de la transmisin, y las penalidades
aplicadas a los partidos polticos por no asistir al debate, entre muchos otros, son temas tan
fundamentales como la iniciativa misma y que, los legisladores en cuestin, debern
analizar antes de aprobar definitivamente la regulacin de los debates entre candidatos.

7. Transiciones Gubernamentales
El contexto de consolidacin democrtica, en el que la alternancia en el poder es una
posibilidad, nos obliga a pensar en esquemas que institucionalicen procesos de transiciones
reguladas, con protocolos que tiendan a evitar que los traspasos sean situaciones crticas
que podran incluso detener el ritmo normal de la administracin y el proceso de
formulacin de polticas pblicas.
El Proyecto de Ley presentado por Governeo ante la Legislatura de la Provincia, propone
trabajar en procesos estructurados y formalizados, que con suficiente antelacin al
momento efectivo del traspaso del poder, faciliten la construccin de una agenda de
gobierno, la conformacin de equipos de trabajo, instancias de cooperacin entre los
actores entrantes y salientes, la recopilacin y sistematizacin de informacin de gestin,
entre otras.

533

La transicin gubernamental constituye un proceso clave para el funcionamiento de las

democracias republicanas. El cambio de gobierno que debe producirse al finalizar los
mandatos constitucionales entraa un proceso mucho ms complejo que el instante en que
el titular del Poder Ejecutivo saliente transmite al entrante los atributos de poder, durante la
ceremonia formal, aunque simblicamente importante.
Existen mltiples e intrincados mecanismos por los cuales, respetando la periodicidad de
los cargos de gobierno, la administracin pblica contina funcionando, y eso implica, al
menos, que podamos hablar de dos tipos de transiciones. Por un lado, aquella que
corresponde a los actores polticos, orientada a la preparacin de una agenda de gobierno, la
conformacin de un gabinete, y la planificacin de las lneas de trabajo para el logro de sus
objetivos estratgicos. Se definen los equipos que asumirn la conduccin de los
organismos pblicos y la ejecucin de las polticas centrales debiendo enfrentar, luego de
largos meses de campaa electoral, el reto mayor: gestionar.
La segunda transicin est vinculada con la preparacin del servicio civil para la recepcin
de un nuevo equipo de gobierno, al que asistir ni ms ni menos que en la implementacin
de las polticas pblicas que quiera llevar adelante. Es en este contexto que toma relevancia
hablar del compromiso que deben asumir los agentes pblicos para acoger y apoyar a los
funcionarios entrantes, logrando una sinergia que facilite la construccin de una agenda
para los primeros das de gobierno, la recopilacin y sistematizacin de informacin de
gestin y procedimientos vigentes, entre otras cuestiones vitales para el funcionamiento de
la compleja maquinaria estatal. El servicio civil aparece en toda su dimensin como el
socio estratgico y engranaje irremplazable para dar continuidad a las distintas polticas que
se llevan adelante en la administracin pblica.
La imagen que han dejado los recientes traspasos de poder, junto al desafo de integrar estas
dos dimensiones, fortalece la idea de implementar su regulacin. Esta reduccin de los
espacios de discrecionalidad resultara muy positiva, incluso para aquellos casos en los que
el cambio de gobierno no implique la alternancia de partidos en el poder, o bien se trate de
cambios de gabinete dentro de un mismo gobierno.
Creemos que resulta necesario trabajar en una agenda orientada a disear transiciones
gubernamentales planificadas, impulsando su puesta en marcha en virtud de los beneficios
que traer en materia de fortalecimiento institucional, aplicacin de soluciones innovadoras,
y la organizacin del Estado para el desarrollo a travs de la sostenibilidad de polticas
pblicas exitosas. Y as podamos no solamente alegrarnos por haber consolidado la
democracia electoral, sino tambin avanzar hacia una democracia de ejercicio, una
democracia que se preocupe por desarrollar la calidad de su funcionamiento (Rosanvallon
2015:349).

8. Diseo de Secciones y Circunscripciones Electorales

534

Existen grandes distorsiones que derivan en sobre y sub representacin de diferentes

secciones electorales en la Legislatura Provincial. En trminos tcnicos, la Provincia
padece un problema de malapportionment, o incongruencia entre la proporcin de
poblacin de una unidad electoral, y la proporcin de escaos que le corresponden en el
total del cuerpo representativo.
Al respecto, debemos aclarar que la profundidad y complejidad del tema requerir de un
debate con objetivos planteados a mediano y largo plazo, en el que necesariamente debern
participar mltiples actores, a fin de contar con la opinin de todos los intereses
involucrados en una cuestin clave para la calidad de la representacin en la Provincia.
Los legisladores provinciales se eligen directamente, siguiendo el principio de
representacin proporcional (en la que se aplica la frmula del cociente sui generis196) de
acuerdo a un nmero de escaos establecido para cada seccin electoral en la que se divide
la Provincia. La divisin electoral agrupa a los 135 distritos en 8 secciones para las
elecciones legislativas provinciales197, resultando las secciones Tercera y Primera las de
mayor padrn (70% aproximadamente), lo que casi coincide con los distritos del conurbano
sur y norte, respectivamente. En este sentido, vale destacar que se produce una distorsin
en la representacin ya que las dos secciones que suman el 70% de los electores slo
cuentan con el 35% del total de bancas legislativas, lo que constituye un claro ejemplo sub
representacin poltica.
En las Tablas 1 y 2 a continuacin puede observarse tal situacin, agregando incluso la
cantidad de diputados y senadores por habitante, lo que da adems una idea de las
diferencias en materia de representacin y accountability.
Representacin por Seccin electoral (Cmara de Diputados)
CMARA DE DIPUTADOS

196
197

Seccin

Legisladores
Poblacin
por seccin

%
de
%
sobre
Diputado por poblacin
total
habitante
sobre
total
Cmara
provincial

15

5.332.009

321.249,50

34,12%

16,30%

11

704.730

58.906,40

4,51%

11,96%

18

5.974.248

279.064,90

38,23%

19,57%

14

588.819

40.377,10

3,77%

15,22%

11

1.321.866

108.917,00

8,46%

11,96%

11

737.144

64.147,70

4,72%

11,96%

311.944

48.995,20

2,00%

6,52%

Artculos 109 y 110 de la Ley 5109 y modificatorias.

Artculos 12 y 13 de la Ley 5109 y modificatorias.

535

654.324

95.728,20

Total

92

15.625.084 150.295,80

4,19%

6,52%

100,00%

100,00%

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Centro de Documentacin e

Informacin del Ministerio de Gobierno y la Honorable Junta Electoral.

Tabla N 2: Representacin por Seccin electoral (Cmara de Senadores)

CMARA DE SENADORES

Seccin

Legisladores
Poblacin
por seccin

%
de
%
sobre
Senadores por poblacin
total
habitante
sobre
total
Cmara
provincial

5.332.009

602.342,90

34,12%

17,39%

704.730

129.594,00

4,51%

10,87%

5.974.248

558.129,90

38,23%

19,57%

588.819

80.754,10

3,77%

15,22%

1.321.866

239.617,40

8,46%

10,87%

737.144

117.604,20

4,72%

13,04%

311.944

97.990,30

2,00%

6,52%

654.324

191.456,30

4,19%

6,52%

Total

46

15.625.084

300.591,60

100,00%

100,00%

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Centro de Documentacin e

Informacin del Ministerio de Gobierno y la Honorable Junta Electoral.
Teniendo en cuenta las dos tablas, podemos observar que hay secciones que se encuentran
subrepresentadas, como por ejemplo las Secciones Primera y Tercera, y otras que podra
afirmarse que estn sobrerrepresentadas (Cuarta Seccin). Vale recordar que el Cociente
Electoral de la Cuarta Seccin fue de 26.594 votos en 2015 (Diputados) y de 52.014 en
2013 (Senadores), en cambio para la Tercera Seccin fue de 351.462 (Senadores), y de
171.487 (Diputados), lo que tambin demuestra la disparidad en cuanto a niveles de
representacin. En este sentido, es importante sealar que, en el caso que se quisiera
avanzar sobre una eventual reforma en el diseo de las Secciones Electorales, las
autoridades provinciales podran trabajar en ese sentido, sin tener que elevar tal cuestin a
la Cmara Nacional Electoral.

536

En cambio, en el caso de tratarse de los circuitos que forman cada una de las Secciones, las
autoridades provinciales debern iniciar el trmite elevando un anteproyecto al Juzgado
Federal con competencia electoral, que a su vez lo elevar a la Cmara Nacional Electoral.
(Artculo 40 del Cdigo Nacional Electoral).

9. Observacin Electoral
Si bien la participacin ciudadana en las elecciones siempre estuvo garantizada por los
ciudadanos que son llamados a asistir en condicin de presidentes de mesa, una vez
presentes en el acto electoral stos se transforman en funcionarios electorales. Es decir,
pasan a formar parte de la estructura jurdico-poltica montada por el Estado para llevar a
cabo la jornada electoral. De esta forma, los organismos civiles organizados, apartidarios y
no estatales no tienen un espacio formal en la participacin del proceso electoral. Cabe
preguntarse entonces, cmo y a travs de qu actores la sociedad civil podra participar en
las elecciones. He aqu que surge lo que comnmente se denomina Observacin Electoral.
En este punto es preciso hacer una diferenciacin entre los objetivos perseguidos por los
funcionarios electorales y los observadores apartidarios. El primer grupo, conformado por
presidentes de mesa, fiscales partidarios y la autoridad electoral, tiene como misin
asegurar la debida integridad, transparencia y efectividad del proceso eleccionario, a travs
de acciones concretas, con arreglo a la normativa y reglamentacin electoral vigente. Por el
contrario, el segundo grupo, los Observadores apartidarios, tiene como nica funcin
observar el proceso eleccionario, no pudiendo actuar, opinar ni asistir a las personas
involucradas (sean stos votantes o autoridades electorales), sino que se sujetan a ejercer su
rol de observadores.
Entonces, cul es el objetivo de su actuacin? Gracias a la valiosa experiencia de esta
actividad desarrollada en el mundo entero por Organizaciones Internacionales, ONGs
nacionales y locales, y universidades, entre otros, se demostr que la presencia de
observadores electorales apartidarios contribuye a la creacin de confianza, limita las
posibilidades de violencia o de fraude, y es una fuente indispensable para la obtencin de
informacin, su anlisis e intercambio.

537

El fin ltimo de las observaciones es no slo empoderar a la ciudadana, a travs de la

participacin y el conocimiento, sino tambin confeccionar informes que sirvan a las
autoridades polticas y electorales de la regin observada, con el objeto de realizar
eventuales reformas polticas que se encaminen hacia una mayor consolidacin
democrtica. Dichos informes apartidarios, rigurosos y cientficos permiten acceder, por un
lado, a un anlisis integral del funcionamiento del sistema electoral en cuestin y, por otro,
a recomendaciones realizadas por especialistas en la materia sobre cmo podran reforzarse
las debilidades y corregirse las fallas encontradas, as como potenciar las fortalezas
existentes.
En nuestro pas, si bien para el desarrollo de las llamadas Misiones Electorales por parte de
Organizaciones Internacionales, basta con un convenio entre stas y las autoridades del
Poder Ejecutivo (Acordada Extraordinaria N 18/09 de la CNE), la observacin electoral
por parte de organismos nacionales slo es posible si existe una regulacin que la apruebe.
Adems de una norma aprobatoria, es igual de necesaria una reglamentacin minuciosa
pero tambin amplia, que permita a los observadores electorales ser los ojos en el proceso
electoral que la sociedad necesita.
A la fecha, en nuestro pas se han emitido escasas regulaciones en esta direccin, a saber:
Acordada Extraordinaria N 128/11 de la Cmara Nacional Electoral, Resolucin Tcnica
N 70/12 de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires y el Acuerdo Reglamentario
N 1066/11 y Anexos del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Crdoba.
A los fines de este trabajo slo realizaremos una observacin sobre la reglamentacin
citada ut supra, respecto del alcance de la actividad de observacin electoral.
La Acordada N 128/11 de la CNE, slo autoriza la participacin de observadores bajo la
figura de acompaamiento cvico en una nica instancia: la jornada electoral. Si bien es
elogiable que se reconozca esta prctica como vlida y favorable a los intereses de la
ciudadana, consideramos que la reglamentacin en este aspecto es insuficiente.
Por su parte, la Junta Electoral bonaerense impuls un alcance ms amplio, autorizando la
observacin del proceso electoral sobre una o varias etapas. Sin embargo, dispuso dos
limitaciones importantes, en primer lugar, los observadores previamente a realizar la
observacin debern ser autorizados por la Junta respecto del alcance de la misma y, por
otro, cuando se trate de etapas que se encuentren bajo la competencia de otros organismos,
las entidades interesadas debern dirigir sus pedidos a estos (previndose de esta forma que
la solicitudes sean rechazadas).
Adems, existe una limitacin adicional. La Resolucin Tcnica emitida por las autoridades
electorales provinciales slo es aplicable a las elecciones de extranjeros desarrolladas en la
Provincia de Buenos Aires ya que, mientras se mantenga por ley la simultaneidad de
elecciones con el Estado Nacional, la nica vlida a los efectos reglamentarios es la
expedida por la C.N.E.

538

Por lo que, en resumen, tanto a nivel nacional como a nivel provincial, los observadores
estn habilitados solamente a observar el acto electoral, quedando impedida su
participacin en otras instancias igual de importantes para comprender y analizar en forma
integral el sistema electoral. Esta prohibicin comprende la etapa pre-electoral (educacin
cvica de votantes, capacitacin para funcionarios electorales, presentacin de listas de
candidatos, presentacin de plataformas electorales, campaas electorales, entre muchas
otras) y la etapa post-electoral, cuya actividad fundamental es el escrutinio definitivo
nico con valor jurdico- realizado por la Junta Electoral para el caso de los ciudadanos
extranjeros, y por la Secretara Electoral Nacional para los nativos.
El caso de Crdoba presenta dos caractersticas distintas. En primer lugar, las elecciones
provinciales no estn sujetas a las elecciones nacionales, pudiendo los observadores
acogerse a la reglamentacin provincial. En segundo lugar, el Tribunal Superior de Justicia
de la Provincia de Crdoba aprob actividades de observacin de los actos de preparacin y
desarrollo del proceso electoral, as como de los que se llevan a cabo durante la jornada
electoral, incluyendo las audiencias pblicas de los rganos electorales. El alcance,
explicitado fundamentalmente en los artculos 8 y 12 del Acuerdo Reglamentario,
constituye un buen parmetro de todos aquellos aspectos que fueron dejados de lado por las
autoridades electorales a nivel nacional.
Consideramos entonces que constituye un aspecto esencial para el perfeccionamiento del
sistema electoral provincial y nacional que el Honorable Congreso de la Nacin sancione,
en el marco del proyecto recientemente enviado por el Poder Ejecutivo una ley de
observacin electoral que especifique un amplio alcance de la actividad, conteniendo al
proceso electoral en su totalidad, desde la emisin del Decreto de Convocatoria hasta la
diplomacin de los candidatos electos. De esta forma, quedaran expuestas las bases
jurdicas para asegurar que la posterior reglamentacin (por parte de la autoridad electoral
en caso de requerirse) permita un total acceso a todos los documentos, procesos,
procedimientos, auditoras y audiencias pblicas, siempre y cuando no se vulnere (con la
debida fundamentacin legal) la confidencialidad de ciertos aspectos o datos.
Adems, como adicionales al proceso electoral, se podra evaluar la inclusin en los
informes finales de los observadores, el anlisis de las Encuestas Electorales realizadas por
consultoras, as como la observacin de las elecciones internas de los partidos polticos o,
en su defecto, la posibilidad de acceder a los informes realizados por la autoridad electoral
competente sobre las mismas.
Por ltimo, y en vistas del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo nacional ante el
Congreso de la Nacin en el que se propicia la incorporacin de la boleta electrnica como
nuevo mecanismo de votacin a nivel nacional, queremos destacar que, eventualmente de
aprobarse dicha iniciativa, la observacin electoral se torna una actividad que debe
privilegiarse por dos motivos de mxima importancia: 1) por su capacidad de producir
informes que no estn condicionados por intereses, tanto pblicos como privados, y 2) por
su contribucin a la creacin de confianza en el proceso electoral.

539

Si bien constituye una verdad irrefutable que la automatizacin de los procesos favorece
ciertos aspectos como la velocidad en el escrutinio provisorio, tambin es cierto que
oscurece otros, como la comprensin y la confianza en el proceso electoral. Esto situacin
fue expuesta de forma clara por la Corte Constitucional Alemana que, en un Fallo del ao
2009 (-2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07-), anul el uso de voto electrnico en su pas. La
argumentacin seala que, por el principio de publicidad de la eleccin que las normas
garantizan, todos los pasos esenciales de la eleccin estn sujetos al control pblico, en la
medida en que otros intereses constitucionales no justifiquen una excepcin. En la
utilizacin de aparatos electorales electrnicos, el ciudadano debe poder controlar los
pasos esenciales del acto electoral y la determinacin del resultado de manera fiable y sin
conocimientos tcnicos especiales.
En caso de aprobarse la aplicacin de boleta electrnica en Argentina, ser especialmente
valiosa la participacin de observadores electorales que cumplan los requisitos de
especialistas informticos apartidarios y que no tengan injerencia alguna en el proceso
electoral.
En esta instancia de avance de la discusin sobre la reforma electoral, el Congreso de la
Nacin no debe pasar por alto esta situacin en particular. Se requiere de una Ley de
Observacin Electoral que garantice el acceso a todas las instancias del proceso electoral y,
en particular, asegure la disponibilidad pblica del cdigo fuente utilizado en sistemas
electrnicos, as como la participacin en las auditoras tcnicas previas y posteriores, a
realizar a las mquinas de votacin.

Bibliografa
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID) La poltica de las polticas
pblicas. Progreso econmico y social de Amrica Latina, Mxico D.F: Editorial Planeta,
2006.
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540

POMARES, Julia; PAGE, Mara, y SCHERLIS, Gerardo (septiembre 2011). La primera

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POMARES, Julia, LEIRAS, Marcelo y PAGE, Mara (marzo 2016). 2016: ao de
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TULA, Mara Ins (coordinadora) Voto electrnico: entre votos y mquinas. Las nuevas
tecnologas en los procesos electorales. Ariel Ciencia Poltica, 2005.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional

y V Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016

rea temtica sugerida: 6. Instituciones Polticas y calidad de la democracia.

La grieta militante? Concepciones y prcticas militantes en el kirchnerismo y

el macrismo

Dolores Rocca Rivarola (CONICET-UBA)

doloresrocca@gmail.com
Mariana Bonazzi (UBA)
marubonazzi@hotmail.com

541

Resumen

Partiendo de la base de que tanto en el macrismo como en el kirchnerismo es posible encontrar

bases de sustentacin de carcter militante, el propsito de este trabajo es indagar los sentidos que
asume la militancia en estos espacios polticos, elaborando la comparacin alrededor de tres ejes: a)
su propia concepcin o definicin de la militancia y en qu consiste; b) la articulacin de su
compromiso militante con la insercin en el Estado; c) la constitucin de su propia identidad y
movilizacin de smbolos en el marco de su organizacin o espacio ms amplio de pertenencia. Sin
perder de vista la presencia al interior de cada espacio de elementos particulares que exceden estas
generalizaciones, se procurar delinear los dos perfiles de militante kirchnerista y macrista en los
ltimos aos, argumentando que, en algunos casos, la diferenciacin mutua opera explcitamente,
en los testimonios, en las formas de autodefinicin. La interpretacin se nutrir del anlisis de
entrevistas semiestructuradas realizadas con militantes, dirigentes y legisladores kirchneristas y
macristas, y, de modo complementario, con el registro de campo de observaciones participantes
realizadas en actos polticos de ambas fuerzas.

I. Introduccin

La militancia poltica ha suscitado, durante los ltimos aos, especial inters acadmico
debido al protagonismo ganado aun en el marco de transformaciones de los partidos polticos y el
lazo representativo, conduciendo a interrogantes respecto a qu es e implica militar, qu
implicancias conlleva esta accin, que significados se ponen en juego. El presente trabajo abordar
los sentidos y prcticas que atraviesan a la militancia en dos espacios polticos: el kirchnerismo
cuyo sello electoral ha sido el Frente para La Victoria (FPV) y el macrismo organizado en el
partido Propuesta Republicana (PRO). Tratando de desmontar presupuestos que ligaran a la
militancia con un conjunto de caractersticas preestablecidas, la comparacin procurar mostrar que
el modo en que sta es presentada por los propios actores reviste atributos especficos en cada
espacio.
La negacin de un carcter militante a las bases de sustentacin organizada del PRO se ha
convertido en un sealamiento frecuente, no slo desde ciertos actores polticos por fuera del
macrismo (y en las redes sociales), sino tambin en algunas instancias de debate acadmico sobre el
activismo partidario. Esa afirmacin, o ms bien negacin, parecera basarse, antes que en la

542

creencia de que no hay personas que se involucren activamente en el macrismo, en la atribucin de

una serie de caractersticas supuestamente inherentes a la militancia de las que el PRO carecera.
Del otro lado, la militancia kirchnerista identificada desde una parte de la opinin pblica como
equivalente meramente a La Cmpora ha sido representada o tildada por distintas voces con
calificativos estigmatizantes que la reducen, por ejemplo, a un supuesto vnculo estrictamente
instrumental con los recursos estatales.
Parte de la literatura especializada reciente sobre el tema, por otra parte, ha procurado
desarmar ambos reduccionismos a partir de intentar dar cuenta de las tensiones y particularidades
invisibilizadas por tal homogeneizacin. Varios trabajos se han dedicado al estudio de la militancia
en el PRO, ya sea para comprender el carcter heterogneo de las filas que componen el partido
(Vommaro, Morresi, Belloti, 2015; Arriondo, 2015), para dar cuenta de las caractersticas que
movilizan a la militancia juvenil a participar en ste (Cozachcow, 2014; Grandinetti, 2015) o para
interrogarse sobre las lgicas y prcticas de las redes de militancia del PRO fuera de la ciudad de
Buenos Aires, su distrito de origen y consolidacin (Bonazzi, 2015). La militancia kirchnerista
tambin ha sido objeto de atencin de numerosas investigaciones (Pereyra, Prez y Schuster, 2008;
Prez y Natalucci, 2012; Forni y Castronuovo, 2014; Vzquez, 2014; Rocca Rivarola, 2016a, entre
otros) que han procurado dar cuenta de los sentidos, identidades y prcticas al interior de las
diversas organizaciones que la conforman.
El material emprico para este trabajo fue producido y obtenido a partir de la realizacin,
entre 2013 y 2015, de doce entrevistas semiestructuradas a militantes del PRO y trece a miembros
activos de distintas organizaciones del kirchnerismo (agrupaciones locales del Partido Justicialista,
La Cmpora, Movimiento Evita, Kolina, Peronismo Militante, MUP, Corriente Nacional de la
Militancia, entre otras), en la ciudad de Buenos Aires y distintos distritos del conurbano
bonaerense.198 Sobre la base de esa localizacin, los argumentos vertidos aqu se circunscriben a las
caractersticas de la militancia kirchnerista en la ciudad y la provincia de Buenos Aires y no
pretenden dar cuenta de las mismas, por ejemplo, para distritos del interior del pas. Asimismo, el
trabajo de campo se nutri de la observacin participante de actos pblicos y actividades de ambos
espacios polticos (ver detalle en apartado V).

198

El trabajo de campo en relacin con el PRO fue desarrollado por Mariana Bonazzi en el marco de una
Beca de Estmulo a las Vocaciones Cientficas del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). En el caso del
kirchnerismo, el trabajo de campo fue realizado a partir de 2013 por Dolores Rocca Rivarola en el marco de
su investigacin posdoctoral sobre la militancia oficialista en Argentina y Brasil, y complementado con las
entrevistas y observacin participante llevadas a cabo previamente para su tesis doctoral entre 2005 y 2010.
Ambas investigaciones se articulan en el marco comn de la participacin en el proyecto UBACyT (20162017) La transformacin del vnculo militante. Fenmenos de nostalgia, adaptacin y militancia desde el
Estado en organizaciones oficialistas en Argentina y Brasil desde 2003.

543

Para el anlisis de las narrativas militantes, nos proponemos tomar a los procesos de
interpretacin que los entrevistados hacen de sus propias experiencias como mediados por
creencias, actitudes y valores, constituyendo sus testimonios no una mera descripcin de eventos,
sino una seleccin y evaluacin de los mismos (Sautu, 1999; Navarro, 2007). En trminos de James,
la visin que el testimonio oral nos proporciona no es el mero reflejo transparente de los
pensamientos y sentimientos tal como realmente fueron o son. Como mnimo, la imagen est
refractada y el cristal de la ventana es poco claro (James, 2004: 128). Pero, an desde esos reparos,
el mismo autor llama a tratar la calidad subjetiva y textual del testimonio oral como una
oportunidad nica y no como el obstculo a la objetividad histrica y el rigor emprico (James,
2004: 127). Asumimos entonces una perspectiva que implica lgicamente la conclusin de que es
preciso tomar seriamente las afirmaciones de los actores sobre sus propias acciones (Balbi, 2007:
37), y teniendo, tambin, presente el hecho de que los entrevistados, al ser militantes, actan en el
marco de espacios orgnicos (partidos, corrientes, movimientos, agrupaciones, etc.) en los cuales
tambin se produce un procesamiento colectivo y se forjan narrativas oficiales que coexisten y se
retroalimentaban con las concepciones que esos actores pudieran construir individualmente.
A sabiendas de la diversidad de perfiles y situaciones que conviven al interior de las propias
organizaciones o espacios (e incluso al interior de una misma organizacin en distintas localidades),
que desbordan de alguna manera las posibles generalizaciones, el trabajo se dedicar a analizar la
militancia kirchnerista y macrista a partir de tres ejes.
En el primer apartado emprico se aborda la cuestin de cmo es concebida la militancia y
sus implicancias, argumentando que la diferenciacin mutua se ubica en un lugar central de las
definiciones, especialmente en el PRO, y que las descripciones respecto del compromiso, la
dedicacin horaria y la frontera con la ciudadana no organizada revisten contrastes significativos.
A su vez, sin embargo, ambos espacios aparecen identificados por sus miembros como emergentes
de la crisis de representacin de 2001 y como polos de especial afluencia de nuevos compromisos
militantes.
En el segundo apartado se analiza las modalidades en que, de acuerdo con las narrativas de
los entrevistados, el compromiso militante se articula con la insercin estatal, advirtindose
connotaciones diferenciadas en torno a cmo se anudan ambas lgicas en cada espacio.
Finalmente, el tercer apartado se valdr de los registros de observacin participante en actos
polticos de las dos fuerzas para reflexionar sobre la construccin identitaria y el lugar asignado a la
militancia a travs de la iconografa, movilizacin de smbolos y folklore del evento, para cerrar con
algunas observaciones finales y una sntesis de los hallazgos de la comparacin desplegada.

544

II. Militancias diversas: nociones de militancia, articulacin con el Estado e identidades

movilizadas en los actos polticos en el kirchnerismo y el macrismo.

A continuacin, indagaremos los sentidos que asume la militancia en los dos espacios
polticos abordados, elaborando la comparacin alrededor de tres ejes: a) su propia concepcin o
definicin de la militancia y en qu consiste; b) la articulacin de su compromiso militante con la
insercin en el Estado; c) la constitucin de su propia identidad y movilizacin de smbolos en el
marco de su organizacin o espacio ms amplio de pertenencia, especialmente tomando en cuenta,
para este ltimo eje, los registros de observacin participante.

II. a. Concepcin sobre la militancia

Partiendo del argumento de que tanto en el caso del kirchnerismo como del macrismo
estamos frente a fenmenos de militancia poltica y compromiso activo, tambin es cierto que el
modo en que miembros de ambos espacios conciben su propia actividad y vnculo poltico exhibe
contrastes sustantivos. Siguiendo a Willemez (2004), no se milita de la misma manera en los
distintos grupos y causas, sino que existen estilos militantes reconocibles, aunque stos puedan
ser importados o participar de hibridaciones. En el caso de la militancia kirchnerista y la macrista,
esos estilos no slo cobran forma en las divergencias implcitas al definir su propia actividad, sino
que aparecen explicitados en un esfuerzo de diferenciacin mutua advertido en los testimonios. Ello
es an ms notorio entre los entrevistados del PRO, lo cual se condice con la afirmacin de
Vommaro, Morresi y Bellotti (2015) de que ese partido habra consolidado su identidad en un
vnculo de exterioridad constitutiva con el kirchnerismo.
Los entrevistados del PRO, especialmente los ms jvenes (y que, en muchos casos, han
iniciado su compromiso poltico all), aunque no introducen por su cuenta el trmino militante para
referirse a s mismos, tampoco discuten con esa categora o identificacin, la cual en el
kirchnerismo es proclamada, por otro lado, como un rtulo generalizado (incluso dirigentes y
funcionarios jerrquicos se autodefinen, antes que otra cosa, como militantes)199. Las alusiones de

199

La reivindicacin y centralidad del propio carcter militante es recurrente en las autodefiniciones del
kirchnerismo, como en el caso de Ruth:
Para nosotros el proyecto tiene sus lneas, su eje, y para adentro noyo soy legisladora, en la cmara,
pero por sobre todas las cosas soy una militante, no tengo diferencia con alguien que hoy est en otro

545

los entrevistados macristas a su propia actividad y compromiso aparecen, sin embargo, moldeadas
por recurrentes oposiciones a lo que ellos consideran que implica la militancia kirchnerista. Ese
esfuerzo manifiesto de diferenciacin aparece revestido, en algunas ocasiones, de ciertos
preconceptos, o incluso de imgenes de fenmenos (clientelismo200, militancia rentada201, etc.) que,
aunque puedan existir, en esas definiciones se vuelven totalizadores de la experiencia militante en el
otro espacio poltico, y que son esbozados por los entrevistados macristas para delimitarse de ese
modo de hacer poltica.202 En otros casos, la frontera con la militancia kirchnerista aparece
demarcada por esos entrevistados jvenes del PRO en torno a elementos que histricamente podran
ser asociados a la militancia poltica de modo general (disciplina partidaria, una lnea ideolgica
compartida, formacin doctrinaria o terica, etc.).
Algo similar, pero con menor presencia, se observa en algunos testimonios kirchneristas al
referirse al PRO, al que despojan de un colectivo militante propio, tildando a sus fiscales de
empleados municipales pagos (nuevamente, un fenmeno existente pero que es presentado como
explicativo de una supuesta esencia del otro espacio), e incluso negando la posibilidad de que el
PRO pueda generar adhesiones militantes con la implicancia de que la verdadera militancia, leal,
apasionada y comprometida, sera la kirchnerista. Veamos algunos ejemplos del fenmeno
descripto entre los entrevistados del PRO, y luego, de este reflejo advertido en el kirchnerismo:
cargo, o en otro lugar, o que es un simple militante. (Ruth, 34 aos. Militante de La Cmpora, legisladora
en la provincia de Buenos Aires, 09/11/15)
200

Casualmente (o no, si suponemos que ello formara parte de una socializacin intrapartidaria), hay una
alusin recurrente en los testimonios del PRO a una misma metfora para describir su modo de hacer
poltica: el dar la caa pero no el pescado emerge como un mandato de cortar con el paradigma de
asistencialismo (Nicols, 28 aos. Militante de Jvenes PRO, San Martn, 19/11/2014). La militancia
kirchnerista, en esas asociaciones, es vinculada en los entrevistados del PRO al manejo de planes sociales
(equivalentes al pescado), como en la explicacin de Luciano:
Yo creo que uno la vida se la tiene que ganar, no estoy a favor de los planes sociales. S que hay
momentos en que los planes sociales sirvieron de mucho. Pero para m eso tendra que ser solamente
por un tiempo determinado. Entonces, el lugar que ms, que me sent ms cmodo ms representado,
que me requera un esfuerzo para ganarse la plata, y lo encontr en lo que es el PRO. Las dems, esto de
no, no, el plan hay que darlo, el plan hay que darlo , para m el pescado se pesca y no se regala
(Luciano, 22 aos, militante de Jvenes PRO, Vicente Lpez, 12/11/2014)
201

Florencia, joven militante del macrismo, destaca, por ejemplo, que no le pagan por militar, que no cobra
jornada y que todo te lo tens que ganar a medida que vas yendo a todas las actividades que hacen, a las
mesas eso lo veo bien, la verdad que est bueno, no es que vas y te pagan por ir, no, la verdad que no
(Florencia, 21 aos. Militante de Jvenes PRO, Vicente Lpez, 11/11/2014).
202
Cabra aclarar que en los testimonios del PRO tambin predomina una operacin de metonimia, en la que
la totalidad de la militancia kirchnerista, que en la prctica incluye a una diversidad de organizaciones,
aparece reducida a la agrupacin La Cmpora. Esa sustitucin del todo por la parte ha sido comn tambin
en varias coberturas periodsticas sobre la militancia kirchnerista, llegando a identificar a La Cmpora como
actor de un suceso o noticia cuando en realidad se trataba de otras organizaciones del espectro kirchnerista.

546

Sergio: En nuestra poca [militando en el PJ] subamos a un micro con bombos, era un
carnaval. A muchos los suban de prepo, esto hay que decirlo, por el choripn y la
Coca. Hoy no es as. El PRO no hace actos multitudinarios, la gente viene por s sola,
no se obliga a nadie. Es la participacin de la gente lo que hace el cambio. Si no vamos
a seguir en lo mismo que te deca antes de los planes sociales, que vayamos a los actos
por el choripn y la Coca, con los punteros polticos, con esto de que lo que son de La
Cmpora estn ganando de 30 a 40 mil pesos por mes. Una nacin no se construye as.
(Sergio, 55 aos. Militante de espacio PRO San Martn, 21/04/2015)

Carlos: Yo he tenido muchos chicos que conozco de ac de toda la vida que me dicen
que les pagan por ir a las reuniones [kirchneristas]. Y yo les digo que vayan, pero que
tambin vengan y se capaciten, porque les digo que si el da de maana eso se termina
no van a tener cmo hacer. Eso es bien de la poltica histrica, y por eso creo que en
este partido que es nuevo se pueden cambiar las cosas. [Hay] Muchos amigos que
tengo del PJ que no son as, tampoco es que son todos as. Tampoco es meter a todos
en la misma bolsa porque hay buenos y malos. Pero hay una lgica que es as de que se
usa todo para la remera, para la militancia. Est todo muy politizado y hay que separar
muy bien. Porque poltica hay en todos lados, uno hace poltica todo el tiempo, hay
poltica en la calle ayudando a cruzar la calle a una seora, ah vos ests haciendo algo
por el bienestar de otra persona. Pero hay que separar lo que es gestin de lo de poltica
partidaria. (Carlos, 26 aos. Dirigente de Jvenes PRO de Vicente Lpez y funcionario
del municipio. 19/11/2014).

Federico: A las esquinas ms concurridas era cuestin de llegar primero [para poner la
mesa de campaa] porque hubo mucho del PRO, hubo mucho de la izquierda. No tanto
de UNEN, que uno vio poca militancia. Puede ser que la tengan peroy no s si a la
del PRO le podemos llamar militancia, pero
Dolores: Por qu?
Federico: Empleados.
Dolores: Y cmo te dabas cuenta?
Federico: En el momento de las elecciones, porque me lo dijeron. Los fiscales.
Igualmente, yo no dudo que haya gente convencida del proyecto que encarna Mauricio
Macri, pero de ah a asociarlo con algn estilo de la militancia que uno entiende por lo
que es un militante, apasionado y demsno! Estarn convencidos de las ideas que
tienen y querrn llevarlas adelante y defenderlas, pero a eso llamarlo un militante.
(Federico, 38 aos. Militante del Movimiento Evita en la ciudad de Buenos Aires y
funcionario del Ministerio de Desarrollo Social. 22/11/13)

547

Mientras que en los testimonios del PRO se resalta y reivindica la nocin de que all los
militantes no son obligados a hacer nada ni que les dicen qu pensar o creer, en las
entrevistas del kirchnerismo, por otro lado, se perfila una valoracin de la disciplina como elemento
inherente a la militancia. Ello se observa en la terminologa utilizada para referirse al vnculo con
los liderazgos del espacio, como la jefa, conduccin y sobre los cuales se deposita cierta
conviccin de infalibilidad:
Rufino: Nuestra organizacin es un continuum de crecimiento. Te va a sonar a
autobombo, obviamente, pero nosotroscomo la garanta de que nuestros cuadros
queden formadosyla fe comprobada de que nuestro jefe, el secretario general, sabe
lo que quiere y hacia dnde va, nos da una garanta de que nunca nos van a pasar cosas
como esa [se refiere a fusionarse con otra organizacin sin un proceso de
sedimentacin y luego desarticularse por disputas internas].
(Rufino, 32 aos. Dirigente local de Peronismo Militante, ciudad de Buenos Aires,
01/10/15)

Pero tambin esa valoracin de la disciplina emerge, sobre todo, en las referencias a las
implicancias asociadas al compromiso militante, como, en el caso de Ruth, el haber ido a trabajar a
reas del Estado que la propia agrupacin fue definiendo para ella, a partir de las necesidades
organizativas (Ruth, 34 aos. Militante de La Cmpora y legisladora en la provincia de Buenos
Aires, 09/11/15) o como las expectativas de disciplina cotidiana colocadas en los militantes de las
organizaciones: 203

203

Habra que sealar, por otro lado, que en algunos testimonios del kirchnerismo, paralelamente, se esboza
un diagnstico respecto de la existencia actualmente de vnculos ms laxos al interior de las organizaciones
militantes, y de una intensa fluctuacin de las propias bases organizadas, como lo ilustra dramticamente
Maxi (33 aos), militante de la agrupacin Ramn Carrillo en el PJ de La Matanza, al decir en poltica, un
ao al compaero lo tens ac, otro lo tens en la vereda de enfrente, y al otro ao lo volvs a tener con
vos (29/11/2007). O como en el relato de Santino:
Si no se va consolidando un proceso de militancia y todos los que se incorporan no van internalizando
una cantidad de valores, de disciplinas organizativas, es lo que me lleva a m a la conclusin de que
hemos desacumulado. Hemos tenido capacidad de llegar ms pero peor. Por eso la conclusin es que no
tenemos una estructura intermedia. Digo, cuando nosotros empezamos a militar, cuando no tenamos
vinculacin con el Estado, muy difcilmente un compaero de nuestra agrupacin se ira. Era muy difcil,
pero tenamos un muy bajo ndice de desercin (Entrevista con Emilio y Santino, militantes de
organizacin sindical y organizacin territorial, respectivamente, ambas vinculadas a intendente de zona
sudeste del conurbano bonaerense, 13/11/2013).

548

Camila: Ya vamos por la tercera escuela [de formacin] que se hace ac. Estamos
promoviendo que desde el territorio se promuevan a los compaeros que tienen que
venir. Lo que se trata tambin es de formar la parte disciplinaria de los militantes, si te
vas a comprometer a hacer una actividad, hacela de principio a fin, etc. Si ests en la
escuela de formacin, no vas a volantear a la esquina. Que cumpla la escuela con
disciplina, que venga a horario, la escuela dura seis horas, se le dan materiales, se
discuten, hay plenario de apertura y cierre. Duran dos meses.
(Camila, 36 aos. Dirigente del MUP y funcionaria en el rea de Desarrollo Social de
la provincia de Buenos Aires, 13/11/2013).

