Introducao CooperacaoDesenvolvimento

1
Ficha Tcnica
Ttulo:
abCD Introduo Cooperao para o Desenvolvimento
Maria Manuela Afonso
Ana Paula Fernandes
Edico:
Instituto Marqus de Valle Flr
Rua de S. Nicolau, n 105
1100-548 Lisboa
Tel.: + 351 2132256300
Fax: + 351 213471904
e-mail: valle.flor@mail.telepac.pt
web: www.im-valle-flor.pt
Oikos Cooperao e Desenvolvimento

Rua de Santiago, n 9
1100-493 Lisboa
Tel.: + 351 218823630
Fax: + 351 218823638
e-mail: sec.geral@oikos.pt
web: www.oikos.pt
Data:
Janeiro de 2005
Tiragem:
1500 Exemplares
Design e paginao:
Henrique Santos
hensan@netcabo.pt e http://hen.no.sapo.pt
Composto e Impresso por:
Colprinter, Lda
Rua D. Afonso Henriques, Lote 65
2695-000 So Joo da Talha
NDICE
NOTA INTRODUTRIA ................................................................................................................ 5
Acrnimos...................................................................................................................................... 7
I. A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO E AS SUAS MOTIVAES ................... 10
1. O financiamento do desenvolvimento................................................................................. 12
2. O conceito de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD) .................................................. 13
3. A modificao do conceito de APD e o alcance do RNB ................................................... 14
4. A classificao da cooperao ........................................................................................... 15
5. Os receptores da Ajuda ...................................................................................................... 16
6. Os pases doadores ............................................................................................................ 17
7. As motivaes da Cooperao para o Desenvolvimento ................................................... 18
Bibliografia .............................................................................................................................. 22
II. A EVOLUO DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO .................................... 23
1. As primeiras dcadas O desenvolvimento atravs do capital e do crescimento ............ 24
2. Anos 70 A interdependncia e as necessidades bsicas ............................................... 27
3. Anos 80 O ajustamento estrutural e o crescimento das ONGD ...................................... 29
4. Anos 90 O fim da Guerra Fria e a importncia das instituies ...................................... 31
5. O incio do sc. XXI A reduo da pobreza e a segurana nacional .............................. 37
6. Consideraes finais........................................................................................................... 39
Bibliografia .............................................................................................................................. 41
III. OS ACTORES DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO ................................... 43
Ana Paula Fernandes
1. Os Estados Doadores ......................................................................................................... 43
2. Os Municpios e regies - a Cooperao Descentralizada ................................................ 44
3. Os Pases em Desenvolvimento......................................................................................... 44
4. As Organizaes Multilateriais............................................................................................ 45
5. O Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE ........................................................... 51
6. A Unio Europeia ................................................................................................................ 52
7. As Organizaes da Sociedade Civil: as ONGD ................................................................ 59
8. reas de actuao transversal ........................................................................................... 66
9. Consideraes finais........................................................................................................... 68
Bibliografia .............................................................................................................................. 69
IV. OS INSTRUMENTOS DA COOPERAO ........................................................................... 71
1. A Cooperao Tcnica ....................................................................................................... 73
2. A Cooperao financeira .................................................................................................... 74
3. A Ajuda projecto.................................................................................................................. 75
4. A Ajuda programa ............................................................................................................... 77
4.1 O apoio balana de pagamentos ................................................................................... 78
4.2 As operaes de alvio da dvida ...................................................................................... 79
4.3 O apoio s importaes .................................................................................................... 81
4.4 O apoio ao Oramento...................................................................................................... 81
4.4.1 O apoio geral ao Oramento.......................................................................................... 82
4.4.2 O apoio sectorial ............................................................................................................ 83
4.4.2.1 A abordagem sectorial integrada ................................................................................ 84
4.5 Os crditos concessionais (crditos APD)........................................................................ 85
4.6 O microcrdito................................................................................................................... 86
5. O co-financiamento das ONGD .......................................................................................... 86
6. A Ajuda humanitria............................................................................................................ 87
7. A Ajuda alimentar................................................................................................................ 90
8. A escolha dos instrumentos da Ajuda................................................................................. 93
Bibliografia .............................................................................................................................. 93
V. O VOLUME E A DISTRIBUIO DA COOPERAO .......................................................... 96
1. Os fluxos globais................................................................................................................. 96
2. Os fluxos da Ajuda .............................................................................................................. 98
3. A Ajuda multilateral ........................................................................................................... 102
4. A Ajuda bilateral ................................................................................................................ 104
5. Distribuio da Ajuda ........................................................................................................ 110
6. Consideraes finais......................................................................................................... 117
Bibliografia ............................................................................................................................ 118
VI. A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO EM PORTUGAL................................. 120
Ana Paula Fernandes
1. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros........................................................................... 120
2. As Cmaras Municipais e as Associaes de Municpios................................................ 124
3. As Empresas e as Associaes Empresariais ................................................................. 125
4. As ONGD Portuguesas ..................................................................................................... 125
5. Debates, tendncias actuais e perspectivas de futuro ..................................................... 131
Bibliografia ............................................................................................................................ 136
NOTA FINAL ............................................................................................................................. 137
NOTA INTRODUTRIA
O
presente livro
surge
no mbito
do projecto
de Educao para
Desenvolvimento, Forum DC, iniciado em 2001 e co-financiado pela Comisso

Europeia. Trata-se de um consrcio Instituto Marqus de Valle Flr/OIKOS, com a
colaborao de um parceiro europeu, o Euforic, e de outras organizaes portuguesas
que integram o Conselho Editorial: ACEP; CIDAC; INDE; IPRIS e Leigos para o
Desenvolvimento. Este projecto engloba um site na internet: www.forumdc.net, a
publicao de uma revista online mensal e de uma revista quadrimestral em formato
papel e a realizao de uma conferncia anual.
O projecto pretende problematizar e, simultaneamente, sensibilizar os cidados
para as temticas de Educao e Cooperao para o Desenvolvimento. Como
afirmado na sua ficha editorial: Num mundo cada vez mais global, que queremos
tambm mais solidrio, este projecto procura aproximar, pela diferena positiva,
opinies e reflexes apontando novas pistas para a reduo da pobreza e das
desigualdades entre os povos.
Assim, no quadro destes objectivos e perspectivas, e face experincia adquirida
no decorrer do projecto, constatou-se a necessidade de editar um livro clarificador de
conceitos e temticas relacionadas com a Cooperao para o Desenvolvimento.
Embora esta iniciativa se dirigida particularmente comunidade acadmica, no foi
nossa inteno redigir um manual no sentido mais clssico do termo. Pretendemos,
pelo contrrio, contribuir para que a sociedade civil portuguesa se interesse, cada vez
mais, por esta temtica e tenha acesso a informao em portugus sobre a mesma.
Na realidade, este livro procura esclarecer os conceitos base, abordar de forma
geral a histria da Cooperao para o Desenvolvimento, identificar as suas
motivaes, actores e instrumentos, caracterizar os fluxos de Ajuda, quer em termos
de volume, quer de distribuio, e caracterizar a Cooperao para o Desenvolvimento
em Portugal.
Estes pontos de anlise, que se traduzem em captulos, so transversalmente
percorridos por duas preocupaes fundamentais: (i) indicar pistas de reflexo, ou
seja, mais de que uma avaliao crtica, positiva ou negativa, pretende-se salientar
pontos de confronto ou consensus; (ii) enquadrar as temticas da Cooperao para o
Desenvolvimento num contexto internacional alargado, no esquecendo a dimenso

europeia, de que Portugal parte integrante.
Informar e debater para educar e sensibilizar, foram os objectivos da Frum DC ao
longo dos trs anos, que agora se concluem. Este livro apresenta-se, assim, como
mais uma actividade, parte integrante do processo e da dinmica que este projecto
desencadeou. A aposta na Cooperao para o Desenvolvimento implica que haja
cidados conscientes e participativos que acreditem e exijam o desenvolvimento
sustentvel do pas e do mundo.
Ana Paula Fernandes
ACRNIMOS
ACEP Associao Cooperao entre os Povos
ACP Pases de frica, Carabas e Pacfico
AE Ajustamento Estrutural
AFI Associao Financeira Internacional
AH Ajuda Humanitria
AID Associao Internacional para o Desenvolvimento
AMIG Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos
AP Ajuda Pblica
APD Ajuda Pblica ao Desenvolvimento
ASEAN Associao das Naes do Sudeste Asitico
ASS frica Subsariana
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e de Desenvolvimento (BM)
BM Banco Mundial
BRD Bancos Regionais de Desenvolvimento
CAD Comit de Ajuda ao Desenvolvimento
CD Cooperao Descentralizada
CDF Comprehensive Development Framework
CE Comisso Europeia
CF Cooperao Financeira
CIADI Centro Internacional para a Arbitragem de Disputas sobre Investimentos
CIDAC Centro de Informao e Documentao Amlcar Cabral
CNUCED Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento
CONCORD Confederao Europeia de ONGD de Emergncia e Desenvolvimento
CPLP Comunidade de Pases de Lngua Oficial Portuguesa
CS Conselho de Segurana das Naes Unidas
CT Cooperao Tcnica
CW Consenso de Washington
DFID Department for International Development (Reino Unido)
DOM-TOM Departamentos e Territrios Alm-Mar
ECHO European Coordination of Humanitarian Office
ERP Estratgia(s) de Reduo da Pobreza
ESAF Enhanced Structural Adjustment Facility
EUA Estados Unidos da Amrica
FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao

FED Fundo Europeu de Desenvolvimento
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNUP Fundo das Naes Unidas para a Populao
FP Fluxos Privados
G8 Grupo dos 8 pases mais industrializados (Alemanha, Canad, EUA, Frana,
Itlia, Japo, Reino Unido, Rssia)
HIPC Heavily Indebted Poor Countries
HIPCI - Heavily Indebted Poor Countries Initiative
HIV/SIDA Vrus da Imunodeficincia Adquirida
ICP Instituto da Cooperao Portuguesa
IDE Investimento Directo Estrangeiro
IIGM Segunda Guerra Mundial
IPAD Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento
MCA Millennium Challenge Account
MNE Ministrio dos Negcios Estrangeiros
NEI Novos Estados Independentes
NEPAD Nova Parceria para o Desenvolvimento de frica
NU Naes Unidas
OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ODL Organizaes de Desenvolvimento Local
ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milnio
OECE Organizao Europeia de Cooperao Econmica
OFO Outros Fluxos Oficiais
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OMS Organizao Mundial de Sade
ONG Organizao No-Governamental
ONGD - Organizao No-Governamental de Desenvolvimento
OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
Outros PFR Outros Pases de Fracos Rendimentos
PAE Programa de Ajustamento Estrutural
PALOP Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa
PAM Programa Alimentar Mundial
PECO Pases da Europa Central e Oriental
PED Pases em Desenvolvimento
PESC Poltica Externa e de Segurana Comum
PMA Pases Menos Avanados

PNB Produto Nacional Bruto
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPME Pases Pobres Muito Endividados
PRE Pases de Rendimento Elevado
PRITI Pases de Rendimento Intermdio da Tranche Inferior
PRITS Pases de Rendimento Intermdio da Tranche Superior
PRSP Poverty Reduction Strategy Paper
PTU Pases e Territrios do Ultramar
PVD- Pas em Vias de Desenvolvimento
PWC Post-Washington Consensus
RNB Rendimento Nacional Bruto
RU Reino Unido
SADC South Africa Development Comunity
SGP Sistema Generalizado de Preferncias
SPA Special Programme for Africa
SWAp Sector Wide Approach
UCCLA Unio das Cidades Capitais Luso-Afro-Amrico-Asiticas
UE Unio Europeia
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
UNIFEM Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
USAID Agncia de Cooperao Internacional dos EUA
I
A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO E AS SUAS
MOTIVAES
m Setembro de 2000, os membros das Naes Unidas adoptaram

unanimemente a Declarao do Milnio comprometendo-se a alcanar os
objectivos de desenvolvimento internacional at 2015. Conhecidos desde 2001
como Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM)1, tm como meta a reduo

da pobreza extrema para metade, at 2015 (quadro 1). So amplamente citados como
as referncias para a avaliao dos esforos internacionais de desenvolvimento,
constituindo, assim, o quadro internacional de referncia para a Cooperao para o
Desenvolvimento.
Em Maro de 2002, realizou-se a Conferncia Internacional sobre o Financiamento
do Desenvolvimento, em Monterrey, no quadro da Assembleia Geral das Naes
Unidas (NU), para promover a cooperao internacional em seis reas consideradas
fundamentais para o futuro das economias dos pases em desenvolvimento (PED) e
dos pases com economias em transio:
1 - Aumentar a mobilizao dos recursos financeiros no interior dos pases;
2 - Aumentar os fluxos de investimento privado internacional e ampliar a sua
distribuio geogrfica;
3 - Alargar o acesso aos mercados e assegurar regimes comerciais justos e
equitativos;
4- Reforar a Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD);
5 - Resolver os problemas difceis da dvida dos pases em desenvolvimento;
6 - Aumentar a coerncia das estruturas financeiras mundiais e regionais e
promover a justa representao dos pases em desenvolvimento no processo
de tomada de decises ao nvel internacional.
Desta Conferncia saiu o Consenso de Monterrey2 o qual contm os
compromissos de todos os pases quanto a aces especficas para ajudar o mundo
1
2
www.developmentgoals.org/
O texto do Consenso est disponvel em www.un.org/esa/ffd/0302finalMonterreyConsensus.pdf
10
em desenvolvimento, e em particular os pases menos avanados (PMA), a alcanar

os ODM3.
Quadro 1 Objectivos de Desenvolvimento do Milnio
Objectivo 1: Erradicar a pobreza extrema e a fome
Meta 1. Reduzir para metade, entre 1990 e 2015, a proporo de populao cujo rendimento inferior a
um dlar por dia
Meta 2. Reduzir para metade, entre 1990 e 2015, a proporo de populao afectada pela fome
Objectivo 2: Atingir o ensino primrio universal
Meta 3. Garantir que, at 2005, todas as crianas, de ambos os sexos, terminem um ciclo completo de
ensino primrio
Objectivo 3: Promover a igualdade de gnero e a capacitao das mulheres
Meta 4. Eliminar a disparidade de gnero no ensino primrio e secundrio, se possvel at 2005, e em
todos os nveis de ensino, o mais tardar at 2015
Objectivo 4: Reduzir a mortalidade infantil
Meta 5. Reduzir em dois teros, entre 1990 e 2015, a taxa de mortalidade de crianas com menos de
5 anos
Objectivo 5: Melhorar a sade materna
Meta 6. Reduzir em trs quartos, entre 1990 e 2015, a taxa de mortalidade materna
Objectivo 6: Combater o HIV/SIDA, a malria e outras doenas
Meta 7. At 2015, parar e comear a inverter a propagao do HIV/SIDA
Meta 8. At 2015, parar e comear a inverter a tendncia actual da incidncia da malria e de outras
doenas graves
Objectivo 7: Garantir a sustentabilidade ambiental
Meta 9. Integrar os princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas e programas nacionais e
inverter a actual tendncia para a perda de recursos ambientais
Meta 10. Reduzir para metade, at 2015, a percentagem de populao sem acesso permanente a gua
potvel
Meta 11. At 2020, melhorar significativamente a vida de pelo menos 100 milhes de habitantes de
bairros degradados
Objectivo 8: Criar uma parceria global para o desenvolvimento
Meta 12. Continuar a desenvolver um sistema comercial e financeiro multilateral aberto, baseado em
regras, previsvel e no discriminatrio
Meta 13. Satisfazer as necessidades especiais dos Pases Menos Avanados
Meta 14. Satisfazer as necessidades especiais dos pases sem litoral e dos pequenos Estados insulares
em desenvolvimento
Meta 15. Tratar de forma integrada o problema da dvida dos pases em desenvolvimento, atravs de
medidas nacionais e internacionais, por forma a tornar a sua dvida sustentvel a longo prazo
Meta 16. Em cooperao com os pases em desenvolvimento, formular e aplicar estratgias que
proporcionem aos jovens trabalho condigno e produtivo
Meta 17. Em cooperao com as empresas farmacuticas, proporcionar o acesso a medicamentos
essenciais a preos acessveis, aos pases em desenvolvimento
Meta 18. Em cooperao com o sector privado, tornar acessveis os benefcios das novas tecnologias, em
especial das tecnologias de informao e comunicao
O Consenso reconhece que a principal responsabilidade pelo incremento do

desenvolvimento da competncia dos governos dos prprios pases, os quais devem
pr em prtica polticas e quadros institucionais adequados e tomar decises, por
vezes difceis mas necessrias, para assegurar a sua completa implementao.
Tambm reconhece que os pases pobres no podem alcanar as metas, ou sequer
3
Em Setembro do mesmo ano realizou-se, em Joanesburgo, a Cimeira sobre o Desenvolvimento

Sustentvel, na qual foi reiterado o objectivo de disponibilizar 0.7% do RNB para a Ajuda, tendo
simultaneamente sido aprovado um calendrio a cumprir at 2006.
11
fazer progressos significativos nesse sentido, sem a cooperao e o apoio da

comunidade internacional. Nesse sentido, os pases industrializados comprometeramse a dar passos numa srie de reas, desde o comrcio (especialmente na melhoria
do acesso aos mercados e na reduo dos subsdios agrcolas), ao investimento,
alvio da dvida e APD.
1. O financiamento do desenvolvimento
O financiamento do desenvolvimento integra uma grande diversidade de fluxos,
quer quanto origem quer quanto natureza (quadro 2), e a sua estrutura tem variado
ao longo da histria da cooperao, como reflexo da evoluo no s das teorias e
dos modelos de desenvolvimento como tambm da prpria conjuntura geopoltica
internacional.
Quadro 2 Fluxos da Cooperao para o Desenvolvimento
1. Fluxos Pblicos
1.1 Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD)
(cooperao tcnica, Ajuda alimentar, alvio da dvida, apoio ao
oramento,
etc.)
1.2 Outros Fluxos Oficiais (OFO)
(emprstimos, crditos exportao, etc.)
2. Donativos das ONG
3. Fluxos Privados
(investimento directo, emprstimos bancrios, crditos privados
exportao, etc.)
O financiamento pblico inclui a APD bilateral e multilateral. Os OFO so
transaces oficiais cujo principal objectivo no o desenvolvimento ou, se o , os
fundos no so suficientemente concessionais para se qualificarem como APD. Os
principais itens dos OFO so os crditos exportao, participaes, investimentos
em carteira do sector oficial e reescalonamento da dvida segundo as condies de
mercado.
Os Donativos das Organizaes No-Governamentais (ONG) so fundos prprios
destas organizaes, que so canalizados para os PED na forma de donativos
privados, sem fins lucrativos, e que visam a promoo do desenvolvimento. Incluem,
ainda as contribuies em gneros quer para PED, quer para organizaes
multilaterais ou ONGD internacionais.
Os fluxos privados (FP) incluem as transaces realizadas por empresas e
indivduos do pas doador. Abarcam as transaces de longo prazo (superiores a um
12
ano) nomeadamente o investimento directo. Estes fluxos tm vindo a ganhar

importncia no financiamento do desenvolvimento (ver captulo V), mas tendem a
concentrar-se num reduzido nmero de pases, o que torna a APD um elemento
fundamental em muitos outros, particularmente nos africanos.
2. O conceito de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD)

A Ajuda a parcela mais importante dos fluxos oficiais e uma importante fonte de
financiamento do desenvolvimento. A sua definio est consagrada desde os anos
70, no quadro do CAD da OCDE. Para serem considerados fluxos de APD devem:
Ser canalizados pelo sector pblico (incluindo organismos regionais ou

locais);
Contribuir para promover o desenvolvimento econmico e melhorar o nvel

de vida dos pases receptores, a longo prazo;
Constituir uma transferncia de recursos na forma de donativo ou

emprstimos em condies muito mais favorveis que as do mercado o
nvel de liberalidade deve ser de pelo menos 25%4;
O pas beneficirio deve constar da lista dos pases em desenvolvimento

elaborada pelo CAD.
Dito de outra forma, no so considerados Ajuda:
Os donativos a PED cujos fins sejam essencialmente comerciais;
As operaes bilaterais do sector pblico que, ainda que com objectivos de

promoo do desenvolvimento dos PED, tenham uma liberalidade inferior a
25%;
As operaes bilaterais do sector pblico, independentemente do seu elemento

de
liberalidade,
que tenham
como
objectivo
essencial favorecer
as
exportaes5;
As aquisies efectuadas pelos governos e instituies monetrias centrais de

ttulos emitidos pelos Bancos de desenvolvimento multilaterais em condies
de mercado;
As subvenes (donativos) concedidas ao sector privado para lhe permitir

flexibilizar as condies dos crditos que este outorga aos PED;
O elemento de liberalidade d conta das condies financeiras de um emprstimo: taxa de juro, perodo
de carncia, prazos de amortizao. A diferena entre o custo do crdito concessional e o que o pas
beneficirio pagaria se obtivesse o mesmo crdito em condies de mercado define o grau de liberalidade
do emprstimo.
5
Esta categoria inclui os crditos exportao directamente outorgados a um PED por um organismo ou
instituio pblica.
13
As ajudas para financiar investimentos privados.
3. A modificao do conceito de APD e o alcance do RNB

Se a definio de APD no se modificou desde 1972, as mudanas de
interpretao tm vindo a alargar o seu contedo, passando a incluir itens que no
inclua antes, facto que tem suscitado fortes crticas e levanta problemas quando se
pretende fazer anlises mais profundas. Entre as principais mudanas, destaca-se:
A contabilizao dos custos administrativos das agncias doadoras, desde

1979. Em 2002 ascenderam a 3027 milhes de dlares;
As subvenes aos sistemas de ensino correspondentes ao custo do ensino

dispensado aos estudantes originrios dos pases beneficirios de Ajuda,
desde 1984. Actualmente representam cerca de 1% da APD total;
A incluso da Ajuda fornecida pelo pas doador aos refugiados provenientes de

pases beneficirios da APD, durante o primeiro ano de permanncia no pas
(notificada desde o incio dos anos 80 mas de forma generalizada desde 1991).
Representa cerca de 3% da APD total;
O tratamento do perdo dos emprstimos - inicialmente no era contabilizado

na APD mas tem vindo gradualmente a ser includo6. Ascende a cerca de 9%
da Ajuda total.
Raffer (1999) identifica ainda, para alm do perdo da dvida, outros itens includos
como APD que, com excepo do alargamento geogrfico, foram no passado
duramente criticados pelo CAD para no serem considerados APD, mas que
passaram gradualmente a ser contabilizados: as contribuies pblicas para as
actividades das ONG, desde 1970; a Ajuda de emergncia7 e o alvio de catstrofes
(no final dos anos 90 representavam cerca de 10% da APD); as mudanas relativas s
subscries de capitais; a Ajuda ao ex-bloco de Leste.
difcil calcular com rigor o efeito destas modificaes como difcil fazer
comparaes fidedignas porque frequentemente so introduzidas mudanas nos
At 1992, inclusive, quando a anulao de uma dvida no APD respondia aos critrios da APD podia
ser notificada como APD. Entre 1990 e 1992, inclusive, continuou a ser notificada no quadro da APD de
um pas, mas era excluda do total do CAD (em 1990, os EUA incluram na APD o perdo da dvida militar
ao Egipto (reconhecida pelo CAD) e fizeram presso para que esse item fosse sempre includo, mas o
CAD decidiu que no futuro no seria considerado). Desde 1993, a anulao de dvidas inicialmente
acordadas para fins militares pode ser contabilizada nos OFO, enquanto a anulao das outras dvidas
no APD (principalmente crditos exportao) contabilizada na APD do pas e na APD total do CAD,
como aconteceu em 1989. A anulao da componente capital de um emprstimo em curso inicialmente
contabilizado na APD no d lugar a uma nova transferncia lquida de APD. Estatisticamente, o
benefcio desta anulao est reflectido no facto de o cancelamento dos pagamentos no se traduzir
numa reduo da APD lquida (OCDE, 2004: 253-254).
7
Por exemplo, o relatrio da OCDE de 1995, diz que a definio de APD exige que, para serem elegveis
os recursos devem destinar-se ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar dos PED.
14
mtodos de recolha, e a cobertura dos dados no directamente observvel nas

notificaes estatsticas enviadas pelos membros8.
A cobertura do rendimento nacional tambm se alargou devido incluso de
novos domnios da actividade econmica e melhoria dos mtodos de recolha dos
dados. O novo sistema de contabilidade nacional (SCN) preconizado conjuntamente
pela OCDE e outras grandes organizaes internacionais d uma definio mais
ampla que a anterior do Produto Nacional Bruto (PNB), que agora baptizado de
Rendimento Nacional Bruto (RNB). Este tende a provocar uma diminuio da relao
APD/RNB dos doadores9. Actualmente, todos os pases membros do CAD utilizam o
novo SCN (OCDE, 2004: 252).
4. A classificao da cooperao
A Cooperao para o Desenvolvimento pode catalogar-se em funo da sua
origem, canais de execuo ou instrumento de implementao.
1. Segundo a origem pblica (Administrao central, regies, ou outros nveis
da Administrao) ou privada (ONG, empresas, associaes, etc.);
2. Segundo
os
canais
de
execuo
bilateral,
multilateral,
ONGD,
descentralizada, etc. (captulo III). Existe actualmente uma multitude de actores

de implementao da cooperao: cerca de 75 agncias 40 bilaterais, 20
multilaterais e 15 agncias especializadas das NU para alm da proliferao
de ONGD do Norte e do Sul (ver captulos III e V).
A cooperao bilateral aquela em que os doadores canalizam os fluxos APD
directamente para os receptores (governos ou outras organizaes) e diz-se
multilateral quando os fundos so transferidos para organizaes multilaterais
as quais os utilizam para financiar as suas actividades de promoo do
desenvolvimento. Em princpio a cooperao multilateral mais eficaz que a
bilateral, particularmente na resoluo de problemas que so comuns a vrios
pases.
A cooperao descentralizada diz respeito cooperao realizada por
entidades sub-estatais, que no fazem parte da Administrao central do
Estado (municpios, regies, instituies de ensino, etc.). Na realidade, constitui
uma nova abordagem da cooperao, que se caracteriza pela descentralizao
8
Os montantes em causa podem ser importantes. O CAD (OCDE, 2004) refere como exemplo a
notificao do Canad que, em 1993, incluiu pela primeira vez um valor para a Ajuda aos refugiados
neste pas, o que representou cerca de 8% da APD total do Canad. Por isso, urgente que os doadores
adoptem sistemas de contabilizao da APD correctos, transparentes e consistentes. Nesta tarefa o CAD
deve assumir um papel de liderana. Sobrestimar os montantes de Ajuda no promove a eficcia do
desenvolvimento (PNUD, 2003:39).
15
das iniciativas e da relao com os pases em desenvolvimento, pela incluso

de uma grande variedade de novos actores da sociedade civil e por uma
verdadeira participao dos actores dos pases beneficirios no seu prprio
desenvolvimento.
3. Segundo os instrumentos Ajuda alimentar, cooperao tcnica, cooperao
financeira, Ajuda humanitria e de emergncia, etc. (captulo IV).
5. Os receptores da Ajuda
O CAD tem uma lista com duas partes de pases elegveis. Os fluxos que
respondem aos critrios enunciados e se destinam aos pases da Parte I, so
designados de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD), e os destinados Parte II
so rotulados de Ajuda Pblica (AP). Esta distino surgiu pela primeira vez em 1993.
A lista de beneficirios revista de trs em trs anos. Actualmente, na Parte I da lista
so includos os seguintes grupos de pases e territrios (OCDE, 2004: 250):
Pases menos avanados (PMA) um grupo de pases definido pelas
Naes Unidas e do qual fazem parte os pases que se situam abaixo dos
limiares
fixados
quanto
ao
rendimento,
diversificao
econmica
desenvolvimento social. No caso de modificao do grupo dos PMA, a lista

imediatamente alterada10;
Outros pases de fracos rendimentos (PFR) este grupo inclui todos os pases
que no so PMA mas cujo RNB por habitante era inferior ou igual a 760
dlares, em 1998 (com base nas estatsticas do BM);
Pases de rendimento intermdio da tranche inferior (PRITI) pases cujo RNB
por habitante se situava entre 761 e 3 030 dlares, em 1998;
Pases de rendimento intermdio da tranche superior (PRITS) pases cujo
RNB per capita se situava entre 3 013 e 9 360 dlares, em 1998;
Pases de rendimento elevado (PRE) pases em desenvolvimento cujo RNB
per capita era superior a 9360 dlares, em 1998.
Na parte II da lista do CAD esto os pases em transio. Inclui os (i) pases mais
avanados da Europa Central e Oriental (PECO) e os mais avanados dos Novos
Estados Independentes (NEI) da ex-URSS e, (ii) os pases e territrios em
desenvolvimento mais avanados (quadro 2).
A ttulo de exemplo, a relao APD/RNB da Noruega e da Dinamarca baixou 6 a 8% quando estes

pases passaram para o novo sistema em meados dos anos 90.
10
Por exemplo, no dia 5 de Novembro de 2004, o Conselho Econmico e Social das NU aprovou uma
recomendao que visa a retirada de Cabo Verde e das Maldivas da lista dos PMA, tendo ficado
acordado que mudaro para o grupo seguinte daqui a 3 anos.
16
Quadro 3 Lista dos beneficirios da Ajuda estabelecida pelo CAD para 2002
Parte I: pases e territrios em desenvolvimento (APD)
PMA
PFR
PRITI
PRITS
Afeganisto, Angola, Bangladesh, Benin, Buto, Burkina Faso, Burundi,

