Contrataciones Con El Estado

Contrataciones con el Estado
CONTRATACIONES
CON EL ESTADO
MDULO I
INTRODUCCIN A LA
CONTRATACIN ESTATAL
MODERNA
INSTITUTO DE CAPACITACION Y DESARROLLO
Tomo : I
Presentacin
En el presente Mdulo, primero del Diplomado de Derecho
Contrataciones Pblicas tratamos dos aspectos que estimamos
fundamentales en el desarrollo de esta materia: el primero es el
referido al a la Modernizacin del Estado y la gestin Pblica, ello
como base de la construccin del nuevo concepto de Estado, acorde
con la dinmica y las exigencias actuales y, segundo, el tema de los
Sistemas de Contrataciones Pblicas y su evolucin en el Per, tema
ste ltimo orientado a explicar las tendencias que al respecto se
estn dando en las diferentes legislaciones que regulan este aspecto,
tanto en el Derecho Latinoamericano como en el Europe (Derecho
Comunitario) y su influencia en el Espaol.
A partir de estas dos perspectivas, se construye la temtica de este
Mdulo tendiente a clarificar el escenario partir del cual se ha
construido la actual normativa de la Ley de Contrataciones y su
respectivo Reglamento.
Y es que en las corrientes del nuevo modelo de Estado, donde la
eficiencia, la calidad de la gestin y la optimizacin de los recursos
son parte fundamental, las contrataciones y adquisiciones pblicas
adquieren una trascendencia especial, pues en la actualidad no se
puede concebir estas actividades fuera de dicho contexto. Ms an,
con la creciente interaccin del comercio creciente, tanto a nivel
nacional como internacional, se hace imprescindible marcos
regulatorios que estn acordes con estas tendencias.
Instituto de Capacitacin y
Desarrollo - ICADE
Tomo : I
Nuestros Objetivos
Primer Objetivo
Explicar
los
aspectos
fundamentales
de
la
modernizacin del Estado y la gestin pblica a

partir de las diversas corrientes imperantes en la
actualidad.
Segundo Objetivo
Explicar
lo
relacionado
contrataciones
pblicas
a
a
los
sistemas
partir
de
de
las
experiencias tanto a nivel latinoamericano como

europeo, incidiendo en el caso espaol, dentro del
contexto de la Unin Europea.
Tercer Objetivo
Estudiar los aspectos relacionados a los cambios
operados en nuestra legislacin respecto a la Ley
de Contrataciones del Estado y los diversos
matices que dichos cambios han introducido as
como una revisin general del marco jurdico
actual que lo regula.
Tomo : I
SUMARIO
PARTE PRIMERA
ADMINISTRACIN PBLICA Y CONTRATACIN DEL ESTADO
1.
MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
2.
EL CAMBIO EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS CULES SON LOS

PROBLEMAS?
3.
EL CONCEPTO Y LOS FACTORES DE LOS CONTRATOS DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA
4.
LA RELACIN SUBYACENTE EN LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
5.
TEORAS SOBRE EL CONCEPTO DE CONTRATO DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
6.
EL CONCEPTO SUGERIDO SOBRE EL CONTRATO DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
7.
EL SUSTENTO CONSTITUCIONAL
8.
PRINCIPALES OBJETOS DE LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
9.
FACTORES NECESARIOS PA-RA DESARROLLAR

CONTRATACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
10.
ANTECEDENTES DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA EN EL PER
11.
ETAPAS DE LA EVOLUCIN DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA
12.
DE LAS INNOVACIONES ESTABLECIDAS EN LAS EXCEPCIONES SOBRE LA

APLICACIN DE LA LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO
13.
DE LOS NUEVOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LAS CONTRATACIONES
DE
LOS
CONTRATOS
UN
DE
SISTEMA
LA
DE
Tomo : I
PARTE SEGUNDA
EVOLUCIN JURDICA DE LOS SISTEMAS DE CONTRACIN PBLICA Y LOS
RECIENTES CAMBIOS
1.
LA NUEVA LEGISLACIN DE LAS CONTRATACIONES ESTATALES
2.
PROCESO DE PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO
3.
LA PLANIFICACIN DE CONTRATACIONES Y EL PROCESO DE PRESUPUESTO
4.
ESTANDARIZACIN DE PROCESOS Y DE DOCUMENTOS
5.
SISTEMA DE ABASTECIMIENTO
6.
NORMAS QUE RIGEN EL SISTEMA DE ABASTECIMIENTO (EVOLUCIN)
7.
LA NUEVA LEY DE CONTRATACIONES D. Leg. 1017
8.
SISTEMAS DE TESORERA Y DE INVERSIN PBLICA
9.
LA DIRECCIN NACIONAL DEL TESORO PBLICO
10.
SISTEMA DE INVERSIN PBLICA
11.
CLASIFICACIN DE LAS CONTRATACIONES PBLICAS
12.
SUPERVISIN, RECEPCIN Y CONFORMIDAD DE LAS PRESTACIONES
13.
LA TICA EN LAS CONTRATACIONES PBLICAS
BIBLIOGRAFA
EVALUACIN
PARTE PRIMERA
ADMINISTRACION PBLICA
Y CONTRATACION DEL ESTADO
Tomo : I
10
PARTE PRIMERA
ADMINISTRACIN PBLICA Y
CONTRATACIN DEL ESTADO
I.
MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Un proceso importante es el de la modernizacin de la administracin

pblica, que actualmente se basa en las siguientes leyes: Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo (LOPE), Ley Marco del Empleo Pblico, y sus cinco
leyes de desarrollo, todas preparadas por la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
Este proceso tuvo importantes avances en la
dcada de 1990, con la reforma liderada por
las islas de eficiencia, como el Banco Central
de Reserva (BCR), el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF), la Superintendencia Nacional
de
Administracin
Tributaria
(SUNAT), la
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS),

entre otras, y continu durante esta primera
dcada, con la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (N
11
Tomo : I
27658, del 30 de enero de 2002), en la que se proponen convenios de

gestin para reformar las instituciones pblicas, una por una.
Sin
embargo, este proceso se encuentra detenido y sin visos de solucin en

el corto plazo, a pesar de que las leyes e iniciativas mencionadas se
encuentran en la direccin correcta.
Una oportunidad interesante en este campo es el amplio programa de
modernizacin de la administracin pblica que se inici con el apoyo de
un prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por el monto
de 28 millones de dlares ms una contrapartida de 12 millones,
denominado Programa de Modernizacin y Descentralizacin del Estado
PAMDE. El programa tiene dos componentes: uno de modernizacin
del Estado (13,9 millones) y el otro de descentralizacin (19,9 millones).
PROPUESTAS PARA PROMOVER LA MODERNIZACIN DE LA
La falta de una regulacin adecuada del empleo pblico ha hecho posible
que actualmente coexistan tres regmenes de contratacin de personal en
la administracin pblica: el rgimen laboral pblico, el rgimen laboral
privado y la contratacin a travs de la modalidad de servicios no
personales. Ello complica notablemente la nocin de carrera pblica y
genera iniquidades en materia de calificacin, capacitacin y desarrollo de
cuadros profesionales en la administracin pblica.
Las principales propuestas respecto de la reforma de a administracin
pblica son: (1) orientarla por principios y valores, como primaca de los
ciudadanos,
manejo
responsable,
subsidiaridad,
priorizacin
de
necesidades, orientacin por resultados, rendicin de cuentas y
12
tercerizacin; (2) la creacin del Consejo Superior del Empleo Pblico

(COSEP), como ente rector del empleo pblico; (3) implementar la carrera
pblica y su orientacin por resultados y evaluaciones, de tal manera que
permita el surgimiento de una verdadera meritocracia, con profesionales
honestos y de calidad; (4) la creacin de un programa nacional de
capacitacin de funcionarios y servidores pblicos, para mejorar sus
competencias y calidad en el servicio; (5) acabar con la estabilidad laboral
absoluta, siendo esta una de las trabas fundamentales para mejorar la
calidad de los recursos humanos en el Estado; (6) vigencia de la
transparencia y rendicin de cuentas, que le cierren el paso a la
generalizada corrupcin que actualmente existe en muchas dependencias
pblicas;
(7)
adoptar
una
clara
delimitacin
de
funciones
responsabilidades, y desburocratizar las entidades pblicas.

En el campo de la modernizacin del Estado, los objetivos del programa
son: (1) fortalecer la capacidad de formular e implementar polticas
nacionales y sectoriales, (2) mejorar la gestin de los recursos humanos,
(3) apoyar la instalacin del gobierno electrnico, (4) desarrollar e
implementar una nueva poltica de compras estatales, incluyendo el
diseo e instalacin de sistema integrado de informacin, y (5) apoyar la
modernizacin del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
EL PLANEAMIENTO ESTRATGICO
Uno de los consensos entre los especialistas, es la necesidad de
implementar en el pas un sistema de planeamiento estratgico y un
13
Tomo : I
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan), como su rgano

rector, que sirva para orientar el desarrollo del pas en el largo plazo. En
nuestro pas, la ausencia de planeamiento, de una visin compartida de
futuro y de hacer seguimiento de las metas propuestas ha permitido que
cada gobierno tire por la borda lo que hizo el anterior y comience de cero,
lo que ha generado el desperdicio de ingentes recursos, buenas polticas,
iniciativas y proyectos. La diferencia bsica entre un pas desarrollado y
uno subdesarrollado es precisamente la continuidad de las polticas
pblicas, que se convierten en polticas de Estado, as como la existencia
de una capa de funcionarios pblicos encargados de aplicarlas. Por lo
tanto, la reforma de la administracin pblica est muy ligada a esta
funcin de planeamiento que el Estado debe realizar El esfuerzo por
cambiar se comprender mejor y resultar ms eficaz en tanto se haya
reflexionado bien sobre la crisis. De un buen diagnstico de la crisis podr
surgir una buena estrategia.
Estrategia porque se requieren no slo objetivos, un programa, sino
tambin -algo mucho ms importante- una visin que tenga en cuenta las
reacciones de la sociedad colectivamente hablando, de los funcionarios
en su conjunto, de los grupos y de las categoras.
Desde este punto de vista, la idea de estrategia se opone a la de
planificacin que predomin en aos anteriores. La visin de la
planificacin implicaba hacer lo mejor. La visin de la estrategia es que se
debe cambiar el equilibrio, la lgica y, en consecuencia, tener en cuenta a
las otras partes.
14
El trmino estrategia seguramente proviene de la guerra. Ahora bien, los

generales tienen algo ms que los planificadores: cuando deben
reflexionar sobre la existencia de un enemigo, no les basta elaborar su
plan de manera coherente. Es necesario que tengan en cuentas las
fuerzas.
CULES SON LAS SEALES DE CRISIS?
La seal evidente, que est siempre
presente y que pone todo en movimiento,
es la falta de dinero. Los costos y gastos
aumentan, pero no las capacidades de
respuesta. Todos los pases, incluso los
que parecen ser ms eficaces, conocen
este problema. En 1980 Japn tena una
deuda per cpita superior a la de Estados
Unidos.
Si
hacemos
memoria,
la
Revolucin francesa comenz por una

crisis financiera. Sin esta crisis, el antiguo rgimen tal vez habra
perdurado, o por lo menos habra cambiado sin revolucin. Porque no
haba dinero en los cofres se convoc a los estados generales y el
sistema se derrumb.
Actualmente con la gran crisis norteamericana que derrumb los
mercados y estuvo a punto de hacer colapsar econmicamente al mundo,
junto, o ms bien detrs, de esta crisis financiera, se puede diagnosticar
una crisis de la decisin. Resulta extraordinariamente difcil tomar
15
Tomo : I
decisiones, mucho ms que en el pasado. Para adoptar la lgica de los

economistas, en el pasado otros pagaban: es el fenmeno de las
externalidades: las externalidades podan descargarse al medio ambiente.
Ahora ya no es posible hacerlo, por lo menos en el mismo grado: es
necesario consultar a quienes sufrirn debido a los factores externos.
Incluso para tomar la ms mnima decisin es necesario consultar a un
gran nmero de personas. Esto conduce con frecuencia a situaciones
inextricables, teniendo en cuenta los intereses contrarios. Finalmente, se
encuentra por todas partes ---en diversos gradosuna crisis de confianza
en las polticas y, ms en general, en los responsables. Esta crisis
conduce a todo tipo de fenmenos en los pases desarrollados de
Occidente, como el rechazo verbal de los gobernantes.
II.
EL
CAMBIO
EN
LAS
ORGANIZACIONES
PBLICAS
CULES SON LOS PROBLEMAS?

Son los que plantea la transformacin acelerada de todas nuestras
sociedades.
Los pases en desarrollo tienen la impresin de que les
cuesta mucho trabajo alcanzar a los pases desarrollados. Pero los pases
desarrollados cambian tambin, y cambian muy rpido. As pues, con
mucha frecuencia, los pases en desarrollo tratan de alcanzar algo que ya
qued atrs. El mundo ha cambiado tanto que los modelos que buscan ya
no son aplicables entre quienes los desarrollaron.
El mundo que sirvi de base para elaborar el funcionamiento de la
administracin de la sociedad industrial no slo est declinando, sino
desapareciendo. La gran transformacin de que somos partcipes est
16
efectuando el paso de una sociedad industrial, fundada sobre la

estandarizacin y sobre el ciclo de produccin masiva y consumo masivo,
a una sociedad en la que la estandarizacin y la racionalizacin ya no
tienen la misma importancia, y donde cada vez hay ms sitio para la
innovacin, la calidad y las relaciones humanas.
Por qu? Porque en esta sociedad las actividades predominantes no son
ya las actividades industriales, sino las actividades de servicio y las de
alta tecnologa. La industria conserva todava gran importancia, pero, por
una parte, no emplea ya a la mayora de los asalariados y, por la otra, y
quiz sobre todo, ya no desempea el papel de motor. Este papel se ha
transferido a la alta tecnologa y a los servicios.
Es cierto que estos ltimos no se pueden separar de la industria, donde
se les encuentra. Pero lo que hace avanzar el sistema no es ya la
racionalizacin, sino la innovacin generada por la alta tecnologa. E
igualmente lo hacen los servicios en los
que hay tambin mucha innovacin y
que estimulan la alta tecnologa tanto
como la alta tecnologa los estimula.
Por lo tanto, se requiere un tipo de
organizacin ms y ms orientada
hacia la calidad y la innovacin. Es
cada vez ms necesario recurrir a los
recursos humanos. Por el contrario, una
lgica
que
prioridad
17
la
Tomo : I
racionalizacin tiende a esterilizar los recursos humanos y a reprimir la

creatividad.
Las administraciones pblicas y el Estado desempean un papel nada
despreciable. Muy bien se puede aseverar que son cruciales para el
cambio la sociedad, en el sentido de que sus actividades pueden
esterilizar el cambio.
Otras tendencias muy fuertes pueden explicar el diagnstico de la crisis,
como el desarrollo de la complejidad de los fenmenos humanos en su
aspecto
colectivo.
Esta
complejidad
se
ha
incrementado
extraordinariamente. El desarrollo en el mbito de los pases occidentales

se puede caracterizar por la multiplicacin de las actividades y de las
relaciones entre los individuos. El problema esencial ya no es el de un
control directo, sino el de la reduccin de la complejidad.
Otro fenmeno ampliamente conocido es el desarrollo de la libertad
individual en el seno de una sociedad ms desarrollada. El movimiento en
pro de la libertad es actualmente un movimiento universal e irresistible
que afecta a todo, como puede observarse en los pases latinoamericanos
en donde era imposible hasta hace unos aos, el matrimonio entre
parejas del mismo sexo, por ejemplo. Lo que no puede verse tan
claramente es el grado en que este fenmeno resulta importante para los
pases occidentales desarrollados.
Mientras ms complejidad existe, ms es posible para los individuos
escapar de las restricciones. Cuando haba poca circulacin y las
18
comunicaciones eran relativamente difciles, se observaba una docilidad

ms grande. La situacin se torna totalmente distinta en un ambiente
urbano donde ya no es posible controlar a los individuos como cuando
cada quien permaneca en su propia poblacin. Las interacciones de
estos fenmenos son de suma importancia: mientras ms complejidad
haya, habr ms libertad; mientras
mayor sea la libertad, mayor ser el
grado de complejidad.
La crisis proviene de no haberse
adaptado a un mundo que se ha vuelto
totalmente
distinto.
El
sistema
de
control antiguo de la sociedad industrial

se basaba en la jerarqua, la distancia y
el secreto. Pero la jerarqua ya no
funciona -o no funciona tan biencuando hay posibilidades de discusin
y eleccin. La distancia disminuye
porque las relaciones humanas se simplifican y ya no se admiten las
diferencias de clase o de posicin como en el pasado, y el secreto ha
desaparecido con los modernos medios de comunicacin. El resultado es
que el administrador, que antao tena ms oportunidades de avance, ya
no las tiene. Muchos navegan a buen ojo, cometen errores
deliberadamente para probar las reacciones de los interesados.
EN BUSCA DE NUEVOS MODELOS DE GOBIERNO
19
Tomo : I
Es preciso aprovechar la experiencia de las compaas. Es verdad que

ya sean privadas o pblicas- tienen la ventaja de ser ms reducidas y de
tener una actividad mucho ms directamente conmensurable que la de la
administracin pblica. Pero enfrentan los mismos problemas de
adaptacin: sus clientes cambian, su personal y sus tareas evolucionan.
Deben responder a exigencias de innovacin y de calidad, as como de
participacin.
El
modelo
que
parece
surgir
en
las
empresas se caracteriza por tres principios

radicalmente distintos de los principios de
estandarizacin y racionalizacin: son los
principios de la simplicidad, la autonoma y
el gobierno por la cultura.
El principio de la simplicidad. Si el problema
del gobierno es antes que nada la reduccin
de la complejidad, el mejor principio de organizacin es el de la
simplicidad. Una empresa fundada en la complejidad de procedimientos y
estructuras es una empresa que no puede avanzar ms pues se
encuentra totalmente sofocada por su propia burocracia. Invierte tanto
tiempo para el control, la regulacin, la reorientacin y las decisiones que
no puede seguirle el paso al mundo. Se deben simplificar los procesos y
las estructuras con el fin de permitir que los hombres tomen las
decisiones. El espritu humano es la nica respuesta a la complejidad,
porque tiene libre albedro, a diferencia de las estructuras y los
20
procedimientos. Este principio, que implica la inversin del punto de vista

predominante, se aplica a la administracin pblica.
Es necesaria una autonoma de las unidades operativas que permita ms
responsabilidad y ms eficacia. En ciertos casos esto implica un esfuerzo
considerable. Para evitar las reglas y normas estrechas es necesario que
haya responsables que puedan decidir.
El problema con que tropezamos es el de la falta de coherencia y de
convergencia, el peligro de una explosin. La respuesta es el gobierno por
la cultura. Esto significa, primeramente, que se pueden tolerar ms
diferencias, que la uniformidad no es necesaria para lograr la
cooperacin. La coherencia no es el principio supremo del gobierno,
incluso si tiene cierta importancia.
El anlisis de los comportamientos hace salir a la luz la existencia de
constantes. Los individuos actan de cierta manera determinada por el
conjunto de relaciones que guardan con sus socios, sus colegas, el
pblico y, ms en general, con quienes los rodean. Al hacerlo dan lugar a
una cultura, en el sentido de un conjunto de valores y de normas que
fundamentan sus actividades. Esto se observa en las discusiones de los
funcionarios, cuando hablan de su trabajo. Un polica, o un inspector de
impuestos actan en funcin de la imagen que tienen de su ocupacin.
Quien se aparta de estas normas se sujeta a desaprobacin.
LAS VAS DE DESARROLLO DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
21
Tomo : I
Las causas del bloqueo no provienen de los pequeos funcionarios -aun

si stos algunas veces tienen comportamientos rutinarios y burocrticos-,
sino de la lgica del sistema, que no est adaptado a este mundo nuevo
que se ha descrito. Para lograr la renovacin, es necesario reflexionar
sobre la preparacin de las decisiones y
desarrollar
responder
complejidad
frmulas
a
estos
mediante
que
permitan
fenmenos
una
de
utilizacin
razonable de conocimientos externos a la

administracin o situados en su seno.
La evaluacin de los resultados de la
accin administrativa y de las polticas
pblicas es uno de los puntos centrales de
la renovacin del servicio pblico. La
evaluacin es un concepto nuevo que se distingue del control. Las
inspecciones consisten en general en verificar la conformidad de los actos
con lo que se espera. De ahora en adelante, lo que parecera esencial es
la evaluacin de los resultados. El objetivo buscado rara vez se logra.
Algunas veces el resultado se acerca un poco, algunas veces es contrario
al objetivo buscado.
La reflexin sobre la evaluacin constituye sin duda el mejor medio para
renovar un sistema administrativo. Para mejorar la preparacin de las
decisiones se requiere evaluar las acciones precedentes. Esto ofrece
adems la ventaja de motivar a los funcionarios pues lo que ms falta en
22
los conjuntos que han pasado a ser demasiado complejos es el sentido de

la accin de cada uno.
La utilizacin de los recursos humanos es tambin un punto central. Pero
desgraciadamente parece que estos recursos se desperdician en gran
medida. Es enteramente precisa entonces una reflexin sobre este tema.
Para ello no es necesario adoptar la solucin del sector privado, sino
reflexionar ms sobre las ocupaciones que corresponden a los
funcionarios. Ocupaciones, claro, porque la visin de la administracin
pblica o del funcionario es una visin demasiado vaga: es la ocupacin
la que distingue a los individuos.
Hay un paso ms, el del proyecto de
empresa o proyecto de servicio que existe
en las empresas privadas. Se trata de un
enfoque positivo que sigue la direccin de
la
evaluacin
puede
conducir
al
mejoramiento de la preparacin de las

decisiones. Hay un riesgo que analic
respecto a las empresas privadas que no
prestan suficiente atencin a las condiciones en que se elaboran estos
proyectos de empresa- de retrica o de adoctrinamiento y, por ende, de
rechazo. La movilizacin de los recursos humanos no es posible excepto
si se basa en un conocimiento profundo de las realidades existentes.
EL CONOCIMIENTO SE CONVIERTE EN PALANCA ESENCIAL PARA
EL CAMBIO.
23
Tomo : I
Se debe invertir no en trabajos esotricos, sino en el conocimiento de las

relaciones humanas que sirven de fundamento para las prcticas y las
limitaciones a que se ven sujetas. Este conocimiento se debe transmitir a
los participantes del sistema para que ellos tambin cambien. La gran
leccin del mundo moderno es, de hecho, que no se crea un hombre
nuevo. Nadie ha logrado dar forma a los individuos de acuerdo con un
modelo; pero es posible ayudarlos a cambiar.
Cmo se puede innovar? En primer lugar es necesario llevar a cabo un
diagnstico. En seguida, invertir en conocimiento y en evaluacin, para
analizar las orientaciones del nuevo desarrollo que parezcan esenciales
dada la resistencia del sistema.
La reflexin sobre las experiencias del extranjero resulta esencial.
Constituye una va para el futuro. Tambin se requiere reflexionar sobre
los modelos de formacin para los altos funcionarios. En Estados Unidos
y en Suecia se han dado experiencias interesantes. En lo que concierne a
la estrategia para la reforma debemos mencionar el funcionamiento de las
comisiones de preparacin. Suecia ofrece tambin un sistema interesante
para la preparacin y puesta en prctica de las decisiones, as como el
manejo de los recursos humanos. La separacin entre administracin
gubernamental y manejo directivo hace que en Suecia haya alrededor de
los ministros nicamente un nmero reducido de funcionarios que
preparan su trabajo y mantienen las relaciones con la Asamblea. Pero el
manejo de los servicios administrativos y la aplicacin de las medidas
adoptadas por el Parlamento y por el gobierno recaen en organismos
24
dirigidos por gerentes, con la correspondiente formacin, y a quienes se

asignan misiones relativamente precisas, lo cual permite evaluar sus
resultados. Este sistema tambin tiene sus limitaciones, pero constituye
una experiencia interesante que puede servir como modelo para las
administraciones pblicas que hasta ahora se han dirigido de acuerdo con
el modelo tradicional de control ministerial, que cada vez se torna ms
anacrnico.
III.
EL CONCEPTO Y LOS FACTORES DE LOS CONTRATOS DE

LA ADMINISTRACIN PBLICA
El desarrollo del sistema de contratacin pblica en el Per es objeto de

recientes reflexiones encaminadas a determinar cules deben ser los
criterios que deben inspirar la configuracin de nuestro rgimen normativo
y de nuestras prcticas contractuales, todo ello con el propsito de
estructurar respuestas vlidas a los retos que plantea la contratacin
administrativa como componente de la gestin pblica.
Los anlisis y sus correspondientes planteamientos registrados en
diversas entrevistas o artculos de personas vinculadas al quehacer
pblico, presentan dismiles respuestas sobre el tema; sin embargo, la
evaluacin de tales proposiciones debe ser analizada sobre la base de
conceptos y un lenguaje que tiendan a ser comunes, pues, la disparidad
sobre el modo de comprender la contratacin pblica en cuanto a su
nocin, a la amplitud real de su impacto y a los temas especficos
necesarios para su desarrollo integral, nos permite estar en mejores
25
Tomo : I
condiciones de percibir las fortalezas y carencias de las propuestas que

se formulan.
Para el efecto abordaremos el tema desde las siguientes perspectivas:
a) La relacin subyacente en los contratos de la Administracin
Pblica;
b) La relacin entre contrato y contrato de la Administracin Pblica;
c) La ubicacin de los contratos de la Administracin Pblica dentro
del fenmeno del poder;
d) La
justificacin
de
la
existencia
de
los
contratos
de
la
Administracin Pblica;
e) Teoras sobre el concepto de contrato de la Administracin Pblica;
f) El concepto sugerido sobre el contrato de la Administracin
Pblica;
g) El sustento constitucional de los contratos de la Administracin
Pblica;
h) Coincidencias y diferencias principales entre contrato privado,
contrato de Derecho Social y contrato de la Administracin Pblica;
i) Principales objetos de los contratos de la Administracin Pblica;
j) Centro de inters de los actores involucrados en cada contrato de
la Administracin Pblica; y,
k) Factores necesarios para desarrollar un sistema de contratacin de
26
la Administracin Pblica.
Cada tema ser desarrollado de manera sucinta, con el propsito de que
se perciba que todos ellos constituyen parte de una sola temtica que
debe ser abordada integralmente cuando se evala y analiza la temtica
de la contratacin de la Administracin Pblica.
IV.
LA RELACIN SUBYACENTE EN LOS CONTRATOS DE LA