Dada la modalidad en la que la diferenciacin respecto de la militancia kirchnerista se

presenta en los testimonios del PRO, no deberamos descartar la posibilidad de que esa lectura y
esfuerzo por delimitarse de aquella se asocien con una particular recepcin por parte de estos
actores de la imagen crecientemente negativa que las organizaciones militantes kirchneristas fueron
adquiriendo en una parte de la opinin pblica. Desde el kirchnerismo, ese mismo fenmeno fue
configurando la nocin de una militancia asediada por los medios de comunicacin masiva, la
oposicin al gobierno, etc. La denuncia de una especial estigmatizacin apareca as en los discursos
presidenciales204, pero tambin en los de otros dirigentes oficialistas en actos polticos de las
organizaciones como la referencia de Mximo Kirchner a compaeros que da a da se bancaron
la satanizacin de los medios sin chistar (Registros de campo, Acto Irreversible de La Cmpora,
Estadio de ftbol del club Argentinos Juniors, Ciudad de Buenos Aires, 13 de septiembre de
2014)205 y en los testimonios de los entrevistados:

204

Un ejemplo de ello es el discurso de CFK el 20/11/13, ante una multitud de jvenes activistas en el patio
de la casa de gobierno, haciendo una analoga del tratamiento que la prensa argentina dispensaba a la
militancia kirchnerista con el que los medios en ese caso, uno de Espaa le dedicaban a una militante del
Partido Comunista: "El otro da una cosa me impresion. [] Le un diario extranjero. Se acuerdan de
Camila Vallejo, la joven estudiante que es candidata acompaando a Michelle Bachelet? Bueno, no le la
nota, pero con el ttulo me bastaba: 'De rebelde a diputada'. Les suena la crtica? [] Qu la queran,
tirando tiros, para despus tener el justificativo de matar jvenes que luchan por el cambio y la
transformacin? No, nunca ms eso. Nunca ms" (Discurso televisado de Cristina Fernndez de Kirchner,
20/11/13).
205
En la misma lnea apuntaba el video proyectado en las pantallas gigantes en ese mismo acto poltico en el
que se denunciaba, con una recopilacin de declaraciones crticas de lderes de la oposicin, periodistas y
conductores de televisin (Alfredo Leuco, Elisa Carri, Mariano Grondona, Magdalena Ruiz Guiaz, Marcelo
Bonelli, la propia Laura Di Marco, etc.) la estigmatizacin de la agrupacin por parte de los medios de
comunicacin. Las imgenes eran mechadas, a modo de contraste y desagravio, con imgenes de militantes
de base desarrollando tareas en el territorio: pintando escuelas, dando apoyo escolar, distribuyendo
donaciones luego de las inundaciones, cocinando en comedores comunitarios, promoviendo el programa

549

Aldo: Yo creo que la gente tiene una imagen construida de mucha negatividad sobre La
Cmpora, Kolina, que hace que un pibe de La Cmpora cuando sale a la calle, yo he
visto que los han patoteado, que los han insultado, algo injusto porque he conocido a
pibes inteligentsimos, que se te sorprenden con su pensamiento, pero que ya tienen
una imagenla propaganda negativa pesa.
(Aldo, 27 aos. Militante de la Corriente Nacional de la Militancia en la ciudad de
Buenos Aires, 13/11/13).

Camila: Pienso en voz alta que los medios de comunicacin se encargaron de

defenestrar a la militancia, poniendo a La Cmpora como el eje de todos los males del
gobierno y eso influa en el resto de las agrupaciones. [Afecta] por extensin a toda la
militancia. (Camila, 36 aos. Dirigente del MUP y funcionaria en el rea de Desarrollo
Social de la provincia de Buenos Aires, 13/11/2013)

En los testimonios del PRO, entonces, la constante diferenciacin podra estar asociada a la
conciencia sobre ese descontento presente en una porcin de la sociedad respecto de la militancia
kirchnerista. Pero la delimitacin acaba por insinuar, en algunos testimonios, cierta impugnacin de
la militancia en s misma. Y a ello se suma una insistencia en desdibujar las fronteras entre el
votante (la gente) y el militante (el militante PRO) e incluso cierta invisibilizacin de ste ltimo
por parte del espacio, que contrasta visiblemente con el lugar medular que le fue asignado a la
militancia por parte del kirchnerismo, sobre todo desde 2010 punto sobre los que volveremos en el
apartado II.c.
En otros trminos, desde la militancia PRO no slo se alude repetidamente al objetivo de
estar cerca de la gente, en lnea con la estrategia de la campaa del PRO en 2015, en la que los
candidatos y referentes nacionales apelaban recurrentemente a supuestas conversaciones (no
pblicas) mantenidas con personas comunes, citando sus nombres de pila. Tambin el desvelo por
la cercana refiere a cmo el propio carcter del PRO promovera que esas personas comunes se
involucren o se sumen de algn modo (lo cual no equivale a la nocin kirchnerista de un

gubernamental Precios Cuidados frente a los supermercados, marchando o agitando en actos polticos,
distribuyendo volantes contra los fondos buitres en el obelisco de la ciudad de Buenos Aires, etc. Para ver
online el video trasmitido en el acto, entrar al siguiente link (acceso el 8/10/2014):
https://www.youtube.com/watch?v=K2UIFhScCgo.

550

fenmeno de proliferacin de nuevos militantes activos en los ltimos aos),206 como en las
palabras de Mara Eugenia Vidal al referirse a Edith, madre que haba perdido un hijo y que
ahora quiere cambiar y por eso iba a ser fiscal del PRO en las prximas elecciones (Registros de
campo, Acto de cierre de la campaa seccional, Centro Asturiano, Vicente Lpez, 06/08/2015). La
frontera o demarcacin entre el militante activo y la gente se difumina, algo difcil de concebir al
analizar la militancia kirchnerista.207 Aunque en sta aparezca tambin la convocatoria a un
involucramiento de los votantes y la apelacin a que los militantes dialoguen con stos, los
contornos no dejan de estar delineados. Un ejemplo intenso de esa frontera asoma en la narracin de
Rufino:
Dolores: Qu otras primeras impresiones te llevaste de la organizacin cuando
empezaste a militar ah?
Rufino: Ehal principio, que estaban todos locos [risas]. Porque la polticala
militancia polticala poltica en general, tiene una dinmica propia, tiene un lxico
propio. Para alguien quepor eso a veces termina siendo tan expulsiva para el que
nunca milit. [] Para el que no conocepor eso usualmente los que se incorporan a
la poltica son hijos de militantes, tienen familiares militantes, no? [] Si no tens a
nadie que aunque sea conozca a alguien por referencia, es muy difcil que ese tipo se
vuelque a la poltica. Es muy difcil, porque es repulsiva hacia el que no conoce. A m
me pasaba eso. Yo iba ano sreuniones internas, qu s yo, y me decan no,
porque vamos a generar un espacio para promover. Y yo deca, Pero cmo
espacio?! Qu es un espacio? que alguien me explique. [] La primera vez que fui a
un plenario no saba lo que quera decir plenario. Quien sabe qu quiere decir
plenario, si le pregunts a los tipos de ac [confitera], no tienen ni idea. (Rufino, 32
aos. Dirigente de Peronismo Militante, ciudad de Buenos Aires, 01/10/15).
206

En relacin con ello, en el perodo electoral 2015 algunos dirigentes esbozaron una presentacin del
compromiso activo en el PRO como algo que poda ser coyuntural (actuar como fiscales en una eleccin para
cuidar el voto) y de carcter republicano (contra un posible fraude por parte de La Cmpora). En otros
trminos, no necesariamente como una adherencia, sostenida en el tiempo, a un proyecto poltico
especfico, sino para ese momento especfico y en defensa de la repblica. En esos trminos planteaba Jorge
Macri, intendente de Vicente Lpez, su arenga a potenciales fiscales del PRO en su discurso en un acto de
campaa:
El compromiso, que asumimos todos, y que quiero dejar asentado ac, escrito en piedra, frente a todos
los vecinos de Vicente Lpez, cuando aquellos que quieren hacerse dueos del Estado para beneficio
propio, rompiendo las reglas de convivencia y el estilo de pas en el que nos gusta vivir, cuando La
Cmpora venga a hacerse de nosotros, ah vamos a estar nosotros defendiendo a Vicente Lpez y a la
Repblica, entre ellos y nuestro pueblo. (Registros de campo, acto de cierre de campaa de la primera
seccin electoral de la provincia de Buenos Aires, Centro Asturiano, Vicente Lpez, 06/08/2015).
207

Vommaro, Morresi y Bellotti (2015) marcan la autodefinicin del PRO como un espacio que traera
valores no polticos y formas no polticas a la poltica.

551

Volviendo al PRO, en consonancia con aquel nfasis en cierto mimetismo entre la gente
comn y el militante, y nuevamente sugiriendo los entrevistados un contraste con el kirchnerismo,
es la gente el pblico valorado en un acto poltico o de campaa, y no los militantes (en torno a
cuya presencia masiva se expresa cierta suspicacia, sea sta o no genuina):
Fabricio: En eso tratamos de generar eventos chicos donde el contacto con la gente sea
muy mano a mano. [] En este momento para nosotros es ms importante juntar
treinta personas que juntar mil. Porque a las mil vos les habls, te aplauden o no, te
miran o no, y se van y probablemente, para llevar mil personas, tengas que recurrir a
algo que las atraiga. Con treinta personas vos pods hablar, tener un mano a mano que
de otra manera no. [] Ayer la apertura [de un local partidario] la hice yo, y estaba el
que sera el coordinador del local. Yo lo que miro mucho es quienes estn ah. Si ms
de la mitad de la gente es conocida, lo miro con cierto reojo. Ayer habra setenta
personas de las cuales yo cincuenta no saba quines eran. Ah me voy satisfecho,
porque es gente que se est sumando o por lo menos tienen curiosidad con respecto a
nosotros, y eso es un poco lo que buscamos. Hace un mes vino Mara Eugenia [Vidal]
y entonces se hizo un evento en la Sociedad Italiana y, si bien las caractersticas eran
parecidas, buscamos un lugar menos partidario porque ah si tens ms curiosos. Si vos
los llevs a un local partidario, hay determinada gente que le da cierto escozor ingresar;
entonces si tras un dirigente as, lo hacs en un lugar neutral, por llamarlo de alguna
manera. (Fabricio, 50 aos. Referente de Espacio PRO San Martn, 19/12/2014)

Nicols: S, hace muy poco estuvo Jorge Macri con una gran convocatoria la verdad
del vecino, el vecinoComo siempre, nos dicen a nosotros, y bue, vamos. Pero no les
gusta ver mucho militante sino que les gusta ver al vecino y el vecino
espontneamente. [] Los que estbamos ah nos dimos cuenta que estaba muy bueno
porque veamos nosotros mismos sabemos quines son militantes y el vecino era el
que prevaleca y eso est muy bueno. Vemos eso de que la gente hoy le gusta, se
acerca [] y muchos me dicen yo encontr en ustedes que por ah no es toda
militancia sino que tienen grupos tcnicos y yo por ah puedo aportar polticamente
desde la tcnica. Entonces eso es lo que a la gente le gusta. Muchos piensan bueno,
hacer poltica es la militancia, repartir globos y ves que el PRO tiene un gran abanico
de cosas que vos pods participar y resolver problemas de la gente desde un lugar un
poquito ms pasivo, desde lo tcnico. Y despus estn los que s, los que les gusta un
poquito ms el trabajo ms activo, mostrarse, debatir, salir. (Nicols, 28 aos. Militante
de Jvenes PRO, San Martn, 19/11/2014).

Este segundo testimonio citado no slo exhibe un contraste entre la estrategia partidaria de
cierto camuflaje pblico de sus propias bases de sustentacin activa y la apelacin, en la prctica, a
552

su ncleo de militancia a que se movilice a la actividad (los convocan para ir al acto pero despus
no quieren ver muchos militantes).208 Tambin introduce un elemento adicional en torno a las
concepciones de la militancia en el PRO y el kirchnerismo, que es la cuestin de la dedicacin.
La militancia en el kirchnerismo aparece generalmente concebida en clave pica209,
resaltando el sacrificio personal involucrado en ese compromiso (no con hartazgo, sino con
orgullo), as como una dedicacin horaria de carcter total (en trminos de los entrevistados, los
siete das de la semana, las 24 horas), que, en alguna medida, acabara fagocitando otras esferas de
la vida del activista:
Rufino: Trabajar, militar y estudiar es una combinacin letal. Letal, muy nociva. []
la militancia exige, cuanto ms te involucrs polticamente, te exige ms tiempo. Y la
dinmica poltica hace que vos pongas la poltica por sobre todas las dems cosas. []
Te morfa todo, los estudios y todo. Si tens familia, te morfa la familia. Y no existe ni
domingo, ni sbado, ni feriado, ni vacaciones, ni nada. No existe nada. Hay una
actividad, te dicen que es importante, y tens que estar. [] El militante militante,
son pocos los que llegan a ese grado pero, el militante militante, todo est sujeto a lo
que decida la poltica (Rufino, dirigente local de Peronismo Militante, ciudad de
Buenos Aires, 01/10/15).210
208

Ese reconocimiento se advierte sobre todo entre los militantes mayores, y no tanto en los activistas ms
jvenes, donde la intermediacin militante pareciera ser solapada. Ante la pregunta sobre sus actividades de
militancia en el barrio, Nicols resalta que prefieren no identificarse partidariamente:
Mariana: Me pods contar un poco ms sobre esas actividades cotidianas que hacen?

209

Nicols: Mir, por ejemplo, nosotros no lo encaramos desde lo partidario. Yo siempre que hacemos una
actividad con los chicos y dems no nos gusta llevar banderas. La misma gente que me va conociendo
sabe que estoy militando en el PRO, lo bueno es que aceptan que los ayudemos, s? (Nicols, 28 aos,
Militante de Jvenes PRO, San Martn 19/11/14).

De todos modos, al interior de los testimonios kirchneristas se abren dos lecturas diferentes, ambas
revistiendo un carcter pico pero:
a) una de ellas en alusin al presente, reivindicando la militancia actual y las condiciones para el
desarrollo de la misma (ello, especialmente, en militantes jvenes y de las organizaciones nuevas, surgidas
al calor del propio ciclo kirchnerista); y
b) la otra, exhibiendo cierta nostalgia respecto de la militancia en el pasado (ah se identificara el
carcter pico), asociado con una militancia desinteresada, sin profesionalizacin, con una formacin
poltica, compromiso y disposicin mucho mayores, identidades estables, etc. (entre militantes de las
redes locales del PJ, y algunos militantes mayores que haban pasado por el PJ, salido de ste y aos
despus se haban reinsertado en la poltica activa desde nuevas organizaciones kirchneristas).
Para un anlisis de esas dos lecturas, ver Rocca Rivarola (2015b).
210
De modo similar, el anlisis de Russo (2014) de las entrevistas realizadas a los dirigentes Mayra Mendoza
y Andrs Cuervo Larroque, miembros de la Mesa Nacional de La Cmpora presenta vidas personales
absolutamente sesgadas por el compromiso militante, resaltando la autora el cansancio corporal exhibido
por estos dirigentes, las largas horas de militancia, la dificultad de llevar una vida privada o familiar y de
conservar algunos momentos de ocio, etc. Y Pamela, entrevistada para la presente investigacin y

553

En la militancia al interior del PRO, especialmente en los casos de activismo juvenil, el

tiempo y el compromiso son contemplados de modo ms flexible, como en el caso de Florencia (21
aos, militante de Jvenes PRO en Vicente Lpez, 11/11/2014), que milita cuando puede, y que
los dems la entienden porque est estudiando. O como con Luciano, que introduce una
comparacin explicita sobre este punto con la militancia en las organizaciones del arco kirchnerista,
asocindola a caractersticas ya descriptas como un supuesto carcter rentado, y destacando, en
cambio, la flexibilidad que adquiere el vnculo en el PRO como rasgo positivo:
Mariana: Fue hace 2 aos, que te acercaste al PRO, o hace 2 aos que te acercaste a otros
partidos?
Luciano: No, [] hace 2 aos que estoy con el PRO. Anteriormente, fueron tiempos ms cortos
los que estuve pero no me era he estado en el Evita, en la Juventud Peronista, era tengo que
ir al colegio no, pero hay una marcha o un acto, tens que estar y son $100 que te vamos a
dar, no te la pierdas. S, pero yo primero tengo que priorizar el estudio por sobre la poltica,
que en algn momento lo podr hacer. Para ellos no, para ellos tena que estar cada vez que me
necesitaban para un acto y esas cosas, tena que estar. Y bueno, en ellos [el PRO] no, en ellos
che, hay una reunin, pods? S, bueno buensimo. No pods, no importa, la prxima ser
pero nunca me insistieron tanto. Ellos me avisan cada vez que hay una reunin, un acto o lo que
sea, y est en m decidir si voy o no voy (Luciano, 24 aos, militante de Jvenes PRO Vicente
Lpez, 12/11/2014).

Como si se tratara de una donacin de caridad, esta concepcin de la militancia implica que
uno aporta lo que puede, cuando puede y segn su propia disposicin y deseo, lo que nos remite a la
imagen de militancia como voluntariado, que ya ha sido trabajada por Vommaro, Morresi y Bellotti
(2014) y por Vommaro (2015).
La dedicacin horaria, por su parte ha sido analizada comparativamente para militantes
jvenes del PRO y del Movimiento Evita (ME), a travs de una metodologa de encuestas, por
Vzquez, Rocca Rivarola y Cozachcow (2016), sealndose un contraste: mientras que ms de la
mitad de los militantes juveniles ME dicen que dedican 15 horas semanales a la militancia o ms,
entre los activistas del PRO el 84% indica que milita menos de 15 horas, esbozndose con ello un
perfil de militancia part-time en el PRO y full-time en el Evita. Como sealan los autores, esos

legisladora del Movimiento Evita, describe las dificultades prcticas para llevar adelante una vida familiar y
su propia maternidad, junto con la paternidad de su compaero, que tambin milita en la organizacin
(Pamela, 33 aos. Militante y legisladora del Movimiento Evita en provincia de Buenos Aires, 24/09/2015).

554

datos estn ligados a diferentes valoraciones del quehacer militante as como a modos especficos
en que se articula la militancia con el desempeo laboral en el mbito pblico, siendo posible que
para algunos encuestados tareas de gestin en el Estado sean interpretadas como una extensin de
sus compromisos militantes, algo que, de todos modos, como veremos ms adelante, presenta
algunas similitudes para ambos casos.
Combinando esta cuestin de la dedicacin horaria y cmo es concebido el compromiso
cotidiano en varios testimonios macristas (sin demasiada particularidad o atributos especiales) con
el carcter intencionalmente difuminado de las fronteras entre la militancia PRO y la gente,
estimamos que tal vez sea necesario, para comprender el activismo all, pensar o definir la
militancia de un modo amplio.
Los crculos concntricos con los que Duverger (1957) desagregaba la comunidad
partidaria presentaban un crculo ms externo de simpatizantes (con cierta inclinacin hacia el
partido, al que defendan y hasta a veces apoyaban financieramente, y, en algunos casos, con
participacin en las organizaciones subsidiarias del partido), un segundo crculo menor de
afiliados, miembros formales del partido, y, finalmente, el crculo nuclear y ms limitado de
militantes, afiliados activos e involucrados en las actividades partidarias. Esa imagen, sin
embargo, ha sufrido diversas mutaciones. En el caso del PRO, pero tambin del kirchnerismo,
especficamente, una porcin significativa del activismo no se ha afiliado formalmente a un partido
poltico como resultado de ese compromiso y adhesin. Asimismo, han sido planteados aqu
algunos elementos atribuibles a la forma de concebir la militancia en el PRO que sugeriran la
necesidad de una reformulacin o adaptacin de esa clasificacin clsica.
Aclarando que, en Argentina, el vocablo militante ha sufrido distintas transformaciones
en su uso, significado y valor, Quirs (2014) menciona dos acepciones actuales posibles del trmino
militante. Una, que designa a aquel que integra y participa, de forma orgnica y activa, en una
organizacin poltica, partidaria o de otro tipo. Otra, que alude a una condicin o conducta
personal orientada a la realizacin de una causa (Quirs, 2014: 251). La combinacin de estas dos
representaciones del trmino nos permite contemplar la militancia macrista y la kirchnerista. Ello,
desde intensidades, tradiciones y, como dijimos, estilos diferentes, y estableciendo contrastes
pero tambin algunos puntos de contacto.
Uno de ellos es una nocin que se perfila comn a ambos espacios y que est presente,
sobre todo, en los militantes macristas mayores, que antes del PRO tuvieron un paso por otros
partidos, as como en los militantes kirchneristas mayores que pertenecieron al PJ, dejaron de

555

militar en los aos ochenta o noventa y volvieron a hacerlo, esta vez por fuera del justicialismo, en
alguna de las nuevas organizaciones nacidas al calor del ciclo de gobiernos kirchneristas. Ese relato
similar refiere a un desencanto o desengaos sufridos en el pasado como militantes polticopartidarios y ubica al PRO y al kirchnerismo como polos atrayentes para haber vuelto a involucrarse
polticamente. Cabe destacar que esos testimonios coinciden con la propia interpretacin orgnica
elaborada desde ambos espacios, autoconcebidos, por ejemplo, como emergentes de la crisis de
2001 (Slipak, 2005;Vommaro y Morresi, 2014).

II. b. Articulaciones entre militancia y Estado

La transformacin del vnculo militante encuentra en su relacin con el Estado una
dimensin imprescindible a la hora de comprender las prcticas y sentidos que hacen a la actividad
militante en ambos espacios polticos. En principio, La Cmpora, por ejemplo, se ha construido
como el caso paradigmtico de una organizacin nucleada en torno al Estado, asumindolo como un
terreno de disputa que es necesario ocupar (Vommaro, 2014). Otras organizaciones tambin han
nacido en el seno de las propias dependencias estatales (Kolina, La graN maKro, la Juventud de
Obras Pblicas o JOP211). Frente a esto, el PRO entiende a la gestin como el punto nodal desde el
cual articula su relato alrededor de la importancia del hacer. Es en este sentido, entonces, que la
profesionalizacin212 de la militancia se manifiesta como un fenmeno cuya extensin sugiere
pensarla como un signo de poca.
Cabe, en este punto, hacer una distincin respecto a cmo ha variado la percepcin que las
propias organizaciones kirchneristas tenan en relacin a la incorporacin al Estado. En un primer
perodo, si bien la profesionalizacin de la militancia apareca indefectiblemente como una
situacin que consolidaba el crecimiento de la organizacin, ese crecimiento traa aparejada cierta
aprensin, especialmente entre algunas de las denominadas organizaciones sociales kirchneristas,
ante la posible dilucin del perfil, identidad y composicin militante de sus propias organizaciones
cuando todos quieren ser parte (Jess, FTV, 23/06/08), as como una preocupacin por la posible

211

Para un anlisis de esas tres organizaciones en su articulacin del compromiso militante y la gestin
pblica, ver Vzquez (2014).
212
Siguiendo a Ribeiro (2008), definimos la profesionalizacin como la dedicacin completa (o casi
completa) del tiempo del militante a la poltica, obteniendo de ah su sustento o ingreso. Y ms
especficamente para analizar el caso de la militancia del PT en los gobiernos de Lula y Dilma, Ribeiro refiere
a una creciente profesionalizacin estatalizada, es decir, no una profesionalizacin sustentada por el
partido, sindicatos u otras organizaciones militantes, sino en la funcin pblica (cargos electivos, como
funcionarios o como empleados estatales).

556

mutacin de sus activistas al incorporarse a la maquinaria estatal.213 Sin embargo, para el caso de
los entrevistados pertenecientes a organizaciones que fueron ascendiendo dentro del oficialismo
kirchnnerista despus del 2008/2009, o a aquellas que nacieron al interior de las dependencias
estatales, no se manifiesta tal recaudo referido a la profesionalizacin. Lejos de revelarse como una
preocupacin, el fenmeno queda manifiesto en muchas entrevistas como un elemento naturalizado
e inherente a la trayectoria militante, anudndolo en un devenir esperable.
Los testimonios de los militantes del PRO tambin dan cuenta de una naturalizacin en la
que ejercer algn cargo pblico aparece como una opcin viable propia derivada de formar parte de
ese espacio poltico (aunque tambin puede ser rechazada)214. Sin embargo, en este aspecto cabe
hacer una distincin entre ambos espacios polticos. Si desde el kirchnerismo se hace ostensible una
valoracin de saberes militantes como los derivados de la experiencia de activismo territorial,
capacidades organizativas, contacto directo con la poblacin, etc. (Perelmiter, 2012; Vzquez,
2014; Rocca Rivarola, 2016b) como aportes complementarios para ejercer la funcin pblica,215 ello
est ausente en el PRO, apareciendo, por el contrario, un esfuerzo por negar o soterrar en alguna
medida el carcter militante propio, o de otros miembros del espacio dentro de la gestin, y por
imputarle esa articulacin militancia-gestin, en cambio, al modo de hacer poltica del
kirchnerismo:
213

Es ilustrativo al respecto tambin el testimonio de Lorenzo, de la misma organizacin:

Lorenzo: Crecimos cualitativa y cuantitativamente. [] Y tenemos nuevos problemas, por ejemplo,
cuando estbamos en la ruta y nadie tena un cargo ramos todos felices, hoy que tenemos directores,
subsecretarios, legisladores, concejales, se complejiza mucha ms la relacin entre nosotros.
Dolores: Por qu se complejiza?
Lorenzo: Porque hay mucha derrota cultural y porque nosotros no estamos exentos de esa derrota
cultural, somos parte de esta sociedad. Es un compaero que no tena nada y ahora tiene un espacio de
poder poltico. (Lorenzo, 51 aos, dirigente nacional de la FTV, 12/03/08)

Si, como sostiene Perelmiter (2012), la narrativa de los militantes de organizaciones sociales que accedan a
ocupar cargos en el Estado entre 2003 y 2008 les exiga continuidad, que no devinieran otra cosa de lo que
eran dentro de la organizacin, es entendible que la transformacin individual que mencionaba Lorenzo
deviniera una preocupacin para la organizacin.
214
Me ofrecieron trabajar en la Secretara de Educacin ya que yo me dedico mucho a la educacin, porque
la verdad que me interesa mucho. Pero, ahora ponele estudio y la verdad que consegu un buen trabajo y
ms dedicado a lo que estudio y todas esas cosas (Luciano, 24 aos, militante de Jvenes PRO Vicente
Lpez, 12/11/2014).
215
Algunos de esos trabajos tambin sostienen, de todos modos, que es el primer perodo, con el gobierno
de Nstor Kirchner, el que se caracteriza ms paradigmticamente por esa valoracin de los saberes
militantes, mientras que en el perodo posterior, en algunos casos, el militante legtimo aparece
construido, en organizaciones como Kolina, por ejemplo, en relacin con las tareas cumplidas dentro del
ministerio, ungindose una valoracin de saberes profesionales y tcnicos que impactan sobre la estimacin
hacia ese militante (Vzquez, 2014; Vzquez, Rocca Rivarola y Cozachcow, 2016). Algo similar podemos ver
en torno a algunos funcionarios de La Cmpora.

557

Mariana: Por qu te parece que esas cosas no tienen que mezclarse [lo que se hace
como militancia y lo que se hace como gestin]?
Carlos: Porque a m me parece que una cosa es lo que uno hace desde la poltica
porque cree que el partido que uno apoya es el que tiene que gobernar, porque uno cree
en esas polticas pblicas. Otra cosa es interferir en la gestin desde la poltica. La
Cmpora lo que me mostr a mi es que si yo no estoy con ellos no puedo hacer gestin.
Porque a m me sacaron eso, me sacaron lo que era Empleo del ministerio, que tena un
programa que se llamaba Jvenes con ms y mejor empleo. Que es buensimo, pero
lo aplican mal porque es para darle a los militantes, que no los capacitan para que
consigan trabajo. Cuando se pierde eso de que el Estado est para toda la gente y no
para los que estn con uno... Por eso lo del ro [una actividad de limpieza organizada
desde el municipio] yo lo hice sin remera poltica, porque lo hice como vecino. Y
quizs hay muchos vecinos que no quieren ir con la remera del PRO a limpiar, lo
quieren hacer porque son vecinos. En La Plata, por ejemplo, en las inundaciones si no
te ponas la remera de La Cmpora no te dejaban ayudar. (Carlos, 26 aos, dirigente de
Jvenes PRO en Vicente Lpez).
Los dichos de Carlos ilustran la narrativa que prevalece en los militantes del PRO respecto
a que una vez que pasan a ocupar un cargo pblico dejaran atrs, o en otra esfera, la actividad
propia de la militancia. Tal compartimentacin de roles en la prctica difcilmente se respeta, dada
la porosidad de estas esferas, y esa superposicin incluso acaba emergiendo en varios de los propios
testimonios, aunque se haga el esfuerzo constante de pensarlas separadamente como rasgo de
diferenciacin respecto del kirchnerismo. Pero esa negacin de toda articulacin entre militancia y
Estado a la vez impide que, en los testimonios, se identifiquen problemas propios de la experiencia
de trabajar en el Estado siendo militantes polticos. La elucidacin de esos avatares, en cambio,
brota con ms facilidad en los testimonios kirchneristas (las relaciones y tensiones con empleados
administrativos de planta permanente y con otros postulados como de un perfil ms tcnico, la
articulacin cotidiana y distribucin del tiempo entre las tareas militantes y las de gestin, etc.).
Es pertinente en este punto sealar que, de todos modos, al interior mismo del arco
kirchnerista, una modalidad comn de enunciacin de las crticas o descalificaciones hacia otras
organizaciones del espacio se configura acusndolas de llevar a cabo una militancia demasiado
estatal, crtica que encontr en La Cmpora216 su principal receptor.217 Ello puede evidenciar que,

216

De hecho, se han advertido respuestas indirectas defensivas de dicha organizacin. Por ejemplo, en el
acto nacional Irreversible, que La Cmpora organiz en septiembre de 2014, la decisin de hacer subir al
escenario (en gradas dispuestas detrs de los integrantes de la mesa chica de la agrupacin) a decenas de
representantes de la organizacin en barrios, consejeros directivos de universidades, miembros de centros
de estudiantes y militantes con presencia en organizaciones de la sociedad civil, puede ser entendida como
una forma de subrayar constantemente que ah estaba la militancia, la construccin territorial y social de la
organizacin. Los presentadores incluso, mientras iban nombrando uno a uno a esos referentes locales,

558

aunque en el kirchnerismo el Estado aparezca explcitamente como un destino de llegada deseable

(no slo en trminos individuales sino orgnicos), habra, de todos modos, cierta incomodidad o
ruido existente en relacin con la articulacin cotidiana entre la militancia y el Estado, asomando
una concepcin de militancia que valora el anclaje territorial y lo asocia a cierto desarrollo poltico
por fuera de la insercin estatal.
El tejido que se establece entre las organizaciones partidarias y el Estado adquiere,
entonces, una densidad que arroja diferentes combinaciones posibles para el amalgamiento de las
esferas. Si bien discursivamente, como aflora en el testimonio arriba mencionado de Carlos, se
presenta a La Cmpora condensando todas las experiencias militantes kirchneristas como
paradigma de una indebida ocupacin del Estado, los componentes y las formas de
desenvolvimiento de ambos espacios en relacin con la militancia y la gestin se descubren
similares en ms de un aspecto.218
Para las dos militancias estudiadas, hay puntos de convergencia en algunas de las
modalidades que adopta el enlazamiento cotidiano entre militancia y participacin en el Estado.
Ello ocurre, por ejemplo, con aquellos testimonios desde el kirchnerismo que, sin reconocer una
amalgama de su organizacin de pertenencia y el Estado, aluden a inserciones polticas partidarias
en los barrios directamente ligadas o derivadas del desarrollo de tareas de gestin municipal,
provincial o nacional:
Javier: Yo trabajo, principalmente con las instituciones: los centros de jubilados, con
las sociedades de fomento, con las cooperadoras de las escuelas, con los dirigentes
barriales naturales. [] Trato de ser el nexo, entre el municipio y esas instituciones,
que son las que conocen bien el problema. Y bueno, si hay que poner una luz, la
ponemos, si hay que conseguir un subsidio, lo conseguimos. [] Entonces, esas
instituciones hoy en da dicen antes para hacer un trmite en el municipio tenamos
que hacer colas, no sabamos dnde acudir, ahora te llambamos por telfono a vos, y
afirmaban con irona que como vern, slo somos un grupo de funcionarios, y ac estn estos
funcionarios, de alcurnia, burcratas (Registros de campo, Acto Irreversible, Estadio de ftbol del club
Argentinos Juniors, ciudad de Buenos Aires, 13/09/2014).
217
Cabra agregar que, aunque La Cmpora haya sido el foco ms recurrente de esas crticas, las mismas
tambin surgan antes, durante el gobierno de Nstor Kirchner, entre militantes de redes locales del PJ al
referirse a las organizaciones sociales kirchneristas tildando a sus dirigentes de piqueteros que bajaban
como funcionarios desde el Ministerio de Desarrollo Social a los municipios y pretendan desarrollarse en el
territorio mientras que nosotros recorremos los barrios todos los das (Gonzalo, 27/09/07, y otros
militantes del PJ de La Matanza). Y tambin era esgrimida por dirigentes y militantes de algunas
organizaciones sociales para referirse a otras organizaciones similares (por ejemplo, desde la FTV y dirigidas
al Movimiento Evita).
218
Al momento de realizadas las entrevistas (entre noviembre de 2014 y mayo de 2015) el PRO se
desempeaba como oficialismo slo en CABA y en Vicente Lpez, y los contrastes respecto de las entrevistas
de San Martn, donde era oposicin, eran notorios.

559

vos nos solucions los problemas. [] Y no es nuestra voluntad hacer penetracin

partidaria dentro de la institucin, inclusive, es mi opinin de que no vale la pena.
Porque de hecho, las comisiones, en el momento en que trabajamos as directamente y
solucionamos problemas, apoyan. Ni lo piensan. (Segunda entrevista con Javier,
militante de una agrupacin del PJ de La Matanza y funcionario municipal. 7/03/2008)
Dolores: Y vos tuviste alguna vez algn cargo de gestin ac en el municipio?
Hctor: Eh, con [actual intendente]. Cuando gana, me nombra director de Articulacin
Comunitaria y Participacin popular, que depende de Desarrollo Social, ah yo tomo
licencia en las escuelas y, bueno, me aboco 100% a la gestin municipal.
Dolores: Y cmo fue esa experiencia?
Hctor: No, no, fue muy interesante, muy fructfera. Aprend mucho. Me
permiti[] si bien tena una referencia como docente y militante del barrio, la
posibilidad de estar en la gestin y participar con el plan en las mesas de participacin,
me dio la posibilidad de referenciarme por ah en un espectro bastante ms amplio de
lo que uno vena trayendo. Un ao y medio de gestin, con lo que hicimos algo en
cuanto a la referencia de la agrupacin, y personal, y de [intendente], porque tenamos
la camiseta del municipio.
(Hctor, militante de Kolina en zona norte del conurbano bonaerense, ex funcionario
del gobierno municipal. 14/11/2013)

Pero tambin se advierte en el PRO, donde la distincin que enfticamente se explicita en

los testimonios contrasta con los hechos cotidianos y con algunas referencias casuales de los
propios entrevistados. As, se alude a una Direccin estatal, la Direccin General de Juventud del
municipio como un lugar de reunin de militancia, ante una pregunta sobre cules son los locales
partidarios del distrito (Florencia, 21 aos, militante de Jvenes PRO, Vicente Lpez, 11/11/2014).
De hecho, la gestin en Vicente Lpez oficia como escuela de formacin de militantes: la Direccin
General de Juventud, que fue creada con la llegada del PRO al Estado219, es considerada como
escaln y escenario de formacin para militantes, no necesariamente locales, con voluntad de
ascender polticamente.
En otros trminos, la experiencia estatal se perfila como una forma de construccin o
consolidacin de la propia organizacin en algunos relatos del FPV y tambin del PRO.220

219

Antes de la asuncin de Jorge Macri en 2011 era una Coordinacin de Actividades Juveniles.
Para el perodo 2003-2008, Perelmiter (2012) sostiene, por un lado, la existencia de algunos programas
estatales que parecan concebidos de un modo que garantizaba el crecimiento y reproduccin territorial de
220

560

Las narrativas militantes del PRO y del kirchnerismo, por otro lado, se apartan en lo que
respecta a la conjugacin de la propia identidad poltico-ideolgica y de la trayectoria militante con
el ejercicio de la funcin pblica. Mientras que en los militantes del PRO se evidencia un especial
hincapi ms all de si ste se refleja luego en la prctica poltica cotidiana en que la gestin no
tiene que llevar la bandera poltica (Omar, 34 aos, Legislador del PRO a nivel local,
28/11/2014), desmarcndose de lo que atribuyen a la forma de hacer poltica del kirchnerismo, en
este ltimo, los testimonios reconocen una interaccin cotidiana de aquellos elementos, como ya ha
sido analizado por Vzquez (2014) con el concepto de gestin militante, y como tambin muestra
el ejemplo de Federico:
Federico: Quizs por mi forma de ser algo obsesiva y porque soy consciente del lugar
que estoy ocupando, y que soy un empleado pblico y que la gente me est pagando el
sueldo, trataba de ser consciente de esto y hacer el laburo tcnico profesional, que
corresponda a la tarea. Por supuesto, uno no se saca la ideologapero bueno, y en
este sentido, es interesante ac, si bien este espacio, de alguna manera, le pertenece al
Movimiento Evita, los compaerostenemos de todo (Federico, 38 aos. Militante del
Movimiento Evita en la ciudad de Buenos Aires y funcionario del Ministerio de
Desarrollo Social. 22/11/13)

Este relato resalta tanto la conciencia del entrevistado respecto de la labor profesional que
lleva a cabo y de su obligacin de cumplir con las tareas que esa funcin pblica demanda, como
una afirmacin de cmo ello inevitablemente se articula con su identidad poltica y su compromiso
militante, que no se pulverizan al ingresar al Estado. Asimismo, deja planteado un elemento
significativo: una suerte de asignacin (aunque no inmutable en el tiempo) de ciertas dependencias
estatales en tanto tales a ciertas organizaciones militantes oficialistas (las cuales luego definen la
incorporacin de militantes propios como empleados de aquellas), algo advertido tambin en otros
testimonios (Camila, Ruth, etc.) as como en trabajos ya citados acerca de la relacin gestinmilitancia (Vzquez, 2014).
Es destacable el valor que adopta la gestin en los testimonios macristas y en las
actividades, como portadora de cualidades en s misma transparencia, eficacia, etc. de las que a
su vez dotara a quienes participan de ella.
ciertas organizaciones, como el Programa de Promotores Territoriales para el Cambio Social (PTCS), que
procuraba organizar una red de referentes comunitariosdesde la gestin. Por otro lado, la autora esboza la
nocin de particularismo colectivo para pensar el modo de concepcin de su propia funcin pblica por
parte de esos agentes estatales militantes: no reivindicando el criterio o tica de desinters universalista,
sino una representacin sectorial, como portavoces de organizaciones, con decisiones y discusiones
desarrolladas por fuera del propio Estado.

561

La propia cuestin de la formacin poltica de los militantes es entendida, desde el PRO, en

torno privilegiadamente a la gestin. A modo de ejemplo, los entrevistados citan, en respuesta a la
pregunta sobre la formacin poltica al interior del partido, las excursiones o visitas que miembros
del partido organizaban a las sedes de los gobiernos municipales de Vicente Lpez y CABA, donde
el PRO era oficialismo al momento del trabajo de campo. En esos eventos, la transferencia de
conocimiento y de la experiencia adquirida en la gestin a la militancia PRO de otros distritos
donde ste no era gobierno era concebida como una instancia fundamental de formacin
militante221:
Mariana: Cules son las prximas actividades que van a realizar?
Fabricio: El sbado traemos una estacin saludable y hacemos una caminata en una
plaza de ac [de San Martn] y mostramos como funcionan las estaciones saludables de
la Ciudad de Buenos Aires (Fabricio, 50 aos, funcionario de la Ciudad de Buenos
Aires y referente distrital de San Martn, 19/12/2014).
Mariana: Y Cundo fue que empezaste a la primera vez que participaste en
militancia en el PRO?
Nicols: En 2012 agarr y mand, estuve averiguando, mand un mail a la Direccin
de Juventud, me respondieron y tuvimos una reunin. Y empec acompaando en lo
que eran las actividades de voluntariado, que todava se siguen haciendo. El fin de
semana pasado se hizo una en el ro una de limpieza. Y bueno, acompaando,
acompaando y bueno empezando a escuchar, empezando a aprender, empezando a
opinar. Eso es lo bueno que tienen los chicos de Vicente Lpez, que se van nutriendo,
o sea, les gusta aprender, les gusta ensear y ese ida y vuelta hizo que yo me vaya
capacitando y dems y bueno hoy ya con un poquito ms de experiencia y dems ya
me volqu a hacer el trabajo directo en san Martn obviamente con todo el apoyo de
Vicente Lpez y dems (Nicols, 28 aos, Militante de Jvenes PRO, San Martn
19/11/2014).