Cambodja, Cabo Verde, Rep. Centro Africana, Chade, Comores, Rep.
Dem. do Congo, Djibuti, Eritreia, Etipia, Gmbia, Guin, Guin-Bissau,
Guin Equatorial, Haiti, Imen, Kiribati, Laos, Lesoto, Libria, Madagscar,
Malawi, Maldivas, Mali, Mauritnia, Moambique, Myanmar (Birmnia),
Nepal, Niger, Ruanda, ilhas Salomo, Samoa, S. Tom e Prncipe,
Senegal, Serra Leoa, Somlia, Sudo, Tanznia, Togo, Tuvalu, Uganda,
Vanuatu, Zmbia
Armnia, Azerbeijo, Camares, China, Rep. Congo, Rep. Dem. Coreia,
Costa do Marfim, Gana, Honduras, ndia, Indonsia, Rep. Kirguizia,
Moldvia, Monglia, Nicargua, Nigria, Paquisto, Qunia, Tajiquisto,
Timor-Leste, Turquemenisto, Vietname, Zimbabu
Albnia, Arglia, Belize, Bolvia, Bsnia-Herzegovina, Kazaquisto,
Colmbia, Costa Rica, Cuba, Rep. Dominicana, Dominique, Egipto, El
Salvador, Equador, Fidji, Gergia, Guatemala, Guiana, Iro, Iraque,
Jamaica, Jordnia, Macednia, Marrocos, ilhas Marshall, Estados
Federados da Micronsia, Nambia, Niue
frica do Sul, Filipinas, Papua-Nova-Guin, Paraguai, Peru, Srvia e
Montenegro, Sri Lanka, S. Vicente e Grenadines, Suriname, Suazilndia,
Sria, Tailndia, Territrios sob administrao Palestiniana, Tokelau*,
Tonga, Tunsia, Uzbequisto, Wallis e Futuna*
Botswana, Brasil, Chile, ilhas Cook, Crocia, Gabo, Grenada, Lbano,
Malsia, Maurcias, Mayotte*, Mxico, Nauru, ilhas Palau, Panam, St.
Helena*, St. Lcia, Trinit e Tobago, Turquia, Uruguai, Venezuela
Apenas com acesso aos emprstimos do BM: Anguilla, Antiqua e
Barbuda*, Arbia Saudita, Argentina, Bahrain, Barbados, Montserrat*,
Oman, Seicheles, St. Kitts e Nevis*, ilhas Turks e Caques*
Eslovnia, Malta
PRE
Parte II: pases e territrios em transio (AP)
PECO e NEI
Bielorssia, Bulgria, Rep. Checa, Rep. Eslovaca, Estnia, Hungria,

Letnia, Litunia, Polnia, Romnia, Rssia, Ucrnia
Antilhas Holandesas*, Aruba*, Bahamas, Bermuda*, Brunei, ilhas Caimo*,
Chipre, Coreia, Emiratos rabes Unidos, ilhas Falkland*, Gibraltar*, HongKong* (China), Israel, Kuwait, Lbia, Macau*, Nova Calednia*, Polinsia
Francesa*, Qatar, Singapura, Taip Chinesa, ilhas Virgens* (RU)
Pases e
territrios em
desenvolviment
o mais
avanados
Fonte: OCDE, 2004: 255. * Territrios.
6. Os pases doadores
A maior parte da Cooperao para o Desenvolvimento financiada pelos 22
pases membros do CAD/OCDE11. Os outros doadores tm actualmente pouco
significado, reduzindo-se quase exclusivamente aos pases da OPEP, e as estatsticas
so escassas. Desde 1989, um importante grupo de pases doadores deixou de o ser,
11
Para um conhecimento dos diferentes actores, ver captulo III.
17
tendo passado para receptores, na parte II da lista do CAD os pases da ex-URSS e

da Europa de Leste.
Da conferncia de Monterrey saiu, em matria de APD, um compromisso dos
doadores a dois nveis: (i) aumentar a quantidade de Ajuda, tendo sido reafirmada a
inteno de atingir os 0.7% do RNB para a APD12, sendo pelo menos 0.15% para os
PMA; (ii) melhorar a qualidade da Ajuda, atravs de uma maior harmonizao dos
procedimentos operacionais; de progressos no desligamento da Ajuda; da utilizao
de instrumentos de apoio ao Oramento, quando apropriados; da adopo dos
quadros de desenvolvimento definidos e conduzidos pelos PED; e da focalizao da
Ajuda nos pobres e na melhoria da medio dos resultados (Radelet, 2004). Apesar do
importante papel que a APD tem a desempenhar no alcanar das metas
internacionalmente acordadas, os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 e a
nova realidade que se lhe seguiu vieram misturar objectivos de estabilidade e
segurana com os da reduo da pobreza afectando o frgil Consenso de 2002 (ver
captulo II), continuando os doadores a prosseguir objectivos mltiplos atravs da
Ajuda, como a seguir se refere.
7. As motivaes da Cooperao para o Desenvolvimento

Quais so os motivos e interesses subjacentes Cooperao para o
Desenvolvimento? A resposta a esta questo no simples nem consensual. Os
motivos para participar na Ajuda ao Desenvolvimento no s variaram ao longo do
tempo como variam entre pases e actores da cooperao, podendo ou no estar
ligados a objectivos de desenvolvimento dos pases receptores. Os motivos
subjacentes sua concesso so, por isso, fundamentais para compreender a forma
como ela /foi concedida e o impacto que tem.
Os motivos podem estar relacionados com a concretizao de objectivos de
desenvolvimento, no sentido de que os argumentos para iniciar a Cooperao para o
Desenvolvimento provocam uma vontade de alcanar as metas estabelecidas, mas,
do ponto de vista analtico, possvel separar os motivos e argumentos para a Ajuda
ao Desenvolvimento dos objectivos de desenvolvimento. Para alm dos objectivos de
promoo do desenvolvimento, tem havido outros motivos como a segurana nacional,
os interesses polticos, comerciais e/ou de investimento dos pases doadores. Os
motivos e argumentos no so necessariamente consistentes. O discurso oficial para
fornecer Ajuda pode colocar a tnica no altrusmo e a prtica evidenciar consideraes
de segurana nacional, interesse comerciais ou de influncia poltica.
12
Esta meta foi acordada pela primeira vez nos anos 60.
18
As consideraes de segurana e de interesse econmico nacional comandaram o

Plano Marshall (ver captulo II). medida que a cooperao se foi estendendo aos
pases recm-independentes os interesses comerciais tambm comearam a
desempenhar um importante papel. Contudo, as razes de interesse nacional
mantiveram-se claramente dominantes, estando bem presentes na poltica de Ajuda
de alguns doadores, como o caso dos EUA13. O discurso oficial, com consideraes
morais, esconde frequentemente outras prioridades como a promoo dos interesses
econmicos e comerciais, o acesso a recursos naturais, a matrias-primas e mercados
nas ex-colnias. Nos pases sem passado colonial, como os do Norte da Europa, a
fundamentao dos programas de Ajuda radica em obrigaes morais e humanitrias:
os pases ricos tm o dever de ajudar os pases pobres. Esta argumentao reflectiuse na estrutura da Ajuda, com uma parte significativa dos fundos a ser canalizada
atravs das agncias das Naes Unidas, tendo subjacente a ideia de que as NU
poderiam ser um garante da paz e da estabilidade14.
Muita Ajuda dos pases ricos para os PED baseou-se (e baseia-se) em motivos
que nada tm a ver com a promoo do desenvolvimento e a reduo da pobreza.
Pode, por isso, haver uma diferena significativa entre os motivos declarados e os
reais, especialmente na Ajuda bilateral. Nos discursos oficiais os motivos morais e
humanitrios so exacerbados mas os motivos econmicos e de segurana nacional,
ainda que encobertos, tendem a comandar as polticas de Ajuda.
Os motivos mais importantes para conceder Ajuda relacionam-se com os princpios
morais e humanitrios, consideraes de segurana nacional e consideraes
econmicas e comerciais. Acresce, ainda, que as ex-potncias coloniais tm tambm
motivos especiais para fornecer Ajuda s suas ex-colnias. Nos ltimos 10 a 15 anos
a tnica tambm se deslocou para motivos de desejo de preservar e melhorar o
ambiente; limitar as migraes internacionais; parar o fluxo de narcticos; reduzir o
risco de epidemias como o HIV/SIDA e lutar contra o terrorismo (Degnbol-Martinussen,
2004: captulo 2).
7.1 Motivos ticos, morais e humanitrios tm subjacente a ideia de que uma
pessoa que tem maior capacidade financeira tem o dever moral de ajudar os que tm
maiores dificuldades econmicas e sociais. Esta obrigao moral aplica-se relao
13
Desde o final dos anos 50, o discurso oficial dos EUA deslocou a tnica dos interesses nacionais para
as questes morais e humanitrias mas a distribuio da Ajuda continuou, na prtica, comandada pelas
consideraes de segurana nacional (Degnbol-Martinussen, 2004). No mesmo sentido, este autor refere
a Alemanha e pases com passado colonial, como o Reino Unido e a Frana, cuja justificao oficial para
a Ajuda apresenta argumentos que no encontram traduo na distribuio dos fundos.
14
Mas, esta opo tambm tem subjacentes consideraes estratgicas, nomeadamente o direito de voto
no sistema das NU.
19
entre pases. De inspirao filosfica e religiosa, tem sempre estado presente na

Ajuda, tendo evoludo para a sensibilidade s emergncias e catstrofes e s
situaes de grande sofrimento. Mas, a abordagem pode ser feita na perspectiva
oposta, ou seja, a Ajuda no uma espcie de caridade mas sim o contrrio: os
pobres tm o direito a uma parcela maior dos recursos de uma sociedade ou do
mundo. Est aqui implcito o princpio de que todos os seres humanos tm o direito ao
desenvolvimento (princpio defendido na Conferncia Mundial sobre os Direitos
Humanos, em 1993, em Viena).
Os motivos meramente morais e humanitrios raramente so apresentados no
debate sobre a Ajuda ao Desenvolvimento. Nos doadores bilaterais esta motivao ,
normalmente, combinada com outros tipos de interesse; na cooperao multilateral
tem desempenhado um papel proeminente atravs das NU, o mesmo j no se
podendo dizer dos Bancos Regionais e da Unio Europeia que contm elementos
significativos dos interesses nacionais dos pases doadores, e prevalece em muita
Ajuda das ONG, ainda que nestas exista grande heterogeneidade (ver DegnbolMartinussen, 2004: 10-12 e captulos 5, 7 e 8).
7.2 Motivos e interesses econmicos e polticos muitas vezes a Ajuda
usada como instrumento de salvaguarda dos interesses de segurana nacional e
poltica dos doadores15. Os motivos polticos foram preponderantes durante a Guerra
Fria para os dois blocos16. Tambm os interesses econmicos e comerciais, que
oficialmente tm uma importncia secundria, comandam muitas vezes a escolha dos
pases receptores da Ajuda e os instrumentos utilizados17. A concentrao da Ajuda
das ex-potncias coloniais nas suas antigas colnias no se deve apenas ao
sentimento de pertena a uma comunidade mas tambm necessidade de manter o
acesso privilegiado a recursos e mercados, preservando os laos histricos. Mesmo
os pases sem passado colonial (EUA, Canad, Japo) nortearam as suas polticas de
Ajuda pelos seus interesses comerciais e/ou polticos18. Esta realidade tambm
vlida para os doadores de pequena e mdia dimenso19. A questo dos interesses
comerciais e do envolvimento das empresas na Ajuda reflectiu-se na Ajuda ligada, ou
15
Martinussen (2004:12) d o exemplo da Ajuda militar e do estabelecimento de alianas polticas e

militares.
16
A ex-URSS e seus aliados europeus condicionaram a poltica de cooperao s afinidades polticas,
utilizando-a como instrumento de confrontao com os EUA e a Europa Ocidental.
17
Israel tem sido um dos maiores receptores de Ajuda per capita do mundo, cujo principal fornecedor so
os EUA. Para alm da Ajuda econmica recebe Ajuda militar, a maior parte da qual para comprar material
militar norte-americano.
18
Por exemplo, na primeira metade dos anos 90, mais de 40% da Ajuda dos EUA destinava-se ao Norte
de frica e Mdio Oriente e mais de 50% da Ajuda Japonesa tinha como destino o Sudeste Asitico e a
Ocenia. No Reino Unido, 75% ia para os pases da Commonwealth, ou seja, para as suas ex-colnias.
19
Por exemplo, a maior parte da Ajuda fornecida pelos pases da OPEP destina-se aos pases rabes.
20
seja, na exigncia por parte dos doadores de os donativos ou emprstimos serem

usados para adquirir bens e servios no pas doador20. Expanso cultural (Frana),
interesses comerciais e econmicos (tornando a Ajuda uma forma de investimento
expanso das exportaes, criao de emprego, apoio a produtores nacionais, acesso
seguro ao petrleo e outros minerais estratgicos Japo, EUA), e interesses
estratgicos e de segurana (EUA) figuram, assim, entre os principais motivos para
fornecer Ajuda.
7.3 Motivaes ambientais e de sustentabilidade A incluso de preocupaes
ambientais nas polticas de Ajuda emerge em meados dos anos 80, na sequncia da
publicao do Relatrio Brundtland, em 1987, que chama a teno para a
interdependncia mundial e para a necessidade dos problemas ambientais serem
tratados de forma global, assente numa estratgia comum de crescimento, tendo por
base a sustentabilidade ambiental. Nesta linha, os pases doadores devero canalizar
APD para os PED implementarem as suas polticas ambientais. Em 1990, o Relatrio
da Comisso Sul, a Conferncia das NU sobre o ambiente, no Rio de Janeiro, em
1992, e, em 1995, o relatrio da Comisso sobre a Governao Global, reforam a
necessidade de fornecer Ajuda aos PED para resolver os problemas ambientais
(Degnbol-Martinussen, 2004: 15-16).
7.4 Tendncias mais recente nas motivaes nos anos mais recentes o
debate sobre a Ajuda passou a incluir um conceito mais amplo de segurana nacional
como motivao para a Ajuda. Os pases da UE, em particular, salientam que a Ajuda
externa tambm deve ser usada para reduzir as migraes e o fluxo de refugiados do
Mdio Oriente, frica e Europa. Nos EUA a discusso de um conceito de segurana
nacional mais amplo conduziu ligao da Ajuda aos conflitos regionais envolvendo
soldados americanos. Se nos anos 90 se assistiu a uma diminuio das razes de
segurana nacional para fornecer Ajuda21, os acontecimentos ps-11 de Setembro
podero alterar significativamente as motivaes para a Ajuda. A poltica de Ajuda
tambm tem sido delineada, em parte, como um elemento na luta contra a produo e
o comrcio de narcticos e uma outra motivao nova o fornecimento de Bens
Pblicos Globais (BPG), embora por definio isto seja para benefcio de todos e no
20
No incio da dcada de 90 estimava-se que da Ajuda total estava ligada aquisio de bens e
servios nos pases de origem. Desde ento tm-se feito esforos para diminuir o peso da Ajuda ligada
mas ela continua a ser praticada, sobretudo na cooperao tcnica (ver captulo V).
21
Embora isto possa ser visto como positivo pode, por outro lado, contribuiu para a marginalizao das
polticas de Ajuda nalguns dos principais doadores.
21
para o pas especfico onde a produo ou fornecimento do bem ocorra (por exemplo,
a preservao da biodiversidade, a reduo da mudana climtica).
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22
II
A EVOLUO DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO
ste
captulo
descreve
evoluo
histrica
da
Cooperao
para
Desenvolvimento, desde os finais da Segunda Guerra Mundial (IIGM) at ao incio

do novo sculo relacionando o papel da cooperao com a evoluo quer da
geopoltica quer do pensamento sobre o desenvolvimento. Estes dois factores,

complexos e no lineares, tm sido determinantes nas polticas e nas prticas da
cooperao.
O quadro 1, reproduzido de Hjertholm e White (2000), fornece uma sntese til da
evoluo da histria da Ajuda no perodo ps-guerra.
Quadro 1 Sntese dos principais desenvolvimentos na histria da Ajuda
Instituies
dominantes ou em
ascenso
Plano Marshall e
Sistema das NU
(incluindo BM)
EUA, com a URSS a
ganhar importncia a
partir de 1956
Ideologia dos
doadores
Aspectos centrais
para os doadores
Tipos de Ajuda
Planeamento
Reconstruo
Anti-comunismo,
mas com papel para
o Estado
Movimento de
desenvolvimento da
comunidade
O Plano Marshall foi

sobretudo Ajuda
programa
Ajuda projecto e
Ajuda alimentar
Anos
60
Estabelecimento dos
programas bilaterais
Como nos anos 50,

com apoio ao Estado
nos sectores
produtivos
Sectores produtivos
(por exemplo, apoio
revoluo verde) e
infra-estruturas
Anos
70
Expanso das
agncias multilaterais,
sobretudo BM, FMI e
agncias rabes
Pobreza, atravs da
agricultura e das
necessidades
bsicas (sectores
sociais)
Anos
80
Crescimento das ONG,

a partir de meados da
dcada
Anos
90
Ex-URSS e pases da
Europa Oriental
tornam-se receptores;
emergncia das
instituies
correspondentes
Continuou o apoio s
actividades do
Estado nos sectores
produtivos e
satisfao das
necessidades
bsicas
Ajustamento
estrutural, confiana
no mercado e
diminuio do papel
do Estado
Regresso ao Estado
no final da dcada
Anos
40
Anos
50
Doadores bilaterais:
assistncia tcnica e
apoio ao Oramento;
doadores
multilaterais: apoio a
projectos
Diminuio da Ajuda
alimentar e incio do
apoio s
importaes
Reformas
macroeconmicas
Programas de Ajuda
financeira e alvio da
dvida
Pobreza e depois
governao
Mudana para o
apoio sectorial no
final da dcada
(SWAp)
Fonte: P. Hjertholm e H. White, 2000: 81.
23
1. As primeiras dcadas O desenvolvimento atravs do capital e do

crescimento
Com o fim da IIGM comea o processo de descolonizao e emerge a
problemtica
do
subdesenvolvimento,
iniciando-se
Cooperao
para
Desenvolvimento entre Estados. Duas questes principais dominaram o perodo psIIGM: (i) evitar outra guerra (segurana militar) e, (ii) evitar outra depresso econmica
global e assegurar um bem-estar econmico e social universal (segurana econmica
e social). Contudo, com o incio da Guerra Fria, a primeira componente de segurana
(a militar) dominou muitas vezes a segunda (a econmica e social) e o principal
objectivo da Ajuda foi impedir que os pases em desenvolvimento (PED) passassem
para o outro lado.
O Plano Marshall pode ser considerado como o primeiro projecto especfico de
cooperao entre um Estado soberano e independente e um conjunto de Estados
soberanos e independentes22. De facto, 1948 marca a consagrao e o
reconhecimento oficial pelas instncias internacionais do desenvolvimento ajudado e
planeado do exterior. Para a concretizao do Plano, os pases beneficirios
fundaram, em 1948, a Organizao Europeia de Cooperao Econmica (OECE), a
qual viria, em 1961, a dar origem Organizao de Cooperao e de
Desenvolvimento Econmico (OCDE). Nesse mesmo ano criado o Comit de Ajuda
ao Desenvolvimento (CAD).
Para o Plano Marshall e para o Banco Mundial (BM), o objectivo era a
reconstruo da Europa devastada pela guerra e no o desenvolvimento do mundo
no industrializado. Contudo, medida que as independncias foram acontecendo, as
atenes comearam a deslocar-se para essa nova realidade.
Ainda nos anos 40, a criao da ONU (em 1945), apesar de concebida em
primeiro lugar, e principalmente, como uma organizao para a manuteno da paz,
marca desde os seus primeiros anos o sistema de Cooperao para o
Desenvolvimento ao comear a assumir responsabilidades numa vasta gama de
domnios: econmico, social, cultural e humanitrio e a debruar-se sobre o problema
das regies subdesenvolvidas23. Nesse sentido, comea a dar apoio tcnico aos PED
22
Os motivos subjacentes ao Plano Marshall assentavam quer na segurana nacional (fortalecer os

pases europeus na luta contra a expanso do comunismo), quer em consideraes comerciais
(benefcios da reconstruo europeia para as empresas americanas).
23
Por exemplo, na resoluo n 200, de 4 de Dezembro de 1948, chama a ateno para o atraso
tecnolgico dos pases subdesenvolvidos e apela mobilizao de equipas internacionais de peritos
para aconselhar e ajudar os governos em matria de desenvolvimento econmico.
24
e a fazer estudos24, iniciando numerosos programas para a reduo do analfabetismo,

da doena, da fome e da pobreza em todo o mundo, continuando a maior parte deles
at hoje, atravs dos vrios programas e agncias especializadas, como, por exemplo,
a UNESCO, a OMS, a FAO e o PNUD.
O paradigma dominante na primeira fase da Ajuda reflecte, em primeiro lugar, a
experincia norte-americana e europeia e as teorias e modelos emergentes desta
experincia25.
O pensamento sobre o desenvolvimento foi dominado pelos economistas
keynesianos e estes centravam-se quase exclusivamente no crescimento econmico,
com nfase para a interveno do Estado. A acumulao de capital (poupana) era
vista como o principal factor na promoo do crescimento econmico. o perodo de
ascenso e domnio da escola e das teorias da modernizao (dominantes durante os
anos 50, 60 e at parte dos 70) as quais explicam o desenvolvimento como a transio
entre dois modelos ou tipos ideais - da sociedade tradicional para a sociedade
moderna ou industrial.
Nesta primeira poca da Ajuda as Instituies de Bretton Woods26 esto, por isso,
muito identificadas com as teorias que ligam o crescimento econmico27 ao
investimento em capital. Dentro deste paradigma do desenvolvimento a principal
funo da Ajuda dos pases desenvolvidos (PD) era fornecer recursos adicionais aos
pases menos desenvolvidos, por forma a preencher as lacunas (capital e
conhecimento) e vencer os constrangimentos herdados para fazer descolar a
economia. Tratava-se de uma injeco transitria de recursos, provenientes do
exterior, acelerando o processo de crescimento (Stokke, 1996).
Os modelos que inspiram a teoria da Ajuda so, por um lado, o modelo de HarrodDomar, dos anos 40, que considera que a escassez de capital que constitui o nico
bice ao crescimento. Como nestes casos a poupana no existe ou insuficiente, a
Ajuda tem a funo de colmatar essa lacuna (o dfice de recursos internos) sem
reduzir o consumo, aumentando as taxas de investimento produtivo e encurtando
deste modo o perodo necessrio para atingir a fase de crescimento auto-sustentado.
Em 1960, Rostow chega mesmo a indicar 10% como a percentagem de investimento
24
Num primeiro Relatrio, de 1951, descreve os pases subdesenvolvidos como sociedades dualistas
(caracterizadas pela coexistncia de um sector tradicional e um sector moderno desconectados um do
outro) e recomenda programas de Ajuda dotados dos oramentos de investimento necessrios.
25
No sistema bipolar do ps-guerra surgem quer modelos (capitalistas) associados aos principais poderes
ocidentais, quer modelos (socialistas) associados aos poderes de Leste. Apesar desta dicotomia fazer
sentido, particularmente no sistema de relaes no contexto internacional, h um contnuo entre estes
plos, pese embora a variedade de sistemas nacionais e das principais dimenses envolvidas.
26
Instituies criadas em 1945, no quadro da conferncia monetria e financeira de Bretton Woods: FMI,
BIRD e BM.
27
Crescimento e desenvolvimento eram sinnimos bastava haver crescimento para haver
desenvolvimento.
25
no rendimento nacional necessria para que uma dada economia pudesse atingir a
fase de take-off, ou arranque, na qual o crescimento se tornaria auto-sustentado. A
Ajuda externa tem um importante papel a desempenhar durante a fase de take-off,
perodo que Rostow estima entre 10 a 15 anos.
Um aperfeioamento da teoria de Rostow foi desenvolvido em 1966, por Chenery e
Strout. insuficiente poupana interna acrescentam a escassez de divisas. Foi outra
abordagem s etapas do desenvolvimento, tambm conhecida como o modelo dos
dois dfices (two-gap model). Nesta ptica, a Ajuda tem um papel fundamental na
resoluo destes dois estrangulamentos bsicos: vista como necessria para
colmatar a lacuna entre as necessidades de investimento de capital e as poupanas
internas (o dfice interno) e para financiar o necessrio aumento das importaes (o
dfice externo).
Portanto, luz das teorias dominantes, a Ajuda era vista como o elemento fulcral
para promover o crescimento econmico. Outros aspectos que eram considerados
como condies para o desenvolvimento como uma envolvente poltica, social e
institucional que facilitasse o crescimento, assim como o papel da cooperao tcnica
e o desenvolvimento das capacidades humanas foram negligenciados, centrando-se
os esforos em projectos de grande envergadura, sobretudo infra-estruturas
produtivas (basicamente indstrias) e de comunicao28.
Mas, este tambm um momento de bipolarizao ao nvel mundial e as
prerrogativas da Ajuda so uma realidade. A Ajuda, na sua maioria bilateral29,
frequentemente utilizada como instrumento de poltica externa para manter as alianas
e a influncia poltica, para promover o comrcio e o investimento externo30.
Esta primeira fase foi, assim, dominada por modelos de desenvolvimento que viam
o desenvolvimento como algo unilinear, confiando no investimento de capital como o
motor do crescimento econmico. Neste modelo o Estado deveria desempenhar o
papel de lder, planeador e investidor. encorajado o crescimento atravs das
transferncias de capital e de emprstimos concessionais e donativos aos governos e
ao sector pblico dos novos pases. A Ajuda desempenha o papel de transferncia de
recursos de capital necessrios para estes pases alcanarem um nvel de poupana
suficiente para promover um desenvolvimento auto-sustentado.
28
A Ajuda no apoio s estratgias de substituio das importaes, teorizada sobretudo por Raul
Presbish, via na industrializao, protegida por barreiras s importaes, o meio de libertar os PED de
uma dependncia face exportao de produtos primrios onde os termos de troca eram cada vez
menos favorveis.
29
Os EUA assumiram a liderana na promoo do desenvolvimento. No incio dos anos 60 eram
responsveis por quase 50% da APD global, mais de 85% da qual fornecida atravs da USAID.
30
Em 1968, Nixon diz aos americanos: deixem-me lembrar-vos que o maior objectivo da Ajuda
americana no ajudar outras naes mas ajudar-nos a ns prprios. A Ajuda dos EUA , antes de
mais, uma arma contra a expanso do comunismo.
26
2. Anos 70 A interdependncia e as necessidades bsicas