La nocin de contrato, como categora jurdica general que se extiende en

todo el orden jurdico seala que este consiste en el acuerdo de dos o
ms partes para crear, regular, modificar o extinguir una relacin jurdica
patrimonial.
Dicha nocin general adquiere peculiaridades, segn sea el mbito del
orden jurdico dentro de la cual se manifiesta, debido a que en cada
caso la relacin contractual involucra a actores que expresan intereses
de distinta naturaleza y dentro del desarrollo de actividades de interaccin
respecto de las cuales el orden jurdico prev la aplicacin de principios y
normas tambin diferenciados.
Considerando la divisin general de la realidad en los mbitos privado,
social y pblico, el Derecho refleja dicha distribucin constituyendo las
ramas de Derecho Privado, Derecho Social y Derecho Pblico, en cada
una de las cuales se han ido creando principios y normas que regulan las
relaciones entre los miembros de la sociedad.
27
Tomo : I
Dentro de cada rama del Derecho, a su vez, existe un conjunto de

asuntos objeto de regulacin, uno de los cuales es el de la contratacin.
Y, como es lgico deducir, cada rama del Derecho elabora respuestas a
los retos que le plantean el tema contractual, para que sean apropiadas a
la naturaleza de la relacin que subyace a los contratos que se celebran
dentro de su mbito.
En el mbito del Derecho Privado, de modo general se puede sealar que
la relacin contractual vincula a dos (o ms) sujetos, cada uno de los
cuales ejerce su propia libertad y su propio inters, sin que ninguno de
tales sujetos pueda ser considerado en una situacin que potencial o
efectivamente haga prevalecer su posicin respecto de su cocontratante.
En tal sentido, es de esperar y, en efecto ocurre que el orden jurdico
privado establezca un conjunto de principios y normas encaminados a
mantener una posicin de absoluta igualdad entre las partes que celebran
el contrato privado. Es decir, siendo la relacin subyacente la de dos
libertades que se vinculan en condiciones de igualdad, el Derecho Privado
procurar lo que sea necesario para mantener tal situacin desde la fase
de formacin, pasando por la de perfeccionamiento y durante la ejecucin
contractual.
Lo
sealado
no
excluye
la
necesidad
de
evaluar
peridicamente casos especiales como los contratos de adhesin, pero lo

que importa destacar en este punto es la tendencia central del Derecho al
regular los contratos privados.
En el mbito del Derecho Social, tambin de modo general se puede
sealar que la relacin contractual vincula a dos (o ms) sujetos, cada
28
uno de los cuales ejerce su libertad y su propio inters, sin embargo, en

atencin a los sucesos de la realidad, el Derecho ha tomado en cuenta
una situacin fctica manifestada en el hecho de que una de las partes
que celebra dicho contrato est en una situacin generalmente en
desventaja, razn por la cual el Estado protege a la parte considerada
dbil, para lo cual ejerciendo su poder imponer determinadas condiciones
o prestaciones obligatorias en dichos contratos. Como ejemplo se puede
mencionar el de los contratos laborales privados, respecto de los cuales
se expresa en carcter tuitivo del Estado al imponer determinadas
condiciones, lmites y prestaciones que necesariamente incluyen dichos
contratos.
Por lo tanto, la relacin subyacente en los contratos de Derecho Social,
ser la de dos libertades que se vinculan, con presencia del poder para
imponer contenidos especficos. Un caso especial es el de los contratos
laborales del Sector Pblico en los cuales la relacin es de una entidad
que ejerce poder con una persona que ejerce su libertad, pero con la
intervencin autolimitativa del poder para imponer condiciones y
prestaciones protectoras a favor del trabajador.
En consecuencia, resulta lgico que el rgimen jurdico del Derecho
Social, desarrolle el rgimen contractual de su mbito sobre la base de
dicha relacin subyacente.
29
Tomo : I
En el mbito del Derecho Pblico, la relacin contractual vincula a dos (o

ms) sujetos, aunque en este caso se presentan dos posibilidades: a) uno
de
ellos
ejerce
(especficamente
poder
funcin
administrativa del poder) y el

otro su libertad, o b) uno de
los sujetos ejerce poder y el
otro sujeto tambin ejerce
poder.
relacin
En
tal
sentido,
subyacente
la
los
contratos de la Administracin
Pblica es la de poder con
libertad o la de poder con
poder; de lo cual se deriva que la construccin del rgimen contractual
pblico debe girar en torno a dichas posibilidades de vinculacin,
estableciendo los principios y normas que garanticen las facultades,
deberes, derechos y obligaciones involucrados en tales relaciones.
Tomando en cuenta que el poder, en su condicin de fuerza ordenadora
surgida sobre la base de las cuotas de libertad individual renunciadas por
parte de los miembros de la sociedad, tiene un conjunto de
manifestaciones
(que
son
las
funciones
del
Poder
Legislativo,
administrativo, jurisdiccional y especiales) que tienen como propsito

conjunto coadyuvar a que la sociedad logre hacer realidad valores y
metas programticas que justifican la existencia de esta, todo ello implica
que quien ejerce poder representar siempre al inters colectivo.
30
De all que, si dentro de la funcin administrativa, la contratacin

administrativa constituye una de las manifestaciones de esta, cuando se
celebra un contrato de la Administracin Pblica entre una entidad de la
Administracin Pblica y un sujeto privado, sustantivamente se estn
vinculando el inters colectivo con un inters privado; y, cuando se
celebra dicho tipo de contrato entre dos entidades de la Administracin
Pblica, se vinculan dos manifestaciones de inters colectivo. Ello
conlleva consecuencias trascendentes en el rgimen jurdico que regula
tales relaciones, pues, por ejemplo, ante una situacin de exclusin
insalvable entre el inters colectivo y el inters individual dentro de un
contrato celebrado entre una entidad pblica y una persona privada,
nuestra cultura universal hace prevalecer al inters colectivo, sin perjuicio
de mecanismos resarcitorios que puedan compensar a la persona
privada.
LA RELACIN ENTRE LA CATEGORA CONTRATO Y EL CONTRATO
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
De lo sealado en el acpite anterior se deriva que la relacin entre la
categora contrato y la de contrato de la Administracin Pblica es una de
gnero a especie; en virtud de la cual la figura contrato como el acuerdo
de voluntades entre dos o ms partes destinada a crear, regular, modificar
o extinguir una relacin jurdica de efectos patrimoniales, subyace a la
nocin de contrato de la Administracin Pblica, sin embargo, en este
ltimo concepto la nota caracterstica es que por lo menos una de las
31
Tomo : I
partes que celebra el contrato es una entidad de la Administracin

Pblica.
LA UBICACIN DE LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA DENTRO DEL FENMENO DEL PODER
El poder se manifiesta a travs de las funciones: a) legislativa; b)
jurisdiccional; c) administrativa; y, d) especiales. La primera tiene como
propsito emitir normas jurdicas con naturaleza de ley material; la
segunda, declarar el derecho; la tercera concretar los fines del poder; y,
las cuartas, unas tienen como propsito compensar el poder ejercido a
travs de las otras funciones y otras, el desarrollo de actividades
especficas que requieren la configuracin de una funcin especfica del
poder. La funcin administrativa del poder, cuya naturaleza es la de
concretar los fines del poder tiene, a su vez, cinco maneras bsicas de
manifestarse como son la emisin de normas jurdicas con naturaleza del
reglamento material, a travs de la forma jurdica reglamento; la emisin
de declaraciones de efectos jurdicos individuales, a travs de la forma
jurdica acto administrativo; la organizacin interna de las entidades de la
Administracin, a travs de la forma jurdica acto de administracin
interna; la contratacin administrativa, a travs de la forma jurdica
contrato
de
la
Administracin
Pblica;
la
ejecucin
material,
configurando la forma jurdica de hecho administrativo.

Como puede apreciarse el contrato de la Administracin Pblica, dentro
del fenmeno del poder, se ubica como la forma jurdica administrativa
que corresponde a una de las manifestaciones de la funcin
32
administrativa, que es la contratacin administrativa. En ese sentido,

cuando se produce la contratacin administrativa en dicho suceso est
presente el poder a travs de la funcin administrativa de este; lo cual
lgicamente implica que ser de aplicacin un conjunto de principios y
normas de Derecho Administrativo para regular el conjunto de relaciones
a que da lugar la referida contratacin.
LA JUSTIFICACIN DE LA EXISTENCIA DE LOS CONTRATOS DE LA
La Administracin Pblica, como conjunto de organismos, rganos y
personas-rgano, estatales o no estatales que ejercen la funcin
administrativa del poder, tiene la necesidad de valerse de diversos
instrumentos o medios para el cumplimiento de sus objetivos. Entre los
posibles instrumentos o medios que utiliza tenemos los si-guientes:
1. La regulacin normativa; mediante la emisin de reglamentos.
2. La participacin directa en las actividades econmicas o sociales;
tales los casos de creacin de empresas del Estado o la asignacin
de subsidios directos.
3. La ejecucin de su presupuesto por medios propios, dentro de lo
cual destaca el mecanismo denominado administracin directa.
4. La
colaboracin de
terceros; medio
este
que comprende
modalidades de colaboracin como la celebracin de convenios

para el aporte en paralelo sobre temas de inters comn
33
Tomo : I
celebrados entre entidades pblicas y personas naturales o

jurdicas privadas o entre entidades pblicas; as como los
contratos de la Administracin Pblica de diverso objeto contractual
celebrados entre entidades pblicas y personas naturales o
jurdicas privadas o entre entidades pblicas.
Por lo tanto, el contrato de la Administracin Pblica tiene un carcter
instrumental, es uno de los medios de que se vale la Administracin
Pblica para el cumplimiento de sus fines. Es decir, est justificada su
existencia como medio para el cumplimiento de los objetivos de la funcin
administrativa.
V.
TEORAS SOBRE EL CONCEPTO DE CONTRATO DE LA

Existen dos teoras sobre contratos pblicos que pretenden explicar las
caractersticas de estos y su rgimen aplicable. Una de ellas ha sido la
que ha prevalecido histricamente en nuestro medio, sin embargo,
ltimamente est teniendo mayor aceptacin la segunda, por cuanto
resuelve temas que la primera tiene dificultad en fundamentar.
La primera teora parte de considerar que el Estado tiene dos
personalidades, una personalidad pblica en virtud de la cual es poder y
una personalidad privada en virtud de la cual no es poder. Segn dicha
teora, cuando el Estado ejerce su personalidad pblica celebra contratos
denominados contratos administrativos, caracterizados porque en ellos el
Estado siempre tiene prerrogativas especiales a su favor, como las de
34
poder resolver o modificar unilateralmente el contrato, sin responsabilidad

por ello para el estado y sin que la otra parte pueda oponerse a ello
exigiendo el cumplimiento de lo
pactado. Y contina esta teora
cuando
el
Estado
personalidad
ejerce
privada
contratos
que
contratos
privados
caracterizados
se
su
celebra
denominan
del
porque
Estado,
en
ellos
nunca el Estado tiene prerrogativas

especiales a su favor, de modo que
si
no
hubiera
voluntades
para
acuerdo
resolver
de
o
modificar el contrato, el Estado

est absolutamente obligado como
cualquier otro particular al cumplimiento del contrato. Esta primera teora,
sin embargo, presenta dos aspectos crticos. El primero de ellos de
carcter conceptual consiste en su dificultad para explicar en qu
circunstancia el Estado no es poder, de modo que se le pueda atribuir
existencia privada, es decir, personalidad privada. Y el segundo es de
orden prctico, manifestado en la dificultad para calificar un contrato
cuando este, por ejemplo, surge como contrato privado del Estado,
modificndose luego a contrato administrativo y luego, conservando
parcialmente clusulas propias de un contrato administrativo y otras de
contrato privado del Estado.
35
Tomo : I
La segunda teora parte de considerar que el Estado tiene una sola

personalidad y que esta es siempre pblica, pues, siendo el origen del
poder el conjunto de cuotas de libertad renunciadas por los miembros que
se integran a la sociedad, dicho poder es uno solo, el que una vez
organizado da origen al Estado y, al cual, al asignrsele existencia es
tambin uno solo; vale decir, tiene una sola personalidad siempre pblica,
pues, el Estado siempre es poder.
Conforme a esta segunda teora, el Estado decide a nivel normativo los
principios y normas a que somete los vnculos contractuales en los que es
parte la Administracin Pblica. En tal sentido, para determinados
contratos prev que la Administracin Pblica tiene prerrogativas
especiales a su favor (como la resolucin o modificacin unilateral del
contrato, sin responsabilidad), para otros dispone que la Administracin
Pblica no tendr prerrogativa alguna a su favor, y, para otros casos
establecer una frmula mixta conforme a la cual la Administracin
Pblica tendr prerrogativas especiales a su favor en determinados
supuestos o por tiempo determinado o determinable u otra frmula sobre
este aspecto.
En consecuencia, sobre la base de la segunda teora, la denominacin
que corresponde es la de contrato de la Administracin Pblica, por
cuanto el elemento determinante para distinguir a este tipo de contratos
no es de que la entidad administrativa que contrata tenga prerrogativas
especiales a su favor (pues puede tenerlas, no tenerla o condicionar tal
posibilidad), sino el hecho de que por lo menos una de las partes que
36
celebran el contrato es una entidad de la Administracin Pblica que,

como es lgico, acta ejerciendo funcin administrativa.
VI.
EL CONCEPTO SUGERIDO SOBRE EL CONTRATO DE LA

De lo sealado precedentemente se sugiere adoptar el siguiente concepto

de contrato de la Administracin Pblica: Es el acuerdo de dos o ms
partes para crear, regular, modificar o extinguir una relacin jurdica
patrimonial, en el cual por lo menos una de las partes es una entidad de la
Administracin Pblica.
De la definicin sealada se infiere que el concepto de contrato de la
Administracin Pblica comprende como elemento subyacente la nocin
genrica de contrato, pero incorpora como especificidad y componente
distintivo el hecho de que por lo menos una de las partes que celebran el
contrato es una entidad de la Administracin Pblica, es decir, una
entidad que, ejerciendo funcin administrativa en una de las modalidades
de esta funcin (accin de contratar administrativamente) establece un
vnculo contractual con una o ms personas privadas y/o con una o ms
entidades de la Administracin Pblica. Cabe precisar que, conforme a
esta definicin, queda claro que el elemento distintivo del contrato de la
Administracin Pblica no es el hecho de que la entidad administrativa
que celebra el contrato tenga prerrogativas especiales a su favor pues,
como se seal, puede tenerla o no, e incluso condicionar tal prerrogativa
a determinadas circunstancias sino que por lo menos una de las partes
que celebran el contrato es una entidad de la Administracin Pblica.
37
Tomo : I
VII.
EL SUSTENTO CONSTITUCIONAL DE LOS CONTRATOS DE

LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Constitucin Poltica contiene artculos directamente destinados a

establecer los principios y normas bsicas de la contratacin en el Per.
Tales son los casos de los artculos 2, inciso 14 (Derecho de la Persona a
contratar con fines lcitos, siempre que no contravengan leyes de orden
pblico); 62 (sobre libertad contractual y contratos-ley); 63 (sobre igualdad
jurdica de la inversin); y 76 (sobre adquisiciones y contrataciones del
Estado).
La lectura integral de los artculos lleva a concluir que el Constituyente
opt por un rgimen con tres tipos de normas en materia contractual, unas
aplicables a todo tipo de contratos, otras aplicables a contratos entre
particulares y otras aplicables a los contratos de la Administracin Pblica.
Especficamente en lo referido a los contratos de la Administracin
Pblica, el artculo 76 de la Constitucin Poltica expresa lo siguiente:
Las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o
recursos pblicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin
pblica, as como tambin la adquisicin o la enajenacin de bienes.
La contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto
seala la Ley de Presupuesto se hace por concurso pblico. La ley
establece
el
procedimiento,
las
excepciones
las
respectivas
responsabilidades.
Como puede apreciarse, la Constitucin Poltica establece de manera
clara que para la contratacin que implique la utilizacin de fondos
pblicos lo cual supone la aplicacin de polticas pblicas deber
38
obligatoriamente seguirse procedimientos contractuales de naturaleza

especial regidos por normas de orden pblico. Asimismo, la utilizacin de
trminos como contrata, licitacin pblica, concurso pblico, ponen de
manifiesto la clara opcin del constituyente de que sea aplicable a este
tipo de contratacin los principios y normas propias del Derecho
Administrativo, por cuanto tales trminos han sido desarrollados
histricamente dentro de la evolucin de la contratacin administrativa. Es
decir, va el mtodo de interpretacin histrico, se puede concluir que la
intencin del Constituyente fue que mediante legislacin y normativa
reglamentaria de desarrollo se cree un rgimen especial para regular la
contratacin en la que, para el cumplimiento de las polticas pblicas se
deba utilizar fondos o recursos pblicos.
Por lo tanto, en el caso peruano y tal como sucede en prcticamente
todos los pases del mundo nuestra tendencia constitucional se ha
inclinado por mantener la distincin entre contratacin privada y
contratacin de la Administracin Pblica. Tal distincin de regmenes no
puede ser obviado al legislar sobre la materia.
COINCIDENCIAS Y DIFERENCIAS PRINCIPALES ENTRE CONTRATO
PRIVADO Y CONTRATO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Con el propsito de mostrar de modo ms preciso las caractersticas
peculiares del contrato de la Administracin Pblica, es conveniente
realizar una comparacin general entre este tipo de contratos y los
contratos privados regidos por el Cdigo Civil. La utilidad adicional de esta
comparacin es que ello permitir comprender definitivamente que la
racionalidad que subyace a la contratacin pblica es distinta a la de la
39
Tomo : I
contratacin privada, aun cuando tengan aspectos en los que se les

aplican los mismos principios. Desarrollamos a continuacin una
comparacin
tomando
en
cuenta
los
aspectos
de
concepto,
perfeccionamiento del contrato, contenido del contrato, reglas y

limitaciones al contenido de los contratos, obligatoriedad de las normas de
contratacin y contratos de estabilidad jurdica.
En cuanto al concepto de contrato, el artculo 1351 del Cdigo Civil
establece el concepto de contrato, sealando que es el acuerdo de dos o
ms partes para crear, regular, modificar o extinguir una relacin jurdica
patrimonial. Dicho concepto acoge al concepto de contrato privado y
subyace tambin en la nocin de contrato de la Administracin Pblica,
pero como se seal en este caso el elemento distintivo que le da
identidad es que por lo menos una de las partes es una entidad de la
Administracin Pblica.
Conforme al artculo 1352 del Cdigo Civil, el consentimiento de las partes
basta para el perfeccionamiento del contrato; es decir, tanto el
procedimiento como la forma son libres para su celebracin, salvo que la
ley exija algo distinto, bajo expresa sancin de nulidad. En el caso de los
contratos de la Administracin Pblica, el artculo 76 de la Constitucin
consagra naturaleza de orden pblico de las normas que regulan la
contratacin administrativa; razn por la cual su incumplimiento acarrea
en principio la invalidez de las actuaciones y, en su caso, del contrato
celebrado.
En lo referido al contenido del contrato, el artculo 1354 del Cdigo Civil
las partes pueden determinarlo libremente, siempre que no sea contrario a
40
norma legal de carcter imperativo. En el mbito de la contratacin

administrativa,
el
contenido
de
los
contratos
es
determinado
fundamentalmente por la Administracin Pblica a travs de parmetros

dentro de los cuales se formar el contenido del contrato, normalmente
cindose a normas especiales y con un mnimo margen de negociacin.
Respecto a la limitacin del contenido de los contratos, conforme al
artculo 1355 del Cdigo Civil, la ley, por consideraciones de orden social,
pblico o tico, puede imponer reglas o establecer limitaciones al
contenido del contrato. En la contratacin administrativa es aplicable el
mismo criterio.
En cuanto a la obligatoriedad de las normas de contratacin, segn el
artculo 1356 del Cdigo Civil, las disposiciones de la ley sobre contratos
son supletorias de la voluntad de las partes, salvo que sean imperativas;
confirmando con ello la prioridad otorgada a la libre voluntad de las partes
en la contratacin privada. En cambio, en los contratos de la
Administracin Pblica, el principio es el contrario, pues la casi totalidad
de las normas contractuales administrativas tienen carcter imperativo y
solo por excepcin la voluntad de las partes prevalece respecto de tales
normas.
Finalmente, merece mencin especial el caso de los contratos de
estabilidad jurdica. En efecto, el artculo 1357 del Cdigo Civil establece
que por ley, sustentada en razones de inters social, nacional o pblico,
pueden establecerse garantas y seguridades otorgadas por el Estado
mediante contrato, figura esta que corresponde a los denominados
contratos de estabilidad jurdica, celebrados especialmente por la
41
Tomo : I
Administracin Pblica con inversionistas privados con el propsito de

brindarles estabilidad y predictibilidad sobre las condiciones que justifican
su decisin de invertir en el pas.
Este tipo de contratos, dentro de la teora de la doble personalidad del
Estado, calificaron histricamente como contratos administrativos (es
decir, en los que siempre el Estado tena prerrogativas especiales a su
favor); pero fue en virtud del Decreto Legislativo N 757, Ley sobre
Fomento a la Inversin Privada, que, dentro de la misma primera teora,
se los calific expresamente como contratos privados del Estado (es
decir, sin prerrogativas especiales a favor del Estado), situacin esta que
mantienen hoy, si nos acogiramos a dicha primera teora.
Sin embargo, dentro de la segunda teora de la nica personalidad pblica
del Estado, los mencionados contratos califican siempre como contratos
de la Administracin Pblica, pues, por lo menos una de las partes que lo
celebra es una entidad de la Administracin Pblica; solo que el rgimen
legal vari, desde un primer periodo en el que la entidad administrativa
tena prerrogativas especiales a su favor, hacia otro en el que en va
normativa se ha establecido que la entidad administrativa dej de tener
tales prerrogativas especiales a su favor. En tal sentido, nuevamente
podra cambiar la normativa, si as lo aconsejasen las circunstancias, aun
cuando para ello sea necesario modificar previamente la constitucin
Poltica, pues, la soberana no se abdica.
Como puede apreciarse de todo lo sealado en esta breve comparacin,
entre contratacin civil y contratacin administrativa se pueden identificar
determinados elementos comunes, sin embargo, tienen entre s
42
trascendentes diferencias que explican su tratamiento diferenciado; hecho

este que confirma el carcter especial del contrato de la Administracin
Pblica.
VIII.
PRINCIPALES OBJETOS DE LOS CONTRATOS DE LA

Considerando que la funcin administrativa consiste en la concrecin de

los fines del poder, resulta lgico que determinada actividad de
concrecin como es la contratacin administrativa, implique la celebracin
de contratos sobre cuanto objeto contractual sea necesario para el
cumplimiento de los fines de la Administracin Pblica, sin limitacin
alguna, pues mltiples son los propsitos especficos cuando ella ejerce la
funcin administrativa. No obstante la regla sealada, en la prctica la
Administracin Pblica celebra contratos dentro de un conjunto de objetos
contractuales que son los ms frecuentes. Estos son los siguientes:
a. Adquisicin de bienes (sustantivamente es la compraventa).
b. Contratacin de servicios generales (sustantivamente es la
locacin de servicios en cuyas prestaciones prevalecen actividades
manuales).
c. Contratacin de servicios de consultora (sustantivamente es la
locacin de servicios en cuyas prestaciones prevalecen actividades
intelectuales). Este objeto contractual, a su vez, se desdobla en
otros objetos contractuales como la consultora propiamente tal, la
asesora, la realizacin de estudios, el gerenciamiento, entre otros.
d. Contratacin para la ejecucin de obras (sustantivamente es la
locacin de obra).
43
Tomo : I
e. Contrato de disposicin de bienes del Estado. Este objeto

contractual, a su vez, se desdobla en otros como la venta
(sustantivamente es compra-venta), arrendamiento, afectaciones
en uso y otras modalidades afines, sobre disposicin de bienes del
Estado.
f. Contrato de endeudamiento externo.
g. Contrato de endeudamiento interno.
h. Contrato de concesin de servicios pblicos.
i. Contrato de concesin de infraestructura.
j. Contratos de alianzas pblico-privadas.
k. Contratos de estabilidad jurdica.
l. Contratos de personal. Aunque en este caso, se ha planteado ya la
propuesta de considerarlos dentro de los contratos de Derecho
Social, dada la notoria presencia de elementos de Derecho
Laboral.
Cabe sealar que cada objeto contractual o grupos de objetos
contractuales son regulados por distintos grupos de leyes y reglamentos,
siendo tarea necesaria la integracin progresiva de la normativa
contractual de la Administracin Pblica, de modo que ella contemple
principios generales, estructuras generales de procedimiento y normativa
especial para casos especiales.
CENTRO DE INTERS DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN CADA
CONTRATO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
44
Es importante destacar que la Contratacin Pblica no solo compromete

el inters de cada entidad pblica contratante con el inters de cada
persona privada o entidad pblica que contrata con ella, pues, la realidad
demuestra que los contratos de la Administracin Pblica, en tanto que
implican la aplicacin de fondos y recursos pblicos para el cumplimiento
de polticas pblicas, impactan en diferente actores, cada uno de los
cuales tiene un propio centro de inters.
Al respecto, se puede mencionar a los siguientes actores con inters
directo en la contratacin Administrativa:
a. Cada
entidad
contratante,
cuyo
inters
se
centra
en
el
cumplimiento de sus respectivas metas pblicas.

b. El cocontratante, cuyo inters se centra en acceder en condiciones
justas al mercado de la contratacin pblica y aprovechar
oportunidades de negocio.
c. Las entidades estatales responsables de la modernizacin de la
gestin pblica, cuyo rol es definir polticas de contratacin
administrativa que impriman eficiencia, eficacia y transparencia en
los contratos pblicos.
d. Los gremios y entidades que impulsan y defienden el desarrollo del
sector privado, cuyo inters se centra en procurar que la
contratacin
administrativa
impacte
beneficiosamente
en
el
desarrollo de la actividad privada.

