2.

Marcos conceptuales de indicadores ambientales

El tema de indicadores ambientales ha sido abordado por diversas

instituciones, con diferentes conceptos, objetivos y alcances, lo que ha
producido confusin, sobre todo en los nuevos desarrolladores. La intencin
de este documento no es abrir una discusin profunda y detallada acerca de
los planteamientos tericos y prcticos referentes a los indicadores, ms
bien pretende mostrar en esta seccin las herramientas bsicas que deben
considerarse para desarrollar un sistema homogneo, armnico y til. Los
lectores interesados encontrarn referencias tiles sobre este tema en la
seccin de Lecturas recomendadas.

Debido a que la informacin utilizada para construir indicadores ambientales

es amplia y diversa, se requiere un marco conceptual que permita
estructurar la informacin y facilitar su acceso e interpretacin. Existen
varios modelos para organizar los conjuntos de indicadores. Uno de los ms
conocidos y quiz el ms utilizado en nuestro pas es el denominado
Presin-Estado-Respuesta (PER), propuesto por Environment Canada y la
OCDE (OCDE, 1993). Otros modelos son el de Fuerza Directriz-PresinEstado-Impacto-Respuesta (DPSIR, por sus siglas en ingls) y los que se
caracterizan por su orientacin temtica. A continuacin presentamos una
breve descripcin de algunos de ellos, con nfasis en el esquema PER, el
cual sustenta a los Indicadores Bsicos del Desempeo Ambiental de
Mxico.

2.1. Esquema Presin-Estado-Respuesta (PER)

El esquema PER est basado en una lgica de causalidad: las actividades

humanas ejercen presiones sobre el ambiente y cambian la calidad y
cantidad de los recursos naturales (estado). Asimismo, la sociedad responde
a estos cambios a travs de polticas ambientales, econmicas y sectoriales
(respuestas) (OCDE, 1993). Este modelo parte de cuestionamientos simples:

- Qu est afectando al ambiente?

- Qu est pasando con el estado del ambiente?
- Qu estamos haciendo acerca de estos temas?

Es importante sealar que, si bien resulta un esquema lgico en trminos de

la relacin entre presiones, estado y acciones, sugiere una relacin lineal de

la interaccin entre las actividades humanas y el ambiente, la cual no suele

ser cierta y oculta los aspectos complejos de estas interacciones. En este
esquema de organizacin, los indicadores se clasifican en tres grupos:
presin, estado y respuesta.

2.1.1 Indicadores de presin

Describen las presiones que ejercen las diferentes actividades humanas

sobre el ambiente y los recursos naturales. Un ejemplo de indicador de
presin sobre la calidad del aire son las emisiones de gases contaminantes a
la atmsfera.

Los indicadores de presin se clasifican a su vez en dos grupos: el primero

considera las presiones directas sobre el ambiente, frecuentemente
ocasionadas por las actividades humanas, tales como los volmenes de
residuos generados y las emisiones de contaminantes. El segundo toma en
cuenta las actividades humanas en s mismas, es decir, las condiciones de
aquellas actividades productivas o de otro tipo que generan la problemtica;
por ejemplo, la evolucin y caractersticas de la planta vehicular. Estos
ltimos son denominados indicadores de presin indirecta y ofrecen
elementos para pronosticar la evolucin de la problemtica; tambin son
tiles para definir las acciones y polticas en materia ambiental que deben
aplicar los sectores causantes para revertir el problema.

2.1.2. Indicadores de estado

Se refieren a la calidad del ambiente y la cantidad y estado de los recursos

naturales. Son ejemplo de ellos la calidad del aire o el agua, evaluada por
las concentraciones de contaminantes y la cantidad de recursos naturales
(por ejemplo, la superficie cubierta por bosques). Los indicadores de estado
deben estar diseados para dar informacin sobre la situacin del ambiente
y sus cambios a travs del tiempo. En este tipo de indicadores se
consideran tambin los efectos a la salud de la poblacin y a los
ecosistemas causados por el deterioro del ambiente. Cabe mencionar que
generalmente estos indicadores constituyen los objetos de las polticas de
proteccin ambiental.