O optimismo das dcadas anteriores comea a esmorecer e as falhas do two-gap
model so j evidentes quanto relao Ajuda/poupana e a correlao entre Ajuda e
crescimento comea a revelar-se fraca. O debate sobre o desenvolvimento torna-se
mais complexo e mais ideolgico e realizado pelo menos a dois nveis: no plano
econmico internacional e ao nvel micro e individual. Os argumentos da economia
internacional viram-se para o conceito de dependncia. De acordo com esta escola, o
subdesenvolvimento resulta da natureza da interdependncia entre Norte e Sul,
sobretudo na rea do comrcio.
A natureza do processo de desenvolvimento recebeu mais ateno nesta fase e
esta anlise tambm teve grande influncia nos programas de Ajuda e no futuro da
APD. Dois aspectos surgiram como centrais nos anos 70: a populao e o ambiente.
Em 1970, as NU promoveram uma conferncia sobre o ambiente humano mas
rapidamente a comunidade internacional perdeu o interesse sobre o assunto31. Em
matria de populao parece existir, pela primeira vez, consenso internacional sobre
os indicadores humanos e nada se torna mais importante do que as necessidades
bsicas da maior parte da populao. Simultaneamente, reconhecida importncia
redistribuio com crescimento, defendida pela economia ortodoxa32, e varivel
crescimento associa-se agora a dimenso social no desenvolvimento. A luta contra a
pobreza emerge como o elemento central. No final da dcada ganha tambm
importncia a incluso das mulheres no desenvolvimento. As condies para a
sustentabilidade do desenvolvimento passam a radicar na aposta nas reas rurais, nos
programas de desenvolvimento rural integrado e nas intervenes directas de luta
contra a pobreza.
A doutrina da Ajuda move-se, ainda no quadro poltico global de combate ao
comunismo, para a reduo da pobreza33 com a tnica na agricultura e nos sectores
sociais, como a educao e a sade. Esta mudana de nfase visvel na parcela de
emprstimos orientados para a pobreza, na Ajuda total: cresceu de 5%, em 1968/70,
para 30%, em 1981/83. Outro instrumento inovador foi a generalizao dos
31
S nos anos 80, com a questo do aquecimento global, os doadores comeam a perceber a dimenso
global do fenmeno e os aspectos ambientais sobem para o topo da agenda do desenvolvimento.
32
Mas, tal como com o ambiente, os interesses dos doadores no se limitam ao altrusmo. Por exemplo,
as suas preocupaes relativamente exploso demogrfica, e suas consequncias, fazem com que a
Ajuda para o controle da natalidade flua abundantemente, mesmo que seja discutvel a sua relao com o
desenvolvimento.
33
Em 1969, a Organizao Internacional do Trabalho identifica como principal objectivo da Ajuda o
aumento do nvel de vida dos pobres atravs da criao de oportunidades de emprego, nica forma de
melhorar o bem-estar dos pobres. A investigao entretanto realizada conduziu ao reequacionar da
funo e objectivo principal da Ajuda. Se o desenvolvimento j no se identifica com o crescimento
econmico ento a ajuda no deve ser entendida exclusivamente como uma fonte de poupana interna e
27
emprstimos por sector (sobretudo para a educao e a agricultura). Assiste-se a um

rpido crescimento da Ajuda multilateral34, particularmente atravs do Banco
Mundial35, que passou a centrar as suas atenes nos PED36, estabilizando o seu
peso, no final dos anos 70, volta dos 28-30%. Este aumento resultou da conjugao
de vrios factores: (i) o combate aos problemas da pobreza e a satisfao das
necessidades bsicas contriburam para fortalecer o apoio das iniciativas multilaterais;
(ii) a crise do petrleo e a queda dos preos das matrias-primas, com crescente
recurso aos emprstimos e a emergncia do apoio s importaes; (iii) os EUA
comeam a interessar-se pelas iniciativas multilaterais, face aos crescentes pedidos
de um cada vez maior nmero de pases em desenvolvimento e face saturao da
capacidade das suas organizaes fornecerem Ajuda; (iv) o Canad, a Holanda e os
pases nrdicos respondem vigorosamente a este apelo dos EUA, dando prioridade
Ajuda multilateral, e; (v) as capacidades tcnicas e administrativas das instituies
multilaterais melhoraram significativamente.
Na primeira metade da dcada de 70 assiste-se tentativa de afirmao dos
pases em desenvolvimento, ao apelo cooperao Sul/Sul e tentativa de criao de
uma Nova Ordem Econmica Internacional. Mas, esta dcada v duas tendncias
antagnicas: a primeira crise do petrleo e a queda dos preos das matrias-primas
requerem Ajuda rapidamente disponvel (num primeiro momento pelo FMI, depois
atravs da emergncia do apoio s importaes e, j nos anos 80, via emprstimos de
ajustamento estrutural do BM37). Acresce que, ao mesmo tempo, os doadores
anunciam uma reorientao da Ajuda para a pobreza. Embora o objectivo da pobreza
tenha merecido ateno crescente no final dos anos 70, o aparecimento quase
simultneo dos problemas nas balanas de pagamentos e a emergncia da crise da
dvida no incio dos anos 80, resolvem este conflito em favor do ajustamento estrutural
e a Ajuda reorienta-se para este objectivo38. De facto, o consenso das dcadas
anteriores sobre a industrializao promovida pelo Estado como a melhor forma de
externa. Uma maior ateno na pobreza e no bem-estar das pessoas em geral, requer novos tipos de
investimento e novas formas de interveno (Browne, 1990, citado em Thorbecke, 1999).
34
A Ajuda multilateral comea, tambm, a diversificar-se assistindo-se criao de novos mecanismos
para fornecer emprstimos concessionais (fundos e planos regionais para o desenvolvimento).
35
O BM tem crescente influncia na Ajuda e seguido por vrias agncias das NU. McNamara, ento
presidente do BM, apela mudana de estratgia. Esta torna-se a nova ortodoxia da doutrina do
desenvolvimento e da doutrina da Ajuda.
36
Foi criada a AID, com emprstimos soft e surgem os Bancos Regionais de Desenvolvimento na
Amrica Latina, sia e frica.
37
So emprstimos de montantes elevados, concedidos pelo BM ou pelo FMI, aos pases em
desenvolvimento que tm associadas obrigaes oramentais e/ou financeiras duras ou exigem reformas
no sentido da abertura dos pases ao investimento privado e do aumento da sua competitividade na
economia global. Normalmente as reformas so orientadas para a liberalizao, privatizao e reduo
das despesas pblicas.
38
A experincia ilustra claramente a forma como os programas de Ajuda podem rapidamente responder
s necessidades e interesses dos principais doadores (Hjertholm, 2000: 83).
28
alcanar o desenvolvimento desfeito pelos acontecimentos internacionais e pelo

impacto devastador que teve sobre os PED. A interferncia do Governo na economia
comea a ser vista como negativa impedindo que os pases se ajustem s crises
internacionais e a adopo de prudncia fiscal, mercados livres e orientao para o
exterior passam a ser vistos como formas mais eficientes de os pases crescerem e se
desenvolverem.
Mas, se esta uma fase marcada pelo laissez-faire da abertura do mercado,
tambm o pelos seus detractores radicais que defendiam uma desconexo dos
pases em desenvolvimento da economia internacional. Ambas as escolas esto
associadas a movimentos anti-Ajuda. Os defensores do mercado acusam a Ajuda de
ser suprflua numa economia global cada vez mais dominada pelo capital privado
(Browne, 1997). Os defensores da desconexo defendem uma auto-suficincia (selfreliance) colectiva entre os pases do Sul, entre os quais se incluem os da OPEP, e
criticam a Ajuda por perpetuar a dependncia. No entanto, em termos polticos, a
Ajuda manteve e reforou a sua importncia e legitimidade, comeando a ser
associada a objectivos quantitativos (0.7% do PNB).
Se existiu preocupao com o bem-estar dos pobres no menos verdade que,
em termos de transferncias financeiras, as preocupaes foram, sobretudo,
macroeconmicas. As crises petrolferas inundaram o mercado de petrodlares e foi
amplamente estimulado o recurso ao crdito (barato) da banca comercial, visto como
mais livre e menos ligado que o crdito concessional bilateral. Estavam a criar-se as
condies para a emergncia da crise dos anos 80.
3. Anos 80 O ajustamento estrutural e o crescimento das ONGD

A conjugao de vrios factores, entre os quais se destaca a crise da dvida a par
da subida das taxas de juro e da recesso nos doadores, muda radicalmente o
ambiente da cooperao nos anos 80, entrando-se numa dcada turbulenta para a
doutrina quer do desenvolvimento quer da Ajuda.
Duas caractersticas principais marcam esta fase: assiste-se afirmao, sob
presso das Administraes norte-americana e britnica39, do liberalismo cada vez
mais agressivo no seio das instituies de Bretton Woods e, por extenso, nas
agncias do sistema das Naes Unidas; simultaneamente, inicia-se a racionalizao
e a coordenao internacional no seio das instituies de cooperao, sob o efeito da
crise econmica no Norte, e novos constrangimentos pesam nos montantes da
Ajuda. A crise econmica traduz-se numa reduo dos fundos destinados Ajuda e
39
As Administraes Reagan nos EUA, Tatcher no RU, e tambm de Kohl na Alemanha, encorajam a
confiar nas foras do mercado e a minimizar as esferas de actuao do Governo.
29
num aumento dos nveis de exigncia em termos dos seus resultados por parte das
instncias polticas.
A luta contra a pobreza e o desenvolvimento rural integrado so postos de lado e a
estabilidade macroeconmica dos PED torna-se o principal objectivo, consubstanciado
num conjunto de polticas para reduzir os dfices os Programas de Ajustamento
Estrutural (PAE)40. a fase de ouro do Consenso de Washington41, uma ideologia de
confiana nas foras do mercado, na reduo da interveno do Estado e das
despesas do errio pblico. Um bom desempenho econmico requer liberalizao do
comrcio e estabilidade macroeconmica.
Com este enquadramento, na doutrina da Ajuda assistiu-se a uma mudana para o
apoio ao desenvolvimento pela via do mercado. As estratgias de substituio das
importaes das eras anteriores foram postas em causa, e a nova conjuntura
forneceu as condies para a emergncia do apoio ao ajustamento estrutural
fundindo-se as duas doutrinas (do desenvolvimento e da Ajuda). De facto, com a crise
da dvida, o papel da Ajuda muda significativamente, passando o seu objectivo a ser
contribuir para salvar o Sistema Monetrio Internacional, permitindo aos PED
endividados honrarem parte dos compromissos das suas dvidas, ao mesmo tempo
que encoraja a implementao de polticas de ajustamento estrutural, atravs da
condicionalidade42 (econmica) inerente aos emprstimos negociados com o FMI e o
BM. Assim, os anos 80 assistiram ao apogeu da doutrina da Ajuda programa, via
ajustamento estrutural, com as transferncias a serem feitas cada vez mais sob a
forma de apoio ao Oramento, condicionadas reforma das polticas, ajustando-se
doutrina do Consenso de Washington. A Ajuda deixa de ser o motor e passa a ser
40
Os PAE so um conjunto de medidas que tm como objectivo a reduo dos dfices interno e externo,
a diminuio das despesas do Governo e o aumento da eficcia da economia. Surgem na sequncia da
crise da dvida dos anos 80. As instituies internacionais, sobretudo FMI e Banco Mundial, propem aos
PED com problemas graves de dvida externa, polticas de estabilizao que tm objectivos imediatos: a
desvalorizao da moeda, o agravamento dos impostos, a limitao da impresso da moeda, a
contraco das despesas pblicas, a limitao do crdito. Outras medidas incluem a privatizao ou
desmantelamento das empresas estatais, o aumento dos preos dos produtos agrcolas para exportao
e a reduo dos subsdios destinados aos bens de consumo.
41
O Consenso de Washington inclui 10 recomendaes sobre as polticas: no plano macroeconmico disciplina oramental; liberalizao das taxas de juro e taxas cmbio comandadas pelo mercado; ao nvel
das polticas estruturais - privatizao; desregulao; liberalizao das importaes; liberalizao do IDE;
reforma fiscal; proteco da propriedade privada; redistribuio dos fundos pblicos em favor dos
sectores da educao e da sade (BMZ, 2004).
42
Entende-se por condicionalidade o conjunto de condies que o doador impe ao receptor para poder
receber Ajuda. Embora a condicionalidade tenha estado sempre presente, de uma forma ou outra, na
Cooperao para o Desenvolvimento, pode dizer-se que ela evoluiu no contedo e marcou as
caractersticas da cooperao. Depois da condicionalidade simples das primeiras dcadas de
desenvolvimento, nos anos 80 surge a condicionalidade complexa: a primeira gerao de
condicionalidade aparece associada aos problemas da dvida externa e aos PAE suposto os
receptores realizarem reformas profundas especficas nas polticas econmicas se quiserem receber
Ajuda; a segunda gerao surge em finais dos anos 80, incios dos anos 90, e est relacionada com o
alargar da interveno da esfera econmica para a esfera poltica condicionalidade poltica com trs
condies bsicas democracia, Direitos Humanos e boa governao (ver nota 52).
30
vista como apenas um elemento que pode contribuir para o desenvolvimento. A ideia
base a de que no vale a pena desperdiar recursos em projectos cujo ambiente
poltico e estrutural inadequado. necessrio, antes de mais, proceder a reformas
das instituies econmicas43.
As ONG, que nos anos 70 desempenham um papel limitado na canalizao da
Ajuda, surgem agora como organizaes capazes de fornecer Ajuda de forma mais
rpida e eficaz do que as agncias bilaterais, sobretudo em situaes de emergncia e
de dramas humanos, amplamente difundidos pelos Media.
Os anos 80 so conhecidos como a dcada perdida do desenvolvimento:
recesses econmicas e mesmo crescimento negativo na Amrica Latina, fome e
misria humana em frica. A condicionalidade econmica e os seus supostos
resultados conduziram a um debate intenso sobre as pretenses da Ajuda,
intensificando-se os estudos sobre a sua eficcia44.
4. Anos 90 O fim da Guerra Fria e a importncia das instituies

Os anos 90 so ainda muito recentes para se ter uma viso clara da evoluo da
Ajuda e da doutrina do desenvolvimento. Porm, h algumas diferenas ntidas entre a
primeira e a segunda metade da dcada.
A estabilidade e o ajustamento continuam a ser os objectivos dominantes na
primeira metade dos anos 90, mas as mudanas a Leste e a situao de estagnao
geral fazem centrar as atenes no papel das instituies, seguindo como exemplo a
experincia do Este Asitico.
O fim da Guerra Fria tambm produziu mudanas na Ajuda. Desde logo porque os
pases da Europa de Leste e ex-URSS desapareceram como doadores e emergiram
como receptores. Embora a nova realidade geopoltica no afecte directamente o
volume de Ajuda para os pases do Sul, ela afecta a direco das transferncias
globais e, indirectamente, a Ajuda45. Alguns pases at ento importantes em termos
estratgicos deixam de o ser e comeam a ver a Ajuda diminuir (Hjertholm, 2000).
Outro efeito do fim da Guerra Fria foi diminuir a motivao de muito membros do
CAD para conceder Ajuda. Os interesses de segurana nacional que motivaram a
Ajuda como parte da rivalidade com os pases de Leste, bem como os recursos e os
mercados dos PED, perderam muita da sua importncia (especialmente para os EUA
43
As polticas globais por pas foram vistas como o factor determinante do desenvolvimento e as polticas
orientadas para o mercado consideradas as melhores.
44
Does Aid Work?, realizado por Cassen e associados, em 1986, talvez o estudo mais exaustivo
sobre a matria. A resposta no poderia ser mais ambgua: sim, mas apenas parcialmente.
45
A globalizao da economia e os novos acordos da Organizao Mundial do Comrcio liberalizaram o
comrcio. Assistimos livre concorrncia escala do planeta, sem olhar s desigualdades tecnolgicas e
31
e Canad)46. Assiste-se ao cansao da Ajuda47, incluindo a Ajuda humanitria48, e

agora necessrio justificar perante os contribuintes a eficcia dos dispositivos de Ajuda
e da sua adequao s tarefas enunciadas49. A opinio pblica torna-se mais crtica e
os fracassos do desenvolvimento so imputados quer ao Sul quer aos peritos do Norte
que so pagos para o promover. Por isso, apesar de o compromisso da comunidade
internacional na luta contra a pobreza se ter fortalecido nos anos 90, a APD total
diminuiu.
Pela primeira vez na histria da cooperao assiste-se no s a uma diminuio
(real e em % do PNB) dos fluxos de Ajuda50, como esta perde importncia na
promoo do desenvolvimento. Os fluxos financeiros privados (sobretudo investimento
directo externo) substituem largamente os fluxos de Ajuda e tornam-se a fonte
financeira mais importante nas relaes Norte/Sul51.
O fim da Guerra Fria trouxe tambm o alastrar da violncia tnica e religiosa e a
emergncia de novas preocupaes em matria de segurana internacional. O
aumento da instabilidade e das catstrofes de origem humana faz despontar a Ajuda
humanitria e de emergncia e surgir novas reas para a cooperao: a preveno de
conflitos, a diplomacia preventiva, a reabilitao ps-conflito e as operaes de
manuteno da paz so disso prova. Os conflitos agravaram a ameaa de fluxos de
refugiados para os pases ricos o que tambm exigiu recursos da Ajuda para financiar
financeiras. Os PED saem ainda mais enfraquecidos e marginalizados e a Ajuda poder constituir, para
muitos deles, a nica via para a integrao na economia mundial e para o desenvolvimento.
46
Como os interesses de segurana nacional desempenhavam um importante papel para manter os
nveis de Ajuda, com a reduo da sua importncia criaram-se as condies para cortes significativos nos
oramentos da Ajuda, agora mais comandados pelos problemas internos dos pases doadores, como o
desemprego e a crescente procura de cuidados para com a populao envelhecida (DegnobolMartinussen, 2004: 23).
47
Esta expresso utilizada pelos pases doadores para mostrar a sua desiluso face aos resultados do
esforo de Cooperao para o Desenvolvimento nos ltimos 40 anos (ver: Armio, 2000: 255-256), e
traduz-se na reduo dos oramentos de Ajuda. Os EUA, at meados dos anos 90 o maior doador em
volume, abandonam a liderana (deixando de honrar compromissos no que diz respeito a contribuies
para o Sistema das Naes Unidas), agora assumida pelo Japo (mas tambm este procede a cortes no
seu oramento da Ajuda). Por outro lado, os pases nrdicos, os nicos que alcanaram e ultrapassaram
o objectivo 0.7% do PNB, embora mantendo-se acima deste valor, procederam a redues significativas e
tornaram-se mais selectivos nas condies de concesso da Ajuda.
48
Mas, em contraste, tambm se assiste ao crescimento do apoio reduo da dvida, nomeadamente
sob os auspcios do movimento Jubileu 2000 de organizaes religiosas e outros grupos da sociedade
civil, que passaram a defender o alvio da dvida nos pases pobres como estratgia para reduzir a
pobreza e promover o desenvolvimento humano.
49
As dvidas sobre a eficcia da Ajuda so grandes, mesmo no quadro dos eticamente rotulados
objectivos de desenvolvimento. O principal foco geogrfico da anlise da eficcia da Ajuda foi frica,
onde poucos progressos se tm verificado no desenvolvimento e na reduo da pobreza, apesar de esta
regio ter sido durante muitos anos a maior receptora de Ajuda. Na sequncia destas anlises, frica
tornou-se o local para pr em prtica novas abordagens da Ajuda.
50
A ideia optimista de que o fim da Guerra-Fria traria um aumento da Ajuda graas aos cortes nas
despesas militares no se verificou. Aps registar o seu mais alto nvel em 1992 (em termos reais) a APD
diminuiu consistentemente durante a dcada, recuperando ligeiramente apenas em 1998 (ver captulo V).
51
Contudo, se tivermos em ateno a distribuio geogrfica destes fluxos a frica Subsariana
marginalizada. Nesta sub-regio a Ajuda continua a desempenhar o principal papel de financiador do
desenvolvimento. O financiamento privado concentra-se num reduzido nmero de pases e a maioria dos
pases em desenvolvimento continua muito dependente da Ajuda.
32
programas de apoio aos refugiados e aos que pedem asilo. Como estes fundos so
contabilizados como APD, na prtica isto significa que os fundos disponveis para a
Cooperao para o Desenvolvimento nos PED foram significativamente reduzidos.
Com o colapso do bloco sovitico, a problemtica da governao no
desenvolvimento emergiu rapidamente como uma questo central na agenda do
desenvolvimento. Esta tendncia foi tambm o resultado de uma constatao, entre os
doadores, da importncia da governao no fornecimento bem sucedido da APD. Por
isso, o ps-Guerra Fria tambm forneceu um ambiente favorvel para novos objectivos
polticos e fundamentos para a Ajuda, nomeadamente a democracia, boa governao
e Direitos Humanos, a serem prosseguidos directamente via projectos ou programas e
atravs da adio da condicionalidade poltica s outras condicionalidades da Ajuda52.
Em 1994, o CAD publica as novas orientaes para a Ajuda ao Desenvolvimento,
realando a necessidade de controlo local e do desenvolvimento da capacidade
nacional a longo prazo. Na mesma linha, o BM e o FMI, na sequncia das fortes
crticas, deslocam-se dos PAE tradicionais para abordagens mais participativas na
definio das polticas econmicas e sociais de reduo da pobreza53.
Uma ideologia de economia poltica internacional que privilegia os fluxos de capital
privado e de comrcio em vez da Ajuda torna-se cada vez mais influente, atribuindo a
responsabilidade pelo processo de desenvolvimento aos respectivos pases. A Ajuda
deve agora desempenhar um papel catalisador, interagindo com os fluxos privados
(internos e externos) promovendo a eficcia e a boa governao (OCDE/CAD, 2000).
Como corolrio, a composio sectorial da Ajuda tambm se altera, passando a
destinar-se sobretudo a sectores para os quais no existe mercado - infra-estruturas e
servios sociais de base (sade, educao, gua e saneamento, etc.), diminuindo
significativamente nos sectores produtivos mas sem os quais no possvel
qualquer desenvolvimento a longo prazo. Esta , tambm, uma consequncia da
nfase que os doadores colocam no reforo/desenvolvimento das capacidades
humanas e institucionais (capacity building)54.
52
condicionalidade econmica dos anos 80 junta-se agora a condicionalidade poltica. Esta segunda
gerao de condicionalidade colocou a nfase nos valores bsicos e foi aceite pela comunidade doadora,
ainda que o tom varie consoante o receptor em causa. J no h legitimidade para apoiar regimes
corruptos e ditatoriais. O multipartidarismo, a democracia, os Direitos Humanos, o Estado de direito e a
boa governao so agora apresentados como condies para o desenvolvimento sustentvel. A
suspenso da Ajuda com base em aspectos da governao agora possvel, quando num contexto de
Guerra Fria o apoio ia para os regimes amigos.
53
A UNICEF, por exemplo, proclama o ajustamento com rosto humano chamando a ateno para a
necessidade de dar maior ateno dimenso social e para a necessidade de mudanas institucionais
para complementar as polticas de ajustamento estrutural, no sentido de induzir a transformao social
nica via de promover o crescimento sustentvel de longo prazo. Introduz-se a preocupao com os
grupos mais vulnerveis e com os efeitos sociais do ajustamento.
54
Contudo, a Ajuda humanitria e aos refugiados, a resoluo de conflitos e a reconstruo ps-conflito,
pelo volume crescente de recursos que mobilizam, esto em competio, na captao de recursos, com a
33
A Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento Social, em Copenhaga, 1995,

que desempenhou um papel crtico no colocar do desenvolvimento social na corrente
de pensamento dominante sobre o desenvolvimento, estabeleceu como meta a
erradicao da pobreza, atravs da actuao determinada dos pases receptores e da
cooperao internacional. A reduo da pobreza para metade at 2015 foi includa
como uma das metas de desenvolvimento internacional, e para contribuir para esse
esforo foi aprovada a Iniciativa 20/2055.
Na segunda metade dos anos 90, as desastrosas consequncias da transio em
muitos pases no podiam ser ignoradas. Para alm da transio para a economia de
mercado
das
economias
anteriormente
planeadas
centralmente,
principal
acontecimento da dcada foi a crise financeira asitica, em 1997, e a subsequente

crise na Amrica Latina e na Rssia, com considerveis efeitos multiplicadores para as
economias mais pobres. A crise asitica no s fez inverter as tendncias de longo
prazo de reduo da pobreza, reaparecendo como o principal objectivo da Ajuda para
o desenvolvimento, como o Consenso de Washington foi posto em causa e foi feita
uma apreciao mais cptica sobre o papel do Estado e das instituies no
desenvolvimento. Por outro lado, at aos anos 90, a abordagem do processo de
desenvolvimento menosprezou aspectos como a cultura, a religio e as alianas
tnicas. Hoje sabe-se que essencial reconhecer e aceitar a diversidade cultural. No
de mais lembrar que a Ajuda representa no s uma transferncia de recursos e
tecnologias mas tambm de aspectos culturais e valores (includos ou no de forma
explcita) que tm sido das determinantes mais importantes das polticas de Ajuda,
contribuindo para a desestruturao das sociedades em desenvolvimento. H,
contudo, valores que so considerados universais como a tolerncia, a liberdade de
expresso e o respeito pelas diferenas, facto que se traduziu na promoo e defesa
dos Direitos Humanos como elemento essencial no processo de desenvolvimento.
So agora temas centrais na discusso qual o papel mais adequado do Estado e
do mercado56 no desenvolvimento, assim como quais as instituies mais adequadas
para acelerar o processo de crescimento econmico e de desenvolvimento
criao/fortalecimento das instituies democrticas, a boa governao e os outros aspectos

considerados vitais para a promoo do desenvolvimento a longo prazo.
55
Esta proposta, concebida pelo PNUD e aprovada na Cimeira de Copenhaga (1995), teve como
objectivo reorientar a cooperao internacional e os pressupostos nacionais para o apoio ao
desenvolvimento humano nos PED, mediante um acordo entre pases doadores e receptores atravs do
qual 20% da APD e 20% da despesa pblica do pas receptor se destina aos servios sociais bsicos
universais: educao bsica, cuidados bsicos de sade, acesso a gua potvel, eliminao da
malnutrio e acesso ao planeamento familiar (Armio, 2000: 320).
56
As polticas de desenvolvimento e de cooperao so agora favorveis ao sector privado, emergncia
de um tecido empresarial forte e dinmico, capaz de contribuir para a integrao dos pases em
desenvolvimento na economia regional e mundial.
34
socioeconmico57. Emerge o Post-Washington Consensus (PWC), acerrimamente

defendido pelo BM: fundamental centrar a actuao do Governo naquilo que vital
polticas econmicas, educao bsica, sade, lei e ordem, proteco do ambiente.
Como as instituies foram ignoradas no Consenso de Washington, agora defendido
que
instituies
fortes
so
decisivas
para
sucesso
do
processo
de
58
desenvolvimento . Ao Estado atribudo um importante papel de regulao e de

Estado-previdncia. A questo no se o Estado deve ou no ser envolvido, mas
como que deve ser envolvido (Fine, 2001). O PWC centra-se na reduo da
pobreza, salienta a necessidade de o Governo e a sociedade civil fornecerem servios
sociais bsicos aos pobres e defende a apropriao da Ajuda pelas comunidades
locais (Hayami, 2003)59. A reduo da pobreza reemerge como o objectivo ltimo do
desenvolvimento e dos programas de ajustamento estrutural passa-se para as
Estratgias de Reduo da Pobreza (ERP)60.
A avaliao ganha terreno61 e os sistemas de cooperao so reformulados.
Simultaneamente, encetam-se esforos para uma verdadeira coordenao na Ajuda
internacional e para a promoo da coerncia das polticas, ainda que os resultados
fiquem muito aqum do desejado. Os estudos sobre a eficcia da Ajuda indiciam que a
Ajuda s eficaz em ambiente de boa envolvente poltica (Dollar, 1998), e a Ajuda
tende a tornar-se mais selectiva62. A questo da selectividade cruza com a ideia de
que a Ajuda deveria concentrar-se nos pases mais necessitados para se centrar no
57
Boa governao significa, tambm, a criao e reforo de instituies do sector privado, em termos de
recursos humanos, financeiros e tecnolgicos no apoio s estratgias de diversificao econmica, e da
sociedade civil aumentando a sua capacidade de organizao e participao na vida social, econmica e
poltica, em suma, tornando-a mais activa e consciente do seu potencial. , assim, determinante a
descentralizao da Ajuda para actores no-governamentais.
58
O ambiente poltico-institucional torna-se o principal obstculo para a mudana. Por isso, as instituies
so vistas como uma pr-condio para o desenvolvimento sustentado. A importncia dos factores
institucionais e da existncia de instituies flexveis, funcionais e eficazes parece ser uma das principais
lies da experincia da Ajuda.
59
Contudo, para alguns (como Jayasuriya, 2001) o Ps-Washington Consensus no substitui o Consenso
de Washington, complementa-o, tentando desenvolver um quadro poltico-institucional para embutir as
polticas de ajustamento estrutural do Consenso de Washington. Em vez de PWC prefere chamar-lhe
Washington Consensus Plus, porque apenas junta um novo elemento instituies eficazes.
60
A ponte entre ambos coube aos Planos de Desenvolvimento Integrado (Comprehensive Development
Framework - CDF) definidos pelo Banco Mundial, no final dos anos 90. H quem considere que os
Documentos Estratgicos de Reduo da Pobreza so os mecanismos operacionais da implementao
dos CDF.
61
A crise interna nos doadores, o cansao da Ajuda e o aumento do nmero de receptores e de situaes
a requerer assistncia exigem maior eficcia e eficincia dos recursos escassos da Ajuda.
62
Isto significa que a Ajuda tende a centrar-se quase exclusivamente nos pases que adoptem polticas
econmicas e sectoriais sustentveis. Os bons alunos sero recompensados com mais Ajuda e aqueles
que tm performances fracas devero mudar o seu comportamento se quiserem continuar a merecer a
ateno dos doadores. O princpio da selectividade desloca-se da condicionalidade ex-ante (econmica,
associada implementao de programas de ajustamento estrutural que visavam a criao de condies
para o pagamento das dvidas) para a condicionalidade ex-post (poltica, associada reforma da estrutura
e natureza do prprio poder poltico, para a obteno de Ajuda), facto que constitui uma rotura com o
passado. Onde as polticas e as instituies no so eficazes a Ajuda, muito mais reduzida, deve
concentrar-se nos objectivos humanitrios, via ONGD, e privilegiar a criao de um ambiente favorvel ao
35
alvio da pobreza. Os dois princpios no so incompatveis se a Ajuda se destinar

exclusivamente aos pases pobres com boas performances. Mas, salvo raras
excepes que j recebem grandes quantidades de Ajuda, os pases mais pobres so
exactamente aqueles que mais carecem de boa governao. At que ponto legtimo
aplicar a estratgia da selectividade com todo o rigor, se ela se traduz numa
marginalizao ainda maior dos PMA? Mas, optar por uma lgica de distribuio da
Ajuda apenas com base nos nveis de pobreza poder ser incmodo para os
doadores, na medida em que sabem que a Ajuda concedida aos PMA habitualmente
menos eficaz. O grande paradoxo da Ajuda que os pases que mais necessitam dela
so habitualmente os menos aptos a us-la de forma eficaz63. Ao nvel do discurso, a
condicionalidade poltica e o alvio da pobreza so vistos como inteiramente
compatveis, porque ambos os objectivos necessitam de ser promovidos por razes
polticas, mas as tenses so evidentes e este ser um desafio para a comunidade
doadora.
Outra mudana prende-se com as iniciativas de alvio da dvida. O movimento
Jubileu 200064 ajudou a colocar o alvio da dvida no centro das estratgias de
cooperao para reduo da pobreza. No quadro do Clube de Paris65, foi posta em
prtica a Iniciativa Pases Pobres Muito Endividados (PPME/HIPC) (ver captulo IV
4.2) que, na sua verso mais recente, apela ao cancelamento completo da dvida
pblica externa e ao perdo de mais de 90% da dvida no APD, no quadro dos
Documentos Estratgicos de Reduo da Pobreza (PRSP)66.
Ainda nos anos 90, procurou-se uma via de dilogo para melhorar as relaes
entre doadores e receptores e assistiu-se a uma preocupao crescente com a
apropriao, como elemento fundamental para aumentar a eficcia da Ajuda. A
sucesso das reformas, nomeadamente atravs da cooperao tcnica, na criao e reforo das
capacidades e conhecimentos locais que resultem na realizao de reformas.
63
Isto acontece porque quanto maior a pobreza menor a capacidade de absoro da Ajuda, ou seja,
menor a capacidade de utilizar a APD de forma eficiente.
64
O movimento Jubileu 2000 uma campanha, desencadeada em 2000, que apela ao G7 para o
cancelamento da dvida, atravs de processos justos e transparentes. Para mais informao ver:
www.jubilee2000.uk.org/
65
O Clube de Paris um grupo informal de credores cujo papel encontrar solues sustentveis e
coordenadas para as questes da dvida dos pases muito endividados. Para mais informao ver:
www.clubdeparis.org
66
Os PRSP constituem um pr-requisito para qualquer pas ter acesso iniciativa HIPC. Esta nova
abordagem foi decidida em Setembro de 1999, pelo BM e FMI, no seu encontro anual, com o objectivo de
promover estratgias de reduo da pobreza conduzidas pelo pas, orientadas pelos resultados,
integradas, assentes na parceria e numa perspectiva de longo prazo. Os pases so convidados a definir
a sua prpria estratgia de reduo da pobreza que culmina num documento (o PRSP) que fornece a
base para a Ajuda dessas instituies, assim como para o alvio da dvida atravs da iniciativa Pases
Pobres Muito Endividados. Este documento, trienal, deve ter um alcance amplo e orientado para a
parceria e para a participao, centrando os esforos de desenvolvimento no alvio da pobreza. , assim,
um instrumento que orienta os programas da Ajuda e que se centra na luta contra a pobreza.
normalmente elaborado pelo respectivo pas. Este documento tambm utilizado pelo FMI como
condio para os pases de baixo rendimento acederem a facilidades de crdito. Para mais informaes,
ver http://www.worldbank.org/poverty/strategies/
36
tnica passou para a parceria e para o dilogo sobre polticas (policy dialogue) e
muitos doadores acentuaram tambm a importncia da participao bem como do
papel das organizaes da sociedade civil67. Simultaneamente, muitas agncias
introduzem a gesto centrada nos resultados. As avaliaes entretanto realizadas
sugerem um aumento da eficcia da Ajuda68.
5. O incio do sc. XXI A reduo da pobreza e a segurana nacional