e. Las entidades estatales de promocin, supervisin y control de la
contratacin estatal, interesadas en impulsar el mejoramiento
45
Tomo : I
constante del rgimen y de las prcticas contractuales del Estado,

as como la proteccin del rgimen contractual administrativo.
f. El destinatario directo de los bienes, servicios u obras que son
objeto de la contratacin, cuyo inters se centra en satisfacer sus
necesidades.
g. La sociedad en general, que de modo creciente se interesa en que
la Administracin Pblica cumpla eficientemente su rol y que los
recursos pblicos, sean utilizados en condiciones de transparencia,
eficiencia y eficacia.
h. La Comunidad Internacional, que dentro de los procesos de
acercamiento e integracin de las economas en el mundo,
procuran la armonizacin de principios, estructuras bsicas de
procedimiento contractual, estndares de transparencia y reglas de
defensa de derechos.
El rgimen contractual administrativo debe tener la suficiente versatilidad
para acompaar los procesos polticos, econmicos y sociales, asignando
roles a cada uno de los actores sealados, de modo que cada operacin
contractual de la Administracin Pblica, refleje un efectivo equilibrio de
todos los intereses involucrados.
46
ALGUNOS DE LOS ACTORES CON INTERS DIRECTO EN LA

CONTRATACIN PBLICA
IX.
FACTORES
NECESARIOS
PA-RA
DESARROLLAR
UN
SISTEMA DE CONTRATACIN DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
Teniendo en cuenta todas las perspectivas sobre los contratos de la
Administracin Pblica sealadas en los prrafos precedentes, resulta
lgico concluir que el desarrollo del sistema de contratacin administrativa
debe ser abordado actuando simultneamente en un conjunto de temas
47
Tomo : I
complementarios entre s, cada uno de los cuales aporta factores que

influyen en todo el sistema.
Al respecto se distinguen los siguientes temas y sus propsitos
correspondientes:
a) Desarrollo doctrinario sobre contratacin administrativa;
b) Generacin y desarrollo de espacios de vinculacin entre la
Administracin Pblica y sus potenciales cocontratantes;
c) Equidad entre potenciales cocontratantes de la Administracin
Pblica
para
su
acceso
al
mercado
de
la
contratacin
administrativa;
d) Liderazgo y responsabilidad compartidas entre los actores que
tienen intereses en la contratacin administrativa;
e) Promocin y consolidacin de un solo rgimen normativo de
contratacin administrativa que contemple reglas generales y
atienda casos especiales;
f) Reafirmar a la contratacin administrativa como instrumento de
desarrollo;
g) Fomentar la participacin de la sociedad civil en la contratacin
administrativa;
h) Evaluar
peridicamente
la
normativa
de
la
contratacin
administrativa, con el propsito de adaptarla al entorno o adoptar

previsiones normativas sobre la base de tendencias;
i) Participar activamente en los procesos de integracin internacional,
especficamente sobre el tema de la contratacin administrativa,
con fines de armonizacin en condiciones equitativas; y,
48
j) Fomentar y proteger una cultura de transparencia en la

contratacin administrativa, por su trascendencia en la proteccin
de fondos y recursos pblicos y por su aporte en las condiciones de
gobernabilidad del pas.
Sobre la base de todo lo expresado, se puede resumir:
Cada pas debe fijar un concepto de contrato de la

Administracin Pblica como punto de apoyo. El concepto
siempre incluye la relacin entre poder y libertad (intereses
colectivos e individuales) y/o de poder con poder.
Es indispensable identificar qu actores tienen inters
involucrado en la contratacin administrativa, asignndoles
derechos y deberes; generando espacios para el impulso
conjunto de eficiencia y transparencia.
Es necesario crear una estrategia que aborde integralmente el

desarrollo
del
sistema
de
contratacin,
actuando
simultneamente en las reas indicadas por la estrategia.
La contratacin administrativa debe ser un tema permanente en

la agenda de las polticas de Estado.
La contratacin administrativa es un instrumento de gestin

pblica capaz de apoyar polticas de justicia social y de
desarrollo nacional.
49
Tomo : I
El tema de la contratacin administrativa debe estar en la

agenda de todo proceso de integracin internacional.
Es necesario desarrollar y proteger una cultura de transparencia que

incluya acciones de prevencin y lucha contra la corrupcin en los
contratos de la Administracin Pblica, compartiendo liderazgo y
responsabilidades entre los sectores pblico, privado y la sociedad
civil.
Teniendo en cuenta lo sealado en el presente artculo, consideramos

que estaremos en condiciones de efectuar propuestas razonables,
prudentes e integrales que permitan efectivamente generar
respuestas vlidas a los retos que plantee la contratacin
administrativa, como medio para facilitar la creacin de condiciones
para el mejoramiento continuo de la calidad de vida de nuestra
sociedad.
50
MEDIOS QUE UTILIZA LA ADMINISTRACIN PBLICA PARA EL

LOGRO DE SUS FINES
51
Tomo : I
X.
ANTECEDENTES DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA

EN EL PER
Para poder tener una visin panormica del Rgimen Legal de la

Contratacin Administrativa en el Per es indispensable estudiar la
evolucin del ordenamiento nacional en la materia, describiendo los
principales hitos que permiten explicar el proceso de formacin del
rgimen vigente.
En el ordenamiento peruano, a diferencia de otros pases de nuestro
entorno, no existe una legislacin unitaria que aglutine la regulacin de
toda la contratacin estatal; asimismo, se evidencia un marcado nfasis
en la regulacin de los procedimientos administrativos de seleccin de los
contratistas, antes que en la regulacin de la fase de ejecucin de los
contratos; y la legislacin no consagra en forma expresa un criterio
sustantivo de contrato administrativo que lo diferencie deliberadamente de
los contratos sometidos al derecho privado.
Sin embargo, adelantamos nuestra opinin en el sentido de que a pesar
que el ordenamiento jurdico peruano no recoge la radical distincin entre
contratos administrativos y contratos de derecho privado que se postula
en otros pases influidos por el Derecho Administrativo francs, y por ende
no se consagra en forma expresa un concepto de contrato administrativo
como una categora especfica que necesariamente potencie las
prerrogativas de la administracin en la ejecucin de los contratos que
celebra,
se
52
pueden
encontrar
de
manera
dispersa
diversas
manifestaciones de potestades pblicas otorgadas a la Administracin

durante la relacin contractual, lo que demuestra que finalmente el
Derecho Administrativo no est ausente en la regulacin de la fase de
ejecucin de los contratos estatales.
Por dicha razn lo importante es analizar en qu medida se manifiesta la
aplicacin preponderante del Derecho Administrativo o del Derecho
Privado en cada uno de los principales contratos que celebran las
entidades administrativas, y de qu aspectos depende la primaca entre
uno y otro.
XI.
ETAPAS DE LA EVOLUCIN DE LA CONTRATACIN

ADMINISTRATIVA
Podemos caracterizar hasta tres etapas en la evolucin del rgimen

jurdico de la contratacin estatal en el Per.
En el primer periodo que abarca hasta comienzos de la dcada de los 80
rigi una absoluta dispersin normativa en la materia. No exista un
ordenamiento que regulase con carcter general, para todos los
organismos del Sector Pblico, el rgimen de los contratos de
adquisiciones de bienes y servicios o de obra pblica por parte de las
entidades estatales. Las escasas reglas existentes sobre la materia, casi
exclusivamente referidas a los procedimientos administrativos de
seleccin (licitaciones, concursos pblicos), estaban establecidas en
normas dispersas, principalmente de carcter presupuestario y con
carcter asistemtico, porque en la prctica la mayor parte de las
entidades del Sector Pblico tenan sus propios reglamentos de
53
Tomo : I
adquisiciones. El rgimen legal de las concesiones, especialmente las

referidas a la explotacin de algunos recursos naturales, como es el caso
de la minera, solo eran reguladas por algunas leyes sectoriales,
carecindose de un mnimo denominador comn sobre la materia.
La segunda etapa comienza en la dcada de los 80 con la entrada en
vigencia de la Carta Poltica de 1979, que consagr a nivel constitucional
en su artculo 143 la obligacin del Estado de realizar la contratacin de
servicios, obras y suministros mediante los procedimientos administrativos
de licitacin y concurso pblico, con el propsito de garantizar la eficiencia
y el manejo transparente de los recursos pblicos1.
Se caracteriza tambin por la expedicin de un conjunto de normas que
tuvieron por finalidad sistematizar, cada una en su mbito, la regulacin
de los procedimientos contractuales para las adquisiciones de bienes y
servicios, y la contratacin de obras pblicas por parte de las entidades
estatales. Tal fue el caso del denominado Reglamento nico de
Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas (RULCOP), aprobado
mediante el Decreto Supremo N 034-80-VC, para la contratacin de
obras pblicas; el Reglamento nico de Adquisiciones (RUA), que fuera
Constitucin de 1979: Art. 143.- La contratacin con fondos pblicos de obras y suministros, as
como la adquisicin o enajenacin de bienes se efectan obligatoriamente por licitacin pblica.
Hay concurso pblico para la contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y monto
seala la Ley de Presupuesto. La ley establece el procedimiento, las excepciones y
responsabilidades.
BUSTAMANTE BELANDE, Alberto. La Contratacin del Estado en el Per. En: Themis. N
14. Lima, 1989. Pgs. 22-23. Formul en su momento cidas crticas al RUA y al RULCOP: (...)
evidentemente han sido redactados por ingenieros, no han definido, ni siquiera en sus trminos
bsicos, cul es, realmente, el estatuto al que deben sujetarse quienes contraten con el Estado. No
existe orgnicamente tal estatuto y las contrataciones del Estado se regulan por un sinfn de
normas de diversa jerarqua y dudosa vigencia, normas que deambulan todava en la dicotoma
derecho pblico versus derecho privado, y que en modo alguno conforman un cuerpo orgnico y
homogneo de utilidad para la resolucin de varios conflictos de derecho.
54
aprobado mediante Decreto Supremo N 065-85-VC para la adquisicin

de bienes, servicios y suministros, y de la Ley N 23554 para la
contratacin de actividades de consultora y su reglamento general
(REGAC).
Los dos primeros, es decir, el RULCOP y el RUA no obstante haber sido
aprobado por el Poder Ejecutivo en calidad de reglamentos autnomos
fueron dotados de fuerza de ley en su oportunidad. Los citados
dispositivos
no
realizaron
diferenciacin
alguna
entre
contratos
administrativos y contratos estatales sujetos al derecho privado, regularon

tambin casi exclusivamente los procedimientos administrativos de
adjudicacin o seleccin de contratistas, y por primera vez crearon en
este mbito instancias administrativas encargadas de resolver en ltimo
grado las controversias que se generaban durante la fase precontractual,
tal fue el caso de los Consejos de Adquisiciones Departamentales para
los procedimientos administrativos regulados por el RUA y del
denominado Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas (CONSULCOP), este ltimo configurado como un verdadero
tribunal administrativo que estaba facultado para resolver en sede
administrativa incluso las controversias que se generasen durante la
ejecucin del contrato entre la entidad administrativa contratante y el
contratista privado, sin perjuicio de que cualquiera de las partes en caso
de
disconformidad
con
la
resolucin
de
CONSULCOP
pudiera
cuestionarla ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso

administrativo2.
2
BUSTAMANTE BELANDE, Alberto. La Contratacin del Estado en el Per. En: Themis.

N 14. Lima, 1989. Pgs. 22-23. Formul en su momento cidas crticas al RUA y al RULCOP:
55
Tomo : I
Durante esta segunda etapa el rgimen de las concesiones no

experiment
modificaciones
importantes
continu
centrado
exclusivamente en las concesiones para otorgar a los privados la

explotacin
de algunos
recursos naturales, regulados
por
leyes
sectoriales.
La tercera y ltima etapa de la evolucin del rgimen de la contratacin de
la administracin pblica en el Per se inicia en la dcada de los 90, en el
contexto de un proceso de reformas estructurales en sintona con un
modelo econmico mundial de carcter liberal, que preconizaba la
apertura de los mercados a la competencia, la eliminacin de restricciones
a la inversin al Sector Privado, la reduccin del aparato del Estado y la
reorientacin de sus competencias principalmente en materia econmica
para concentrarlo nicamente en las funciones bsicas o esenciales.
Como producto de dicho proceso se transfiri al Sector Privado la
produccin de bienes y la prestacin de servicios que hasta entonces
eran gestionados exclusivamente por entidades estatales, mediante los
procesos de privatizacin (venta) de la propiedad de empresas pblicas y
el otorgamiento de concesiones a empresas privadas para la prestacin
de actividades calificadas jurdicamente como servicios pblicos, y para la
(...) evidentemente han sido redactados por ingenieros, no han definido, ni siquiera en sus
trminos bsicos, cul es, realmente, el estatuto al que deben sujetarse quienes contraten con el
Estado. No existe orgnicamente tal estatuto y las contrataciones del Estado se regulan por un
sinfn de normas de diversa jerarqua y dudosa vigencia, normas que deambulan todava en la
dicotoma derecho pblico versus derecho privado, y que en modo alguno conforman un cuerpo
orgnico y homogneo de utilidad para la resolucin de varios conflictos de derecho.
56
explotacin de obras pblicas de infraestructura principalmente de

transporte (puertos, aeropuertos, carreteras, etc.)3.
La Constitucin de 1993, al igual que su predecesora de 1979, consagra
un precepto constitucional4 que establece el marco de referencia para las
adquisiciones de bienes, servicios y suministros, y la contratacin de
obras por parte de las entidades administrativas, disponiendo que las
entidades estatales estn obligadas a sujetarse a los procedimientos
administrativos de licitacin o concurso pblico que establezcan las leyes
respectivas, con la finalidad de garantizar la correcta utilizacin de los
recursos pblicos y permitir la libre concurrencia de postores.
En lo referido a la contratacin de servicios, obras o suministros por parte
del Estado, en 1997 se aprob la Ley N 26850 denominada: Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado que unific la legislacin
dispersa precedente sobre la materia (el RUA, el RULCOP y el REGAC).
Esta nueva ley (en adelante LCAE) integra en un solo cuerpo legal el
rgimen que regula los procesos de contratacin de todas las entidades
administrativas, incluidas las empresas del Estado, para la adquisicin de
bienes y servicios y para la contratacin de obras (que a partir de
entonces dejaron de ser denominadas pblicas). La LCAE tampoco
recoge un concepto sustantivo de contrato administrativo y, por tanto, no
3
DANS ORDEZ, Jorge. La reforma administrativa en el Per, ponencia presentada en el

Seminario Internacional sobre Reforma de la Administracin Pblica, organizado por el Instituto
Nacional de Administracin Pblica-INAP de Espaa. Cartagena de Indias-Colombia, 2003
4
Constitucin de 1993: Art. 76.- Las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de
fondos o recursos pblicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como
tambin la adquisicin o la enajenacin de bienes. La contratacin de servicios y proyectos cuya
importancia y cuyo monto seala la Ley de Presupuesto se hace por concurso pblico. La ley
establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades. Interpreta este
precepto constitucional la Sentencia del Tribunal Constitucional EXP. N 020-2003-AI/TC de 17
de mayo de 2004. En: http://www.tc.gob.pe/cgi-bin/searchtout.cgi
57
Tomo : I
sigue la tnica de los ordenamientos de otros pases que establecen

diferencias
entre
los
contratos
del
Estado
que
denominan
administrativos y los contratos tambin estatales pero que remiten su

regulacin al Derecho Privado.
La LCAE regula principalmente los procedimientos administrativos de
seleccin de contratistas (licitaciones, concursos, adjudicaciones directas
y de menor cuanta, etc.), es decir, la fase precontractual, estableciendo
algunas normas aplicables a la fase de ejecucin de los contratos,
dedicando la mayor parte de estas previsiones normativas para los
contratos de obras; crea al Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones (CONSUCODE), como organismo rector del nuevo sistema
de adquisiciones por parte del Estado, y configura a un nuevo Tribunal
Administrativo encargado de resolver en ltima instancia administrativa las
controversias que se generen entre los postores y las entidades
administrativas convocantes durante los procedimientos administrativos
de seleccin de contratistas, sin perjuicio de que sus resoluciones puedan
ser cuestionadas ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso
administrativo. Respecto de las controversias que se susciten durante la
vida del contrato (fase de ejecucin) la LCAE dispone que deban ser
resueltas obligatoriamente en la va arbitral.
En resumen la citada ley perfila un nuevo rgimen legal que regula los
procesos de contratacin estatal exclusivamente destinados a la
adquisicin de bienes, servicios, suministros y la contratacin de obras,
enfatizando el tratamiento de los aspectos jurdico-administrativos de los
procedimientos de seleccin y adjudicacin, no distinguiendo entre
58
contratos administrativos ni entre contratos privados de la Administracin,

porque adopta el concepto de un nico tipo de contrato que podemos
denominar contrato de estado o contrato estatal.
En concordancia con la poltica de liberalizacin de la economa y la
apertura de los mercados a la competencia, se dictaron dispositivos
legales con el objeto de generar condiciones para promover la inversin
privada en diferentes mbitos de la actividad econmica. La consagracin
a nivel constitucional del principio de subsidariedad de la actividad
empresarial del Estado5, potenci la poltica de privatizacin (venta de
acciones y activos) de empresas de propiedad estatal en favor de
capitales privados y aceler el proceso de otorgamiento de concesiones
para actividades que haban venido siendo tradicionalmente desarrolladas
precisamente por las empresas estatales. Para facilitar dicha poltica se
efectuaron numerosas modificaciones a los diversos regmenes legales
que regulan las concesiones de recursos naturales y las de servicios
pblicos, teniendo en cuenta que como producto del proceso de
promocin de la inversin privada va la privatizacin y el otorgamiento de
concesiones, la realizacin de dichas actividades econmicas pasaba de
estar en manos del Estado a travs de las empresas de su propiedad a
ser desarrolladas por empresas o concesionarios privados que requeran
de un marco regulatorio adecuado que les otorgase garantas de
estabilidad y seguridad a sus inversiones.
Constitucin de 1993: Art. 60.- () Solo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razn del alto inters pblico o de
manifiesta conveniencia nacional ().
59
Tomo : I
Durante esta tercera etapa se dict un nuevo rgimen legal para la

promocin del otorgamiento de concesiones, principalmente en materia de
servicios pblicos (telecomunicaciones, electricidad, etc.) y de obras de
infraestructura pblica, especialmente las dedicadas al transporte
(puertos, aeropuertos, carreteras, vas ferroviarias, etc.) 6 . Se crearon
organismos reguladores de la inversin privada para las distintas
actividades
concesionadas
(servicios
pblicos
infraestructura),
encargados de supervisar el cumplimiento de los respectivos contratos de

concesin y de ejercer potestades regulatorias fijando las tarifas en los
mercados en que no exista competencia o esta sea insuficiente.
A la par que se moderniz el rgimen legal de los contratos de concesin,
se ampli y perfeccion el rgimen de los denominados contratos leyes o
convenios
de
estabilidad
jurdica,
que
adquirieron
consagracin
constitucional en el artculo 62 de la Carta de 19937. Mediante este tipo de

convenios el Estado se obliga contractualmente con los inversionistas
privados, que constituyen la contraparte, a garantizarles la estabilidad de
las reglas jurdicas vigentes al momento de la suscripcin del respectivo
contrato.
Nos referimos principalmente a los Decretos Legislativos N 758: Normas para la Promocin de
las Inversiones Pblicas en la Infraestructura de Servicios Pblicos, y N 839: Ley de Promocin
de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios pblicos, compilados
luego en el denominado: Texto nico Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la
entrega en concesin al Sector Privado de las obras pblicas de infraestructura y de servicios
pblicos, aprobado mediante Decreto Supremo N 059-97-PCM y reglamentado mediante
Decreto Supremo N 060-96-PCM.
7
Constitucin de 1993: Art. 62.- () Mediante contratos-ley el Estado puede establecer garantas
y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente (...).
60
Los contratos-leyes constituyen medidas de fomento del Estado para la

promocin de la inversin privada orientada a fines de inters general o a
satisfacer necesidades pblicas, a la que se le otorga contractualmente la
seguridad de que determinado rgimen jurdico permanecer inalterable
durante un periodo de tiempo, de modo que las futuras modificaciones de
la legislacin con posterioridad a la suscripcin del respectivo convenio no
les sern aplicables. El alcance de la estabilidad jurdica otorgado por los
contratos ley es variado dependiendo del marco legal al amparo del cual
se suscriben, puede comprender la estabilidad del rgimen jurdico de un
solo tributo o del conjunto de tributos que gravan a un empresa, de las
normas laborales e incluso de las normas que configuran el marco
regulatorio de la empresa contratante. Las controversias que se generen
durante la vigencia de los contratos-ley entre el Estado y los inversionistas
suscriptores, que la experiencia ha demostrado pueden involucrar
inclusive el ejercicio de potestades pblicas, se resuelven exclusivamente
mediante arbitraje.
Como se puede apreciar, en
esta
tercera
etapa
de
la
evolucin del ordenamiento

jurdico peruano en materia de
contratacin administrativa se
produce la aprobacin de un
cuerpo legal (la LCAE) que
regula
para
organismos
todas
los
pblicos
los
61
Tomo : I
procedimientos para la contratacin exclusivamente de bienes, servicios,

suministros y obras, norma que no realiza ninguna determinacin legal
expresa sobre el carcter sustantivo o administrativo de los contratos que
suscribe el Estado, no formulando distincin alguna entre contratos
administrativos y contratos estatales de rgimen privado; asimismo se
producen importantes modificaciones en el rgimen de los contratos de
concesin en orden a promover la inversin privada principalmente en
actividades calificadas legalmente como servicios pblicos o en obras
pblicas de infraestructura, y se perfecciona y ampla el marco legal de los
denominados contratos-leyes utilizados para otorgar seguridades y
garantas de estabilidad jurdica a los inversionistas.
El 4 de junio del 2008 se public en el diario oficial El Peruano el Decreto
Legislativo N 1017, por el cual se aprob la Ley de Contrataciones del
Estado. Segn la motivacin de su contenido, dicha norma fue
promulgada por el Ejecutivo en virtud de la delegacin de funcin
legislativa que le otorg el Legislativo para la implementacin del Acuerdo
de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y con el apoyo de la
competitividad econmica para su aprovechamiento; materias entre las
que se encuentran la mejora del marco regulatorio, la simplificacin
administrativa y la modernizacin del Estado. Esta finalidad se plasma en
el artculo 2 de la Ley de Contrataciones del Estado en adelante, la
LCE cuando seala que: el objeto del presente Decreto Legislativo es
establecer las normas orientadas a establecer a maximizar el valor del
dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades
del Sector Pblico, de manera que estas se efecten en forma oportuna y
62
bajo las mejores condiciones de precio y unidad, a travs del

cumplimiento de los principios (all incluidos) ().
En el presente trabajo de investigacin, observaremos de manera rpida
algunas de las innovaciones que consideramos ms relevantes que hace
esta nueva norma legal en relacin a la Ley N 26850, Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, as como en el Texto nico
Ordenado TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
aprobado mediante el Decreto Supremo N 083-2004-PCM y sus
modificatorias que en adelante, denominaremos la LCAE.
XII.
DE
LAS
INNOVACIONES
ESTABLECIDAS
EN
LAS
EXCEPCIONES SOBRE LA APLICACIN DE LA LEY DE

CONTRATACIONES DEL ESTADO
Como primera distincin resaltante, tenemos que la norma en estudio ha
previsto que el rgimen de contrataciones del Estado no ser aplicable a
los contratos de locacin de servicios o de servicios no personales que
celebren las entidades con personas naturales, con excepcin de los
contratos de consultora; como se observa en el literal f) del numeral 3.3
de su artculo 38. Estos contratos, creemos, sern regulados tanto por el
Cdigo Civil as como por las normas presupuestales que se emiten ao a
ao.
Por otro lado, segn el literal h) del numeral 3.3 del artculo 3, para las
contrataciones de bienes, servicios y obras, no ser aplicable la LCE en el
caso que el monto a contratar sea igual o inferior a tres (3) unidades
8
Artculo 3.- mbito de aplicacin

() 3.3. La presente norma no es de aplicacin para:
() f) Los contratos de locacin de servicios o de servicios no personales que celebren las
Entidades con personas naturales, con excepcin de los contratos de consultora ().
63
Tomo : I
impositivas tributarias (UIT); salvo que se trate de bienes y servicios

incluidos en el Catlogo de Convenios Marco9.
Otro supuesto de hecho que permite exceptuar la aplicacin de la LCE es
que las contrataciones que deban realizarse con determinado proveedor,
por mandato expreso de la ley o de la autoridad jurisdiccional; como se
observa en el literal k) del numeral 3.3 del artculo 3 de la LCE 10 .
Tenemos, por ejemplo, la contratacin
para la publicacin ordenada por una
norma en el diario oficial El Peruano
no
necesariamente
se
encuentre
ligada al rgimen de contrataciones

del Estado.
As tambin, el supuesto previsto en
el literal ) del numeral 3.3 del artculo
3;
supuesto
de
excepcin
de
aplicacin de la LCE donde se define

expresamente
los
contratos
internacionales: las contrataciones realizadas con proveedores no

domiciliados en el pas cuyo mayor valor estimado de las prestaciones se
realice en territorio extranjero. O sea, se considerar que no se deber
La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) para el ao fiscal 2008 equivale a S/. 3,500.00 (tres mil
quinientos con 00/100 nuevos soles). En ese sentido, el monto mximo para la no aplicacin de la
LCE ascender a S/. 3,500.00 (diez mil quinientos con 00/100 nuevos soles).
10
Artculo 3.- mbito de aplicacin
() 3.3. La presente norma no es de aplicacin para:
() k) Las contrataciones que deban realizarse con determinado proveedor, por mandato expreso
de la ley o de la autoridad jurisdiccional ().
64
aplicar el rgimen de contrataciones con el Estado cuando un contrato

cumpla con las siguientes dos condiciones:
que uno de los contratantes sea no domiciliado en el pas; y
que las prestaciones que se realicen en el territorio extranjero
tengan un valor mayor estimado que las que eventualmente se
realicen en el territorio nacional.
XIII.
DE
LOS
NUEVOS
PRINCIPIOS
QUE
RIGEN
LAS
CONTRATACIONES
Adems de los principios que conocemos principios de moralidad, de
libre competencia, de imparcialidad, de eficiencia, de transparencia, de
economa, de vigencia tecnolgica y de trato justo e igualitario, el artculo
4 de la LCE ha previsto los siguientes nuevos principios:
Principio de promocin del desarrollo humano11, considerando los
estndares universalmente aceptados sobre la materia.
Principio de razonabilidad 12 , utilizado para satisfacer el inters
pblico y el resultado esperado.
Principio de publicidad13, que permite la publicidad de los procesos
de seleccin con el fin difundir sus convocatorias para obtener
mayores potenciales postores.
11
Artculo 4.- Principios que rigen las contrataciones

() a) Principio de Promocin de Desarrollo Humano: La contratacin pblica debe coadyuvar al
desarrollo humano en el mbito nacional, de conformidad con los estndares universalmente
aceptados sobre la materia ().
12
() e) Principio de Razonabilidad: En todos los procesos de seleccin el objeto de los contratos
debe ser razonable, en trminos cuantitativos y cualitativos, para satisfacer el inters pblico y el
resultado esperado
13
() g) Principio de Publicidad: Las convocatoria BH
s de los procesos de seleccin y los
actos que se dicten como consecuencia debern ser objeto de publicidad y difusin adecuada y
suficiente a fin de garantizar la libre concurrencia de los potenciales postores ().
65
Tomo : I
Principio de equidad14, por el cual se debe guardar razonabilidad y

proporcionalidad en la gestin del inters general.
Principio de sostenibilidad ambiental15; considerando el impacto en
la naturaleza que se produce con las contrataciones.
PRINCIPIO
ALCANCES
No dejar de lado al hombre que es el beneficiario
Promocin del
final. Todo proceso debe satisfacer necesidades y a
Desarrollo Humano
la vez cumplir metas y objetivos, lo que impacta en

la poblacin social
Los actos referidos a las contrataciones deben
Moralidad
caracterizarse
por
su
honradez,
veracidad,
intangibilidad, justicia y probidad.