2.1.3. Indicadores de respuesta

Presentan los esfuerzos que realiza la sociedad, las instituciones o gobiernos

orientados a la reduccin o mitigacin de la degradacin del ambiente. En
general, las acciones de respuesta estn dirigidas hacia dos objetivos: i) los
agentes de presin y ii) las variables de estado. Si utilizamos como ejemplo
el problema del deterioro de las poblaciones de tortugas marinas, los
indicadores de respuesta podran incluir tanto los resultados del avance en
el establecimiento de dispositivos excluidores de tortugas en la flota
camaronera (respuesta a la presin), como los resultados de los programas
para la cra y la liberacin de tortugas (respuesta al deterioro del recurso).

Es frecuente que algunos indicadores de respuesta tambin se consideren

indicadores de estado. Por ejemplo, la superficie cubierta por reas
naturales protegidas ofrece una idea del esfuerzo que se hace para
conservar el ambiente y, al mismo tiempo, est relacionada con el grado de
conservacin que tiene la biodiversidad.

Los indicadores de respuesta son ms diversos y especficos que los

anteriores, ya que describen situaciones muy particulares. Por esta razn, a

diferencia de los indicadores de estado, no existe mucha experiencia para

evaluar su confiabilidad emprica. Es frecuente tambin que los indicadores
de respuesta no tengan una naturaleza cuantitativa, por lo menos en
principio. Por ejemplo, ante el problema del enrarecimiento de la capa de
ozono estratosfrico, una respuesta es simplemente la firma o no de un
compromiso para reducir la produccin y emisin de sustancias agotadoras
de ozono, como lo es el Protocolo de Montreal.

2.2. Esquema Fuerza Directriz-Presin-Estado-Impacto-Respuesta

Este modelo, tambin conocido como DPSIR (Driving Forces-Pressures-StateImpacts-Respond), es una derivacin del modelo de Presin-EstadoRespuesta. Los indicadores correspondientes a la fuerza directriz se refieren
a las actividades humanas que generan las presiones (en otros modelos,
presiones indirectas), los indicadores de estado se restringen a la situacin
del recurso ambiental y los de impacto muestran los efectos en la salud
humana o los ecosistemas. La interaccin entre sus elementos se muestra
en el siguiente esquema que utiliza al transporte como ejemplo.

Este esquema supone tambin una relacin causal entre los diferentes
componentes de los sistemas sociales, econmicos y ambientales. Otro
ejemplo, relacionado con la calidad del agua y utilizando el modelo DPSIR,
es el siguiente:

Fuerza directriz: produccin industrial.

Presin: volumen de aguas residuales vertidas a un cuerpo de agua.
Estado: calidad del agua en el ro, lago o cuerpo de agua involucrado.
Impacto: agua inutilizada para beber (impacto en la economa), poblacin
con problemas gastrointestinales (impacto en la salud), prdida de especies
(impacto en el ecosistema).

Respuesta: plantas de tratamiento de aguas residuales y proteccin de

cuerpos de agua.

El Ministerio del Ambiente de Canad (Environment Canada) utiliza un

modelo muy parecido al DPSIR, slo que considera a las actividades
humanas como presin indirecta, a las condiciones ambientales como
estado y a los efectos (por ejemplo, en la salud humana y la vida silvestre e
infraestructra, entre otros) como impacto.

Fuente: Environment Canada. National Environmental Indicators Series.

1997.

Si bien estos dos ltimos esquemas muestran los fenmenos ambientales y

sus relaciones de una forma ms desagregada en comparacin con el PER,
frecuentemente pierden valor en simplicidad y en su capacidad de
comunicar. En trminos generales, cuando el sistema de indicadores tiene
como objetivo un conocimiento profundo de los temas y existe suficiente
informacin, es factible utilizar el esquema DPSIR o el del Ministerio del
Ambiente de Canad, con el inconveniente de que en muchas ocasiones
resulta difcil establecer las relaciones de causalidad tanto sobre losaspectos
de salud humana como de los ecosistemas.