O estado actual do discurso da Ajuda, no incio do sc. XXI, reflecte a evoluo
que acabmos de referir. ainda muito cedo para dizer qual a doutrina emergente em
matria de desenvolvimento e de Ajuda, mas parece poder afirmar-se que elas
tendero a corresponder a um elevado nvel de sntese, tendo presentes muitos
elementos dos debates anteriores.
Do ponto de vista do desenvolvimento, o papel dos governos reconhecido de
forma mais clara, bem como a importncia da prestao de contas e da transparncia
da gesto por parte dos mesmos. As polticas macroeconmicas globais so
importantes, mas as intervenes especficas para ajudar os pobres a beneficiar do
crescimento e das polticas globais no so negligenciadas. As questes do gnero69
so realadas, bem como as ambientais e seus efeitos sobre as populaes mais
pobres. O papel das instituies, nacionais e globais, na determinao dos resultados
das polticas, considerado um aspecto central. Um factor que mais realado que
nunca a interdependncia global e a necessidade de uma gesto mais forte dos
impactos internacionais, sejam eles doenas infecciosas, guerra civil ou contgio
financeiro. O debate sobre a Ajuda tambm se enquadra nesta evoluo e se h
questes antigas tambm h outras que so novas, como o caso dos Bens Pblicos
Globais70.
67
O crescimento das organizaes no-governamentais de desenvolvimento (ONGD), assim como a

promoo do poder local, questionam, de vrias formas, a lgica governamental da Ajuda. A emergncia
das ONGD locais e de uma srie de organizaes no estatais tem sido uma resposta directa crescente
ineficcia do Estado, encontrando formas imaginativas para satisfazer as necessidades e melhorar o
bem-estar das populaes.
68
O relatrio do PNUD, de 2002, mostra que a eficcia da Ajuda aumentou de 35%, em 1992-98, para
60%, em 1999-2000. A DFID e o BM tambm mostram melhorias nas tendncias.
69
Em sentido amplo, o gnero o que significa ser homem ou mulher numa sociedade e como a partir
disso se definem os papis, oportunidades, responsabilidades e relaes de uma pessoa. Mais do que
biolgico, o gnero social e culturalmente definido.
70
Os Bens Pblicos Globais so bens cujos benefcios no podem ser facilmente confinados a um
consumidor, ou seja, so bens cujos benefcios so universais em termos de pases, pessoas e geraes.
Consideram-se actualmente trs categorias:
1) bens pblicos tradicionais ar, oceanos e florestas que so sobre-utilizados;
2) bens pblicos produzidos pelo homem liberdade de expresso, abolio da escravatura e
condenao da tortura que tendem a ser sub-utilizados; e,
3) bens resultantes de polticas globais, tais como estabilidade financeira, que dependem dos
esforos conjuntos de todos os pases. Estes bens tendem a ser sub-fornecidos devido ausncia de
condies de envolvimento poltico em todos os lugares (IPAD, 2003).
37
Em Maro de 2002, foi assinado em Monterrey, na Conferncia sobre o

Financiamento do Desenvolvimento, o Consenso de Monterrey (ver captulo I) e, em
2003, a Declarao de Roma sobre Harmonizao71, reafirmado o compromisso para
fornecer e gerir a Ajuda de forma mais eficaz por forma a aumentar o seu impacto. A
UE anunciou um aumento da APD acima dos 7 bilies anuais, at 2006, e os Estadosmembros da UE acordaram aumentar as suas contribuies para manter a mdia da
UE num mnimo de 0.33% do RNB, Acordaram, ainda, mais um extra de 22 bilies de
Euros colocando a mdia APD/RNB nos 0.39%. Na sequncia deste anncio, os EUA
apresentaram o Millennium Challenge Account (MCA) prometendo um aumento da
sua Ajuda bilateral, ligada condicionalidade da governao e das polticas
econmicas o aumento envolve cerca de 10 bilies de dlares para o perodo 200406, dos quais metade surgiro em 2006.
Os compromissos atrs referidos, as implicaes da globalizao e os efeitos do
ps-11 de Setembro explicam o reatar da Ajuda. Contudo, os dois ltimos factores tm
padres inquietantes. Se os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 mudaram o
mundo alterando a forma como vemos a poltica contempornea e as previses para
a paz e segurana global, as consequncias desta mudana para a Ajuda s agora
comeam a revelar-se. Elas so positivas mas ambguas. Os atentados terroristas e a
ameaa de armas de destruio macia provocaram o regresso ao tipo de poltica
externa associada aos interesses nacionais de segurana e geoestratgicos. Os
pases ricos tornaram-se mais proactivos na luta contra a pobreza no mundo72. Mas,
pese embora o facto de estar firmemente estabelecido que alguns pases continuam a
precisar de Ajuda, os factores polticos continuam a desempenhar um importante
papel na traduo de necessidade para pedido efectivo (Burnel, 2003).
Acresce que a Ajuda para a democratizao, defendida nos anos 90 como sendo
um instrumento para resolver indirectamente as fraquezas socioeconmicas e
promover a eficcia da Cooperao para o Desenvolvimento, cada vez mais vista
como problemtica. A Ajuda voltou a crescer, mas sem atingir os valores mximos de
1992. Esta reemergncia da Ajuda parece estar mais centrada na luta contra a
pobreza, mas as antigas determinantes da Ajuda continuam a manter-se. O impacto
positivo da Ajuda no desenvolvimento no um dado adquirido. Alm disso, os
progressos feitos podem estar em risco e pode regressar-se a um ambiente
semelhante ao vivido durante a Guerra Fria, com a Ajuda a ser utilizada como
71
De uma forma simplificada, a harmonizao diz respeito adopo de sistemas e procedimentos

comuns, planos de trabalho conjunto bem como tomada de decises partilhada e troca de informao,
para aliviar a carga administrativa dos parceiros e tornar a Ajuda mais eficaz.
72
Os G8, na cimeira de Junho de 2003, aprovaram 4 bilies de Ajuda/ano.
38
instrumento de combate ao terrorismo73. Se verdade que o terrorismo uma

ameaa real tambm verdade que a proteco dos cidados no pode ser feita
atravs da retrica e do oramento da Ajuda porque isso no resolver o problema da
pobreza. Usar a segurana para definir a distribuio da Ajuda (para os que esto
connosco) pode bem conduzir a uma intensificao do terrorismo e a um aumento da
pobreza.
6. Consideraes finais
Parece haver actualmente um consenso sobre o que torna a Ajuda eficaz. De
acordo com Rogerson (2004: 10-14), os elementos-chave desse consenso so:
Um pacto que articula a responsabilidade soberana nos PED, pela boa

governao e as escolhas do desenvolvimento (ownership), com o aumento da
qualidade da Ajuda (atravs da harmonizao e reduo dos custos de
transaco) e o aumento significativo do volume de Ajuda nos PED;
Os ODM como norteadores das prioridades de desenvolvimento de cada pas;
A abordagem da parceria (assente numa viso de longo prazo, com base

democrtica, com o apoio, mas no com o comando, dos PD) incluindo o
processo de estratgias de reduo da pobreza;
A condicionalidade melhorada (condicionalidade quanto s instituies mais

adequadas para transformar a Ajuda em crescimento e reduo da pobreza)
reconhecendo o fracasso da condicionalidade tradicional;
A distribuio da Ajuda com base no desempenho.
Mas, as crticas e a reivindicao para uma reforma profunda da Cooperao para

o Desenvolvimento mantm-se actuais. Entre as principais razes destaca-se:
1. A discrepncia entre as metas quantitativas acordadas internacionalmente e as
reais contribuies dos doadores, ou seja, o desfasamento entre a retrica e a
realidade. Desde 1970, os doadores mantm como meta os 0.7% do PNB para
a APD, meta que, com honrosas excepes, nunca foi atingida (ver captulo V);
2. A medio e o conceito de APD apesar do conceito se manter imutvel,
coloca-se a questo de quanta APD Ajuda real. Actualmente a APD inclui
muito mais do que o que se pretendia com a sua definio original (ver captulo
I). A definio da OCDE questionada e so sugeridas abordagens
alternativas que contabilizem apenas os donativos e o elemento donativo dos
emprstimos (Ajuda efectiva ao desenvolvimento), o que se traduziria numa
reduo significativa dos fluxos. H tambm fortes crticas meta 0.7% - em
73
De acordo com a Christian Aid (2004), a incluso da preveno do terrorismo e de uma srie de outras
actividades no clculo da APD, por parte do CAD, so fortes indcios disso.
39
vez de se referir o RNB dos doadores, a meta deveria ter em considerao as

necessidades de desenvolvimento dos pases receptores;
3. A qualidade da Ajuda, cada vez mais questionada, especialmente quando se
olha para a sua eficcia. Os argumentos de concesso de Ajuda para a boa
envolvente das polticas traduzem-se numa crescente e controversa exigncia
de maior selectividade na mesma. Por outras palavras, os recursos escassos
da APD devem centrar-se nos pases com muita pobreza e boas condies de
envolvente econmica (de acordo com os critrios do BM). Outros aspectos
includos no debate sobre a eficcia da Ajuda dizem respeito relao tensa
entre apropriao e condicionalidade e a discusso sobre a substituio da
abordagem projecto pelo financiamento de programas e pelo apoio ao
Oramento. Tambm o desligamento da Ajuda defendido como fundamental
para aumentar a sua eficcia;
4. Legitimidade, auto-perpetuao e concepo da APD. Ser que os fluxos
pblicos ainda tm um impacto perceptvel nos processos de desenvolvimento,
dada a crescente globalizao e crescente investimento privado estrangeiro?
Duplicar os fundos de Ajuda pode colmatar o fosso identificado no relatrio Zedillo
(2001), mas essa apenas uma parte da histria. Outras medidas sero necessrias
como, por exemplo:
Melhorar a utilizao dos recursos existentes atravs, entre outros, de uma
redistribuio dos recursos para os sectores prioritrios para a reduo da
pobreza educao e sade bsicas, saneamento e gua potvel cumprindo
o estipulado na Iniciativa 20/20;
No aplicar os critrios de selectividade de forma rgida, mas apoiar os ODM
nos pases com desempenhos fracos e nos de bom desempenho. As metas de
desenvolvimento universal dependem dos progressos universais. necessrio
um grande aumento de recursos em pases que os poupam menos, os quais
frequentemente so os que apresentam desempenhos mais fracos;
Continuar a apoiar (e se necessrio, ajudar a desenvolver) os planos de
polticas nacionais que esto ligados ao Oramento e s estratgias de
reduo da pobreza;
Aumentar a coordenao dos fundos dos doadores e a harmonizao dos
procedimentos no apoio a esses planos de polticas. A hipottica duplicao da
Ajuda s ser possvel se se melhorar a capacidade, quer de recepo dos
PED, quer de desembolso dos doadores;
Incrementar a coerncia entre as polticas de cooperao e as outras polticas
externas, particularmente o comrcio e o investimento internacional, a
40
agricultura e a segurana alimentar, a preveno de conflitos e as questes

sociais, os recursos naturais e o ambiente;
Tornar as sociedades mais estveis, participativas, justas e seguras, porque o

sucesso dos ODM tambm depende do progresso feito nestas reas (Naschold,
2002).
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42
III
OS ACTORES DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO
Ana Paula Fernandes
objectivo deste captulo dar a conhecer as diferentes abordagens dos

intervenientes da cooperao internacional, para que possamos reflectir sobre
os impactos e os resultados das diferentes praxis da mesma.
Os actores da cooperao so entidades que se dedicam promoo do
desenvolvimento, ou seja, podem influenciar, financiar e implementar as polticas de

cooperao que tenham por objectivo o desenvolvimento socioeconmico dos pases,
regies e comunidades mais vulnerveis.
A Cooperao para o Desenvolvimento abrange, como vimos no captulo I,
diversos actores como os Estados doadores e os Estados receptores, as entidades
descentralizadas dos Estados, as Organizaes Internacionais, as ONGD (do Norte e
do Sul), as Organizaes Comunitrias de Base, as Associaes de Desenvolvimento
Local e as populaes beneficirias. Estes constituem-se em entidades de natureza,
orientao e funes bastante distintas. As noes constitutivas de cooperao e de
desenvolvimento no so unvocas e os instrumentos utilizados para promover o
desenvolvimento variam consoante os actores (ver captulos II e IV).
1. Os Estados Doadores
Enquanto doadores, os Estados constituem-se como os principais financiadores da
Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD)74. A APD designa-se de bilateral quando
fornecida directamente ao pas beneficirio. Quando se trata de Ajuda canalizada
atravs das organizaes multilaterais que consagram toda ou parte da sua actividade
ao desenvolvimento e aos pases beneficirios da Ajuda, designa-se de multilateral.
No quadro dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), as
responsabilidades dos Estados, enquanto parceiros internacionais, so: criar na
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) reais oportunidades de acesso no mercado
internacional dos produtos dos PED; providenciar a assistncia e canalizar os recursos
suplementares necessrios para assegurar o cumprimento das metas acordadas;
contrariar a dependncia da Ajuda; desenvolver polticas coerentes, incluindo as
relativas aos Direitos Humanos e preveno de conflitos.
74
As vertentes da ajuda so abordadas no captulo I.
43
2. Os Municpios e as regies - a Cooperao Descentralizada

A cooperao entre organismos internacionais, agncias dos Estados, ou
autarquias dos pases do Norte e poderes locais e regionais dos PED normalmente
designada como cooperao descentralizada (CD). Este tipo de cooperao
promovido por vrias instituies internacionais75 e contribui para o reforo do tecido
da sociedade civil, permitindo a existncia de mltiplos actores no desenvolvimento,
com capacidade de organizao e gesto autnoma e reconhece outros actores de
cooperao que no os estatais.
Num sentido restrito, a CD consiste na cooperao realizada por administraes
estatais, mas no do poder central (ex.: cmaras municipais, regies autnomas).
Numa perspectiva mais abrangente, caracteriza-se pela descentralizao de iniciativas
nas relaes de cooperao com o Sul, promovendo a participao dos actores da
sociedade civil dos PED no seu prprio desenvolvimento. Reconhece-se, assim, um
maior protagonismo e responsabilidade dos actores da sociedade civil destes pases
na Cooperao para o Desenvolvimento. Entre estes encontram-se sindicatos,
associaes de produtores, organizaes das comunidades locais.
A cooperao internacional promovida pelos e entre municpios designada de
cooperao intermunicipal e constitui uma das formas de CD. Estabelece-se atravs
de laos de parceria entre municpios dos PD e dos PED, mediante uma relao de
igualdade e reciprocidade. Existem vrios exemplos de cooperao intermunicipal: os
protocolos (para realizao de projectos especficos ou para assessorias tcnicas), as
geminaes (acordos que visam trocar conhecimentos e concretizar actividades,
projectos ou programas, com uma perspectiva de mdio e longo prazo) e, num nvel
mais avanado, as redes (para promover a troca de experincias)76.
3. Os Pases em Desenvolvimento
Considerando que a cooperao se fundamenta numa relao de parceria, os PED
so um actor fulcral no desenvolvimento77. O seu envolvimento empenhado, exigente
e responsvel determinante para a eficcia e eficincia da Ajuda. Assim, no mbito
dos Objectivos do Milnio, que norteiam as actuais polticas da cooperao, os PED
so chamados a: aplicar as medidas macroeconmicas aprovadas; comprometer-se
com os objectivos do desenvolvimento social, participao de todos e igualdade de
gnero; assegurar a aplicao da lei e a responsabilizao dos governantes; fortalecer
a capacitao humana e institucional; criar um clima favorvel s empresas e
75
Por exemplo, a UE introduziu a CD como proposta de cooperao na IV Conveno de Lom.

Para um maior conhecimento da realidade da Cooperao Intermunicipal em Portugal ver: Afonso,
1998.
76
44
mobilizao do investimento e da poupana local; promover uma gesto financeira

segura, incluindo sistemas eficazes de cobrana de impostos e garantir que haja
controle da despesa pblica; manter relaes de cooperao estveis com os seus
vizinhos.
Ao nvel internacional, a classificao dos PED no unnime. A lista de pases
receptores da APD do CAD no coincide com a do Banco Mundial, que inclui os
Pases de Rendimento Mdio (Europa de Leste). Para diferenciar os nveis de
desenvolvimento entre estes pases, foram criadas subcategorias, que se encontram
explicitadas no captulo I.
4. As Organizaes Multilateriais
Segundo o glossrio do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE,
consideram-se organizaes multilaterais, as instituies formadas por governos de
pases que canalizam as suas actividades de forma total ou significativa atravs
destas organizaes e a favor do desenvolvimento e da Ajuda a pases receptores.
Estas organizaes do forma cooperao multilateral.
Existe uma grande diversidade de organizaes multilaterais, quer no que
concerne s reas temticas de interveno, quer em termos da sua vocao, de
carcter global ou mais regional: o Banco Mundial (BM), o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), as Naes Unidas e as suas agncias, a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) ou as organizaes de carcter
regional, como a SADC (South Africa Development Comunity) em frica, o Mercosul,
na Amrica Latina ou a ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico). Muitos
destes organismos ditam todos os anos, atravs dos relatrios que publicam, as novas
linhas e as renovadas preocupaes mundiais, em termos de cooperao e
desenvolvimento.
4.1. As Instituies financeiras internacionais
Este conjunto formado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), pelo Banco
Mundial (BM) e pelos diversos Bancos Regionais de Desenvolvimento (BRD), bem
como por alguns Fundos Internacionais de Investimento. Funcionam como
intermedirios financeiros entre os Estados, atravs da concesso de emprstimos
para projectos e programas de investimento e de desenvolvimento. So prestadores
de assistncia tcnica e financeira, realizando tambm estudos econmicos e/ou
financeiros sobre o desenvolvimento e sobre as questes econmico-sociais que lhe
77
Segundo o Banco Mundial, mais de 80% da populao mundial vive em 100 destes pases.
45
esto associadas. Estes organismos so financiados pelos Estados-membros, atravs

de sistemas de quotas e de contribuies voluntrias.
4.1.1 - O Fundo Monetrio Internacional
Criado em 1944, na Conferncia de Bretton Woods, conta hoje com 184 pases
membros e, apesar de no ser na sua gnese uma organizao de Cooperao para o
Desenvolvimento, acabou por ter uma importncia fundamental ao longo das ltimas
dcadas, na perspectiva de desenvolvimento que impe pois influencia e,
frequentemente, determina o cenrio macroeconmico e a poltica econmica nos
PED. Conta com alguns servios financeiros concessionais contabilizveis para a
APD. A sua misso fundamental identifica-se ao nvel da cooperao monetria e
financeira. Das funes que lhe foram atribudas constam a formulao de polticas
que permitem o pagamento da dvida externa, a superviso das economias dos pases
membros; a assistncia tcnica (formulao e aplicao de reformas fiscais e
monetrias, fortalecimento das instituies monetrias e compilao de dados
estatsticos) e a assistncia financeira a Estados com dificuldades temporrias na
balana de pagamentos78.
4.1.2 - O Grupo Banco Mundial
Criado em 1945, no quadro de Bretton Woods, teve como funo inicial ajudar
reconstruo dos pases vtimas da IIGM. uma agncia especializada constituda
hoje por 184 pases membros79.
No que diz respeito Cooperao para o Desenvolvimento, aposta no
desenvolvimento do sector privado e da capacidade produtiva dos PMA e na
aplicao, nesses pases, das consideradas boas polticas econmicas (controle da
dvida pblica; aposta no investimento privado e no crdito, no crescimento econmico
e na capacitao dos recursos humanos). Entende que o desenvolvimento est
condicionado pelo crescimento econmico dos pases, pelo aumento da capacidade
produtiva e de exportao e colocao dos produtos no mercado mundial. Aposta na
cooperao tcnica e na capacitao tecnolgica dos PED. Considera que os
governos dos Estados do Sul devem intervir aplicando as regras da economia de
mercado, privatizando servios, a indstria e, em especial, o sector da banca.
Contudo, as regras do comrcio mundial no esto adaptadas realidade dos
PED pouco competitivos. Fruto da reflexo interna sobre as suas experincias de
desenvolvimento, o Banco Mundial e as entidades que fazem parte do grupo, propem
78
79
Para mais informao consultar: www.imf.org

Para mais informaes consultar: www.worldbank.org
46
que se estabelea um quadro geral para o desenvolvimento. Defendem a necessidade

de:
Investir nas pessoas, especialmente na sade e na educao bsicas;
Proteger o ambiente;
Apoiar e estimular o desenvolvimento das empresas privadas;
Aumentar a capacidade dos governos na prestao de servios de qualidade,
com eficincia e transparncia;
Promover reformas que criem um ambiente macroeconmico estvel
conducente ao investimento e ao planeamento a longo prazo;
Dedicar-se ao desenvolvimento e incluso social, boa governana e
fortalecimento institucional como elementos essenciais para a reduo da
pobreza.
Para que se atinja o desenvolvimento sustentvel e o alvio da pobreza
importante respeitar os seguintes requisitos:
Estruturais (Administrao pblica profissional e ntegra; sistema judicial
operativo e capaz de assegurar a justia e a igualdade entre os cidados; um
modelo financeiro organizado; uma rede de proteco social bem estruturada);
Humanos (instituies educativas, sistema de sade organizado, que
contemple o planeamento familiar e a educao para a sade);
Infra-estruturais e de saneamento bsico (energia, gua potvel, infraestruturas rodovirias, telecomunicaes, ambiente).
O Grupo do Banco Mundial constitudo por cinco instituies estreitamente
relacionadas e sob uma nica presidncia:
1. BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento Concede emprstimos e assistncia ao desenvolvimento a pases de rendimento
mdio com bons antecedentes de crdito. O poder de voto de cada pas membro
est vinculado s suas subscries de capital que, por sua vez, esto baseadas no
poder econmico relativo de cada pas. Juntos, o BIRD e a AID, formam o Banco
Mundial.
2. AID Associao Internacional para o Desenvolvimento - Desempenha um
papel importante na misso de reduo da pobreza. A assistncia da AID
concentra-se nos pases mais pobres, aos quais proporciona emprstimos sem
juros e outros servios. responsvel pelas directivas e recomendaes quanto s
polticas da Ajuda e hoje um dos principais actores da Cooperao para o
Desenvolvimento.
47
3. AFI Associao Financeira Internacional - Promove o crescimento no mundo

em desenvolvimento mediante o financiamento de investimentos do sector privado
e a prestao de assistncia tcnica e de assessoria aos governos e empresas.
Em parceria com investidores privados, a AFI proporciona tanto emprstimos
quanto participao em aces em negcios nos PED.
4. AMGI Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos Apoia e estimula os
investimentos estrangeiros nos pases em desenvolvimento atravs de garantias a
investidores estrangeiros contra prejuzos causados por riscos no comerciais.
5. CIADI Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos
Apoia a resoluo, mediante conciliao ou arbitragem, de disputas referentes a
investimentos entre investidores estrangeiros e pases de investimento.
4.1.3 - Bancos Regionais de Desenvolvimento
Foram criados durante as dcadas de 60 e 70 na Amrica Latina, em frica e na
sia para fomentar o desenvolvimento e a integrao regional. O primeiro a ser criado,
em 1960, foi o Banco Inter-americano de Desenvolvimento, o qual tem prestado mais
ateno ao desenvolvimento social e s pequenas e mdias empresas, sendo tambm
um Banco de promoo da integrao regional. actualmente a principal fonte de
financiamento multilateral da Amrica Latina.
Outros importantes Bancos de Desenvolvimento Regionais so o Banco Asitico
de Desenvolvimento (1966) e o Banco Africano de Desenvolvimento (1966).
4.2. As Instituies das Naes Unidas
A Carta das Naes Unidas, de 1945, estabelece como atribuies e
competncias da organizao o desenvolvimento econmico e social global. Para
concretizar esta funo foram sendo criados vrios organismos, programas e fundos
especializados na concesso da Ajuda no financeira, particularmente assistncia
tcnica, doaes a projectos, Ajuda humanitria e de emergncia e Ajuda alimentar.
Estes organismos so financiados pelo oramento das Naes Unidas (NU) e pelas
contribuies voluntrias dos Estados e de algumas entidades particulares. Produzem
recomendaes e planos de aco e promovem o debate ao nvel das polticas de
desenvolvimento e da gesto internacional.
Entre as Instituies que fazem parte do Sistema das NU, destacam-se:
a) O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD (1965) Tem
como mandato central o combate pobreza. Em resposta ao compromisso dos lderes
mundiais de atingir os ODM, o PNUD adopta como prioridades a reduo da pobreza,
a promoo da governao democrtica, o apoio implantao de polticas pblicas e
48
ao desenvolvimento local integrado, a preveno de crises e a recuperao de pases

devastados, a utilizao sustentvel da energia e do meio ambiente, a disseminao
das tecnologias de informao e comunicao em prol da incluso digital e a luta
contra o HIV/SIDA. A promoo dos Direitos Humanos e da participao da mulher
nos processos decisrios so questes transversais a toda a sua aco.
O PNUD uma instituio multilateral presente hoje em 166 pases. Administra
fundos e programas especficos como o Fundo de Desenvolvimento das Naes
Unidas para a Mulher (UNIFEM), os Voluntrios das Naes Unidas ou o Fundo para
Meio Ambiente. Desde 1990, publica o Relatrio de Desenvolvimento Humano.
b) O Fundo das Naes Unidas para a Infncia - UNICEF (1946) - Tem como
objectivos a promoo e defesa dos direitos das crianas, baseados na melhoria das
condies de vida, na escolarizao, na nutrio, ou na proteco em conflitos
armados. Possui comits em 37 pases industrializados dedicados sensibilizao,
recolha de fundos e a campanhas para os seus programas.
c) O Programa Alimentar Mundial - PAM (1963) - o principal instrumento das
Naes Unidas contra a fome global e desenvolve sobretudo programas de
assistncia humanitria e de emergncia. Tem como objectivo principal a autosuficincia e a segurana alimentar mundiais. Desde a frica Subsariana ao Mdio
Oriente, Amrica Latina ou sia, o PAM chega s populaes mais pobres atravs
da:
Food-for-Life:
Distribuio
alimentar
em
situaes
de
emergncia,
nomeadamente a populaes deslocadas ou refugiadas. Actualmente 80% dos

recursos do PAM so utilizados em actividades de emergncia;
Food-for-Growth: Distribuio alimentar cujos beneficirios so crianas em

idade escolar, bebs, grvidas e idosos. Nestes projectos o PAM tenta utilizar a
alimentao como uma componente de medicina preventiva e de nutrio;
Food-for-Work:
Os
trabalhadores
de
projectos
de
desenvolvimento
comunitrio (reabilitao de estradas, construo de poos, reflorestao, etc.)