Libre Concurrencia
y Competencia
Fomentar la participacin (en trminos positivos), a

diferencia de competencia que es no discriminar (lo
negativo).
Acuerdos y resoluciones de los funcionarios y
rganos responsables de las contrataciones de la
Imparcialidad
Entidad se adoptarn en estricta aplicacin de la

Ley y el Reglamento; as como en atencin a
criterios tcnicos que permitan objetividad en el
tratamiento a los postores y contratistas.
Razonabilidad
Antes slo se deca expresamente para los factores
14

() l) Principio de Equidad: Las prestaciones y derechos de las partes debern guardar una
razonable relacin de equivalencia y proporcionalidad, sin perjuicio de las facultades que
corresponden al Estado en la gestin del inters general ().
15
() m) Principio de Sostenibilidad Ambiental: En toda contratacin se aplicarn criterios para
garantizar la sostenibilidad ambiental, procurando evitar impactos ambientales negativos en
concordancia con las normas de la materia ().
66
de evaluacin. Ahora se ampla y se aplica a todos

los actos de las 3 fases.
Los bienes, servicios u obras que se contraten,
Eficiencia
deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo

de ejecucin y entrega y debern efectuarse en las
mejores condiciones en su uso final.
Toda contratacin deber realizarse sobre criterios y
Transparencia
calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a

los postores.
En toda contratacin se aplicarn los criterios de
simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el
uso de los recursos, en las etapas de los procesos
Economa
de seleccin y en los acuerdos y resoluciones

recados sobre ellos, debindose evitar en las Bases
y en los contratos exigencias y formalidades
costosas e innecesarias.
Los
bienes,
servicios
obras
deben
reunir
condiciones de calidad y modernidad tecnolgica

para cumplir fines requeridos, desde el mismo
Vigencia
momento en que son contratados, y por un
Tecnolgica
determinado y previsible tiempo de duracin, con

posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse
si fuera el caso, con los avances cientficos y
tecnolgicos.
Todo postor de bienes, servicios u obras debe tener
Trato Justo e
Igualitario
participacin y acceso para contratar con las

Entidades en condiciones semejantes a las de los
dems,
estando
privilegios,
prohibida
ventajas
la
existencia
prerrogativas,
de
salvo
67
Tomo : I
excepciones.
Tiene una connotacin de justicia e igualdad social
con
responsabilidad
valoracin
de
la
individualidad, llegando a un equilibrio. Medidas no

Equidad
necesariamente iguales, pero conducentes a la

igualdad en trminos de derechos, beneficios,
obligaciones y oportunidades. Ejemplo: GFC no es
obligatorio para MYPES.
Compras verdes. No generar impacto ambiental
Sostenibilidad
negativo. Ver la sostenibilidad del bien durante su
Ambiental
vida til. Ver tambin el costo de eliminacin del

bien, lo menos perjudicial.
APLICACIN SUPLETORIA DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO EN LAS CONTRATACIONES PBLICAS
La misma ley hace bien en precisar que los principios numerados en el
prrafo precedente se aplican sin perjuicio de otros principios generales
del Derecho Pblico16. Entendemos, entonces, que a la contratacin del
Estado le es aplicable el numeral 2 del artculo II del Ttulo Preliminar y la
tercera disposicin complementaria y final de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444 (en adelante, LPAG), que
establecen, entre otras cosas, que los procedimientos especiales creados
y regulados como tales por la ley expresa, atendiendo a la singularidad de
la materia, se rigen supletoriamente por la presente ley en aquellos
aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de
modo distinto, adems, que la presente ley es supletoria a las leyes y
reglamentos y otras normas de procedimientos existentes en cuando no la
16
Vide artculo 4 de la Ley de Contrataciones del Estado, Decreto Legislativo N 1017.
68
contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones

especiales.
Sobre dicha base normativa las diferentes salas del Tribunal de
Contrataciones del Estado han venido aplicando los principios que son
materia de estudio del presente trabajo y que forman parte de los
principios generales del Derecho Administrativo.
IMPORTANCIA,
CARACTERSTICAS
FUNCIONES
DE
LOS
PRINCIPIOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Existen principios del derecho comn y del Derecho Administrativo que
son aplicados supletoriamente a las contrataciones pblicas. En el
derecho comn, los principios generales no se encuentran plenamente
enumerados y/o recogidos en normas positivas, por ello, asevera el
profesor Marcial Rubio, los principios generales del Derecho son
conceptos o proposiciones de naturaleza axiolgica o tcnica que
informan la estructura, la forma de operacin y el contenido mismo de las
normas, grupos normativos, subconjuntos, conjuntos y del propio Derecho
como totalidad. Pueden estar recogidos o no en la legislacin, pero el que
no lo estn no es bice para su existencia o funcionamiento.
En el Derecho Administrativo, en cambio, los principios se encuentran
expresamente numerados (aunque estos no tienen carcter taxativo
conforme lo establece la LPAG). Estos principios son la inspiracin del
ordenamiento del cual forman parte y se convierten en la esencia
sustantiva de este. En ese sentido, el doctor Juan Carlos Morn nos
precisa que los principios tienen dos caractersticas inherentes que le son
inmodificables: a) preeminencia sobre el resto del ordenamiento jurdico al
69
Tomo : I
cual se refiere; y, b) poseer un dinamismo potencial sobre las bases de

las cualidades de elasticidad, expansin y proteccin, que le hacen
aplicable a cualquier realidad presente o futura, para la cual el legislador
no ha previsto una regla expresa a la que sea necesario dar un sentido
afirmativo.
En el Derecho Administrativo los principios cumplen con las siguientes
funciones: a) como criterio interpretativo para resolver las cuestiones que
puedan suscitarse en la aplicacin de las reglas del procedimiento; b)
como
parmetros
para
la
generacin
de
otras
disposiciones
administrativas de carcter general; y, c) para suplir los vacos en el

ordenamiento administrativo. Asimismo, en las contrataciones pblicas,
adems de las funciones mencionadas, podemos considerar las
siguientes: d) como parmetros de actuacin de los funcionarios y
dependencias responsables de las contrataciones; y, e) garantizar que las
entidades del Sector Pblico obtengan bienes, servicios y obras de
calidad requerida en forma oportuna y a precios o costos adecuados. Al
respecto, el Tribunal de Contrataciones del Estado, mediante Resolucin
N 934-2005-TC-SU, de fecha 14 de setiembre de 2005, nos seala que
de las normas glosadas se puede inferir que las disposiciones de las
bases deben encontrarse acorde con los principios que inspiran el
rgimen de contratacin estatal, por lo que no basta aceptar aquellas que
han sido recogidas expresamente en las bases, por el simple hecho de
formar parte de estas, sin analizar de manera alguna, con ocasin de un
cuestionamiento concreto, su naturaleza, razonabilidad y relevancia en el
proceso de seleccin, aspectos que no pueden ser obviados, por cuanto
70
dichos principios sirven de criterio interpretativo para resolver las

cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de la ley y el
reglamento, como parmetros para la actuacin de los funcionarios y
dependencias responsables.
PRINCIPIO DE PRESUNCIN DE VERACIDAD
Este es un principio propio del procedimiento administrativo, a travs del
cual la Administracin Pblica a priori, presume iuris tantum, que el actuar
de los administrados en la presentacin de los documentos y de las
declaraciones formuladas responde a la verdad de los hechos que
aseveran.
En virtud de este principio, la Administracin se encuentra en el deber
legal de dar crdito fidedigno a las actuaciones de los administrados,
sustentndose en la buena fe procedimental. Sin embargo, es necesario
precisar que tal presuncin no es absoluta sino que se trata de una
presuncin iuris tantum y, por lo tanto, admite prueba en contrario, esto
es, la Administracin puede acreditar que las actuaciones de los
administrados (en la presentacin de documentos y declaraciones) no es
veraz, mediante informacin que se obtenga de otros administrados o a
travs de controles e informacin que maneja la propia Administracin.
Para la afectacin de este principio se requiere necesariamente una
prueba en contrario, no es suficiente las evidencias, conjeturas o indicios
de probabilidad.
No obstante, las bondades del principio de presuncin de veracidad, en
los ltimos tiempos se ha venido generando un uso indebido de este por
diferentes postores en los procesos de contratacin, quienes con el objeto
71
Tomo : I
de lograr la calificacin de sus propuestas tcnicas o con el objeto de

obtener una mejor puntuacin o calificacin en su propuesta han venido
adulterando comprobantes de pago, cartas de presentacin, contratos,
entre otros. De all que exista la necesidad de que sin afectar el principio
materia de estudio se pueda poner freno al uso indebido de este,
fortaleciendo los mecanismos de controles posteriores.
Al respecto, el Tribunal de Contrataciones del Estado, mediante
Resolucin N 1120-2008-TC-S2 de fecha 16 de abril de 2008, ha
establecido que si bien es cierto la Administracin Pblica debe presumir
que las afirmaciones de los administrados responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman, no es menos cierto que tambin por el principio
de verdad material, contemplado en el numeral 1.11 del artculo IV de la
LPAG,
este
colegiado
debe
considerar
()
que
en
caso
de
procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar facultada a

verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le
son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del
deber probatorio que corresponda a estas.
PRINCIPIO DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES
Por imperio de la ley, a travs de este principio se le entrega la potestad a
la Administracin Pblica de aplicar la fiscalizacin posterior; lo que
implica a su vez, que esta realiza una triple atribucin: a) comprobar la
veracidad de la informacin presentada; b) comprobar el cumplimiento de
la normativa sustantiva; y, c) aplicar las sanciones pertinentes en caso de
que la informacin presentada no sea veraz.
72
Compartimos con el doctor Juan Carlos Morn cuando asevera que los
controles posteriores, a diferencia de los controles ex ante, se sustentan
en el respeto a la libertad individual de los administrados y en la confianza
que el Estado deposita en la veracidad de sus actos y declaraciones, y
que adems este se convierte en un aporte a la consolidacin de un
Estado Constitucional y de Derecho.
Con el objeto de darle funcionalidad a este principio, se ha legislado que
la entidad ante la que se ha realizado un procedimiento de aprobacin
automtica o evaluacin previa queda obligada a verificar de oficio
mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de
los
documentos,
de
las
informaciones
de
las
traducciones
proporcionadas por el administrado. Sin embargo, en relacin con las

contrataciones del Estado, es evidente la fragilidad institucional de la
Administracin para poder fiscalizar a posteriori la informacin presentada
por los administrados, lo que genera impunidad administrativa.
Sobre el particular, el Tribunal de Contrataciones del Estado, en la
Resolucin N 1193-2007.TC-S2 de fecha 21 de agosto de 2007, con
relacin al principio tratado, ha sealado que respecto al cuestionamiento
por parte del impugnante de la autenticidad del certificado de trabajo
presentado por la ganadora de la buena pro, cabe sealar que el numeral
1.16 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la LPAG reconoce
expresamente la vigencia del principio de controles posteriores, segn el
cual las entidades del Sector Pblico deben privilegiar las tcnicas de
control posterior, en lugar de las tcnicas de control preventivo, en los
procedimientos que se desarrollan bajo su competencia. En tal sentido, la
73
Tomo : I
Administracin tiene el deber de comprobar la veracidad de los

documentos presentados por los administrados y sancionar su falsedad,
una vez culminados los procedimientos que conduce.
LA ENTIDAD RESPONSABLE DE LA FISCALIZACIN POSTERIOR
La Administracin tiene la obligacin jurdica de iniciar de oficio la
fiscalizacin posterior de los documentos y declaraciones formuladas por
los administrados, para esto utiliza el sistema de muestreo.
En las contrataciones pblicas podemos aseverar que la fiscalizacin
posterior se presenta de la siguiente manera:
a.
Antes del consentimiento de la buena pro
Conforme lo precisa el RLCE, los procesos de seleccin son conducidos

por un comit especial, el cual se encarga de su organizacin y ejecucin,
siendo competente, entre otras cosas, para: a) elaborar las bases; b)
convocar al proceso; c) absolver las consultas y observaciones; d) evaluar
las propuestas; e) otorgar la buena pro; f) declarar desierto el proceso; g)
consultar o proponer las modificaciones de las caractersticas tcnicas y el
valor referencias; y, h) todo acto necesario para el desarrollo del proceso
de seleccin hasta el consentimiento de la buena pro.
De la ltima competencia del comit especial mencionada, se puede
deducir que el rgano administrativo competente de la entidad para
realizar la fiscalizacin posterior hasta antes del consentimiento de la
buena pro es el comit especial, siempre y cuando no vulnere los
principios de eficiencia y economa establecidos en el artculo 4 de la
LCE.
74
b.
Despus del consentimiento de la buena pro
Una vez consentida la buena pro, el comit especial cesa sus funciones
pasando toda la documentacin del
proceso
(bases,
resoluciones
de
nombramiento del comit especial y de

aprobacin
de
bases,
acta
de
otorgamiento de la buena pro, etc.) a la

dependencia
encargada
de
las
contrataciones de la entidad, la que

asumir
competencia
momento
para
destinados
ejecutar
la
desde
ese
los
actos
formalizacin
del
contrato.
Por
ello,
podemos
afirmar
que
la
dependencia encargada de las contrataciones de la entidad es la que de

oficio debe realizar la fiscalizacin por muestreo que hace referencia la
LPAG. La norma seala que la fiscalizacin comprender no menos del
10% de todos los expedientes sujetos a modalidad de aprobacin
automtica con un mximo de 50 expedientes por semestre.
Sin embargo, es evidente la renuencia o desidia de la Administracin por
realizar el control ex post de la informacin presentada por los
administrados; hecho que fcilmente se puede verificar con el nmero
total de denuncias o pedidos presentados por las entidades con el objeto
de que sancionen a los postores que presente la informacin falsa o
fraudulenta.
75
Tomo : I
c.
Durante el procedimiento de impugnacin
La LPAG establece en su artculo 32.1 que la entidad ante la que es

realizado un procedimiento de aprobacin automtica o evaluacin previa
queda obligada a verificar de oficio mediante sistema de muestreo la
autenticidad de las declaraciones, los documentos u otros de naturaleza
anloga; es decir, es la entidad que convoc al proceso la obligada a
realizar el control posterior.
Sin embargo, en un proceso impugnativo donde se cuestiona la validez
y/o verosimilitud de la documentacin presentada por un determinado
postor, es evidente que quien realiza el control ex post es el propio
Tribunal de Contrataciones del Estado o la misma entidad. Con relacin a
ello, el RLCE es claro en establecer que el recurso de apelacin se
presenta ante y es resuelto por el Tribunal de Contrataciones del Estado o
por la entidad. Es decir, es el Tribunal, bsicamente la sala competente, el
que tendra que realizar los controles posteriores, si es que lo que es
materia de cuestionamiento es la documentacin o las declaraciones
presentadas en el proceso de contratacin estatal.
Sobre el particular ha quedado claro que todas las entidades, sean o no
partes en el procedimiento de impugnacin, estn obligadas a remitir la
informacin requerida por el Tribunal en el plazo que se les otorgue, bajo
responsabilidad. Sin embargo, en un caso concreto, donde el objeto de
controversia era la presunta falsedad de documentos presentados por un
determinado postor, el Tribunal a travs de la segunda sala expuso el
siguiente fundamento: Ahora bien, respecto a la presunta falsedad de la
Factura 001-N 000241, este colegiado dispone que toda la informacin
76
contenida en la propuesta tcnica presentada por el postor () debe ser

materia de una fiscalizacin posterior, con la finalidad de tener la certeza
de que, en efecto, toda la informacin proporcionada por el citado postor,
es veraz; y cuyos resultados deben ser comunicados al Tribunal en un
plazo no mayor a los treinta (30) das hbiles de notificada la presente
resolucin,
bajo
responsabilidad
del
titular
mxima
autoridad
administrativa de la entidad.
LA CORRELACIN ENTRE EL PRINCIPIO DE PRESUNCIN DE
VERACIDAD Y DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES
La presuncin iuris tantum que realiza la Administracin sobre la
veracidad de todos los documentos y/o declaraciones formulados por los
administrados tiene que necesariamente ir acompaado de la fiscalizacin
posterior fundamentada en el principio de privilegio de controles
posteriores. Por ello, consideramos que los principios de presuncin de
veracidad y de privilegio de controles posteriores se complementan e
integran, de tal manera que uno no puede existir sin el otro.
Sera muy riesgoso que solamente sea considerado o existiese el
principio de presuncin de veracidad, pues el administrado podra dar
desenfrenadamente un mal uso de este principio sin que el Estado pueda
realizar los controles posteriores. De otro lado, no tendra sentido que la
Administracin Pblica realice la fiscalizacin posterior, si es que
previamente se ha realizado el control de la documentacin y/o
declaraciones de los administrados.
Sin embargo, como hemos puntualizado, a pesar de estar instituida en
nuestro ordenamiento la fiscalizacin posterior, se vienen denunciando en
77
Tomo : I
las contrataciones pblicas considerables hechos de adulteracin de

facturas, contratos u otros documentos, con el objeto de lograr la
obtencin de la buena pro en un determinado proceso. Esto se debe a la
inoperancia de la Administracin o la poca eficiencia para sancionar
ejemplarmente estos hechos.
RESPONSABILIDAD
DEL
ADMINISTRADO
QUE
PRESENTA
DOCUMENTACIN FRAUDULENTA
En el hipottico caso de comprobarse el fraude o la falsedad en la
declaracin, informacin o en la documentacin presentada por el
administrado, la entidad debe considerar no satisfecha la exigencia
respectiva para todos los efectos, lo que es lo mismo que la
descalificacin del postor del proceso de contratacin convocado,
comunicando el hecho al Tribunal de Contrataciones. Adems, sin
vulnerar el principio del ne bis in dem, y en plena concordancia con el
artculo III del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Penal, se debe poner
el hecho en conocimiento del Ministerio Pblico con el objeto de que se
formule denuncia, sea por el delito tipificado como falsa declaracin en el
procedimiento administrativo, establecido en el artculo 411 del Cdigo
Penal o, en su defecto, conforme a la conducta realizada por el autor, por
los delitos contra la fe pblica previstos en el artculo 427 y siguientes del
referido catlogo penal.
CDIGO PENAL
Artculo 411.- Falsa declaracin en procedimiento administrativo
El que, en un procedimiento administrativo, hace una falsa declaracin en
relacin a hechos o circunstancias que le corresponde probar, violando la
78
presuncin de veracidad establecida por ley, ser reprimido con pena

privativa de libertad no menor de uno ni mayor de cuatro aos.
De otro lado, consideramos que fue atinada la promulgacin del Decreto
Supremo N 093-2007-PCM que dispuso, entre otras cosas, la creacin
de la Central de Riesgo Administrativo de acceso exclusivo de las
entidades pblicas, en la cual debern registrarse a las personas que
hayan presentado declaraciones, informacin o documentacin falsa o
fraudulenta al amparo de los procedimientos de aprobacin automtica o
de evaluacin previa. En ese sentido, con fecha 16 de febrero de 2008 se
public la Resolucin N 048-2008-PCM, la que aprueba la Directiva N
001-2008-PCM, Lineamientos para la implementacin y funcionamiento
de la Central de Riesgo Administrativo, que dispone la obligacin de las
entidades pblicas de designar a las personas que transmitiran los datos
de los administrados en falta, los funcionarios que podrn hacer uso del
registro y el cuestionamiento e impugnacin de los administrados contra la
informacin contenida. En consonancia con lo anteriormente expuesto,
consideramos necesario que al interior de la Central de Riesgo
Administrativo pueda existir una data exclusiva de los administrados
responsables de la presentacin de documentacin fraudulenta en los
procesos de contrataciones del Estado.
79
Tomo : I
80
PARTE SEGUNDA
EVOLUCIN JURDICA DE LOS

SISTEMAS DE CONTRACIN PBLICA Y
LOS RECIENTES CAMBIOS
81
Tomo : I
82
PARTE SEGUNDA
EVOLUCIN JURDICA DE LOS SISTEMAS DE

CONTRACIN PBLICA Y LOS RECIENTES
CAMBIOS
I.
LA NUEVA LEGISLACIN DE
CONTRATACIONES ESTATALES
LAS
El D. Leg. 1017 con algunas precisiones, modificaciones, aadidos y

supresiones contiene esencialmente a la Ley 26850 con sus ltimas
modificaciones. El D. Leg. 1018 trata de la regulacin de la Central de
Compras Pblicas - Per Compras que
nace como una nueva entidad en
el
sector
la
pblico,
especializada
para
ejecucin centralizada de las compras

corporativas, por encargo y por convenio
marco, as como el asesoramiento a las
entidades del Estado en dichas materias.
El D. Leg. 1063, autoriza a las entidades
del sector pblico adquirir bienes a travs
de los mecanismos de la bolsa de
productos supervisadas por CONASEV; es decir bienes estandarizados
de origen o destino agropecuario, industrial, minero y pesquero.
83
Tomo : I
Las novedades ms significativas que presenta la legislacin del Decreto

Legislativo N 1017 con respecto a la legislacin de la ley 26850, son los
que a continuacin se indican:
a) Exclusin de los contratos de locacin de servicios o de servicios no
personales con personas naturales, con excepcin de los contratos de
consultora.
b) Exclusin de las contrataciones de montos inferiores a 3 UIT, vigentes
al momento de la transaccin, con excepcin de aquellos bienes o
servicios que se encuentran incluidos en el Catlogo de Convenios
Marco.
c) Aadido de los principios de: Promocin del Desarrollo Humano,
Razonabilidad, Publicidad, Equidad y Sostenibilidad Ambiental, con
respecto a los 8 principios de la Ley 26850.
d) Obligacin que los funcionarios y servidores del rgano encargado de
las
contrataciones
se
encuentren
capacitados,
acreditando
certificacin de capacitacin tcnica en contrataciones pblicas o

logstica en general de no menos de 80 horas lectivas.
e) Exclusin de la mxima autoridad como funcionario responsable de
las contrataciones y adquisiciones.
f)
Conexin con el Decreto Ley 22056 y el inciso 2 del numeral 46 de la

Ley 29158-Ley Orgnica del Poder Ejecutivo al precisar que el
rgano encargado de las contrataciones es aqul rgano o unidad
orgnica que realiza las actividades relativas a la gestin del
abastecimiento al interior de una Entidad
84
g) Reduccin del plazo para la aprobacin y publicacin del Plan Anual

de Contrataciones de 30 a 15 das y 10 a 5 das.
h) No exigencia de la Licencia de funcionamiento y el carcter de
desconcentrado del Registro Nacional de Proveedores.
i)
Expediente de contratacin indistintamente utilizado como expediente

total y como documento tcnico para la contratacin.
j)
El expediente de contratacin, requisito para contratar a un proceso

de seleccin se conforma con nueve componentes en lugar de tres
como se estableca en la legislacin de la Ley 26850. Dichos
componentes son: 1) Informacin referida a las caractersticas
tcnicas de lo que se va a contratar, 2) Estudio de las posibilidades
que ofrece el mercado, 3) Valor referencial, 4) Disponibilidad
presupuestal, 5) Tipo de proceso de seleccin, 6) modalidad de
seleccin, 7) Sistema de contratacin, 8) Modalidad de contratacin a
utilizarse, y 9) Frmula de reajuste, de ser el caso.
k) La responsabilidad por la prohibicin de fraccionamiento es del

rgano encargado de las contrataciones de cada Entidad en lugar del
titular de la entidad.
l)
Se identifica al rea usuaria como responsable por la definicin y

precisin de las caractersticas, condiciones, cantidad y calidad de los
bienes, servicios u obras que requiera para el cumplimiento de sus
funciones en lugar del rgano encargado.
m) Se autoriza solicitar una marca o tipo de producto determinado

cuando ello responda a un proceso de estandarizacin debidamente
sustentado, bajo responsabilidad directa del Titular de la Entidad en
85
Tomo : I
lugar del condicionamiento a los lineamientos establecidos para tal

efecto, mediante Directiva de CONSUCODE.
n) Se faculta al rgano encargado de las contrataciones para determinar
el Valor Referencial de contratacin con el fin de establecer el tipo de
proceso de seleccin correspondiente y gestionar la asignacin de los
recursos presupuestales.
o) El cmputo de la antigedad del valor referencial se realiza desde la
aprobacin del expediente de contratacin, siendo de 3 meses para
bienes y servicios y de 6 meses para la consultora y ejecucin de
obras, a diferencia de la Ley 26850 que no estableca el momento a
partir del cual debiera computarse el plazo para bienes y servicios
como tampoco discriminaba el plazo para consultora y ejecucin de
obras, de 2 meses.
p) El nmero de integrantes del Comit Especial se establece en tres (3)
a diferencia de la Ley 26850 que permita contar entre 3 y 5
miembros.
q) Se restituye la etapa de formulacin y absolucin de observaciones a
las Bases suprimido por el Reglamento de la Ley de contrataciones y
adquisiciones aprobada por Decreto Supremo 084-2004-PCM.
r)
Se faculta a la Entidad para resolver las observaciones no acogidas

por el Comit Especial hasta un monto inferior de 300 UIT,
correspondindole al OSCE resolver aquellos casos de observaciones
no acogidas cuyo valor referencial es igual o mayor a 300 UIT, que
modifica el procedimiento anterior, por el cual, todos los casos tenan
que ser resueltos por el CONSUCODE.
86
s) Basta 1 sola oportunidad de declaratoria de desierto de un proceso de

seleccin, para que se convoque un proceso va menor cuanta, a
diferencia de lo que se estableca anteriormente, que la convocatoria
para este tipo de proceso solo proceda cuando se haba declarado
desierto hasta en dos oportunidades. La legislacin vigente establece,
adems, que en los procesos de subasta inversa se declara desierto
sino hay como mnimo 2 postores vlidos.
t)
Se establece plazos distintos para la presentacin de propuestas,

desde la convocatoria, para procesos de Adjudicacin de Menor
Cuanta normales y derivados de procesos declarados desiertos. El
plazo normal es de 2 das para bienes y servicios y de 6 das para
consultoras y ejecuciones de obras. Para procesos derivados de
procesos declarados desierto es de 6 das para bienes y servicios y 8
das para consultora y ejecucin de obras.
u) Se modifica el monto mximo admisible de propuestas econmicas

con respecto al valor referencial. En bienes, servicios y consultora de
obras, las propuestas que excedan el valor referencial, sern
devueltas, tenindose por no presentadas. En ejecuciones de obras,
slo si exceden el 10% del valor referencial, pero con buena pro
condicionada a la disponibilidad presupuestal. En la legislacin
anterior se permita para todos los casos otorgar buena pro
condicionada a disponibilidad presupuestal hasta un lmite superior al
10% del valor referencial.
87
Tomo : I
v) Se restituye la garanta de seriedad de oferta de la Ley 26850,

original, con diferencia del monto que entonces era no menor al 5% y
actualmente es entre el 1 y el 2%.
w) Se distingue las prestaciones adicionales de bienes y servicios de la
de obras y se eleva para los primeros hasta el 25% del monto inicial y
se mantiene el 15% para el caso de obras.
x) Se faculta al titular de la entidad resolver la apelacin de aquellos
procesos cuyos valores referenciales sean inferiores a 600 UIT,
competencia delegable. Slo si el valor referencial apelado es igual o
mayor de 600 UIT, la apelacin debe ser conocida por el Tribunal de
Contrataciones del Estado.
y) Se eleva el monto de la garanta por la apelacin del 1 al 3% del valor
referencial de lo impugnado, as como se eleva y la garanta mnima
del 25 al 50% de la UIT.
z) Se amplan las causales de nulidad de oficio del contrato celebrado,
cuando no se haya utilizado el
proceso
de
correspondiente
celebrado
el
seleccin
o
habindose
contrato
estando
pendiente recurso de apelacin.