En el kirchnerismo, la formacin poltica de los militantes tambin es entendida

frecuentemente desde alguna asociacin con la insercin institucional en la gestin, como en las
reiteradas referencias a la inclusin, en los cursos y talleres, de materiales que explican las
221

Testimonio de Nicols (28 aos, Militante de Jvenes PRO, San Martn 19/11/2014):
Mariana:Ycuando fue que empezaste a la primera vez que participaste en militancia en el PRO
Nicols: En 2012 agarr y mand, estuve averiguando, mand un mail a la Direccin de Juventud, me
respondieron y tuvimos una reunin y empec acompaando en lo que eran las actividades de voluntariado,
que todava se siguen haciendo, el fin de semana pasado se hizo una en el ro una de limpieza. Y bueno,
acompaando, acompaando y bueno empezando a escuchar, empezando a aprender, empezando a opinar.
Eso es lo bueno que tienen los chicos de VL, que se van nutriendo, o sea, les gusta aprender, les gusta ensear
y ese ida y vuelta hizo que yo me vaya capacitando y dems y bueno hoy ya con un poquito ms de experiencia
y dems ya me volqu a hacer el trabajo directo en san Martn obviamente con todo el apoyo de Vl y dems

562

principales polticas pblicas implementadas por el gobierno nacional (los logros del modelo) y
cmo justificarlas,222 o como en el nfasis en la formacin de cuadros para ir al Estado.223 Pero, el
aprendizaje en el marco de la militancia es percibido en los testimonios como una formacin
poltica, tanto terica e histrica, y no como una mera capacitacin para la administracin. Ello, por
supuesto, no debera llevarnos a asumir que esa formacin sea en la prctica llevada a cabo de modo
sistemtico, generalizado y sin dficits.224 Pero el nfasis y los sentidos asignados a la formacin
militante en las narrativas son marcadamente diferentes a los advertidos en el PRO.
Volviendo al enaltecimiento del hacer visible en el PRO, que Vommaro y Morresi han
conceptualizado como un nfasis en la ideologa de la gestin (2014: 394), el respaldo de las
experiencias concretas de administracin macrista, con sus programas e iniciativas, a la militancia
de otros distritos donde son oposicin, deviene, en ocasiones, una suerte de reemplazo ms que un
complemento del activismo tpicamente poltico-partidario. As, Esteban (50 aos, asesor de un
legislador del PRO de Vicente Lpez, 15/5/2015) habla de las mesas colocadas en puntos
neurlgicos los fines de semana como instancias de recaudacin de mucha informacin: muchas
buenas, muchas de quejas, [tratando de] estar siempre al lado del vecino porque es realmente quien
lleva a la gestin.
En el kirchnerismo, por otro lado, la difusin de la gestin en la va pblica asuma una
modalidad particular, que podramos llamar, valindonos de un trmino de los propios actores,
agitacin de las polticas pblicas. Dicha prctica especfica de militancia no involucra una
simple comunicacin de lo hecho por el Estado, o una mediacin entre ste y las bases por parte de
funcionarios de determinada rea que ejecutan un programa tarea propia de la militancia oficialista
222

Mencionemos dos ejemplos en ese sentido. En primer lugar, Rufino, que reflexiona sobre los militantes
que se incorporan actualmente con los que te ahorraste muchsimo camino a la hora de formarpor qu?
Porque ya lo conocen. Ya lo conocen, ya lo saben, ya lo vivieron (Rufino, 32 aos. Dirigente local de
Peronismo Militante, ciudad de Buenos Aires, 01/10/15). Y en segundo lugar, Ruth, que recuerda cmo en
el proceso de consolidacin de su organizacin, uno de sus militantes, economista, les daba clases
semanales para entender las medidas que el gobierno tomaba. Y agrega O sea, hay montones de libros
nuestros que vas a encontrar de formacin poltica, sobre todo con las medidas que se iban tomando, y
adems en trminos generales como para poder explicarle a la gente, llevarle a la gente las medidas (Ruth,
militante de La Cmpora, legisladora en la provincia de Buenos Aires, 09/11/15).
223

En ese nfasis podra inscribirse el discurso en el que Andrs Larroque, secretario general de La Cmpora,
deca en 2010 que se necesitaba formar cuadros tcnicos nacional y populares para no terminar apelando
a esos tecncratas neoliberales (Andrs Larroque, Discurso en el estadio Luna Park, Acto Nstor le habla
a la juventud, 14/09/2010).
224
De hecho, en las entrevistas a algunos militantes mayores puede hallarse cierta nostalgia respecto de la
formacin poltica que reciba el militante en el pasado y cmo habra habido un deterioro en este sentido
en las ltimas dcadas. Para un anlisis ms detallado de esa nostalgia, ver Rocca Rivarola (2015b).

563

en distintos contextos. La agitacin de las polticas pblicas implica militantes de cualquier mbito
(y no necesariamente ocupando cargos en la funcin pblica) difundiendo e incluso microadministrando programas y servicios estatales de dependencias y niveles de Estado con los que no
necesariamente tienen un vnculo directo como agrupacin (otorgamiento del DNI, de la
Asignacin Universal por Hijo, etc.). Un ejemplo elocuente de dicha prctica pudo observarse en
torno al programa Precios Cuidados. Implementado en el ao 2014 como paliativo ante niveles
considerables de inflacin (en parte luego de una devaluacin del peso durante el verano de 2014),
el programa consista en un acuerdo de precios fijos con distintas cadenas de supermercados. Tras
ser anunciado por la presidenta, quien convoc explcitamente a la militancia a garantizar el
efectivo cumplimiento del programa, muchos militantes se volcaron a los supermercados a constatar
el mantenimiento de los precios acordados con el gobierno.
Esa prctica consolidada dentro del kirchnerismo podra asociarse a una concepcin desde
el propio gobierno de la importancia de que los militantes pudieran apropiarse y hacerse
protagonistas (en tanto micro-gestores) de las polticas implementadas desde el Estado. Podramos
tambin enmarcarla en la reivindicacin kirchnerista del colectivo militante como un sustento
distintivo propio, algo que veremos en el apartado II.c de este trabajo. En la prctica, adems,
aquellos programas nacionales funcionaron como una herramienta que los militantes de distintas
organizaciones podan llevar como propia al territorio en la competencia local con otros actores
polticos dentro y fuera del kirchnerismo.
Esta particular modalidad de militancia, sin embargo, es mirada con cierta reticencia por
parte de algunas entrevistados, que identificaban posibles derivaciones problemticas de la misma,
tanto para sus propias organizaciones como para el espacio poltico de pertenencia (el
kirchnerismo):
Santino: La incorporacin masiva al estado, durante la transversalidad eso es lo que
nos pas a nosotros nos resolvi la cuestin del financiamiento. Y nos condicion.
Nos convertimos en agentes de propaganda del estado. Hoy el militante es alguien que
va con un panfleto del ANSES a un barrio a decir que todos los lunes de 8 a 14hs se
estn anotando para la AUH. Eso se fue compartimentando. Hoy nuestras
organizaciones masivamente tienen mayor preocupacin en poder sostener desde el
Estado una estructura enorme de agentes de propaganda que difcilmente puedan tomar
rpido una tarea distinta. (Emilio y Santino, militantes de agrupaciones locales y
funcionarios de la municipalidad, 13/11/13).

564

Hctor: Haba en el sindicato de ac de la UOCRA [Unin Obrera de la Construccin

de la Repblica Argentina] una mesa de gestin [durante la campaa electoral de
2013] donde las distintas fuerzas armbamos la agenda de esa semana, como para ir
con los recursos que contbamos, porque tambin bajaban los programas nacionales,
que eran una buena excusa para hacer el casa por casa. O las TDA225, las antenas
digitales. Contbamos con el apoyo del gobierno nacional para ese tipo de cosas.
Armar en los barrios la carpa de PAMI, o del ANSES, de lamparitas de bajo consumo.
Eso armaba toda una movida en el barrio, y la disputa del territorio con el intendente,
que iba, se sacaba una foto en el asfalto y deca que eso era obra de l. Haba que ir y
explicar como vena la cuestin. [] Podemos, por ah, hacer toda la movida de las
carpitas de PAMI, del ANSES, pero la gente tiene naturalizadas algunas conquistas
(Hctor, militante de Kolina en zona norte del conurbano bonaerense, ex funcionario
del gobierno municipal. 14/11/2013).

Lo trabajado permite constatar la diversidad de maneras en las que se entrelazan la

militancia partidaria y la participacin en el Estado en ambos espacios polticos, permitiendo
problematizar presupuestos en torno a la vinculacin orgnica y de los propios militantes con la
gestin pblica.

II. c. Los actos polticos: iconografa, tradiciones y ponderacin de la militancia.

Complementariamente con las entrevistas a militantes del macrismo y el kirchnerismo, que
dan cuenta de sentidos y concepciones de los propios actores (y, como hemos visto, de modos de
auto-presentacin), la observacin participante permite acceder a prcticas, conductas y modos de
accin (Guber, 2011: 132). Los registros de campo de actos polticos de ambos espacios hacen
posible reflexionar sobre las identidades (no slo del espacio poltico como un todo sino de actores
y grupos que lo conforman) y smbolos movilizados, as como sobre el lugar concedido a la
militancia.
Partimos aqu de una nocin dinmica de la formacin de identidades, como vehculos que
dan direccin a la accin y definicin de los grupos (Mische, 1998). Reelaborando el concepto de
identidad en relacin con procesos de movilizacin y activismo, Mische (1998) propone tres
dimensiones: la identidad como reconocimiento, como experiencia y como orientacin. Es decir,
225

La Televisin Digital Abierta (TDA) es una plataforma de televisin gratuita impulsada por el gobierno de
CFK desde 2009, en el marco de la cual se implement el Plan Operativo de Acceso Mi TV Digital, que
entregaba equipos receptores terrestres a hogares, establecimientos y organizaciones sociales para poder
utilizar la TDA. (http://www.tda.gob.ar/tda/141/3016/tv-digital.html, ltimo acceso: 11/02/2016).

565

en primer lugar, las identidades se vuelven efectivas y relativamente fijas cuando son reconocidas
de modo pblico; en este caso, como construcciones intersubjetivas al interior de redes de
individuos. En segundo lugar, la experiencia de la incursin en el escenario pblico a travs del
activismo poltico da lugar al desarrollo de formas de identificacin y participacin; es desde esos
espacios de pertenencia que los individuos establecen compromisos, lazos sociales y significados
colectivos. Y, en tercer lugar, las identidades devienen dispositivos orientadores para dar direccin
y forma a las acciones futuras.
En ocasiones, sostiene Mische, las identidades pueden proporcionar suficiente polivalencia
para vincular experiencias y orientaciones diversas. Ese argumento es sugerente a la hora de pensar
tanto la militancia kirchnerista como la macrista.
Si bien, en trminos de tradiciones polticas, el kirchnerismo presenta ms anclajes
concretos que el macrismo desde donde reconstruir su historia y su propia identidad, tambin es
cierto que consigui reunir experiencias y orientaciones sumamente diversas y en algunos casos,
hasta antagnicas o en abierta tensin como el peronismo (desde el legado del autodenominado
peronismo revolucionario hasta sectores que lo haban impugnado en los aos setenta), el
progresismo, el nacionalismo, la valorizacin del rol del Estado, e incluso corrientes dentro del
radicalismo, el socialismo y el comunismo (y hasta ex militantes de la liberal Uced). De todos
modos, es posible identificar, hacia el tercer momento del ciclo kirchnerista (Rocca Rivarola,
2015a) una mayor gravitacin de la identidad peronista al interior de su militancia (especialmente
en comparacin con el perodo 2003-2007, el que podramos caracterizar como de
desperonizacin). Ello, tanto en la iconografa, las efemrides y las apelaciones simblicas como en
la identidad con la que los militantes eligen definirse a s mismos y a su organizacin de
pertenencia. Ese proceso se da en forma de una apropiacin de la tradicin peronista por
organizaciones que se encuentran por fuera del PJ y que incluso critican, en algunos casos, la
trayectoria de ese partido.
En el caso del PRO, la escasa enunciacin de referencias histricas (salvo, como vimos, la
crisis de 2001) para delinear los contornos identitarios fue, de algn modo, contrarrestada a travs
de la conversin de preceptos morales de accin (valores como el emprendedorismo y el
voluntariado) en principios polticos (Vommaro y Morresi, 2014).226 Pero el partido tambin
226

En palabras de Nicols: en lneas generales el PRO hoy no es ni de derecha ni de izquierda, no hay

peronistas ni radicales. El PRO, como objetivo final, es resolverle los problemas a la gente. Hoy yo creo que
el vecino no le interesa si es radical o es peronista sino que le resuelva los problemas (Nicols, 28 aos,
Militante de Jvenes PRO, San Martn 19/11/2014).

566

reconoce en su composicin la afluencia (desde el inicio) de militantes, referentes y dirigentes que

provienen de otras experiencias partidarias diversas, como la UCR, el PJ y partidos liberalconservadores.
Como ya fue mencionado anteriormente, la insistencia presente en las narrativas militantes
macristas en desdibujar las fronteras entre el votante (la gente) y el militante reflejo semejante,
asimismo, de un impulso de la propia dirigencia partidaria deriva en una suerte de invisibilizacin
de la propia militancia. Ello es particularmente ostensible en los actos poltico-partidarios, espacio
de otro modo tradicionalmente paradigmtico en cuanto a la presencia de militantes. De ninguna
manera ello equivale a afirmar que los activistas organizados estn ausentes en los actos del partido.
De hecho, tanto la propia observacin participante como otros trabajos previos que han incluido esa
tcnica de recoleccin de datos (Nuez y Cozachcow, 2016) sugieren una presencia significativa de
militantes en los actos macristas.227 Pero, como ya se argument a travs de los testimonios en el
presente trabajo, el lugar pblico que se procura asignarle a esa figura del activista reviste un
carcter subsidiario o marginal en comparacin con la gente, y la propia esttica y organizacin
de algunos actos observados va en el mismo sentido.
En virtual oposicin, los gobiernos de Cristina Fernndez de Kirchner (y el de Nstor
Kirchner, aunque en menor medida), no slo apelaron recurrentemente a la

movilizacin de sus

bases organizadas en distintas coyunturas, sino que adjudicaron a la militancia afn un lugar
preponderante, ostentndola como sustento intenso, consciente y a la vez emocional, vehemente y,
sobre todo, distintivo (atribuyndose, de ese modo, la capacidad de haber logrado atraer una
proliferacin de nuevos militantes, especialmente juveniles). La campaa audiovisual para las
elecciones presidenciales de 2011 (en la que, en los spots, por ejemplo, los jvenes y las
mujeres del slogan central, La Fuerza de, eran jvenes y mujeres militantes del
kirchnerismo); las numerosas convocatorias a la Plaza de Mayo (en ocasiones diversas, como los
aniversarios de la asuncin de Nstor Kirchner, por ejemplo) y a la Plaza de los dos Congresos (en
las aperturas de sesiones legislativas y durante el conflicto del campo); y los denominados patios
militantes (doce ocasiones durante 2014 y 2015 en las que, al terminar actos polticos televisados
desde la Casa Rosada, la presidenta interpel, de modo directo, a aglomeraciones de militantes,
reunidos en los patios del edificio, a las que les dedic especialmente discursos como interlocutores

227

En referencia al acto de lanzamiento de campaa electoral de la agrupacin Jvenes Pro en la Ciudad de

Buenos Aires en julio de 2013, Nuez y Cozachcow (2016) manifiestan que Una vez dentro, la primera
impresin no contrasta al recuerdo de cualquier otro acto, mucha gente dando vueltas, redoblantes y
bombos, banderas y carteles colgados de los tres costados (286).

567

privilegiados)228 son ejemplos de cmo, mientras que en la discursividad del PRO se prioriza un
dilogo con la poblacin no organizada hasta el punto de marginar visualmente a sus propias bases
de sustentacin activa , en el kirchnerismo, en cambio, se privilegia mostrar la imagen de una
intermediacin militante.
Una ilustracin de ese contraste puede apreciarse en la profusin de banderas en los actos
kirchneristas y una escasez de stas en los eventos macristas,229 en los que, en cambio, se disponen
otros materiales de identificacin de las consignas y slogans, de portacin individual230. Las
canciones entonadas por los presentes en los actos polticos observados tambin se vuelven una
expresin de esas diferencias. En las letras de las canciones kirchneristas (acompaadas por el
agite) hay un nosotros o un yo, en algunos casos militante bien claro, involucrado directa y
activamente, que banca, que es soldado de Cristina (o de Pern, como referencia histrica), que
la sigue, que no tiene dudas, que milita de sol a sol activndose con ello mecanismos de
reforzamiento de la pertenencia orgnica. Las canciones escuchadas en los actos del PRO, por su
parte, no delinean ese nosotros activista y orgnico sino ms bien un sujeto impersonal, que
acompaa la identidad del espacio poltico desde una diversidad de grados compromiso y adhesin
a travs de mensajes como s, se puede o Se siente, se siente, Mauricio presidente.

III. Reflexiones finales

228

Un entrevistado de Peronismo Militante caracterizaba el momento de los patios militantes despus de

las cadenas nacionales como una bajada de lnea de CFK a los militantes, como una gua poltica, directa y
televisada, de pautas de cmo seguir (Rufino, 32 aos. Dirigente local de Peronismo Militante, ciudad de
Buenos Aires, 01/10/15).
229

Entre las pocas banderas presentes, sin embargo, varias reproducen una tradicin paradigmtica de la
asistencia a actos por parte de agrupaciones del Partido Justicialista (acto por el da del militante,
17/11/2006; acto de campaa de CFK en Tablada, Matanza, 17/10/2007; acto de cierre de campaa de CFK
en el Mercado Central, 25/10/07; Acto de lanzamiento de candidaturas en Microestadio de Argentinos
Juniors, 29/06/2013; acto por el Da del Militante, organizado por el PJ-BA en Ezeiza, 15/11 2014, etc.):
portan la referencia a dirigentes intermedios locales, como modo de demostrar la presencia y capacidad de
movilizacin de stos.
230

A la par de esa escasez de banderas de agrupaciones o facciones, la organizacin de un acto electoral

(cierre de campaa de la primera seccin de la provincia de Buenos Aires, Centro Asturiano, Vicente Lpez,
06/08/2015) dispuso, en cambio, globos de colores atados a los respaldos de cada silla del predio que decan
Al cambio lo hacemos entre todos. Sumate, y, en los tablones de las gradas, distribuy stickers redondos
para pegarse a la ropa que decan Yo estoy con el cambio.

568

Abordar los testimonios de los actores de las bases de sustentacin activa y organizada del
macrismo y el kirchnerismo de manera comparativa nos ha permitido comprender la manera en que
ambos espacios conciben la militancia poltica. En esas nociones, la diferenciacin mutua se
reconoce como un punto de partida frecuente, erigida, en ocasiones, sobre la base de
generalizaciones o preconceptos respecto de los modos de hacer poltica y las prcticas militantes
del espacio antagonista.
Si el kirchnerismo coloca al propio colectivo militante en una posicin pblica medular,
intentando delinear de manera precisa las caractersticas que la militancia demanda o involucra en
tanto forma de vida y compromiso, el PRO construye sus concepciones militantes desde otros
nfasis y atributos. En este sentido, la disciplina, la dedicacin, la formacin poltica (terica,
histrica), las posturas ideologizadas, manifiestas en militantes del kirchnerismo, se contraponen a
la flexibilidad, la intermitencia de los vnculos, la ponderacin de las ganas de hacer como nico
requisito y el desvelo por estar cerca del vecino, presentes en militantes del PRO.
En lo que refiere a la articulacin con el Estado, en la manera en que sta es pensada, la
diferenciacin, aparentemente ostensible en las formas de auto-presentacin de los testimonios,
queda matizada en las prcticas cotidianas de enlazamiento. La profesionalizacin de la militancia
es un fenmeno que atraviesa a ambos espacios con diferentes momentos para el kirchnerismo-,
as como la naturalizacin de la misma (a travs de la nocin de que la propia trayectoria militante
en algn momento implicar probablemente ocupar un cargo estatal). Si bien la militancia
kirchnerista es la que ms frecuentemente es vinculada por sus detractores a mecanismos de
insercin institucional del activismo, el fenmeno es comn al PRO. Inclusive ha sido posible
advertir que all donde el partido no es oficialismo y, entonces, no cuenta con instancias concretas
de la gestin local en las cuales participar ni tampoco con la posibilidad de insertar a sus militantes
laboralmente en el Estado municipal , tanto el gobierno porteo como el de Vicente Lpez hacen
las veces de vidriera y escuela de formacin para la actividad poltica e incluso militante.
En otros trminos, aunque la articulacin militancia-Estado es rastreable en ambos partidos,
asume algunas caractersticas dismiles en cada uno, especialmente en los sentidos que la propia
militancia le asigna al fenmeno.
Finalmente, los actos polticos observados reflejan estas actitudes de sus militantes,
alimentados por los discursos, apelaciones y prcticas de sus lderes. En el kirchnerismo los actos se
perfilan como escenarios paradigmticos de despliegue de la capacidad propia de movilizacin, de
mecanismos de reforzamiento de la pertenencia y ostentacin de un sustento intenso y distintivo. En

569

el caso del PRO, en cambio, los actos de menores dimensiones y con notorios contrastes en torno a
la organizacin y disposicin del pblico, el folklore partidario y la iconografa no slo
constituyen un espacio especialmente valorado para escenificar un dilogo directo con el votante no
organizado, sino tambin para acentuar la delimitacin respecto de lo que representara el
kirchnerismo.
La conceptualizacin de Mische (1998) sobre la identidad como reconocimiento,
experiencia y orientacin nos abre la posibilidad de pensar las identidades de la militancia
kirchnerista y macrista como vehculos dinmicos y en mutacin a lo largo del tiempo. Los propios
modos de vinculacin con la tradicin peronista han ido oscilando en el kirchnerismo, siendo
posible identificar por lo menos tres momentos de esa relacin (Rocca Rivarola, 2015a). El ltimo
de ellos (2009-2015) implic una fuerte reactivacin del clivaje peronismo-antiperonismo y del uso
de la iconografa peronista al interior de las organizaciones militantes oficialistas, cuyos miembros
incluso los ms jvenes privilegiaron el reconocimiento social mutuo como peronistas
(identidad adquirida con anterioridad al kirchnerismo o bien como resultado de la pertenencia a
ste). En el caso del PRO, especialmente desde 2011, la militancia fue construyendo a partir de
una estrategia nacional, de las apelaciones de la dirigencia, pero tambin de reelaboraciones desde
las propias bases activistas,una identidad cuyo ncleo ha sido la delimitacin directa y explcita
respecto de una supuesta esencia asociada al kirchnerismo. Esa identidad oper, en trminos de
Mische, como un dispositivo orientador, dando forma, en este caso, al proyecto de constituirse
como polo opositor atrayente de otros espacios no kirchneristas, lo cual fue, en alguna medida,
alcanzado con la formacin de la alianza Cambiemos, que ganara las elecciones presidenciales en
2015. En ese proceso de construccin identitaria, sin embargo, la militancia macrista acab
tomando distancia a la hora de autodefinirse, en los testimonios de los entrevistados, respecto de
caractersticas y atributos que aparecen comnmente asociadas a la militancia como actividad y
compromiso no slo desde el kirchnerismo sino por parte de otras fuerzas polticas.
Partiendo de la afirmacin de que ambos espacios expresan formas diferentes de militar, se
trata, entonces, de pensar el activismo poltico desde lmites ms amplios, corrimiento necesario
para lograr una mayor comprensin de la diversidad de formas de participacin que han emergido
en los ltimos aos.

IV. Bibliografa citada

570

Arriondo, L. (2015), De la UCeDe al PRO. Un recorrido por la trayectoria de los militantes de

centro derecha de la ciudad de Buenos Aires. En: Vommaro, G. y Morresi, S. (coord.).
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571

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V. Observacin participante realizada

PRO
28/10/14: Reunin de militancia de la juventud PRO de Vicente Lpez, organizada por el Presidente de la
Juventud, con la presencia del Secretario de Educacin del distrito, Ludovico Grillo. Local partidario ubicado
en Maip y Laprida, Vicente Lpez.
26/11/14: Actividad de Jvenes PRO titulada "Los desafos de la Juventud hacia el 2015", organizada por La
Corriente, agrupacin portea cuyo referente es Maximiliano Sahonero. Presencia de Vernica Barbieri,
Presidente de la de la Juventud de PBA; Gustavo Senetiner, Presidente de Jvenes PRO Argentina; y Mara
Eugenia Vidal. Auditorio del Colegio Armenio Marie Manoukian, Capital Federal.

572

28/02/15: Carnavales de Vicente Lopez, organizados por la municipalidad, con la presencia de Jorge Macri.
Costanera de Vicente Lpez, Vicente Lpez.
05/03/15: Reunin de Profesionales EspacioPRO San Martn. Local partidario ubicado en Av Illia 2500, Villa
Maip, Gral. San Martn.
07/03/15: Actividad organizada por Jvenes PRO San Martn, charla abierta sobre las adicciones. Local
partidario en Av Pern 3465, Gral. San Martn.
27/03/15: Debate y votacin en el Concejo Deliberante en torno a la construccin de un destacamento policial
en una plaza en Villa Martelli. Honorable Concejo Deliberante, Vicente Lpez.
27/05/15: Actividad de campaa, charla en la casa de un vecino con la presencia de Jorge Macri. Santa Mara
870, Vicente Lpez.
06/08/15: Cierre de campaa de la primera seccin electoral de PBA de cara a las PASO presidenciales y
provinciales, con la presencia de Mauricio Macri, Gabriela Michetti, Mara Eugenia Vidal, Jorge Macri y
Fernando Niembro. Centro Asturiano, Vicente Lpez.
Kirchnerismo
17/11/06: Acto por el Da del Militante, organizado por el PJ de La Matanza. Club El Fortn, Ciudad Evita
(La Matanza).
22/02/07: Acto de campaa para la candidatura de Daniel Scioli, organizado por la FTV en el Barrio el
Tambo, Isidro Casanova, La Matanza.
24/02/07: Acto del Movimiento Evita. Estadio Arsenal. Sarand, Avellaneda.
22/03/07: Acto del Plan Agua+Trabajo. Presencia de N. Kirchner y Daniel Scioli, Laferrere (Matanza).
17/10/07: Acto de campaa de Cristina F. de Kirchner en el Da de la Lealtad, Tablada (Matanza).
25/10/07: Acto de cierre de campaa de Cristina Fernndez de Kirchner. Mercado Central.
16/04/09: Acto de campaa para las elecciones legislativas en el Club Social y Deportivo Muiz, en San
Miguel (Nstor Kirchner, Daniel Scioli y Joaqun de la Torre, candidato local).
29/06/13: Acto de Lanzamiento de candidaturas de todas las provincias del Frente para la Victoria para
elecciones legislativas. Microestadio de Argentinos Juniors. Ciudad de Buenos Aires.
17/10/13: Movilizacin de Unidos y Organizados a Plaza de Mayo por el da de la lealtad peronista.
13/09/14: Acto Irreversible organizado por La Cmpora. Estadio Argentinos Juniors, Buenos Aires.
15/11/14: Acto por el Da del Militante, organizado por el PJ-BA. Predio del SETIA, Municipio de Ezeiza,
Provincia de Buenos Aires.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016
Ttulo: Ley de Lemas y representatividad: estudio de caso Formosa 2015

Autores:
M. Beln Arcucci (UTDT) - belen_arcucci@hotmail.com
Nicols Romero (UTDT) - nikolasromero@gmail.com
Ariela Schnitman (FLACSO) arielaschnitman@gmail.com

573

rea temtica sugerida: 6. Instituciones Polticas y calidad de la democracia.

Resumen
En el presente trabajo se pretende realizar un anlisis de caso con el fin de analizar
los efectos de la aplicacin de la Ley de Lemas en la representatividad.
Para ello se estudiar el caso de las elecciones a diputados provinciales de Formosa
y Concejales de la Ciudad de Formosa en los comisiones del 2015. Se comparan la
distribucin de cargos resultante de la aplicacin de la Ley provincial n 653, que establece
el sistema electoral de lema y sub-lema, con la distribucin de cargos que resultan de la
aplicacin directa del sistema D`Hondt a las listas de candidatos.

Introduccin
En la presente ponencia se realiza un anlisis de caso con el fin de estudiar los
efectos de la aplicacin de la llamada Ley de Lemas y Sublemas en la representatividad
electoral y partidaria.
La pregunta de investigacin que gua este trabajo es si la Ley de Lemas afecta la
representatividad, y en caso de hacerlo, si lo hace sobre la representatividad poltica o sobre
la representatividad partidaria.
Para responder a esta pregunta apelaremos a un estudio de caso. Luego de analizar
brevemente el concepto de representatividad y las caractersticas generales del sistema de
Ley de Lemas se analizar el caso de las elecciones a diputados provinciales de la Provincia
de Formosa y Concejales de la Ciudad de Formosa en los comisiones del 2015. Se
574

comparan la distribucin de cargos resultante de la aplicacin de la Ley provincial n 653,

que establece el sistema electoral de lema y sub-lema, con la distribucin de cargos que
resultan de la aplicacin directa del sistema D`Hondt a las listas de candidatos.

Sobre la Representacin
Existe una basta cantidad de estudios sobre el concepto de la representacin
poltica. La necesidad de representacin surge en las democracias modernas como
consecuencia de la imposibilidad de que la totalidad de los ciudadanos participen en la
toma de decisiones pblicas. La forma de expresar la voluntad ciudadana es entonces a
travs de representantes elegidos democrticamente. Como sintetiza Gallo, representar
significa convertir en entidad actuante algo que por s mismo es incapaz de actuar. La
representacin implica una sustitucin legtima que transmuta la personalidad del pueblo,
titular de la soberana, a sus representantes, confirindoles autoridad, por medio de un acto
de voluntad de carcter pblico y actual, por el que se crea un vnculo entre ellos (Gallo,
2012, 11).
Respecto al quin est representado, Gallo sintetiza la centralidad que tiene en la
ciencia poltica el ciudadano en la representacin, argumentando que, mientras el titular de
la relacin representativa sigue siendo un individuo, reforzando la base individualista o
575

atomista de la teora y de la prctica de la representacin (...) puede sostenerse que el acto

de votar expresa: a) lo que el elector considera (representacin de opiniones), b) lo que el
elector es, existencialmente (representacin de apariencia de clase o de oficio) o c) lo que el
elector desea (interpretacin voluntarista: un individuo puede ser representado incluso si es
inarticulado o silencioso) (Sartori, 1980: 238) (Gallo, 2012: 14) .
Reynoso (2004) por su parte, plantea que por lo general se asume que en los
sistemas democrticos los ciudadanos estn representados de manera tal que el voto de cada
uno tiene un impacto exactamente igual al de cualquier otro. En realidad una definicin
mnima de democracia supone el gobierno de la mayora con base en el principio de una
persona, un voto (Elster, 1988: 33). Ello indica que las preferencias de los ciudadanos
deben ser consideradas en forma igual, sin ningn tipo de distincin o ponderacin (Dahl,
1971):, lo que implica que cada voto debe contarse como uno, y slo como uno (ODonnell,
1999). (Reynoso, 2004: 70)
Segn este autor institucionalmente hablando la representacin poltica se
materializa a partir de la estructura legislativa particular del sistema poltico. En otras
palabras, la representacin poltica est condicionada, entre otras cosas, por la estructura
legislativa y por la forma de distribuir los escaos a travs de los distritos, es decir por los
criterios de representacin (Reynoso, 2004: 76)
As tambin se expresa Nohlen (2007), al decir que La asamblea es representativa
desde este punto de vista, si es como un electorado en miniatura, una muestra del mismo.
La hiptesis que subyace a esta conviccin es que si la asamblea es descriptivamente
representativa, actuar en representacin de los intereses de los representados.
En cuanto al cmo de la representacin, Gallo sintetiza que se vincula a la
estructura que canaliza y mediatiza los procesos representativos (Sartori, 1968: 239). Desde
fines del siglo XVIII y principios del XIX, el funcionamiento del sistema representativo se
afincaba en un lugar fsico definido: el Parlamento. Por entonces, el rgano legislativo, al
poseer una base constitucional acorde a la divisin en subunidades nacionales, viabilizaba
la conformacin de vnculos individuales y directos entre cada representante y su respectivo
cuerpo electoral. (Gallo, 2012: 14).
Sin embargo con la ampliacin de la participacin y la irrupcin de las masas la
organizacin poltica se centr en la exclusiva intermediacin de los partidos polticos, los
cuales se consolidaron como el vnculo entre los miembros de la sociedad y los
representantes polticos. El partido como nuevo sujeto poltico colectivo entabla el nexo
representativo y se institucionaliza como la instancia de mediacin entre la sociedad civil y
el Estado. As, se puede afirmar que en las democracias modernas los ciudadanos son
representados mediante los partidos y por los partidos. (Gallo, 2012: 15).
Este concepto es recogido en la Constitucin Nacional Argentina, que en su artculo
n22 establece que el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus
representantes, y en su artculo n38 define que los partidos polticos son instituciones
fundamentales del sistema democrtico que poseen la competencia para la postulacin de
candidatos a cargos pblicos electivos.
576

En los ltimos aos diversos autores han sostenido la crisis del sistema de partidos
polticos como depositarios de la representacin ciudadana. Entre ellos, Gallo (2012)
sostiene que la influencia de los medios de comunicacin fue transformando los conductos
vinculantes entre los partidos polticos y sus electores, alterando los modos y el espacio en
el que se desarrollaba la representacin poltica (Gallo, 2012: 16). Los alineamientos
partidarios fueron reemplazados por una va de conexin entre lderes y seguidores labrada
a travs de sondeos y representaciones mediticas, promoviendo una personalizacin de la
representacin, a partir de liderazgos espontneos procedentes de la publicidad comercial y
de la exhibicin meditica (Gallo, 2012: 19).
En esta lnea Laguna Platero (2011), por su parte, agrega que desde la perspectiva
de la ciencia poltica, y ms concretamente desde la teora democrtica de las elites, el
liderazgo se ha considerado una pieza bsica del sistema representativo democrtico por los
variados e importantes papeles que desempea: desde nexo de unin de los militantes,
pasando por ser la voz y el rostro del partido en sus aspiraciones, hasta devenir icono del
electorado (...) El resultado es el debilitamiento de las identidades partidarias como
referencia clave de la decisin electoral (p.46-50).
Este planteo va en lnea con lo estipulado por De Riz (1992), respecto al voto
preferencial, que, en todas sus variantes crea incentivos como para que los candidatos de
cada partido se agrupen en facciones internas y se formen personalismos.
Gran parte de la academia acuerda que la accountability no debe recaer sobre los
personalismos sino sobre los partidos polticos como instituciones fundamentales del
sistema democrtico. Desde esta perspectiva optar por el esquema de lista cerrada y
bloqueada conlleva la expectativa de reforzar los partidos polticos y favorecer una mayor
disciplina partidaria. Finalmente entonces, perseguir el fortalecimiento partidario implica
desechar formas de voto personalizado o preferencial que disminuiran la cohesin y
exacerbara la competencia interna (De Riz, 1992; Tula y De Luca, 1998; Valles y Bosch,
1997).
Valls y Bosch (1997) expresan que cada vez que se establece una competencia
intrapartidaria para conseguir el apoyo del mayor nmero posible de los electores
favorables esta competencia significa lucha por recursos econmicos y organizativos para
sustentar las campaas electorales personales. Para ellos, los candidatos y los elegidos se agrupan formando tendencias o facciones en el seno de los partidos () Al mismo
tiempo, la competencia intrapartidaria llevada de modo poco transparente facilita la
aparicin de prcticas irregulares, especialmente a lo que hace a la financiacin de las
campaas individuales.
En resumen, los autores citados concuerdan en que la personalizacin en el proceso
electoral, que de esta manera se vera duplicado, llevara a una descomposicin del sistema
de partidos, imponindoles un modelo de bajo contenido ideolgico y programtico,
exacerbando an ms las dbiles identidades a favor de personalismos faltos de disciplina.

577

La Ley de Lemas

Histricamente tres han sido las formas de seleccin de candidatos: arreglos entre
lites, elecciones en asambleas y distintas variantes de elecciones internas (Tula y De Luca
2002).
La Ley de Lemas, o Doble Voto Simultneo Acumulativo (DVSA), fue aplicada
efectivamente en 11 provincias argentinas, y presentada como propuesta de reforma en
otras cuatro para la eleccin de autoridades provinciales. Comenz a emplearse a mediados
de la dcada del 80, con el primer caso de implementacin en la provincia de San Luis en
1986. Tambin fue aplicado en Santa Cruz, Tucumn, Chubut, Santa Fe, Jujuy, Salta, La
Rioja, Santiago del Estero y San Juan.
El sistema electoral denominado Ley de Lemas es una variante de elecciones
internas, en donde cada partido poltico que se presenta en la contienda electoral constituye
un Lema. Al mismo tiempo, todas las fracciones internas de ese partido pueden presentarse
a elecciones con listas de candidatos propios, las cuales constituyen los denominados
Sublemas. Se denomina Doble Voto Simultneo porque al momento de realizar su voto el
elector realiza una doble eleccin, ya que opta por un Lema determinado, y a su vez elige
un sublema con candidatos que conforman una lista particular dentro del partido (Lema).
El recuento de votos tambin se realiza con un doble procedimiento, ya que se
realiza un conteo de los votos que obtuvo cada sublema, y luego el total de votos que se
adjudica a cada partido poltico (Lema), corresponde a la sumatoria de los votos que hayan
recibido todos los sublemas de ese partido. Esta sumatoria total determina el nmero de
cargos que obtiene cada Lema. A su vez, la asignacin de cargos a los candidatos
pertenecientes al Lema se distribuye en forma proporcional a los votos obtenidos por los
distintos sublemas que lo conforman.
La principal ventaja de este sistema electoral ha sido formulada en relacin al efecto
sobre el comportamiento de los partidos y del sistema de partidos. Se sostiene que el
mecanismo de seleccin de candidatos a travs de la realizacin simultnea de una eleccin
primaria y una eleccin general permite canalizar la fragmentacin dentro de los propios
partidos, sin afectar la unidad partidaria.
De esta forma la Ley de Lemas es superior al mecanismo de elecciones primarias
previas a las generales, ya que estimula la competencia interna, la diversidad y la
renovacin dentro de los partidos, con un menor costo econmico y poltico, manteniendo a
la vez un sistema con partidos fuertes y estables.
En esta lnea Tula afirma que el Partido Justicialista, principal impulsor del DVSA
en la mayora de los distritos, haba adoptado este sistema porque evitaba fracturas o
defecciones internas que amenazaran sus posibilidades de retener los respectivos gobiernos
provinciales, a la vez que le permita sumar los votos de las distintas corrientes partidarias
propias. Efectivamente, el peronismo persigui la sancin de la Ley de Lemas en aquellos
578

distritos en donde se encontraba con serias dificultades para ganar las elecciones (Tucumn,
Santa Fe, Salta, Misiones), o sufra marcadas divisiones partidarias (Formosa,Santiago del
Estero, Chubut, La Rioja, Jujuy, Santa Cruz) (Tula, 1997: 6).
No obstante, De Riz, remarca que no slo el PJ impuls la Ley de Lemas, sino que
importantes sectores de la UCR de las provincias se sumaron a la iniciativa del PJ,
compartiendo el diagnstico segn el cual, la ley de lemas minimizara los costos del
enfrentamiento interno al desplazarlos hacia el elector y hara posible enfrentar con xito el
resurgimiento de los partidos provinciales (De Riz, 1992:178).
Por otro lado, dentro de las crticas que se han formulado al sistema, uno de los
postulados ms reiterados afirma que el doble voto simultneo genera enormes distorsiones,
ya que el elector en muchos casos no sabe a qu candidato particular beneficiar en ltima
instancia su voto. El elector se desorienta ante la multiplicidad de opciones, y puede ocurrir
que su voto favorezca a un candidato que no tena intencin de elegir.
Como respuesta quienes defienden la Ley de Lemas han sostenido que esta tesis se
fundamenta en una lectura errnea e invertida del sistema, ya que el doble voto simultneo
supone que el primer destinatario del voto es el partido (Lema), y solo en segunda instancia
hay una opcin por los candidatos. De esta forma el total de votos que obtiene un lema no
surge de la acumulacin, sino que es el primer conteo, y solo en segundo trmino se ponen
en juego los votos particulares de cada candidato (Buquet 2003).
Ms all de este argumento en defensa de la ley, la crtica ms fuerte es que el
sistema puede generar como resultado que el candidato (sublema) que ms votos obtuvo
individualmente no pertenezca al partido (lema) que mayor cantidad de votos obtuvo en la
sumatoria total, y que por lo tanto no gane la eleccin. Al mismo tiempo quien resulte
electo efectivamente puede no ser el candidato ms votado y hasta tener un porcentaje
mnimo de votos propios. En este caso la representatividad de la ciudadana podra verse
gravemente afectada.
Finalmente entre las crticas a este mecanismo, se suman las desventajas de
confusin, complejidad y desinters entre los electores, el encarecimiento de los costos de
las votaciones y campaas, la poca transparencia en el reparto de cargos, y no menos
importante, la fragmentacin intrapartidaria (Tula y De Luca, 2001).