so remunerados com bens alimentares.
d) O Fundo das Naes Unidas para a Populao FNUAP (1969) - Providencia
assistncia tcnica e financeira para que os PED possam melhorar as polticas em
relao populao, em termos de servios de sade e planeamento familiar.
Colabora em mais de 140 pases, com governos e ONG, no desenvolvimento de
aces de promoo da equidade entre gneros, de informao e preveno do
HIV/SIDA, de definio de polticas de informao junto de jovens e adolescentes; na
definio das polticas de sade reprodutiva, reconhecendo esta como um Direito
Humano.
49
e) A Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento CNUCED (1964) Esta Organizao tem sido a Instituio das Naes Unidas
responsvel pela interligao das polticas comerciais, financeiras, tecnolgicas e de
investimento com o desenvolvimento. Surgiu por iniciativa de um conjunto de PED
como frum de discusso sobre as relaes comerciais ao nvel internacional e
responsvel pela introduo de mecanismos compensatrios no sistema de comrcio
mundial como o Sistema Generalizado de Preferncias (SGP). Este sistema passou a
ser do mbito do GATT/OMC, em 1994, aps o Uruguai Round. Hoje dedica-se
sobretudo assistncia tcnica nestas reas, atravs do fortalecimento das
capacidades institucionais e de negociao dos PED na sua insero na economia
mundial.
f) A Organizao para a Alimentao e Agricultura - FAO (1945) - uma
organizao autnoma que promove a cooperao internacional nos sectores da
agricultura e alimentao, procurando melhorar os sistemas de produo e
abastecimento agrcola, fomentar o desenvolvimento rural e eliminar a fome e
desnutrio. Alm disso, baseia a sua aco nos princpios da segurana alimentar e
do
desenvolvimento
sustentvel,
procurando
tambm
garantir
acesso
disponibilidade de alimentos a todos os grupos sociais. Atravs do seu trabalho e

observao permanentes, funciona como um sistema de alerta para riscos de
desastres
e fomes.
Apoia
quer
pases
em
desenvolvimento,
quer
pases
desenvolvidos.
As Naes Unidas, e as suas agncias, nem sempre esto em sintonia com a
abordagem do Banco Mundial. Na verdade, em termos de princpios, as expresses
so muitas vezes as mesmas sendo, no entanto, utilizadas com significados distintos.
A viso defendida na declarao final da Assembleia do Milnio defende um mundo
centrado no desenvolvimento humano e genuinamente democrtico, onde todos os
seres humanos possam participar de forma democrtica. Defende a indivisibilidade e
interdependncia dos Direitos Humanos (cvicos, polticos, econmicos, sociais e
culturais). No relatrio anual do PNUD, todos os anos dado especial enfoque a um
aspecto, considerado relevante da temtica do desenvolvimento. No relatrio de 2004,
o lema foi: A Liberdade Cultural num Mundo Diversificado. O grande desafio lanado
por este documento o de reconhecer a multiculturalidade como um caminho de
liberdade e desenvolvimento. Satisfazer as exigncias crescentes das pessoas de
incluso na sociedade e de respeito pela sua etnicidade, religio e lngua exige mais
do que democracia e crescimento equitativo (PNUD, 2004).
50
A declarao Milnio das Naes Unidas, surgida na Conferncia do Milnio das

NU, que reuniu lderes de todo o mundo, estabelece os objectivos para o
desenvolvimento e a erradicao da pobreza e assume como colectiva a
responsabilidade de defender os princpios da dignidade humana, equidade e
igualdade, a nvel global. Para se conseguir atingir estes objectivos devem ser
implementadas as seguintes medidas: (i) promover o crescimento sustentvel que
beneficie os pobres e reduza a desigualdade; (ii) fortalecer a participao dos povos
mais pobres nos processos polticos e de tomada de deciso; (iii) reduzir a
vulnerabilidade dos choques econmicos, desastres naturais, doenas e violncia; (iv)
investir na educao, nos cuidados de sade e servios sociais bsicos; (v) promover
a equidade entre gneros e eliminar outras formas de excluso social; (vi) criar
parcerias efectivas entre a sociedade civil, os governos e as agncias internacionais;
(vii) encorajar a discusso pblica dos objectivos e os meios para serem alcanados.
Com a declarao Milnio, as Naes Unidas pretendem atingir os objectivos do
desenvolvimento dando um novo enfoque questo dos Direitos Humanos, boa
governao e democracia e preveno e gesto de conflitos. Segundo as NU, o que
alis subscrito pelo BM, pelo FMI e pela OCDE, os pases ricos devem aumentar o
fluxo de APD e apostar na reduo da dvida. A Ajuda deve ser acompanhada por
polticas de comrcio e investimento, de partilha de tecnologias, de preservao do
ambiente e de aposta no capital humano.
5. O Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE

Criado em 1961, o CAD o Comit da Organizao de Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) que lida com as questes da Cooperao para o
Desenvolvimento. Para alm de constituir um centro de informao, documentao e
assessoria, define directrizes da Ajuda para os pases membros. Actualmente rene
agncias de 23 pases doadores80.
Apesar de no contribuir directamente para a Cooperao para o Desenvolvimento
(no financia nem executa projectos), o CAD tem como objectivos a harmonizao dos
procedimentos e prticas dos doadores por forma a melhorar a eficcia da Ajuda e a
coordenao de esforos e recursos internacionais a favor dos pases receptores da
Ajuda. um frum internacional, em que participam os principais doadores bilaterais e
80
Os actuais membros do CAD so: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Comisso Europeia,
Dinamarca, Espanha, Estados Unidos da Amrica, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Irlanda, Itlia,
Japo, Luxemburgo, Noruega, Nova Zelndia, Portugal, Reino Unido, Sucia e Sua. Portugal foi um dos
membros fundadores, em 1961, tendo-se retirado aps o 25 de Abril de 1974, regressando em 1991 (3 de
Dezembro). Para mais informaes ver: www.oecd.org/dac/
51
tem como observadores o BM, o FMI e o PNUD. As suas actividades mais importantes
so:
A formulao de polticas e orientaes tcnicas para a Ajuda e Cooperao
para o Desenvolvimento. Estas orientaes vo desde as grandes linhas
estratgicas da poltica de desenvolvimento e de cooperao at aos critrios
tcnicos que asseguram a avaliao da eficcia de programas e projectos de
Cooperao para o Desenvolvimento. As polticas e orientaes do CAD no so
de aplicao obrigatria. Entre estas orientaes est a reviso dos critrios da
aplicao da Ajuda ligada81. Este organismo tem vindo a integrar nas suas
orientaes questes como o gnero, a proteco do ambiente, a boa
governao ou a reconstruo ps-blica;
O exame das polticas dos Estados-membros. Atravs destes exames
analisada e avaliada a qualidade e eficcia dos programas de Ajuda de cada um
dos membros do CAD, a forma de gesto dos mesmos e a evoluo dos
compromissos financeiros, e deles saem recomendaes para a sua melhoria;
A compilao de dados estatsticos sobre a APD e sobre os fluxos de capital
para os PED. Publica relatrios anuais que incluem informao detalhada sobre
a evoluo da APD e outros fluxos financeiros, e uma anlise das polticas de
Ajuda e dos temas mais relevantes na agenda da Cooperao para o
Desenvolvimento.
A abordagem da OCDE vai no sentido de avaliar e recomendar directamente aos
Estados doadores e receptores da Ajuda formas de melhorar e facilitar os mecanismos
de cooperao indicando pistas para aumentar a eficcia da mesma tendo em
considerao as necessidades de desenvolvimento dos PED.
6. A Unio Europeia
A
poltica
de
desenvolvimento
da
Unio
Europeia
(UE)
defende
um
desenvolvimento social e humano sustentvel, igualitrio e participativo e a integrao

gradual dos PED na economia mundial. A promoo dos Direitos Humanos, da boa
governao, da democracia e do Estado de direito, so parte integrante deste conceito
de desenvolvimento82.
O primeiro objectivo da poltica de desenvolvimento da UE contribuir para
reduzir, ou eventualmente, erradicar a pobreza. Todos os indivduos tm direito a
aceder educao, sade, alimentos e gua potvel, terra, emprego, ao crdito e
81
O CAD recomenda que, desde 1 de Janeiro de 2002, a Ajuda aos PMA seja no ligada em diversos
domnios. Ver captulo V- 4.2.
82
Para mais informao consultar: www.europa.eu.int; http://europa.eu.int/pol/dev/index_pt.htm e
http://europa.eu.int/comm/external_relations/la/index.htm
52
informao. As estratgias de combate pobreza devem abarcar todas estas

dimenses e servir para consolidar o processo democrtico, a paz, a preveno
conflitos, o desenvolvimento de polticas sociais, o respeito pela equidade de gnero, a
introduo ou melhoramento do enquadramento legal e institucional do pas, entre
outras. Entende-se que a apropriao das polticas por parte dos pases parceiros
condio sine qua none para o sucesso dos programas ou projectos de Ajuda e de
cooperao.
Tendo em ateno os vrios aspectos onde necessrio intervir, a Comisso
Europeia (CE) redefiniu a sua estratgia e optou por intervir preferencialmente nas
seguintes reas: interligao entre comrcio e desenvolvimento; apoio integrao e
cooperao regional, apoio s polticas macroeconmicas; transportes; segurana
alimentar e desenvolvimento rural sustentado e; capacitao institucional. A ligao
entre a Ajuda ao Desenvolvimento e a Ajuda humanitria visa aumentar a eficcia das
suas polticas de cooperao. Contudo, tal s ser possvel com o reforo da
coordenao entre as vrias polticas dos Estados-membros e atravs de um melhor
entendimento entre a Comisso e a Unio sobre as estratgias e as polticas. Apesar
de se pretender que haja coerncia, complementaridade e coeso, na realidade isso
nem sempre tem acontecido.
A Poltica Comunitria de Cooperao para o Desenvolvimento pretende ser
complementar das polticas de cooperao dos Estados-membros. Mas, as
necessidades e preocupaes polticas europeias tm condicionado a quantidade, a
qualidade e, em muitas situaes, determinado quem so os beneficirios da Ajuda83.
6.1. Mecanismos da Poltica de Cooperao
A UE providencia aproximadamente metade da APD mundial aos PED e em
muitos casos o seu principal parceiro comercial. A cooperao europeia cobre todos
os continentes, atravs de acordos regionais mais ou menos abrangentes. Desde a
sua criao, tem promovido acordos de associao (acordos que garantem
preferncias comerciais e assistncia tcnica e financeira) com pases menos
favorecidos. Estes acordos comearam por dirigir-se s ex-colnias, sobretudo da
Frana e Reino Unido, e em 1975 assinou-se o primeiro acordo de Lom com 46
Estados de frica, Carabas e Pacfico (ACP). Desde ento, a par da evoluo da
prpria UE e do seu alargamento a novos membros, os mecanismos de cooperao
83
Logo aps a queda do Muro de Berlim, e por questes de integrao poltica e econmica da prpria
Unio, os programas de cooperao com os pases de Leste aumentaram exponencialmente, por
exemplo, atravs dos Programas Tacis e Phare. O especial enfoque no relacionamento com o
Mediterrneo encontra, tambm, justificao em vrias questes polticas: emigrao, segurana da orla
mediterrnea, etc.
53
foram sendo alargados geograficamente e diversificados em termos de contedo.

Actualmente a poltica de cooperao da UE integra diferentes mecanismos e
financiada
atravs
do
Oramento
comunitrio;
do
Fundo
Europeu
de
Desenvolvimento (FED)84 e do Banco Europeu de Investimento85.

6.1.1 - Mecanismos Especficos - por regio geogrfica e sector. Entre estes
encontram-se : A) Pases ACP; B) Mediterrneo; C) Amrica Latina; D) Pases da
Europa Central e Oriental (PECO) e Novos Estados Independentes da ex-URSS (NEI).
A) Parceria ACP-UE- No Acordo de Cotonou, assinado a 23 de Junho de 2000,
entre a Unio Europeia e os pases de frica, Carabas e Pacfico (ACP)86, e que
entrou em vigor a 1 de Abril de 2003, a UE afirma pretender reforar a cooperao
com estes pases apostando num dilogo sobre polticas que potencie o interrelacionamento entre comrcio e Ajuda ao Desenvolvimento. O Acordo de Parceria
ACP/UE tem a durao de 20 anos, contendo uma clusula que permite a sua reviso
cada cinco anos. Assenta em 25 anos de cooperao ACP/UE realizada atravs dos
sucessivo Acordos e Convenes de Lom, que permitiram a consolidao de um
modelo de cooperao assente nos princpios de parceria, dilogo, obrigaes e
direitos acordados por contrato e previsibilidade de apoio financeiro.
Esta base contratual foi sendo construda pelos sucessivos acordos de Lom que
tinham como instrumentos: as preferncias comerciais fora do mbito do Sistema
Generalizado de Preferncias (SGP); a estabilizao dos rendimentos das
exportaes, compensando as perdas causadas pela desvalorizao das matriasprimas (principais exportaes destes pases), atravs dos programas Stabex (para os
produtos agrcolas) e Sysmin (para os minerais); e a assistncia tcnica e financeira.
84
Fundo que financia a cooperao com os Estados ACP constitudo pelas contribuies dos Estadosmembros, calculadas segundo uma chave de repartio especfica. um fundo para programas de longo
prazo concentrados em sectores como o desenvolvimento rural, apoio industrializao e s infraestruturas econmicas e ainda para programas e projectos de apoio educao, ao desenvolvimento de
infra-estruturas sociais, diversificao da produo, e Ajuda humanitria aos ACP.
85
Que concede emprstimos, no mbito da vertente externa das suas actividades, a diversos sectores em
regimes especficos ou gerais.
86
Os 78 Estados ACP que participam neste acordo so os seguintes: Estados ACP (com excepo de
Estados ACP menos avanados): frica do Sul (a ttulo parcial), Antgua e Barbuda, Bahamas,
Barbados, Belize, Botswana, Camares, Congo (Brazzaville), Cook (Ilhas), Costa do Marfim, Dominica,
Repblica Dominicana, Fidji, Gabo, Gana, Granada, Guiana, Jamaica, Qunia, Marshall (Ilhas), Ilha
Maurcia, Micronsia (Estados Federados da), Nambia, Nauru, Nigria, Niue, Palau, Papua-Nova Guin,
So Cristvo e Nevis, Santa Lcia, So Vicente e Granadinas, Senegal, Seicheles, Suriname,
Suazilndia, Tonga, Trindade e Tobago, Zimbabwe. Estados ACP menos desenvolvidos: Angola,
Benim, Burkina Faso, Burundi, Cabo Verde, Repblica Centro-Africana, Chade, Comores, Repblica
Democrtica do Congo, Djibuti, Etipia, Eritria, Gmbia, Guin, Guin-Bissau, Guin Equatorial, Haiti,
Kiribati, Lesoto, Libria, Malawi, Mali, Mauritnia, Madagscar, Moambique, Nger, Ruanda, Samoa, So
Tom e Prncipe, Serra Leoa, Ilhas Salomo, Somlia, Sudo, Tanznia, Timor Leste, Tuvalu, Togo,
Uganda, Vanuatu, Zmbia. de realar que em Dezembro de 2000 Cuba tornou-se o 79 membro do
grupo ACP. No entanto este pas ainda no participa no novo acordo de parceria.
54
O novo Acordo de Cotonou baseia-se ainda em preferncias unilaterais (no

recprocas) para os produtos provenientes dos Estados ACP, encontrando-se, no
entanto, prevista a celebrao, at 2008, dos Acordos de Parceria Econmica com
pases e regies ACP, assentes na supresso progressiva das barreiras comerciais
(reciprocidade diferenciada) e no reforo dos sectores determinantes para o comrcio.
A cooperao econmica e comercial, a cooperao tcnica e financeira, atravs de
subvenes para o financiamento de programas de desenvolvimento e de crditos
mais favorveis do que os do mercado, so os pilares fundamentais de Cotonou.
Este Acordo pretende introduzir algumas inovaes essenciais em relao aos
acordos anteriores. Tem uma dimenso poltica acentuada que permite a resciso em
caso de violao das clusulas que dizem respeito aos Direitos Humanos e
democracia, bem como incentivos e apoios preveno de conflitos violentos. Alm
disso, passa a contemplar o sector privado dos PED, abandonando o carcter
exclusivamente inter-estatal dos acordos de associao.
B) Mediterrneo - A Parceria Euromediterrnica (processo de Barcelona)87 tem
como componentes essenciais o dilogo sobre polticas, a questo da imigrao, o
ambiente, a segurana, a promoo do comrcio (atravs de preferncias comerciais
e acordos de livre comrcio), e a Ajuda ao Desenvolvimento. Na Declarao de
Barcelona os parceiros Euromediterrnicos estabeleceram os trs objectivos principais
desta iniciativa: o reforo das polticas de dilogo e segurana na definio de uma
rea comum de paz e estabilidade; a construo de uma zona de prosperidade,
atravs de parcerias econmicas e o estabelecimento gradual de reas de comrcio
livre; e uma parceria social, cultural e humana, que permita conhecer e aproximar os
povos, nomeadamente apoiando a aproximao entre sociedades civis.
C) Amrica Latina - Desde 1960, a UE tem vindo a estabelecer relaes de
cooperao com a Amrica Latina88. A UE maior doador da regio, o primeiro
investidor externo e o segundo parceiro comercial. Estas relaes baseiam-se em trs
pilares fundamentais: cooperao econmica, dilogo poltico e institucional e
fortalecimento das relaes comerciais. Desenvolvem-se ao nvel bi-regional (UE e o
87
Esta parceria iniciou-se na Conferncia Euromediterrnica dos Ministros de Negcios Estrangeiros, de

27 a 28 de Novembro de 1995, em Barcelona. O recente alargamento da UE, em Maio de 2004, inclui
dois pases mediterrneos (Chipre e Malta). Assim, esta iniciativa engloba 35 pases, os 25 Estadosmembros da UE e os 10 parceiros Mediterrneos (Arglia, Egipto, Israel, Jordnia, Lbano, Marrocos,
Autoridade Palestina, Sria, Tunsia e Turquia). Desde 1999, a Lbia tem estatuto de observador.
88
Para conhecer mais sobre este assunto consulte:
http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/la/rio/sum_06_99.htm
55
Grupo do Rio89; UE e Amrica Latina e Carabas - LAC90), atravs de acordos mais

especializados, ao nvel das sub-regies (UE e o Mercosul91; UE e Amrica Central92 e
UE e a Comunidade Andina93) e da UE com alguns pases especificamente (Mxico e
Chile).
D) Pases da Europa Central e Oriental (PECO) e Novos Estados Independentes
(NEI)94 A cooperao com estes pases pretende promover a transio pacfica e
ordenada das suas economias para o sistema de economia de mercado e de
democracia liberal. Os PECO beneficiam do programa PHARE95 (preferncias
comerciais e assistncia tcnica e financeira reconstruo do tecido econmico,
reabilitao de estruturas, aos servios sociais, etc.). Os NEI beneficiam do programa
TACIS96 (Ajuda s reformas econmicas e polticas, fomento da iniciativa privada,
apoio reestruturao das empresas estatais, etc.) e, ao contrrio dos PECO, no
beneficiam de preferncias comerciais ou de compromissos de adeso UE.
6.1.2 - Mecanismos Gerais - so mecanismos aplicados a todos os PED, entre os
quais: o Sistema Generalizado de Preferncias (SGP), tal como preconizado no
mbito das Naes Unidas pelo grupo dos 77; o co-financiamento s ONG; a Ajuda
humanitria e de emergncia; a segurana alimentar, Ajuda alimentar e apoio ao
desenvolvimento agrcola; linhas de financiamento para programas de democratizao
e proteco dos Direitos Humanos; assistncia tcnica em diversas reas:
desenvolvimento rural, energia, capacitao dos recursos humanos, gnero, ambiente,
populaes vulnerveis (indgenas, infncia), entre outros.
89
Para facilitar a troca de informao e experincias, os pases da Amrica Latina constituram em 1986
um frum poltico denominado Grupo do Rio. Tendo iniciado com apenas seis membros conta
actualmente com todos os pases da Amrica Latina, assim como com representantes de pases das
Carabas.
90
Para alm do Mxico, do Chile, dos pases do Mercosul, da Amrica Central e da Comunidade Andina,
que constituem os pases da Amrica Latina, os pases das Carabas so: Cuba, Repblica Dominicana,
Haiti, Baamas, Jamaica, S. Kitts e Nevis, S. Vicente e Grenadines, Antiqua e Barbuda, Dominica, St.
Lucia, Barbados, Grenada, Trindade e Tobago.
91
Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina. Para conhecer mais consulte:
http://www.mercosur.org.uy/paginabienvenidaportugues.htm
92
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam. Para saber mais consulte:
http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/ca/doc/fca93_es.pdf
93
Venezuela, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia.
94
Para uma lista dos pases, ver captulo I.
95
O programa Phare foi lanado em 1989, aps o colapso dos regimes comunistas na Europa Central e
Oriental com a finalidade de ajudar estes pases a reconstruir as suas economias. Inicialmente, abrangia
apenas a Polnia e a Hungria mas foi sendo progressivamente alargado e engloba actualmente dez
pases da Europa Central e Oriental (Bulgria, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia,
Polnia, Romnia, Repblica Checa). Constitui o principal instrumento financeiro da estratgia de pradeso para os dez pases PECO candidatos adeso Unio Europeia. Desde 1994, as actividades do
programa Phare foram adaptadas s prioridades e necessidades de cada PECO.
96
O Programa Tacis providencia assistncia tcnica a 12 pases da Europa Oriental e da sia Central:
Armnia, Azerbaijo, Bielorssia, Gergia, Kazaquisto, Quirguisto, Moldvia, Rssia, Tadjiquisto,
Turquemenisto, Ucrnia e Uzbequisto).
56
6.2. Operacionalizao
Em 2000, a CE adoptou uma nova reforma na gesto da Ajuda externa, no
sentido de aumentar a sua eficcia, qualidade e visibilidade. Um dos elementos
principais desta reforma o mecanismo de desconcentrao da gesto da Ajuda para
a responsabilidade directa das Delegaes da UE nos pases beneficirios. As
Delegaes vem assim as suas responsabilidades aumentadas: identificao e
aprovao de projectos, realizao de contractos e de desembolsos dos fundos
comunitrios e acompanhamento e avaliao dos projectos. Para alm das
Delegaes,
definio
execuo
das
polticas
de
cooperao
da
responsabilidade do Concelho da Unio Europeia97 (Assuntos Gerais e Relaes

Externas); do Parlamento Europeu (Comisso para o Desenvolvimento e a
Cooperao e Assembleia Parlamentar Paritria ACP-UE); e da Comisso Europeia
(CE).
Ao nvel da Comisso, os servios mais directamente envolvidos so:
Direco-Geral das Relaes Externas, que formula e inicia algumas
polticas de cooperao com a sia, Amrica Latina, Mdio Oriente e Prximo
Oriente;
Direco-Geral do Desenvolvimento, a quem cabe a responsabilidade de
formular a poltica e as estratgias de Cooperao para Desenvolvimento da
UE para todos os PED e coordenar as relaes com os pases ACP e os
Pases e Territrios do Ultramar (PTU), programando os recursos para o FED e
para as linhas de financiamento do Oramento da Comisso. Trabalha no
sentido de potenciar a coordenao das polticas de desenvolvimento e
cooperao da Unio, interagindo com outros servios como a Relex, a
EuropeAid, o ECHO, a Direco-Geral das Relaes Externas e do Comrcio,
bem como com outros departamentos da Comisso, nomeadamente Pescas e
Agricultura. Tem ainda a funo de coordenar a inter-relao das polticas dos
Estados-membros e da Comunidade com as Organizaes Multilateriais e
Internacionais.
EuropeAid, que foi formalmente criado em 1 de Janeiro de 2001, por deciso
da Comisso, no mbito da reforma da gesto da Ajuda externa. Tem a
responsabilidade de aplicar os instrumentos de Ajuda externa da CE
97
http://europa.eu.int/comm/development/body/legislation/docs/council_statement.pdf#zoom=100
57
financiados a partir do Oramento comunitrio e do FED98. responsvel por

todas as fases do ciclo de operaes (identificao e instruo dos projectos e
programas,
preparao
das
decises
de
financiamento,
aplicao
acompanhamento, avaliao dos projectos e programas) que asseguram a

realizao dos programas elaborados pelas Direces-gerais das Relaes
Externas e Desenvolvimento e aprovados pela CE. O Servio EuropeAid
participa igualmente em iniciativas destinadas a melhorar os sistemas de
programao e respectivo contedo, elaborar programas de avaliao das
polticas e desenvolver mecanismos de acompanhamento dos resultados
dessas avaliaes. Ocupa-se da descentralizao, para as delegaes da
Comisso, de todas as operaes que podem ser geridas de forma mais eficaz
ao nvel local, bem como do processo de descentralizao para os pases
beneficirios, sendo igualmente responsvel pela criao dos sistemas de
gesto, fiscalizao, apoio e controlo necessrios realizao destes
objectivos e que assegurem a coerncia e a transparncia dos procedimentos
e a racionalizao de recursos.
ECHO (Directorate-General For Humanitarian Aid)99, estabelecida em 1992, a
agncia humanitria responsvel pela Ajuda de emergncia s vtimas de
catstrofes naturais ou de conflitos armados em pases terceiros. Alm disso
responsvel por programas de formao de tcnicos para a Ajuda humanitria
e de emergncia; promove estudos e campanhas de sensibilizao e fornece
assistncia tcnica no mbito das suas reas de actuao. Desde 1992, j
financiou aces humanitrias em mais de 85 pases, despendendo uma mdia
de 500 milhes de Euros por ano.
98
No so abrangidos os programas de Ajuda pr-adeso (Phare, Ispa e Sapard) as actividades de Ajuda

humanitria, a assistncia macro-financeira, a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e o
dispositivo de reaco rpida.
99
O mandato da UE para a ECHO est explicitado no documento CE n. 1257/96. A Ajuda dirige-se s
vtimas de desastres, independentemente da sua raa, religio ou convico poltica.
58
(Ver estes e outros quadros em: http://europa.eu.int/comm/echo/statistics/echo_en.htm)
7. As Organizaes da Sociedade Civil: as ONGD

7.1. A identidade das ONGD
Em primeiro lugar cabe tentar definir, do ponto de vista conceptual, a identidade de
uma Organizao No-Governamental de Desenvolvimento (ONGD) seja ela
portuguesa, internacional, sedeada num pas desenvolvido ou num PED. Trata-se de
uma organizao da sociedade civil (conceito problemtico do ponto de vista terico,
cuja discusso no cabe nesta reflexo) no governamental, independente do Estado
59
e dos poderes poltico partidrios. Por princpio, a sua estrutura organizativa deve ser
flexvel, dinmica e pouco hierarquizada. So organizaes sem fins lucrativos,
autnomas e independentes de poderes pblicos com uma forte componente de
voluntariado. As ONGD so organizaes pertencentes ao chamado terceiro sector
por diferirem na sua natureza, constituio e objectivos do sector pblico e do
empresarial.
Promovem a cooperao entre as sociedades civis de vrios pases e so actores
autnomos de cooperao embora possam agir em concertao com outros actores.
A diversidade de perspectivas e formas de aco e a introduo de princpios e
prticas alternativas em polticas de cooperao so determinantes para perceber a
sua importncia na Cooperao para o Desenvolvimento. No Norte como no Sul, as
ONGD so o reflexo da pluralidade nas sociedades, professando diferentes opes
polticas, sociais, ticas e religiosas. Neste movimento heterogneo encontram-se
caractersticas que as permitem classificar, com alguma margem de flexibilidade,
segundo:
A origem e influncia geogrfica: locais (Sul), nacionais (Sul) e

internacionais (Norte);
As actividades e reas de interveno;
A dimenso, capacidade de mobilizao e fontes de financiamento:

grandes e pequenas ONGD;
A opo religiosa: confessionais ou laicas;
As opes polticas, culturais, etc.
Apesar de ser difcil ter a noo exacta do impacto real do trabalho das ONGD,
devido sua diversidade e alguma disperso, existem indicadores que permitem
verificar a crescente importncia das mesmas: os fundos mobilizados pelas ONG, no
mbito da APD global, tm vindo a aumentar (ver captulo V - 1); as ONGD tm poder
consultivo em vrias agncias e organizaes internacionais de desenvolvimento e,
por vezes, em relao ao Estado em que esto sedeadas; esto cada vez mais
organizadas em redes nacionais e temticas, para promover a coordenao e
aumentar o poder de presso sobre os decisores polticos. Se quisssemos
seleccionar um nico elemento distintivo e unificador das ONGD no que se refere
cooperao para o desenvolvimento seria provavelmente a convico profunda de que
a Cooperao um imperativo tico, desligado de expectativas de quaisquer
vantagens ou retornos100.
100
Plataforma Portuguesa das ONGD, As ONGD portuguesas e a Cooperao para o Desenvolvimento O papel da Sociedade Civil, Audio Pblica sobre Cooperao para o Desenvolvimento, promovida pela
60
7.2. reas de Actuao