Se
establece
publicar
un
la
obligatoriedad
resumen
ejecutivo
de
del
estudio de posibilidades que ofrece el

mercado en ocasin de la convocatoria
88
de
procesos
de
Licitaciones,
Pblicas
Concursos
Pblicos
Adjudicaciones Directas, bajo sancin de nulidad.

La Legislacin del D. Leg. 1017, a diferencia de su antecesora, ha
establecido vnculos con la legislacin del Decreto Ley 22056, que
instituy el Sistema de Abastecimiento con lo cual termina el sndrome
partigantista de las contrataciones y la vigencia paralela de dos
legislaciones para el manejo de los flujos de bienes y servicios pblicos en
el pas. Quedando como una tarea pendiente el establecimiento de los
mecanismos de interaccin.
Constituye si una preocupacin que el Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado a pesar de haber sido publicado despus de
tres meses del plazo establecido por Ley, a los 15 das publique una fe de
erratas y, el primer da de su vigencia, modifique 17 de sus artculos, con
lo cual, el fantasma del activismo normativo que caracteriz a la
legislacin de la Ley 26850, parece revivir.
II.
PROCESO DE PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO

Una
de
las
mayores
prioridades del Gobierno

en
esta
reforma
es
asegurar que la gestin de

las
adquisiciones
administracin
la
financiera
estn ms estrechamente
relacionadas,
que
de
modo
garanticen
una
89
Tomo : I
efectiva y oportuna prestacin de servicios a la comunidad. Esto tambin

requerir que los planes y polticas del Gobierno Nacional y de los
organismos sean ms rigurosos y transparentemente interconectados con
los programas y proyectos que convierten esos planes y polticas en
resultados para la comunidad. Los elementos claves de este componente
de la reforma se observan en la Figura 1. Esta reforma se gua por la
conviccin de que la planificacin estratgica del desarrollo provee las
bases para el abordaje de los presupuestos anuales del nivel nacional y
de las entidades, mientras que la planificacin de las adquisiciones sienta
las bases para la ejecucin del presupuesto.
90
Tras esta base inicial de liderazgo se siguen varias reas clave para la
realizacin de la reforma en el corto y mediano plazos. Todas ellas
fortalecern sustancialmente las contrataciones y la administracin
pblica en el Per.
91
Tomo : I
III.
LA PLANIFICACIN DE CONTRATACIONES Y EL PROCESO

DE PRESUPUESTO
Una de las mayores prioridades del Gobierno en esta reforma es asegurar

que la gestin de las adquisiciones y la administracin financiera estn
ms estrechamente relacionadas, de modo que garanticen una efectiva y
oportuna prestacin de servicios a la comunidad. Esto tambin requerir
92
que los planes y polticas del Gobierno Nacional y de los organismos sean
ms rigurosos y transparentemente interconectados con los programas y
proyectos que convierten esos planes y polticas en resultados para la
comunidad.
Los
elementos
claves
de
este
componente de la reforma se observan

en la Figura 1. Esta reforma se gua por
la conviccin de que la planificacin
estratgica del desarrollo provee las
bases
para
el
abordaje
de
los
presupuestos anuales del nivel nacional y

de
las
entidades,
mientras
que
la
planificacin de las adquisiciones sienta

las
bases
para
la
ejecucin
del
presupuesto.
Como parte de esta reforma, un requisito
obligatorio en el proceso presupuestal anual en todos los niveles de la
Administracin es que cada entidad elabore un plan detallado de
contrataciones. Estos planes son el eje de la negociacin en los procesos
de elaboracin del presupuesto. Los fondos que finalmente sean
aprobados contra cada rubro regularn la rendicin de cuentas del
presupuesto y de los programas. La asignacin de recursos de cada ao
deber tener en cuenta las capacidades institucionales y el desempeo
demostrado en la ejecucin de los planes anteriores.
93
Tomo : I
La planificacin de las contrataciones requerir que las Entidades

desarrollen la capacidad de estimar de forma precisa tanto los costos de
los programas y proyectos como los plazos para su ejecucin. Estas
estimaciones son esenciales para una buena gestin y un buen gobierno.
La planificacin de las adquisiciones incluir todas las reas: bienes,
obras pblicas, servicios y consultoras. La vinculacin de los planes de
una entidad y el gobierno nacional requerirn que cada entidad
especifique:
Objetivos de la entidad e
indicadores de desempeo
para esos objetivos.
Individuos responsables
para la medicin del
desempeo.
Sistemas de seguimiento y
evaluacin efectivos para
monitorear el desempeo.
Procesos de revisin para

ajustar los planes y
actividades de acuerdo con
el desempeo.
Es otro requisito que los presupuestos estn identificados con los

objetivos especficos de las entidades y a su vez de acuerdo con tems
individuales de costo, incluyendo los rubros de las
contrataciones. Las
comparaciones por tem y rubro con el gasto del ao anterior son

tabuladas con explicaciones donde se noten las variaciones sustanciales.
94
Los inventarios del ao anterior y las diferencias entre los gastos reales y
los presupuestados son indicadores de desempeo claves.
Algunos de stos indicadores son reportados directamente por el sistema
de contrataciones electrnicas. Los formatos y protocolos para incluir los
tems de contrataciones en la fase de negociacin del presupuesto son
desarrollados y regulados por el Ministerio de Economa y Finanzas.
IV. ESTANDARIZACIN DE PROCESOS Y DE DOCUMENTOS

El Gobierno reconoce con preocupacin la falta de consistencia que
existe
entre
las
entidades
gubernamentales, y an dentro
de una misma entidad, en los
procesos de contratacin, los
registros,
las
formas
la
documentacin. Esta dispersin

tiene un impacto nefasto en la
transparencia e incrementa el
tiempo y los costos que los
proveedores deben enfrentar
cuando
participan
en
las
contrataciones
gubernamentales.
Durante aos, cada entidad ha definido sus propias prcticas y
procedimientos de contrataciones, utilizando instrumentos particulares y
sus propias formas de adquirir. Este es uno de los obstculos ms
95
Tomo : I
importantes en la modernizacin de las contrataciones y tambin impone

una pesada carga sobre los proveedores.
La estandarizacin de los procesos de
contrataciones que es emprendida tendr
un significativo impacto en la transparencia,
el seguimiento y evaluacin, la capacidad
administrativa,
eficiencia
la
competencia
efectividad
de
la
todos
los
procesos de contratacin y de la ejecucin

de los contratos. Conviene sealar que el
concepto de estndar implica un documento
o un proceso que no puede ser cambiado,
salvo en aspectos variables previamente
definidos (como la identificacin de una
entidad o la cantidad por contratar). Los
estndares se diferencian de los modelos, que sirven como grua o
referencia pero pueden ser modificados en cualquiera de sus partes.
Entre los varios niveles en los cuales el Gobierno estandarizar las
contrataciones, se incluyen inicialmente los siguientes:
Estndares de bases de licitacin.

Estndares de trminos y condiciones de los contratos.
Estndares de planillas y formas usadas para las licitaciones.
Estndares de Procesos.
Estndares de codificacin y clasificaciones de bienes y servicios.
96
Estndares de vocabulario de contrataciones.

Estndares de informes (con posibilidades de personalizacin).
Estndares de acreditacin para contrataciones.
Cdigos de conducta comunes.
Algunos de estos temas necesitan aportes de especialistas, pero los

principios son claros en cada caso y pueden ser desarrollados fcilmente.
A. TECNOLOGAS E INFORMACIN
Actualmente en el Per, los procesos de contrataciones pblicas son
lentos e ineficientes y no proveen informacin til sobre su desempeo,
sus resultados y su impacto. Por esta razn, el Gobierno est
comprometido a continuar con la introduccin de nueva tecnologa en este
campo,
mediante
el
avance
fortalecimiento
del
sistema
de
contrataciones electrnicas (eadquisiciones) ya iniciado.

La tecnologa informtica y una estrategia slida para el uso de la
informacin automatizarn muchos de los procesos ms rutinarios de las
contrataciones. A la vez lograrn que la toma de decisiones sea
informada, para incrementar la competencia, reducir los costos, elevar la
eficiencia e incrementar el impacto. La tecnologa de la informacin
tambin abordar la mayora de los requerimientos de seguimiento,
evaluacin y control necesarios para tener un sistema de contrataciones
efectivo y para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. La
tecnologa es tambin esencial para que el proceso de planificacin de las
contrataciones, examinado ms arriba, sea eficaz.
97
Tomo : I
Conservar
un
sistema
de
administracin slo escrito en el papel

significara que la informacin de
gestin
estratgica
correspondientes
anlisis
los
jams
estaran fcilmente disponibles y que

las
opciones
de
reforma
introduccin de nuevos mtodos de

contrataciones seran muy reducidas.
En el mundo actual, es imposible que
las contrataciones sean transparentes
y eficientes sin apoyo tecnolgico y
uso inteligente de la informacin. No cabe duda de que el buen gobierno
se ve significativamente fortalecido por la propagacin de la tecnologa
informtica y el uso de la informacin.
V. SISTEMA DE ABASTECIMIENTO
El Sistema de Abastecimiento y la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, que es objeto de estudio y anlisis del presente trabajo, son
temas importantes y estn estrechamente relacionados uno con el otro.
El sistema de abastecimiento, es uno de los sistemas administrativos con
que cuenta necesariamente ya sea una institucin pblica o privada. En
las instituciones pblicas, de manera particular en las Municipalidades
este sistema funciona a travs de Sub Gerencia, Oficinas o Unidades,
cuyo diseo organizacional est en funcin del tamao de la institucin,
98
nmero de personal que labora en el rea y cantidad de dependencias a

las que debe atender cada institucin.
El Sistema de Abastecimiento
como su propio nombre lo
indica
es
un
sistema
conformado por sub sistemas

que
estn
identificadas,
debidamente
con
funciones
especficas, procedimientos y
tcnicas adecuadas que hacen
posible
su
Dentro
del
Abastecimiento
funcionamiento.
Sistema
de
encontramos
tres sub sistemas: a) Sub sistema de informacin y Control, b) Sub

sistema
de
Negociacin/Obtencin,
c)
Sub
sistema
de
Utilizacin/Preservacin. A su vez, dentro del Sub Sistema de

Negociacin/Obtencin, se encuentra el de Contrataciones, como uno de
los procesos tcnicos de dicho sistema. El sistema de abastecimiento en
nuestro Pas, est debidamente regulado por la Constitucin Poltica del
Per; Decreto Ley 22056, Sistema de Abastecimiento; Resolucin
Jefatural N 118-80-INAP/DNA, que aprueba las Normas Generales del
Sistema de Abastecimiento; Ley N 27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin; Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades; La
Nueva Ley de Contrataciones del
Estado, aprobado por Decreto
99
Tomo : I
Legislativo N 1017, publicado el 04 de Junio del 2008, y Decreto

Supremo N 184-2008-EF.
a. LOS SISTEMAS ADMINSTRATIVOS Y EL SISTEMAS
DE
ABASTECIMIENTO
Qu son los Sistemas Administrativos
Los sistemas administrativos son los conjuntos de principios, normas,
procedimientos, tcnicas e instrumentos que regulan la utilizacin de
recursos en las entidades de la administracin pblica y promueven la
eficiencia en el uso de dichos recursos. Los sistemas administrativos
nacionales son sistemas de gestin que actan como normas de calidad.
Entre los principales sistemas de la administracin pblica peruana
figuran los siguientes:
Sistema de
Racionalizacin.
Sistema Nacional
de Control.
Sistema de
Personal.
Sistema de
Contabilidad.
Sistema
Tesorera.
Sistema de
Presupuesto.
100
Sistema de
Abastecimiento.
Qu es el Sistema de Abastecimiento
El Sistema de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de polticas,
objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos tcnicos
orientados al racional flujo, dotacin o suministro, empleo y conservacin
de medios materiales; as como acciones especializadas, trabajo o
resultado para asegurar la continuidad de los procesos productivos que
desarrollan las entidades integrantes de la administracin pblica. Este
sistema se instituy a travs del Decreto Ley 22056, en el marco de
actividad de la Direccin Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional
de Administracin Pblica. Actualmente el Sistema de Abastecimiento
tiene diversas instancias.
Finalidad
La finalidad del Sistema de Abastecimiento es asegurar la unidad,
racionalidad, eficiencia y eficacia de los procesos de abastecimiento de
bienes y servicios en la administracin pblica.
VI. NORMAS QUE RIGEN EL SISTEMA DE ABASTECIMIENTO

(EVOLUCIN)
El 03 de agosto de 1997 atendiendo el mandato constitucional de 1993
fue publicada la Ley 26850 - Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, cuya vigencia derog todas las normas existentes sobre la
materia, hasta entonces en el pas, con excepcin del Decreto Ley 25565
-Sistema
de
Licitaciones
concursos
denominado
Evaluacin
Internacional de Procesos. Esta Ley, trajo consigo las novedades, que a
101
Tomo : I
continuacin se indican, con respecto a las legislaciones sobre la materia

que la antecedieran:
Unificacin en un solo cuerpo normativo de la legislacin sobre
adquisiciones y contrataciones del Estado.
Precisin sobre el mbito de aplicacin de la Ley a todas las entidades
del Sector Pblico.
Incorporacin del Plan Anual de Adquisiciones y contrataciones como
herramienta de gestin pblica.
Involucramiento del titular de la entidad en las contrataciones y
adquisiciones
Incorporacin de los registros pblicos en materia de contrataciones y
adquisiciones del Estado.
Creacin del Comit Especial en lugar del Comit de Adjudicacin.
Incorporacin del valor referencial como instrumento de previsin para
evitar sobrevaloraciones y subvaluaciones.
Participacin de los postores en la vigilancia de la transparencia y la
legalidad mediante la facultad de observar a las bases.
Accesibilidad de la pequea y microempresa a los procesos de
seleccin mediante consorcios.
Prohibicin del Registro de Proveedores.
Extincin del principio de Unidad de Adquisiciones.
Incorporacin de la figura de la subcontrata.
Definicin precisa de las garantas.
Incorporacin del arbitraje y conciliacin como nuevos mecanismos de
justicia.
102
Exclusin
del
sistema
de
abastecimiento
de
la
cadena
de
adquisiciones y contrataciones.
De todas las novedades, para
los propsitos de esta parte solo
tomaremos lo correspondiente a
la exclusin del sistema de
abastecimiento de la cadena de
adquisiciones y contrataciones,
que se produjera cuando la ley 26850, especficamente en su artculo 5,
dispusiera que Cada entidad establecer la dependencia o dependencias
responsables de planificar las adquisiciones y contrataciones, sealando
en sus manuales de organizacin y funciones o dispositivos equivalentes
las actividades que competen con la finalidad de establecer las
responsabilidades que le son inherentes. Con este mandato, se relegaba
a las oficinas de abastecimiento, que hasta entonces en su condicin de
rganos de ejecucin del sistema nacional de abastecimiento, instituido
por el Decreto Ley 22056, tenan competencia exclusiva por el ejercicio de
los procesos tanto de programacin como de adquisiciones.
Asimismo, el Reglamento de la Ley 26850, aprobado por Decreto
Supremo 039-98-PCM, en su segunda disposicin final, derog la
Resolucin Jefatural N 118-80-INAP/DNA en lo que se refiere a las
disposiciones SA.01, SA.02, SA.03 y SA.04 as como la Directiva 001-89INAP/DNA contenida en la Resolucin Jefatural N 055-89-INAP/DNA. De
la misma manera, la tercera disposicin final de este Decreto Supremo,
estableca que la Superintendencia de Bienes Nacionales, en un plazo
103
Tomo : I
que no exceder de noventa (90) das calendario, revisar, adecuar y

actualizar las normas referidas a la catalogacin, registro, control,
inventario, almacenamiento y distribucin de bienes y servicios aplicables
a las Entidades del Estado, con lo cual la legislacin de contrataciones y
adquisiciones se sobrepona a la legislacin del sistema nacional de
abastecimiento, proscribiendo a ste ltimo de su capacidad regulatoria.
Por lo imperativo que resultaba contar con una nueva concepcin para el
manejo de los flujos de bienes y servicios pblicos, la pretensin de
rectificacin del poder poltico, que haba extinguido sin alternativa a la
oficina central tcnico-normativa del sistema de abastecimiento, an por lo
impropio de la disposicin, se fij como una alternativa.
El tiempo transcurri y la pretendida revisin, adecuacin y actualizacin
de algunos procesos tcnicos del abastecimiento clave resultaron siendo
un intento fallido. Entre tanto, las insuficiencias de la Ley 26850, se fueron
revelando que hubo la necesidad de plantear modificaciones, que se
materializaron con las leyes 27070, 27148 y 27330. La Ley 27070
modific el artculo 44, la Ley 27148 modific la segunda disposicin final
y la Ley 27330, modific 41 artculos, 2 disposiciones transitorias y 3
disposiciones complementarias. Con tamaas modificaciones, la lectura
de la legislacin se hizo compleja, surgiendo la necesidad de
compendiarlos en un primer TUO de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado que fue aprobado por D.S. 012-2001-PCM,
publicado el 13 de febrero de 2001. Con este TUO, fue tambin publicado
el segundo Reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones,
aprobado por D.S. 013-2001 PCM.
104
Este segundo Reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones

derog, mediante el inciso a) de su sexta disposicin complementaria, el
primer reglamento aprobado por D.S. 039-98-PCM, sin hacer ninguna
referencia al sistema de abastecimiento o sus normas complementarias
que haban sido o derogadas o puestas en revisin, adecuacin y
actualizacin. Con lo cual, las normas generales del sistema de
abastecimiento derogadas se hicieron nuevamente vigentes y los
procesos tcnicos puestos en revisin quedaron inclumes.
La Ley 26850 y sus modificatorias compendiadas en el primer Texto nico
Ordenado de Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado, aflor
nuevas insuficiencias que oblig a realizar nuevas modificaciones
materializadas a travs de las leyes 27738 y 28267. La Ley 27738,
modific el artculo 33 relacionado con los montos mximos y mnimos
de propuestas admisibles con respecto al valor referencial, en tanto que la
Ley 28267 modific 33 artculos, entre los cuales el artculo 8, cre el
Registro Nacional de Proveedores. Estas nuevas modificaciones,
adiciones y supresiones, lejos de aclarar la vigencia paralela de dos
legislaciones sobre una misma materia solo sirvieron para profundizar la
crisis iniciada en 1998.
Las nuevas modificaciones plantearon la necesidad de un Segundo Texto
nico, que previa aprobacin por el Decreto Supremo 083-2004-PCM, fue
publicado el 29 de noviembre de 2004, conjuntamente con el tercer
reglamento de la Ley de contrataciones y adquisiciones aprobado por
Decreto Supremo N 084-2004-PCM. Este tercer Reglamento pretendi
establecer enlace con el sistema de abastecimiento del Decreto Ley
105
Tomo : I
22056 a travs de su artculo 20, en la forma textual siguiente: La

programacin de las contrataciones y adquisiciones deber realizarse de
acuerdo al sistema de abastecimiento de bienes, servicios y obras en la
administracin pblica, a travs de procesos tcnicos de catalogacin,
adquisicin, distribucin, registro y control, mantenimiento, recuperacin
de bienes y disposicin final, que aseguren su unidad, racionalidad y
eficiencia.
VII.
LA NUEVA LEY DE CONTRATACIONES D. Leg. 1017
Podemos advertir la inclusin de nuevos principios, que de acuerdo con la

Ley anterior eran de ocho (8). Se incorporan los principios de Promocin
del Desarrollo Humano, Razonabilidad, Publicidad, y de Sostenibilidad
Ambiental.
Podemos advertir que con el nuevo marco legal las contrataciones cuyos
montos sean iguales o inferiores
a tres (3) UIT, son adquiridos en
forma directa por parte de la
entidad pblica (salvo que se
trate
de
bienes
servicios
incluidos en el Catlogo de
Convenios Marco), exonerando
as la exigencia de la inscripcin
en el Registro Nacional de
Proveedores, para estos casos.
106
En la Fase de Actos Preparatorios encontramos la nueva estructura del

Comit Especial, la cual deber ser de tres (3) miembros no
permitindose los cinco (5) como se regulaba anteriormente.
Uno de los principales cambios viene referido a la garanta que se
otorgaba al interponer los recursos impugnativos ante el tribunal de
contrataciones.
La nueva Ley establece que la garanta por interposicin del recurso de
apelacin es equivalente al tres por ciento (3%) del valor referencial del
proceso de seleccin o del tem que se decida impugnar, y, en cualquier
caso, la garanta no podr ser menor al cincuenta por ciento (50%) de una
(1) UIT. En la norma anterior, la garanta era del uno por ciento (1%) y no
se haca referencia a un monto mnimo.
Es obligatorio incluir en el expediente de contratacin las ofertas no
ganadoras, a fin que toda aquella documentacin presentada en el
proceso de seleccin sea conocida y accesible. Para las contrataciones
que se encuentren bajo el mbito de tratados u otros compromisos
internacionales, deber aplicarse los principios de Trato Nacional y No
Discriminacin.
Las entidades contratantes deben conceder incondicionalmente a los
bienes, servicios y proveedores de la otra parte, un trato similar o no
menos favorable que el otorgado por la normativa peruana a los bienes,
servicios y proveedores nacionales, de conformidad con las reglas,
requisitos y procedimientos establecidos en la ley y su reglamento.
107
Tomo : I
La responsabilidad en los casos de fraccionamiento indebido, ahora sta

recaer en el rgano encargado de las contrataciones de cada Entidad y
no en el Titular o Mxima Autoridad Administrativa.
El valor referencial tendr una antigedad mxima de tres (3) meses para
el caso de bienes y servicios y de seis (6) meses para el caso de obras.
Durante la Fase de
Seleccin,
encontramos que los
postores
y/o
contratistas
deben
presentar la garanta
de seriedad de oferta
cuyo
monto
establecido
en
es
el
Reglamento.
Para resolver los recursos de apelacin, se emplear el criterio de
cuanta, por lo que, para aquellos procesos cuyo valor referencial sea
inferior o igual a las 600 UIT, el recurso es conocido y resuelto por el
Titular de la Entidad. Mientras que para aquellos procesos cuyo valor
referencial supere dicho umbral los recursos de apelacin son resueltos
por el Tribunal.
108
En la Etapa de Ejecucin Contractual se ha elevado de 15% a 25% el

porcentaje para realizar prestaciones adicionales en bienes y servicios.
Igual porcentaje es empleado para efectuar reducciones. Recurdese que
la norma actual no permite la reduccin para el caso de bienes.
Se ampla las causales de
nulidad
del
contrato,
incrementado
aquellos
supuestos en los cuales

no se haya empleado el
proceso
de
correspondiente
haya
seleccin
o
celebrado
contrato
se
el
estando
pendiente un recurso de
apelacin.
Basta
una
sola
oportunidad
de
declaratoria de desierto
de un proceso, para que se convoque va menor cuanta. En los procesos
de subasta inversa se declara desierto sino hay mnimo de dos postores
vlidos.
En bienes, servicios y consultora de obras, las propuestas que excedan
el valor referencial, son devueltas, tenindose por no presentadas. En
ejecucin de obras slo si exceden del 10% del valor referencial. Deja en
109
Tomo : I
manos del reglamento establecer lmites inferiores para ejecucin y

consultora de obras.
Las observaciones no acogidas por la Entidad irn al OSCE cuando el
valor referencial del proceso sea igual o mayor a 300 UIT. En los dems
casos resuelve en ltima instancia el Titular de la Entidad.
Se eleva el monto de la garanta por la apelacin a 3% del valor
referencial de lo impugnado (hasta hoy es 1% del valor referencial) y se
eleva y se fija por ley, que la garanta mnima es de 50% de la UIT (hoy es
25% de la UIT).
La Ley de Contrataciones con el Estado, incorpora una novedad con
relacin al Registro Nacional de Proveedores (RNP) pues en adelante,
para efectos del procedimiento de inscripcin ante ste, no se deber
exigir como uno de los requisitos la licencia de funcionamiento del
interesado.
La Ley de Contrataciones con el Estado, establece una serie de
alternativas para la Entidad, en el caso de la resolucin de contratos de
obra en los que exista todava un saldo de la misma por ejecutarse. En
este supuesto la Entidad podr optar entre:
Culminar la obra mediante administracin directa,
Hacerlo mediante convenio con otra Entidad, o
Realizar una invitacin a los postores que participaron en el proceso de
seleccin que dio origen a la ejecucin de la obra, considerando el orden
de prelacin, para que manifiesten su intencin de realizar el saldo de la
misma.
110
De no proceder ninguno de los mecanismos que se seala se deber

convocar el proceso de seleccin que corresponda
a. OTROS:
DECRETO LEGISLATIVO Nro. 1018 Crea la central de compras
Publicas-Per Compras.
La Norma mencionado establece que la Central de Compras Pblicas
Per Compras asumir el acervo documentario, bienes, recursos y
personas, previa evaluacin correspondiente a la subdireccin de
Convenio Marco y Compras Corporativas de la Direccin de Operaciones
del Organismo Superior de Contrataciones con el Estado OSCE ejercer
las funciones que corresponden a la Central de Compras Pblicas,
sealadas en el presente Decreto Legislativo. Vencido este plazo la sub.
direccin de Convenio Marco y Compras Corporativas de la Direccin de
Operaciones del OSCE queda desactivada.
Del mismo modo, El Organismo Superior de Contrataciones con el Estado
OSCE deber adecuar su Reglamento de Organizacin y Funciones a las
disposiciones contenidas en la presente norma en un plazo no mayor de
treinta (30) das contados a partir de su vigencia.
RESOLUCION N 039-98/SBN REGLAMENTO PARA
INVENTARIO
NACIONAL DE BIENES MUEBLES DEL ESTADO.