La Ley de Lemas en Formosa

Actualmente son tres las provincias argentinas que mantienen en su legislacin

electoral el sistema de Ley de Lemas. Formosa, Misiones y Santa Cruz.

579

En el caso de la provincia de Formosa es la Ley provincial n 653, sancionada en el

ao 1987, la que establece el sistema electoral de lema y sub-lema. Inicialmente la Ley
estableca la aplicacin del sistema para la eleccin de todos los cargos.
Sin embargo en el ao 2011 la Ley n 653 fue modificada a travs de la Ley n
1570, que establece la derogacin de la Ley de Lemas para la eleccin de Gobernador y
Vicegobernador, los que sern elegidos en forma directa y a simple pluralidad de sufragios,
quedando subsistente la Ley de Lemas para la eleccin de todos los dems cargos pblicos
electivos provinciales, municipales y de comisiones de fomento.
En su redaccin actual el artculo n 6 de la Ley n 653 establece:
Para la distribucin de los cargos titulares de Convencionales Constituyentes, Diputados
Provinciales y Concejales, se aplicar el sistema DHont, primero entre Lemas a fin de
determinar la cantidad de cargos que corresponden a cada uno de ellos, y luego entre SubLemas de cada Lema a fin de establecer a que candidatos pertenecen dichos cargos.
En caso de que dos o mas Sub-Lemas de un mismo Lema proclamen idnticas listas de
candidatos, los votos obtenidos se acumularn a favor del Sub-Lema que haya obtenido
mayor cantidad de sufragios en esas listas coincidentes. En caso de fallecimiento,
incapacidad sobreviniente, renuncia, separacin del cargo y/o cualquier otra causal, los
reemplazos se harn de las listas suplentes de la ltima eleccin por orden correlativo,
asegurndose que el que se incorpore pertenezca al mismo Sub-Lema que el que produjo la
vacante.
Si sta se produjo por quien fuera electo en Comicios anteriores a la presente Ley, el
incorporado deber pertenecer al Sub-Lema cuyos candidatos surgieron de los Cuerpos
Orgnicos del Partido.

580

Anlisis de caso: Elecciones a diputados provinciales de la Provincia de Formosa y

Concejales de la Ciudad de Formosa en los comisiones del 2015

Eleccin de concejales de la ciudad de Formosa

Votos emitidos: 141.042

Votos a los partidos polticos: 131.949 (restando votos nulos y blancos)
Cargos a elegir: 6 concejales.
Lemas presentados: Partido Justicialista - Frente Amplio Formoseo - Partido
Obrero.

Total de votos del Lema Partido Justicialista: 87.742

Total de votos del Frente Amplio Formoseo: 42.504
Total de votos del Partido Obrero: 1703
Aplicacin del sistema D`Hondt a los resultados totales obtenidos por cada lema para
determinar la cantidad de cargos que le corresponden, tal como lo establece la Ley n
653.
Partido Justicialista

Frente Amplio
Formoseo

Partido Obrero

87.742

42.504

1703

43.871

21.252

29.247

14.168

21.935

17.548

14.623
4 cargos

2 cargos

581

El Lema Partido Justicialista obtuvo en total 4 cargos y el Lema Frente Amplio

Formoseo obtuvo en total 2 cargos. . Para determinar a qu candidatos corresponden los
cargos obtenidos se aplica el sistema D'Hondt a los sublemas que integran el lema. Tal
como lo establece la Ley n 653, en caso de que dos o ms Sub-Lemas proclamen idnticas
listas de candidatos, los votos se acumularan a favor del Sub-Lema que obtenga la mayor
cantidad de sufragios.
El Lema Partido Justicialista present 57 sublemas y 55 listas de candidatos.

Listas de candidatos ms votadas:

Sublema Valores Ciudadanos: 15.440

Sublema Frente Para la Victoria: 9.595
Sublema Ferreyra Agrupacin Solidaridad: 5.339
Sublema Primero Formosa: 4.502
Sublemas Movimiento Evita y Unidos Venceremos (igual lista de candidatos):
4.210.

Aplicando el sistema D'Hondt para distribuir los 4 cargos obtenidos por el Lema se
adjudican dos cargos al sublema Valores Ciudadanos, correspondientes a los candidatos
Daro Di Martino y Viviana Martnez, un cargo al sublema Frente Para la Victoria que le
corresponde al candidato Garca y un cargo al sublema Agrupacin Solidaridad, que le
corresponde al candidato Luis Ferreyra.
El Lema Frente Amplio Formoseo present 19 sublemas y 7 listas de candidatos.
Listas de candidatos ms votadas:
Sublemas Alianza Frente Amplio, L.U.15, Podemos Mas, Por el Triunfo Social
(igual lista de candidatos): 11.449
Sublemas BURYAILE, Cambiemos, Elegi lo Nuevo, Partido Autonomista, Renovar
esta bueno (igual lista de candidatos): 9862
Sublemas BLAS, MIJDT, TEVEZ (igual lista de candidatos): 5696
Sublema Avance Renovador: 5599
Sublemas Por el desarrollo Formoseo, PRO (igual lista de candidatos): 4449
Sublemas Las propuestas son el cambio, MASSA, UNA (igual lista de candidatos):
4372
Aplicando el sistema D'Hondt para distribuir los 2 cargos obtenidos por el Lema se
adjudica un cargos a la lista de candidatos presentada por los sublemas Alianza Frente
Amplio, L.U.15, Podemos Ms, Por el Triunfo Social, correspondiente al candidato Juan
Carlos Amarilla, y un cargo a la lista de candidatos presentada por
los sublemas
BURYAILE, Cambiemos, Elegi lo Nuevo, Partido Autonomista, Renovar esta bueno,

582

correspondiente al candidato Rubn Rodrguez.

En conclusin, los concejales electos en la ciudad de Formosa son Daro Di
Martino, Viviana Martnez, Luis Ferreira, Cacho Garca, Juan Carlos Amarilla y Rubn
Rodrguez.

Simulacin aplicando el sistema D'Hondt directamente a las listas de candidatos a

concejales:
El Partido Justicialista present 57 sublemas y 55 listas de candidatos.
Listas de candidatos ms votadas:

Di Martino (Valores Ciudadanos): 15.440

Garcia. H (Frente Para la Victoria): 9.595
Ferreyra (Agrupacin Solidaridad): 5.339
Gimenez (Primero Formosa): 4.502
Rodriguez (Movimiento Evita y Unidos Venceremos): 4.210

El Frente Amplio Formoseo present 19 sublemas y 7 listas de candidatos.

Listas de candidatos ms votadas:
Amarilla (Alianza Frente Amplio, L.U.15, Podemos Mas, Por el Triunfo Social):
11.449
Rodriguez (BURYAILE, Cambiemos, Elegi lo Nuevo, Partido Autonomista,
Renovar esta bueno): 9862
Hoyos (BLAS, MIJDT, TEVEZ): 5696
Hernndez (Avance Renovador): 5599
Ramirez (Por el desarrollo Formoseo, PRO): 4449
Sanchez (Las propuestas son el cambio, MASSA, UNA): 4372

Di
Martino
(PJ)

Amarilla
(FAF)

Rodriguez
(FAF)

Garcia
(PJ)

Hoyos
(FAF)

Hernande
z (FAF)

Ferreyra
(PJ)

15440

11449

9862

9595

5696

5599

5339

7720

5724

4931

4797

583

5146

3816

2 cargos

2 cargos

4
5
6
1 cargo

1 cargo

La aplicacin directa del sistema D'Hondt a las listas de candidatos da como

resultado que la lista encabezada por Di Martino obtiene dos cargos, la lista encabezada
por Amarilla dos cargos, la lista de Rodrguez un cargo y la lista de Garcia un cargo.
De este modo el Partido Justicialista obtendra 3 cargos y el Frente Amplio
Formoseo 3 cargos. Los concejales electos seran Daro Di Martino, Viviana Martnez,
Cacho Garca, Juan Carlos Amarilla, Gloria Delgado y Rubn Rodrguez.

Eleccin de Diputados Provinciales

Votos emitidos: 338.014

Votos a los partidos polticos: 312.418 (restando nulos y blancos)
Cargos a elegir: 15 diputados
Lemas presentados: Partido Justicialista - Frente Amplio Formoseo - Partido
Obrero.

Total de votos del Lema Partido Justicialista: 227.999

Total de votos del Frente Amplio Formoseo: 81.616
Total de votos del Partido Obrero: 2803
Aplicacin del sistema D`Hondt a los resultados totales obtenidos por cada lema para
determinar la cantidad de cargos que le corresponden, tal como lo establece la Ley n
653:
Partido Justicialista

Frente Amplio
Formoseo

Partido Obrero

227.999

81.616

2803

113.999

40.808

75.999

27.205

584

56.999

20.404

45.599

16.323

37.999

32.571

28.499

25.333

10

22.799

11

20.727

12

18.999
11 cargos

4 cargos

El Lema Partido Justicialista obtuvo en total 11 cargos, mientras que el lema Frente
Amplio Formoseo obtuvo 4 cargos.
Para determinar a qu candidatos corresponden los cargos obtenidos se aplica el
sistema D'Hondt a los sublemas que integran el lema. Tal como lo establece la Ley n 653,
en caso de que dos o ms Sub-Lemas proclamen idnticas listas de candidatos, los votos se
acumularan a favor del Sub-Lema que obtenga la mayor cantidad de sufragios.
El lema Partido Justicialista present 57 sublemas pero una nica lista de candidatos
a diputados provinciales, por lo que los 11 cargos corresponden a los primeros 11
candidatos de la lista: Armando Cabrera, Morales de Britez, Adrin Bogado, Carlos Hugo
Insfrn, Irma Zaragoza, Roberto Vizcano, Luis Lpez Guaymas, Sara Monzn, Eber Sols,
Ricardo Mendoza y Mirta Guerra.
El lema Frente Amplio Formoseo present 19 sublemas y 3 listas de candidatos.
Sin embargo la lista de candidatos encabezada por Osvaldo Zrate obtuvo la gran mayora
de los votos del lema 72.830 votos, por lo tanto los 4 cargos corresponden a los primeros 4
candidatos de esa lista: Osvaldo Zrate, Noelia Luna, Antonela Maglietti y Luis Saliva.

Simulacin aplicando el sistema D`Hondt directamente a las listas de diputados

provinciales.

El Lema Partido Justicialista present 57 sublemas pero una nica lista de candidatos
encabezada por Armando Cabrera.

585

El lema Frente Amplio Formoseo present 19 sublemas y 3 listas de candidatos:

Osvaldo Zarate: 72.830 votos.
Marcos Amarilla 7881 votos
Avelino Tejada: 905 votos

Cabrera
(PJ)

Zrate
(FAF)

Amarilla
(FAF)

227.999

72.830

7881

113.999

36.415

75.999

24.276

56.999

18.207

45.599

14566

37.999

32.571

28.499

25.333

10

22.799

11

20.727

12

18.999

586

13
12 cargos

3 cargos

La aplicacin directa del sistema D'Hondt a las listas de candidatos da como

resultado que el Partido Justicialista obtiene 12 cargos y el Frente Amplio Formoseo 3
cargos.
Los diputados electos seran Armando Cabrera, Morales de Britez, Adrin Bogado,
Carlos Hugo Insfrn, Irma Zaragoza, Roberto Vizcano, Luis Lpez Guaymas, Sara
Monzn, Eber Sols, Ricardo Mendoza, Mirta Guerra, Fernando Galarza, Osvaldo Zrate,
Noelia Luna y Antonela Maglietti

Conclusiones
Como ya se ha establecido inicialmente, una de las principales crticas que se
formulan a la Ley de Lemas es que sta distorsiona la voluntad del elector y altera la
representatividad, ya que puede ocurrir que el candidato que finalmente accede al cargo no
sea el candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos.
En base al anlisis de caso realizado de los resultados electorales de la provincia de
Formosa y de la ciudad de Formosa en las elecciones del 2015, vemos posibles ejemplos
de esta distorsin entre el nmero de votos obtenidos por los candidatos y la asignacin de
cargos.
En la Ciudad de Formosa, realizando una distribucin proporcional de los cargos
con el sistema D`Hondt de acuerdo a la sumatoria de los votos obtenidos por cada lema, al
Partido Justicialista obtuvo 4 cargos de concejales y al Frente Amplio Formoseo 2 cargos.
Por su parte, si simulamos una distribucin proporcional por listas de candidatos, le
corresponderan 3 concejales a cada partido.
De la misma forma, para la categora de diputados provinciales, realizando una

587

distribucin proporcional de los cargos con el sistema D`Hondt de acuerdo a la sumatoria

de los votos obtenidos por cada lema, el Partido Justicialista obtuvo 11 cargos y al frente
Amplio Formoseo 4 cargos. Sin embargo, si simulamos una distribucin proporcional por
listas de candidatos, le corresponderan 12 diputados al Partido Justicialista y 3 al Frente
Amplio Formoseo.
Ms all de estos resultados en las democracias modernas se considera que los
ciudadanos son representados mediante y nicamente por los partidos polticos, concepto
reflejado en la Constitucin Nacional Argentina. En este marco el sistema de Ley de Lemas
supone que el primer destinatario del voto es el partido, y solo en segunda instancia hay una
opcin por los candidatos. La motivacin del elector es ver triunfar a su partido, y cualquier
candidato de su partido representa una opcin superior a cualquier candidato de otro
partido. Suponiendo esta motivacin en los electores la ley de lemas transfiere el voto de
los ciudadanos dentro de los lmites del partido poltico, sin alterar la voluntad del elector.
Sin embargo hay que considerar que actualmente se sostiene que el sistema de
partidos polticos como sujetos de la representacin ciudadana est en crisis, ya que son
reemplazados por liderazgos personalistas que generan una conexin directa entre
candidatos y sus seguidores, donde desaparece la intermediacin partidaria. En este
escenario la motivacin del elector puede no ser la de ver ganador a su partido, sino al
candidato particular en el que deposita su voto.
Como conclusin, es necesaria la existencia de un sistema con partidos fuertes y
altos niveles de identificacin partidaria del electorado para que el sistema de la Ley de
Lemas no sea percibido como una distorsin a la voluntad y representatividad de los
ciudadanos. Si estas condiciones no se cumplen y la preferencia de los electores por
candidatos individuales est por encima de las adhesiones partidarias, la Ley de Lemas
puede distorsionar la representatividad.

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Ttulo

de

laponencia:

Recrutamento

como

estratgia

organizativa:

parlamentarizao e desenvolvimento de novos partidos no Brasil (20112014).

Autor: Bruno Marques Schaefer

590

E-mail: brunomschaefer@gmail.com

Institucin: UFRGS (Universidade Federal do Rio Grande do Sul).

reas temticas sugeridas: Instituciones Polticas y calidad de la democracia.

Trabajo preparado para supresentacinenel XII Congreso Nacional y V

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por laFacultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de laUniversidad Nacional de
Rosario. Rosario, 12 al 15 de septiembre de 2016.

Resumn: Durante o perodo de 2011-2014, cinco novos partidos foram fundados no

Brasil. As origens destas organizaes so distintas, bem como seus principais
patrocinadores: desde movimentos sociais ou polticos com mandato, at esforos quase
individuais de seus lderes. Para este trabalho nosso objetivo responder a questo:como se
organizam estes novos partidos? Partindo da literatura que d conta do surgimento de novos
partidos em democracias consolidadas e emergentes, propomos, neste trabalho exploratrio,
realizar: a) anlise das origens dos partidos; b) o recrutamento parlamentar; c) estruturao
das Executivas Estaduais; d) capilaridade organizacional. O surgimento e consolidao, ou

591

enfraquecimento, de novas organizaes partidrias, afinal de contas,tem impacto sobre

padres de representao do sistema partidrio.

Introduo: novos partidos em novas democracias, dilemas organizativos

Em ambientes complexos, e de competio relativa, razovel pensar que os atores tracem
e adotem estratgias para minimizar incertezas (e prejuzos), maximizando, dentro do
possvel, benefcios (OSTROM, 2007). Dado que diferentes atores possuem diferentes
objetivos, razovel tambm pensar que buscaro distintas estratgias para alcan-los.
Tratando-se de partidos polticos, o raciocnio no se alarga em distncia extensa. A partir
das funes que cumprem nas democracias contemporneas (LCANTARA &
FREIDENBERG, 2002), as organizaes partidrias convivem em ambientes de disputa
ena persecuo de seus objetivos devem adotar estratgias para alcan-los. Partidos que
buscam crescer eleitoralmente, compor governos ou levantar bandeiras especficas
(WOLINETZ, 2002), precisam enfrentar dilemas e desafios que dependem, em maior ou
menor grau, de sua capacidade de organizao (PANEBIANCO, 2005; DUVERGER;
1992; PERES, 2009).
O princpio o mesmo para os novos partidos, as estratgias podem ser diferentes. Lucardie
(2000), ao sistematizar uma possvel teoria acerca da emergncia e o sucesso/fracasso de
novos partidos, pontua como elementos importantes sobrevivncia partidria: a
apresentao de um projeto poltico relevante a algum setor da sociedade; a mobilizao de
recursos (dinheiro, militantes, capilaridade organizacional); bem como, uma estrutura de
oportunidades polticas favorvel. No contexto europeu, a emergncia e relativo sucesso de partidos de extrema-direita pode ser analisada a partir do quadro terico de Lucardie: a
apresentao de um projeto poltico relevante a setores da sociedade (RYDGREN, 2005)231,
a mobilizao de recursos, principalmente em nvel local (DINAS, 2013), bem como uma
estrutura de oportunidades polticas favorvel (MOUFFE, 2015; IGNAZI, 1996). A

231

A relevncia, neste sentido, se refere ao apelo que possui dentro de determinado grupo. A questo da
imigrao, por exemplo, usado como bandeira de campanha de muitos partidos de extrema-direita e tem
efeitos positivos para o crescimento destas organizaes. Ressaltar clivagens, econmicas e culturais,
tambm.

592

sobrevivncia e, em alguns casos, crescimento deste tipo de partido em democracias

consolidadas um fator importante para a prpria anlise do funcionamento da democracia
e alteraes no padro da representao. Em regimes democrticos mais recentes, novos
partidos surgiram e obtiveram sucesso, em diversos casos, a partir tambm de bemsucedidas estratgias de mobilizao (LPEZ, 2005; VAN COTT, 2003). O sucesso
eleitoral, no entanto, no determinante para a sobrevivncia de novos partidos
(KESTLER, KRAUSE & LUCCA, 2015). Em trabalho recente,Bolleyer&Bitzek (2013),
chegam concluso de que quando novos partidos chegam cedo ao Parlamento, sem a
devida estrutura organizacional, mais cedo podem desaparecer.
Neste sentido, este trabalho consiste em um esforo exploratrio com o objetivo de analisar
como surgem e se desenvolvem novos partidos no Brasil. Propomos uma fotografia
inicial232 destes novos partidos brasileiros, alm delanar pistas sobre o seu posterior
desenvolvimento, bem como a anlise, mais geral, do fenmeno partidrio no Brasil. Os
partidos analisados so PSD, PPL, PEN, PROS e Solidariedade233, todos surgidos durante o
primeiro governo Dilma Roussef (2011-2014). O recorte temporal, desta forma, a razo
metodolgica de tomarmos estas organizaes em conjunto.
Construindo hipteses
No caso brasileiro, no que concerne os estudos partidrios, certos aspectos ainda so objeto
de poucos trabalhos, tais como: capilaridade organizacional, o financiamento e a formao
e manuteno das Executivas, em todas as instncias federativas (ALVAREZ, 2013;
RIBEIRO, 2013; ROMA, 2002). O julgamento preliminar da fraqueza dos partidos no pas,
a partir de modelos especficos da literatura j clssica (PERES, 2009), inibiu a pesquisa de
caractersticas internas que so importantes para o entendimento dos partidos em outras
arenas, como a arena parlamentar (LIMONGI & FIGUEIREDO, 1999; PERES &
CARVALHO, 2010), e a arena eleitoral.

232

Segundo a literatura clssica sobre a temtica partidria (BRAGA et al, 2012), as caractersticas iniciais
impactam no posterior desenvolvimento (PANEBIANCO, 2005; DUVERGER, 1992).
233
PSD (Partido Social Democrtico); PPL (Partido Ptria Livre); PEN (Partido Ecolgico Nacional); PROS
(Partido Republicano da Ordem Social).

593

Neste sentido, se pouco sabemos acerca destes elementos, nos partidos j consolidados, o
que dizer dos novos partidos que, a partir de 2011, obtiveram registro junto ao TSE? Como
se organizam? Como se desenvolvem? Quais so as estratgias das elites destas novas
organizaes em vias de conquistar cargos, votos, ou, mesmo, perseguir polticas
especficas? Estas so perguntas que orientam, inicialmente, este trabalho.
Outra questo importante que surgiu no desenvolvimento de nossas hipteses : a relao
sistmica entre partidos e entre as dimenses internas dos partidos (KATZ & MAIR, 1995;
Van BIEZEN, 2000). Bardi e Mair (2010), consideram trs divises dos sistemas
partidrios que impactam nas faces organizativas dos partidos polticos, e em suas relaes
internas. Divises verticais, oriundas de clivagens sociais e culturais que se estendem no
pas todo; divises horizontais, oriundas de diferentes nveis de disputa (no caso brasileiro,
as instncias nacional, estaduais e municipais234); bem como divises funcionais, oriundas
de disputas entre arenas (parlamentar, eleitoral e, mesmo, organizativa). As divises do
sistema partidrio tm efeitos distintos sobre a organizao dos partidos, as relaes entre
suas faces, bem como o desafio organizativo da manuteno da coeso (KESTLER,
KRAUSE & LUCCA, 2013; RIBEIRO, 2014). Centramo-nos neste aspecto ltimo, no
sentido de observar as tenses internas e as estratgias de controle da coalizo dominante
(face interna), sobre as faces internas dos novos partidos do contexto. Estamos orientados a
partir de trs hipteses bsicas:
H1: mesmo com origens distintas, os cinco novos partidos analisados ressaltam em seus
estatutos aspectos de controle da face interna do partido sobre a face externa. A mistura
entre ambas, quando ocorre, tem o objetivo de servir como recurso de incentivos seletivos,
com vias a manter a coeso.
H2: como recursos importantes como o Fundo Partidrio (FP) (KRAUSE, REBELLO &
SILVA, 2015), e HGPE (DANTAS, 2012), esto condicionados ao tamanho das bancadas
dos partidos na Cmara dos Deputados, estes adotaram estratgias de recrutamento de
parlamentares (FREITAS, 2009). Como moeda de troca, os partidos ofereceram aos
parlamentares o controle do rgo partidrio no estado de origem.

234

Ver CARREIRO (2013).

594

H3: apesar de ceder em alguns aspectos do controle do partido, com vias de aumentar
recursos importantes, as coalizes dominantes dos partidos analisados mantiveram aspectos
alternativos de controle sobre os parlamentares, como a manuteno de comisses
provisrias. Estruturas mais permeveis ao controle da coalizo dominante nacional.
Para perseguir nossas hipteses, este trabalho est organizado em quatro sesses: a anlise
das origens dos cinco partidos analisados, a observao de aspectos importantes das
organizaes internas destes partidos (em comparao com aspectos mais gerais de partidos
consolidados), a observao da tese de parlamentarizao das Executivas Estaduais como
estratgia de maximizao de benefcios e minimizao de prejuzos; bem como a anlise
da Hiptese 03: os partidos, se cedem os rgos estaduais de direo, tambm concedem
autonomia decisria? Por fim, tecemos as consideraes finais.
Surgimento: a Cmara como lcus
Entre 2011 e 2013, cinco novos partidos obtiveram registro junto ao TSE235. Apesar da
proximidade temporal, as semelhanas entre as organizaes tenderam a ser escassas. O
PSD (2011) surgiu a partir, principalmente, de uma dissidncia do Democratas e se
expande como espao de alternativa a polticos de partido de oposio (RIBEIRO &
SIMONI JR, 2013), que queriam se aproximar ao governo Dilma (PT). O partido conseguiu
recrutar uma robusta bancada na Cmara dos Deputados (54 deputados), alm de polticos
em todas as instncias federativas e em quase todos os estados (KRAUSE & GERARDI,
2014). Apesar do discurso ideolgico de seu presidente, Gilberto Kassab: O PSD no
nem de direita, nem de esquerda e nem de centro, o partido surge a partir de um iderio
liberal que, inclusive, foi considerado por Codato, Bolognesi e Roeder (2015)236, como uma
espcie de nova direita brasileira. O PSD obtm o registro definitivo do TSE em cerca de
menos de um ano.

235

Resoluo TSE
No trabalho dos autores, os critrios de classificao para os partidos como nova direita levaram em conta
a manuteno de bandeiras "clssicas" do campo: conservadorismo em termos morais e liberalismo em
termos econmicos, bem como a incluso da defesa da democracia, e de alguns direitos sociais bsicos.
236

595

O PPL (2011) surgiu a partir de um grupo de dissidncia do PMDB, o Movimento

Revolucionrio 8 de Outubro (MR-8237). Durante a ditadura civil-militar brasileira, o MR-8
ficou conhecido por atos de resistncia armada contra o regime. A partir da dcada de 70,
no entanto, com muitos dos militantes originais exilados ou presos, o movimento parte para
a luta poltica dentro da oposio consentida, o MDB. Em 2009, o partido d entrada ao
processo de obteno de registro enquanto novo partido, que alcana, em definitivo, em
2011. O PPL, ao contrrio do PSD, no obteve sucesso no recrutamento de parlamentares
em nvel federal, bem como em nvel estadual. O partido, tambm ao contrrio do PSD,
surgiu a partir de um iderio de esquerda, com bandeiras como o nacionaldesenvolvimentismo e de influncia socialista.
O PEN (2012), apesar do nome, surgiu a partir da movimentao da igreja pentecostal
Assembleia de Deus. Segundo Codato, Bolognesi e Roeder (2015), pode ser classificado
tambm enquanto um partido da nova direita, a partir de um iderio conservador em
temas morais e liberal no sentido econmico. Conseguiu recrutar, em seu primeiro ms,
apenas dois deputados federais. Possuiu mais sucesso, no entanto, no recrutamento de
polticos em outras instncias, principalmente deputados estaduais. Abriu processo de
registro em 2011.
PROS e Solidariedade surgiram em 2013. O primeiro enquanto produto do esforo
empreendedor de seu presidente, Eurpedes Jnior (SCHAEFER, 2016), conseguiu
recrutar 22 deputados federais. No contexto da disputa presidencial de 2014 serviu de
alternativa a polticos do PSB que queriam se manter na base de sustentao do governo
Dilma Rousseff, a revelia do presidente dos socialistas, Eduardo Campos, que se lanaria
em campanha na disputa presidencial. O partido, inclusive, foi colonizado pela famlia
Gomes, no estado do Cear238. O Solidariedade, por sua vez, surgiu em oposio ao
governo do PT, em simbiose com uma das principais centrais sindicais do pas, a Fora
Sindical (TRPIA, 2009). Conseguiu recrutar 22 deputados federais (DAMIN, 2015), em

237

http://www.partidopatrialivre.org.br/FundacaoClaudioCampos/fundacao_discurso_SergioRubens.html,
acesso em 09 de julho de 2016.
238
Cid Gomes, ento governador do estado, e Ciro Gomes, ex-governador e candidato a presidncia do pas
em 1998 e 2002.

596

seu primeiro ms, e tambm pode ser considerado como o representante da nova direita
brasileira.
Acerca dos deputados federais que migraram para estes partidos, abaixo, apresentamos os
dados, especificados a partir do total de estados em que houve recrutamento. Alguns
nmeros, a princpio, podem parecer confusos, mas assentam algumas escolhas
metodolgicas que realizamos (Tabela 1). No sentido de observar os dados agregados,
contabilizamos o total de estados brasileiros, mais o Distrito Federal, para cada um dos
cinco partidos, totalizando 135 casos. Desta forma, considerando o total de casos, em 55
(ou 40,64%), houve recrutamento de deputados federais. Especificando por partidos,
podemos observar que enquanto o PSD recrutou deputados federais de forma,
proporcionalmente, mais concentrada, PROS e Solidariedade recrutaram parlamentares de
forma mais dispersa ao longo dos estados. O PEN, pelo nmero pequeno de recrutamento,
fica isento de maiores anlises, assim como o PPL, que foi ineficiente na estratgia de
recrutamento se que a buscou. Outra questo que deve ser ressaltada que vrios dos
parlamentares migrantes que chegaram a estes partidos acabaram passando por mais de um
ao longo do perodo239.
Tabela 1 Recrutamento de Deputados Federais (2011-2014).
Partido

Deputados

Nmero

de

Total de estados

Federais

estados em que

que

Recrutados

houve

recrutamento

% de estados em
houve

recrutamento
PSD

54

19

27

70,37%

PPL

27

0,0%

PEN

27

7,40%

PROS

22

15

27

55,55%

Solidariedade

22

19

27

70,37%

Total Casos (N)

100

55

135

40,74%

Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria.

A questo bsica observar que os partidos buscaram deputados em vrios estados,

seguindo o perfil originrio de penetrao territorial, definido por Panebianco (2005). A
239

Caso de Fernando Franceschini, tratado posteriormente.

597

partir de um centro irradiador, as elites que se engajaram no processo de registro dos

partidos, tentaram, dentro do possvel, chamar deputados em estados distintos e assim
aumentar sua presena organizacional, bem como incrementar recursos importantes para
disputas eleitorais, como o HGPE e o Fundo Partidrio.
Quanto questes geogrficas de recrutamento, podemos observar (Grfico 1) que estes
novos partidos conseguiram recrutar deputados federais em regies que historicamente
apresentam maiores taxas de migrao (DAMIN, 2015; FERNANDES & FAGANELLO,
2016). Os partidos conseguiram recrutar mais deputados nos estados das regies Nordeste,
Sudeste e Norte240, em nveis gerais. Em termos particulares, PROS e Solidariedade
seguiram esta mesma lgica, obtendo mais sucesso no Nordeste e Sudeste, principalmente.
O PEN, como recrutou somente dois deputados federais, acabou por ter esta representao
distorcida (um deputado no Norte e um deputado no Sul). E, por ltimo, o PSD possuiu
uma dinmica distinta, pois recrutou mais deputados no Sudeste: s em So Paulo, estado
do presidente do partido Gilberto Kassab, foram recrutados oito deputados federais.
Grfico 1: % Recrutamento de Deputados Federais por regio.

Centro Oeste

Nordeste

Norte

Sudeste

Sul

50,0050,00

47,62

43,48
37,50
28,57

35,11

27,08

26,09
17,39

16,67
9,52 9,52
4,76

8,33

31,91

10,42

15,96

8,70

8,51

8,51

4,35
0,00
0,00 0,00

Pros

PSD

PEN

Solidariedade

Total

Fonte: Dirio Oficial Cmara dos Deputados.

240

Os estados do Centro-Oeste apresentaram, nos ltimos anos, taxas altas de migrao de polticos no nvel
municipal, sendo que o Sul apresenta, de forma geral, taxas menores (o Rio Grande do Sul o estados com
menos migrantes, em todos os nveis) (FERNANDES & FAGANELLO, 2016).

598

Na prxima sesso passamos ento a verificar as caractersticas iniciais dos partidos e, em

maiores detalhes, como se deu esta estratgia de recrutamento.
Regras internas e externas
A literatura sobre a organizao interna dos partidos brasileiros, apesar das lacunas ainda
existentes (RIBEIRO, 2013; ALVAREZ, 2013), se encontra em expanso. Trabalhos
recentes proporcionaram um quadro mais geral acerca de vrias dimenses importantes
para o entendimento da dinmica interna dos partidos. Acerca da organizao interna dos
partidos e de seus rgos de deliberao, colocamos abaixo, Figura 1, um resumo das
descobertas recentes (GUARNIERI, 2011).
Tirando o PT (RIBEIRO, 2013), os partidos brasileiros se organizam desta forma:
Convenes, nas distintas instncias federativas241, periodicamente (geralmente antes de
perodos eleitorais), escolhem os Diretrios e estes escolhem as Comisses Executivas
(rgos mximos de deciso). De modo geral, os dirigentes dos Diretrios tambm ocupam
cargos nas Comisses Executivas (LUCAS, 2003; BARBOSA, 2014). Em relao s
funes de cada rgo, as decises esto sempre interligadas. As convenes determinam
como ser o posicionamento eleitoral do partido (em cada instncia federativa), o diretrio
cuida da parte burocrtica, do dia-a-dia do partido, e, por fim, as comisses normatizam os
estatutos e chamam as convenes (PERES, RICCI & GUARNIERI, 2012):

241

As regulamentaes legais anteriores a LOPP (Lei Orgnica dos Partidos Polticos), de 1995,
determinavam que os partidos se organizassem a partir das instncias federativas: Nacional, Estaduais e
Municipais. A LOPP deu maior autonomia aos partidos, mas, na grande maioria, estes mantiveram a estrutura
anterior.

599

Fonte: Guarnieri (2011).

O controle das instncias de seleo que escolhem os membros das Executivas essencial
para o controle do prprio partido. O trabalho de Guarnieri (2011), neste sentido,
importante, pois identificou como a coalizo dominante da organizao, em alguns casos,
pode utilizar do instrumento da comisso provisria como elemento de interferncia em
instncias inferiores242. A comisso provisria substitui o diretrio (Figura 1) e se constitui
como uma figura jurdica mais fraca. Desta forma, a interveno das elites imediatamente
superiores fica mais fcil. Por exemplo: a Conveno Partidria de uma cidade do Cear,
em determinada eleio, mesmo sem chances significativas, decide lanar candidato
prefeitura. O interesse do partido, no entanto, em nvel estadual outro: coligao com um
candidato mais vivel eleitoralmente. Se ao invs de Diretrio, no municpio houver uma
Comisso Provisria, a deciso de impugnar a Conveno facilitada. Desta forma,
aonde o partido se organiza em Comisso Provisria, ao invs de Diretrio, a chance de
lanamento de candidatos, em especfico, ou do partido ter uma poltica mais autnoma em
relao instncia superior (estado ou nacional), dificultada (GUARNIERI, 2011).
Quanto composio dos rgos decisrios, Ribeiro (2014), identifica, nos maiores
partidos brasileiros alto grau de parlamentarizao destas instncias. Esta estratgia,

242

Ou seja, a Comisso Executiva pode alterar o status do Diretrio para Comisso Provisria tornando
mais fcil a interveno.

600

como apontado por Van Biezen (2000), representa a mistura entre as faces interna e
externa dos partidos e serve, em contextos de disputa e risco de cises, como um
instrumento de manuteno da coeso organizacional. A parlamentarizao tambm tem
muito a dizer acerca das origens dos partidos (DUVERGER, 1992). Quanto mais polticos
com mandato ocupando espaos de deciso dentro dos partidos, mais interna sua origem. A
ideia de faces partidrias originria do trabalho de Katz & Mair (1995), que apontam a
existncia da face externa (ou pblica): partido no Parlamento/Governo e partido na relao
com os militantes (sociedade); e a face interna: partido e suas instncias decisrias
(organizacionais). A "parlamentarizao" o fenmeno de simbiose entre a face interna e
externa (representantes do partido no Parlamento/Governo assumindo cargos de direo da
organizao). E, em um sentido sistmico, a parlamentarizaao deve ser entendida no
nvelda diviso funcional do sistema poltico. A interao entre distintas arenas e divises,
no nvel interno e externo. No caso dos novos partidos, especificamente, o recrutamento de
polticos com mandato representa a retirada destes polticos de outros partidos, em um
ambiente de interao e competio.
Outros pontos tambm foram ressaltados por esta literatura recente: a questo de alteraes
estatutrias estratgicas (RIBEIRO, 2013), como arma da coalizo dominante no sentido
de concentrar mais poder de deciso em rgos nacionais, bem como a diminuio do grau
de inclusividade das cpulas decisrias. Estes trabalhos proporcionaram a relativizao
da expresso de que os partidos brasileiros so, essencialmente, fracos, e que o sistema
partidrio brasileiro um caso de subdesenvolvimento partidrio (LAMOUNIER &
MENEGUELLO, 1986; MAINWARING, 1996; AMES, 2005). A questo terica, desta
forma, passa longe de uma defesa inconteste dos partidos brasileiros, mas matiza certos
instrumentos clssicos de anlise dos partidos (PERES, 2009), e incorpora novas agendas,
dado o contexto nacional.
Considerando os dados expostos pela bibliografia citada, concernente a partidos brasileiros
consolidados, podemos afirmar que os cinco partidos por ns analisados no se diferenciam
estruturalmente dos atores j inseridos. No aspecto da relao entre a face externa e interna
(Van BIEZEN, 2000; KATZ, 2014), estes partidos mantm, ao menos de forma estatutria,
mecanismos de controle dos rgos partidrios sobre os polticos com mandato. No

601

entanto, como regra ex fatio, tambm mantm a presena de membros natos em suas
executivas em todas as instncias. No quadro 1, expomos estes dados. Os natos
constituem a simbiose entre a face externa e interna e representam a garantia de certa
estabilidade organizacional, afinal de contas, evitam cises: o controle da face interna sobre
a externa pode levar a debandada de membros com mandato (Van BIEZEN, 2000).
Quadro 1: Aspectos organizacionais presentes nos Estatutos Partidrios.
PROS
Composio
dos

rgos

Os

lideres

Nacionais,

Partido

Estaduais

respectivos

do
nos

so

SD

PEN

CEN

Lderes

Lderes

no

PPL
no

PSD

Lderes

no

Membros

natos:

Legislativo,

Legislativo,

lideranas

no

Legislativo, ex-

nos

nos

Legislativo,

ex-

presidentes

nveis.

presidentes

do

do

distintos

distintos

nveis.

Municipais:

Legislativos

partido,

partido, presidente

Membros

membros natos.

presidente

natos

Art.25

Fundao e dos

Fundao.

respectivos

Art. 59

da

da

respectiva

rgos de ao.
Art.66
Intervenes

Forte centralizao:

Centralizao:

Centralizao:

Centralizao:

Descentralizao:

Hierrquicas

Executiva

as

Executiva

as respectivas

autonomia

intervir, bem como,

pode

Executivas

respectivas

Nacional

Executivas

organizativa

mesmo o presidente.

superiores

possui

superiores

instncias

podem dissolver

prerrogativa

podem

inferiores.

as inferiores, a

de

dissolver

as

partir da maioria

interveno.

inferiores,

dos votos.

partir
maioria

das

da
dos

votos.
Fonte: Estatutos Partidrios, site do TSE. Elaborao prpria.

Outro aspecto importante, que discutiremos com mais afinco na penltima seo, o grau
de centralizao orgnica dos partidos (RIBEIRO, 2013). Ou seja, em que medida a
Executiva Nacional pode intervir nas Executivas Estaduais e estas podem intervir nas
Executivas Municipais. Em um continuum, observamos como mais centralizado o PROS e
como menos centralizado o PSD. Este dado tambm pode ser observado a partir do nmero
de Diretrios Estaduais que cada partido possui. Como colocamos anteriormente, o
Diretrio, ao contrrio da Comisso Provisria, possui maior estabilidade jurdica frente a

602

intervenes de cima (GUARNIERI, 2011). Com algum grau de certeza, neste sentido,
podemos afirmar que quanto mais Diretrios mais descentralizado ser o partido, no que
concerne o controle das Executivas imediatamente superiores (Nacional sobre Estaduais e
estas sobre Municipais). Solidariedade, PEN e PPL seguem a risca a questo das
intervenes: quando a maioria da Comisso Executiva vota pela dissoluo a instncia
inferior dissolvida. No PSD, este fato ocorre mais raramente, enquanto o PROS inovou
neste sentido, pois o presidente do partido, de forma monocrtica, pode dissolver qualquer
Executiva, nos estados e nos municpios.
Apesar de todos estes novos partidos, em particular, e partidos consolidados, em geral, no
Brasil, surgirem a partir de um centro irradiador (PERES, RICCI & GUARNIERI,
2012)243, as nuances do processo ficam expostas em seus estatutos. O PROS, como produto
de um esforo quase individual e enquanto caso de empreendedorismo partidrio, tem um
perfil muito mais centralizado que os demais. Solidariedade, PEN e PPL, que surgem a
partir de organizaes externas, mas com certo grau de insero no sistema poltico,
possuem perfis mdios de centralizao. Enquanto o PSD, quase como partido de
quadros (KRAUSE & GERARDI, 2014), o menos centralizado de todos.
Mas, existe mesmo a parlamentarizao?
Seguindo o raciocnio de Freitas (2009), ao observar o fenmeno da migrao partidria na
Cmara dos Deputados, consideramos que os partidos recrutam deputados federais com
vias a aumentar poderes na arena parlamentar244 e governamental. Como moeda de troca
a chegada do poltico, os partidos entregam o controle do mesmo no estado originrio. Este
fenmeno, alm da parlamentarizao das Executivas (previsto pelas regras internas dos
partidos), poderia ser observado como anlogo a uma espcie de loteamento partidrio.
No grfico 2, sumarizamos os dados acerca do preenchimento dos cargos de presidncia
das Executivas Estaduais por deputados federais, considerando o nmero total de
recrutados em nvel agregado e por partido. Ou seja, nos 55 casos em que foram
recrutados deputados federais 61,8% este deputado assumiu a presidncia da Executiva
243

Penetrao territorial (PANEBIANCO, 2005).