As
ONGD
abrangem
diversas
reas
de
actuao,
nomeadamente:
desenvolvimento sustentvel; desenvolvimento comunitrio; capacitao; microcrdito;

desenvolvimento
rural;
segurana
alimentar;
sade;
Educao
para
Desenvolvimento; educao formal; formao tcnica; saneamento bsico e melhoria

ou reabilitao de habitat; cooperao descentralizada; gnero; Direitos Humanos;
ambiente e desenvolvimento; participao e cidadania; lobby e advocacy em torno das
polticas de Cooperao para o Desenvolvimento e das causas da Educao para o
Desenvolvimento; responsabilidade social das empresas; estudos e investigao,
entre outras. Estas reas de aco podem ser divididas em trs grupos principais:
Educao para o Desenvolvimento; Cooperao para o Desenvolvimento; Ajuda
humanitria e de emergncia.
Por Educao para o Desenvolvimento entendem-se os projectos e as iniciativas
cujo objectivo mobilizar a opinio pblica em geral, assim como sectores especficos
da sociedade (os professores e educadores, os jovens, a classe poltica, os decisores
econmicos,
os
jornalistas,
etc.)
para
compreenso
das
questes
do
desenvolvimento e da cooperao e para a necessidade de mudanas de atitude e de

deciso, tanto ao nvel das polticas como ao nvel do quotidiano. Na Educao para o
Desenvolvimento implementam-se projectos e programas que visam sensibilizar a
opinio pblica europeia para os problemas dos PED, a fim de se conseguir o apoio
pblico para aces e estratgias que tenham um impacto positivo nas populaes
marginalizadas desses pases, como parte integrante da luta contra a pobreza. Tratase de um processo dinmico, interactivo e participativo, orientado para a formao
integral das pessoas, para a sua consciencializao e compreenso das causas
globais e dos problemas do desenvolvimento, nomeadamente das desigualdades
Norte-Sul, e para assumirem um compromisso de aco transformadora da sociedade.
Pela sua experincia de cooperao e de conhecimento concreto das realidades dos
pases e regies do Sul e do Norte, as ONGD tm um papel importante na realizao
de aces de Educao para o Desenvolvimento e no apoio a outras organizaes
que as queiram igualmente promover: escolas, sindicatos, associaes da sociedade
civil, entre outras. As ONGD devem ser agentes promotores de cidadania, dos valores
de justia e equidade e defensores inequvocos do respeito pelos Direitos Humanos.
Para as ONGD, a cooperao o espao aberto partilha de bens e valores, de
criatividade cultural e percia humana, dos recursos materiais e espirituais, prprios de
Comisso de Assuntos Europeus e Poltica Externa da Assembleia da Repblica, Lisboa, 13 de Maio de
2003.
61
cada povo. Cooperar para o Desenvolvimento envolver as populaes na

definio, planificao e criao do seu prprio futuro, capacitar as pessoas e as
comunidades para intervirem no seu prprio desenvolvimento auto-sustentado, num
mundo cada vez mais globalizado e interdependente. Os programas e projectos de
Cooperao para o Desenvolvimento inscrevem-se numa perspectiva de longo prazo,
de modo a garantir a sua viabilidade e pertinncia para as populaes envolvidas. Por
isso, muitas vezes, a visibilidade e impacto s se podem verificar no decorrer do
tempo, exigindo um esforo permanente de acompanhamento e avaliao da
interveno programada. Incluem aces de assessoria tcnica, de capacitao
institucional, em sectores to diversificados com a sade, educao, a gua e o
saneamento, a comunicao social, as telecomunicaes, o ambiente e as infraestruturas.
No que concerne Ajuda de emergncia, esta diz respeito a todas as aces de
ajuda que decorrem aps uma situao limite (catstrofe natural, guerra, deslocao
de refugiados) e a Ajuda humanitria compreende a fase imediatamente a seguir, de
maior durao, em que j no ser necessrio prestar os primeiros socorros, mas em
que continua a ser necessrio prestar os cuidados bsicos e assistncia primria s
populaes. Atravs da Ajuda humanitria possvel minorar o sofrimento e a misria
de milhares de seres humanos, vtimas da fome, das guerras, das injustias e de
outras catstrofes humanas e naturais. No caso das aces de Ajuda de emergncia,
estas visam responder rapidamente a situaes pontuais, aps acontecimentos que
no so previsveis. A sua planificao e execuo realizam-se no curto prazo, com
uma breve anlise das causas e das necessidades mais imediatas. Para as ONG
humanitrias e de emergncia, a sua actuao tem sentido enquanto primeiro passo
num processo contnuo, que vai da urgncia ao desenvolvimento, passando pela fase
da reabilitao.
Estas trs reas de aco consubstanciam-se em: aces pontuais (actividades de
lobby, reflexo, pequenas actividades que no se inserem nem num projecto, nem
numa campanha); campanhas (que procuram sensibilizar a sociedade civil em geral
ou alguns grupos especficos, como empresrios e polticos, para determinadas
questes. Geralmente englobam mais do que uma ONG (redes) ou surgem no mbito
de um processo de recolha de fundos e donativos para determinada organizao ou
projecto); micro-projectos (projectos de curta durao, pequenas aces, com um
grupo-alvo, com impacto e objectivos muito concretos e direccionados); projectos
(intervenes de mdia ou longa durao, que englobam diversas actividades e
potenciam uma viso mais integrada do desenvolvimento ou da Educao para o
Desenvolvimento, o impacto e os objectivos so mais vastos e exigem um maior
62
financiamento); e programas (intervenes que tm maior durao, implicam grandes

montantes financeiros e so implementadas com o objectivo de realizar aces com
impacto nacional ou regional, englobando vrios pases, em diversos sectores de
actividade).
7.3. Objectivos
As ONGD tm, em geral, por principais objectivos: contribuir para o
desenvolvimento sustentado e responsvel dos pases do Sul, atravs de projectos ou
programas integrados de cooperao, em que se utilizam mtodos participativos e de
apropriao por parte dos beneficirios, por forma a, desde a concepo dessas
iniciativas, se apostar na capacitao e no empowerment dos mesmos; promover a
cooperao entre as sociedades civis de vrios pases; agir juntos dos governos e dos
decisores polticos das instncias internacionais para que se alterem as polticas
contrrias ao desenvolvimento dos povos.
As ONGD, enquanto expresso organizada da sociedade civil vocacionada para a
promoo do desenvolvimento e da solidariedade entre os povos, sentem uma
responsabilidade especial em suscitar a reflexo e o debate sobre os problemas do
mundo em que vivemos, de modo a provocar o desejo de agir a favor da construo
de sociedades mais justas e equitativas.
7.4. Deveres e Princpios
Na Carta Europeia das ONGD, esto expressos os deveres e os princpios que
devem reger as actividades destas organizaes, os quais servem tambm para
ajudar a definir e a caracterizar a sua identidade. Assim, as ONGD acreditam nos
seguintes valores: na justia social, igualdade e respeito pelos Direitos Humanos; na
participao das populaes beneficirias em todas as fases de elaborao,
implementao e avaliao dos projectos ou programas; na participao da sociedade
civil na definio das polticas de cooperao; no desenvolvimento dos seus parceiros
do Sul.
As ONGD devem adoptar uma postura profissional no seu trabalho; reforar as
capacidades dos parceiros do Sul; reforar as capacidades dos grupos mais
desfavorecidos; agir para reduzir as desigualdades de gnero; utilizar mtodos
transparentes e lcitos de recolha de fundos; agir em favor da Educao para o
Desenvolvimento e da sensibilizao da opinio pblica dos pases do Norte e
desenvolver projectos sustentados.
Os projectos das ONGD assentam em trs princpios de aco: parceria com
outras ONGD, grupos locais, entidades pblicas e privadas; capacitao das
63
populaes, para tomarem decises a todos os nveis; apropriao pelas populaes

do
processo
de
desenvolvimento,
para
promover
sua
continuidade
sustentabilidade.
7.5. Recursos Financeiros
Os recursos financeiros das ONGD tm origem privada (donativos, campanhas de
recolha
de
fundos)
pblica
(subvenes
dos
Estados
ou
organizaes
internacionais).
7.6. Redes e Plataformas
As ONGD actuam, muitas vezes, de forma colectiva de modo a potenciar as suas
actividades, melhorar a eficcia das suas aces, aumentar a capacidade de presso
sobre os decisores polticos e coordenar estratgias de representao e actuao ao
nvel nacional e internacional.
As ONGD agrupam-se em Redes constitudas segundo orientao temtica (por
exemplo, EuronAid, para a segurana alimentar) ou confessional (como o CIDSE,
agrupamento de organizaes catlicas) e em Plataformas Nacionais (ver captulo
VI).
As relaes das Plataformas Europeias com a Unio Europeia so da competncia
da Confederao Europeia de ONGD de Emergncia e Desenvolvimento CONCORD101. Este o rgo representativo das ONGD da UE, inscritas nas
respectivas Plataformas Nacionais e Redes Europeias. Representa mais de 1200
ONGD agrupadas em 18 plataformas nacionais e 14 redes temticas europeias.
Anualmente, a CONCORD convoca a sua Assembleia-geral. Existem trs Grupos de
Trabalho permanentes: o Grupo de Trabalho de Financiamento; o Frum de Educao
para o Desenvolvimento e o Grupo de Trabalho das Presidncias. Existem tambm
Grupos Temticos sobre matrias especficas que surgem em funo da sua
actualidade e importncia para as ONGD.
Os seus principais objectivos so: a coordenao da cooperao entre as ONGD
de modo a influenciar o debate poltico sobre assuntos de desenvolvimento e
humanitrios; assegurar a legitimidade e promover com firmeza os interesses polticos
das ONGD Europeias, como um todo e como parceiros estratgicos da UE e suas
instituies; promover a qualidade do trabalho das ONGD, dando particular ateno s
relaes com a sociedade civil nos pases do Sul.
101
Para mais informaes consultar: www.concordeurope.org
64
As suas prioridades polticas so, entre outras: conseguir 0,7% do RNB para a
APD; estabelecer parcerias fortes com as instituies da UE; fortalecer e reformular as
relaes das ONGD europeias com a sociedade civil do Sul.
7.7. Outras Organizaes da Sociedade Civil
Tm surgido, com grande impacto desde os anos 90, organizaes da sociedade
civil mais especializadas que assumem a forma de ONG ou, no sentido mais amplo,
de associao, como sejam as:
a) Organizaes locais e de Desenvolvimento Local (ADL) - Associaes de
trabalho de base, que desenvolvem projectos junto das comunidades em que se
inserem. So diversas as suas reas de actuao: projectos de educao popular,
sade, alternativas econmicas, ambiente, entre outras.
b) Organizaes de Solidariedade Oriundas das Migraes - Organizaes de
solidariedade de imigrantes nos pases do Norte, normalmente de base informal
(no profissionalizada) que tm como grandes vantagens o grau de proximidade
em relao s populaes-alvo, a inexistncia de dificuldades de adaptao e
aculturao nos contextos de origem e junto da populao imigrada, a capacidade
acrescida de diagnstico dos problemas locais e a capacidade de comunicao
privilegiada com populaes locais e imigradas.
7.8. As Empresas
As empresas podem tambm ser actores da Cooperao para o Desenvolvimento,
desde que desenvolvam aces que promovam, de forma sustentada, a capacitao
dos recursos humanos e tecnolgicos dos pases do Sul. Assim, as Empresas dos
Pases Desenvolvidos podem promover a criao de emprego, a transferncia de
tecnologia e conhecimento, o aumento da competitividade. Reconhecendo que o seu
objectivo no deixa nunca de ser o lucro, ser preciso evitar os efeitos negativos de
uma explorao temporria e sem reais benefcios. Existem vrias formas de uma
empresa participar no processo de cooperao: 1) Directamente, atravs de incentivos
e facilidades de investimento (apoios dos governos nacionais, da Unio Europeia, do
Banco Mundial, dos Bancos Regionais, etc.) e atravs de programas de assistncia
tcnica; 2) Indirectamente, atravs de parcerias com ONGD e patrocnios a ONGD e a
projectos. As Empresas dos PED sendo, na sua maioria, Pequenas e Mdias
Empresas promovem o emprego, a activao do sector produtivo e a distribuio da
riqueza, de forma autnoma. So importantes regeneradoras do tecido produtivo e
social, bem como do crescimento econmico.
65
8. reas de actuao transversal

Todos os actores da Cooperao para o Desenvolvimento so chamados a
participar no processo de desenvolvimento, realizando projectos ou aces que
abrangem os seguintes aspectos:
A Cooperao Sul-Sul, incentivando a criao de parcerias entre organizaes da

sociedade civil do Sul, no sentido de fortalecer a sua participao e capacidade de
deciso e influncia na elaborao e implementao de polticas e projectos de
Cooperao para o Desenvolvimento;
A Capacitao, promovendo a formao e informao das instituies pblicas e

organizaes da sociedade civil, potenciando a sua estruturao, melhorando a
sua operacionalidade e aumentado a sua interveno estratgica. Trata-se de
dotar indivduos e organizaes de instrumentos que assegurem o desempenho
das suas funes de forma eficaz, eficiente e sustentvel;
O Comrcio Justo102 uma forma de cooperao que pretende dar ao comrcio

uma dimenso tica, agindo ao nvel do produtor mas tambm do consumidor,
demostrando que possvel agregar a dimenso econmica do comrcio
realidade social, ambiental e cultural dos pases. , por isso, uma actividade que,
atravs do produto solidrio, informa e consciencializa os cidados levando-os a
contrariar as lgicas injustas do comrcio internacional. uma parceria comercial,
baseada no dilogo, na transparncia e no respeito, que procura atingir a maior
equidade no comrcio internacional. Ela contribui para o desenvolvimento
sustentvel ao oferecer melhores condies comerciais e ao garantir os direitos
dos produtores. Para alm das ONGD que actuam apoiando e promovendo o
Comrcio Justo, alguns dos actores a nvel internacional abarcam organizaes de
produtores, de importadores, de Certificao, entre outras.
Os Direitos Humanos, que esto fortemente associados s questes do

desenvolvimento103. A Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986)
explicitou o Direito ao Desenvolvimento como um direito inalienvel que confere a
todos os Povos o direito de participar, contribuir e usufruir do desenvolvimento
econmico, social, cultural e poltico. A abordagem dos Direitos Humanos faz do
desenvolvimento
um
processo
total,
no
apenas
econmico.
da
responsabilidade dos actores da Cooperao para o Desenvolvimento integrar

esta abordagem nas suas actividades e estratgias. Tal implica a implementao
de mecanismos de fiscalizao das prticas e das instituies, e no s das leis,
102
Para saber mais consulte: www.eftafairtrade.org; www.fairtrade.net; www.ifat.org; www.modevida.com;

www.worldshops.org
66
por forma a garantir a legitimidade e responsabilizao dos actores, identificando

direitos e deveres; a aposta em estratgias de empowerment, enfatizando a
pessoa humana como centro do desenvolvimento; a participao e a promoo da
acessibilidade e proximidade face s instituies, informao e aos mecanismos
de proteco; a no-discriminao e a ateno aos grupos vulnerveis.
O enquadramento dos Direitos Humanos como abordagem do desenvolvimento
tem sido operacionalizado de diversas formas, nomeadamente, como instrumento
de condicionalidade dos doadores e como forma de promover processos
democrticos no desenvolvimento.
O Gnero ocupa um lugar fundamental no desenvolvimento104. As identidades

determinadas pelo gnero reflectem-se tanto na condio socioeconmica (nveis
de sade, rendimento, educao, etc.) como na posio, ou grau de autonomia
dos indivduos. As desigualdades originadas constituem um desrespeito aos
Direitos Humanos e prejudicam o desenvolvimento dos povos.
O Microcrdito, que consiste em pequenos emprstimos feitos a pessoas de

baixo rendimento, vulnerveis, que atravs deste mecanismo acedem a
financiamento para a criao de auto-emprego, ou desenvolvimento de pequenas
actividades que lhes permitem auferir uma renda. Os inmeros projectos levados a
cabo nos PED demonstraram que o microcrdito pode significar uma contribuio
substancial para o combate pobreza. Durante a ltima dcada, os esforos das
Organizaes No-Governamentais, e de outros actores do desenvolvimento,
demonstraram que os mais pobres, e as mulheres em particular, conseguem gerar,
com sucesso, rendimento a partir de pequenos emprstimos que pagam
atempadamente105.
A Preveno de conflitos, que um enquadramento conceptual de abordagem

holstica, ou seja, abarca diferentes etapas do conflito: a preveno, a resoluo e
a reconstruo ps-conflito106. Os mtodos e programas de aco podem variar de
acordo com os seguintes factores: fase do conflito, instrumentos e prioridades. A
Comunidade Internacional est cada vez mais consciente da importncia de
prevenir
conflitos, desenvolvendo,
nomeadamente, mecanismos de early
warning. Os Estados e as Organizaes tm de ser capazes de estabelecer

planos e estratgias sistemticos de preveno, adaptados a diferentes situaes.
Assim, a preveno possui um carcter estrutural. necessrio compreender as
103
Para saber mais consulte: www.hrc.org; www.hrw.org; http://www.unhchr.ch/development/approaches04.html.

104
Para saber mais consulte: www.unifem.org; www.wide.org; www.womenwatch.org
105
Para saber mais consulte: www.christian-aid.org.uk/indepth/9702micr/microcre.htm; www.ilo.org;
www.sosfaim.be/Defis-Sud/Speciales.htm
67
razes dos conflitos (como a pobreza, a desigualdade, a depresso econmica, a

existncia de regimes no democrticos, ou quando democrticos, nem sempre
legtimos, as violaes de Direitos Humanos, entre outros).
Nas palavras do CAD da OCDE, a preveno estrutural identifica-se com a
estabilidade estrutural que inclui aces orientadas para fomentar um processo de
desenvolvimento que inclua a paz social (incluindo o dilogo entre grupos de
identidade diferente), o respeito pela lei, a defesa dos Direitos Humanos e o
desenvolvimento econmico, condies que a cooperao internacional deve
esforar-se por respeitar.
Os conflitos violentos impedem o desenvolvimento, por isso existe cada vez maior
consenso ao nvel institucional e poltico sobre a necessidade de incorporar, nas
polticas e projectos de Cooperao para o Desenvolvimento, estratgias e aces
de preveno de conflitos. Alm disso, os mecanismos de preveno podem
contribuir para aumentar a eficcia e impacto a mdio e longo prazo da Ajuda.
A Segurana Alimentar, que pode ser definida como o acesso e a capacidade de

aquisio de uma quantidade suficiente de alimentos para levar uma vida saudvel
e activa. A FAO identifica quatro aspectos fundamentais no modelo de gesto da
alimentao: disponibilidade, acesso, estabilidade e qualidade. A Segurana
Alimentar , ento, um princpio de aco que implica a dimenso da segurana
humana, ou seja, o Direito Alimentao como um direito de soberania alimentar e
de utilizao dos recursos prprios. Esta depende de aspectos econmicos
diversos: no s da produo, consumo, distribuio e comercializao mas,
tambm, de medidas polticas e de interveno social, ambiental e cultural.
Embora seja uma preocupao transversal a todos os pases e populaes,
particularmente nos PED que aparecem traos mais preocupantes de insegurana
alimentar, afectando todas as dimenses: disponibilidade, acesso, estabilidade e
qualidade. As razes da insegurana situam-se muitas vezes ao nvel global, no
modo de governao global, no que diz respeito a stocks, programas de
estabilizao dos preos alimentares, polticas comerciais, entre outras.
Apesar de se regerem por princpios e objectivos muito diversos, de possurem
estruturas institucionais e organizativas distintas e de actuarem tambm em mltiplas
reas, os diferentes actores da Cooperao para o Desenvolvimento no so
entidades isoladas. Eles interagem entre si e formam um sistema com instrumentos de
106
Para saber mais consulte: www.ccpdc.org; www.conflict-prevention.org; www.ecdpm.org
68
ligao que acabam por formar uma teia de interdependncias entre vrios plos de
promoo do desenvolvimento.
O quadro 1 pretende evidenciar de forma esquemtica os diversos
instrumentos formais de ligao entre os actores que passam sobretudo por esquemas
de financiamento, de parcerias e de dilogo institucional.
Fonte: PLATAFORMA DAS ONGD, Os actores da Cooperao para o Desenvolvimento, Ficha Temtica n. 1,
Janeiro 2004, http://www.plataformaongd.pt
Bibliografia
AFONSO, M., 1995, Cooperao para o Desenvolvimento. Caractersticas, evoluo e
perspectivas futuras, CIDAC, Lisboa.
AFONSO, M., 1998, Cooperao descentralizada. O caso dos Municpios portugueses, CIDAC,
Lisboa.
69
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70
IV
OS INSTRUMENTOS DA COOPERAO
ste captulo tem como objectivo fazer uma anlise dos principais instrumentos da
Cooperao para o Desenvolvimento. Ao longo da histria da cooperao vrios
tm
sido
os
instrumentos
utilizados
para
alcanar
os
objectivos
de
desenvolvimento. medida que as doutrinas do desenvolvimento e da Ajuda

evoluram surgiram novos instrumentos, mais ricos e complexos nas suas
possibilidades, expressando a diversidade de objectivos e a multiplicidade de actores
envolvidos no processo de desenvolvimento. O leque de possveis instrumentos de
Ajuda muito amplo porque, para alm dos tipos puros, h muitas possibilidades
hbridas e cada doador pode combinar vrios instrumentos num dado programa de
cooperao com determinado pas.
Por vezes prefervel referirmo-nos a modalidades em vez de instrumentos de
Ajuda dado que a adequabilidade de instrumentos de Ajuda mais amplos depende
muito do contexto global das relaes de cooperao entre um Governo e os seus
doadores. Idealmente deveria haver: um quadro global para a ajuda ao
desenvolvimento, num determinado pas, que estabelecesse um consenso de trabalho
entre o governo e as agncias de desenvolvimento, sobre objectivos e estratgias, e
acordos sobre os fruns, regras e calendrios para gerir o dilogo entre as agncias
de desenvolvimento e o governo (OCDE, 2002, Framework for development
cooperation: good practice paper).
Se h agncias em que os projectos continuam a ser o instrumento de Ajuda
preferido, a tendncia para a utilizao de instrumentos mais amplos e muito mais
integrados no sistema de gesto das despesas pblicas dos receptores. De acordo
com Jones e Lawson (2000), podemos distinguir trs fases na Ajuda ao
Desenvolvimento, em termos de instrumentos:
1. Nos anos 60-70 a Ajuda foi fornecida fundamentalmente atravs da gesto de
projectos avulsos por parte dos governos ou dos doadores, fundamentalmente em
investimentos em infra-estruturas, com base em estratgias delineadas e
comandadas pelo Estado para forjar o crescimento econmico. Se este tipo de
assistncia contribuiu para melhorar o crescimento econmico em alguns pases
(particularmente na sia), noutros o sucesso foi muito limitado. O diagnstico geral
71
foi que os projectos falharam porque as polticas econmicas nacionais eram

fracas.
2. A partir dos anos 80, os projectos avulsos comearam a ceder terreno Ajuda
programa. Esta mudana de orientao ficou a dever-se a razes j referidas: a
crise da dvida, o declnio econmico dos PVD, a necessidade de se proceder a
ajustamentos estruturais e a reformas econmicas e polticas. Chegou-se
concluso de que os projectos individuais s por si no funcionam se a estrutura
macroeconmica e sectorial for desadequada. Para financiar esta reestruturao
tornou-se necessrio recorrer a formas de Ajuda que permitissem um
desbloqueamento rpido dos fundos necessrios. (...) No BIRD a ajuda programa,
a ajuda ao ajustamento estrutural e a ajuda sectorial passaram de 7% do total da
APD, no incio da dcada de 80, para 80% no fim deste decnio, e os doadores
bilaterais tambm aumentaram a parte da ajuda programa sendo actualmente a
forma mais utilizada (Afonso, 1995: 44-45). At meados dos anos 90, a poltica de
Ajuda foi dominada pelas abordagens do ajustamento estrutural107.
3. Desde meados dos anos 90, tornou-se bastante claro que as polticas de AE
falharam largamente num importante grupo de pases de baixo rendimento e nos
menos avanados. Esta constatao instigou a mudana na poltica de
cooperao internacional, com o BM a desempenhar um papel de relevo.
Emergem as Estratgias de Reduo da Pobreza cujos elementos-chave so:
A eleio da erradicao da pobreza como a meta da Ajuda ao
Desenvolvimento108, com os ODM a fornecer o quadro para as metas
acordadas ao nvel internacional;
Uma mudana da condicionalidade para a parceria no alcanar de metas
comuns, como a base para uma relao entre doadores, governos receptores,
sector privado e sociedade civil;
Uma evoluo (pelo menos em pases onde a Ajuda uma parcela significativa
do total das despesas pblicas) para a melhoria da coordenao entre
despesas pblicas nacionais e a APD, procurando simplificar a gesto da
Ajuda sob controlo do Governo e assegurar que os recursos se destinam s
prioridades previamente acordadas.
107
O AE teve dois elementos principais: a perda de confiana dos doadores nas estratgias comandadas
pelo Estado e uma forte defesa das abordagens do mercado livre, com nfase na estabilidade
macroeconmica como a pr-condio para o sucesso econmico; e, a utilizao da condicionalidade na
ajuda para tentar encorajar os governos a fazer mudanas nas polticas (ver captulo II).
108
A pobreza compreendida como um fenmeno complexo que no se limita ao baixo rendimento ou
pobreza de consumo, e cujas causas radicam nas questes da governao, incluindo o fortalecimento
da gesto das finanas pblicas.
72
1. A Cooperao tcnica
A cooperao tcnica (CT) , desde o incio, um dos pilares da Ajuda. De acordo
com a OCDE (1992: 61) engloba toda a gama de actividades de ajuda destinadas a
desenvolver os recursos humanos, atravs de uma melhoria dos nveis de
qualificao, conhecimentos, know-how tcnico e aptides produtivas de um pas em
vias de desenvolvimento. Um objectivo particularmente importante da cooperao
tcnica o desenvolvimento institucional baseado no desenvolvimento dos recursos
humanos, isto , contribuir para o reforo e melhoria do funcionamento das numerosas
instituies indispensveis ao desenvolvimento sustentvel atravs da gesto e
funcionamento eficazes de uma economia e da sociedade em geral, desde os
ministrios e estruturas administrativas locais, aos hospitais, escolas e empresas
privadas.
Nas estatsticas do CAD/OCED a CT diz respeito apenas a: a) donativos a
nacionais dos pases receptores a receber formao ou a estudar no pas ou no
exterior e b) pagamentos a consultores, conselheiros e pessoal similar assim como a
professores e administradores que esto nos pases receptores (incluindo os custos
de equipamentos associados). A Ajuda deste tipo fornecida especificamente para
facilitar a implementao de projectos de capital includa indistintamente nas
despesas de projectos e programas bilaterais e omitida da CT nas estatsticas dos
fluxos agregados (OCDE, 2004).
De acordo com os dados do CAD/OCDE a cooperao tcnica absorve cerca de
25% da APD global, sobretudo para financiar cooperantes e bolseiros. Este valor est,
contudo, subestimado pelas razes referidas no pargrafo anterior. Para alm da
excluso dos recursos humanos e financeiros de AT afectos Ajuda projecto tambm
no so includos nesta categoria as actividades desenvolvidas pelos organismos
multilaterais, como o PNUD e o BM, que dedicam grande parte da sua actividade a
tarefas de CT. Em suma, a CT um instrumento central da poltica de Cooperao
para o Desenvolvimento. Em 2002, 38% da Ajuda bilateral foi fornecida na forma de
CT.
Os projectos de CT tm objectivos muito dspares: realizar um estudo que permita
melhorar a realidade, integrar um cooperante para reforar os quadros tcnicos de que
o pas dispe; dar formao ou capacitao aos quadros locais, ou formao genrica
para fortalecimento da capacidade institucional. Em comum, todas estas actividades
tm o facto de inclurem alguma transferncia de capacidades, habilidades ou
conhecimentos para o pas de destino da Ajuda, esteja esse objectivo explcito ou no.
73
Durante muito tempo a CT foi sinnimo de formao acadmica em universidades

dos pases doadores e de envio de cooperantes para localmente dar formao aos
funcionrios e colmatar lacunas de capacitao tcnica ao nvel do funcionamento das
instituies, para alm de ter sido utilizada por muitos doadores como uma ponta de
lana nos PED. Desde os anos 80, a tnica tem vindo a deslocar-se para a
criao/reforo das capacidades humanas e institucionais (capacity building)109 e
passou a ser vista como o principal veculo de fortalecimento de instituies frgeis.
Nos anos 90 a capacity building tornou-se um aspecto central para muitas agncias
doadoras, nomeadamente o BM e o PNUD, forando a uma reavaliao da noo de
CT e do seu papel na promoo do desenvolvimento110.
H vrios factores que sugerem que se a CT foi importante no passado, maior
relevncia poder ter no futuro: (i) as novas explicaes da teoria do conhecimento
teoria do conhecimento endgeno assentes nos processos de dinamismo econmico
e de mudana social; (ii) as condies que so necessrias, no pas receptor, para
que a Ajuda seja eficaz. Ambos os factores apontam o papel crucial que as
capacidades humanas tm, bem como o quadro institucional que as acolhe no
desenvolvimento do pas. E justamente para a promoo dessas capacidades
humanas e institucionais que a CT se orienta.
2. A Cooperao financeira
A cooperao financeira (CF) a outra vertente da APD, ou seja, a Ajuda que se
destina a objectivos de desenvolvimento econmico, e os seus instrumentos assumem
diversas formas, cada um com diferentes estruturas de gesto, mecanismos de
prestao de contas e condies associadas. A principal distino feita entre a Ajuda
projecto e a Ajuda programa, mas podem distinguir-se 3 tipos de CF: subvenes e
crditos, atravs de projectos e programas (por exemplo, investimentos em
109
O PNUD define capacity building como um processo atravs do qual indivduos, organizaes,
instituies e sociedades desenvolvem capacidades (individuais e colectivas) para desempenhar funes,
resolver problemas, estabelecer e alcanar objectivos, compreender e lidar com as suas necessidades de
desenvolvimento num contexto amplo e de uma forma sustentvel (PNUD, 1997, Capacity Development,
Technical Adviser Paper 2).
110
O debate sobre a eficcia da CT foi particularmente vivo no incio dos anos 90 e prolongou-se at aos
dias de hoje. No incio de 2001, o PNUD lanou a iniciativa Reforming technical cooperation for capacity
development, com o objectivo de olhar para as bases do desenvolvimento da capacidade e para a forma
como a Ajuda pode contribuir para o desenvolvimento eficaz das capacidades locais. Este trabalho, que
culminou na publicao de diverso material (ver: www.undp.org/capacity/), veio demonstrar que muitas
das recomendaes dos princpios do CAD (OCDE, 1992), sobre a CT, ainda no foram implementados e
os problemas persistem. A persistncia dos erros prende-se, no entender do PNUD (2002), com os
pressupostos que esto subjacentes ao velho modelo de CT, que se mantm inalterado. Este modelo
assenta em dois pressupostos errados: o primeiro que possvel ignorar as capacidades existentes nos
PED e substitu-las por conhecimentos e sistemas produzidos noutros lugares desenvolvimento como
mudana em vez de desenvolvimento como transformao - e o outros diz respeito relao assimtrica
doador-receptor a crena de que possvel ao doador controlar o processo e ao mesmo tempo
considerar os receptores como parceiros iguais.
74
equipamentos fsicos); Ajuda em bens necessrios ao desenvolvimento do pas