El Reglamento para el Inventario Nacional de Bienes Muebles del Estado,
el mismo que consta de diez (10) ttulos, sesenta y ocho (68) artculos,
cuatro (4) disposiciones complementarias, cuatro (4) disposiciones
transitorias y dos (2) disposiciones finales.
RESOLUCION Nro. 195-2010-OSCE/PRE
111
Tomo : I
Mediante esta resolucin aprueban Directiva que establece disposiciones

sobre el contenido de las Bases Estandarizadas que las Entidades de
Estado utilizaran obligatoriamente en procesos de seleccin.
Este reglamente es considerando que el artculo 57 de las Ley de
Contrataciones del estado establece que el organismo Supervisor de las
Contrataciones con el estado OSCE es un organismo pblico tcnico
especializado adscrito al Ministerio de Economa y Finanzas con
personera jurdica de derecho pblico que goza de autonoma tcnica
funcional, administrativa econmica y financiera .
RESOLUCION 390-2009 OSCEPRE
Se aprueba la directiva nro. 011-2009-OSCE E/CD sobre procesos de
seleccin electrnicos de Adjudicacin de Menor Cuanta para la
contratacin de servicios, por los motivos expuestos en la parte
considerativa de la presente resolucin
VIII.
SISTEMAS DE TESORERA Y DE INVERSIN PBLICA
A partir de la dcada de los 50, la administracin financiera empez a

tener un rol importante en la administracin pblica de los pases de
Amrica Latina. Antes de este perodo, las
actividades de la administracin financiera
gubernamental
identificar
los
estuvieron
dficit
orientadas
presupustales,
a
sin
mayores preocupaciones que equilibrar los

ingresos y los gastos.
112
El reconocimiento del presupuesto en el gobierno como instrumento

capaz de influenciar en la economa de los pases, gener que algunos
presten mayor atencin al papel de la administracin financiera y, su
efecto inmediato en su capacidad para cumplir con las demandas de
servicios, dentro de un ambiente de escasez de recursos, presin
inflacionaria y devaluacin monetaria.
En el pasado muy pocos pases han tenido xito en disear sistemas de
gerencia de caja pblica, incluso en los pases desarrollados hace
algunos aos se ha reiniciado el debate sobre la necesidad de
perfeccionar las prcticas actuales. En la administracin financiera de
pases en desarrollo una de las caractersticas que se observa, es la
imposibilidad de sus sistemas de pagos para cumplir con la asignacin
oportuna de los presupuestos, debido a la continua escasez de recursos
lquidos. En algunos casos, las Tesoreras autorizan slo desembolsos
que tienen el carcter de urgente o prioritario, cuyas aprobaciones
siempre se superponen a las asignaciones y autorizaciones de giro
ordinarias. Existe una tendencia a no autorizar ningn gasto durante los
primeros meses del ao, con excepcin de remuneraciones y otros
servicios indispensables; en cambio cuando se termina el ejercicio y se
dispone de caja, se aceleran las autorizaciones presupustales
generando la ejecucin precipitada de fondos hasta el fin del ejercicio.
113
Tomo : I
En
algunos
pases,
las
entidades pblicas adquieren

bienes y servicios mediante
crditos
de
empresas
del
sector privado, aun cuando

stas reconocen que no le son
pagados hasta los ltimos
meses del ao; situacin que
a
su
vez
trae
como
consecuencia
que
los
proveedores
aumenten
los
precios
Estado,
al
compensar
el
uso
para
de
su
capital. La evidencia emprica

sobre
esta
materia,
nos
muestra que muy pocos pases han diseado una metodologa especfica
y, dentro de ella, acciones efectivas orientadas a establecer previsiones
de caja a corto plazo que ayuden a los gobiernos a sobrevivir en
temporadas de escasez, sin recibir el auxilio del Banco Central, el Banco
del Estado o el sistema financiero privado. En la prctica, la escasez de
caja se encara imponiendo medidas de austeridad en el gasto pblico, lo
que repercute en la efectividad, eficiencia y economa requeridas para la
utilizacin de los recursos asignados en el presupuesto.
Las decisiones que en el campo macroeconmico adoptan los gobiernos
para impulsar su desarrollo econmico y social justifican la utilizacin de
114
un enfoque financiero, toda vez que ningn programa de gobierno puede

ejecutarse sin conocer previamente, cul va a ser el impacto de los
recursos y flujos financieros que son requeridos en el tiempo. Como el
costo de los servicios que brinda el Estado a la comunidad se encuentra
afectado por los cambios en los niveles de crecimiento econmico, cada
gobierno necesita disear una estrategia apropiada de administracin
financiera, y dentro de ella, una eficiente gestin de la caja fiscal orientada
a prever los flujos de recursos que se recaudaran antes de su asignacin,
para no interrumpir el ritmo normal del proceso de ejecucin del
presupuesto nacional. En otros casos las decisiones financieras
importantes, son adoptadas sin tener informacin confiable o anlisis de
sus efectos en el futuro. La inevitable combinacin de las demandas
polticas, legales y sociales, hace ms difcil la administracin financiera y
el manejo de los recursos lquidos del Tesoro. En el sector privado, el
objetivo principal de la administracin financiera es proveer la informacin
confiable y oportuna para que quienes deben tomar decisiones, las
adopten con rigor tcnico y siguiendo prcticas prudentes. Si bien en las
empresas privadas se acostumbra designar a una persona apropiada
como gerente financiero, la mayora de gobiernos ha dividido las
funciones financieras bsicas entre varios entes o unidades orgnicas; lo
cual eventualmente acarrea descoordinaciones que afectan la eficiencia y
economa en la toma de decisiones.
115
Tomo : I
IX.
LA DIRECCIN NACIONAL DEL TESORO PBLICO
La Direccin Nacional del Tesoro Pblico es el rgano de lnea del

Ministerio de Economa y Finanzas, encargado de centralizar la
disponibilidad de los fondos pblicos, programar y autorizar los pagos y el
movimiento de fondos con cargo a sus cuentas bancarias, en funcin al
Presupuesto de Caja del Gobierno Nacional, as como custodiar los
valores del Tesoro Pblico. Como rgano rector del Sistema Nacional de
Tesorera, dicta las normas y establece los procedimientos relacionados
con su mbito. Depende directamente del Vice Ministro de Hacienda.
A. FUNCIONES DE LA DIRECCIN NACIONAL DEL TESORO
PBLICO
Proponer la poltica y dictar normas para regular el manejo de los
fondos pblicos como rgano rector del Sistema Nacional de
Tesorera, coordinando los aspectos de poltica fiscal del movimiento
efectivo de los fondos pblicos.
Aprobar y administrar el Presupuesto de Caja del Gobierno Nacional y
la Posicin de Caja de la Direccin Nacional del Tesoro Pblico.
Centralizar la recaudacin y efectuar la distribucin de los fondos que
administra y registra la Direccin Nacional del Tesoro Pblico; atender
toda devolucin o extorno con sujecin a la legislacin vigente.
Establecer las condiciones para el diseo, desarrollo e implementacin
de mecanismos o Instrumentos operativos orientados a optimizar la
gestin del Sistema Nacional de Tesorera.
116
Autorizar, a travs del SIAF-SP, las operaciones de pagadura con

cargo a los fondos que administra y registra.
Custodiar valores del Tesoro o participacin del Estado, as como todo
documento que signifique acreencia a favor del Tesoro Pblico,
coordinando su correspondiente reembolso o recuperacin.
Autorizar la apertura de cuentas y subcuentas bancarias de los
organismos conformantes del Sistema Nacional de Tesorera.
Presentar los estados financieros, el Estado de Tesorera e informacin
estadstica sobre las operaciones del Sistema Nacional de Tesorera.
Autorizar la emisin y colocacin de instrumentos de financiamiento de
corto plazo.
Ejercer la supervisin tcnica y evaluar la Gestin de Tesorera de las
Unidades Ejecutoras o dependencias equivalentes.
Elaborar y difundir informacin estadstica sobre la ejecucin de
ingresos y egresos de los fondos pblicos.
Para el cumplimiento de sus funciones la Direccin Nacional del Tesoro
Pblico cuenta con la estructura orgnica siguiente:
117
Tomo : I
La
Administracin
Financiera
del
Sector Pblico se regula por la Ley

marco de la Administracin Financiera
del Sector Pblico, LEY N 28112; Ley
General
del
Sistema
Nacional
de
Tesorera LEY N 28693, por las leyes

de los sistemas que la conforman, por
sus
normas
supletoriamente
complementarias
por
la
Ley
27444,
Ley
del
Procedimiento
Administrativo General. Desde esa perspectiva, la Administracin

Financiera del Sector Pblico est constituida por el conjunto de derechos
y obligaciones de contenido econmico financiero cuya titularidad
corresponde al Estado, a travs de las entidades y organismos
encargados de su administracin conforme a Ley.
118
B. LA LEY MARCO DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL

ESTADO
A partir de estos principios, la Administracin Financiera del Sector
Pblico est orientada a viabilizar la gestin de los fondos pblicos,
conforme a las disposiciones del ordenamiento jurdico, promoviendo el
adecuado funcionamiento de sus sistemas conformantes, segn las
medidas de poltica econmica establecidas, en concordancia con la
Ley
de
Responsabilidad
Transparencia Fiscal y el Marco

Macroeconmico Multianual.
Son principios que enmarcan la
Administracin Financiera del
Estado
la
transparencia,
la
legalidad, eficiencia y eficacia.

Dentro de ese contexto, el
Presupuesto Pblico asigna los
fondos pblicos de acuerdo con
las
prioridades
determinadas
de
gasto
para
el
cumplimiento de los objetivos y

metas previstos en el marco del
Planeamiento
Estratgico
de
las entidades del Sector Pblico y la disponibilidad de ingresos

programada.
119
Tomo : I
Hay que precisar que las entidades del Sector Pblico slo pueden
ejecutar ingresos y realizar gastos conforme a Ley. Cualquier demanda
adicional no prevista se atiende nicamente con cargo a las asignaciones
autorizadas en el respectivo Presupuesto Institucional. EI Tesoro Pblico
centraliza, custodia y canaliza los fondos y valores de la Hacienda
Pblica. El Endeudamiento Pblico permite obtener financiamiento
externo e interno para atender parte de los requerimientos establecidos
en el Presupuesto del Sector Pblico, acorde con la capacidad de pago
del pas o de la entidad obligada.
Por otra parte, la Contabilidad Pblica consolida la informacin
presupuestaria y patrimonial de las entidades y organismos del
Sector Pblico para mostrar el resultado integral de la gestin del Estado
a travs de la Cuenta General de la Repblica. La Administracin
Financiera del Sector Pblico se sujeta a la regla de la centralizacin
normativa y descentralizacin operativa en un marco de integracin de los
sistemas que la conforman.
C. EL SISTEMA NACIONAL DE TESORERA
El Sistema Nacional de Tesorera es el conjunto de rganos, normas,
procedimientos, tcnicas e instrumentos orientados a la administracin de
los fondos pblicos en las entidades y organismos del Sector Pblico,
cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos.
Se rige por los principios de unidad de caja y economicidad de acuerdo al
Art. 22 de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Estado
El Sistema Nacional de Tesorera est integrado por la Direccin Nacional
del Tesoro Pblico, dependiente del Viceministerio de Hacienda y por las
120
Unidades Ejecutoras a travs de las oficinas o dependencias en las

cuales se conducen los procesos relacionados con el Sistema, a nivel de
todas las entidades y organismos del Sector Pblico que administran
dichos fondos, las mismas que son responsables de velar por el
cumplimiento de las normas y procedimientos que emita el rgano rector.
D. LA DIRECCIN NACIONAL DEL TESORO PBLICO - DNTP
La Direccin Nacional del Tesoro Pblico es el rgano rector del Sistema
Nacional de Tesorera, dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su mbito, en el marco de lo establecido en la presente
Ley,
directivas
instructivos
de
Tesorera
disposiciones
complementarias. Las principales atribuciones de la Direccin Nacional

del Tesoro Pblico son:
a. Elaborar el presupuesto de caja del Gobierno Nacional;
b. Centralizar la disponibilidad de fondos pblicos;
c. Programar y autorizar los pagos y el movimiento con cargo a los
fondos que administra;
d. Custodiar los valores del Tesoro Pblico; y
e. Emitir opinin autorizada en materia de tesorera.
E. CAJA NICA DEL TESORO PBLICO
La Caja nica del Tesoro Pblico se constituye con el objeto de
centralizar las cuentas que determina la Direccin Nacional del Tesoro
Pblico para asegurar una gestin integral de los recursos financieros del
Estado
121
Tomo : I
X.
SISTEMA DE INVERSIN PBLICA
MODELO OPERACIONAL
Con fines didcticos, la densidad de la legislacin sobre contrataciones
del Estado, que rige para el pas desde el 1 de febrero del 2009, vamos a
abstraerlo en tres de sus aspectos esenciales pretendiendo construir un
modelo que permita desde esa perspectiva simplificada entender su
naturaleza, alcances y procesos. Esos tres aspectos esenciales son: los
principios, las formas que se adoptan para su ejecucin y los procesos
que se derivan de su mandato. De manera que nuestro modelo estar
representado por la figura N1, que articula los tres aspectos esenciales
de la legislacin sobre la materia.
Principios
El trmino principios, en sentido lato, significa orgenes o comienzos de un
proceso con relacin al tiempo en que se inicia. Su uso y aplicacin en
diversos contextos deriva tambin en significados dismiles. En este caso,
122
al derivar de una Ley, debemos entenderlo como un conjunto de valores

que organizan las contrataciones de nuestro pas que establecen una
obligacin social, de forma coactiva y sancionadora. Segn el artculo 4
de la misma Ley1 los principios, deben servir de criterio interpretativo e
integrador para la aplicacin de la legislacin sobre la materia y como
parmetros para la actuacin de los funcionarios y rganos responsables
de las contrataciones. En ese contexto la Ley de contrataciones ha
establecido y definido los principios siguientes:
a) Promocin del Desarrollo Humano: La contratacin pblica debe
coadyuvar al desarrollo humano en el mbito nacional, de
conformidad con los estndares universalmente aceptados sobre la
materia.
b) Moralidad: Todos los actos referidos a los procesos de contratacin
de las Entidades estarn sujetos a las reglas de honradez, veracidad,
intangibilidad, justicia y probidad.
c) Libre Concurrencia y Competencia: En los procesos de contrataciones
se incluirn regulaciones o tratamientos que fomenten la ms amplia,
objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participacin de
postores.
d) Imparcialidad: Los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y
rganos responsables de las contrataciones de la Entidad, se
adoptarn en estricta aplicacin de la presente norma y su
Reglamento; as como en atencin a criterios tcnicos que permitan
objetividad en el tratamiento a los postores y contratistas.
123
Tomo : I
e) Razonabilidad: En todos los procesos de seleccin el objeto de los

contratos debe ser razonable, en trminos cuantitativos y cualitativos,
para satisfacer el inters pblico y el resultado esperado.
f)
Eficiencia: Las contrataciones que realicen las Entidades debern

efectuarse bajo las mejores condiciones de calidad, precio y plazos de
ejecucin y entrega y con el mejor uso de
los
recursos
materiales
humanos
disponibles. Las contrataciones deben

observar criterios de celeridad, economa
y eficacia.
g) Publicidad: Las convocatorias de los
procesos de seleccin y los actos que se
dicten como consecuencia debern ser
objeto de publicidad y difusin adecuada
y suficiente a fin de garantizar la libre
concurrencia de los potenciales postores.
h) Transparencia: Toda contratacin deber realizarse sobre la base de
criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los
postores. Los postores tendrn acceso durante el proceso de
seleccin a la documentacin correspondiente, salvo las excepciones
previstas en la presente norma y su Reglamento. La convocatoria, el
otorgamiento de la Buena Pro y los resultados deben ser de pblico
conocimiento.
i)
Economa: En toda contratacin se aplicarn los criterios de

simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los
124
recursos, en las etapas de los procesos de seleccin y en los

acuerdos y resoluciones recados sobre ellos, debindose evitar
exigencias y formalidades costosas e innecesarias en las Bases y en
los contratos.
j)
Vigencia Tecnolgica: Los bienes, servicios o la ejecucin de obras

deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnolgicas
necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son
requeridos, desde el mismo momento en que son contratados, y por
un determinado y previsible tiempo de duracin, con posibilidad de
adecuarse, integrarse y repotenciarse si fuera el caso, con los
avances cientficos y tecnolgicos.
k) Trato Justo e Igualitario: Todo postor de bienes, servicios o de obras

debe tener participacin y acceso para contratar con las Entidades en
condiciones
semejantes,
estando
prohibida
la
existencia
de
privilegios, ventajas o prerrogativas.

l)
Equidad: Las prestaciones y derechos de las partes debern guardar

una razonable relacin de equivalencia y proporcionalidad, sin
perjuicio de las facultades que corresponden al Estado en la gestin
del inters general.
m) Sostenibilidad Ambiental: En toda contratacin se aplicarn criterios

para garantizar la sostenibilidad ambiental, procurando evitar
impactos ambientales negativos en concordancia con las normas de
la materia.
FORMAS Y MECANISMOS DE EJECUCIN
125
Tomo : I
Las formas y mecanismos para la ejecucin de las contrataciones

previstos en la Legislacin del D. leg.1017 pueden ser esquematizados en
un ordenamiento clasificatorio teniendo en cuenta el objeto de las
contrataciones, los sistemas de contratacin, los tipos de procesos de
seleccin, las modalidades contractuales, las modalidades de seleccin,
las formas de ejecucin de la seleccin y los mecanismos de contratacin,
tal como puede visualizarse en la figura N 2, de la pgina siguiente.
126
127
Tomo : I
XI.
CLASIFICACIN DE LAS CONTRATACIONES PBLICAS
FORMAS Y MECANISMOS DE EJECUCIN

Las formas y mecanismos para la ejecucin de las contrataciones
previstos en la Legislacin del D. leg.1017 pueden ser esquematizados en
un ordenamiento clasificatorio teniendo en cuenta el objeto de las
contrataciones, los sistemas de contratacin, los tipos de procesos de
seleccin, las modalidades contractuales, las modalidades de seleccin,
las formas de ejecucin de la seleccin y los mecanismos de contratacin,
tal como puede visualizarse en la figura N 2, de la pgina siguiente.
A) POR EL OBJETO
Esta clasificacin se ha realizado sobre la base de lo regulado en el
artculo 1 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto
Legislativo 1017, identificndose como objetos de la contratacin pblica
los bienes, los servicios y las obras.
1. Contratacin de Bienes
Orientado a obtener, de forma inmediata o en un solo momento, la
propiedad de un bien o cualquiera de sus atributos. Segn el
Reglamento2 de la Ley de Contrataciones del Estado son objetos que
requiere una Entidad para el desarrollo de sus actividades y cumplimiento
de sus fines. Una contratacin derivada de bienes es la Contratacin de
suministros, orientado a obtener un contrato para La entrega peridica de
bienes requeridos por una Entidad para el desarrollo de sus actividades.
El contrato puede ser con uno o varios proveedores.
2. Contratacin de Servicios
128
Orientado a contratar la prestacin de un conjunto de actividades de una

persona natural o jurdica para atender necesidades institucionales. Son
de dos tipos: Servicios generales y servicios de consultora. Los servicios
generales son actividades o labores que realiza una persona natural o
jurdica para atender una necesidad de la entidad, pudiendo estar sujeta a
resultados para considerar terminadas sus prestaciones. Los servicios de
consultora, que no ha sido definido por la legislacin de contrataciones,
pero discriminado para efectos de calificacin, son prestaciones de ndole
diversa de carcter profesional, demandados para la ejecucin de
investigaciones,
inspecciones,
proyectos,
gerencias,
estudios,
peritajes
diseos,
asesoras
supervisiones,
profesionales
especializadas.
3. Contratacin de Ejecucin de Obras
Orientado a identificar y seleccionar un contratista o varios para construir,
remodelar, demoler, renovar y habilitar bienes inmuebles, tales como
edificaciones,
estructuras,
excavaciones,
perforaciones,
carreteras,
puentes, entre otros, que requieren direccin tcnica, expediente tcnico,

mano de obra, materiales y equipos.
B) POR LOS SISTEMAS DE CONTRATACIN
artculo 40 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificndose los
sistemas de contratacin de suma alzada y de precios unitarios, tarifas o
porcentajes.
1. De suma alzada.
129
Tomo : I
Aplicable cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestacin

estn totalmente definidas en las especificaciones tcnicas, en los
trminos de referencia o, en el caso de obras, en los planos y
especificaciones tcnicas. En este sistema, el postor formula su propuesta
por un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecucin. En
caso de obras, formula su propuesta considerando los trabajos que
resulten necesarios para el cumplimiento de la prestacin requerida segn
los planos, especificaciones tcnicas, memoria descriptiva y presupuesto
de obra que forman parte del Expediente Tcnico, en ese orden de
prelacin; considerndose que el desagregado por partidas que da origen
a su propuesta y que debe presentar para la suscripcin del contrato, es
referencial.
2. De precios unitarios, tarifas o porcentajes.
Se aplica cuando la naturaleza de la prestacin no permite conocer con
exactitud o precisin las cantidades o magnitudes requeridas.
En este sistema el postor formula su propuesta ofertando precios
unitarios, tarifas o porcentajes en funcin de las partidas o cantidades
referenciales contenidas en las Bases y que se valorizan en relacin a su
ejecucin real y por un determinado plazo de ejecucin.
En el caso de obras, el postor formula su propuesta ofertando precios
unitarios considerando las partidas contenidas en las Bases, las
condiciones previstas en los planos y especificaciones tcnicas, y las
cantidades referenciales, y que se valorizan en relacin a su ejecucin
real y por un determinado plazo de ejecucin.
3. Esquema mixto
130
Es una tercera alternativa a la que pueden optar las Entidades si en el

Expediente
Tcnico
uno
varios componentes
corresponden a
magnitudes y cantidades no definidas con precisin, los que pueden ser

contratados bajo el sistema de precios unitarios, en tanto, los
componentes cuyas cantidades y magnitudes estn totalmente definidos
en el Expediente Tcnico, contratados bajo el sistema de suma alzada.
c) Por Tipos de Procesos de seleccin
Esta clasificacin se ha realizado sobre la base de lo regulado en los
artculos 16, 17 y 1 8 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado
por Decreto Legislativo 1017 y el artculo 19 de su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificndose los
procesos
de
Adjudicacin
seleccin
Directa
de
Licitacin
Pblica,
Pblica,
Adjudicacin
Concurso
Directa
Pblico,
Selectiva
Adjudicacin de Menor Cuanta.