Aumento do poder de barganha junto ao Executivo, como tambm mais tempo de televiso (HGPE) e
subvenes pblicas (Fundo Partidrio).
244

603

Estadual245. Os partidos, no entanto, diferem consideravelmente. O PSD recrutou 54

deputados, em 19 estados, em 10 estados (ou 52,6% deles), a presidncia da Executiva
Estadual foi entregue a um deputado federal. O PEN, que recrutou somente dois deputados,
em dois estados diferentes, entregou as respectivas presidncias das Executivas aos
parlamentares. PROS e Solidariedade obtiveram perfil semelhante.
Grfico 2: Porcentagem de deputados federais recrutados que assumem as Direes Estaduais.

% Deputados Federais Recrutados que assumem Executiva Estadual

100%
61,80%

60%

52,60%

68,40%

0%

Fonte: Cmara dos Deputados; TSE - rgos Partidrios

Neste sentido, expandimos a anlise em dois sentidos: 1) consideramos, para termos de

porcentagem, os 26 estados mais o DF; bem como 2) expandimos a tese da
parlamentarizao da presidncia das Executivas para outros polticos com mandato.
Dado que, tirando o PPL, todos os outros partidos recrutaram polticos em outras
instncias, buscamos aprender em cada grau os rgos partidrios estaduais ficaram nas
mos de polticos j inseridos.
Na estratgia de distribuio das Executivas Estaduais, podemos notar um padro
semelhante: quando os partidos conseguem recrutar algum poltico com mandato, este
assume a presidncia da Executiva Estadual do partido. Na tabela 2, apresentamos o
nmero total da varivel que buscamos analisar, o nmero alcanado, no nvel agregado ou
pelo partido, e por fim a porcentagem do alcanado a partir do total considerado.
245

importante ressaltar que as porcentagens no se referem ao total de 26 estados, mais o DF, mas, to
somente, aos estados em que cada partido, e todos, recrutaram deputados federais.

604

A primeira varivel (1) representa a porcentagem de estados em que o partido cedeu a

presidncia da Executiva Estadual a algum poltico com mandato (0 = nenhum; 100 = todos
os 27 estados); a segunda varivel leva em conta (2) os estados em que polticos foram
recrutados e, na diviso, os estados em que polticos assumiram a Executiva (0 = nenhum;
100 = todos os estados em que recrutou algum), e, por ltimo, (3) calculada a
porcentagem apresentada no Grfico 1, considerando todos os estados brasileiros. Neste
sentido, a varivel dois nos mais cara: representa como se do as estratgias dos partidos
quando recrutaram algum poltico. O PEN, neste caso, o partido que mais loteou suas
Executivas para polticos com mandato. Desta forma, estendemos a hiptese de Ribeiro
(2014) para as Executivas Estaduais. A parlamentarizao das Executivas e a
consequente mistura entre a face interna e externa dos partidos (KATZ, 2014; KATZ &
MAIR, 1995), um fenmeno recorrente nos partidos brasileiros e, mais ainda, em partidos
novos. Dado o ambiente complexo, pode-se considerar que esta estratgia adotada pelos
partidos no sentido de evitar riscos de incerteza, aproveitando-se de redes de polticos que
j possuem mandato, oferecendo a estes polticos cargos de direo, impossveis nos
partidos imediatamente anteriores246.

Tabela 2:Parlamentarizao e Loteamento das Executivas Estaduais

1

Total

Alc.

PSD

27

18

66,7%

PPL

27

PEN

27

PROS

3
N Alc.

N Total

N Alc.

26

18

69,2%

27

10

37%

0%

0%

27

0%

29,6%

88,9%

27

7,4%

27

11

40,7%

17

11

64,7%

27

33,3%

Solidariedade

27

13

48,1%

22

13

59,1%

27

13

48,1%

Agregado

135

50

37%

74

50

67,6%

135

34

25,2%

Total

Fonte: TSE; Cmara dos Deputados; Sites dos partidos.

246

Deve-se ressaltar, no entanto, que alm de utilizarmos os dados das Executivas Estaduais, ao contrrio das
nacionais (RIBEIRO,2014), utilizamos os dados somente dos presidentes. Para anlises mais profundas, seria
necessrio um olhar mais detido sobre os demais cargos, dada a relevncia de outras posies.

605

No entanto, se nossa hiptese fosse comprovada completamente, a segunda varivel seria

de 100%, afinal de contas, seria de se esperar um loteamento completo da presidncia das
Executivas estaduais para polticos com mandato. No o que acontece. Os nmeros, neste
sentido, podem esconder pistas importantes acerca da origem destes novos partidos. O
Solidariedade, por exemplo, por sua vinculao com a Fora Sindical (SCHAEFER, 2016),
entregou vrias Executivas a membros da Central Sindical, caso do Acre, Rio Grande do
Sul e So Paulo, por exemplo. O PEN, por sua vinculao com a igreja pentecostal
Assembleia de Deus, entregou a presidncia de algumas das Executivas para membros
pastores. O PROS, que foi um dos partidos que mais liberou suas Executivas, manteve
certo grau de controle a partir de nomes de confiana do partido. Inclusive, o presidente
Eurpedes Jr., apesar de goiano, assume a presidncia da Comisso Provisria do Mato
Grosso do Sul. O PSD tambm manteve padres altos, porm, com certo grau de no
vinculao direta com polticos com mandato.Este ponto, realmente, d indicativos da
complexidade do fenmeno da organizao inicial destes novos partidos. A origem
influencia o desenvolvimento posterior da organizao (DUVERGER, 1992; NORTH,
1991).

Certos poderes, grandes responsabilidades

Outra questo tambm parece ser importante: j que os partidos loteiam grande parte de
suas Executivas Estaduais para polticos com mandato, ser que os polticos ganham mais
autonomia frente a Executiva Nacional (Tabela 3)? Trata-se de uma questo acerca da
interao estrutural (PERES, 2009), das organizaes partidrias maior centralizao ou
descentralizao, a medida do controle da coalizo dominante nacional (GUARNIERI,
2011), sobre as unidades da federao. Observamos que esta premissa no est correta.
Considerando os 50 casos em que algum poltico recrutado assumiu a Executiva Estadual,
somente 19 casos (38%) a organizao estadual se deu por forma de Diretrio. Neste
sentido, considerando que o Diretrio representa uma figura jurdica com mais autonomia
frente a instncias superiores, razovel pensar que mesmo que os partidos entreguem as
Executivas estes mantm, de forma relativa, o controle via Executiva Nacional. No caso de
deputados federais, observamos que o padro se mantm, 67,6% das vezes em que um

606

deputado federal assume a Executiva Estadual essa se mantm enquanto Comisso

Provisria.
Tabela 3: Centralizao dos partidos
Poltico com mandato assume
Ex. Estadual.
Absoluto

Diretrio

19

38%

Comisso Provisria

31

62%

Total

50

100%

Dep.

Federal

assume

Ex.

Estadual.
Diretrio

11

32,4%

Comisso Provisria

23

67,6%

Total

34

100%

Fonte: TSE (rgos partidrios).

Dado que os atores possuem preferncias heterogneas e atuam em ambientes de

competio complexos, podemos observar que por mais que os partidos se utilizem do
recrutamento parlamentar como estratgia organizativa, seria irrealista afirmar que as trocas
se do em somente uma direo. Polticos com mandato recrutados possuem interesses
prprios quanto a opes de carreira e poder, enquanto os novos partidos buscam, com o
recrutamento, recursos como o HGPE e o Fundo Partidrio, bem como potencial eleitoral
no estado do parlamentar. A troca, neste sentido, se d pelas duas partes e possui matizes,
relaes de poder que pendem, tangencialmente, a um lado ou outro. Neste sentido,
partimos de um caso exemplar (ou limite), como forma de clarearmos nossa anlise, a ttulo
de ilustrao.
Em 2009, o ento delegado da Polcia Federal, Fernando Francischini filiou-se ao PSDB.
At ento, Francischini, como atividade poltica, havia ocupado cargo de direo no
Sindicato da Polcia Federal e foi Secretrio de Segurana Pblica (2008-2010), na gesto
Beto Richa (PSDB), na capital do estado, Curitiba. No havia disputado nenhum cargo
eletivo e, bem por isso, desde sua filiao no ocupou nenhum cargo de direo dentro do
partido.

607

Em 2010, participa das eleies gerais e se elege como representante do Paran para a
Cmara dos Deputados, com mais de 130 mil votos247. Apesar da falta de capital poltico
(BOURDIEU, 1989), faz uma campanha conservadora - baseada no tema da segurana
pblica. Na Cmara, Francischini ocupou o cargo de vice-lder da Minoria, pelo PSDB,
mas acaba se licenciando no meio do mandato para ocupar a vaga de Secretrio de
Segurana, agora pelo governo estadual248. Em 2012, com a obteno do registro do PEN,
em junho, migra para o partido, tornando-se seu representante na Cmara dos Deputados.
Assume a presidncia do Diretrio Estadual249 e cria o partido em trs cidades. Na poca,
o deputado afirmou que migrou para o partido devido a afinidades ideolgicas 250, mas
dado que havia sido preterido na candidatura a prefeitura de Curitiba pelo PSDB251, o PEN
surgiu como alternativa de carreira.
Cerca de um ano depois da nova filiao, mais um novo partido surge no cenrio nacional
o Solidariedade. Francischini troca novamente. Sai do PEN e assume a presidncia da
Comisso Provisria no Paran, o cargo de vice-presidente da Regio Sul junto a Executiva
Nacional do partido252, e a liderana da organizao na Cmara dos Deputados. Em menos
de um ano depois de assumir a direo do partido no Paran, o partido j tinha presena em
173 cidades. Em 2014, reeleito para o cargo de deputado federal com cerca de 160 mil
votos e reconduzido a liderana do partido na Cmara. As trocas de legenda e a
manuteno da condio de presidente da organizao, no estado, demonstra que
Francischini soube se aproveitar de uma estrutura de oportunidades favorvel. O perfil de
poltico nefito, de lealdades frgeis a coletivos, comum dentro dos partidos de direita
(MARENCO DOS SANTOS, ...; FRETEL, 2011). Os incentivos coletivos, desta forma,

247

http://www.diap.org.br/index.php/component/jdownloads/finish/41-radiografia-do-novo-congresso/355radiografia-do-novo-congresso-legislatura-2011-2015-dezembro-de-2010?Itemid=217, acesso em 06 de julho

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252
http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/orgao-partidario, acesso em 06 de julho de 2016.

608

so superados pela ideia de uma carreira individual, caracterizada pela frase: partidos no
importam. No entanto, se os partidos no importam, por que trocar de partido? (FREITAS,
2009). A migrao, neste sentido, est associada a ideia de uma troca, em um jogo em que a
soma possibilita inmeros resultados.
Consideraes Finais:
Desde 2011 at o fechamento deste texto, oito novos253 partidos obtiveram registro junto ao
TSE e cerca de 25 novas organizaes estavam buscando o mesmo objetivo. O diagnstico
da proliferao de organizaes (pela mdia, pela populao e, por vezes, pela prpria
academia), muitas delas legendas de "aluguel", tornou imperativo, para o prprio TSE,
produzir medidas que resolvessem o "problema". A resoluo n 23465/15 veio neste
sentido, pois alterou algumas das regras acerca da fundao de novas organizaes
partidrias, reduzindo o perodo de colhimento de assinaturas para apenas dois anos254. Na
prtica a resoluo imps s elites que buscam obter o registro definitivo um perodo
limitado para que consigam as cerca de 500 mil assinaturas, bem como no considera mais
como vlida a assinatura de um cidado j filiado a outro partido (o que limita o "territrio
de caa" dos novos partidos255). Alm desta medida, entrou em discusso a questo da
clusula de barreira e a limitao de acesso ao Fundo Partidrio e o HGPE. Sem entrar no
mrito destas decises e debates, e seus impactos possveis, interessante notar que, dos
partidos analisados neste trabalho, talvez somente o PPL seria afetado diretamente por
alguma delas. Os demais, como surgiram de dentro do sistema poltico, com, ou recrutando,
polticos com mandato, obteriam o registro da mesma forma. Ou seja, o impacto das
restries seria, como de costume, maior nas organizaes menores e que buscam desde
fora acessar o sistema poltico.
As organizaes partidrias brasileiras so elevadas a um diagnstico de fraqueza
organizacional sem a devida ateno aos seus aspectos internos, seus modos de
funcionamento, bem como suas prprias origens. A necessidade de entender as estratgias
253

Alm dos cinco partidos que tratamos neste trabalho, surgiram tambm, em 2015, a Rede Sustentabilidade,
o Novo e o PMB (Partido da Mulher Brasileira).
254
Antes disso, seguindo a interpretao da LOPP, de 1995, os partidos que buscavam registro tinham perodo
ilimitado para colherem as assinaturas necessrias.
255
Em julho de 2016, mais de 16 milhes de brasileiros estavam filiados aos 35 partidos registrados junto ao
TSE.

609

organizativas iniciais para entender o posterior desenvolvimento (PANEBIANCO, 2005;

DUVERGER, 1992), torna importante a anlise mais detida de aspectos como, por
exemplo, a formao das Executivas em todos os nveis (RIBEIRO, 2014), o grau de
centralizao (GUARNIERI, 2011), e os padres de recrutamento, ou no, de polticos j
com mandato256.
Neste trabalho, buscamos explorar como os novos partidos brasileiros se utilizam da
estratgia de "parlamentarizao", ou mistura entre as faces interna e externa, como um
recurso organizativo. Novamente, tirando o PPL, os demais (PSD, PEN, PROS e
Solidariedade), buscaram recrutar polticos com mandato, em geral, e deputados federais,
em particular, no sentido de aumentar seus poderes de barganha e, em troca, entregar
"fatias" de controle (principalmente nos estados), a estes polticos. Van Biezen (2000), ao
analisar a organizao interna de partidos em novas democracias, j havia ressaltado este
fato como estratgia das elites no sentido de manter a coeso. Ribeiro (2014), em seu
trabalho sobre as Executivas Nacionais dos principais partidos brasileiros, chegou a
concluso semelhante. Em nosso caso, podemos observar situao similar, quando
consideramos as presidncias das Executivas Estaduais destes novos partidos. No entanto,
como se trata de um trabalho exploratrio, devemos observar com parcimnia os dados. Se
as estratgias foram, de modo geral, claras, h matizes que devem ser objeto de trabalhos
posteriores, tais como: a vinculao do Solidariedade com a Fora Sindical e o impacto
desta organizao na estruturao do partido; a vinculao do PEN com a igreja
Assemblia de Deus; o perfil empresarial do PROS e o seu lento desaparecimento (em 2013
eram 22 deputados, em 2016 a bancada do partido era de apenas seis deputados federais);
as estratgias prprias do PPL (o partido realmente no "buscou" parlamentares? Ou no
foi "atrativo" o suficiente?); bem como o peso da mquina pblica no caso do PSD (o
partido surge e se estrutura como um fiel da balana nas disputas eleitorais - em todos os
nveis federativos - e na composio de coalizes).
Outro ponto que buscamos explorar foi o grau de centralizao interna destes novos
partidos. Todos, de modo geral, construram mecanismos estatutrios de controle da
256

O que tentamos deixar claro, neste trabalho, que os partidos brasileiros, em geral, e estes novos partidos,
em particular, no se desenvolvem ou surgem do acaso, do caos, mas possuem e perseguem estratgias claras
(FREITAS, 2009).

610

coalizo dominante nacional sobre as instncias inferiores. No entanto, considerando um

continuum enquanto no estatuto do PROS h elementos monocrticas de deciso, no PSD
h mais autonomia para os estados. Em termos gerais, tambm, a constituio e
manuteno de comisses provisrias tambm no foi uma estratgia homognea dos
partidos, mesmo em casos semelhantes. O recrutamento de polticos com mandato no
gerou, necessariamente, mais autonomia para este na conduo estadual do partido.
Estes novos partidos surgiram em um ambiente de competio j duradoura e precisaram se
adaptar ao contexto existente. Tiveram de tecer estratgias em um jogo j um curso,
buscando sobreviver e incrementar possibilidades. Neste sentido, como apontou Freitas
(2009), muito mais do que um sistema poltico personalista, em que os polticos
individualmente mandam nas organizaes, no Brasil as trocas se do de maneira mais
complexa. Os polticos so importantes e desejados, principalmente, por novas
organizaes, mas o partido, enquanto ente coletivo, que busca negociar e atrair. O caso
de Fernando Franchischini ilustrativo. Como poltico nefito foi procurado por dois dos
novos partidos aqui analisados e, em ambos os casos, acabou assumindo a presidncia da
Executiva Estadual - cargo que nunca conseguiria ocupar no PSDB. Tanto PEN, quanto
Solidariedade, ofereceram "abrigo", pois tambm necessitavam do parlamentar e suas redes
polticas. O fenmenos no novo (MARENCO DOS SANTOS & SERNA, 2007), mas
tem as suas particularidades. Os novos partidos representaram possibilidades de incremento
de capital poltico a atores que, via de regra, j possuam um padro de volubilidade
(ROMA, 2002).

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Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15
de septiembre de 2016.

La Observacin Electoral en la UNL. La experiencia de articulacin en 2015 y su

funcin pedaggica para los estudiantes de Ciencia Poltica

Lic. AGOSTINA TIBALDO

(CONICET/UNL)
agostina_tibaldo@hotmail.com

Mesa redonda: Universidad y observacin electoral

Resumen
La presente ponencia surge a partir de una experiencia de observacin electoral
articulada entre la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y la Universidad Nacional del
Litoral (UNL) con el propsito de fortalecer los canales de interaccin entre ambas

617

instituciones para favorecer la transmisin de experiencias y saberes ligados a esta prctica,

como as tambin, para generar conocimientos que puedan ser considerados por los actores
poltico-estatales como un punto de referencia ineludible en materia electoral y partidaria.
El objetivo principal de esta presentacin consistir en reflexionar sobre la
experiencia de observacin electoral desarrollada por la UNL durante las elecciones
generales de la Provincia de Santa Fe del ao 2015, haciendo especial hincapi en su
carcter de experiencia inaugural y en su influencia y derivaciones pedaggicas sobre los
estudiantes.

A modo de introduccin
En el transcurso del ao 2015, en la Provincia de Santa Fe se realizaron cinco turnos
electorales, de los cuales, tres respondieron a la contienda electoral nacional y los dos
restantes, a la competencia electoral por cargos provinciales.
En este marco, comienza a surgir la posibilidad de incorporar a los estudiantes de la
Licenciatura en Ciencia Poltica de la UNL a las actividades desarrolladas por el
Observatorio Electoral perteneciente a la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la UNR. En consecuencia, se propone la intervencin de los estudiantes
de la UNL a travs de una observacin no participante en los comicios correspondientes a
las elecciones generales de la Provincia de Santa Fe realizadas el da 14 de junio de 2015.
En la actividad de observacin electoral llevada adelante por la UNL participaron
ocho estudiantes avanzados de la carrera, los cuales estuvieron distribuidos en diferentes
locales de votacin comprendiendo las localidades de Santa Fe y Sauce Viejo
(Departamento La Capital), Tostado (Departamento 9 de Julio) y Matilde (Departamento
Las Colonias). Los estudiantes recibieron previamente una capacitacin y fueron
coordinados por un equipo de docentes y graduados de la carrera.

Los objetivos de la observacin electoral desde la perspectiva de la Universidad

Nacional del Litoral
En trminos generales, el objetivo de la observacin consisti en recoger informacin
sobre los modos en que se desenvolvi el acto electoral, es decir, conocer las prcticas y
dinmicas propias de las distintas etapas del proceso electoral, focalizando no slo en el
instrumento de emisin del voto, sino tambin, en el clima electoral y la interaccin entre
los actores participantes a partir de una descripcin densa (Geertz, 1987) de la jornada
electoral, considerando especialmente tres grandes ejes: a)- los materiales involucrados en
el proceso, b)- la relacin entre los actores y c)- la dinmica electoral.
Desde un punto de vista institucional, esta observacin tuvo como principales
objetivos el fortalecimiento de los canales de interaccin entre ambas universidades, la
insercin de los estudiantes de Ciencia Poltica de la UNL a este tipo de prcticas, la

618

trasferencia de experiencia y conocimientos de una universidad a otra y la posibilidad de

generar reflexiones y conclusiones ms profundas sobre la realidad poltico-electoral
santafesina.

Algunos aportes tericos para reflexionar en torno a cuestiones pedaggicas

A lo largo de la historia de nuestro pas, el sistema educativo, es decir, las formas de
transmisin de conocimientos, se ha ido estructurando de diferentes maneras conforme
determinados objetivos e intereses. Hasta hace algunas dcadas, en trminos generales, este
sistema se asentaba en la idea de progreso y de razn bajo los lineamientos de la
progresividad, la homogeneidad y la simultaneidad y utilizaba al libro como principal
medio de transmisin de conocimientos; sin embargo, actualmente muchos de estos
supuestos se han modificado: el sistema educativo tiende a organizarse en torno a las ideas
de especificidad y heterogeneidad, de sujetos con capacidad de construir y producir
conocimientos, al tiempo que procura adaptarse a la velocidad de los cambios en las
diferentes situaciones, a las nuevas vas de comunicacin, a los distintos avances en materia
de ciencia y tecnologa.
Considerando este nuevo escenario, un primer punto de partida para reflexionar en
torno a la funcin pedaggica de una determinada prctica educativa en este caso, de la
observacin electoral-, supone reconocer, por un lado, a la enseanza como una prctica
social inherente a la condicin humana, y por el otro, al aprendizaje como un proceso que
se refiere al sujeto como totalidad y que, por lo tanto, es mltiple. Ello implica, que
aunque haya un contenido dominante para aprender, en ese proceso tambin se modifican
formas de percibir, pensar, sentir y actuar del sujeto, que tiene incidencia en toda su
estructura de personalidad (Marzolla, 1979: 16).
Como sostiene Alicia Entel (2014), durante mucho tiempo se consider al conocer
como un bien o como una mercanca que poda adquirirse de golpe o hasta en cuotas. Sin
embargo, en la actualidad predomina un enfoque que pretende trabajar con la idea que
el conocimiento no se adquiere sino que se elabora, construye o produce a travs de un
proceso complejo y dialctico (Entel, 2014: 113). Este proceso implicara en palabras de
Hugo Zemelman y Estela Quintar- romper con las inercias, con las perezas mentales, con el
conformismo, al tiempo que se comprende que la realidad puede construirse en muchas
direcciones y que tiene muchas ordenaciones posibles (Rivas Diaz, 2005).
En este sentido, como explica Bertha Orozco Fuentes (2009), el desafo de quienes
conformamos el sistema educativo es el de pensar a la educacin desde el enfoque del
capital humano, esto es, no slo considerarla como una variable del desarrollo econmico
sino, ante todo, comprenderla como una prctica social. La educacin debe ser entendida
como proyecto poltico cultural que implica y articula saberes tericos, saberes tcnicos y
saberes prctico-sociales.
Un segundo eje que atraviesa toda reflexin pedaggica implica pensar a los
procesos de formacin como procesos complejos, integrados por diversas instancias dentro
y fuera de las instituciones educativas. De aqu la importancia de la educacin superior
619

como generadora y transmisora de saberes socialmente productivos (Puiggrs y

Gagliano, 2004), que son aquellos vinculados a los saberes de la experiencia que no se
limitan a los saberes letrados y que permiten resignificar el papel del conocimiento como
prctica social.
Esta cuestin se encuentra estrechamente ligada a la capacidad del docente de
intervenir ms all del aula; como sostienen Victoria Baraldi y Alejandra Morzn, si
bien existen lineamientos (estructuraciones y definiciones relacionadas con aspectos
ideolgicos, polticos, pedaggicos, culturales), en los mbitos de las instituciones
educativas, los sujetos reconfiguran, por accin u omisin, el sentido otorgado a una
propuesta curricular, y hacen jugar aspectos no prescriptos (Baraldi y Morzn, 2013: 111).
La experiencia observacional y sus implicancias institucionales para la UNL
La Licenciatura en Ciencia Poltica dependiente de la Facultad de Humanidades y
Ciencias (FHUC) y de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales (FCJS) de la UNL, fue
creada hace tan slo diez aos. Este carcter inaugural imposibilita el desarrollo pleno y la
consolidacin de todas las reas de estudio que integran la carrera. Esto no debe ser
considerado como un error o un problema, sino como un desafo que se presenta para los
aos venideros, tanto para el cuerpo docente como para los directivos.
Para hacer ms concreto el argumento se podra partir de una breve comparacin: la
carrera de Ciencia Poltica de la UNL se creaba al tiempo que la UNR ya formaba su
Observatorio Electoral. Sin embrago, desde la creacin de la Licenciatura se procur hacer
hincapi en la incorporacin de prcticas educativas complementarias, entre ellas, la
presentacin y ejecucin de distintos proyectos de investigacin para desarrollar reas de
estudio particulares, como as tambin, las actividades de extensin y vinculacin entre las
que se puede incorporar a la observacin electoral.
Entendemos que la universidad debe ser concebida como una institucin donde se
transmiten no slo conocimientos disciplinares, sino complementariamente, saberes y
experiencias. En efecto, se observa la necesidad de incorporar mecanismos y herramientas
que operen como aditamento para la profundizacin de los contenidos impartidos en los
programas de estudio. Es decir, la posibilidad de ampliar la formacin de los estudiantes a
partir del desarrollo de actividades y prcticas acadmicas diversas. No obstante, esto
implica pensar a la universidad en su rol de formadora integral de hombres y mujeres
profesionales, o en palabras de Edith Litwin, se trata, entonces, de entender que la
enseanza debera ser promotora del pensamiento apasionado que incluye el deseo y la
imaginacin- para provocar una educacin comprometida con la sociedad (Litwin, 2008:
29).
Por otra parte, es preciso sealar que en la relacin docente-estudiante, el proceso
de enseanza/aprendizaje se encuentra mediado por diversos actores y/o condicionantes
que constituyen piezas ineludibles dentro del sistema educativo: desde el modelo educativo
configurado por el Estado hasta las autoridades de la institucin, desde los lineamientos
establecidos en el plan de estudio de la carrera hasta las dificultades propias del docente. En
efecto, la creacin y puesta en funcionamiento de una carrera universitaria se enfrenta, por

620

un lado, con estas complejidades y, paralelamente, con la necesidad/obligacin de impartir

conocimientos que constituyan herramientas vlidas y adecuadas para el ejercicio
profesional, que estn a la vanguardia de los desarrollos disciplinares y que promuevan una
formacin equitativa en las distintas reas disciplinares.
En este marco, una actividad acadmica complementaria como signific la
observacin electoral llevada a cabo en 2015, permiti estimular e intensificar el desarrollo
de un rea disciplinar especfica -la referida a partidos polticos y sistemas electorales- y
suministr una nueva herramienta de aprendizaje y experiencia para los estudiantes
interesados en el tema. De este modo se contribuy al fortalecimiento de la carrera de
Ciencia Poltica.

La experiencia observacional y su funcin pedaggica para los estudiantes de la UNL

Desde la carrera de Ciencia Poltica de la UNL se pretende impartir una educacin
universitaria cuyo principal objetivo reside en la formacin de profesionales capaces de
interpelarse, de reflexionar integralmente, ms an al tratarse de una ciencia social que
posee una importante responsabilidad en la organizacin y funcionamiento de la sociedad.
En contraposicin, se correra el riesgo de quedar ceido a un pensamiento desapasionado
que, guiado por normas orientadas a situaciones cerradas y controladas, sucumbe ante la
racionalidad tcnica (Litwin, 2008). Al ser neutral y tomar distancia resuelve problemas,
calcula, hace propuestas, saca conclusiones. Se trata de un modelo de pensamiento
importante para el entendimiento y la resolucin de problemas cientficos y de la vida
cotidiana, pero no para comprender el mundo, actuar activamente en l y comprometerse
para que sea mejor y ms justo (Litwin, 2008: 28).
Como sostiene Mara Saleme (1997), la cuestin gira en torno a la posibilidad de
hacer preguntas en lugar de slo perseguir respuestas. En consecuencia, actividades como
las observaciones electorales permiten desplazar al estudiante del inmovilismo que le
imponen los procesos educativos rutinarios, esto es, asistir a la cursada, estudiar y aprobar
las materias establecidas en el plan de estudio. Paralelamente, a esto se debe aadir que no
todas las ctedras tienen la posibilidad de dinamizar los procesos de enseanza-aprendizaje
a travs de salidas directas al campo emprico. Sin embargo, es inherente a todo cientista
poltico el abordaje y la comprensin de la realidad socio-poltica y este tipo de prcticas
permiten un mejor acercamiento a esa realidad, un estmulo a la deliberacin, a la
interrogacin, al desenvolvimiento del espritu crtico del estudiante que finalmente
converge en la formacin de profesionales ms idneos.
En segundo lugar, se pudo verificar que la actividad de observacin constituy una
herramienta de aprendizaje fundamental para los estudiantes, ya que algunos utilizaron los
conocimientos metodolgicos y empricos aprehendidos como insumo para sus
investigaciones finales de carrera. Al tratarse de una actividad compartida entre dos
universidades, tambin permiti ejercitar el razonamiento desde una perspectiva
comparativista y la toma de distanciamiento respecto del objeto de anlisis.

621

Por otra parte, la observacin electoral posibilit a los estudiantes de distintos puntos
de la provincia (norte, centro, centro-oeste) y de una provincia limtrofe vincularse entre s;
en consecuencia, pudieron conocer y poner en debate distintas situaciones, diferentes
contextos o desenlaces en funcin de un mismo proceso (el comicial). A partir de ello se
gener la oportunidad de ampliar la comprensin de la realidad poltica, de no desconocer
la existencia de similitudes pero tambin de diferencias, de integrar otras cosmovisiones
sobre un mismo acontecimiento; implic la posibilidad de superar la propia subjetividad y
los juicios a priori (Entel, 2014). En consecuencia, al momento de analizar un
determinado hecho poltico, ste tipo de actividades se convierten en instrumentos
esenciales porque extienden los mrgenes de la reflexin acrecentando el capital intelectual
del estudiante.
Asimismo, la actividad de observacin electoral favoreci la interaccin entre los
estudiantes y el equipo coordinador, quienes se comunicaron durante toda la jornada
comicial a travs de tecnologas informticas y comunicacionales que facilitaron la puesta
en comn de comentarios, dudas, opiniones, conclusiones y que constituyeron canales de
ayuda y asistencia mutua. De este modo, los estudiantes -que actualmente forman parte de
una sociedad que funciona integradamente a travs de estas tecnologas-, pudieron tambin
incorporarlas en una actividad de formacin universitaria.
Por ltimo, y no por eso menos importante, de la actividad desarrollada se deriva la
predisposicin de los estudiantes avanzados de la carrera a incorporarse a este tipo de
experiencias que no constituyen una prctica obligatoria para obtener el ttulo de grado.
Sumado a esta predisposicin, tambin se pudo observar la necesidad de aquellos
estudiantes interesados en la temtica de incorporar este tipo de conocimientos y
experiencias. Esto implicara reconocer que muchos estudiantes que se encuentran
prximos a graduarse o a especializarse en un rea de estudio en particular, poseen la
vocacin y manifiestan su voluntad de adquirir nuevas nociones y saberes, nuevos
instrumentos de anlisis, de incorporar diferentes experiencias, de ampliar el bagaje
terico-emprico, en definitiva, de profesionalizarse.

Algunas reflexiones finales en torno a la pedagoga del bonsi y a los prximos

desafos.
En un trabajo de reciente aparicin, Victoria Baraldi y Alejandra Morzn (2013) se
plantean el siguiente interrogante: cules son las condiciones para hacer posible
experiencias educativas que potencien a los sujetos? (Baraldi y Morzn, 2013: 110). Y
entendemos que ste es uno de los mayores desafos que atraviesa el vnculo docenteestudiante y la relacin enseanza-aprendizaje.
Edith Litwin (2008), por ejemplo, sostiene que el proceso de enseanza-aprendizaje
debe motivar el auto-conocimiento, la imaginacin, la pasin por el conocimiento, y en este
escenario, el docente debe ocupar un lugar esencial como inspirador de propuestas
desafiantes, provocativas.

622

Continuando esta lnea argumental, Hugo Zemelman y Estela Quintar entienden que
uno de los rasgos de la condicin humana es el de romper constantemente los lmites. Sin
embargo, el sujeto se enfrenta paralelamente- a una sociedad que le impone parmetros
que se expresan en la forma de pensar y de decir. Este dilema trasladado al mbito
educativo se traduce en una disyuntiva entre lo que ellos denominan la pedagoga de la
potencia y la pedagoga del bonsi.
Como explican los autores, la pedagoga del bonsi, es aquella que vino con un
contrato social en el que la educacin fue instalada para subordinar y para oprimir. En
nuestros pases el sistema educativo no fue inventado ni creado para liberar a nadie []
hay una constatacin emprica de que en Amrica Latina estamos todava en la poca del
oscurantismo: la realidad queda fuera de los grandes espacios acadmicos y sus discursos
importados; la mercantilizacin del sujeto tambin contribuye a la pedagoga del bonsi.
Para hacer un bonsi hay que ir manipulando, con mucho cuidado, con mucho cario y
con mucha suavidad la raz central de lo que podra llegar a ser un gran rbol. En el
mbito educativo esta raz es el pensamiento (Rivas Diaz, 2005: 125).
El eje central de estos argumentos radica en comprender al pensamiento ms all del
acto cognitivo, es decir, como un acto de resistencia cultural y no como un mero acto de
repeticin. De all, la contraposicin entre un sujeto mnimo caracterstico de la pedagoga
del bonsi y un sujeto erguido propio de la pedagoga de la potencia que busca
desnaturalizar, que problematiza cierto orden instituido, que ampla su curiosidad y
profundiza su capacidad de mirar.
No obstante, habiendo establecido algunos lineamientos tericos bsicos que,
entendemos, deben orientar nuestras reflexiones, discusiones y acciones en torno a las
prcticas pedaggicas, resta sealar un conjunto de desafos futuros, tanto para la UNL
como para la carrera de Ciencia Poltica en particular.
En primer lugar, advertimos que es altamente valioso pensar y actuar interinstitucionalmente; por lo tanto, un prximo desafo debera consistir en profundizar los
lazos entre ambas universidades a fin de potenciar fortalezas, corregir falencias y generar
una sinergia inter-institucional que permita perfeccionar los procesos de enseanzaaprendizaje en ambas carreras.
Por otra parte, es innegable que en la actualidad la educacin -y sobre todo la
universitaria- se enfrenta ante la disyuntiva de la bsqueda de calidad educativa por un
lado, y la continua exigencia de cuantificacin de resultados, por el otro. Sin embargo, ante
todo, la universidad afronta el reto de formar ciudadanos libres y aptos para desenvolverse
en una sociedad democrtica; esto implica educar en toda la diversidad de saberes
cientficos, tcnicos, humansticos y culturales que, posteriormente, contribuirn a alcanzar
ciertos estndares.
Finalmente, nuestra universidad y en particular la carrera de Ciencia Poltica, se
enfrentan al desafo de ensear a pensar y a reflexionar sin parmetros; a dotar de
autonoma y de espacios de oportunidades a los estudiantes para promover la construccin
de (nuevos) sentidos y ampliar los modos de conocer y comprender el mundo del cual

623

somos parte. Continuando la analoga de Zemelman y Quintar, la apuesta es hacer de la

educacin y del conocimiento el abono que permita al bonsi desarrollar sus races y
extender sus ramas.

Referencias bibliogrficas
BARALDI, Victoria y MORZAN, Alejandra 2013 Intersticios y saberes en los
procesos de construccin curricular. Notas para pensar las prcticas docentes, en Revista
Intersticios, Crdoba, Vol. 4, N 4.
ENTEL, Alicia 2014 Siete notas en torno al conocimiento en la Educacin
Superior, en Revista El Cardo, Paran, N 12.
GEERTZ, Clifford, 1987, La interpretacin de las culturas, Barcelona: Gedisa.
LITWIN, Edith, 2008, El oficio de ensear. Condiciones y contextos, Buenos Aires:
Paids.
MARZOLLA, Mara Elena, 1979, Aprendizaje en FURLN, Alfredo et al.
Aportaciones a la didctica de la educacin superior, Mxico: ENEPI-UNAM.
OROZCO FUENTES, Bertha, 2009, Saberes socialmente productivos y aprendizaje.
Articulacin didctico-pedaggica en GOMEZ SOLLANO, Marcela (coord.) Saberes
socialmente productivos y educacin. Contribuciones al debate, Mxico: UNAM.
PUIGGRS, Adriana y GAGLIANO, Rafael, 2004, La fbrica del conocimiento. Los
saberes socialmente productivos en Amrica Latina, Rosario: Homo Sapiens.
RIVAS DIAZ, Jorge 2005 Pedagoga de la dignidad de estar siendo. Entrevista con
Hugo Zemelman y Estela Quintar, en Revista Interamericana, Mxico.
SALEME, Mara 1997 Una relacin casi olvidada: el docente y el conocimiento, en
Decires, Crdoba.

Trabajo preparado para su presentacin en el XII Congreso Nacional y V Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al 15 de
septiembre de 2016.

Simposio:

624

Los procesos electorales en perspectiva comparada. Desafos y estrategias de administracin y

justicia electoral.

Ponencia:
El control de financiamiento de los partidos polticos en Argentina

Mauro Ral Jos Toso

maurorjtoso@hotmail.com
UNSAM-UNL-UNER

rea temtica sugerida:

Instituciones Polticas y calidad de la democracia.

Resumen:

En esta ponencia analizaremos el Sistema de Control de Financiamiento de los Partidos

Polticos en la Repblica Argentina en el orden federal. Los avances alcanzados desde el
ao 2.002 a la fecha, virtudes que presentan el sistema actual y cuestiones que al da de hoy
no han sido resueltas. Cabe resaltar, la necesidad de controlar los fondos manejados por los
partidos polticos, teniendo en cuenta que los vnculos entre el dinero y la poltica afectan la
calidad misma de la democracia, la gobernabilidad, la representacin como principio de
organizacin poltica, la imparcialidad y competitividad de los procesos electorales.

1- Introduccin: El control de financiamiento en los partidos polticos

625

Debemos destacar la necesidad de financiar a los partidos polticos, en un estado democrtico

basado en un sistema de partidos como en Argentina. Debido al rol fundamental que cumplen
dichas agrupaciones, intermediarios entre los electores y los elegidos, atento al monopolio de
candidaturas establecido en nuestra regulacin legal, su existencia y permanencia es muy
importante para el sistema.
La reforma constitucional de 1.994 reconoci especficamente en su art. 38 a los partidos
polticos, describindolos como instituciones fundamentales del sistema democrtico y
estableciendo que el Estado contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y a la
capacitacin de sus dirigentes.
Como podemos ver, la financiacin ha sido reconocida como una cuestin central, pero
tambin es importante su respectivo control, a fin de asegurar principios bsicos como el de
transparencia y equidad partidaria, fundamentales en todo sistema democrtico. Para alcanzar
dichos preceptos, en los diferentes pases se han creado ordenamientos jurdicos especficos, a fin
del respectivo cumplimiento. En lo que respecta a la Argentina, el mismo art. 38 impone a las
agrupaciones polticas dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio. A lo largo
del presente trabajo intentaremos mostrar la necesidad de controlar el financiamiento de los partidos
polticos, los perjuicios que atrae si esto no sucede, como se encuentra regulado en nuestro pas, las
deficiencias que presenta y propuestas a considerar.