2.3. Esquema de indicadores sectoriales

A diferencia de los esquemas anteriores que tratan de encontrar una

relacin lgica entre las causas, consecuencias y respuestas, existen otros
que buscan integrar los indicadores de una forma tal que permitan hacer
ms clara la relacin entre el ambiente y las actividades econmicas. Por
ejemplo, la OCDE desarroll un marco conceptual alternativo, derivado del
PER, orientado a mejorar la integracin de aspectos ambientales en las
polticas sectoriales. Estos indicadores pueden no ser estrictamente
ambientales, pero al plantear una relacin entre la economa y el ambiente
se colocan en este contexto. Los indicadores sectoriales han sido
organizados en un marco conceptual que distingue tres tipos (OCDE, 1998):

Indicadores que muestran las tendencias y los patrones del sector

productivo relevantes para el ambiente (indicadores de presin indirecta o
driving forces en otros esquemas).
Indicadores que denotan la relacin entre un sector productivo dado y el
ambiente, incluyendo aspectos positivos y negativos de la actividad
sectorial, as como efectos de los cambios ambientales en la actividad
sectorial.
Indicadores que reflejan aspectos polticos y econmicos y su relacin con
el ambiente.

Fuente: OCDE. Environmental Indicators. Towards Sustainable Development.

Paris. 1998.

Otro modelo, utilizado por la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA, por sus
siglas en ingls) como base para el informe de Indicadores de Impacto
Ambiental del Sector Transporte y que enfatiza la relacin entre las
actividades productivas y sus efectos en el ambiente, es el Modelo EfectosSalidas-Actividades (EPA, 1999).

Indicadores de efecto (outcomes). Son una medida de resultados;

proporcionan informacin cuantitativa de la salud ambiental y de los efectos
sobre el bienestar como resultado de la actividad productiva. El
inconveniente de estos indicadores es la dificultad para cuantificar dichos
efectos, ya que es muy complejo separar los efectos de un sector (en este
caso transporte) de los ocasionados por otras actividades.
Indicadores de salidas (outputs). Proporcionan informacin de la cantidad
de emisiones o descargas regulares o accidentales que se asocian con un
dao ambiental o con la cantidad de recursos consumidos.
Indicadores de actividad (activities). Ofrecen informacin de la magnitud
de las actividades que estn identificadas como generadoras de efectos
ambientales adversos.

Fuente: EPA. Indicators of the Environmental Impacts of Transportation. 2nd

Edition. Washington. 1999.

A partir de los aos noventas, cuando surgi la mayor parte de las

propuestas metodolgicas de indicadores ambientales, se ha desarrollado
una gran cantidad de esfuerzos a nivel internacional, nacional, regional,
local y sectorial orientados a la aplicacin de dichas metodologas y su
adaptacin en sus mbitos respectivos. En particular, los trabajos de la
OCDE y de la Comisin de Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas
(CDS) han influido significativamente en casi todos los pases, aunque en
lneas diferentes: mientras que la iniciativa de la OCDE se orient al
desarrollo de indicadores para temas ambientales y sectoriales, la CDS se
concentr en el desarrollo sustentable (que incluye aspectos sociales,
econmicos, ambientales e institucionales). Algunos autores (p.e., CEPAL,
2001) denominan a los primeros como indicadores de primera generacin y
a los indicadores para evaluar el desarrollo sustentable como de segunda
generacin.

Los indicadores ambientales o de primera generacin (por tratar temas o

fenmenos especficos como calidad de aire, agricultura y ambiente) se
desarrollan en un marco de causalidad, lo que resulta en una visin integral
pero acotada de un fenmeno especfico. Por su parte, los indicadores de
segunda generacin se seleccionan mediante la identificacin de variables
clave en las cuatro dimensiones enmarcadas en el desarrollo sustentable.
Dada la gran cantidad de variables y de actores presentes en este enfoque,
es muy difcil establecer cadenas de causalidad, as que ms bien funcionan
como termmetros de cada uno de los aspectos bsicos del desarrollo
sustentable. Sin embargo, recientemente han surgido algunos esfuerzos por
enmarcar estos indicadores si bien de manera general en un esquema de
causalidad (IFEU, 2003).