1. Licitacin pblica. Aquella que se convoca para la contratacin de
bienes, suministros y obras dentro de los mrgenes que establece la
Ley Anual de Presupuesto.
2. Concurso pblico. Aquel que se convoca para la contratacin de
servicios de toda naturaleza dentro de los mrgenes que establece la
Ley Anual de Presupuesto.
3. Adjudicacin Directa. Se convoca para las contrataciones que realiza
la Entidad, dentro de los mrgenes que establece la Ley de
Presupuesto del Sector Pblico. Son de dos tipos: pblico y selectivo.
a) La adjudicacin directa pblica, se convoca cuando el monto de la
contratacin es mayor al cincuenta por ciento (50%) del lmite
131
Tomo : I
mximo establecido para la Adjudicacin Directa en las normas

presupuestarias.
b) La adjudicacin directa selectiva, se convoca cuando el monto de
la contratacin es igual o menor al 50% del lmite mximo
establecido para la Adjudicacin Directa y mayor a la dcima parte
del lmite mnimo establecido por las normas presupuestarias para
las Licitaciones Pblicas o Concursos Pblicos.
4. Adjudicacin de menor cuanta. Se convoca para:
La contratacin de bienes, servicios y obras, cuyos montos sean inferiores
a la dcima parte del lmite mnimo establecido por las normas
presupuestarias para las Licitaciones Pblicas o Concursos Pblicos,
segn corresponda; la contratacin de expertos independientes para que
integren los Comits Especiales; y los procesos declarados desiertos,
cuando corresponda. Los casos desiertos se producen cuando no queda
ninguna propuesta o cuando no se haya registrado ningn participante:
En este ltimo caso la declaracin se efecta culminada la etapa de
Registro de Participantes.
El Reglamento del Decreto Legislativo 1017 ha establecido que para la
determinacin del proceso de seleccin se considera el objeto principal de
la contratacin y el valor referencial establecido para la contratacin
prevista. A continuacin se presenta los tipos de procesos de seleccin
con los montos en soles sobre la Base de la UIT y la Ley de Presupuesto
para 2010.
132
d) Por modalidades contractuales

artculo 41 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificndose dos
modalidades contractuales: Llave en mano y concurso oferta.
1. Llave en mano. Aquel donde el postor participa ofertando en conjunto la
construccin, equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de
determinada obra, y de ser el caso la elaboracin del Expediente Tcnico.
En el caso de contratacin de bienes el postor oferta, adems de stos,
su instalacin y puesta en funcionamiento.
2. Concurso oferta. Aquel en que el postor concurre ofertando la
elaboracin del Expediente Tcnico, ejecucin de la obra y, de ser el caso
el terreno. Esta modalidad slo es aplicable en procesos de
Licitacin pblica para la ejecucin de obras que se convoquen bajo el
sistema a suma alzada. Para la ejecucin de la obra, es requisito previo la
133
Tomo : I
presentacin y aprobacin del Expediente Tcnico por el ntegro de la

obra.
c) Por modalidades de seleccin
artculo 15 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por
Decreto Legislativo 1017 y el artculo 21 de su Reglamento, aprobado
por Decreto Supremo 184-2008-EF, identificndose las modalidades
especiales de Convenio Marco y Subasta Inversa.
1. Convenio Marco. Modalidad por la cual se selecciona a aquellos
proveedores con los que las Entidades debern contratar los bienes y
servicios que requieran y que son ofertados a travs del Catlogo
Electrnico de Convenios Marco. La definicin de los bienes y servicios a
contratar, la conduccin de los procesos de seleccin, la suscripcin de
los acuerdos y la administracin de los Convenios Marco, estn a cargo
de la Central de Compras Pblicas - PER COMPRAS.
El Catlogo Electrnico de Convenios Marco est a cargo del OSCE. Es
publicado y difundido a travs del SEACE y contiene las fichas con las
caractersticas de los bienes y servicios que son ofertados en la
modalidad de Convenio Marco. Las fichas incluyen los proveedores
adjudicatarios, precios, lugares de entrega y dems condiciones de la
contratacin.
La contratacin de un bien o servicio utilizando el Catlogo Electrnico de
Convenios Marco es obligatoria para cualquier entidad pblica a partir del
da siguiente que se publicaron las fichas en el SEACE. A pesar de la
obligatoriedad, una entidad pblica puede emplear otro mecanismo de
134
contratacin, si existen condiciones ms ventajosas que sean objetivas,

demostrables y sustanciales y previa autorizacin del OSCE antes de
efectuar la contratacin.
La regulacin especfica de esta modalidad de seleccin se encuentra
establecida en el artculo 15 de la ley de Contrataciones del Estado y los
artculos del 97 al 103 de su Reglamento aprobado por Decreto
Supremo 184-2008-EF.
2. Subasta inversa. Tcnica moderna de compras, adoptada por nuestra
legislacin como una modalidad de seleccin por la cual una Entidad
realiza la contratacin de bienes y servicios comunes6 a travs de una
convocatoria pblica, y en la cual el postor ganador ser aquel que oferte
el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convocatoria.
Existen dos formas de ejecucin de subasta inversa: la presencial y la
electrnica. La Presencial se realiza en acto pblico por medio de
propuestas de precios escritos y lances verbales y la Electrnica a travs
del SEACE. La regulacin especfica de esta modalidad de seleccin se
encuentra establecida en el artculo 15 de la ley de Contrataciones del
Estado y los artculos del 90 al 96 de su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-EF.
3. Modalidad tradicional. Aquella que se ha venido aplicando hasta la
actualidad para seleccionar proveedores mediante la utilizacin de
procesos y procedimientos minuciosamente regulados en la Legislacin
sobre Contrataciones del Estado.
f) Por las formas de ejecucin
135
Tomo : I
Esta clasificacin no responde a una regulacin especfica, si no que se

deduce a partir de las formas previstas en la normatividad para realizar
procesos de seleccin, de cuyo anlisis se ha identificado la existencia de
las formas de ejecucin institucional exclusiva, ejecucin corporativa y
ejecucin por encargo.
1. Ejecucin institucional exclusiva. Cuando la entidad con su personal,
sus recursos y sus medios ejecuta individualmente procesos de
contratacin de bienes, servicios y obras con las modalidades que le han
sido permitidos. En principio, esta es la forma por antonomasia
originalmente prevista para la ejecucin de las contrataciones pblicas,
sin embargo la concepcin moderna de la gerencia que busca reducir
costos y mejorar la calidad de los servicios ha ido incorporando otras
formas alternativas y obligatorias.
2. Ejecucin corporativa. Cuando la entidad contrata bienes y servicios en
forma conjunta con otras entidades, a travs de un proceso de seleccin
nico, aprovechando los beneficios de las economas de escala, en las
mejores y ms ventajosas condiciones para el Estado. Siendo la compra
corporativa el mecanismo establecido para estos propsitos. Pueden ser
facultativas y obligatorias.
a) Facultativas. Son aquellas realizadas sobre la base de un convenio
interinstitucional en el que se establece el objeto y alcances del mismo,
las obligaciones y responsabilidades de las partes, as como la
designacin de la Entidad encargada de la compra corporativa, suscritos
por los funcionarios competentes de todas las entidades participantes.
136
b) Obligatorias. Son aquellas que realiza La Central de Compras Pblicas

- PER COMPRAS para contratar bienes y servicios establecidos para
esta modalidad por Decreto Supremo emitido por el Ministerio de
Economa y Finanzas.
Estas formas de ejecucin de un proceso de seleccin se encuentra
regulado en los artculos del 80 al 85 del Reglamento de la ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
3. Ejecucin por encargo. Se produce cuando una Entidad por razones
econmicas o de especialidad en el objeto de la convocatoria, decide
encargar a otra Entidad pblica o privada, nacional o internacional u
organismos internacionales, mediante convenio interinstitucional, la
realizacin del proceso de seleccin que requiera para la contratacin de
bienes, servicios y obras. El convenio demanda un previo informe tcnico
legal que sustente la necesidad y la viabilidad del Encargo, que debe ser
aprobado por el Titular de la Entidad. La aprobacin del Expediente de
Contratacin es competencia de la Entidad encargante.
Esta forma de ejecutar un proceso de seleccin se encuentra regulada en
los artculos del 86 al 89 del Reglamento de la Ley de Contrataciones
del Estado, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
g) Por los Mecanismos de contratacin
Esta clasificacin tampoco responde a una regulacin especfica, sino
deducida a partir del anlisis de la legislacin vigente, habindose
identificado que es posible aplicar los mecanismos de contratacin por
seleccin y sin seleccin.
137
Tomo : I
1. Con seleccin. Las realizadas mediante procedimientos administrativos

especiales conformados por un conjunto de actos administrativos, de
administracin o hechos administrativos, que tiene por objeto la seleccin
de la persona natural o jurdica con la cual las Entidades del Estado van a
celebrar un contrato para la obtencin de bienes, servicios o la ejecucin
de una obra. Son de dos tipos: con aplicacin de la norma especializada o
con aplicacin de norma especfica.
a) Con aplicacin de norma General. Son aquellas contrataciones
realizadas al amparo de la Legislacin de Contrataciones del Estado
vigente.
b) Con aplicacin de norma especfica. Son aquellas contrataciones que
se realizan al amparo de normas especficas tales como
Decretos de Urgencia, Leyes especficas o aquellas realizadas de
acuerdo con las exigencias y procedimientos especficos de organismos
internacionales, Estados o entidades cooperantes, siempre que estn
asociadas a donaciones u operaciones oficiales de crdito.
2. Sin seleccin. Las realizadas de manera directa, previa aprobacin por
resolucin del titular de la entidad, Acuerdo de Directorio, de Consejo
Regional o Concejo Municipal, segn corresponda, en funcin a los
informes tcnico y legal, previos, que obligatoriamente deber emitirse.
La regulacin para estos procedimientos exceptuados se encuentran en
los artculos 20; 21 , 22 y 23 de la Ley de Contrataciones del Estado,
Decreto Legislativo 1017 y los artculos del 127 al 136 de su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
4.2. Procesos y Subprocesos
138
Son el conjunto de tareas o actividades interrelacionadas entre s que, a

partir de una o varias entradas de informacin, materiales o de salidas,
dan lugar a una o varias salidas tambin de materiales (productos) o
informacin con un valor aadido. Se caracterizan porque:
1. Las Entradas y las Salidas pueden ser descritos
2. Cruzan uno o varios lmites funcionales de la organizacin
3. Son capaces de cruzar vertical y horizontalmente a la organizacin
4. Tratan de metas y fines en vez de acciones y medios. Responden a la
pregunta Qu hacer?, en vez del Cmo hacer?.
Cada proceso debe ser fcilmente comprendido por cualquier persona de
la organizacin, as como tener un nombre sugerente con respecto a los
conceptos y actividades que engloba.
La ejecucin de un proceso identifica, siempre, un responsable o dueo
del proceso, quien no necesariamente tiene que realizar toda la ejecucin,
sino que se hace responsable por que se realicen los flujos y se cuente
con el resultado esperado, en el plazo estimado.
Dentro del marco de la legislacin vigente y la lgica del flujo de
operaciones se identifican, para las contrataciones pblicas, los procesos
de planeamiento, contratacin y administracin contractual, cada uno de
los cuales incluye un conjunto de procesos menores o subprocesos que
se articulan, a la vez, en cadenas de entradas, procesamientos y salidas
en orden de secuencia, que al final son las unidades de interconexin
operativa El grfico N 3 ilustra el orden de secuencia de los procesos de
la contratacin estatal basada en la Legislacin vigente.
139
Tomo : I
El proceso de planeamiento identifica a las necesidades de bienes,

servicios y obras como su principal elemento de entrada, al expediente de
contratacin7 como su resultado o salida y al rgano encargado de las
contrataciones como su dueo, desarrollndose en su interior cuatro
subprocesos organizados en forma secuencial. Tal como se muestra a
continuacin.
El proceso de Contratacin identifica al expediente de contratacin como

su principal elemento de entrada, a la Buena Pro consentida como su
salida y al Comit Especial u rgano encargado, segn corresponda,
como su dueo; desarrollndose en su interior, tres subprocesos
organizados en forma secuencial y conforme al Figura N 5 que se
muestra a continuacin.
140
El proceso de contratacin comprende el desarrollo de los distintos tipos y

modalidades de contratacin, desde una Licitacin Pblica hasta una
Adjudicacin de Menor Cuanta, ya sea en las modalidades: tradicional,
de subasta inversa, compra corporativa o por encargo. Con ms o menos
actividades, todos tienen los mismos elementos de entrada y salida, la
diferencia radica en los escenarios y los agentes operadores. Los
convenios marco, en todo caso, se distinguen de cierta manera dada su
naturaleza, caracterizado porque:
1) Son iniciados por la Central de Compras Pblicas - PER COMPRAS
de oficio o a sugerencia de una o ms Entidades, o de los gremios
legalmente
constituidos,
previa
evaluacin
de
su
factibilidad,
oportunidad, utilidad y conveniencia.

2) Se desarrollan a travs de las fases de actos preparatorios, de
seleccin, de catalogacin y de ejecucin contractual, rigindose por
lo previsto en el Reglamento de Contrataciones del Estado y el
Reglamento de Convenios Marco.
141
Tomo : I
3) Las fases de actos preparatorios y de seleccin son conducidas por la

Central de Compras Pblicas - PER COMPRAS, la de ejecucin
contractual por cada Entidad y la catalogacin por el OSCE.
4) El desarrollo de las fases de seleccin y de ejecucin contractual son
publicados y difundidos a travs del SEACE.
5) Cada Convenio Marco se rige en orden de prelacin por las Bases
Integradas, los trminos del Acuerdo de Convenio Marco suscrito, la
correspondiente orden de compra o de servicio y el contrato, si fuera
el caso.
El proceso de administracin contractual, identifica a la Buena Pro
consentida como su principal elemento de entrada, al comprobante de
pago con firma de recib conforme del proveedor como su elemento de
salida y al rgano encargado como su dueo; desarrollndose en su
interior tres subprocesos organizados en forma secuencial, conforme se
muestra a continuacin.
De manera que el mapa de procesos de las contracciones del Estado,

queda conforme al Figura que se muestra.
142
Subproceso de Determinacin de Requerimiento.

Este subproceso, si bien no ha sido abundante y detalladamente
desarrollado en la legislacin ha sido referido en el artculo 6 del
Reglamento del Decreto Legislativo 1017, aprobado por Decreto Supremo
184-2008-EF en la forma textual siguiente: En la fase de programacin
y
formulacin
del
Presupuesto
Institucional,
cada
una
de
las
dependencias de la Entidad determinar, dentro del plazo sealado por la

normativa correspondiente, sus requerimientos de bienes, servicios y
obras, en funcin de sus metas presupuestarias establecidas, sealando
la programacin de acuerdo a sus prioridades. Las Entidades utilizarn el
Catlogo nico de Bienes, Servicios y
Expediente de lo actuado
Buena pro consentida
Garantas
Comprobante de pago con recib conforme
Obras que administra el OSCE, siendo el rgano encargado de las
contrataciones de la Entidad responsable de esta actividad.
143
Tomo : I
Los requerimientos sern incluidos en el cuadro de necesidades que ser

remitido al rgano encargado de las contrataciones para su consolidacin,
valorizacin y posterior inclusin en el Plan Anual de Contrataciones
Si bien la norma, por lo restringido, ha dejado vacos de articulacin que
debe corregirse en el tiempo, ha definido los elementos de entrada y los
elementos de salida, esenciales, para la realizacin del subproceso.
Asimismo del contexto de la normatividad el dueo del subproceso resulta
siendo el rgano encargado de las contrataciones. Con lo cual el flujo del
subproceso queda definido conforme a la Figura siguiente:
Segn la norma, en el requerimiento intervienen dos unidades

organizacionales las dependencias que determinan sus requerimientos y
el rgano encargado que consolida los cuadros de necesidades. Sin
embargo, el trmino dependencia es ambiguo, y genrico. Qu significa
dependencia en trmino de unidades organizacionales? Un rgano, o
144
una unidad orgnica? O alguna otra unidad organizacional? Otro

aspecto que marca una interrogante es si las dependencias, que no
tienen familiaridad con los trminos presupustales y de clasificaciones de
bienes, servicios y obras se encuentran en condiciones de formular por si
mismas su requerimientos, sin el auxilio de las reas especializadas. De
ah la necesidad, desde nuestro punto de vista, de contar con instructivos
que de manera pertinente hayan adecuado las normas generales a las
particularidades institucionales los rganos especializados, en este caso,
de presupuesto y contrataciones. El rgano encargado del presupuesto
institucional para adecuar la Directiva de Formulacin y Programacin
Presupuestaria as como los clasificadores Presupuestales y el rgano
encargado de las contrataciones para traducir del lenguaje presupuesta!
al lenguaje del flujo fsico de bienes, servicios y obras as como el diseo
de los formularios y los aplicativos correspondientes sobre la base del
cual, cada dependencia pueda formular sus requerimientos que sern
consolidadas tanto en el cuadro de necesidades de la dependencia como
en el cuadro de necesidades de la Entidad. Sin duda, que este esfuerzo
sera mucho ms simple si se contase con un Sistema Integrado de
Gestin Administrativa, cuya utilizacin masificada en el mbito de todas
las instituciones pblicas, sea comn.
4.4. Subproceso de Valorizacin y Presupuestacin.
Este subproceso se identifica en el segundo prrafo del artculo 6 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-EF, como una condicin subsiguiente a la
consolidacin de los cuadros de necesidades de las dependencias en el
145
Tomo : I
cuadro de necesidades de la Entidad, con lo cual parecera que la

valorizacin
sera
solo
una
actividad
parte
del
subproceso
de
determinacin de requerimiento. Sin embargo, no lo es si se tiene en

cuenta, que los presupuestos de gasto tienen que ser formulados desde
los niveles de ejecucin, lo cual presupone conocer la cantidad no solo de
bienes, servicios y obras segn sus unidades de medida, que es lo que se
recogi en el primer subproceso, sino que.
stos tienen que ser valorizados en trminos de unidades monetarias
para tener significado presupuestal. Por otro lado, segn el tercer prrafo
del artculo 6 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado,
precitado, hay la obligacin de formular el Proyecto de Plan Anual de
Contrataciones, que de acuerdo al flujo de procesos, no existe otro
momento que ste para efectuarlo. De manera, que los elementos de
entrada de este subproceso sern la Directiva para la Programacin y
Formulacin del Presupuesto, el Cuadro de Necesidades Institucional,
Precios estimados de bienes servicios y obras y los clasificadores
presupustales de gasto para bienes y servicios, as como de activos no
financieros. Lo elementos de salida sern el requerimiento presupuestal
de gastos de bienes, servicios y activos no financieros. El dueo del
proceso es el rgano encargado de las contrataciones, tal como se
muestra en la en la siguiente figura.
Figura N 9
146
Desde el punto de vista de la gestin, este es un subproceso fundamental

para establecer la conexin idiomtica entre la gestin de los flujos de
bienes, servicios y obras, cuyas magnitudes son unidades fsicas de
medida y la gestin presupuestaria que tiene como magnitud unidades
monetarias, cuya conversin involucran una suma de operaciones.
La concepcin de competencias por funciones antes que por procesos, ha
sido la causa de muchas arbitrariedades y despilfarros en la gestin
pblica nacional. En este caso especfico, el criterio para la asignacin
presupuestal sobre la base histrica de la capacidad de gasto sin el
establecimiento previo de la efectividad, ha servido a la postre solo para
mantener a las gestiones activistas, que realizan mil cosas inconexas que
al final poco o nada contribuyen al desarrollo. An, en el marco de la
legislacin actual al predisponer que los requerimientos se realizan en
funcin de metas presupuestarias, se est negando el carcter previo del
147
Tomo : I
planeamiento. El mensaje percibido de la normas, es adecua tu plan y tus

actividades al presupuesto, no importan la visin, ni los objetivos o metas
que se haya establecido la entidad o la comunidad, solo hay que cumplir
la asignacin.
FORMULACIN
APROBACIN
DEL
PLAN
ANUAL
DE
CONTRATACIONES - PAC.
El artculo 8 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por
Decreto Legislativo 1017 y los artculos 6, 7, 8 y 9 de su reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, regulan la formulacin,
aprobacin y modificacin del Plan Anual de Contrataciones. De acuerdo
a dichas disposiciones, los elementos de entrada para este subproceso
son: el Presupuesto Institucional aprobado, el proyecto de Plan Anual de
Contrataciones, la Directiva para la Formulacin del Plan Anual de
Contrataciones y las leyes del sistema de Presupuesto, Presupuesto y
contrataciones. La salida es el Plan Anual de Contrataciones -PAC,
aprobado y registrado en el SEACE. El dueo del subproceso es el
rgano encargado de las contrataciones. La figura N 10 describe, la
naturaleza de este subproceso.
Segn la legislacin, el Plan Anual de Contrataciones debe ser aprobado
dentro de los 15 das hbiles siguientes luego de haber sido aprobado el
Presupuesto Institucional y publicado en el SEACE dentro de los
siguientes 5 das hbiles de haber sido aprobado. Debe asimismo
contener como mnimo lo establecido en el artculo 7 del Reglamento de
la Ley de Contrataciones del Estado.
148
Un aspecto a comentar es que contrariamente al carcter exclusivo que le

otorga a las dependencias usuarias, el primer prrafo del artculo 6 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-PCM, para planear sus requerimientos, el
tercer prrafo le niega esta competencia para los ajustes con respecto a
los crditos presupuestarios, otorgndole tal facultad solo al rgano
encargado, disposicin que desde nuestro punto de vista debe ser
rectificado.
Ejecucin del Plan Anual de Contrataciones -PAC .
Este subproceso se desprende del ltimo prrafo del artculo 7 y los
artculos 9 y 10 del Reglamento de la Ley de contrataciones, EF y el
artculo 13 de la Ley. El ltimo prrafo del artculo 7 otorga potestad de
incluir o no en el plan anual de contrataciones las adjudicaciones de
menor cuanta no programadas. El artculo 9 establece las condiciones
149
Tomo : I
para la modificacin del plan anual de contrataciones, obligando al titular

de la entidad evaluar semestralmente su ejecucin para realizar las
medidas correctivas pertinentes. El artculo 10, regula el expediente de
contratacin y el artculo
13 de la Ley, establece la oportunidad de plantear los requerimientos
para la contratacin y las caractersticas tcnicas de los bienes, servicios
y obras.
La obligacin de administrar la ejecucin del plan anual de contrataciones,
nace en los artculos 9 y 10 del Reglamento de la Ley de contrataciones,
antes citado, segn el numeral 3 del artculo 5 de la Ley de
contrataciones, tambin antes citado cuya responsabilidad por su ejercicio
recae en el rgano encargado. Sin embargo, el texto del artculo 13 de la
Ley establece que: Sobre la base del Plan Anual de Contrataciones, el
rea usuaria deber requerir la contratacin de los bienes, servicios u
obras, teniendo en cuenta los plazos
de duracin establecidos para cada
proceso de seleccin, con el fin de
asegurar la oportuna satisfaccin de
sus necesidades, segn el cual,
pareciera que la titularidad del sub
proceso es del rea usuaria lo cual no
es coherente si se tiene en cuenta que
este solo hace el requerimiento, pero
es otro quien tiene que consolidar y
organizar
150
el
expediente
de
contratacin, es ms, el segundo prrafo del mismo artculo 13 resuelve

esta situacin obligando que el rea usuaria coordine con el rgano
encargado de las contrataciones para formular las especificaciones
tcnicas.
Segn el primer prrafo del artculo 13 de la Ley de contrataciones, es
deber del rea usuaria requerir la contratacin sobre la Base del Plan
Anual de Contrataciones de bienes, servicios y obras, por tanto, ser el
operador de la ejecucin del Plan Anual de Contrataciones al hacer su
requerimiento de oficio teniendo en cuenta los plazos de duracin
establecidos para cada proceso de seleccin, con el fin de asegurar la
oportuna satisfaccin de sus necesidades. Si se tiene en cuenta, que para
los fines del cuadro de necesidades y en ocasin de la fase de
Formulacin y Ejecucin presupuestaria, el rea usuaria ya hizo
requerimiento, este sera un segundo requerimiento, lo cual no es
concordante con el criterio de eficiencia de la Ley Marco de
Modernizacin de la Gestin del Estado. Lo que corresponde, en todo
caso, es una revisin, actualizacin y precisin del requerimiento original.
Por otro lado el trmino satisfaccin de sus necesidades al no haber sido
definido en el mandato legal ni en su reglamento, podra ser utilizado
como necesidad particular del titular del rea usuaria. Entendindose, que
las necesidades son particulares del rea usuaria, cuando los bienes,
servicios u obras requeridos responden a supuestos y estimaciones
subjetivas y arbitrarias que no se relacionan con las actividades y
proyectos para lograr los objetivos y metas previamente establecidas a
151
Tomo : I
cumplir la cuota que le compete con respecto a los objetivos y metas

institucionales.
An cuando por mandato legal cada rea usuaria deba formular su
requerimiento con la debida anticipacin, el dueo del proceso, es el
rgano encargado de las contrataciones, por lo tanto tiene la obligacin
de monitorear cada uno de los procesos de seleccin y sus modalidades
previstas en el Plan Anual de Contrataciones -PAC, as como programar y
planificar
las
contrataciones
no
programadas,
realizando
las
modificaciones del PAC que sean necesarias y tramitando sus

aprobaciones. De ah que con prudencial anticipacin al plazo estimado
para la convocatoria de cada proceso de seleccin, empiece por formular
el correspondiente expediente de contratacin, que segn el artculo 10
del Reglamento de la ley de contrataciones, debe contener lo siguiente:
1. Informacin referida a las caractersticas tcnicas de lo que se va a
contratar,
2. Estudio de las posibilidades que ofrece el mercado,
3. El valor referencial,
4. La disponibilidad presupuestal,
5. El tipo de proceso de seleccin,
6. La modalidad de seleccin,
7. El sistema de contratacin,
8. La modalidad de contratacin a utilizarse, y
9. Frmula de reajuste, de ser el caso.
La figura N 11 describe la naturaleza de subproceso. Un aspecto a tener
cuenta con respecto a este subproceso, es que la legislacin solo se ha
152
ocupado de regular la forma de describir las caractersticas tcnicas para

bienes y de establecer como obligatorio el contar con el expediente
tcnico aprobado para obras, no habiendo regulado la forma de describir
las especificaciones tcnicas de los servicios, que por lo general, se
expresa como trminos de referencia, que en todo caso, es una tarea
pendiente.
Elaboracin y aprobacin de Bases.

Este sub proceso se orienta a contar con Bases debidamente aprobadas.
Entendindose por Bases al documento que contiene el conjunto de
reglas formuladas por la Entidad convocante para un proceso de
seleccin, donde se especifica el objeto del proceso, las condiciones a
seguir en la preparacin y ejecucin del contrato y los derechos y
obligaciones de los participantes, postores y del futuro contratista, en el
marco de la Ley de contrataciones y su reglamento.
153
Tomo : I
Al existir una prdiga regulacin sobre este subproceso en la legislacin

de contrataciones, resultara ocioso abundaren los detalles especficos,
de manera que solo nos abocaremos a identificar los elementos de
entrada, los elementos de salida y al dueo del proceso. Los elementos
de entrada son la resolucin que designa al Comit Especial, el
expediente para la contratacin debidamente aprobado, las normas
tcnicas y metrolgicas segn los bienes, servicios y obras a contratarse,
la Ley de contrataciones y la legislacin de contrataciones. Como
elemento de salida se identifica a las bases debidamente aprobadas; y,
como dueo del proceso al Comit Especial. La naturaleza del
subproceso se describe en la figura N 9. Las disposiciones establecidas
en la normatividad vigente sobre la formulacin y aprobacin de las Bases
as como del funcionamiento del Comit Especial con respecto a este
subproceso se encuentran previstas en el cuarto prrafo del artculo 24 y
artculo 26 de la ley de contrataciones del Estado aprobado por el
Decreto Legislativo 1017 y numerales 1 y 2 del artculo 31, artculos del
35 al 49.
154
Perfeccionamiento de bases.
Este subproceso tiene como elemento de entrada fundamental a las
Bases aprobadas, como resultado a las Bases integradas publicadas en
el SEACE, que sern las reglas definitivas para la seleccin de los
postores y como dueo del sub proceso al Comit Especial. Se encuentra
regulada en el artculo 28 de la Ley de contrataciones del Estado,
aprobado por Decreto Legislativo 1017 y los artculos 50 al 60 de su
Reglamento.
La existencia de 4 tipos de procesos de seleccin podra conducirnos a
elegir como subprocesos a cada uno de estos tipos. Sin embargo, al tener
elementos de entradas y salida comunes, con ms o menos etapas entre
unos y otros, no resultan pertinentes para caracterizarlo como un
subproceso particular, ms bien, en la medida que las Bases aprobadas
por la entidad no son definitivas para la seleccin debido a que stos se
155
Tomo : I
perfeccionan con otros elementos de entrada como son las consultas,

observaciones y sus absoluciones.
Ejecucin de procesos de seleccin.