2 La necesidad de establecer sistemas de control

Solventar una campaa electoral, con todo lo que esto implica, apta para colocar un candidato
en condiciones de ganarla es muy costoso. Los fondos que manejan las agrupaciones polticas son
muy superiores a los que realmente declaran, lo que provoca que la injerencia del dinero en la
poltica cada vez es mayor, generando una serie de problemas.
Adems de atentar contra los principios de transparencia y equidad, existe la problemtica de
las personas que se encuentran detrs de tales aportes, sabiendo que dichas contribuciones
provocaran una fuerte influencia en los candidatos y que dicho apoyo deber ser retribuido en el
caso de acceder al poder. Esto ocasiona que los intereses buscados por el gobierno, elegido por el
pueblo, se limite muchas veces a los intereses de un grupo de reducido de personas, siendo
preferentes ante los del resto de la sociedad, ya sea en forma directa o en forma indirecta,
intentando mantener los beneficios existentes o alcanzando nuevos. Dicha situacin, es una grave

626

amenaza a los sistemas democrticos y a la gobernabilidad, debido a la distancia que se gesta entre
el pueblo y los gobernantes.
Pero una cuestin ms grave an, y que lamentablemente estn apareciendo casos en la
actualidad, es que dichos aportes muchas veces provienen del crimen organizado (narcotrfico,
lavado de activos, enriquecimiento ilcito, etc.) lo que provoca que, dichas mafias, puedan acceder
al poder poltico, ya sea en forma directa o indirecta.

3 - Marcos jurdico eficiente e instituciones competentes

Como dira Daniel Zovatto, la corrupcin poltica se manifiesta bajo diversas modalidades
que van, desde la compra de votos y el uso de fondos ilegales, hasta la venta de nombramientos y el
abuso de los recursos estatales. De este modo, el financiamiento de los partidos y las campaas, al
verse asociado con la corrupcin, lejos de contribuir a fortalecer la institucionalidad democrtica,
termina muchas veces produciendo el efecto contrario, es decir, agravando la crisis de credibilidad y
confianza en las instituciones polticas y poniendo a la poltica misma bajo sospecha (Zovatto,
2006:4) .
Por tal motivo, es necesario un ordenamiento jurdico que permitan alcanzar estndares de
eficiencia para el cumplimiento del fin buscado. Como as tambin, organismos que posibiliten la
efectivizacin de los objetivos planteado en la normativa existente. Entre dichas caractersticas se
encuentran:
- Normativa actualizada conforme al contexto social: en el mundo globalizado que vivimos,
percibimos constantes cambios en todo aspecto, cuestiones que hace un tiempo era fundamentales,
hoy ya no lo son tanto. Tal situacin, no escapa a todo lo referido al sistema de partidos y campaas
electorales, frecuentemente surgen nuevos mecanismos de financiacin partidaria, de publicidad
electoral, de evasin normativa, de aportes privados, etc. Por tal motivo se requiere un estado en
alerta, monitoreando constantemente el comportamiento de los actores competentes, para que no
caiga en un estado de inaplicabilidad o esterilidad la normativa vigente. Algunos ejemplos para
poder materializar los conceptos antes esbozado, es el caso de que quellas leyes que no se han
modernizado y actualmente no comprende la publicidad electoral va internet, medio de
comunicacin que crece ao tras ao; o el caso de aquellas publicidades efectivizadas por terceros
en beneficio de una determinada agrupacin, desligndose el partido de cualquier responsabilidad y
obteniendo un beneficio importante al mismo tiempo.

627

- Ordenamiento jurdico interrelacionado: la multiplicidad de relaciones e intereses que

presenta la vida poltica, demanda la interconexin de normas destinadas especficamente a partidos
polticos, pero tambin a normas correspondientes a otros fueros. El claro ejemplo se encuentra en
la relacin existente con el derecho penal, ya que aportes incorporados a las campaas electorales
de confuso origen, ya sea porque pueden llegar a ser pblicos o porque los medios por los cuales se
obtuvo son ilcitos, pueden llegar a causar adems de la violacin de normativa especficamente
electoral, cumplir con las caractersticas propias de un delito. Por lo que es necesario, mecanismos
aceitados para que los diferentes procesos de investigacin se puedan llevar a cabo y colaborar entre
los mismos.
- Organismos pblicos competitivos: por supuesto comenzaremos haciendo mencin a los
organismos electorales, que en la mayora de los casos, entre sus competencias se encuentra el
control de financiamiento de los partidos polticos. Para esto se requiere: recursos financieros
acordes, recursos humanos especializados y voluntad poltica para un tratamiento eficiente. Pero
tambin se requiere de la participacin de otros organismos (tributarios, unidades de investigacin
financiera, etc.) atento a la complejidad para detectar ciertas maniobras fraudulentas. Los
organismos electorales actuando de forma aislada, muchas veces estaran imposibilitados de
resolver lo pertinente al financiamiento partidario, debido a la complejidad que presenta el control
de fondos, por lo que se debe acudir a otras entidades especficas para el debido tratamiento.

4 Principio de Transparencia
Cuando analizamos la transparencia en materia electoral, lo asociamos al derecho de acceso
a la informacin, con los procesos de rendiciones de cuentas, o bien con el deber republicano de dar
a publicidad a los actos de gobierno (Figueiredo, 2013:212). Todas cuestiones que, en el caso de
ser cumplidas, fortalecen el sistema de partidos, la representacin, la imparcialidad y
competitividad de los procesos electorales.
En lo que respecta a los conceptos detallados anteriormente, podemos decir que el control de
financiamiento de los partidos colabora al alcance de los mismos.
El acceso a la informacin, nos permite conocer cuestiones relacionadas a los fondos que
manejan las agrupaciones, ya sea su origen, destino, cantidad, etc.; permitiendo al elector tener una
idea de los intereses que pueda llegar a perseguir el candidato en el caso de ganar, sus prioridades y
de esta forma alcanzar lo que se denomina voto informado, consistente en poder llegar a prever

628

cierto comportamiento en un hipottico estado de poder del candidato, revelando relaciones

existentes entre grupos de poder y la dirigencia poltica. Este acceso a la informacin, se logra a
travs de normativa especfica, que exige a los partidos polticos la publicidad de los fondos que
administra.
Acceder a la informacin acta como incentivo para evitar conductas corruptas, permite
inspeccionar el cumplimiento de las normas de financiamiento, obstaculiza el desvo de fondos
pblicos en beneficio del partido de gobierno, etc. (Zovatto, 2008:26:27).
En lo pertinente a procesos de rendicin de cuentas, es una cuestin primordial para alcanzar
estndares bsicos de transparencia, el conocimiento pleno del manejo de fondos llevado adelante
por las diferentes agrupaciones permitiendo detectar, mas all de aportes excesivos que atenten
contra el principio de equidad, la intromisin de organizaciones delictivas que corrompan a las
instituciones partidarias, que actan como sostn del sistema democrtico en un pas.
Tal como manifiesta Delia Ferreira Rubio, el secreto sobre la fuente de los recursos
econmicos de los partidos y candidatos, y el misterio sobre la utilizacin de estos fondos
representa un serio reto a los principios democrticos. En efecto, la falta de publicidad permite que
ingresen recursos de dudosa legitimidad, o incluso ilegales, e impide al poder pblico y sobre todo a
la ciudadana un conocimiento efectivo de quien est detrs de cada partido o candidato (Ferreira
Rubio, 1997: 69).
Por ltimo, y en lo que refiere a la publicidad de los actos de gobierno adecuado al mbito
electoral, requiere que las personas tengan la posibilidad de comprender y controlar todos los
procedimientos involucrados en el desenvolvimiento de las elecciones y en el escrutinio de los
votos (Figueiredo, 2013:217).
El principio republicano de dar publicidad a los actos de gobierno, importa que todos los
actos emanados de cualquier rgano del Estado [] deben ser comunicados a la opinin pblica,
para que los ciudadanos tenga la posibilidad de tomar conocimiento de aqullos, de su contenido, de
su gestacin y de su concrecin, para ejercer el control que les compete (Ekmedijian, 2000: 152).
Dicho precepto no debe escapar al control de financiamiento de los partidos polticos, por lo
que los diferentes ordenamientos jurdicos deben dictar normas destinadas a garantizar que los
ciudadanos tengan acceso a la informacin relacionada a los ingresos y egresos de las agrupaciones
polticos, los aportantes de las mismas, etc.; a fin de cumplimentar la publicidad de los actos de
gobierno. Teniendo en cuenta, el rol trascendental que ocupan estos, en un sistema democrtico.

629

5 Principio de Equidad
El principio de Equidad es un elemento fundamental, propio de los sistemas democrticos
actuales, donde el acceso al poder se organiza a travs de una contienda entre las diferentes
agrupaciones polticas para obtener el voto de los ciudadanos, basado en la idea de soberana
popular y en la sumisin de todos los poderes al imperio de la ley y de la Constitucin de cada pas.
Dicho principio tiene trascendencia especial en instancias de procesos electorales, ya que busca
garantizar a los diferentes actores polticos que las condiciones de competitividad sean equitativas,
existiendo las mismas posibilidades de acceder al poder.
Este principio est ntimamente relacionado con el financiamiento de los partidos polticos,
esto se debe a que la agrupacin que posee estructura, dinero y personas, puede ofrecer un sistema
de publicidad electoral ms eficiente, procurando hacer llegar el mensaje a la mayora de las
personas.
Por tal motivo, es necesario normas que limiten dicho podero, entre las que se podran
caracterizar de dos tipos, prohibitivas y facultativas. El primero de los casos se refiere a la
prohibicin de ventajas exclusivas de uno o ms competidores, que pondran en un lugar de
preeminencia frente a los otros. Un ejemplo de esto, sera la distribucin de fondos del Estado, ya
sea para solventar una campaa electoral o para el funcionamiento cotidiano, a los partidos que
estn en el gobierno o afines, negndosele dicho aportes a los restantes partidos o en una cuanta
menor. Para esto se requiere marcos normativos especficos, que prohban el abuso de los partidos
polticos que se encuentran ostentando el poder. El segundo caso, consiste en ordenamientos
jurdicos que regulen con precisin el acceso de los beneficios establecidos (aportes pblicos,
espacios en medio de comunicacin, etc.), a la totalidad de los partidos sin excepcin, preservando
las condiciones equitativas en las contiendas electorales. De ms est decir, que se reconoce una
igualdad entre iguales, aceptando que partidos mas grandes o que le hayan ido mejor en comicios
anteriores, obtengan mayores beneficios que los dems (generalmente en cuestiones de montos),
conforme a principios de proporcionalidad.
Actualmente los ordenamientos jurdicos de los diferentes pases, han incorporado normas
con el fin de garantizar el principio de equidad, atento a la conviccin plena de que su presencia, es
fundamental para los sistemas democrticos. En lo que respecta al financiamiento de los partidos
polticos, es donde mayormente se han percibido dichas medidas, entre las que podemos mencionar:

630

limitacin legal del periodo de duracin de la campaa electoral con el objeto de reducir sus costos
y evitar la financiacin irregular de las campaas electorales; el establecimiento de lmites mximos
de gastos electorales; las restricciones a la libertad de campaa sobre determinadas actividades,
como por ej. la publicidad en medios de comunicacin; las limitaciones a la financiacin privada de
los partidos polticos o la regulacin de la financiacin pblica, teniendo en cuenta criterios
equitativos y proporcionales; regulacin al acceso de los competidores electorales a los medios de
comunicacin que son propiedad del Estado, evitando abusos del partido que gobierna; previsin de
limitaciones o prohibiciones de publicidad institucional en periodo electoral, marcos legales que
garanticen la independencia e imparcialidad de los organismos estatales, etc.

5 El control de financiamiento en Argentina. Evolucin legal.

El control de financiamiento de los partidos polticos en nuestro pas, durante mucho tiempo
se caracteriz por su permisividad. En la ley 23.298, exista una leve regulacin sobre el tema, que
no alcanzaba a los aportes recibidos y gastos realizados por los partidos, cuestin central en toda
instancia de control. Sus disposiciones patrimoniales se referan fundamentalmente a los libros y
documentos partidarios.
El 12 de junio de 2001 se sancion la ley 25.600, la que permite separar del estatuto de
partidos polticos todo lo relativo al control de finaciamiento de los partidos, en el orden federal.
Dicha ley actu como base para las posteriores leyes que se sancionaeron en lo referido al control
de financiamiento de los partidos polticos en la Repblica Argentina. A continuacin haremos una
descripicin de lo regulado en la misma y los avances alcanzados gracias a la misma.
Dicha ley estableci aportes pblicos directos en dinero, destinados al desenvolvimiento
institucional, poltico y administrativo del partido. Distribuido en un 80% de la misma, en forma
proporcional a los votos obtenidos en la ltima eleccin y el restante 20% en forma igualitaria para
todos los partidos reconocidos. Previendo que el 20% de lo recibido deba ser destinado a
capacitacin, investigacin y formacin de dirigentes. Dicha regualcin, tena como fin la
contribucin del Estado hacia todos los partidos partidos, a fin de alcanzar condiciones mas
equitativas para su desarrollo y competencia.
Regulaba aportes pblicos de campaa, discriminando por un lado, aportes pblico directo
extraordinario, destinados a solventar la campaa elerctoral, y por el otro lado, aportes para gastos
de impresin de boletas electorales. La ley asignaba en este rubro un aporte extraordinario para

631

campaas electorales que se reparta entre los partidos antes de la oficializacin de las candidaturas
del siguiente modo: 30% en forma igualitaria y 70% en forma proporcional a la cantidad de votos
obtenidos en la ltima eleccin de diputados nacionales, recibiendo dicho aporte con carcter
extraordinario los dos partidos o alianzas que concurren a la segunda vuelta en la eleccin
presidencial, en el caso que se produjera. Aqu debe destacarse un reconocimiento al principio de
igualdad y participacin, que los partidos sin referencia electoral participaban mediante adelanto de
fondos, contra avales o contracautela.
Una cuestin para aclarar, era que la ley estipulaba como obligacin para los partidos
polticos, la apertura de dos cuentas bancarias, una para los fondos correspondiente a gastos
institucionales y la restante para los gastos que demandan las campaas electorales.
Los partidos que oficializaban candidatos tenan asignados, como aportes pblico indirecto
extraordinario espacios en medios de radio difusin para la transmisin de sus mensajes de campaa
los que se distribuan en cuanto a su duracin y cantidad en forma igualitaria entre los partidos y
alianzas con ponderacin de los horarios de las transmisiones a efectuar. Nuevamente el principio
de equidad se encontraba presente en la normativa.
El aporte privado directo extraordinario, estaba compuesto por los aportes de las personas
fsicas y/o jurdicas (dinero o servicios), que entregaban a los partidos polticos o a sus candidatos
en conjunto, con motivo de las campaas electorales, no pudiendo recibirse un total de recursos
privados que supere el monto equivalente a la diferencia entre el tope mximo de gastos de
campaa fijados

por la ley y el monto del aporte extraordinario para campaa electoral

correspondiente al partido o alianza. En lo que respecta a aportes privados de personas fsicas o

jurdicas para gastos institucionales (dinero o servicios), no podan superar en el ao calendario el
monto equivalente al 1% del total de gastos permitidos, mientras que para las personas jurdicas el
0,5% del total de gastos permitidos. Se intenta incorporar medidas concretas para limitar la
influencia de privados en la vida interna de los partidos polticos.
En cuanto a lmites de gastos, los partidos, sus candidatos y cualquier otra persona que en su
favor realizase gastos en una eleccin legislativa nacional no deba superar la suma equivalente a $1
por elector habilitado a votar (padrn del respectivo distrito electoral debiendo considerarse un piso
de 500.000 electores para todos). Si la eleccin es presidencial, no se poda superar asimismo en
conjunto la suma equivalente a $1 por elector habilitado a votar en dicha eleccin (padrn electoral
de la Nacin). Para la segunda vuelta electoral, no deba superar la suma de 30 centavos por elector
habilitado.

632

La esfera de control, result siendo de forma exclusiva la Justicia Federal, mediante sus
Juzgados Federales con competencia Electoral y Cmara Nacional Electoral, rgano de alzada de
los anteriores.
La indicacin del origen y destino de los fondos partidarios as como la documentacin
respaldatoria deba tener un control previo interno que debe realizarse por los responsables
partidarios, el tesorero, el responsable econmico financiero y un responsable poltico de campaa
quedando en cabeza del presidente del partido la mxima responsabilidad en dichas cuestiones, para
posteriormente pasar a los organismos de control externo, antes mencionados. Con una impronta
marcada, en el carcter pblico de esta informacin y la amplsima legitimacin ciudadana para
consulta, sea individualmente o a travs de organizaciones no gubernamentales, recordndose en
este aspecto la caracterstica republicana de la publicidad de los actos de gobierno, extendindose
ineludiblemente a sus brazos ejecutores, que son los partidos polticos.
Los rganos jurisdiccionales controlaban los aportes pblicos y privados en su origen y
destino con motivo de campaas electorales, mediante el informe final detallado, presentado por los
partidos, ordenando su publicacin y facilitando la tarea del control ciudadano. Mientras que, en lo
que respecta a los fondos para el funcionamiento, a travs de la presentacin de los ejercicios
anuales. Dicha normativa buscaba regular el principio de transparencia, pero con sus limitaciones,
como mas adelante veremos.
La prdida del derecho a percibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento
pblico anual por el trmino de uno a cuatro aos y de aportes de campaa por el trmino de una a
dos elecciones, se aplicaba como sancin a los partidos que reciban o depositaban fondos en
cuentas no previstas.
Al presidente y tesorero del partido les poda llegar a corresponder la inhabilitacin para el
ejercicio de los derechos polticos por el trmino de 6 meses a 10 aos cuando consentan la
utilizacin de las cuentas en las condiciones antes descriptas.
Asimismo, se sancionaba con la prdida del derecho a recibir aportes por el trmino de un ao
al partido que no capacite a sus dirigentes y la no presentacin de documentacin contable
correspondiente al ultimo ejercicio, se suspenda el pago de aporte para el desenvolvimiento
institucional.
Los partidos y alianzas estaban obligados a restituir fondos pblicos, en el caso de que
retiraran sus candidatos y no se presentaran a la eleccin, en tiempo y forma, eran susceptibles de

633

ser sancionados con la prdida del derecho a percibir contribuciones por el trmino de uno a cuatro
aos as como la prdida de los fondos para financiamiento pblico de campaas electorales por el
trmino de una a dos elecciones. Esta misma sancin se aplicaba a los partidos que recibieran
contribuciones o donaciones en los casos establecidos por la ley. Asimismo, se aplicaba a la persona
fsica o jurdica que efectuaba, aceptaba o reciba contribuciones en violacin a las prohibiciones
legales, una multa igual al monto de la contribucin irregular y hasta el decuplo de dicho monto.
Quienes incurran en las conductas sealadas, eran pasibles de inhabilitacin en el ejercicio de sus
derechos polticos por el termino de seis meses a diez aos.
Una de las mayores deficiencias que se poda resaltar en dicha ley, era la falta de publicidad,
debido a que para poder acceder a la informacin de los ejercicios anuales como los informes
finales campaa, era necesario acercarse hasta las Secretaras Electorales Nacionales de cada
jurisdiccin. Cuestin, que obstaculizaba el conocimiento por parte de los ciudadanos de los fondos
manejados por las diferentes agrupaciones, limitando el principio de transparencia.
Como mencionamos anteriormente, la ley 25.600 fue la ley que dio inicio al proceso de
control patrimonial de los agrupaciones polticas en Argentina, las normas que fueron sancionadas
posteriormente tuvieron como objetivo profundizar o completar lo regualado en la ley antes
referenciada. Por tal motivo, de las normas 26.215 y 26.571 analizaremos aquellos aspectos que
provocaron modificaciones en la normativa existente en ese momento.
Entre los cambios e incorporaciones que se suscitaron con la ley 26.215, y que en muchos casos
compone la normativa vigente, se encuentran: en lo que respecta a la asignacin del fondo
partidario permanente (aportes para desenvolvimiento institucional), la distribucin se instrumenta
de la siguiente forma: el 20% de forma igualitaria entre todos los partidos reconocidos y el 80 %
restante, de forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la ltima
eleccin de diputados nacionales, participando solamente los partidos que acrediten haber obtenido
al menos un nmero de sufragios equivalente al 1% del padrn electoral; del 20 % destinado a
capacitacin, el 30 % debe ser destinado a personas menores de 30 aos; aumento al 2% del aporte
de persona fsica por ao calendario; en lo que respecta a la distribucin de aportes extraordinarios
destinados a campaa electoral, el 50% distribuir de forma igualitaria entre todas las agrupaciones
participantes y el restante 50 % en forma proporcional a la cantidad de votos que la agrupacin
hubiera obtenido en la ltima eleccin de diputados nacionales, debiendo haber obtenido al menos
un nmero de sufragios equivalente al uno por ciento (1%) del padrn electoral en la ltima
eleccin de esa categora; los partidos sin referencia, igual al partido que le corresponda menor
monto; en lo que respecta a la distribucin de espacios de radiodifusin, 50 % todos iguales y el
634

restante proporcional a los votos obtenidos en la ltima eleccin a diputados nacionales; nica
cuenta bancaria; sancin de multa por presentacin extempornea; publicacin de estados contables
e informes finales, en pgina Web del Poder Judicial de la Nacin y publicidad del partido en un
diaria de circulacin nacional; aumento del lmite de gastos, pasando de $1 a $ 1.50 por elector a
votar; presentacin de informe previo, 10 das antes de las elecciones generales; facultad de los
rganos judiciales para requerir informacin a las diferentes personas fsicas o jurdicas que hayan
prestado servicio a los partidos; facultad de los partidos para destinar el remanente de fondos
pblicos de campaa a capacitacin de dirigentes; prohibicin de publicidad electoral por cuenta de
terceros y un fondo anual para la Cmara Nacional Electoral, que no podr inferior al 5 % del
Fondo Partidario Permanente.
De la descripcin de dicha normativa surgen avances en lo que respecta a publicidad y
transparencia (publicacin en pgina del Poder Judicial de la Nacin y diario de circulacin
nacional), voto informado (presentacin de informe previo), capacitacin de dirigentes partidarios
(capacitacin a personas menores de 30 aos y destino de remanente de fondos pblicos de
campaa para dicho fin) y equidad partidaria (prohibicin de de publicidad electoral por cuenta de
terceros).

6 Normativa actual y marco regulatorio.

En el ao 2009 se lleva adelante la denominada reforma electoral, a travs de la Ley de
Democratizacin de Representacin Poltica, la Transparencia y la Equidad Electoral. La misma,
genera modificaciones en lo que respecta al control de financiamiento de los partidos polticas en el
orden federal.
Comenzaremos afirmando, que una de las incorporaciones ms trascendentes, efectivizadas
por dicha reforma, es la implementacin de las Elecciones Primarias, Abiertas, Simultneas y
Obligatorias (PASO). Instrumento por el cual, el Estado se encarga de organizar, administrar y
controlar la eleccin interna de las agrupaciones polticas y aportando a las mismas, los fondos
necesarios para la respectiva participacin (50 % del aporte extraordinario para campaa de
elecciones generales).
Se modifican los montos atribuidos a boletas electorales, en lo que respecta a elecciones
generales se transfiere dinero proporcionalmente a una boleta y media por elector, en las categoras

635

que corresponda, y en las elecciones primarias el monto de una boleta por cada lista interna,
correspondiente al cargo en disputa.

Para la eleccin de Presidente y Vicepresidente la distribucin de fondos

extraordinarios se lleva a cabo, en un 50% del monto destinado en forma igualitaria entre
todas las agrupaciones que oficializaron candidato y el otro 50% se distribuye entre los 24
distritos en proporcin al total de electores correspondientes a cada uno. A partir de all, se
distribuye entre las agrupaciones en forma proporcional a los votos obtenidos en la ltima
eleccin general anterior para la misma categora. En las confederaciones o alianzas, se
tiene en cuenta la suma de votos que hubieren obtenido por los partidos integrantes.
Las agrupaciones que participan de la segunda vuelta, les corresponde la suma equivalente al
30% del mayor aporte de campaa para la primera vuelta.

En la eleccin de diputados nacionales, el monto total estipulado se distribuye entre los

24 distritos en proporcin al total de electores de cada uno, el 50% del monto resultante se
asigna por igual entre las listas oficializadas y el otro 50% entre cada agrupacin,
confederacin o alianza en forma proporcional a la cantidad de votos que la agrupacin
hubiera recibido en la eleccin general anterior para la misma categora.
Para la eleccin de senadores nacionales, el monto total se reparte entre los 8 distritos
que renueven en proporcin al total de los electores de cada uno, y el 50% de ese monto
resultante es asignado en forma igualitaria entre las listas presentadas y el restante 50%
entre cada agrupacin conforme a los votos que cada uno hubiera obtenido en la eleccin
anterior. En las elecciones primarias cada partido debe distribuir los aportes asignados entre
sus listas de precandidatos oficializados en partes iguales.
Se elimina la figura del responsable poltico, debiendo designarse dos responsables
econmicos. Dichas autoridades, son las encargadas de administrar los fondos atribuidos a las
agrupaciones polticas, siendo responsables por cualquier irregularidad que se susciten sobre las
mismas.
Se realiza una discriminacin en relacin a los fondos, en el caso de que exista remanente en
los aportes extraordinarios, los mismos pueden devueltos o dirigidos a capacitacin y formacin
poltica, en cambio, los remanentes de aporte de boletas deben ser devueltos. El incumplimiento de
dichas obligaciones provoca sanciones, que estn establecidas en la ley.

636

Una de las modificaciones ms sobresalientes de la presente normativa, se encuentra en la

publicidad electoral en radio y televisin, debido a que el Estado pasa a tener el monopolio de
publicidad mediante dichos medios, prohibindose de forma absoluta la contratacin de forma
privada. Siendo una medida importante para alcanzar condiciones de equidad entre las diferentes
agrupaciones participantes, beneficiando a las ms pequeas. Regulndose sanciones para los casos
que se incumpla con tal normativa. Los espacios tanto en radio como en televisin se distribuyen en
las primarias como en las elecciones generales en un 50% por igual entre todas las agrupaciones que
oficialicen precandidatos y el 50% restante entre todas las agrupaciones, en forma proporcional a la
cantidad de votos obtenidos en la eleccin general anterior para la categora de diputados nacionales. En el caso de segunda vuelta debe otorgarse a cada una de las frmulas participantes el
cincuenta por ciento 50% de los espacios asignados al que ms espacios hubiera recibido en la
primera vuelta.
Se crea el Registro de Empresas de Encuestas y Sondeos de Opinin a cargo de la Cmara
Nacional Electoral, donde deben estar inscriptas todas las empresas que deseen hacer pblicas
encuestas o prestar servicios a las agrupaciones polticas o a terceros. Adems de inscribirse, deben
presentar la correspondiente ficha tcnica que contenga un informe individualizado del trabajo
efectuado, el detalle sobre la metodologa utilizada, el tipo de encuesta realizada, el tamao y
caracterstica de la muestra, el procedimiento de seleccin de los entrevistados, el error estadstico
aplicable, la fecha del trabajo de campo y el nivel de confianza bajo el que fue realizado. Todo ello
con el fin de transparentar las campaas electorales y controlar los diferentes actores que
intervienen en ella.
Se establece sanciones para los directores y gerentes o representantes de medios de
comunicacin que aceptaren publicidad en violacin a lo dispuesto en el nuevo rgimen,
considerndose falta grave.
Se faculta al Juez, ante el incumplimiento en tiempo y forma del informe previo de campaa,
a aplicar una multa equivalente al cero coma cero dos por ciento (0,02%), por cada da de demora
del total de fondos pblicos que le correspondiera a la agrupacin en la prxima distribucin del
fondo partidario permanente tal como era antes. Fijndose un lmite para aplicarla de hasta un
mximo de nueve (9) das antes de los comicios.
Para concluir, debemos resaltar la prohibicin de aportes de personas jurdicas para campaas
electorales. Dicha norma es una medida muy interesante, a fin de buscar la transparencia de los
procesos electorales y la equidad entre ellos. Mas all de que se establecen medios por los cuales se

637

evita el cumplimiento de tal obligacin, no quita que sean acciones satisfactorias para el debido
control de financiamiento.

7 Deficiencias actuales y propuestas superadoras.

El control de financiamiento avanz mucho en Argentina en los ltimos aos. Actualmente
los desafos son ms especficos y concretos, debido a que muchas cuestiones bsicas para cualquier
regulacin se encuentran zanjadas. Desde la existencia de organismos especializados encargados del
cumplimiento de dicha funcin (Cuerpo de Auditores de la Excma. Cmara Nacional Electoral),
presentacin de informes con su respectiva documental respaldatoria para el debido control,
rgimen sancionatorio ante cumplimientos de los partidos polticos y dems actores sociales, etc.
De lo visto hasta el momento y analizando como se desarrolla el control de financiamiento
partidario, podemos detectar dos problemas importantes que atentan de forma contundente contra la
transparencia de los partidos y la equidad ente ellos. Ms all de otras cuestiones que trataremos
posteriormente.
Por un lado, todo el dinero que reciben los partidos polticos para afrontar las campaas
electorales que no es declarado. Es sencillo percibir que, los montos que informan las agrupaciones
en los informes finales de campaa, son menores a los costos de publicidad electoral que
observamos en toda instancia previa al comicio. Tal como afirma CIPPEC en su informe, el 90%
de las donaciones declaradas por las campaas se realizan en efectivo y los montos que se declaran
son una nfima porcin de lo que se recauda y gasta (Pomares, Leiras y Page, 2016:7). Esta
situacin pone en jaque la transparencia del financiamiento de los partidos polticos en Argentina.
El escenario antes descripto nos muestra la gravedad del caso, debiendo tomar conciencia los
miembros de los diferentes poderes del Estado de las consecuencias que pueden llegar a producir
esta cuestin, pudiendo amenazar seriamente al sistema democrtico. Se han percibido una serie de
medidas, con el fin colaborar en el tema, entre ellas se encuentran el decreto 776/2015 del Poder
Ejecutivo de la Nacin, donde se estipula la posibilidad de realizar aportes mediante tarjeta de
crditos e informar a las agrupaciones sobre el origen de los aportes permitiendo a estas ltimas
aceptar o rechazar la donacin, buscando promover la bancarizacin de fondos. Dicha medida fue
implementada en los comicios del ao anterior, no produciendo resultados satisfactorios,
mantenindose los aportes en efectivo.

638

Otra medida fue, en este caso promovida por la Excma. Cmara Nacional Electoral, la firma
de convenios de intercambio de informacin y capacitacin con la Unidad de Informacin
Financiera (UIF) y la Procuradura de Criminalidad Econmica y Lavado de Activos
(PROCELAC) a fin de prevenir, detectar y sancionar el uso de fondos de origen ilcito,
provenientes del lavado de activos, el narcotrfico u otras fuentes ilegales de financiamiento (Ac.
Extr. 85/2014 CNE). Cuestin que es sumamente interesante, como estrategia para afrontar dicho
problema, debiendo profundizarse los convenios de colaboracin e informacin, a fin de brindar
una regulacin eficiente.
Estas medidas, pueden llegar a colaborar en la cuestin, pero la solucin de fondo se
encuentra en el acuerdo mancomunado de todos poderes pblicos para un correcto control
financiero de los partidos. Desde normas efectivas que regulen la cuestin, presupuesto para el
Poder Judicial para el debido funcionamiento y eficiente control, la colaboracin de los diferentes
organismos del Estados, etc.
Otro tema importante es el uso de recursos pblicos en beneficio del gobierno de turno, a fin
de solventar las campaas electorales. Tal como menciona el informe de CIPPEC, la falta de
previsiones legales para evitar la discrecionalidad e impedir el uso de los recursos pblicos con
fines partidistas genera una ventaja para los oficialismos en los distintos niveles de gobierno
(Pomares, Leiras, Page y Zarate, 2014:7).
Dicha anomala es fcil de percibir en la Repblica Argentina, existe una costumbre de los
gobiernos de turnos de, utilizar fondos, personal, medios de transportes, para solventar las
campaas electorales. Sin interesar el partido poltico; el orden nacional, provincial o municipal de
las elecciones; los cargos legislativos o ejecutivos que se estn disputando; todos intentan
aprovechar la estructura del Estado.
Sumada a la confusin existente, en lo que respecta a la publicidad oficial. Debemos aclarar
que, esta tiene como objetivo comunicar o rendir cuentas a la ciudadana, y no debe convertirse en
propaganda que induzca el voto o favorezca la imagen de un funcionario. No es lo mismo un
anuncio indicando el calendario de vacunacin, que un spot televisivo sobre las virtudes de un
gobierno durante su gestin. La inclusin de los nombres, fotos e imgenes de los funcionarios, e
inclusive la utilizacin de los colores o signos partidarios desvirtan su objetivo y provocan un
desbalance en la competencia electoral actual o en una futura (Poder Ciudadano, 2014:6).

639

Esta cuestin amerita una regulacin profunda sobre el tema, estableciendo claramente lo
implica la publicidad oficial y su contraste con la publicidad electoral, con el fin de evitar el abuso
de los gobiernos de turno. Debiendo tener en cuenta, el pertinente rgimen sancionatorio ante el
incumplimiento de la normativa establecida. Tales abusos, ponen en un lugar de desventaja a los
partidos que no gobiernan, siendo una amenaza del principio de equidad de los partidos polticos.
Los problemas antes mencionados, demuestran deficiencias importantes, que atentan contra la
transparencia y la equidad de los partidos, requiriendo una pronta regulacin e implementacin de
medidas para controlarlas.
Asimismo, la regulacin actual muestra una serie debilidades que sera interesante que el
legislador acte en consecuencia. Entre ellas se encuentra:
- La prohibicin de aportes de personas jurdicas para solventar campaas electorales. Dicha
normativa se vuelve muy sencilla de evadir, debido a que los partidos tienen una sola cuenta
bancaria por lo que genera una confusin en el destino de los aportes. Por tal motivo, se aconsejara
la existencia de dos cuentas bancarias diferentes a fin de llevar adelante un debido control.
- Existencia de laguna de la ley (vaco legal), en lo que respecta a la publicidad electoral en
internet. Cada vez es mayor la publicidad mediante ese medio de comunicacin, debido a la gran
cantidad de personas que navegan diariamente, por lo que amerite una inmediata regulacin sobre la
cuestin, ya que los partidos con mayor estructura pueden aprovechar mejor esta situacin,
provocando una gran ventaja considerable entre ellos.
- La necesidad de crear organismos electorales independientes del Poder Ejecutivo. Debemos
recordar que la Direccin Nacional Electoral, institucin que colabora con la Excma. Cmara
Nacional Electoral en la organizacin de los procesos electorales en el orden federal, se encuentra
bajo la rbita del Poder Ejecutivo y tiene como competencia, entre muchas otras, la atribucin de
aportes extraordinarios a los partidos polticos. Sera recomendable, a fin de asegurar la
independencia e imparcialidad en el cumplimiento de sus obligaciones, encontrarse ajena a
presiones polticas que puedan llegar a surgir por motivo de encontrarse bajo la rbita del Poder
Ejecutivo. Dems est decir que, estar fuera de la rbita del Poder Ejecutivo no garantiza su
imparcialidad e independencia, pero como dira Castillo Vaquera en algunas democracias en vas
de consolidacin, la participacin del gobierno en la organizacin de las elecciones se interpreta
como una medida autoritaria y en s misma injusta, puesto que los gobiernos regularan sus propias
elecciones e incluso se calificaran a s mismos (Castillo Vaquera, 2013:64-65).

640

8 - Conclusiones
De lo analizado en el presente trabajo, podemos afirmar que el sistema de control de
financiamiento en la Repblica Argentina est presente. Su propuesta legislativa es de avanzada,
teniendo en cuenta muchos aspectos innovadores en comparacin con cuerpos normativos de otros
pases.
Esto no quita que, se necesite de forma imperiosa la decisin poltica de regular los aportes
privados a los partidos polticos. En los ltimos aos, han trascendido casos donde se puede
comprobar la incorporacin de dinero proveniente del narcotrfico en los partidos polticos,
principalmente para solventar los gastos que demanda una campaa electoral. Por tal motivo, es
necesario el compromiso, trasladado en hechos reales, de los diferentes poderes del Estado, desde
su lugar y competencia, la implementacin de medidas concretas para luchar contra estas
asociaciones ilcitas, que pueden llegar a ocasionar daos inconmensurables a nuestro sistema
democrtico.
Debiendo considerarse una cuestin que afecta al Estado en su conjunto, gestndose acuerdos
entre las diferentes agrupaciones polticas para la prohibicin de la aceptacin de aportes de
procedencia dudosa, teniendo en cuenta que son actores principales en el presente problema.

9 - Bibliografa

- CASTILLO VAQUERA, Jorge Galileo (2013): Gobernanza Electoral y Judicializacin

de la poltica Los procesos electorales en Estados Unidos 2000 y Mxico 2006 Ed.
Zinacatepec.
- GONALVES FIGUEIREDO, Hernn Ricardo (2013): Manual de Derecho Electoral

Principios y Reglas. Teora y prctica del rgimen electoral y del los partidos polticos, Di Lalla.
- EKMEKDJIAN, Miguel Angel (200): Tratado de Derecho Constitucional, Depalma.
- FERREIRA RUBIO, Delia Matilde (1997): Financiamiento de los Partidos Polticos, Ciedla
KAS.

- PODER CIUDADANO, (2014): Publicidad oficial: Uso y abuso, Informe.

641

- POMARES, Julia, LEIRAS, Marcelo y PAGE, Mara (2016): 2016: ao de la reforma.

Hacia umbrales mnimos de ciudadana electoral, Informe CIPPEC.
- POMARES, Julia, LEIRAS, Marcelo, PAGE, Mara y (2014): Emparejar la cancha:
una agenda para fortalecer la equidad y la transparencia en la competencia electoral,
Informe CIPPEC.
- ZOVATTO, Daniel (2008): El financiamiento de los partidos polticos y las campaas
electorales y su relacin con el sistema democrtico, Primera Jornada Interamericana Electoral,
OEA.
- ZOVATTO, Daniel (2006): Dinero y poltica en Amrica Latina en Revista de Derecho
Electoral, Tribunal Supremo de Elecciones, San Jos de Costa Rica.

Why is Brazilian business going into public hearings?

642

Paper prepared for presentation at the XII National Congress

and the Fifth International Conference on Democracy,
organized by the Faculty of Political Science and
International Relations of the National University of Rosario.
Rosario, 12 to 15 September 2016.

Subject Area: Political Institutions and Democracy Quality

Mariele Troiano257

Abstract: Studies on the performance of Brazilian business in the intermediation of interests in the
public sphere reach different areas, such as lobby, maintenance elites, and corporatist associations.
Thus, why would they use public hearings on standing committees of the Chamber of Deputies?
The present research shows that the trials hereby mentioned are institutionalized spaces of interests
intermediation to entrepreneurs, causing the plenary to defend their interests and positions,
opposing to bills, due to their numerous representation. Finally, it provides enough evidence to
conclude that the purpose of the hearing of achieving consensus via conflicting preferences is
maintained.

257

PhD candidate in Political Science at the Federal University of Sao Carlos (Sao Paulo/Brazil).
Fellow FAPESP. troianomariele@gmail.com

643

Introduction

The present research aims to evaluate the interaction of entrepreneurs and parliamentarians
within the legislative arena, with the specific goal of examining particular speech content within the
law-making process of the country via public hearings on standing committees of the Chamber of
Deputies, from 2001 to 2010. The joints between the interests of organized groups and
parliamentarians have become a topic of several research papers, which has expanded the space for
discussing them in Political Science.
Studies dealing with groups acting in the political sphere are largely tied to issues
surrounding the access from civil society to public spaces (Tatagiba, 2002; Avritzer 2002, 2003,
2009; Lchmann, 2007, 2008; Lavalle , Houtzager & Castello, 2006). These surveys aim to
understand how the participation of agents enhances democracy, what the problems faced by them
are and also the resolutions presented by public policies. The most recent works already address
issues such as the quality of democracy (MOISES, 2010), responsiveness, and accountability
(Dagnino & Tatagiba, 2007; Almeida, Lchmann & Ribeiro, 2012). Studies using these approaches
have improved due to the new reality experienced during the constitutional process and,
consequently, after the promulgation of the Constitution of 1988. However, there are only a few
efforts in the literature aimed at examining the participation of entrepreneurs in the public hearings
of the National Congress.
In the literature on the role of entrepreneurs in the executive and legislative branches, there
is a predominance of approaches on bureaucracy, clientelism, corporatism, lobby, and elites. While
there is a range of analyses, there is no research which considers the spaces of public hearings and
institutional mechanisms regarding interests of business intermediation, i.e. the political
legitimating spaces of the Brazilian entrepreneur speech.