Otra forma de clasificar los conjuntos de indicadores es la sugerida por

Bakkes y colaboradores (1994), quienes proponen tres formas diferentes
pero complementarias: i) por uso: indicadores de alerta temprana, poltica
general o desarrollo cientfico; ii) por objeto: de acuerdo al objeto que
describe, como la clasificacin por temas ambientales: aire, agua o sectores
productivos, y iii) por la posicin en la cadena de causalidad, como el
utilizado por la OCDE.

Otro propuesta de clasificacin se encuentra en el documento Expanding

the Measure of Wealth, Indicators of Environmentally Sustainable
Development (World Bank, 1997), que clasifica las iniciativas de indicadores
de acuerdo al grado en el cual condensan la informacin y que reflejan el

grado de avance en la integracin y maduracin de los conjuntos de

indicadores. Las categoras de esfuerzos de concentracin son:

Indicadores atomizados o individuales.

Indicadores temticos.
Indicadores sistmicos.

A continuacin presentamos una breve descripcin de cada uno de ellos.

2.3.1. Indicadores atomizados o individuales

Estos conjuntos representan el menor nivel de agregacin y se caracterizan

por una larga lista o men de indicadores que pueden exceder fcilmente la
centena de ellos. La filosofa detrs de estos conjuntos es identificar
variables clave de diversos temas de inters, cuyo monitoreo permita ver el
grado de avance en el cumplimiento de algunos objetivos, sin considerar
aspectos de causalidad. Los conjuntos de indicadores suelen ser muy
amplios dado que estas iniciativas han nacido en un contexto multinacional
y sirven para pases con caractersticas distintas.

La identificacin de los indicadores incluidos en estos conjuntos se realiza

por lo general mediante la reunin de expertos regionales e instituciones
internacionales, quienes proponen indicadores en su rea de especialidad.
Estas recomendaciones son integradas por un grupo de trabajo que genera
una propuesta, la cual se refina conforme se aplica en distintas regiones. El
ejemplo tpico es la iniciativa de la Comisin de Desarrollo Sustentable de
las Naciones Unidas (CDS), iniciada en 1995, que ofrece un marco
conceptual y una multitud de indicadores (UNCDS, 1996).

En el caso de Amrica Latina existen dos esfuerzos interesantes. Uno

coordinado por la CEPAL y otro surgido en el marco de la Iniciativa
Latinoamericana y Caribea para el Desarrollo Sustentable (ILAC). La CEPAL
desarrolla el proyecto Evaluacin de la Sostenibilidad en Amrica Latina y el
Caribe (ESALC), que apoya la definicin de polticas pblicas a travs de una
evaluacin de los vnculos causales entre los subsistemas ecolgico,
econmico, social e institucional a partir del uso de indicadores de manera
combinada. La eleccin de los indicadores de este sistema recoge
experiencias internacionales, en particular las de la CDS de las Naciones
Unidas y las de cada uno de los pases de la regin. Contiene indicadores de
condiciones e interrelaciones de los subsistemas ecolgicos (econmico,
ambiental, social e institucional) establecidos en el marco metodolgico, as

como indicadores que evalan la intensidad o eficiencias de las dinmicas

econmicas y demogrficas inherentes al sistema socio-ecolgico.

En el caso de la ILAC, la propuesta preliminar se integr en la Reunin de

Expertos en Estadsticas e Indicadores Ambientales del grupo del Foro de
Ministros del Ambiente de Latinoamrica y el Caribe, celebrada en Costa
Rica en 2003. El proceso de seleccin de los indicadores hizo especial
referencia a las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las
Naciones Unidas. La ILAC se constituy en una respuesta poltica y tica a la
necesidad de otorgar sentido prctico a procesos hacia la Cumbre Mundial
sobre Desarrollo Sostenible. Uno de los objetivos de la ILAC es desarrollar y
aplicar un proceso de evaluacin para dar seguimiento a los avances en el
cumplimiento de los objetivos del desarrollo, especialmente a los resultados
del Plan de Accin de Johannesburgo, a travs de la adopcin de indicadores
nacionales y regionales de sostenibilidad acordes con las caractersticas
sociales, econmicas y polticas de la regin (PNUMA, Banco Mundial, 2004).
En esta iniciativa los temas y metas seleccionados se refieren a: diversidad
biolgica, gestin de los recursos hdricos, vulnerabilidad y ciudades
sostenibles, temas sociales (salud, inequidad y pobreza), aspectos
econmicos (competitividad, comercio y patrones de produccin y consumo)
y aspectos institucionales.