receptor e que este no pode importar, e; financiamento de reformas estruturais (como
os apoios ao ajustamento estrutural e a anulao/reescalonamento da dvida).
3. A Ajuda projecto
Os projectos constituem um dos instrumentos mais caractersticos da Cooperao
para o Desenvolvimento. Um projecto pressupe uma interveno precisa e finita no
pas beneficirio, especificando com detalhe os objectivos, actividades e despesas a
serem financiadas. Tm, normalmente, sistemas de gesto especficos mas no
pressupem condicionalidade sobre as polticas. A justificao para os projectos
serem o principal veculo da Ajuda at meados dos anos 90 era a crena de que o
principal constrangimento ao desenvolvimento era a falta de investimento e que os
projectos eram a forma mais eficiente de fornecer investimento de capital.
Simultaneamente havia a convico de que os projectos eram a melhor forma de
minimizar o risco de m utilizao dos recursos e assim garantir aos contribuintes que
a sua Ajuda produzia resultados concretos. Acresce que os projectos tm uma grande
versatilidade, dado o carcter singular de cada interveno, o que constitui uma das
suas principais virtudes, j que permite a adaptao dos objectivos e condies de
execuo s circunstncias de cada caso. Acresce que permitem dirigir intervenes
com objectivos claramente definidos, identificando os beneficirios de cada aco.
Em meados dos anos 70, 52% do total da Ajuda dos pases da OCDE consistia em
Ajuda projecto, a maioria da qual (cerca de 2/3) era para infra-estruturas: estradas,
caminhos-de-ferro, gua e saneamento, portos, aeroportos, estaes de correios e
telecomunicaes111. No final dos anos 70, a modalidade Ajuda projecto existia em
todos os sectores nos Ministrios de muitos doadores. Os resultados pareciam
francamente satisfatrios, apesar de mesmo nessa altura, antes da segunda crise
petrolfera, j haver alguns sintomas daquilo que hoje podemos chamar de
insustentabilidade.
Com a crise dos anos 80 os doadores foram forados a optar por outros
instrumentos. Especificamente, necessitavam de um instrumento de Ajuda de rpido
desembolso, e a Ajuda projecto no o era. Precisavam de um instrumento que
pudesse efectuar mudanas nas polticas e a Ajuda projecto no podia fazer isso.
Precisavam de um instrumento que criasse capacidades governativas, elas prprias
111
Do ponto de vista do doador estes investimentos tinham a vantagem de serem altamente visveis e
tecnologicamente honestos no sentido que eles normalmente consistiam em transplantes de tecnologia j
disponvel no pas doador. Assim, do ponto de vista dos lobbies do pas doador eram muito atractivos.
Muitas vezes estes projectos eram desenhados de forma a que o papel do pas receptor fosse o menor
possvel.
75
esvaziadas pelas consequncias das medidas de estabilizao dos anos 80, e a Ajuda
projecto no podia fazer isso, a menos que viesse na forma de um projecto para
reabilitar ou substituir as funes e capacidades j existentes no sector pblico. Assim,
a principal resposta dos doadores foi o abandono da Ajuda projecto em favor: (i) da
Ajuda programa financeira, (ii) das operaes de assistncia tcnica de criao/reforo
das capacidades, e/ou (iii) de projectos executados pelo sector privado ou pelas
ONG112.
Uma srie de avaliaes levadas a cabo na segunda metade dos anos 90
identificou muitos problemas e limitaes da Ajuda projecto que, em sntese, realam
dois problemas fundamentais: os projectos financiados pela Ajuda, por definio,
quase no usam os sistemas e estruturas locais de governao nas suas diferentes
fases o que limita inevitavelmente a apropriao por parte do Governo, tornando difcil
fazer uma seleco de projectos na ptica dos receptores. As consequncias
negativas que da decorrem para a capacidade institucional a longo prazo so muito
graves.
Face s crticas, os esforos dos anos mais recentes tm ido no sentido de
assegurar que os projectos faam parte de uma poltica nacional e que a coordenao
seja melhorada. Contudo, continua a existir um grande nmero de projectos,
sobretudo onde as estruturas de governao so mais frgeis, onde a opo por
abordagens sectoriais deveria ser a tnica dominante.
Os projectos continuam a ser relevantes enquanto unidades de gesto para os
governos, quer eles sejam usados ou no como objectos de financiamento pelos
doadores.
disfuncionalidade
dos
projectos
ocorre
onde
eles
no
so
adequadamente integrados nas polticas do sector e com uma estratgia de

financiamento sustentvel a mdio prazo que integre os custos de capital e os custos
recorrentes.
H vrias formas de os doadores apoiarem os projectos de desenvolvimento:
Ajuda projecto gerida atravs do Governo receptor trata-se de situaes onde
os governos so responsveis pela gesto do projecto e controlam a utilizao dos
fundos do doador. Neste caso, os recursos do projecto so desembolsados
directamente para a conta do Governo. Os doadores exigem normas de contabilidade
para a utilizao desses recursos, e habitualmente impem condies sobre a forma
como os fundos do projecto podem ser usados (regras de concurso para adjudicao,
por exemplo). Este tipo de financiamento tpico dos doadores multilaterais.
112
Quando a ateno sobre a pobreza voltou a estar na moda nos anos 90, estas organizaes
assumiram uma parcela significativa da responsabilidade pela implementao da Ajuda: atravs do
76
Ajuda projecto gerida pelos doadores diz respeito a situaes em que o doador
tem o controlo/gesto do financiamento das actividades do projecto, decide os
recursos a fornecer e utiliza os seus prprios processos de desembolso e prestao
de contas. Neste caso os doadores utilizam, habitualmente, unidades especficas para
a gesto do projecto. Embora os projectos no faam parte do programa e Oramento
regular do Estado, estes tendem a ser includos na tomada de decises-chave e
fornecem tcnicos ao projecto. Este tipo de financiamento de projectos tpico dos
doadores bilaterais e da Comisso Europeia.
Ajuda projecto atravs das ONGD / entidade privada neste caso o doador
concede uma subveno a uma ONG, com base numa proposta de um projecto
especfico. Normalmente, assinado um contrato com a ONG, especificando as
actividades a serem executadas e as condies de utilizao dos fundos, bem como
os requisitos de contabilidade. Este tipo de projectos cada vez mais comum entre os
doadores.
4. A Ajuda programa
A Ajuda a programas aquela que no se destina a financiar um projecto
especfico. Inclui poucas condies relativamente forma como o Governo decide
utilizar os recursos mas, geralmente, inclui condicionalidade poltica.
Segundo o CAD a Ajuda a programas consiste em todas as contribuies dadas ao
pas beneficirio para fins de desenvolvimento em geral, ou seja, apoio ao nvel da
balana de pagamentos, apoio geral ao Oramento e Ajuda ao nvel de produtos de
base, que no estejam relacionados com actividades no mbito de projectos
especficos (OCDE, 1992: 81). A OCDE identifica quatro categorias de Ajuda atravs
de programas:
1. Ajuda geral a programas Ajuda posta disposio de um pas, sem se destinar
a um sector especfico, com objectivos de desenvolvimento em geral,
especialmente o financiamento da balana de pagamentos, o apoio geral ao
Oramento e Ajuda em espcie. Nesta categoria tambm se inclui a Ajuda
associada a programas de ajustamento estrutural (PAE), como definidos pelo
BM e FMI;
2. Ajuda sectorial a programas trata-se de transferncias que se destinam a um
sector econmico ou social especfico, como a agricultura, educao,
transportes. Nesta categoria incluem-se os programas sectoriais associados aos
PAE do BM;
microcrdito ou outras medidas de apoio ao pequeno negcio, do apoio aos servios de educao e
sade rural no estatal, e de donativos a organizaes comunitrias j existentes.
77
3. Ajuda alimentar programa destinada a promover a segurana alimentar atravs

da transferncia de alimentos ou recursos financeiros para a sua aquisio.
4. Alvio da dvida seja ela de carcter bilateral ou multilateral (OCDE, 1992: 103).
A Ajuda programa financeira teve, at aos anos 80, significado reduzido113. Desde
ento, comeou a ser utilizada um pouco por todo o lado: pelo BM, na forma de
emprstimos para ajustamento estrutural114, pelos doadores bilaterais como apoio
balana de pagamentos, habitualmente associadas s operaes do BM, e mesmo
pelo FMI na forma de Facilidades de Ajustamento Estrutural Reforadas (ESAF), a
primeira vez que o FMI se envolveu na concesso de Ajuda.
Na dcada de 90, a Ajuda programa conheceu um novo desenvolvimento a partir
da sua utilizao nos chamados enfoques sectoriais, no necessariamente vinculados
aos PAE115. A modalidade mais recente e mais ambiciosa deste tipo de instrumento
adopta a forma de apoio directo aos pressupostos do beneficirio (apoio ao
Oramento), de modo a permitir a plena integrao da Ajuda na programao e nos
compromissos do Governo.
4.1 O apoio balana de pagamentos
O apoio balana de pagamentos o apoio fornecido ao Banco Central para gerir
os problemas de dfice da balana de pagamentos, reserva insuficiente de divisas
externas e insustentabilidade da dvida. Transporta consigo condicionalidade, na forma
de um programa de reforma das polticas, acordada entre o Governo e o BM/FMI. O
apoio balana de pagamentos centra a ateno na contraparte de moeda nacional
para a moeda estrangeira, mais do que na prpria moeda estrangeira. Quando um
doador fornece moeda para apoiar a balana de pagamento, a contraparte da moeda
estrangeira depositada no Banco Central constitui uma receita adicional na moeda
nacional. Em princpio fica disponvel para o Oramento de Estado e pode ser utilizada
para aumentar as despesas, reduzir emprstimos ou impostos.
Nos primeiros anos do ajustamento estrutural este instrumento tambm financiou
importaes especficas mas, como o Governo liberalizou o mercado externo, deixou
de fazer sentido associar os fluxos a compras especficas. A nfase mudou ento para
113
Houve operaes programa, no sentido de dinheiro fornecido por instituies financeiras para
objectivos de estabilidade macroeconmica e no ligadas a qualquer projecto especfico de investimento
de capital, mas essas eram sobretudo fornecidas em termos comerciais pelo FMI.
114
Os emprstimos para ajustamento eram vistos pelos doadores como operaes de curto prazo para
lidar com os problemas macroeconmicos, no incio dos anos 80, sendo o equilbrio alcanado num
perodo de 5 anos. Isto verificou-se num reduzido nmero de pases de economias de rendimento mdio
(Coreia do Sul, Chile, Tailndia, Maurcias) mas no na maior parte. Alguns receptores, por razes
variadas, no se comprometeram com os programas de reforma econmica at ao incio dos anos 90 e
outros, que comearam os programas de ajustamento no incio dos anos 80, 20 anos depois continuavam
amarrados a eles.
78
as polticas que o Governo tinha acordado implementar, com pouco ou nenhuma

ateno forma como a Ajuda utilizada. Porm, em muitos casos, os governos no
precisam
de
prestar
contas
sobre
utilizao
dos
fundos
acompanhamento/monitorizao dos doadores centra-se apenas na implementao

do programa de reforma das polticas previamente acordado (Jones, 2002).
Figura 1 A Ajuda programa
Ajuda
Programa
Ajuda
Alimentar
Programa
Ajuda Financeira
Apoio Balana de
Pagamentos
Alvio da Dvida
Apoio s
Importaes
Apoio ao Oramento
Apoio Geral
ao Oramento
Apoio ao Oramento
por Sector
Crditos
Concessionais
Microcrdito
Fonte: Adaptado a partir de White, 1999.
4.2 As operaes de alvio da dvida

O alvio da dvida uma forma importante de apoio aos programas de reforma de
polticas e ajustamento estrutural, por ajudar no s a preencher lacunas de
financiamento como a melhorar o perfil da dvida dos pases muito endividados
(OCDE, 1992: 96). A reduo oficial da dvida passa normalmente pelo Clube de Paris
e tratada caso a caso, como complemento dos esforos de ajustamento estrutural e
de reforma das polticas.
Entende-se por reestruturao/renegociao da dvida, qualquer aco oficial
acordada entre credor e devedor que altera os termos previamente estabelecidos para
115
Em meados dos anos 90 representava cerca de 1/3 dos emprstimos do BM e menos de 20% do
79
o pagamento. um processo que se realiza quando um devedor no est em

condies de honrar os compromissos assumidos ou quando ambas as partes, por
motivos diversos, preferem modificar os termos da dvida previamente contrada. A
reestruturao da dvida inclui, quase sempre, (i) a modificao dos prazos de
vencimento, fazendo com que se elimine assim a acumulao de dvidas a curto prazo
e estas se convertam em dvidas consolidadas a longo prazo; (ii) o reescalonamento
da dvida, ou seja, a mudana dos montantes anuais a pagar, por forma a que estes
se tornem mais uniformes ou graduais; (iii) a modificao das taxas de juro e outras
clusulas semelhantes. Tambm se procede, por vezes, ao refinanciar da dvida, ou
seja, emitem-se novos emprstimos, em condies mais acessveis, com os quais se
pagam os anteriores. Pode, ainda, incluir o perdo da dvida (extino do emprstimo),
ou a mera redefinio do calendrio de pagamentos. O processo de reestruturao da
dvida foi frequente nos anos 80, quando muitos PED se encontravam sem capacidade
tcnica de honrar os seus compromissos, devido subida das taxas de juro e ao
escasso retorno dos projectos financiados pelos emprstimos internacionalmente
contrados. Nestas actividades participaram activamente o FMI e o BM.
A situao econmica muito difcil em grande parte dos PED116 provocou a
adopo, desde o incio dos anos 90, no quadro do Clube de Paris, de tratamentos da
dvida externa cada vez mais favorveis aos devedores mais pobres. Em 1996, foi
posta em prtica a Iniciativa Pases Pobres Muito Endividados (PPME/HIPC)117,
impulsionada pelo BM e pelo FMI. As limitaes que esta iniciativa apresentava
levaram a uma reviso das suas condies, em 1999, dando lugar iniciativa PPME
reforada (HIPIC), por forma a fortalecer e aprofundar as relaes entre alvio da
oramento bilateral dos pases da OCDE.

116
Para se ter uma ideia da dimenso do problema, a dvida externa situa-se nos 40% do PNB dos pases
em desenvolvimento e o servio da dvida absorve cerca de 4.4% do seu PNB (uma quota superior s
despesas com a educao, 3.6%, ou a sade, 2%) e algo mais de 20% das divisas que estes pases
obtm das exportaes. Cerca de 40% da dvida est contrada com Estados (crditos exportao)
outros 40% com o sector privado e os restantes 20% com instituies financeiras internacionais.
117
A iniciativa HIPC um mecanismo para reduzir, para nveis sustentveis, a dvida (multilateral, bilateral
e do sector privado), dos pases pobres muito endividados. Foi lanada na Cimeira de Lyon, Frana, pelo
G7, em 1996, na sequncia de uma proposta do BM e FMI e teve o amplo apoio da UE e seus Estadosmembros. Envolve credores multilaterais, o Clube de Paris e outros credores pblicos e bilaterais. Um
aspecto central nesta iniciativa o esforo contnuo no sentido de um ajustamento macroeconmico e
estrutural e de reformas ao nvel social. Adicionalmente, centra-se no assegurar de financiamentos para
programas do sector social sobretudo sade e educao. Em 1999 a iniciativa foi revista e fortalecida,
na Cimeira de Colnia, na Alemanha, tendo passado a ser conhecida como iniciativa PPMAE reforada.
Porm, o nmero de pases que esto a beneficiar desta iniciativa (27, em Maro de 2004, a maior parte
dos quais da ASS) considerado insuficiente e o ritmo do alvio da dvida est a ser muito lento, tendo em
conta os montantes de reduo da mesma. Para mais informao ver www.worldbank.org/hipc/
Os pases pobres muito endividados so, actualmente, 42: Angola, Benin, Bolvia, Burkina Faso, Burundi,
Camares, Rep. Centro Africana, Chade, Comores, Congo, Costa do Marfim, Rep. Democrtica do
Congo, Etipia, Gmbia, Gana, Guiana, Guin, Guin-Bissau, Honduras, Imen, Lao, Libria,
Madagscar, Malaui, Mali, Mauritnia, Moambique, Myanmar (Birmnia), Nicargua, Niger, Qunia,
Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Serra Leoa, Somlia, Sudo, Tanznia, Togo, Uganda,
Vietname, Zmbia. Para mais informaes, ver http://www.imf.org/
80
dvida, reduo da pobreza e polticas sociais. Esta iniciativa destina-se apenas a

pases que (i) se confrontam com uma dvida externa insustentvel, face aos
mecanismos de alvio da dvida disponveis e, (ii) estabelecem um plano global de
reformas estruturais e polticas, atravs de programas apoiados pelo FMI e BM. Ou
seja, est condicionada preparao e implementao de documentos estratgicos
de reduo da pobreza (os PRSP), procurando-se, deste modo, assegurar que os
recursos adicionais que ficam disponveis, como resultado do alvio da dvida, so
utilizados em actividades que beneficiam os pobres. Embora no se traduza num
pagamento fsico, actua na reduo do pagamento do servio da dvida e, por essa
via, aumenta os recursos disponveis para o Oramento do Estado.
Se em 1986-87 este instrumento representava apenas 0,6% da APD total, a sua
importncia no tem parado de crescer: em 1999, as operaes de alvio da dvida
representaram cerca de 4% e, em 2002, 7.8% da APD total.
4.3 O apoio s importaes
O apoio s importaes um instrumento concebido para ajudar a reduzir o dfice
da balana de pagamentos do pas receptor. Habitualmente assume a forma de
donativo em moeda para cobrir os custos de bens importados ou para o pas doador
adquirir e financiar vrias categorias de bens do exterior os quais so depois
oferecidos ao pas receptor.
4.4 O apoio ao Oramento
O Apoio ao Oramento actualmente considerado o instrumento de cooperao
mais adequado para promover a prestao de contas e a apropriao por parte dos
receptores e melhorar as prticas da Ajuda por parte dos doadores, na medida em que
privilegia as estratgias, a coordenao e a capacitao institucional locais. ,
potencialmente, o instrumento de Ajuda mais eficaz no apoio aos princpios centrais
das estratgias de reduo da pobreza118. Tendo em considerao as suas vantagens
118
Seja atravs do apoio geral, seja atravs do apoio sectorial, as principais vantagens do apoio ao
Oramento so: (i) obriga existncia, de antemo, de um certo grau de consenso sobre as polticas,
expressas num PRSP ou documento similar, e requer ser gerido atravs de um dilogo estruturado; (ii)
promove a capacitao institucional em matrias relacionadas com a boa utilizao de fundos pblicos,
desde o aperfeioamento dos mecanismos de planeamento e de acompanhamento, ou mesmo a
capacitao ao nvel dos mecanismos de avaliao, de prestao de contas e de incorporao de
resultados; (iii) encoraja a apropriao do desenvolvimento por parte do receptor e pode melhorar a
transparncia sobre a utilizao dos fundos; (iv) incrementa a eficcia da Ajuda uma vez que contribui
para que no ocorram duplicaes, e evita a competio entre doadores ao centralizar a coordenao
de todas as despesas; (v) melhora a coerncia entre fundos prprios e desembolsos externos, no s ao
nvel sectorial mas tambm entre vrios sectores; (vi) contribui para melhorar a consistncia
macroeconmica do receptor, pela maior previsibilidade dos desembolsos; (vii) ao melhorar a
previsibilidade, estimula um melhor planeamento das despesas pblicas o que favorece a avaliao do
impacto das polticas governamentais, por forma a poderem ser introduzidas alteraes visando melhorar
os desempenhos futuros; (vii) a prpria exigncia de rigor na aplicao dos fundos da Ajuda vem criar
81
e limitaes, um instrumento que deve ser equacionado em comparao com todos

os outros, parecendo ser o mais indicado apenas para situaes (pases) onde a
dependncia de Ajuda elevada e a capacidade de gesto de fundos pblicos e de
governao so considerados satisfatrios.
4.4.1 O apoio geral ao Oramento
O apoio geral ao Oramento uma forma de Ajuda em que:
Os fundos so fornecidos para apoiar um programa do Governo que se centra
no crescimento e na reduo da pobreza e na transformao das instituies;
Os fundos so fornecidos no apoio ao Governo parceiro para os gastar
utilizando os seus prprios sistemas de gesto e contabilidade;
Os fundos so desembolsados para o Banco Central e so convertidos em
moeda nacional que entra no Oramento de Estado.
O Governo tem que prestar contas sobre a utilizao dos fundos atravs de
relatrios de auditoria sobre as receitas e as despesas e em alguns casos os doadores
tambm exigem que os fundos sejam gastos em itens oramentais especficos e
podem exigir ao Governo prestao de contas separada para esses itens (Jones,
2002).
O principal aspecto deste instrumento a condicionalidade poltica: Ajuda
dependente de um calendrio de implementao de polticas por parte dos Ministrios
e servios da Administrao Central, com acordo prvio sobre as prioridades do
Oramento.
Entre as vantagens deste instrumento destaca-se que tem mais baixos custos de
transaco; aumenta a afectao eficiente das polticas pblicas, ao reforar a
importncia do sistema de Oramento nacional; aumenta a previsibilidade da Ajuda;
centra a ateno no desempenho do sector pblico e na prestao de contas, em
suma, fortalece o sistema de governo e cria uma melhor base de dilogo sobre as
polticas entre o Governo e os doadores do que as abordagens sectoriais ou de
projecto.
uma necessidade de se melhorarem os mecanismos oramentais do Estado receptor, funcionando como
um estmulo adopo de medidas que respondam a esse objectivo; (viii) reduz significativamente a
Ajuda ligada. Mas, o apoio ao Oramento tambm contm inconvenientes. Entre eles salientam-se: (i) tem
que existir confiana por parte do doador de que o receptor vai fazer uso dos fundos de acordo com o
previsto e vai cumprir as estratgias inicialmente planeadas. Acresce que o receptor tem que, de alguma
forma, dar garantias em como usar mecanismos transparentes, e actuar de acordo com os princpios
da Boa Governao; (ii) situaes onde grassa a corrupo, e onde esta se tornou um factor social,
difcil reunir as condies necessrias sua utilizao; (iii) reduz a visibilidade do doador, quando
comparado com outros instrumentos de Ajuda bilateral, e limita a eventual preferncia do doador por um
determinado sector; (iv) um instrumento de difcil utilizao na medida em que tem de haver acordo
quanto aos termos de financiamento e aos procedimentos de desembolso e obriga existncia de
harmonizao entre os ciclos de financiamento do doador e do receptor; (v) dificulta o acompanhamento
82
4.4.2 O apoio sectorial

O apoio sectorial diz respeito Ajuda financeira ao Oramento de Estado, via
Banco Central, mas com a indicao expressa de se destinar a um sector ou sectores,
com condicionalidade relacionada com esse(s) sector(es)119. Os meios de desembolso
e os requisitos de prestao de contas so semelhantes aos do apoio geral ao
Oramento, nomeadamente a produo de relatrios de auditoria das despesas para o
sector em questo.
As abordagens por sector e os programas por sector tm sido designados de forma
diferente ao longo do tempo: programa de investimento de um sector, programas de
desenvolvimento de um sector; programas de despesas de um sector e, mais
recentemente, abordagem sectorial integrada. H diferenas significativas entre os
nomes e os diferentes aspectos realados. Contudo, apesar da terminologia utilizada
ser variada, h alguns princpios-chave sobre os quais h acordo na comunidade
internacional: (i) aceita-se que eles devem ser conduzidos pelos governos parceiros;
(ii) tm uma meta comum de melhorar a eficcia e eficincia da utilizao dos recursos
internos e externos. Esta meta comum reflecte uma preocupao mtua de melhorar
os resultados das despesas do Governo e dos doadores, centrando os recursos nas
prioridades estabelecidas nas Estratgias Nacionais de Reduo da Pobreza ou
documentos semelhantes. Para conseguir alcanar esta meta, as abordagens
sectoriais tm subjacentes:
A apropriao pelo pas o Governo assume a liderana na definio das
polticas, estratgias e programa de despesas para o sector, num processo de
participao alargada;
A coordenao de doadores os doadores comprometem-se a apoiar a estratgia
do Governo e coordenar todos os fundos para o sector, para financiar a poltica
sectorial e o programa de despesas acordados;
A minimizao, ao mximo, dos custos de transaco os doadores adoptam quer
procedimentos de harmonizao (estabelecendo sistemas de implementao,
desembolso e contabilidade comuns para reduzir a carga administrativa do
Governo), quer directamente os procedimentos do Governo receptor;
A gesto centrada nos resultados as abordagens sectoriais integradas so
planeadas e revistas com base nos seus resultados e impactos. Por isso, esta
abordagem d uma ateno particular aos sistemas de acompanhamento e
da utilizao dos fundos e possibilita a existncia de desvios para outros fins que no os inicialmente
previstos, sobretudo nos casos em que h fraca capacidade de gesto das finanas pblicas.
119
As condies cobrem o plano de despesas para o sector e a reforma das polticas-chave do sector e
h uma limitao da Ajuda para despesas especficas ou categorias de despesas dentro do sector (Jones,
2002).
83
avaliao, transparncia na apresentao das despesas e nos resultados, ao

dilogo alargado e ao assegurar uma viso integrada do sector.
Qualquer que seja a modalidade, as abordagens sectoriais apresentam-se como
promotoras de uma nova relao de parceria entre doadores e receptor, de forma a
reduzir a fragmentao da Ajuda e atribuir maior protagonismo s instituies do
receptor. A aplicao deste instrumento requer algumas cautelas sendo que a principal
diz respeito s capacidades institucionais e de gesto do receptor e ao contexto em
que a Ajuda se realiza.
4.4.2.1 A abordagem sectorial integrada
Embora no haja acordo quanto sua definio, a abordagem sectorial integrada
(sector wide approach - SWAp) um dos instrumentos mais recentes na cooperao.
Ela deve ser entendida como um esforo de juntar Governo e doadores no apoio ao
desenvolvimento de um determinado sector (sade, educao, infra-estruturas virias,
etc.) de forma integrada, atravs de um nico programas de despesas e de polticas
para o sector, sob a liderana do Governo. Pressupe a adopo de abordagens
comuns para o sector e a progressiva confiana nos processos de desembolso do
Governo bem como nos de contabilidade para todos os fundos. O aspecto mais
importante que coloca o Oramento do sector no centro da tomada de decises e
unifica a gesto das despesas para alcanar os objectivos mutuamente acordados
para o mesmo. Esta definio reala alguns elementos-chave:
Mais do que um instrumento ou programa de Ajuda, a abordagem sectorial

um processo120;
No centro da abordagem sectorial est a estratgia do sector e o programa de

despesas pblicas que o suportam;
Uma gesto e um quadro de planeamento comuns devem ser includos, mas

no implicam necessariamente mecanismos de financiamento de common
pool121 (Jones, 2000).
As abordagens sectoriais integradas no so um modelo universal. O seu nvel de

aprofundamento varia entre pases, entre doadores e entre sectores. Contudo, apesar
de em teoria esta abordagem dever ser adaptada realidade de cada pas, ela tende
a ser muito idntica entre pases, podendo questionar-se a apropriao local e
120
Um processo gradual de integrao de todos os recursos de financiamento de um sector, articulando

os projectos com a poltica do sector e o quadro de despesas, desenvolvendo procedimentos comuns e
canalizando uma parte crescente dos fundos da Ajuda via Oramento do Estado.
121
Common pool significa que os doadores colocam os seus recursos de Ajuda num nico Oramento
que vai financiar a estratgia de desenvolvimento definida pelo pas parceiro. O nvel de financiamento de
cada doador depende da apreciao que faz quer da estratgia e dos programas, quer da capacidade de
implementao e de acompanhamento por parte do receptor.
84
levantar-se a questo de saber at que ponto ela no eco das posies de

determinados doadores sobre as polticas sectoriais122. Actualmente a abordagem
sectorial integrada inclui tipicamente o apoio de vrios doadores ao Oramento, Ajuda
projecto e assistncia tcnica, que pode ou no ser afecta a despesas especficas e
pode ou no ser desembolsada atravs dos mecanismos de gesto do Governo.
preciso reconhecer que mesmo em sectores como a educao e a sade, grande
parte da actividade do sector financiada por fontes no-governamentais, e executada
por outros actores que no o Governo, ao mesmo tempo que o sector influenciado
por muitas questes transversais.
4.5 Os crditos concessionais (crditos APD)
Os crditos considerados APD so os emprstimos que so concedidos a mais de
um ano, acordados entre as partes, reembolsveis em moeda convertvel ou em
espcie, que tenham taxas de juro mais baixas que as do mercado e que contenham
um elemento concessional, ou de liberalidade, de pelo menos 25%, ou seja, em
condies muito mais favorveis do que as oferecidas pelo mercado internacional de
capitais123.
, desde a sua origem, um instrumento polmico. O aspecto central das crticas o
carcter ligado da Ajuda prestada por esta via. O caso mais comum a utilizao dos
recursos para a aquisio de bens procedentes do pas doador, ou seja, estes crditos
servem tambm para promover as exportaes. Por isso, qualquer anlise que se faa
deste instrumento tem que ter em conta a sua natureza mista: atravs da prvia
exportao de capitais estimula-se (e torna-se possvel) uma transaco econmica
que de outra forma poderia no acontecer.
Os emprstimos concessionais tm vindo a perder importncia na APD total124,
devido conjugao de diversos factores:
Crescentes restries que a comunidade internacional imps utilizao deste
instrumento, com o estabelecimento de condies mais exigentes para a sua
aprovao;
122
Na educao os SWAp colocam a tnica no alcanar da educao bsica universal, na sade

centram-se nos cuidados bsicos de sade, etc. (Brown e Foster, 2001).
123
Nos anos 60 e 70, vrias recomendaes do CAD sobre os termos da Ajuda alargaram
progressivamente o elemento de liberalidade da APD total. A Recomendao sobre os termos e
condies da Ajuda, aprovada em 1978, requeria: (i) pelo menos 86% de elemento donativo para os
compromissos APD e, (ii) no caso dos PMA, 90% de donativos em cada ano para o grupo no seu
conjunto, e 86% de donativo para cada PMA, num perodo de 3 anos. Nos ltimos anos o conjunto dos
membros do CAD cumpriu estas recomendaes, ainda que os EUA e a Itlia ficassem bastante abaixo
da mdia do CAD, em 2002. Muitos membros diminuram ou eliminaram os programas de emprstimos
APD nos anos 80 e 90, como resposta crescente dvida dos receptores (OCDE/CAD, 2004).
124
Em 2002 ascenderam a 941 milhes de dlares, ou seja, apenas 2.3% da APD total.
85
O reconhecimento do peso que o endividamento externo tem nos PED fez com
que o CAD introduzisse as polticas de alvio da dvida dentro das aces da
APD, estimulando assim os doadores a adoptar um compromisso mais activo a
esse respeito;
A procura de novos instrumentos de luta contra a pobreza e de promoo do
tecido produtivo fez com que se expandissem o apoio ao Oramento e o
microcrdito como instrumentos de Ajuda mais eficazes;
A maior amplitude e permeabilidade dos mercados internacionais de capitais,
permitindo a alguns pases em desenvolvimento um acesso mais fcil a fontes
alternativas de financiamento, e;
A generalidade dos doadores utiliza mecanismos para co-financiar projectos
das ONGD, potenciando as suas capacidades na promoo de iniciativas de
desenvolvimento.
4.6 O microcrdito
O microcrdito um dos instrumentos mais recentes, cujos precedentes se podem
encontrar em iniciativas ligadas promoo e apoio ao sector informal das economias
em desenvolvimento. Existe uma grande variedade de modelos mas, tal como o nome
indicia, so crditos de baixo montante, destinados a financiar iniciativas individuais
e/ou pequenas empresas, com o objectivo de melhorar o nvel de vida da populao
que, em regra, vive da economia informal125.
Est vocacionado para sectores da populao que no podem aceder a servios
bancrios tradicionais, possibilitando-lhes fazer pequenos investimentos para melhorar
as suas capacidades produtivas, gerar receitas e criar emprego. Por isso, um
importante instrumento de luta contra a pobreza. A sua presena nas estratgias de
desenvolvimento dos sectores rurais e da economia informal tem sido crescente nos
ltimos anos126. Contudo, devido sua actual proliferao entre os doadores o
microcrdito corre o risco de se tornar a panaceia para todos os males. Na escolha do
instrumento mais adequado, o microcrdito deve ser cuidadosamente avaliado
relativamente a outras alternativas (CGAP, 2002).
5. O co-financiamento das ONGD