The Public Hearings

While studies on councils, participatory budgeting, and conferences are numerous (Souza,
2012; Avritzer 2012; Pogrebinschi, 2012), public hearings are understudied space,s despite being
644

abundant in many areas of Brazilian politics. On one hand, an international specialist in the subject
literature justifies the absence of studies on the public hearings due to the fact that they represent
the most ineffective amongst the techniques of public participation (King, Feltey & Susel, 1998, p.
323). Inefficiency can be sustained by the idea that a public hearing often requires the nonmentioning of the real motives behind the discussion (Burby, 2003, p. 36). The scarcity of studies
on public hearings also reflects the absence of a definition of such space in the literature. The role
of the law field understands public hearings as auxiliary instruments in a trial and in promoting
dialogue between the authority and society, whether the latter is a part of the case or an expert in the
area (Gomes et al., 2014).
In the administrative field, audiences appear as responsible for integrating representatives
and represented, which may be either civil society or specific segments of society (Soares, 2002).
Saule Jr. (2014) is the one who brings the legislative arena to the definition of public hearings by
stating that they are 'procedural safeguards for collective and diffuse rights, both Executive and
Legislative branches, and is therefore an essential component of both the administrative process as
the legislative process' (Saule Jr., 2014, p. 17). Oliveira (1997) goes even further by stating that the
involvement of external agents is 'formally disciplined by law, which shall exercise the right to
expose trends, preferences, and options that could lead the government to a decision of the most
consensual acceptance' (Oliveira, 1997, p. 276). With few found papers, the definition of a public
hearing tends to circulate within their advisory functions, information, and news; while other
features could be highlighted.
The fact that public hearings are permanent, in-person oral manifestations of those
involved, and fully documented in shorthand notes, makes it different from other participatory
arenas. Furthermore, there are procedural rules that must be considered for its operation, such as
defined date of formal procedures and time, agenda, justifying cancellation, preparation of meeting
minutes, and audio recording of the debate (Soares, 2002; Mattos, 2004). There are also rules
relating to the conduct of the debate, which are set by the president, who formalizes the order of
agents who shall have the word, the presentation of the authors of the hearing requirements, the
definition of how long each participant has to talk as well as possible replies and rejoinder (Fonseca
et al., 2003, p.11).
That is, considering the audience as intermediary spaces implies the prior
existence of rules governing the opinions and demands of external stakeholders in the legislative
arena. In addition to these characteristics, two specific features should be mentioned about the
public hearings of the standing committees of the Chamber of Deputies. First, the preceding of the
plenary to the power of decision and, second, the representatives of the company being directly
inviting the agents of the request, rapporteurs, and chairs of commissions. The table below presents
a set of features, which represent a proposal for a more complete definition of public hearings.

Table 1: Main Characteristics of Public Hearings of the Standing Committees of the Chamber
of Deputies.

645

1) Advisory character
2) Information character
3) Collective character
4) Face character
5) Public Character (open to all interested)
What
defines
a 6) Oral manifestation of participants
public
7) Documented in minutes and shorthand notes
hearing?
8) It implies constant debate among actors
9) It contains specific rules for your event
10) Character prior to the resolution of a proposition
11) Political character (external actors invited
parliamentarians)
Source: Adapted by the author from Fonseca et all data (2003, p.11).

by

Public hearings as a form of public consultation refer to public hearings in the UK, and its
first record dated of 1403 in London, remaining essential today for the decisions of the monarchy
(Snchez, 2008). In Brazil, it is a result of the constitutional process. Indeed, it was with the set of
participatory processes imagined by the 1988 Constitution that public hearings have been
institutionalized within the federal government (Vaz Pires, 2010).
It was the second resolution of the Internal Rules of the National Constituent Assembly,
adopted on March 19th, 1987, which led to the holding of public hearings in subcommittees in order
to allow direct involvement of civil society (art. 14). In the same resolution were also other
measures that allowed greater participation of civil society, such as the receipt of suggestions of
sub-national legislative bodies, associative entities, courts and parliamentary (art. 13), and the
appreciation of popular amendments with 30 000 signatures (art. 24).
The subject of public hearings came into a debate in the NCA with the amendment
suggested by constituent Adhemar Barros Filho, of the Democratic Labour Party (PDT), ensuring
that the commissions achieved hearing sessions organized by civil society, providing a place and
statement of law to representatives of entities incorporated in the national character. The
explanation given by the Parliament for the amendment was that the theme rescued one of the most
important flags of its political party, the PDT, which sought to facilitate the demands of sectors of
society expressed by organizations such as the National Union of Students (UNE), the Order of
Lawyers of Brazil (OAB), the National Confederation of Bishops of Brazil (CNBB), trade unions,
federations and employers confederations, and workers (Backes, Arajo & Azevedo, 2009, p. 23).
In the speeches of the constituents, it is possible to infer that the existence of public
hearings would not only be a tool to ensure the participation of external agents in the NCA work
and also to enrich the discussions providing technical data and recurring concerns, but also to make
fruitful decisions. Below is the speech of constituent Octavian Elsio who illustrates the above:

646

When we decided, as constituents, for this public hearing room, there was
a determination that it was not possible to make a new constitution
without hearing society, without it being clear, in terms of a regimental
device, that true Constituent happens outside Congress building, and that
the National Constituent Assembly, which, here and now meets in
Subcommittees, will not respond to the needs of society nor hear it.
(Constituent Octavian Elsio, Journal of NCA- Supplement, 16.07.1987,
p. 190).

The second resolution of the Internal Regulations also decided that the subcommittees,
during the Constituent Assembly, would have five to eight public hearings, and could receive,
during the term, suggestions sent to the table or the committee in question. The practice of public
hearings in the NCA started on April 22nd, 1987 and they occupied the agendas of all
subcommittees, no exceptions. As Backes, Arajo and Azevedo (2009, p. 15) stated, the public
hearings were over 200 at this stage of the constitutional process and with the participation of nearly
900 people.
According to the data gathered in one concise work on public hearings in the NCA, out of
the 885 external agents who were in Parliament to set out, 41 were entrepreneurs and
representatives of business associations (Backes, Arajo & Azevedo, 2009). The information
confirms that both entrepreneurs and representatives of business associations focused more in
commissions with directly involved economic resources, although they were present in workers'
rights discussions, as well as on the political system. Entrepreneurs were present in all of the
subcommittees of the Commission of the Economic Order; two subcommittees of the Commission
of Tax System, Budget, and Finance; in a subcommittee of the Commission of the Social Order, and
a subcommittee of the Commission of the Organization of the State.
Among those who occupied these subcommittees were some quite notable names of the
Brazilian business, such as Mario Amato, Jorge Gerdau, Antonio Ermrio de Moraes, Roberto
Konder Bornhausen, as well as other representatives of trade associations, industry, farmers,
banking, and finance. The distribution of business in public hearings of the NCA can be seen in the
table below.

Table 2: Presence of Business and Representatives at the Hearings of The

Commissions

NCA

647

Commission

Subcommittee

Commission of
the
State
Organization
Commission of
the Tax System,
Budget,
and
Finance

Subcommittee
States

Subcommittee on
Taxes, Interest and
Income Distribution
Subcommittee on
Financial System
Commission of Subcommittee on
Economic Order General Principles,
State intervention,
Scheme Property of
Subsurface
and
Economic Activity
Subcommittee on
Transportation and
Urban Issues
Subcommittee on
Agricultural Policy
and
Land
and
Agrarian Reform
Commission of Subcommittee on
Social Order
Human Rights of
Workers and Public
Servants

Representatives Total
/ Business
Participants
5
76

32

32

24

69

25

29

Sources: Data collected from Backes, Arajo & Azevedo (2009).

With my Master's research, in which I proposed a case study on the performance of the
Federation of So Paulo State Industries (FIESP) in the constitutional process of 1987-88, the
conclusion was that, although the president of the Federation had been invited to a public hearing as
a favourite representative of the business community, the participation of FIESP did not bring the
expected outcome for the business class. The statement is based on the proliferation of associations
that justified their origins with the gap of the transition period priorities and the dissatisfaction with
the performance of the NCA (Troiano, 2013). This argument could also be added to the very
critical point of the business justification after the enactment of the Charter, as well as the constant
structural changes within the FIESP in subsequent years (Toledo, 2009).258
Due to this explanation of the structural transformations initiated during the constitutional
process, public hearings were presented as a space used for the primary purpose of participation,
258

Available on: http://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/29/discover.

648

inclusion, and involvement of external agents , as well as part of an institutional engineering in

favour of a more restructured and efficient Legislative.
This section of the article displayed that entrepreneurs acted during the constitutional
process in the subcommittees responsible mostly for the distribution and channelling resources, but
they were, in fact, present throughout all commissions. However, a constitution of the production
process can not be compared to ordinary laws of production processes and, therefore, this
presentation does not have the purpose of a subsequent comparison between law production
processes.
It was also stated in said section that the powers of the Republic were reorganized during
the constitutional process aimed at a greater efficiency of the legislative process. On one hand, the
Executive prerogatives won in its legislative functions; on the other hand, the Legislature provided
commissions with decisive powers. Public hearings, in a way, are part of that purpose.

Entrepreneurs In Public Hearings (2001-2010)

From this framework, 681 public hearings with the direct participation of businesses were
accounted, corresponding to 25% in the period of 2001- 2010. In addition to the audience, the
largest number of entrepreneurs present in the plenary was in the public hearings: Commission of
Agriculture, Livestock, Supply and Rural Development (CAPADR), Commission of Economic
Development, Industry and Trade (CDEIC), and Commission of Consumer Defence (CDC),
pointing to a conclusion that there is greater participation of business in committees discussing
financing sources and distribution of resources.
Just as there is a noticeable intersection of business names in the analysed commissions, it is
also noteworthy that all 18 committees counted on the participation of entrepreneurs at some point
in their discussions, including the Education Commission (EC) and the Public Safety Commission
and Organized Crime (CSPCOO). The chart below illustrates the data obtained. For this data, all
public hearings that took place in the permanent committees were taken into consideration, where
businessmen were among guests during the period 2001-2010.

649

Graph 1: Layout of Public Hearings In Permanent Committees With the Participation of

Businessmen
In
the
Period
of
2001-2010
140
120
100
80
60
40
20
0

Source: Author's data.

The data indicates that during a decade businessmen accounted for a quarter of the agents
invited to a public hearing. The high percentage suggests that not only the presence of entrepreneurs
in the audience is important to insert their preferences, but also for the proper functioning of the
public hearings - which is giving backrests to parliamentary decisions, guided agendas or
establishing balance in committees in which worker representatives are a majority. Thus, public
hearings and, in particular, the shorthand notes in its entirety, can be considered important sources
of data for the study of business in the National Congress.
From the following analytical categories regarding the nature of the content of the speeches, a
gathering of 310 statements of plenary business were established: advocacy - when the
businessman speaks by pointing interests of the industry or the association one is representing;
presentation - when the businessman speaks by presenting the industry or association one is
representing; rhetoric - when the businessman's speech does not point out specific and
uncompromising points; not addressed - when the representative chooses not to utter; and, finally,
technical - when the businessman's speech presents data and specific terms on the subject under
discussion. The conclusion was that the entrepreneur addresses the plenary mainly for defending
interests (80%). Then the rates are as follows: 10% of the speeches were by presentation of
associations; 5% were based on a long-winded speech without focus; 3% of the sample did not
address, and 2% engaged in a technical speech.

650

Graph 2: Nature of the Speech entrepreneurs in public hearings of the standing committees of
the House of Chambers of 2001- 2010.
250
200
150
100
50
0
technical

no speech

rethorical

presentation

defending the
interests

Source: Author's data.

In addition, the opinion of the businessmen who were against the bill at the public hearing
was evaluated, concluding that they assume a position before the bills are under discussion, not only
affirming and serving as support for decisions put in the background, for example. The figures show
that 39% of the speeches of the entrepreneur who were in favour of the draft laws and pointed
criticism as well as suggestions to them; 29% were completely in favour; 28% were completely
against it, and 4% of the speeches displayed no positions regarding the debates.

651

Graph 3: Position of Front Businessmen on the Bill Under Discussion at the Public Hearing

120
105
90
75
60
45
30
15
0
in support with critics

in support

against

no position

Source: Author's data.

The data indicates, that on one hand, businessmen are not going to audiences for
institutional support only, which is supported by the analysis of the content of the speeches that
show that they stand against the proposal and are defending their interests; on the other hand, by
doing so, they also demonstrate that the public hearings held over the years demonstrated the nature
of participation and representation included in the constitutional process or even the latent
possibility of consensus building through conflict between agents .

Conclusion

Building a model of the Brazilian political system structure started from the writing of the
Constitution of 1988. Thus, ruptures and institutional innovations such as the development of
participation and representation channels refer to the constitutional process mainly. In addition to

652

the multi-party system and the peculiar coalition presidentialism, in which the majority of
parliamentarians is subject to the approval of the Executive agenda, it is worth mentioning that the
mechanism of the current political system was also arranged with the current Constitution,
although it was used during the constituent process itself: the public hearings in the Standing
Committees.
Therefore, this work proposes the analysis of performances of entrepreneurs in public
hearings, interpreted as a direct influence space for external agents in the law-making process.
Although most studies examine the public hearings in their empirical research, there are no studies
on the audience as a central part of the research object. The article allows considering that public
hearings can be understood as a defence of the interests of business space, where it is positioned and
utterly tends to keep away from only participating to support decisions of the parliamentary or
strengthen backroom negotiations.
In addition, the implementation of the proposal in a decade of analysis allows the
realization that the institutional focus which started with the constitutional process was maintained
and that businessmen tend to position themselves and support their interests by putting the audience
as an interest intermediation channel in which their speeches legitimize themselves politically.
Therefore, it is necessary to measure the influence of these external agents via speeches in the
audience, pointing to a research agenda still to be remedied.

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Dissertao de Mestrado. Centro de Educao e Cincias Humanas. Universidade
Federal
de
So
Carlos.

656

Ttulo:
Jvenes universitarios/as: actitudes y representaciones de la poltica y los polticos ante
las elecciones de 2015
Autoras:
Villalba, Mara Emilia (IIGG/FCS/UBA/IDICSO/USAL)
emivillalba2802@gmail.com
Bianchi, Julieta Mara (IDICSO/USAL)
jm.bianchi@yahoo.com.ar
Alvarez, Mara Florencia (IDICSO/USAL)
alvarez.maflorencia@gmail.com
Resumen
Dentro del heterogneo universo de jvenes de la Ciudad de Buenos Aires,
podemos pensar en el segmento de las/os universitarias/os como aquellas/os que han
accedido a un nivel superior de educacin y se encuentran preparados/as para ejercer su
ciudadana de una manera responsable, por contar con diferentes capitales (econmico,
social, simblico, cultural), posibilitando as mejorar la calidad de la democracia. Quienes
se estn formando en carreras humansticas o sociales, adems, se muestran ms
interesadas/os por las discusiones polticas y toman posicin frente a los problemas de la
ciudad y del pas. A pesar de la desafeccin poltica que varios autores adjudican a las/os
jvenes, entre quienes eligen carreras como abogaca, sociologa, ciencia poltica o
economa, encontramos cada vez ms participantes en ONGs solidarias o religiosas y
militantes de partidos polticos.
Considerando el contexto de elecciones y la posibilidad de cambio de gobierno,
evaluamos la jerarquizacin de los problemas sociales y la valorizacin acerca de los
referentes polticos que se encontraban disputando la presidencia en 2015. Nuestro trabajo
lleva a reflexionar sobre las percepciones que tienen las/os jvenes universitarios/as en
relacin a estos actores polticos, identificando adems las preocupaciones y expectativas
respecto a lo que debern enfrentar las nuevas autoridades nacionales para 2016.
Palabras clave: juventud- representacin poltica - elecciones
1. La juventud en Argentina y sus mecanismos de participacin
Pensar a la juventud en Argentina, y especficamente en la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, puede considerarse complejo en tanto es necesario un ejercicio de
reconocimiento especfico de la forma de definir a una poblacin. La juventud, como
concepto, ser comprendida como un momento de la vida particular en el que ciertos
actores comparten una identidad definida por un rango etario (mvil), intereses y prcticas
culturales similares. Entendemos que la juventud no puede ser definida sin reflexionar

657

sobre el contexto social, poltico y cultural y que no existen factores biolgicos que la
definan con anterioridad a las prcticas y pautas desde y sobre las cuales se desarrolla como
tal. Como definen Margulis y Urresti (1996),
Las modalidades sociales del ser joven dependen de la edad, la generacin, el
crdito vital, la clase social, el marco institucional y el gnero. No se manifiesta de la
misma manera si se es de clase popular o no, lo que implica que los recursos que brinda la
moratoria social no estn distribuidos de manera simtrica entre los diversos sectores
sociales. Esto significa que la ecuacin entre moratoria y necesidad hace probablemente
ms corto el perodo juvenil en sectores populares y ms largo en las clases medias y altas.
Lo mismo sucede con la condicin de gnero, hay ms probabilidades de ser juvenil siendo
hombre que siendo mujer, ya que los hijos implican urgencias distintas en la inversin del
crdito social disponible. Esto se superpone con la condicin instaurada por la fecha de
nacimiento y el mundo en el que los sujetos se socializan, que vinculan la cronologa con la
historia. De esta manera, ser joven es un abanico de modalidades culturales que se
despliegan con la interaccin de las probabilidades parciales dispuestas por la clase, el
gnero, la edad, la memoria incorporada, las instituciones. (10)
En cuanto a la participacin, como menciona Urresti (2000) en Paradigmas de la
participacin juvenil: un balance histrico, identificar a la militancia actual es un ejercicio
que suele realizarse en primera instancia desde una comparacin con la de los aos 60/70.
La generacin militante mencionada anteriormente suele definirse como la heroica, y
ejemplificadora del compromiso y entrega por la transformacin social y la revolucin. En
este ejercicio, la militancia actual queda en detrimento de la pasada. Sin embargo, en lnea
con una caracterizacin histrica, comprendemos que la participacin de una generacin
slo puede entenderse a partir de los conflictos histricos, las vivencias especficas,
identidades e ideologas en tensin en un momento determinado. As, ms all de nuestro
recorte de un sector particular, comprendemos a la participacin poltica como un
fenmeno enmarcado dentro de sociedades con conflictos y tensiones marcadas tanto por el
contexto nacional como el internacional. Como refiere Urresti (2000), no es posible definir
la generacin militante de los 60/70 como polticamente comprometida y a la actual, como
su contrario, sino, analizar el contexto para dar cuenta cmo las y los mismas/os militantes
y jvenes comprenden las problemticas y as, su accionar con respecto a ellas.
En nuestro pas, el accionar represivo del Estado durante las distintas dictaduras, y
especficamente durante la ltima, logr diezmar a un sector de la sociedad que tena fuerte
convicciones sobre la posibilidad de un cambio social. Tcnicas de persecucin, violacin,
detencin legal e ilegal, incluidas distintas formas de tortura y desaparicin, se congeniaron
para disgregar movimientos sociales, que terminaron por destinar a la clandestinidad de las
y los militantes, y/o exiliarse dentro o fuera del pas. Una sociedad herida por la brutalidad
de la dictadura (y todos/as sus cmplices) fue el legado que dej la despolitizacin y el
miedo sobre las generaciones futuras en relacin al ejercicio de la militancia. Los 80
fueron momentos donde lentamente diferentes agrupaciones se fueron organizando, muchas
de ellas, bajo el lema de los Derechos Humanos para reclamar justicia por los crmenes de
lesa humanidad ocurridos. La juventud no tuvo el mismo rol, como as tampoco lo tendra
durante los 90: la cada del muro de Berln, declaraba el fin de las utopas y dejaba
asentado la forma en que la mayora de los regmenes gubernamentales tomaran la
democracia como forma de gobierno, en un contexto capitalista. La globalizacin en
658

conjunto con la aparicin de nuevas tecnologas, y las nuevas pautas y exigencias sociales
en la vida cotidiana y el trabajo, conformaron un nuevo mundo, radicalmente diferente,
donde la juventud como tal fue creciendo con distintos deseos, intenciones, expectativas y
compromisos. El rgimen neoliberal instaurado a principio de los 90 permiti que las
consecuencias de la globalizacin permearan las formas de vida desde diferentes aristas. El
consumo aparece como eje central desde el cual comienzan a organizarse las relaciones
sociales en todas las clases sociales. Este eje, particularmente refuerza lgicas de
individualidad e individuacin, que consolidan el sentido de lo privado sobre el del espacio
pblico. As los intereses (especficamente de la clase media, media-alta y alta), aparecen
centrados dentro de estas lgicas de consumo que van fragmentando el sentido del
compromiso social y reconstruyndolo sobre nuevas concepciones. Sin embargo, ello no
significa que la militancia desapareci durante esos aos sino que sus formas se
transformaron: se achic el campo del accionar poltico y las formas clsicas de
apropiacin del espacio pblico se fueron modificando. Progresivamente, fueron
apareciendo nuevas formas de organizacin como los cortes de ruta y piquetes a lo largo y
ancho del pas, con la participacin de los sectores ms pobres. Como afirma Urresti
(2000),
Hay cinco factores de poder que se han alterado en su conformacin recproca
por los cambios en la distribucin de los recursos con que negociaron y mantuvieron
conflictos en los ltimos aos. Esos cinco factores son las clases trabajadoras y su
representacin sectorial, el Estado y su compleja gama de instituciones, la llamada clase
poltica o el conjunto de los partidos con representacin, las naciones como agregados
virtuales pero eficaces, y el capital con sus diversas dimensiones y complejidades
internas. (198)
El rol de los partidos polticos tambin se ve modificado, partidos catch all,
comienzan a aparecer con pretensiones de obtener votos, ahora, a partir de publicidades o
eslongans (pegadizos) sin un contenido poltico especfico ligado a ideales o lineamientos
partidarios. Los medios de comunicacin en expansin y su poder de llegada a cada hogar,
a todo momento son los mecanismos desde los que se construyen las figuras pblicas. Los
medios de comunicacin aparecen como nuevos actores centrales con el poder suficiente
para convencer al electorado.
El avance en la cultura de la imagen hizo de la televisin la tribuna pblica por
excelencia y llev las competencias preelectorales al plano del espectculo, lo que
contribuy al alejamiento objetivo de la poblacin respecto de la esfera pblica. Este
avance de la massmediatizacin en la cultura poltica implic, entre otras cosas, un
marcado empobrecimiento discursivo y argumentativo, la preeminencia de la iconicidad en
un modelo de comunicacin hegemonizado por la imagen, y cierta erosin en el valor de la
palabra empeada, con las consecuentes prdidas en la credibilidad, el vaciamiento de la
esfera pblica, la progresiva instalacin del cinismo, y la falta de controles y de
garantas (Margulis y Urresti, 1999: 10-11).
Los canales de participacin fueron modificados siendo diferentes a los formales o
tradicionales de la poltica partidaria. En este periodo comienza la llamada ONGizacin
de la sociedad: la aparicin masiva de estas organizaciones del tercer sector surge como
659

necesidad a dar respuestas a las demandas sociales ante un Estado liberal reducido y cada
vez ms ausente. En este contexto, se logra un boom de la participacin (ahora solidaria y
no militante) de las clases medias y altas a travs de este nuevo interlocutor. Este panorama
impacta ciertamente en las/os jvenes desde la escuela secundaria (Aguirre et al., 2013)
hasta los niveles superiores de educacin, presentndose una mayor proclividad a la
participacin dentro de ONGs, como ya se mencion en detrimento de canales tradicionales
de transformacin social como los partidos polticos.
A partir del estallido social del 2001, el campo poltico se vio modificado
nuevamente por un estallido social que tom las calles, esta vez, con el protagonismo de las
clases bajas y medias. Este primer estallido no slo demostr el empobrecimiento
econmico creciente sino que configur nuevas formas de politizar las acciones colectivas:
continuaron las formas de organizacin nacientes en los90 con lgicas asamblearias y
fueron en aumento. Con la asuncin de Nstor Kirchner y hasta el 2015, estas nuevas
formas de tomar el espacio pblico en detrimento del espacio privado, fueron redefinidas
nuevamente. Estos movimientos que se producen en el tejido social hace referencia a
necesidades, deseos, prioridades y expectativas, es decir, ideales generacionales que son
retomados por distintos grupos o individuos para constituir el espacio pblico.259
Durante el perodo kirchnerista, se dio impulso hacia la militancia juvenil, tanto
desde incentivos simblicos/discursivos como materiales en tanto creacin e incentivo de
organizaciones sociales. Estas formas de organizacin remitieron a redirigirlas hacia las
tradicionales: como la formacin y participacin en partidos polticos. Como reconocen
Vzquez y Vommaro (2012), el trmino juventud se ha redefinido a partir del incentivo a la
misma a la participacin. Si bien se refieren a La Cmpora en particular, describen y
analizan distintos fragmentos discursivos relevantes que dan cuenta del reconocimiento y
arengamiento hacia el compromiso y la obligacin de participar y comprometerse
polticamente. Continuamente, aparece como invitacin a la juventud a reconvertir la
poltica y generar las posibilidades de cambio perdidas en los 70. Asimismo, la juventud
es incorporada a muchos sectores del Estado, como una forma de militancia.
Especficamente en este caso, el ser joven en un movimiento tan heterogneo significa
disputar espacios con generaciones militantes anteriores.
De esta manera, los conflictos polticos aparecen expresados en clave de disputa
generacional, contraponiendo la joven militancia con las estructuras caracterizadas como
tradicionales, sobre todo del Partido Justicialista, pero tambin del sistema poltico en
general. Es as como se valora la incorporacin de militantes en puestos claves del Estado,
condicin que es evaluada como ineludible para dar curso al nuevo proyecto poltico. Ser
joven se convierte entonces en un valor poltico que simboliza una tensin (a veces
contradictoria) con las formas de hacer poltica o gestionar el Estado consideradas
viejas.(Vazquez y Vommaro, 2012:15)
Asimismo, el PRO tambin ha incorporado con su discurso a la oposicin,
interpelando tambin al cambio desde los y las jvenes. Y ello lo ha logrado no slo
259

Algunos movimientos, crecientes durante los 90, tambin comienzan a hacer el ejercicio al revs:
visibilizar el espacio considerado ntimo o privado y hacerlo pblico, para politizarlo.

660

desde un llamamiento especfico hacia ese sector, sino a partir de las lgicas desde las
cuales se organiz su campaa, incorporando elementos actuales y joviales a sus actos
y discursos. La conformacin de su lite dirigente con personalidades destacadas del
mundo de las ONGs tambin facilit la incorporacin de muchas/os jvenes hacia el
partido.
Ms all de reconocer afinidades ideolgicas poltico-partidarias, nos proponemos
acercarnos a comprender cules son las expectativas, y visiones generales que las y los
jvenes urbanas/os y universitarias/os de clase media, media-alta tienen sobre el pas y los
actores polticos principales. De esta manera, podremos ahondar sobre las diferentes formas
en que la afinidad poltica puede darse en un momento de tiempo determinado. Teniendo
en cuenta el contexto eleccionario de 2015, damos cuenta de que aparecern nuevos
solapamientos, muchas veces contradictorios entre ideologas de derecha e izquierda,
especficamente sobre las formas de comprender el contexto actual.
Pretendemos comprender el posicionamiento de la juventud desde las palabras de la
misma, sin ser definida por actores externos con militancias ms prolongadas. Citando a
Urresti (2000) lo cual significa que para comprender qu pasa con los jvenes de hoy,
ms que pedirles o juzgarlos por aquello que hacen o no hacen respecto de los jvenes de
generaciones anteriores, es comprenderlos en su relacin con la situacin histrica y
social que les toca vivir, pues ms que de un actor se trata de un emergente (178).
2. Metodologa
2.1. Objetivos generales
Relacionar el perfil de las/os estudiantes de la Universidad del Salvador con la

percepcin de la poltica y los polticos ms populares.

Analizar las representaciones sociales y polticas de las/os estudiantes con
militancia partidaria.
2.2. Objetivos especficos
Establecer qu caractersticas personales de las/os jvenes universitarios inciden
sobre las distintas percepciones acerca de los polticos.
Caracterizar las expectativas de las/os jvenes universitarios segn su actitud por
los problemas sociales.
Evaluar las trayectorias de los universitarios que tienen militancia poltica.
Analizar las perspectivas ideolgicas que fundamentan sus actividades polticas.
3. Tcnicas de recoleccin de datos y conformacin de la muestra

Nuestra investigacin parte de distintos interrogantes de carcter cuantitativo y

cualitativo. En relacin a las preguntas de orden cuantitativo, nos interesa indagar sobre:
Qu percepciones tienen las/os jvenes universitarios de la USAL en relacin a los
polticos que lideran el escenario pre-electoral? Cules son las preocupaciones y

661

expectativas en relacin a lo que debern enfrentar las nuevas autoridades nacionales para
2016? Asimismo, elegimos ahondar a travs de entrevistas sobre Cmo son las/os jvenes
universitarias/os (de universidades pblicas y privadas) que militan en poltica?
La corriente investigacin fue realizada durante los meses de Junio, Julio,
Septiembre y Octubre de 2015 en el marco de las materias Tcnicas de Investigacin
Cuantitativas y Tcnicas de Investigacin Cualitativas dictadas en la Universidad del
Salvador. Utilizamos tanto los paradigmas cuantitativo y cualitativo para ahondar desde
diversas aristas las percepciones de las y los jvenes sobre el contexto eleccionario. En el
apartado cuantitativo, se utiliz un muestreo no probabilstico intencional que se caracteriz
por contar con una primera parte de trabajo de campo durante los meses de Junio y Julio.
Para la recoleccin de datos cuantitativos se realizaron encuestas a 286 estudiantes de entre
18 y 30 aos pertenecientes a distintas Facultades de la Universidad del Salvador.
Asimismo, realizamos una redefinicin y recategorizacin para indagar sobre
aspectos que requeran un abordaje cualitativo. En este caso, el muestreo fue no
probabilstico, bajo la lgica de bola de nieve y en cuotas. Para el trabajo de campo, en este
caso realizado en Septiembre y Octubre, las unidades de anlisis seleccionadas para realizar
las entrevistas fueron 35 jvenes que se encontraban estudiando o haban finalizado
carreras de nivel superior (terciario o universitario pblicas o privadas) de entre 18 y 30
aos y que militen en un partido poltico u organizacin partidaria que desarrolle sus
actividades por fuera de la universidad. Con este criterio pretendimos dejar por fuera de la
muestra a aquellas/os militantes de organizaciones que slo se desarrollen dentro de la
institucin educativa. Los ejes de las entrevistas apuntaron a conocer la militancia de los/as
jvenes en la poltica as como sus percepciones, motivaciones, experiencias y valores
entendidos en el contexto de un ao electoral.
4. Expectativas, confianza y participacin poltica actual y futura
Este documento pretende presentar algunos resultados de una investigacin que cuenta con
dos tipos de abordajes. En el siguiente apartado, trabajaremos con los datos cuantitativos: primero
realizando una descripcin general del perfil de las/os encuestadas/os y luego, desarrollando una
caracterizacin especfica sobre preocupaciones, confiabilidad de instituciones, expectativas e
intenciones polticas. La muestra, como se apunt anteriormente, qued conformada por 286 casos,
de los cuales el 65% corresponde a mujeres estudiantes y el 35% a varones, en su totalidad de
nacionalidad argentina.

Tabla n1: Gnero de las/os estudiantes de la USAL

N

Masculino

100

35,0

Femenino

186

65,0

Total

286

100,0

662

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

En relacin a la edad, se trabaj con estudiantes de entre 18 y 30 aos. De este modo, el

58% de las personas encuestadas se encuentran en el primer rango de edad (18 a 20 aos) de las
cuales el 70% son mujeres, seguidas por una proporcin menor de jvenes de 21 a 26 aos, donde el
40% son varones. Slo 10 casos tienen 27 aos o ms, 7 de los cuales son varones.

Tabla n2: Edad de las/os estudiantes de la USAL

N

De 18 a 20 aos

166

58,0

De 21 a 26 aos

110

38,5

Ms de 27 aos

10

3,5

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

De acuerdo a su lugar de origen, casi la mitad de las/os estudiantes provienen de la

Provincia de Buenos Aires o del conurbano bonaerense, ms de la tercera parte de la CABA y
finalmente, 45 casos corresponden a estudiantes de otras provincias.

Tabla n3: Lugar de proveniencia de las/os estudiantes de la USAL

N

CABA

101

35,3

Conurbano/Prov. Bs.As.

140

49,0

Otra Provincia

45

15,7

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Asimismo, la muestra qued conformada en lneas generales por proporciones de alrededor

de 10% para cada una de las facultades en donde se realiz el trabajo de campo: Ciencias Sociales,

663

Ciencias de la Educacin y de la Comunicacin Social, Ciencias Jurdicas, Ciencias Econmicas,

Arte y Arquitectura, Medicina y Psicologa. Las/os estudiantes con menos representacin en esta
investigacin son aquellos/as que cursan en la facultad de Agronoma y en la de Administracin.

Tabla n4: Facultad en la que cursan las/os estudiantes de la USAL

N

Facultad de Ciencias Sociales

48

16,8

Facultad de Ciencias de la Educacin y de la

Comunicacin Social

50

17,5

Facultad de Ciencias Jurdicas

30

10,5

Facultad de Ciencias Econmicas

28

9,8

Facultad de Agronoma

0,7

Facultad de Arte y Arquitectura

45

15,7

Facultad de Administracin

17

5,9

Facultad de Medicina

27

9,4

Facultad de Psicologa

39

13,6

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Por ltimo, cabe resaltar que prcticamente la tercera parte de los/as estudiantes
encuestado/as cuentan con algunos/as familiares que participan en la actualidad o han participado
en poltica. En este sentido, los casos en mayor medida refieren al padre (15,4% lo sealan), luego
al abuelo/a (9,8%) o algn to/a (9,8%) y slo en pocos casos se nombr a la madre (4,2%) o algn
hermano/a (2,4%).

Tabla n5: Participacin poltica familiar de las/os estudiantes de la USAL

La familia no participa en poltica

194

67,8

664

La familia participa o particip en poltica

92

32,2

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

4.1. Principales preocupaciones acerca del pas y expectativas luego de las elecciones

Teniendo en cuenta el contexto socio-econmico del 2015, ao electoral, se pregunt a los y

las estudiantes acerca de su percepcin sobre la situacin poltica en ese momento. En este sentido,
la visin predominante es negativa. Casi 4 de cada 10 estudiantes consideraba la situacin poltica
del pas como regular, en tanto casi el 50% la entenda dentro del espectro mala o muy mala.

Tabla n6: Percepcin de los/as estudiantes de la USAL acerca de la situacin poltica actual
del pas
N

Muy buena

2,4

Buena

22

7,7

Regular

109

38,1

Mala

91

31,8

Muy mala

51

17,8

Ns/Nc

2,1

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

As, en relacin a la situacin coyuntural, 3 de cada 10 estudiantes sostenan que el

principal problema del pas en 2015 era la inseguridad, seguido por problemticas ms estructurales
como la educacin (casi 18%) y la pobreza (15%). Finalmente, las cuestiones relacionadas con la
corrupcin (11%). Por otro lado, los problemas ms nombrados en segundo lugar reiteran estas
preocupaciones, aunque tambin aparece la problemtica de la inflacin y el aumento de precios,
que no emerga como problema principal, en poco menos del 10% de los casos.

665

Tabla n7: Problemas que los/as estudiantes de la USAL creen es el primero en importancia en nuestro
pas
N

Pobreza

44

15,4

Inseguridad

88

30,8

Desigualdad Social

26

9,1

Desempleo

1,0

Delincuencia

3,1

Violencia

2,4

Educacin

51

17,8

Corrupcin

32

11,2

Inflacin/Alza de precios

2,8

Medio Ambiente

0,7

Reforma Judicial/La Justicia

2,1

Narcotrfico

1,7

El lugar de la Argentina en el mundo/Poltica

Exterior

0,7

Otro

1,0

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Seguidamente, dentro de los problemas que debera resolver el prximo gobierno,

independientemente de quien ganara las elecciones presidenciales aparece nuevamente la
inseguridad (44%), y ms de la tercera parte de los/as jvenes mencionan la inflacin. Esta ltima
que no surga como tan relevante para la situacin actual, s es nombrada como una temtica a tener
en cuenta luego del perodo de elecciones.

666

Tabla n8: Cuestiones que los/as estudiantes de la USAL creen que debe resolver el prximo gobierno
para generar confianza en la poblacin
N

Inflacin

97

33,9

Casos impunes como el de Nisman y la AMIA

16

5,6

Narcotrfico

19

6,6

Inseguridad

126

44,1

Desempleo juvenil

13

4,5

Relaciones con pases del primer mundo

1,4

Otro

10

3,5

Ns/Nc

0,3

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Ahora bien, independientemente del candidato que asumiera, ms de la mitad de las/os

jvenes sostena que se dara un escenario donde la situacin continuara del mismo modo o donde
quien ganara las elecciones se limitara a favorecer los reclamos slo de un sector de la sociedad. En
el primer caso, casi la cuarta parte de las mujeres afirmaba esta opcin frente al 19% de los varones
y en el segundo caso no se presentaron diferencias por gnero. Finalmente, el 32% de los/as
estudiantes sealaba que se producira una mayor integracin de la sociedad argentina, siendo los
varones levemente ms proclives a esta opcin que las mujeres.

Tabla n9: Consideracin de los/as estudiantes de la USAL acerca de la posibilidad de un buen

dilogo entre los reclamos de la poblacin y el electorado segn gnero (%)
Gnero

Total

Masculino

Femenino

La situacin va a continuar igual

19,0%

23,2%

21,8%

Se va a producir una mayor integracin de toda

la sociedad

35,0%

30,3%

31,9%

667

El candidato se va a limitar a favorecer los

reclamos de un sector de la sociedad

30,0%

31,9%

31,2%

Otro

3,0%

3,2%

3,2%

Ns/Nc

13,0%

11,4%

11,9%

Total

100

186

286

100,0%

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

En concordancia con el punto anterior, prcticamente la mitad de los/as jvenes considera

que luego de las elecciones presidenciales de 2015 la situacin del pas estara mejor o mucho
mejor, presentndose una diferencia de alrededor de 8 puntos de la posicin de los varones frente a
las mujeres. Seguidamente, el 36% de las/os estudiantes pensaba que la situacin se mantendra
igual, mostrando aqu una diferencia de alrededor de 9 puntos de las mujeres frente a los varones.

Tabla n10: Creencia de los/as estudiantes de la USAL acerca de cmo estar el pas luego de las
elecciones presidenciales de 2015 segn gnero (%)
Gnero

Total

Masculino

Femenino

Mucho mejor

4,0%

2,2%

2,8%

Mejor

52,0%

43,6%

46,6%

Igual

30,0%

39,2%

35,9%

Peor

5,0%

6,1%

5,7%

Mucho Peor

0,0%

,6%

,4%

Ns/Nc

9,0%

8,3%

8,5%

Total

100

186

286

100,0%

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

668

Finalmente, se les pregunt a las/os jvenes cmo estimaban que sera la situacin social,
poltica y econmica dentro de 10 aos en la CABA. En este sentido, las opiniones se dividen en
dos opciones principales: casi la mitad afirma que estar mejor y prcticamente la otra mitad que la
situacin social, poltica y econmica ser similar. De acuerdo con esto, si bien las diferencias no
son demasiado marcadas por gnero en especial respecto a la expectativa de que la situacin
mejorar, puede observarse que la mitad de los varones afirm que la situacin en la Ciudad de
Buenos Aires se encontrar en condiciones similares superando en casi 9 puntos a las mujeres.
Adems, 10,5% de las jvenes estima que la situacin en la ciudad ser peor superando por 6,5
puntos a los jvenes que indican esta misma opcin.

Tabla n11: Expectativa de los/as estudiantes de la USAL acerca de la situacin social y poltico
econmica en la Ciudad de Bs As dentro de 10 aos segn gnero (%)
Gnero

Total

Masculino

Femenino

Mejor

43,0%

45,3%

44,5%

Similar

50,0%

41,4%

44,5%

Peor

4,0%

10,5%

8,2%

Ns/Nc

3,0%

2,8%

2,8%

Total

100

186

286

100,0%

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

4.2. Instituciones: Cun confiables son?

Se les pregunt a los/as jvenes su nivel de confianza con una serie de instituciones,
pidindoles que pensaran en la forma en que estaban funcionando en ese momento, es decir, en el
periodo pre-electoral. As, en relacin a los movimientos sociales ms de la tercera parte de los/as
estudiantes afirm que son muy confiables o bastante confiables. No obstante, predomina la
desconfianza: el 57% estima que los movimientos sociales son poco o nada confiables. En este
sentido, no se presentaron diferencias entre la opinin de las mujeres y los varones.