2.3.2. Indicadores temticos

Muchos pases tienden, en materia de indicadores ambientales, a un

enfoque intermedio en materia de agregacin, lo que significa conjuntos de
indicadores, generalmente pequeos, para cada uno de los principales
temas de poltica ambiental.

Una de las instituciones que ha usado este enfoque es la Agencia de los

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USDI, por sus siglas en
ingls), que ha compilado un conjunto de indicadores para cada uno de sus
programas orientados a evaluar el desempeo ambiental. Tambin lo han
utilizado pases como Canad, Holanda, Alemania, Finlandia, Islandia,
Noruega y Suecia, que si bien mantienen un conjunto de indicadores
organizados con el modelo PER, tambin los agrupan en una serie de temas
de poltica ambiental (World Bank, 1997).

El trabajo sobre indicadores ambientales realizado por la OCDE tambin ha

seguido este enfoque, enriquecido por la experiencia prctica en el uso de
herramientas analticas y de evaluacin. Por ejemplo, sus exmenes de

desempeo ambiental emplean sistemticamente indicadores para apoyar e

ilustrar los anlisis. De este modo se obtiene retroalimentacin sobre la
importancia poltica y la solidez analtica de los indicadores ambientales
(OCDE, 1996).

2.3.3. Indicadores sistmicos

Este tipo de conjuntos de indicadores se han diseado para que, mediante

valores nicos, muestren cuando los sistemas complejo se encuentran en
dificultades. Se trata de indicadores ms ambiciosos en cuanto a
condensacin de informacin, y los cuales generalmente pierden precisin
debido a su mayor agregacin.

Un ejemplo de este tipo de conjuntos es el desarrollado por Banco Mundial y

conocido como The Wealth and Genuine Saving Indicators, que incluye un
balance entre el incremento en el capital fsico y humano producidos (este
ltimo calculado a partir de la inversin en educacin y servicios de salud) y
la reduccin del capital natural (prdida de recursos y deterioro por
contaminacin), todo ello en relacin con el producto interno nacional. De
acuerdo a este indicador, una tendencia a la reduccin es seal de que el
desarrollo del pas no es sustentable (World Bank, 1997).

Segn esta forma de clasificar los indicadores, los ndices son un caso
particular de indicadores sistmicos que resumen en valores nicos el
estado del desarrollo. Estn basados en la agregacin temporal, espacial o
temtica de indicadores y parmetros mediante algoritmos, todo ello con la
intencin de presentar la informacin de manera ms sintetizada.

Esta combinacin de la informacin contenida en dos o ms indicadores,

conocidos como ndices agregados, intenta proporcionar mensajes sencillos
sobre aspectos ambientales complejos. Entre sus ventajas destaca su
potencial para simplificar los procesos de comunicacin pblica y alcanzar a
la audiencia que comnmente recibe poca informacin ambiental. No debe
olvidarse, sin embargo, que al reducir el nmero de indicadores mediante el
proceso de condensacin de la informacin, se puede correr el riesgo de su
malinterpretacin por los usuarios, los cuales no estn siempre conscientes
de los alcances y las limitaciones de las metodologas del ndice. Por otro
lado, el mensaje que pretende transmitir puede estar distorsionado por la
ausencia de algunos datos y la diferencia en la calidad de la informacin o
de conceptos.

Aspectos importantes a considerar para la elaboracin y uso de indicadores

Sin buena informacin slidamente sustentada no se pueden desarrollar

buenos indicadores.
Para evaluar el desempeo se requiere claridad de los objetivos.
Diferentes personas en diferentes lugares tienen valores y aspiraciones
distintas. Los indicadores deben ser capaces de reflejar y recoger los
intereses de lugares, gente, cultura e instituciones diversas.
Los conjuntos de indicadores deben evolucionar con el tiempo para
mantener su utilidad, por lo que deben estar en constante revisin.
Los conjuntos de indicadores raramente estn completos y siempre son
perfectibles.
El conocimiento que obtenemos a travs de los indicadores es til para
reducir la incertidumbre sobre lo que conocemos del sistema, pero no la
elimina. La visin que se obtiene a partir de indicadores es siempre una
versin simplificada e imperfecta de la realidad.