Este subproceso tiene como sustento legal los artculos 30, 31, 32 y
33 de la Ley de contrataciones del Estado y los artculos del 61 al 79 y
del 104 al 126 de su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N
184-2008-EF. Es en esa regulacin que se identifica a los elementos de
entrada, salida y al dueo del subproceso respectivamente. Los
elementos de entrada son las Bases Integradas y publicadas en el
SEACE, las ofertas tcnicas y econmicas de los postores, las
impugnaciones
de
ser
el
caso,
la
legislacin
especializada
complementaria y las actas del Comit Especial. Como salidas se

obtendrn la Buena pro consentida y el expediente de contratacin que
sustenta el proceso de seleccin. La figura N 14 ilustra este subproceso.
156
Puede darse el caso, que en primera convocatoria, el resultado sea un

caso desierto. De darse este caso, el Comit Especial est obligado a
convocar una Adjudicacin de Menor Cuanta, previa evaluacin de la
entidad sobre las causas que originaron el caso desierto, como
consecuencia del cual necesariamente debe arribarse a una Buena Pro
consentida.
La esencia de este subproceso es evaluar las propuestas tcnicas y

econmicas presentadas por los postores y seleccionar la mejor
propuesta, conforme a los criterios de calificacin establecidos en las
bases integradas y los principios de las contrataciones, para otorgar la
157
Tomo : I
Buena Pro. Resultado que puede modificarse, como consecuencia de las

apelaciones presentadas cuyas pruebas demuestren que el otorgamiento
de Buena Pro no fue correspondiente a la documentacin presentada o
no se cumplieron las Bases integradas.
Suscripcin de contrato.
Este subproceso tiene sustento legal en los artculos 35 al 41 y del 43
al 45 de la ley de Contrataciones del Estado, as como los artculos 137
al 164 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
Se identifica como sus elementos de entrada al Acta de consentimiento
de Buena Pro; a la Pro forma de contrato y a las ofertas tcnicas y
econmicas del postor ganador de la Buena Pro; a las garantas de fiel
cumplimiento y, de ser el caso, por el monto diferencial de propuesta;
constancia de RNP del postor ganador de la Buena pro y, de ser el caso,
contrato de consorcio con firmas legalizadas de los consorciados. El
elemento de salida ser el contrato debidamente suscrito por ambas
158
partes: la entidad y el postor favorecido con la Buena Pro consentida o en

caso de Menor Cuanta rdenes de Compra o de Servicios. Siendo el
dueo de este subproceso, segn el primer prrafo del artculo 137 del
Reglamento de la Ley de contrataciones, el rgano de Administracin o
Logstica, segn corresponda. La figura 15, ilustra el flujo de este
subproceso.
XII.
SUPERVISIN, RECEPCIN Y CONFORMIDAD DE LAS

PRESTACIONES
Este subproceso, dependiendo del objeto de la contratacin: bienes,

servicios u obras configura elementos de entrada y salida diferentes. Con
respecto al dueo del subproceso, segn el artculo 176 del Reglamento
de la Ley de contrataciones, aprobado por Decreto Supremo 184-2008EF, es el rgano de administracin o el rgano establecido en las Bases,
sin perjuicio de lo que se disponga en las normas de organizacin interna
de la Entidad. Lo cual, significa que si las Bases no han sealado de
modo expreso de quien es el responsable por la supervisin, recepcin y
conformidad, es el rgano de Administracin quien asume esa
responsabilidad, lo cual desde nuestro punto de vista resulta impropio, en
la medida que este rgano asume a per s toda responsabilidad
administrativa por los egresos y gastos realizados sin el debido sustento
en toda entidad pblica, dado que segn el artculo 30 de la Ley 28693 Ley del Sistema Nacional de Tesorera, es responsable de autorizar el
reconocimiento de los devengados para lo cual debe establecer los
procedimientos para el procesamiento de la documentacin sustentatoria
159
Tomo : I
de la obligacin a cancelar as como de impartir las directivas para que las

reas relacionadas con la formalizacin del devengado tales como
Logstica y Personal, u oficinas que hagan sus veces, cumplan con la
presentacin de la documentacin sustentatoria, en buena cuenta, de
contar con la conformidad de las prestaciones, cuando se trate de
contrataciones.
En esa misma perspectiva, resulta conveniente reparar los comentarios
01 y 02 del numeral 3.2 de la Norma General de Actividades de Control
Gerencial de las Normas de Control Interno aprobado por Resolucin de
Contralora 320-2006-CG, que textualmente sealan:
01 Las funciones deben establecerse sistemticamente a un cierto
nmero de cargos para asegurar la existencia de revisiones efectivas. Las
funciones asignadas deben incluir autorizacin, procesamiento, revisin,
control, custodia, registro de operaciones y archivo de la documentacin.
02 La segregacin de funciones debe estar asignada en funcin de la
naturaleza y volumen de operaciones de la entidad
Consideraciones, bajo las cuales, resulta un exceso el haber otorgado
responsabilidad al rgano de Administracin por la recepcin y
conformidad de la ejecucin contractual, teniendo adems la funcin de
revisar y controlar que dichas operaciones se hayan realizado conforme a
las directivas y procedimientos establecidos. Sin embargo, en tanto la
legislacin no sea modificada, lo establecido es lo obligatorio.
Este subproceso, en trminos de flujo, puede tomar tres cursos posibles,
dependiendo del objeto de la contratacin: de bienes, servicios u obras,
cada uno de los cuales se presentan a continuacin.
160
RECEPCIN Y CONFORMIDAD DE ENTREGA DE BIENES

Tiene como elementos de entrada al contrato u orden de compra,
debidamente notificados; la propuesta tcnica del postor, la gua de
remisin y los comprobantes de pago; los bienes con manuales de uso,
certificaciones y garantas de ser el caso.
La salida del proceso es un informe de conformidad de la recepcin de

bienes por parte de las personas designadas, debidamente sustentadas
con actas de recepcin, observaciones y otros documentos. Es muy
probable que el dueo del subproceso sea el almacenero, en todo caso,
el designado por las Bases. El flujo del subproceso se describe a
continuacin.
Recepcin y conformidad de Servicios
Por lo general, es el rea usuaria quien asume la supervisin y por tanto
es el dueo del proceso, si las bases as lo consignan. Caso contrario,
este sera de designacin especifica por el titular del rgano de
administracin. El principal elemento de entrada es el contrato u orden de
161
Tomo : I
servicio, pero asimismo, la propuesta tcnica del postor ganador y el

cargo de las notificaciones para efectos de cmputo del plazo. El
resultado es el informe de conformidad del servicio sustentado con el acta
de conformidad. La figura 17, ilustra el flujo del subproceso.
Supervisin, recepcin y conformidad de obra

La Supervisin, recepcin y conformidad de obra, aun cuando para los
efectos del proceso de contrataciones lo hemos catalogado como un
subproceso, dependiendo de la magnitud y el monto de inversin,
configura en s mismo un proceso de naturaleza muy compleja que
trasciende a la forma simplificada de este texto.
162
Dado que las ejecuciones de obra, necesariamente demandan de un

expediente tcnico de obra, la supervisin o inspeccin, dependiendo del
monto de la contratacin, segn la legislacin vigente obligan contar con
un profesional ingeniero o arquitecto con no menos de 2 aos de ejercicio
profesional.
Es
el
supervisor
Inspector,
el
responsable,
en
representacin de la entidad pblica, de controlar los trabajos efectuados

por el contratista, absolver las consultas que formule y velar directa y
permanentemente por la correcta ejecucin de la obra y del cumplimiento
del contrato. Est facultado para ordenar el retiro de cualquier
subcontratista o trabajador por incapacidad o incorrecciones que, a su
juicio, perjudiquen la buena marcha de la obra; as como, para rechazar y
ordenar el retiro de materiales o equipos por mala calidad o por el
incumplimiento de las especificaciones tcnicas; y para disponer cualquier
medida generada por una emergencia. No obstante estas facultades del
inspector o supervisor de obra, stas se circunscriben al contrato, dado
que carece de autoridad para modificarlo.
An por funciones sealadas para el inspector o el supervisor, desde
nuestro punto de vista, el dueo del subproceso es el titular del rea de
ingeniera. Los elementos de entrada para el presente subproceso sern
el Contrato de Obra, el expediente Tcnico, la propuesta tcnica del
postor y el terreno. La salida es la obra recibida a conformidad. En la
figura N 18, se refleja este subproceso.
163
Tomo : I
Subproceso de Pago
Este subproceso tiene sustento legal en los artculos 180 y 181 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-EF, los artculos 30, 32 y 33 de la Ley
28693 -Ley General del Sistema Nacional de Tesorera y numeral 17.2 del
artculo 17 y los artculos 32 y 33 de la Ley 28112 -Ley Marco de la
Administracin Financiera del Sector Pblico. En el contexto de la
legislacin sealada los elementos de entrada para el subproceso son el
Informe de Conformidad, el compromiso presupuestal y los comprobantes
de pago emitidas conforme a las disposiciones vigentes sobre la materia.
El resultado es el comprobante de pago cancelado y la firma del
contratista de haber recibido conforme el pago o el comprobante de haber
164
sido depositado en la cuenta del contratista de acuerdo al cdigo

interbancario proporcionado por este con carcter de declaracin jurada.
Como dueo del subproceso se identifica al rgano o unidad orgnica de
Tesorera, que para cumplir con oportunidad el pago, demanda que los
rganos responsables de otorgar la conformidad no excedan de los 10
das calendario.
XIII.
LA TICA EN LAS CONTRATACIONES PBLICAS
En muchos pases se est promoviendo marcos normativos adecuados,

cambios institucionales, acceso a la informacin y control social, con
Proyecto de
Compras y Contrataciones Transparentes lo que
complementa estas actividades a travs de una accin concertada a nivel

internacional, destinada a promover el mejoramiento global en la
integridad de la contratacin pblica.
165
Tomo : I
El lugar de la tica en la gestin pblica

Las tres funciones generales de la gestin pblica son: a) La estrategia,
en la que se establecen los objetivos y prioridades para la organizacin
as como los planes operativos para alcanzarlos, b) La gestin de los
elementos internos, la cual hace referencia a la organizacin de los

recursos humanos as como a la importancia del personal de direccin y
gestin de personal y, c) La gestin de los elementos externos, que se
refiere al trato con unidades externas de la organizacin, organizaciones
independientes as como el contacto con la prensa y el ciudadano.
(Hughes, 1996, 105). Conforme a sta clasificacin, la ubicacin de la
tica se encuentra en la gestin de los elementos internos, concretamente
en la gestin de recursos humanos.
La gestin de recursos humanos
Es en el rea de gestin de Recursos Humanos, en la que se recluta,
selecciona, induce, forma, actualiza y capacita al personal, donde la tica
encuentra el campo de actuacin ms extenso. La Nueva Gestin Pblica
pone nfasis en mejorar ste rea dando al gerente operativo ms
responsabilidades en el mbito del personal. El propsito es lograr una
gestin de recursos humanos ms flexible y menos centralizada que
intente transformar la mentalidad del modelo burocrtico tradicional al
incorporar nuevos valores. De esta manera, la administracin pblica
podr enfrentarse a la necesidad, cada vez mayor, de gestionar de
manera dinmica, con talento e innovacin.
Yntema destaca la
importancia que tiene la Oficina de Personal para la gestin pblica. En su

opinin, El
166
departamento
de
personal no
debera
considerarse
meramente como un <servicio> a la direccin, sino ms bien como un

<apoyo> al personal. El termino apoyo es ms positivo y ofrece una
imagen de igualdad. La plantilla de personal tiene que cambiar su forma
de pensar orientada haca el procedimiento por una actitud de asesorar y
dar soporte a la gestin de recursos humanos. Una estrategia coherente
de GRH tiene que deshacerse de las normas tradicionales para hacer
posible una flexibilidad que mejore su gestin. Un mejor conocimiento del
comportamiento de los directivos, de su motivacin y de la 96
predisposicin al cambio, supondra un cambio significativo en esa
dinmica. (Yntema, 1996, 304)
Un elemento importante dentro de la gestin de recursos humanos es el
papel que desempean los especialistas de personal en la decisin de
contratacin. stos deben ser conscientes de la importancia de su labor y
de que cualquier accin contra la tica en esta tarea revertir en la
marcha
de
la
organizacin.
La
importancia
concedida
los
recomendados, a las gratificaciones y obsequios, el intercambio de

servicios y toda otra prctica similar resulta, no slo ticamente
condenable, sino que constituye tambin prcticas de alto riesgo.
El gestor de recursos humanos debe recordar que una contratacin
realizada mediante soborno, nepotismo, etctera introduce en la
organizacin a una persona que no es la idnea en tanto que puede
mostrarse reacia a las polticas de personal.
El siguiente ejemplo permitir comprender mejor esta situacin.
Considerando su carcter sociable y su aficin a la buena cocina, el
licenciado Barroso, supervisor de contratacin de la compaa Tornasol,
167
Tomo : I
fabricante de focos elctricos, no vio dificultad alguna en aceptar una

invitacin a comer del ingeniero Ricalde, quien estaba a cargo de la
planta. A mitad de la comida Ricalde dej entrever la posibilidad de
ayudar a Barroso para que iniciar sus estudios de posgrado, y en el
momento de pagar la cuenta mencion la conveniencia de que Barroso
recomendar la contratacin de Eugenia Lara para una vacante de
secretara. A pesar de contar con mejores opciones, Barroso recomend
la contratacin de Eugenia Lara y pudo empezar sus estudios de
posgrado. Tres meses despus, el jefe de la nueva secretaria se quej
por su desempeo deficiente y se encomend a Barroso tener una
entrevista con ella. Asombrados, los compaeros de Barroso oyeron a
Eugenia gritarle: Usted no tiene ningn derecho a llamarme la atencin
mientras est cursando sus estudios de posgrado. El gerente del
departamento no tard mucho en descubrir qu haba ocurrido y solicit a
Barroso y Eugenia su renuncia al puesto que ocupaban. (Werther, 1987,
109-110).
Para Crozier el recurso humano es el diferenciador en
cualquier desarrollo de proyecto. No se trata simplemente del recurso

humano a nivel individual, sino por el contrario del recurso organizacional
que representa. El recurso humano pertinente no consiste en una
coleccin de individuos, sino en una organizacin, o ms bien en el
conjunto de relaciones organizadas en una cultura (Crozier, 1996, 32).
Las personas son el capital humano ms valioso en una organizacin.
Cuando stas son escuchadas y tomadas en cuenta funcionan mejor.
En los tiempos de Taylor, se consideraba que la persona actuaba
motivado por el estmulo econmico, y ste era 97 usado como un
168
engranaje de una mquina para realizar operaciones mecnicas. En la

pelcula Tiempos Modernos, un clsico del cine, Charles Chaplin recrea
de manera irnica esta situacin al mostrar la vida de un obrero de la
poca. El cmico representa a un trabajador de una fbrica que se dedica
a apretar tuercas de manera mecnica y constante durante horas y horas.
Llega un momento en que pierde el control de sus movimientos y se
vuelve parcialmente loco. Las tcnicas de Taylor, junto con las de otros
tericos del momento como los esposos Gilbreth quienes desarrollaron la
tcnica de tiempos y movimientos, generaron resultados ventajosos para
las empresas pero a costa de situaciones desastrosas para los
trabajadores. Qu duda cabe que se ha evolucionado mucho desde la
poca dorada de la gestin pura y dura de las business schools
americanas de los aos cincuenta. Ahora se trata de algo diferente: estn
en juego no solamente las tcnicas y los mtodos, sino otra teora del
comportamiento humano y una nueva concepcin de la accin colectiva.
(Crozier, 1996, 33). En la Nueva Gestin Pblica, l rea de recursos
humanos tiene importancia esencial al ser la responsable de crear un
ambiente tico, al desarrollar el profesionalismo y ejercer la transparencia
en las prcticas diarias.
Aunque la relacin tica de un individuo con la organizacin inicia
mediante el rea de recursos humanos a travs del proceso de admisin,
muchas veces se deja para la fase de capacitacin y/o formacin. La
formacin se define como el proceso mediante el cual se otorga un
conocimiento y/o se adiestra al individuo en ciertas habilidades a fin de
que desempee sus tareas de manera ptima. La formacin, cuando
169
Tomo : I
tiene adecuadamente en cuenta la motivacin de la gente y la realidad de

sus funciones, representa una inversin primordial para la colectividad
pues acrecienta el valor de su recurso ms preciado: su personal. Sobre
este mismo tema, Michel Crozier sostiene que: Si adoptamos una
perspectiva dinmica, entonces la capacidad de innovar, de desarrollar
nuevos servicios, y de conseguir una calidad cada vez mayor, no depende
solamente de la inversin material (instalaciones, mquinas, fondos de
operaciones), sino cada da ms de la calidad y de la pertinencia de la
inversin inmaterial (las personas, el sistema de relaciones, la cultura). La
seleccin mediante test psicotcnicos, exmenes o diplomas pierde
importancia en relacin a la formacin y a la experiencia en cooperacin a
travs de frmulas de delegacin, de descentralizacin, de crculos de
calidad o de desarrollo organizacional.
El concepto clave que plasma el desarrollo de la inversin inmaterial es el
aprendizaje. Segn esta lgica, el hombre unidimensional del modelo
industrial es sustituido por un ser que decide y se compromete, pero que
tambin, y sobre todo, se reconoce por su capacidad de aprender
individual y colectivamente, y que evoluciona en su aprendizaje. (Crozier,
1996, 32). En general, cualquier proceso de formacin en los funcionarios
es importante pero en particular hay una parte especial que es el
momento en que se motiva al personal imbuyndole del espritu y filosofa
de la organizacin acompaados de los principios y virtudes deseables. A
una persona se le puede comprar su tiempo, su presencia, su
conocimiento, incluso sus movimientos fsicos pero no el entusiasmo, el
cario el amor o lealtad a la institucin, por lo que, el momento clave para
170
el fomento de la tica est en la formacin, instrumento importante para la

modernizacin y la cultura administrativa.
En la fase de formacin hay dos momentos: a) La formacin inicial, que se
refiere a la induccin que se otorga al personal de nuevo ingreso y, b) La
formacin para la actualizacin, referida al conocimiento que se otorga a

aquellos que ya trabajan en la institucin y que necesitan estar al da en
su materia. En ambos casos es bsico reiterarles la importancia de los
valores y de la filosofa de la organizacin. La tica en los programas de
formacin en el servicio pblico fomenta principios y valores. La libertad,
la dignidad, la integridad, la solidaridad o el respeto a los derechos
humanos bsicos pueden ser pasados por alto si no se insiste sobre ellos.
A su vez estos valores pretenden generar nuevas actitudes que
conduzcan a una conducta sana o positiva.
El griego, A. Markidimitris, considera necesaria una formacin de
funcionarios en la que se establezcan diferencias segn se trate de nuevo
ingreso o de aquellos que ya estn en servicio. Al respecto seal: En
cuanto a la formacin inicial, el elemento de la informacin de la mejora
de los conocimientos de una persona es extremadamente importante,
pero cuando hablamos de la formacin de altos funcionarios, (en ejercicio)
nos referimos a personas que ya son especialistas, personas muy
cualificadas, profesionales de alto rango; no es necesario entonces aadir
un componente de formacin profesional. En este caso debemos centrar
la atencin en el cambio de actitudes, comportamientos y capacidades o
competencias. (MAP, 1993, 748).
171
Tomo : I
Los valores en la Nueva Gestin Pblica

Los valores en la administracin pblica son indispensables al ser parte
de la cultura organizativa, la cual es vital en la conducta del personal,
ayudndole a crecer y a desarrollarse en armona. Son los centinelas de
la poltica y de la gestin pblica. Un gobierno que basa su relacin con
los ciudadanos en la falsedad construye una relacin frgil y endeble. Una
relacin construida sobre la verdad es una relacin fuerte. Los valores
dan sentido y orientacin haca lo que es conveniente en un momento
preciso. En una organizacin, adquieren una gran importancia pues son
pilar en cualquier esfuerzo por transformar el estilo de gestin en la
administracin pblica. Los valores ticos acompaan en cada actuacin
que se hace en el trabajo y permiten orientar, no dictar o imponer, el
comportamiento.
Un verdadero cambio cultural en las organizaciones pblicas no se reduce
a la simple modificacin de normas y leyes, ignorando la transmisin y
asimilacin de valores. La implementacin de valores es lenta, no se
manifiesta en forma inmediata, requiere de tiempo. Tampoco es
homognea, es decir, no es uniforme en todas las personas. Los valores
establecidos en documentos de alcance pblico proveen la base para un
ambiente donde los ciudadanos conocen la misin y la visin de
organizaciones pblicas.
Para lograr la eficiencia, por un lado, del mbito institucional y, por otro,
de parte de las personas que trabajan en ellas, es decir los servidores
pblicos, se requiere integrar los valores personales con los valores
172
institucionales. De esta manera, individuos y organizaciones pueden

caminar juntos haca objetivos comunes.
173
Tomo : I
174
EVALUACION N 1
N
PREGUNTA
RESPUESTA
V
La administracin en una organizacin, no puede

llevarse a cabo sin la existencia de procesos
sistematizados y de procedimientos, ya que por medio
de stos es como se logra que exista la interaccin
entre los individuos, los grupos de trabajo, las
estructuras orgnicas y el ambiente en que se
desenvuelven las instituciones.
El contrato tambin puede ser civil, sea por
determinacin expresa o implcita de las partes, esto
exige la presencia de un texto legal expreso que lo
califique de administrativo. Se dice que ello ocurre
cuando la administracin contrata bajo un rgimen de
.clusulas exorbitantes al derecho comn.
De hecho la propia licitacin estimula la

competencia entre los industriales o empresarios
que estn en condiciones de contratar con la
administracin pblica, ya sea vendindole
bienes y servicios o ejecutando, para ella, obras
pblicas.
Uno de los problemas menos significativos que
tiene la Administracin Pblica es la corrupcin,
La corrupcin es un problema tico que ya casi
no aparece y que por ende sus consecuencias
son mnimas y no necesariamente debe ser
tomada en cuenta.
En el mbito de las contrataciones y adquisiciones del
Estado, la eficiencia constituye un principio que
orienta el accionar de las Entidades pblicas a
satisfacer sus requerimientos de bienes, servicios u
obras en las mejores o ms ventajosas condiciones
175
Tomo : I
176
Bibliografa
BARNES, Introduccin a la Doctrina alemana del Derecho Privado
Administrativo, en el Libro Homenaje a M. F. Clavero Arvalo, cit.,
vol. I, pgs. 229 y sigs.
BORRAJO, El intento de huir del Derecho Administrativo, REDA,
nm. 75, 1992.
CONSULTORA PROGRESO, Gestin Pblica Contrataciones y
Adquisiciones del estado, Lima 2009
DECRETO LEGISLATIVO 1017 y DECRETO SUPREMO 1842008-EF Nueva Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento
GARCIA DE ENTERRIA, La figura del contrato administrativo,
RAP nm. 41 (1963). J. R.
GARCIA DE ENTERRIA/FERNANDEZ RODRIGUEZ, Curso de
Derecho Administrativo, Vol. I, 7 edicin, 1995.
J. M. GIMENO FELIU, El control de la contratacin pblica (Las
Normas comunitarias y su adaptacin en Espaa), Madrid, 1995,
pgs. 64 y sigs.
L. PINAR MANAS, El sistema de garantas para la efectiva
implantacin de la apertura de la contratacin pblica, Libro
Homenaje al Profesor Gonzlez Prez, Madrid, 1993, pgs. 772 y
sigs. G.
LEY 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y
sus Modificatorias
LUCIO CHUQUI CRESENCIO, Los flujos de Bienes y Servicios
Pblicos, Lima Per 2009
177
Tomo : I
M. BANO LEON, El Proyecto de Ley de Contratos de las

Administraciones Pblicas, en Anuario del Gobierno Local 1995,
pgs. 68 y sigs.
MALARET GARCIA, Pblico y privado en los Juegos Olmpicos de
Barcelona, Madrid, 1993.
MARTIN RETORTILLO, Las empresas pblicas: reflexiones del
momento presente, RAP, nm. 126, 1991. J.L. VILLAR PALASI,
Tipologa y Derecho estatutario de las entidades instrumentales
de las Administraciones Pblicas, en Administracin institucional,
Libro Homenaje a M. F. Clavero Arvalo, I, Madrid, 1994, pgs. 151
y sigs. y 159-166. J.
MESTRE DELGADO, El control de la adjudicacin de los
contratos pblicos a tenor del Derecho Comunitario Europeo,
Noticias CEE, nm. 74, pgs. 35 y sigs. J.
PARADA VAZQUEZ, Derecho Administrativo (Parte General) Vol. I,
7 ed., 1995.
PARADA VAZQUEZ, Los orgenes del contrato administrativo en el
Derecho Espaol, Sevilla 1963.
PAREJO
ALFONSO,
Organizacin
actividad
en
la
Administracin pblica, en Eficacia Administracin. Tres Estudios,

Madrid 1995, pgs. 19-85.
RAZQUIN
LIZARRAGA,
Contratos
Pblicos
Derecho
Comunitario, Pamplona, 1996.

S. DEL SAZ, La huida del Derecho Administrativo: ltimas
manifestaciones. Aplausos y crticas, RAP, nm. 133. L.
178
SAMANIEGO BORDIU, El control del Derecho Comunitario de los

contratos pblicos, RAP, nm. 123, 1990. J.
VINYOLES CASTELLS, Adjudicacin de los Contratos pblicos,
Madrid, 1996. M.
179

Contrataciones Con El Estado

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Contrataciones Con El Estado

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Contrataciones con el Estado

INSTITUTO DE CAPACITACION Y DESARROLLO

INSTITUTO DE CAPACITACION Y DESARROLLO