669

Tabla n12: Grado de confianza en los Movimientos Sociales de los/as estudiantes de la USAL
N

Muy confiable

13

4,5

Bastante confiable

94

32,9

Poco confiable

138

48,3

Nada confiable

26

9,1

Ns/Nc

15

5,2

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Por otro lado, las organizaciones vecinales generan una alta confianza entre los/as jvenes.
Las dos terceras partes de ellos/as estiman que son instituciones muy confiables o bastante
confiables, as no se generan fuertes diferencias entre lo que sealan varones y mujeres.
Paralelamente slo el 23% las considera como poco o nada confiables. En este marco, casi la cuarta
parte de las estudiantes expresa que son poco confiables, superando en ms de 8 puntos a los
estudiantes que mencionan esta opcin.

Tabla n13: Grado de confianza en las Organizaciones vecinales de los/as estudiantes de la USAL
segn gnero (%)
1. Gnero

Total

Masculino

Femenino

Muy confiable

14,0%

12,9%

13,3%

Bastante confiable

56,0%

51,1%

52,8%

Poco confiable

15,0%

23,1%

20,3%

Nada confiable

4,0%

1,6%

2,4%

Ns/Nc

11,0%

11,3%

11,2%

Total

100

186

286

100,0%

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

670

Por su parte, y en consonancia con lo ya planteado, los partidos polticos aparecen

primordialmente como poco confiables o nada confiables: 8 de cada 10 jvenes se manifestaron de
este modo. En este marco, son las mujeres quienes ms desconfiaron de estas instituciones
sobrepasando en casi 13 puntos a los varones en la opcin nada confiable. Por el contrario, fueron
los varones quienes ms confianza demostraron hacia los partidos polticos. Aqu la quinta parte de
los estudiantes afirm que son agrupaciones bastante confiables, mostrando una diferencia de
alrededor de 9 puntos respecto a la valoracin que hicieron las estudiantes (casi 11%). As, los
partidos aparecen como un actor que no ocupa un lugar central en torno a la seleccin de
candidatos.

Tabla n14: Grado de confianza en los Partidos Polticos de los/as estudiantes de la USAL segn
gnero (%)
Gnero

Total

Masculino

Femenino

Muy confiable

0,0%

0,5%

0,3%

Bastante confiable

20,0%

10,8%

14,0%

Poco confiable

60,0%

54,3%

56,3%

Nada confiable

20,0%

32,8%

28,3%

Ns/Nc

0,0%

1,6%

1,0%

Total

100

186

286

100,0%

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

En relacin, al nivel de confianza que tienen los/as estudiantes hacia el Poder Ejecutivo, que
en el perodo en cuestin refiere a la presidencia de Cristina Fernndez, en lneas generales es muy
bajo. El 80% de estos/as jvenes entenda al Poder Ejecutivo como poco o nada confiable, y slo
18,5% expresaba una valoracin contraria. Dentro de este marco, no se presentaron diferencias
entre varones y mujeres. Sin embargo, cabe aclarar que el Poder Legislativo y el Poder Judicial
tambin mostraron altos niveles de desconfianza, cercanos a este panorama. De manera, que
ninguno de los tres poderes gener mucha confianza entre los/as estudiantes y no parece limitarse
exclusivamente al gobierno en cuestin. Adems de que se relaciona con la valoracin de los
partidos polticos como poco confiables de acuerdo a cmo funcionan en la actualidad.

671

Tabla n15: Grado de confianza en el Poder Ejecutivo de los/as estudiantes de la USAL

N

Muy confiable

3,1

Bastante confiable

44

15,4

Poco confiable

140

49,0

Nada confiable

90

31,5

Ns/Nc

1,0

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

En relacin a los Medios de Comunicacin, se puede resaltar la desconfianza de los/as

jvenes en lneas generales, sin mostrarse una diferencia significativa por gnero. Ms de la mitad
los considera como poco confiables de acuerdo a su funcionamiento. De hecho, entre quienes
sealan que son poco o nada confiables se observan casi el 70% de la poblacin encuestada. No
obstante, ms de la cuarta parte destaca tambin que los Medios de Comunicacin son bastante
confiables.

Tabla n16: Grado de confianza en los Medios de comunicacin de los/as estudiantes de la USAL
N

Muy confiable

3,1

Bastante confiable

78

27,3

Poco confiable

164

57,3

Nada confiable

33

11,5

Ns/Nc

0,7

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

672

Considerando el nivel de confianza en la Iglesia Catlica, se destaca que la misma tiene un

grado alto de confianza entre los/as estudiantes. Esto es, alrededor del 57% la valora como muy
confiable o bastante confiable. Esto puede relacionarse con el hecho de que se encuentran
estudiando en una Universidad privada de orientacin catlica (jesuita). Sin embargo, el 39% de
las/os jvenes la consignaron como poco o nada confiable.

Tabla n17: Grado de confianza en las instituciones (Iglesia Catlica) de los/as estudiantes de la USAL
N

Muy confiable

45

15,7

Bastante confiable

119

41,6

Poco confiable

84

29,4

Nada confiable

28

9,8

Ns/Nc

10

3,5

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Por el contrario, la valoracin de otras Iglesias Cristianas no es tan positiva. De hecho, el

55% de los/as estudiantes las consideran poco o nada confiables, frente a menos de la cuarta parte
que las estiman como instituciones muy o bastante confiables.

Tabla n18: Grado de confianza en Otras iglesias cristianas (evanglicas / protestantes) de los/as
estudiantes de la USAL
N

Muy confiable

2,1

Bastante confiable

59

20,6

Poco confiable

98

34,3

Nada confiable

60

21,0

Ns/Nc

63

22,0

673

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Finalmente, el nivel de confianza en organizaciones de Caridad y en Critas

especficamente es muy alto. As, 8 de cada 10 estudiantes consideran que se trata de instituciones
muy o bastante confiables, y slo el 17% se inclina a desconfiar ms en ellas.

Tabla n19: Grado de confianza en Caritas y Organizaciones de Caridad de los/as estudiantes de la

USAL
N

Muy confiable

76

26,6

Bastante confiable

154

53,8

Poco confiable

40

14,0

Nada confiable

2,8

Ns/Nc

2,8

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Por otro lado, en lo que refiere a la escuela pblica, la visin predominante es negativa. As,
4 de cada 10 jvenes la consideran una institucin poco confiable, y prcticamente la cuarta parte
como nada confiable. No obstante, el 32,5% de las/os estudiantes afirma que es muy o bastante
confiable.

Tabla n20: Grado de confianza en la escuela pblica de los/as estudiantes de la USAL

N

Muy confiable

3,1

Bastante confiable

84

29,4

Poco confiable

124

43,4

674

Nada confiable

68

23,8

Ns/Nc

0,3

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

En contraste, el nivel de confianza en la escuela privada aumenta considerablemente. Esto

es, 6 de cada 10 jvenes la estiman como una institucin bastante confiable. Si tenemos en cuenta a
quienes la valoran como muy confiable, se totaliza a las tres cuartas partes de las/os estudiantes.
Nuevamente, esto es posible que se relacione con la institucin que seleccionaron para cursar su
carrera universitaria que tambin es de gestin privada.

Tabla n21: Grado de confianza en la escuela privada de los/as estudiantes de la USAL

N

Muy confiable

36

12,6

Bastante confiable

184

64,3

Poco confiable

52

18,2

Nada confiable

14

4,9

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

4.3. La participacin en diversas organizaciones: intencin y prctica

En el marco de las organizaciones o agrupaciones en las que los y las estudiantes tendran la
intencin de participar e involucrarse en aspectos relacionados al bien comn, puede observarse que
prcticamente la mitad seleccionara las ONG de tipo solidario. Esto puede relacionarse con la
visin positiva que tienen los/as jvenes acerca de las organizaciones vecinales y las organizaciones
de caridad (como Critas), teniendo en cuenta el tipo de trabajo que pueden llevar adelante ambas,
nuevamente en un contexto donde ha aflorado la participacin en las ONGs por sobre otro tipo de
participacin poltico-partidaria.
No obstante, es interesante que ms de la cuarta parte de los alumnos y alumnas elegiran
organizaciones polticas, tanto dentro del mbito de la universidad como en partidos polticos,

675

siendo en este ltimo caso poco menos del 20%. Asimismo, la participacin en organizaciones
religiosas se restringe slo al 8% de los y las estudiantes, ms all de estar cursando en una
institucin de tipo religioso y de lo planteado anteriormente respecto de la confianza que les
inspiraba en particular la Iglesia Catlica. No obstante, es claro que predomina la intencin de
participar (89,5%) y quienes no lo haran corresponden slo al 9% de los casos.

Tabla n22: Inters de los/as estudiantes de la USAL en la participacin en agrupaciones que trabajan
por el bien comn
N

Centro de estudiantes

26

9,1

Partidos polticos

49

17,1

ONG solidarias

140

49,0

Organizaciones religiosas

23

8,0

Organizaciones espontneas

16

5,6

Ninguna

26

9,1

Otro

0,7

Ns/Nc

1,4

Total

286

100

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Asimismo, al examinar la intencin de participar de acuerdo al gnero es posible observar

algunas diferencias. Por un lado, es notable la eleccin de las jvenes por las ONG solidarias, no
slo porque ms de la mitad de las estudiantes la selecciona, sino tambin porque supera en ms de
15 puntos a los varones que opinaron del mismo modo. Los jvenes por otro lado, ms all de
seleccionar en primer lugar este tipo de agrupacin, mencionan luego a los partidos polticos (con
una leve diferencia respecto a las mujeres) y en tercer lugar afirman que no participaran en ninguna
organizacin, superando aqu en alrededor de 9 puntos a las jvenes que indicaron esta opcin.

Tabla n23: Inters de los/as estudiantes de la USAL en la participacin en agrupaciones que trabajan
por el bien comn segn gnero (%)

676

Gnero
Masculino

Femenino

Centro de estudiantes

8,0%

9,7%

Partidos polticos

19,0%

16,1%

ONG solidarias

39,0%

54,3%

Organizaciones religiosas

7,0%

8,6%

Organizaciones espontneas

8,0%

4,3%

Ninguna

15,0%

5,9%

Otro

2,0%

0,0%

Ns/Nc

2,0%

1,1%

Total

100

186

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Luego, examinando la preferencia por estas mismas agrupaciones de acuerdo a si algn

miembro de la familia participa o particip en poltica, se destaca una inclinacin positiva hacia una
posible participacin en centros de estudiantes y en partidos polticos levemente mayor que en los
casos de estudiantes que no cuentan con esta trayectoria familiar (alrededor de 29% frente al 25%).
En especial, en lo que refiere al inters por participar en partidos polticos que muestra una
diferencia de cerca de 12 puntos en relacin a quienes no cuentan con participacin poltica
familiar. Paralelamente, las/os jvenes cuyas familias no han participado en poltica se encuentran
un poco ms interesadas/os en participar en ONG solidarias, presentando una baja diferencia de 6,5
puntos.

Tabla n24: Inters de los/as estudiantes de la USAL en la participacin en agrupaciones que trabajan
por el bien comn segn participacin poltica familiar (%)
Participacin poltica familiar
La familia no participa en
poltica
Centro de estudiantes

11,3%

La familia participa o particip en

poltica
4,3%

677

Partidos polticos

13,4%

25,0%

ONG solidarias

51,0%

44,6%

Organizaciones religiosas

7,7%

8,7%

Organizaciones espontneas

5,7%

5,4%

Ninguna

9,8%

7,6%

Otro

0,0%

2,2%

Ns/Nc

1,0%

2,2%

Total

194

92

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Ahora bien, focalizando nicamente en la posibilidad de participar en partidos polticos, si

bien la visin es principalmente negativa, esto es, 7 de cada 10 estudiantes estn poco o nada
interesados/as, paralelamente el 29% s formara parte de este tipo de institucin reforzando la
intencin anterior.

Tabla n25: Grado de inters en participar en un partido poltico de los/as estudiantes de la USAL
N

Mucho

18

6,3

Bastante

66

23,1

Poco

110

38,5

Nada

91

31,8

Ns/Nc

0,3

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

678

En este marco, el 39% de los varones est muy o bastante interesado en participar en un
partido poltico, mientras que poco menos del 25% de las mujeres tiene ese mismo inters. En
contraste las jvenes muestran ms desinters por este tipo de participacin, superando en alrededor
de 10 puntos a los jvenes que indican que no les interesa nada formar parte de un partido poltico.

Tabla n26: Grado de inters en participar en un partido poltico de los/as estudiantes de la USAL
segn gnero (%)
Gnero
Masculino

Femenino

Mucho

12,0%

3,2%

Bastante

27,0%

21,0%

Poco

35,0%

40,3%

Nada

25,0%

35,5%

Ns/Nc

1,0%

0,0%

Total

100

186

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Ahora bien, observando especficamente el nivel de inters por participar en un partido

poltico de acuerdo a la participacin poltica familiar, se advierte que quienes tienen algn
miembro de la familia que ha participado o participa, muestran un inters mucho mayor por formar
parte de un partido poltico que quienes no cuentan con estas trayectorias. Alrededor del 41% estn
mucho o bastante interesados/as, frente al 24%, es decir, una diferencia de cerca de 18 puntos
teniendo en cuenta la participacin familiar. En concordancia con esto, las/os jvenes cuya familia
no participa en poltica se inclinan ms hacia las opciones poco o nada interesadas/os, sobrepasando
en 17 puntos a los/as estudiantes que cuentan con participacin poltica familiar (alrededor del 76%
frente al 59%).

Tabla n27: Grado de inters en participar en un partido poltico de los/as estudiantes de la USAL
segn participacin poltica familiar (%)
Participacin poltica familiar

679

La familia no participa en
poltica

La familia participa o particip en

poltica

Mucho

3,1%

13,0%

Bastante

20,6%

28,3%

Poco

40,7%

33,7%

Nada

35,1%

25,0%

Ns/Nc

0,5%

0,0%

Total

194

92

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

No obstante la alta proporcin de desinters por la participacin en partidos polticos, la

poltica misma genera en las/os estudiantes sentimientos positivos: alrededor del 63% la juzga como
interesante, que le provoca entusiasmo o la idea de compromiso, mientras que poco ms de la
tercera parte sostiene posturas ms negativas como la desconfianza, la indiferencia o el
aburrimiento.

Tabla n28: Sentimientos que les inspira la poltica a los/as estudiantes de la USAL

Entusiasmo

39

13,6

Aburrimiento

30

10,5

Inters

117

40,9

Indiferencia

33

11,5

Compromiso

25

8,7

Desconfianza

38

13,3

Ns/Nc

1,4

Total

286

100,0

680

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

En contraste, esos sentimientos positivos hacia la poltica se contrarrestan con la

calificacin que merece para los/as estudiantes. La mitad considera que la poltica es corrupta o se
encuentra desgastada, en tanto menos del 5% piensa que es buena u honesta. Esto se encuentra en
consonancia al nivel de confianza que le otorgan. Por otro lado, ms de la cuarta parte afirma que es
necesaria y poco menos del 20% la califica como til. En este contexto, no se presentan diferencias
ostensibles por gnero, simplemente las jvenes son un poco ms escpticas que los varones en
relacin a la poltica, representndola principalmente como corrupta y superando en 9 puntos la
opinin de los jvenes (49% frente a 40%), los cuales al mismo tiempo la conceptan levemente
ms til que como lo hacen las estudiantes (22% frente a 15,5%).

Tabla n29: Palabras con las que calificaran a la poltica los/as estudiantes de la USAL
N

Buena

1,4

Honesta

0,4

til

51

17,8

Corrupta

131

46,0

Necesaria

74

25,7

Eficaz

1,4

Desgastada

19

6,5

Ns/Nc

0,7

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Examinando las calificaciones de la poltica de acuerdo a la participacin poltica familiar,

puede observarse que quienes tienen familiares con trayectoria en la poltica si bien primeramente
mencionan la corrupcin, lo hacen en menor medida que aquellos/as que no se involucraron
polticamente, mostrando una diferencia de 16,5 puntos. Por otro lado, poco menos de la tercera
parte de las/os jvenes con experiencia poltica por parte de la familia la califican como un
elemento necesario superando en este caso en 8,5 puntos a los/as estudiantes sin estas experiencias.
En el mismo sentido, 22,5% de estos/as jvenes la estiman como til, sobrepasando en 7 puntos a

681

aquellos/as que no cuentan con participacin poltica familiar. Es decir, prima el aspecto utilitario
de la poltica entre quienes cuentan con estas experiencias familiares por sobre las bondades que
podra tener la misma, y entre quienes no han tenido trayectorias familiares de implicacin poltica
la principal calificacin refiere a la corrupcin.

Tabla n30: Palabras con las que calificaran a la poltica los/as estudiantes de la USAL segn
participacin poltica familiar (%)
Participacin poltica familiar
La familia no participa en poltica

La familia participa o particip en

poltica

Buena

1,1%

2,2%

Honesta

0,5%

0,0%

til

15,5%

22,5%

Corrupta

51,3%

34,8%

Necesaria

23,0%

31,5%

Eficaz

1,1%

2,2%

Desgastada

6,4%

6,7%

Ns/Nc

1,1%

0,0%

Total

194

92

100,0%

100,0%

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

Finalmente, el paso de las intenciones a la prctica real disminuye sensiblemente: slo 16

estudiantes se encuentran afiliados/as a un partido poltico, esto es, 9 mujeres y 7 varones. Por otro
lado, de quienes forman parte de partidos polticos 10 pertenecen al PRO, seguidos/as por 2 el
Frente Para la Victoria, 1 del Frente Renovador y las personas restantes se dividen en otros partidos.
Tambin puede entenderse esta menor participacin como ligada a la percepcin del
funcionamiento actual de los partidos polticos como poco confiables, lo que puede desincentivar la
decisin por la afiliacin. En especial, por parte de quienes no cuentan con relatos directos de
quienes s participaron polticamente.

682

Tabla n31: Afiliacin a un partido poltico de los/as estudiantes de la USAL

N

16

5,6

No

270

94,4

Total

286

100,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta PROSOP-IDICSO, USAL 2015.

No obstante, el mayor inters relativo a la participacin en partidos polticos por parte de

quienes cuentan con familiares que tienen una trayectoria de participacin poltica, esto no se
traduce en una diferencia significativa al momento de decidir afiliarse en un partido poltico por
parte de las/os estudiantes.

5. Las/os jvenes como actores polticos/as: la militancia en partidos polticos

5.1. Militancia: las percepciones y las ideas que la fundamentan.

Las/os jvenes militantes de los partidos polticos lderes (Frente para la Victoria y PRO)
adhieren a sus agrupaciones desde una concepcin que hace referencia a hechos histricos
puntuales, como tambin por las acciones y los compromisos de los grupos o los lderes mismos.
Las concepciones ms ideolgicas son sostenidas por quienes pertenecen a partidos minoritarios. La
mayora reconoce el alto compromiso de la militancia de la dcada de 1970 aunque no coincidan
con el accionar de las agrupaciones polticas de ese momento.
Los/as estudiantes pertenecientes al espacio Cambiemos (UCR, Unin por la Libertad),
destacan mucho la libertad en todas sus facetas y contextos. Mientras que las agrupaciones afines al
Kirchnerismo mencionan ideales tradicionalmente justicialistas adems del discurso de la
independencia econmica.

(Masculino, 24 aos, UCR) "Principalmente, los ideales que siempre estn en el partido son la
libertad, la igualdad, en todo aspecto. Una igualdad para la oportunidad de crecimiento y en eso
mismo descansa tambin lo que puede ser el principio de republicanismo, una igualdad que todos
respetan la norma ante todo para tener esa libertad. Es uno de los principios que hoy ms se

683

pueden llegar a remarcar porque se puede ver a otros partidos, tanto gobernantes, que no generan
ms all del discurso, esa libertad en igualdad."

(Masculino, 30 aos, Unin por la Libertad) "Es un partido que el principal principio que tiene es
la libertad. Nosotros defendemos las libertades individuales; fundamentalmente, las sociales y las
polticas. Despus en trminos econmicos, es un partido ms moderado, ms de centro, pero
principalmente...este...lo que es libertad de expresin, libertad en poltica, reforma poltica, eh,
libertad sindical, todos esos temas son los que ms...ms importancia tienen."

(Masculino, 27 aos, La Cmpora) "Los principales valores, o principios de la organizacin son los
del Peronismo, digamos, justicia social, soberana poltica e independencia econmica."

(Masculino, 24 aos, Juventud Peronista) "La igualdad, la solidaridad, el amor, la justicia social,
la independencia econmica, no estar sometidos bajo un imperio o una colonia porque siempre
fueron los mismos los que nos cagaron toda la vida, esto justamente no lo hablo como argentino
sino yo te hablo como en el mundo geopoltico.

(Masculino, 19 aos, Partido Justicialista) "Nstor principalmente fue mi referente e intromisin a

la poltica porque nac con una familia la cual no era poltica. No tena ninguna ideologa definida,
ninguna participacin en ningn partido y venamos de una crisis social, poltica y econmica muy
fuerte, la cual llev a la sociedad a tener cierto desprecio por los polticos. Y me encontr con un
presidente, el cual yo senta que hablaba con ciertos valores, los cuales para m son fundamentales
para gobernar el pas. Gracias a eso me empec a interesar en la poltica y luego me di cuenta que
estaba a fin con esas ideas del presidente. Despus me encontr con un presidenta que era Cristina
que ha llevado a una defensa del pas con todo lo que ha pasado con los fondos buitres y dems,
con una fuerza, un liderazgo y un carcter que creo que va a llevar mucho tiempo para volver a
encontrar una persona as."

La presencia de las mujeres aparece como un fenmeno nuevo a tener en cuenta. Desde los
distintos partidos, reconocen a cuadros femeninos y a su vez, la importancia de reflexionar sobre su
rol, en algunos casos, las mujeres superan la cantidad de militantes por sobre los varones. En
algunos partidos polticos, tienen su propio espacio poltico. Algunas mujeres son presidentes de
determinados espacios tal como es el caso de Patricia Bullrich en Unin por la Libertad o Mara
Micaela Mor de la agrupacin Marquitos Zucker.
En otros, no tienen una reflexin sobre las problemticas de gnero incorporada, como en la
UCR. En el caso de los varones, sin diferenciar la pertenencia poltica, hacen referencia a las
problemticas, pero afirman que en su partido trabajan de igual a igual, sin hacer distinciones.

684

(Masculino, 30 aos, Unin por la Libertad) "S, nosotros tenemos un espacio que es Mujeres de
Unin Pro, que lo coordinan distintas, distintos referentes. Y en particular, por ah yo siempre
estuve acostumbrado a tener como lderes a las mujeres o sea, en su momento Carri, Patricia
Bullrich tambin mujer, pero en nuestro partido es como que tenemos eso muy..."

(Masculino, 24 aos, UCR) La verdad que no distingo entre varones y mujeres, bastante
homogneo es en ese partido, no hay una cuestin sexista o de gnero en nuestro partido. Hay
muchas coaliciones que son integradas especficamente por mujeres y eso es bastante sexista, hoy
en da si lo digo, en otro momento era distinto, hacer algo especial para la mujer, tengo entendido
que somos todos iguales y hoy por hoy se puede representar tranquilamente, no es necesario hacer
algo mas, una estructura o un marco especial, se pueden desenvolver tranquilamente dentro del
partido. Yo soy un joven que es distinto a la postura que pueda tener gente mayor.

(Femenino, 20 aos, PTS) [...] justamente, en nuestro partido se da la particularidad de que somos
ms mujeres, y que por eso mismo, tomamos mucho la poltica de la mujer"

(Masculino, 21, Partido Justicialista)S, funciona. En realidad, ltimamente con todos los reclamos
sociales que hubo de las mujeres y de todas las problemticas que hay en la Argentina con ese
tema, los femicidios, se empez a generar una conciencia mucho ms grande en los partidos
polticos del rol de las mujeres dentro de las organizaciones. Todos los espacios polticos, por lo
menos en los que conozco, tienen un grupo de mujeres que abordan cuestiones especficas,
generalmente por el gnero y cuestiones que se relacionan con su identidad. Por ejemplo hace un
semana se realizo el encuentro nacional de mujeres en Mar del Plata al que fueron todas las
mujeres de distintos lugares, de partidos polticos, de ONG's etc. Fue un encuentro que termino,
como todos sabemos, con un par de disputas y represiones entre las mismas mujeres que
participaban porque no todas tienen la misma ideologa. El rol de la Jefa de Estado que es Cristina
,al ser una mujer facilita un poco ms al respeto que hay por la mujer en la poltica. Quizs antes,
hace un tiempo, no s porque soy muy chico pero se menospreciaba el trabajo de la mujer en la
poltica, hoy en da se ha revalorizado.
5.2. La familia, los ejemplos y los miedos.

La motivacin para comenzar a militar tiene que ver con la sensibilizacin hacia
problemticas concretas, experiencias ligadas con las necesidades de grupos o sectores con los que
tuvieron contacto. Tampoco en este aspecto se presenta la ideologa en primera instancia, pero s se
refleja en el contenido discursivo de cada una/o.
Es muy importante remarcar una cuestin histrica que invade la poltica Argentina. Gran
parte de los padres/madres de las/os jvenes que actualmente militan, vivieron los aos ms duros y

685

cruentos de la ltima dictadura en nuestro pas; los mismos construyeron una concepcin de la
poltica muy violenta, hasta el punto de considerarla fatal por la cantidad de desapariciones,
torturas, detenciones y muertes.

(Masculino, 23 aos, Cambiemos) Al principio me pas lo que le pasa a, creo que a la mayora
que se quiere meter en poltica: no s dnde, no conozco a nadie, no tens contactos con ese
mundo, no sabs por dnde empezar. Lo primero que hice, en ese momento, que fueron las
elecciones del 2003, fue fiscalizar.

(Masculino, 19 aos, Partido Justicialista) Fue algo que gener Nstor, para todos, para
oposicin, oficialismo, para todas las juventudes, un lugar donde la juventud pueda canalizar esa
capacidad que tiene, transgresora o solidaria, de hacer algo, de aportar algo, gener los lugares
orgnicos que uno como joven se sienta representado y pueda aportar, como montn de
organizaciones juveniles, montn de espacios de intelectuales.

(Masculino, 23 aos, Cambiemos) Y yo, cuando me entero del asesinato de Nisman, estaba de
viaje y ah dije no me puedo seguir haciendo el boludo y tengo que empezar a hacer algo para
cambiar lo que est.

En muchos casos se plantea que inicialmente los/as militantes tenan un inters poltico pero
no encontraban un lugar adecuado para canalizarlo. Adems se ve claramente que las elecciones
presidenciales fueron un factor desencadenante del deseo de militar para muchos/as. Finalmente nos
encontramos con una continuidad entre todas/os las/os entrevistadas/os sobre el mantenimiento de
las mismas motivaciones o causas que las/os movilizaron a militar en una primera instancia y las
causas que las/os motivan hoy en da.
Casi todos/as pertenecen a familias que reflexionan, se preocupan, discuten de poltica. Las
hay desde las que participan en actividades religiosas o gremiales hasta las que han participado o
militan en algn partido. No son familias a las que las cuestiones de ciudadana les sean
indiferentes. Muchas/os de las/os que eran jvenes en los aos setenta, no obstante, conservan el
temor a los riesgos que significaban relacionarse con la militancia poltica, pero alientan a sus
hijos/as a involucrarse en acciones por el bien comn.

(Masculino, 19 aos, Partido Justicialista) S, probablemente por m, porque mi familia no es

poltica, nunca milit, incluso mi pap est en la vereda opuesta de lo que yo pienso, a mi mam de
a poco le va picando eso de que cuando uno va creciendo se va haciendo un poquito ms de
derecha. No, en mi casa no se habla de poltica, y las discusiones que se dan de poltica son
discusiones que se dan a travs de comentarios que digo o hago, y a travs de eso se arma todo un

686

debate el cual empieza con A y termina con lo que quieras. La mesa de intratables es una cena en
mi casa.

(Masculino, 26 aos, Federacin Juvenil Comunista) Mi hermano particip en la Cmpora, mi

vieja en una agrupacin de Anbal Fernndez, no me acuerdo como se llamaba, 20 de noviembre
creo que es y bueno de cierta forma participaron.

(Femenino, 20 aos, Frente de Izquierda) Cuando empec a militar tenan dudas porque era un
partido de izquierda, que tiene muchos mtodos combativos, porque nosotros somos los que
reivindicamos, porque nos parecen necesarios. Pero con el tiempo vieron que me haca muy bien a
m misma y que mis ideas eran consecuentes con lo que hacamos como partido.

Asimismo, se menciona frecuentemente entre los/as entrevistados/as los lazos fuertes de

amistad que se crean con las/os compaeras/os y cmo estos se convierten en sus grupos de
amigos/as, ya que se genera un gran cario y confianza entre los/as mismos/as. Incluso uno de
los/as entrevistados/as mencion que es inevitable la creacin de dicho vnculo.

(Masculino, 19 aos, Partido Justicialista) Uno convive todo el tiempo con esas personas,
discusiones, debates, actividades y ya todo eso es inevitable que se mezcle con lo personal. Cuando
uno hace una actividad de la vida se va encariando con las personas de su entorno, entonces me
parece inevitable que esas cosas pasen.

5.3. Las expectativas del futuro, el rol de los medios de comunicacin y las ONG

La inseguridad y la corrupcin son dos problemas importantes relacionados con la situacin

del pas y sealados por las/os jvenes. Esto coincide como se vio anteriormente con los resultados
cuantitativos respecto de los principales problemas percibidos y tambin la referencia hacia los
calificativos que recibe la poltica. En este sentido, las/os militantes pensaran en trabajar en un
cargo como medio que les permitiera llevar adelante acciones concretas e inmediatas. Pero, relegan
esta decisin para otro momento, pensando tambin en los mritos propios que puedan ir
consiguiendo en base a su participacin en el partido.
Se podra decir que encaran su militancia desde un lado ms social y pragmtico y como
una forma de vida. Si bien lleva mucho tiempo y dedicacin, la mayora le dedicara ms tiempo
aunque muchos/as afirman que esta dedicacin podra influir negativamente en otros mbitos de su
vida privada.

687

(Masculino, 31 aos, Frente para la Victoria) "La verdad no s, s y no, o sea s me gustara en la
medida en que mi formacin y capacitacin si ayuda a contribuir en algo o a que se haga algo de
mejor manera y de la manera ms que creo que es lo mejor y que va en sintona con los intereses
que uno tiene dentro de la organizacin s brbaro, uno contribuye en esa lnea; sino tampoco es
ningn problema, no es que necesariamente quiero hacer eso y voy a andar acomodando mis
cuestiones es pos de poder lograr ser parte de una organizacin, el da de maana hay una
administracin poltica de ac a 10-15-20 aos con la cual yo no estoy en sintona poltica no
formara parte de eso."

(Masculino, 19 aos, Partido Justicialista) "Me gustara trabajar en poltica, pero no pienso en el
cargo que pueda llegar a ocupar porque es una falta de respeto hacia mis compaeros que estn
cumpliendo esas responsabilidades, que pasaron por aos y aos de transicin para llegar ah y el
lugar donde est el da de maana va a ser resultado de mi eficacia en la poltica. Todas las
personas que estn en la poltica, desde Scioli hasta el ms bajo ministro estn ah porque algo
hicieron bien, o no se mandaron tal o cual cagada como para que los saquen. Entonces, considero
que en dnde est el da de maana va a ser a partir de los resultados que logre. Y si el da de
maana no estoy en poltica, es porque no logr los resultados que debera haber tenido.
Igualmente al ser joven y tener una vida como la que tenemos todos, salgo con mis amigos, tengo
novia, voy al cine, y todo lo dems... uno piensa en que la poltica te consume, hay que avocarse a
ella, vivir para eso y no tiene que vivir por eso. Quizs genera un poco de "no s si tengo tantas
ganas en este momento" pero s estoy convencido de que quiero participar en la poltica."

Como en el momento del relevamiento se estaba gestando la lucha pre-electoral, aparecen

evaluados los liderazgos, la conflictividad interna de los partidos polticos y las posibilidades de
los/as candidatos/as. De este modo, las/os militantes coincidieron en que la eleccin estara muy
reida entre Scioli y Macri y en la visin de los problemas que el nuevo gobierno debera resolver.
Todos/as las/os jvenes coinciden en darle un alto protagonismo a los Medios de Comunicacin
como formadores de opinin y de agenda, como parte de los actores que intervienen en la poltica y
una gran importancia a las redes sociales inclusive. Internet en este sentido, aparece como
facilitadora de contenidos, permitiendo que se puedan difundir opiniones, propuestas (no slo por
parte de los/as candidatos/as) sin la necesaria espacialidad y temporalidad que en otros momentos
era requerida. Los medios en lneas generales son considerados como instrumentos que las/os
mismas/os candidatas/os pueden utilizar para transmitir sus propuestas.

(Masculino, 30 aos, Unin por la Libertad) Creo que cambi el rol de los partidos frente a los
medios de comunicacin, la poltica antes se haca con los medios y un operador, hoy no, si bien
los medios son importantes ya no es lo mismo para elegir un candidato, se dio todo un proceso de
conciencia en la sociedad en que los mismos dirigentes polticos se tienen que formar mucho ms
para tratar de convencer a la gente, entonces lo medios que antes eran de chisme hoy son poltica.
688

(Masculino, 24 aos, Juventud Peronista) Los medios de comunicacin son el golpe blando, son el
golpe de estado que tuvimos ac en el 70 y pico,76. Hoy los medios son los militares con forma de
papel y televisin. Tienen un rol muy importante, te ponen un candidato, te limitan, te ponen 6
tapas seguidas.

(Masculino, 18 aos, PRO) O sea directamente ehh, se puede saber en el momento, ehh, la idea
de un candidato o lo que ha dicho. Ehh, antes con la radio tenas que estar s o s atento a que ese
candidato hable o, o dejar parte de su tiempo para escuchar un discurso. Ehh, creo que, que
gracias a internet, ehh, se ha revolucionado todo.

Por otro lado, se mencionan a las ONG: en especial su rol social y su paralelismo con los
partidos polticos contemporneos. As, mucho/as coinciden en que sirven como un buen
complemento para los partidos polticos, pudiendo incluso generarse una complementariedad de
financiamiento hacia el partido. Aunque algunos/as desconfan de ellas y de que se propongan como
organizaciones ajenas a la poltica (ms all de su definicin como apartidarias) y en especial,
teniendo en cuenta la proveniencia de sus ingresos. Adems, se observa una concepcin
generalizada respecto de que las ONG surgen all donde la poltica est ausente o se piensa su
presencia como otro tipo de militancia, de tipo ms tcnico y relacionada con el sector privado.

(Masculino, 30 aos, Cambiemos) Es fundamental la capacitacin de los miembros de los

partidos, la facultad y las ONG, son importantes es esto

(Femenino, 23 aos, Autodeterminacin y Libertad) Qu s yo, te nombro una por ejemplo, Un

Techo Para mi Pas, que es re como Quin banca al Techo Para mi Pas? Empresas que son las
que se llevan la guita nuestra, entonces ah, digo est brbaro que uses tu tiempo para ayudar,
pero bueno, no tiene sentido lo que ests haciendo, estamos inmersos en poltica, todo lo que hacs
es poltico, no pods evitarla. Entonces bueno, esa es mi opinin de las ONGs.

(Femenino, 25 aos, Partido de la Red) A m me parece que, que hoy una ONG es la nica forma
en la que un partido poltico se financia. La verdad es que hay ONGs que son transparentes y
tienen autoridades que claramente se condicen con el eh con el espritu de la organizacin y hay
otras que no, que solamente sirven para lavar dinero. Me parece que, que hay que controlar ms a
fondo qu es lo que [se] hace con las fundaciones pero al mismo tiempo qu es lo que se hace con
los partidos no? Porque hoy en da un partido que sale ltimo recibe un montn de plata o
tambin se vende el partido para que otro llegue eh a las elecciones, no es fcil conseguir 4000
afiliados.

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(Masculino, 21 aos, Frente Para la Victoria) Son militancia tal vez, cumplen el rol tambin
militancia en muchos aspectos desde el sector privado, tienen otras ideas, se abocan ms a los
cuadros tcnicos tal vez y no tanto a la ayuda inmediata del vecino que se tiene al lado, sino ms
bien son cuadros tcnicos que intentan de generar mecanismos para ayudar ms bien desde ese
lado.

6. Conclusiones

La juventud como actor social de su propio marco de accin nos remite a alejarnos de
conceptos biolgicos y esencialistas. El recorte histrico que toma a los 60 y 70 como momentos
donde comienzan a surgir ms masivamente los movimientos culturales, sociales y militantes de la
mano de esta generacin nos permite ir delineando cmo la misma, especficamente en CABA, se
va re-configurando en base a las exigencias y pautas culturales de cada poca.
Actualmente, las y los jvenes de CABA miran con negatividad el presente, pero con
expectativas positivas el futuro. En ese sentido, aparecen representaciones sobre la aparente de
necesidad de un cambio hacia el futuro donde problemas como la inseguridad, la inflacin y la
educacin son considerados como primordiales a ser resueltos. En ese caso, problemticas eje de las
campaas como el narcotrfico, la poltica exterior y la corrupcin aparecen menos mencionadas
como prioritarias. En cuanto a la relacin entre los futuros gobernantes y la poblacin, denota la
misma percepcin positiva sobre una transformacin, en este caso, referida a la integracin social y
escucha del sector poltico. En cuanto a la confiabilidad sobre las instituciones, marcadamente
aparece una desconfianza hacia lo pblico (incluso en las referidas a la democracia), en
contraposicin con las instituciones privadas y/o religiosas, sobre las que asientan mayor
confiabilidad.
Con respecto a la participacin, ellas y ellos afirman su intencin de participar, y
especficamente se inclinan por el mbito de las ONGs, y a pesar de la baja confiabilidad afirmada,
luego lo haran en partidos polticos. A pesar de ello, cuando fueron preguntados especficamente
sobre este aspecto casi el 70% afirmo que tiene poco o nulo inters en participar en un partido.
Asimismo, si bien en sentido ms general las mujeres tienen mayores intenciones de participacin
en distintos tipos de organizaciones que los varones, en cuanto a los partidos polticos son ellos
quienes se interesan ms. La participacin familiar en militancia modifica levemente las tendencias
y marca que s participaran en partidos polticos en mayor proporcin, quienes ya tuvieron una
trayectoria familiar en militancia.
En lnea con la desafeccin a los canales de participacin poltica tradicionales, si bien ms
de la mitad de las personas encuestadas afirman tener percepciones positivas sobre la poltica, como
inters y entusiasmo, cuando se volvi a preguntar sobre la forma en que definiran a la poltica,
casi la mitad de los casos se concentraron en afirmar que la consideran corrupta y luego necesaria y

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til. De los casos mencionados, slo el 5,6% hace efectiva su participacin al estar afiliado a un
partido.
Los partidos de derecha y de centro-izquierda o izquierda presentan reflexiones propias de
cada una de sus tendencias: en el PRO hacen referencia a la libertad, siendo en el PJ y PTS valores
como la independencia y soberana poltica relevantes. Asimismo, pueden reflejarse cmo stos
partidos de centro-izquierda o izquierda presentan en sus argumentaciones reflexiones sociohistricas y culturales. En el PRO, por el contrario, sus militantes hacen referencias a los discursos
de sus referentes pero no remiten a otros aspectos o problemticas estructurales. Las trayectorias
polticas familiares remarcan los caminos e incentivan la participacin, aunque la misma no refiera
explcitamente al mismo espacio poltico.
Las y los jvenes universitarias/os de la USAL reflejan una desafeccin hacia los canales de
participacin tradicionales de la poltica, as como una continua desconfianza hacia las instituciones
pblicas. Sin embargo un dato interesante se presenta en cuanto a la forma en que comprenden la
poltica de manera positiva. As, ese cambio de paradigma en la forma de considerar lo poltico y el
accionar aparece en tanto intencin y no se encuentra definido tanto por el canal donde hacerlo.
La militancia, en general, refiere a concepciones positivas y sobre un fortalecimiento de las
organizaciones as como de la sociedad civil en algunos casos. Surgen de manera muy clara los
perfiles que diferencian las perspectivas polticas: si bien en algunos casos no lo definen
explcitamente, s emergen concepciones sobre igualdad, libertad y justicia en sus discursos.
En todos los casos, se mencionan adems las intenciones de continuidad en la participacin
y el inters en la construccin poltica y ciudadana. Sin embargo, nuevamente se presentan las
diferencias entre las consideraciones o tensiones sobre las instituciones pblicas o privadas, su
prevalencia y rol en cada uno de los partidos polticos.

Referencias bibliogrficas

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