Por ltimo, cabe recordar que el desarrollo de indicadores ambientales

adems de otras herramientas de evaluacin es un proceso continuo, que
se adapta segn las necesidades de cada iniciativa. Es fcil prever que su
alcance e importancia ser cada vez mayor en una sociedad ms
participativa que requiere y exige informacin objetiva y confiable para
formar sus puntos de vista y tomar as sus propias decisiones.

Adems de su utilidad intrnseca, los esfuerzos dirigidos a elaborar

indicadores han sido importantes como guas e impulsos para la integracin
y sistematizacin de informacin ambiental. Su elaboracin ha exigido un
esfuerzo importante de recopilacin y anlisis de los datos, los cuales, a su
vez, han obligado a la definicin tanto de estrategias para recopilar e
integrar bases de datos, como de procesos para evaluar su calidad

AGUA

Introduccin

El agua es esencial para la vida. Mantiene las funciones de los organismos y de los
ecosistemas; es el material de construccin de los seres vivos, el medio para transportar
materia en el ambiente y facilita el flujo de energa a travs de las circulaciones
ocenica y atmosfrica. Se requiere, adems, para la produccin de alimentos, cubrir las
necesidades de agua potable de las poblaciones humanas, la higiene personal y la
produccin industrial y pesquera. Los ros, lagos y los ecosistemas adyacentes a los
cuerpos de agua tambin proporcionan servicios que incluyen el control de
inundaciones, el transporte de personas y de bienes, la recreacin, la purificacin de
aguas residuales municipales e industriales, la generacin de energa y proporcionan
hbitat para plantas y animales acuticos (Jackson et al., 2001; Baron et al., 2002; UNWWAP, 2006).
El agua se consideraba un recurso renovable que podra utilizarse sin que afectara su
disponibilidad a largo plazo (Gleick, 1998). Sin embargo, varias organizaciones
mundiales han sealado que la disponibilidad y el acceso al agua dulce sern temas
crticos a resolver durante los prximos aos. Aunque el agua es muy abundante en
nuestro planeta, slo cerca del 2.5 por ciento es dulce, y de sta cerca de dos terceras
partes est atrapada en glaciares y nieves perpetuas lo que dificulta su
aprovechamiento.
Los retos a enfrentar en torno a este tema tienen relacin con la salud, el suministro a
ciudades, la proteccin del ambiente, la alimentacin, la industria y la energa. El
principal desafo es lograr un equilibrio que permita preservar los ecosistemas acuticos
con sus valiosos servicios ambientales, a la vez que se suministra agua de buena calidad
a la poblacin y se abastece de este recurso a las actividades productivas (WRI, 1999;
Revenga et al., 2000; UN-WWAP, 2006; PNUMA, 2004).
La poltica hdrica y la gestin del agua son parte fundamental para la construccin del
desarrollo sustentable (Carabias y Landa en Pintado y Osorno, 2006). Un requisito para
que la planeacin y el manejo de los recursos hdricos sean en verdad efectivos, es
contar con informacin que abarque todos los aspectos del ciclo hidrolgico y est
disponible para los interesados (Gleick, 1998).
Este captulo muestra los indicadores seleccionados para describir la situacin de los
recursos hdricos, en trminos de su disponibilidad y calidad. Est dividido en dos
secciones. La primera contiene indicadores que exhiben las presiones sobre la
disponibilidad del agua para sus diferentes usos, el estado en que se encuentran y las
acciones que se realizan para conservar este recurso para el futuro. La segunda seccin
aborda el tema de la calidad del agua, los factores que presionan su calidad, la condicin
en que se encuentran los cuerpos de agua del pas y qu acciones se estn tomando para
frenar su deterioro y, eventualmente, permitir su recuperacin.