Todos os doadores tm actualmente programas de co-financiamento das ONGD.
De facto, o forte crescimento do nmero de ONGD, no Norte e no Sul, contribuiu para
aumentar os recursos que os pases doadores tm destinado ao financiamento parcial
125
Para uma leitura mais aprofundada sobre o microcrdito ver Armio, 2000: 354-357.
86
de actividades de desenvolvimento destas organizaes. H consenso entre os

doadores sobre a importncia de apoiar, atravs de fundos pblicos, a capacidade
operativa deste tipo de organizaes da sociedade civil. No incio, os recursos eram
sobretudo fornecidos projecto a projecto - de acordo com critrios de elegibilidade
previamente definidos, por um perodo de tempo limitado e orientados para a
cobertura das necessidades sociais bsicas. Mais recentemente, dada a crescente
colaborao entre as agncias de Ajuda e as ONGD, tem sido possvel pr em prtica
novas e mais ambiciosas modalidades de co-financiamento, baseadas numa maior
delegao de responsabilidades nas ONGD, utilizando mecanismos que vo mais
alm do sistema de financiamento projecto a projecto.
6. A Ajuda humanitria
No quadro do CAD no existe uma definio de Ajuda humanitria (AH)127 como h,
por exemplo, para a APD e tambm no h uma definio consensual entre os
doadores, mas ela constitui uma rea de crescente aco, que visa responder a
situaes de emergncia. Ela um instrumento vocacionado para salvar vidas e
reduzir o sofrimento no curto prazo, ou seja, destina-se a grupos da populao cuja
vida est em perigo, mediante a distribuio de bens de primeira necessidade. Tem
como objectivo a preservao da vida, dentro do respeito pela dignidade humana, sem
nenhuma discriminao e por meios pacficos, em consequncia de catstrofes, quer
de origem natural, quer provocadas pelo homem. No entendida como contribuio
para o desenvolvimento de longo prazo, podendo mesmo em certos casos um
aparente sucesso inicial no produzir mudana da situao, ou contribuir mesmo para
uma desmobilizao face s exigncias de desenvolvimento sustentvel (Afonso,
1995: 42).
Nos ltimos anos as situaes de emergncia tm crescido em nmero,
complexidade, durao e populao afectada128. A conscincia sobre os custos
humanos e de segurana que estas situaes comportam obrigaram a comunidade
126
O ano 2005 foi proclamado o Ano Internacional do Microcrdito, reflexo da importncia que lhe
atribuda no alcanar dos ODM. Para mais informao ver: www.yearofmicrocredit.org
127
Para uma anlise mais profunda da ajuda humanitria ver: www.globalhumanitarianassistance.org/,
www.odi.org.uk/hpg/ e Armio, 2000.
128
So vrias as razes para este crescimento: (i) os desastres naturais so mais frequentes e com maior
gravidade; (ii) a conjugao de factores humanos e naturais reduziu certas regies (casos do Haiti e da
Etipia) a um estado de emergncia semi-permanente; (iii) os conflitos humanos eclodiram com grande
intensidade no ps Guerra Fria, deitando por terra as previses optimistas; (iv) o desaparecimento dos
dois blocos fez com que muitas tenses, mantidas adormecidas e controladas no equilbrio de poderes,
se transformassem em conflitos abertos; (v) no novo contexto geopoltico em mutao, a progressiva
globalizao da economia foi acompanhada, em muitos PED, por uma certa perda de soberania e de
capacidade de controlo por parte dos Estados, j de si dbeis; (vi) as duras condies econmicas
impostas pela crise dos anos 80 e alguns efeitos desmedidos das polticas posteriores de ajustamento
acentuaram as tenses sociais em determinados pases.
87
internacional a tentar responder com intervenes de Ajuda129. No ps 11 de Setembro

este tipo de Ajuda passou a ser visto cada vez mais como uma parte integrante da
poltica externa.
De acordo com os dados da Development Initiatives (2003), entre 1970 e 1990, a
AH representou menos de 3% da APD. Desde ento teve um grande crescimento
situando-se, desde 1999, nos 10% da APD total130. A ASS e a sia so as regies que
mais AH recebem. Nos ltimos 7 anos os pases lderes na recepo de AH foram:
Bsnia-Herzegovina, Iraque, Srvia e Montenegro/Kosovo, Afeganisto, Ruanda,
Sudo e Angola.
Acresce que a emergncia de conflitos com caractersticas diferentes dos
tradicionais131 reflectiu-se no s numa maior utilizao deste instrumento de Ajuda
como provocou alteraes no modo de tratar a Ajuda humanitria. Se durante a
dcada de 70 e 80 foi desenhada para responder, de modo pontual e urgente, a
emergncias naturais e ateno aos refugiados, actualmente o aparecimento de
emergncias mais complexas, e frequentemente mais prolongadas, suscitou a
necessidade de abordagens mais ambiciosas.
Os actuais esforos tentam pr em prtica uma ampla gama de aces centradas
tanto na preveno de novas crises como na reabilitao, na reconstruo e no
desenvolvimento, como condies para evitar novos conflitos: o chamado
continuum entre Ajuda de emergncia, reabilitao e desenvolvimento132. O objectivo
desta abordagem favorecer a sequncia entre a Ajuda de emergncia inicial
destinadas a atenuar os efeitos mais duros da crise, que medida que vai produzindo
os seus frutos d lugar a medidas de reabilitao e de desenvolvimento com o
objectivo de erradicar as causas de novas emergncias.
129
O poder dos Media ajudou a promover a conscincia dos cidados dos pases desenvolvidos sobre os
custos humanos destas tragdias, tornando-se num poderoso mecanismo de presso sobre os governos
doadores.
130
A maior parte desta Ajuda fornecida pelos membros do CAD, com destaque para os EUA (36% do
total da AH) seguido pela CE (que conjuntamente com os Estados-membros representa 47% da AH
total), RU, Alemanha, Sucia e Holanda. A prioridade dada, no quadro da APD, AH varia muito entre
doadores: em apenas 6 ela representa mais de 15% da APD total: Sucia 21%, EUA 18%, Sua, Canad
e Noruega, 17% e Finlndia 16%. No outro extremo esto o Japo com apenas 2%, a Nova Zelndia e
Portugal com 4%. As estatsticas do CAD so apenas uma parte da realidade da Ajuda humanitria.
Nelas no so includas: a AH dos doadores no-CAD; a AH das campanhas de solidariedade canalizada
atravs das ONG; a AH no includa na APD, nomeadamente as actividades de manuteno da paz e
algumas despesas humanitrias no quadro dos Ministrios da Defesa e dos Negcios Estrangeiros e; a
AH de entidades privadas (Development Initiatives, 2003).
131
A maior parte so conflitos internos e os Estados tm pouca capacidade para levar a cabo as suas
funes. Muitos destes conflitos inspiram-se e so apoiados na manipulao das identidades tnicas,
religiosas ou culturais de determinados grupos sociais. Emergem assim novos conflitos que se
caracterizam por uma violncia continuada e uma violao sistemtica dos Direitos Humanos. So
situaes de crises difusas e generalizadas que do lugar a emergncias complexas de grande escala,
que exigem da comunidade internacional uma grande capacidade de resposta.
132
Ver: Beyond the continuum: the changing role of aid policy in protracted crises:
www.odi.org.uk/hpg/papers/HPGreport18.pdf
88
As crises e situaes de emergncia complexa tornaram-se uma parcela mais

visvel da AH e as abordagens dos doadores passaram a colocar a tnica nas causas,
na preveno, na mitigao, na reconstruo e na transio. Como corolrio, a
distino entre Ajuda humanitria e Ajuda ao Desenvolvimento tornou-se tnue e
imprecisa. Esta abordagem mais integrada combina AH, APD, intervenes militares,
polticas e diplomticas, o que torna mais difcil definir o mbito do papel humanitrio e
os limites do oramento humanitrio. Em muitas situaes difcil delimitar a
emergncia, da reabilitao, reconstruo, desenvolvimento e preveno, existindo
uma interdependncia e multidimensionalidade. Ao longo da dcada de 90 muitos
doadores abandonaram a ideia de um continuum entre alvio e desenvolvimento
como o tipo de anlise mais credvel. A realidade demonstrou que em alguns pases a
instabilidade endgena e h situaes a pedir abordagens de desenvolvimento no
meio das emergncias e o desenvolvimento sustentvel depende da criao de
segurana (Development Initiatives, 2000).
De acordo com esta abordagem, as motivaes da Ajuda humanitria so: (i) a
solidariedade, expressa no esforo de salvar o mximo de vidas e diminuir o
sofrimento; (ii) num sentido mais proactivo, promover os Direitos Humanos, a
estabilidade e as condies para o desenvolvimento, para que, uma vez superada a
situao de emergncia, as populaes possam encontrar o trilho do progresso133.
Desta forma, um conceito amplo134 de Ajuda humanitria integra:
A Ajuda de emergncia - tem como objectivo preservar vidas humanas em
situaes de emergncia, como consequncia de catstrofes naturais ou de
conflitos. Tem um carcter pontual e limitado, sob a forma de envio de alimentos,
equipas mdicas, abrigos, roupa e material sanitrio. habitualmente canalizada
atravs de organizaes internacionais e ONGD. No quadro deste instrumento
pode haver servios bilaterais deslocados para as reas de catstrofe, como o
envio de bombeiros, militares e/ou mdicos.
No quadro desta Ajuda de destacar a Ajuda alimentar de emergncia que tem
vindo a crescer de importncia nos ltimos anos135.
133
Contudo, a AH no est isenta de crticas e um dos aspectos centrais dessas crticas prende-se com
as motivaes que lhe esto subjacentes. Para uma anlise desta problemtica veja-se: The quality of
the money, 2003: www.hwproject.tufts.edu/new/pdf/donor_behav.pdf
134
Mas no consensual! Se no h consenso quanto ao conceito e quanto tipologia que se apresenta, a
definio complica-se ainda mais porque alguns doadores do CAD incluem na AH a Ajuda aos refugiados,
provenientes dos PED, no primeiro ano de residncia no pas doador (ver HPG Briefing n 4, Nov. 2002:
www.odi.org.uk/hpg/
135
Desde 1996 representa cerca de metade da Ajuda alimentar, tendo duplicado de 2.3 milhes de ton.,
em 1996/98, para 5.6 milhes de ton., em 2001. Os EUA so o maior doador (mais de metade), seguidos
pela CE (que desceu de 1/5, em meados dos anos 90, para 12% em 2000 e 2001) e pelo Japo (que em
2001 forneceu quase tanta como a CE). A ASS a regio que mais Ajuda alimentar de emergncia
recebe, a maior parte da qual gerida bilateralmente (Development Initiatives, 2003).
89
A Ajuda a refugiados, repatriados e deslocados - tem como objectivo fazer face

s consequncias do deslocamento das populaes (refugiados, deslocados e
repatriados), forado pelas catstrofes naturais ou humanas. Destina-se a
fomentar
auto-suficincia
mnima
entre a fase
de emergncia
estabelecimento definitivo das populaes. Apoia o regresso ao local de origem

(repatriamento) e o reencontro de famlias separadas.
A Ajuda de reabilitao e reconstruo - um tipo de Ajuda destinada a
executar, em estreita articulao com as estruturas locais, trabalhos de reabilitao
e reconstruo de infra-estruturas e equipamentos. Serve de ponte entre a fase de
emergncia e a de desenvolvimento, ou seja, serve para criar bases que permitam
o
desenvolvimento
futuro,
assegurando
auto-suficincia,
reduzindo
vulnerabilidade face a novas emergncias e aproveitando a experincia e os

trabalhos realizados na fase de emergncia;
A preveno de conflitos e de desastres naturais - diz respeito s aces
empreendidas a curto, mdio e longo prazo com o objectivo de evitar a ecloso de
um conflito latente ou, no caso de este se manifestar, impedir a sua passagem
para uma situao de violncia aberta ou o seu reaparecimento. O principal
objectivo destas aces proteger as comunidades em situao de risco,
mediante a utilizao do sistema de alerta prvio e de medidas de interveno
adequadas. Neste mbito integram-se as aces destinadas a fortalecer a paz
(Alonso, 2001), nomeadamente a diplomacia preventiva, que se refere a aces
para evitar que disputas que emergem entre partes culminem em conflito e/ou para
limitar o alcance deste se ele ocorrer.
Tal como acontece com outros instrumentos de Ajuda, a AH tambm alvo de
crticas. Uma das questes centrais prende-se com as motivaes que lhe esto
subjacentes e com o seu impacte136.
7. A Ajuda alimentar
A ajuda alimentar no mbito de programas ajuda a reduzir a diferena entre a
procura interna e a oferta de alimentos produzidos internamente e as importaes
comerciais. Quando este tipo de ajuda alimentar substitui as importaes comerciais,
uma forma de apoio balana de pagamentos j que permite poupar divisas que
teriam sido necessrias para pagar essas importaes. Quando vendida no pas
beneficirio, que geralmente o que acontece, permite gerar mais moeda local para
actividades de desenvolvimento (OCDE, 1992: 95).
136
Para uma anlise desta problemtica ver The quality of money:

www.hwproject.tufts.edu/new/pdf/donor_behav.pdf
90
Trata-se, pois, da transferncia de recursos para um pas ou regio com graves

problemas de fome, que resultam de constrangimentos estruturais (por exemplo,
climticos), sob a forma de alimentos, bens doados ou vendidos com pelo menos 25%
de concessionalidade, assim como na forma de donativos monetrios ou crditos (com
um perodo de reembolso de trs anos ou mais) destinados aquisio de alimentos.
habitualmente fornecida atravs de organizaes internacionais, em particular o
Programa Alimentar Mundial (PAM), e ONGD. Em termos de conceito, trata-se de um
instrumento de promoo do desenvolvimento a longo prazo, que no inclui a Ajuda
alimentar de emergncia. Contudo, nas estatsticas do CAD esta ltima
contabilizada, desde 1995, em conjunto com a Ajuda alimentar para fins de
desenvolvimento.
Nascida nos finais da IIGM, a Ajuda alimentar conheceu um desenvolvimento
importante durante as dcadas de 60 e 70137, mas foi desde a dcada de 80 que foram
introduzidas importantes mudanas na gesto deste instrumento, com o objectivo de
evitar as suas principais deficincias, relacionadas com o efeito que o fornecimento de
alimentos tem sobre as dietas nacionais e os desequilbrios que origina nos mercados
internos do pas receptor138. Como consequncia, ao longo da dcada de 90, o peso
da Ajuda alimentar no total da APD foi diminuindo. Em concreto, se em 1972
representava 20% da APD, em 1981, passou para 12.5%, em 1990, para 6%, e, em
2002, para 1.9%, da APD total. Trata-se, pois, de um instrumento cada vez mais
marginal no quadro da cooperao. A sua presena entre os instrumentos de Ajuda
deriva da persistncia de situaes de desnutrio crnica que afectam muitas
pessoas no mundo em desenvolvimento. Esta situao no se deve escassez de
alimentos escala mundial, mas sim impossibilidade de alguns sectores da
populao acederem a alimentos que so excedentrios noutras partes do planeta.
Causas naturais, factores socioeconmicos e situaes de guerra e conflito so os
factores explicativos mais frequentes para as fomes.
A utilizao deste instrumento cruza com o conceito de segurana alimentar e com
a forma como esta tem sido definida. Por isso, as mudanas na doutrina sobre a
segurana alimentar produziram modificaes na forma de olhar para a Ajuda
alimentar:
137
Foi nesse perodo que se estabeleceu a primeira Conveno Internacional de Ajuda Alimentar e se
criou o Programa Alimentar Mundial (PAM), que se tornou a principal instituio multilateral especializada
neste mbito.
138
O fornecimento de alimentos que habitualmente no fazem parte da dieta alimentar cria novos hbitos
alimentares e, por isso, maior dependncia externa, alm de contribuir para o no escoamento dos
produtos locais, contribuindo, por essa via, para uma ainda maior marginalizao dos produtores locais.
Por outro lado, ao colocar no mercado produtos mais baratos arruina a capacidade produtiva e de
escoamento dos produtores locais fazendo aumentar a dependncia externa e a pauperizao dos
agricultores locais.
91
Inicialmente esta propunha-se combater as consequncias derivadas da fome

ou de crises graves de abastecimento alimentar atravs da transferncia de
excedentes agrcolas dos pases doadores;
Posteriormente, entendeu-se que o objectivo da Ajuda no deveria ser apenas
actuar sobre as consequncias das crises alimentares, mas tambm sobre as
suas causas, o que obrigou a orientar parte das aces para a melhoria dos
nveis de auto-abastecimento das populaes, atravs da promoo da sua
actividade agrcola;
Finalmente, conscientes de que os aspectos sociopolticos so bsicos na
determinao do mapa da fome, insistiu-se nas polticas de luta contra a
pobreza e a excluso social como mbitos exigidos numa poltica de Ajuda
alimentar eficaz.
Do ponto de vista operacional, e de acordo com Alonso (2001), a Ajuda alimentar
pode apresentar-se em trs grandes modalidades, em funo dos objectivos de cada
caso:
1. Ajuda alimentar programa - pressupe uma transferncia, geralmente na forma
de alimentos, de Governo a Governo, que se entrega para a sua venda no
mercado. Com os benefcios da venda constituem-se fundos de contrapartida
em moeda local para financiar actividades acordadas entre as duas partes, que
na maior parte dos casos so projectos de desenvolvimento ou de segurana
alimentar;
2. Ajuda alimentar projecto - dirige-se, de forma especfica, a objectivos e
beneficirios previamente definidos. Tem um alcance mais limitado, quer
geogrfica quer socialmente, do que a Ajuda atravs de programas, se bem
que permite apoiar mais directamente os grupos mais vulnerveis. Este tipo de
Ajuda pode vincular-se a projectos de trabalho por comida ou por dinheiro,
projectos de alimentao institucional para escolas, hospitais, aces de apoio
a planos para o desenvolvimento agrcola, projectos de apoio a refugiados e/ou
deslocados ou projectos de estabilizao dos preos dos alimentos;
3. Ajuda alimentar de emergncia - consiste, basicamente, em donativos s
vtimas da fome e de catstrofes pontuais, bem como a refugiados e
deslocados; o seu objectivo principal salvar vidas e limitar os desequilbrios
nutricionais, como referidos no ponto 6.
A Ajuda alimentar uma das formas de Ajuda que mais polmica tem suscitado.
Entre as crticas destacam-se: (i) o facto de ser instrumentalizada como ferramenta de
poltica externa; (ii) promover o alargamento do mercado agrcola dos doadores; (iii)
alterar as dietas alimentares locais; (iv) reduzir os preos e desincentivar a produo
92
local; (v) aumentar a dependncia externa; (vi) chegar tarde e ser insuficiente onde
mais necessria139.
8. A escolha dos instrumentos da Ajuda

A escolha de qual o instrumento da Ajuda mais adequado para um determinado
pas e/ou sector depende de uma srie de factores que incluem a qualidade da gesto
das despesas pblicas e da macroeconomia, o grau de dependncia fiscal dos
recursos do doador, o grau de apropriao da reforma das polticas por parte do
Governo e o nvel da capacidade administrativa do Estado. De acordo com Lister
(2002), a escolha dos instrumentos de Ajuda por parte dos actores da cooperao
feita em funo de trs alternativas: (i) actuar ao nvel macro; (ii) actuar ao nvel do
sector, ou; (iii) actuar ao nvel do projecto. As dimenses-chave para a escolha dos
instrumentos so:
-
se tm ou no anexada condicionalidade explcita e se sim de que forma;
se os recursos tm ou no destino especfico e se sim com que rigidez (ou

seja, para projectos especficos, para sectores ou para certas categorias de
despesas no Oramento de Estado como as despesas pro-pobres);
que canal de desembolso se vai utilizar.
Muito do debate recente sobre a gesto da Ajuda tem-se centrado nos novos
instrumentos e processos para assegurar que os recursos se dirigem s prioridades
previamente acordadas e para simplificar e harmonizar procedimentos e reduzir os
custos de transaco que a gesto da Ajuda envolve. Por isso, num nmero cada vez
mais significativo de agncias doadoras tem havido a tentativa de deslocamento para
o apoio ao Oramento (geral, sectorial, ou mesmo sub-sectorial). Outras iniciativas tm
includo o desenvolvimento de mecanismos de fundos conjuntos (pooling) entre
agncias, aprofundando a abordagem sectorial integrada.
Em pases muito dependentes da Ajuda e com fraca capacidade de gesto, quer da
APD, quer das finanas pblicas, tem havido a preocupao de reduzir a proliferao
de projectos de Ajuda geridos de forma isolada sem um quadro de polticas e de
gesto comum, ou prioridades predefinidas para as despesas.
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95
V
O VOLUME E A DISTRIBUIO DA COOPERAO
objectivo deste captulo fazer uma anlise dos fluxos da Cooperao para o
Desenvolvimento, com particular destaque para a evoluo da APD, quer em
termos de esforo dos doadores, quer de qualidade da mesma, tendo
subjacente que a meta internacionalmente acordada alcanar os ODM, tal como foi
referido no captulo I.
1. Os fluxos globais
A estrutura dos fluxos financeiros para os PED variou ao longo da histria da
cooperao, como reflexo das mudanas no s das teorias e dos modelos de
desenvolvimento como tambm da prpria conjuntura geopoltica e econmica
internacional, como dito no captulo II. No ps IIGM, o sucesso do Plano Marshall fez
pensar que se conseguiriam progressos rpidos nos pases em desenvolvimento se,
como defendeu a Comisso Pearson, os pases desenvolvidos canalizassem 1% do
PNB para a cooperao140. De acordo com as estimativas de ento, estes recursos
provocariam uma taxa de crescimento anual de 6% nesses pases. Contudo, estas
duas metas nunca foram alcanadas. No conjunto desses recursos, a APD era vista
como fundamental para planear o desenvolvimento, devendo centrar-se nos sectores
considerados seus motores permitindo, simultaneamente, evitar o problema do
endividamento. Apesar da meta de 0.7% do PNB, estabelecida pelas NU, nunca ter
sido alcanada, at aos anos 90 a Ajuda foi o fluxo externo mais importante na
promoo do desenvolvimento141.
O incio dos anos 90 foi marcado por uma profunda mudana do modelo de
financiamento do desenvolvimento, podendo identificar-se as seguintes tendncias: i)
140
Incluindo nele todo o tipo de fluxos, pblicos e privados.

Nesta primeira fase da cooperao, entre os fluxos privados o IDE no era bem visto, dado ser
associado a formas de ingerncia e neocolonialismo, particularmente no que se refere s grandes
empresas multinacionais. Quanto aos emprstimos bancrios, nos anos 70 aumentaram
significativamente graas aos petrodlares. Mas, este afluxo de capitais privados no produziu resultados
sustentveis no plano do desenvolvimento. Com a deteriorao dos termos de troca, as receitas das
exportaes induzidas pelos investimentos diminuram, a par do aumento das despesas governamentais
correntes. Estes factos, conjugados com a crise petrolfera e a subida das taxas de juros, conduziram ao
emergir da crise da dvida no mundo em desenvolvimento, ficando os anos 80 marcados pelo
esgotamento dos financiamentos privados, pelo fracasso do desenvolvimento e pelo questionar dos
modelos e estratgias de desenvolvimento adoptados at ento (ver captulo I).
141
96
o investimento directo estrangeiro (IDE) a crescer de forma regular, com uma

expanso rpida e sustentvel no final da dcada; ii) a APD a diminuir, quer em
termos nominais, quer em percentagem do RNB dos pases doadores, situando-se nos
0.29% do RNB, em 1999, para voltar a aumentar apenas em 2002. Pela primeira vez
na histria da cooperao, e em consequncia da conjugao de uma srie de
factores142, os fluxos privados, e em particular o IDE, tornaram-se as principais fontes
de financiamento do mundo em desenvolvimento e a Ajuda tornou-se uma
componente minoritria (quadro 1).
A integrao dos PED na economia mundial agora considerada como
incontornvel no seu processo de desenvolvimento. Nesta ptica, o IDE passa a ser
visto no s como benfico mas tambm como desejvel para promover o
desenvolvimento e a integrao desses pases na economia global143. Esta mudana
de perspectiva traduziu-se, em termos estatsticos, num crescimento regular do IDE
em direco aos pases em desenvolvimento, tornando-se, pela primeira vez, o
elemento mais importante das transferncias globais144.
Quadro 1 Fluxos lquidos, a longo prazo, dos pases membros do CAD e das
agncias multilaterais para os pases beneficirios de Ajuda (em % do total)
Mdia
1986-87
1991-92
1998
1999
2000
2001
2002
62
65
36
36
37
47
68
59
3
57
8
29
7
28
8
40
-3
48
-1
68
0
II - Fluxos Privados
IDE
33
23
29
25
61
45
61
49
58
53
46
61
22
57
III - Donativos das ONG
10
Total
100
100
100
100
100
100
100
I - Fluxos Oficiais
APD
OFO
Fonte: OCDE, 2004:149.
A ideia de que a Ajuda se tornaria redundante e seria gradualmente substituda

pelo comrcio e capital privado no parece, contudo, traduzir-se na realidade, como se
pode ver no quadro 1. Apesar da existncia de outras importantes fontes de
142
J referidos no captulo II, mas entre os quais se destacam as novas abordagens do desenvolvimento
e o papel da Ajuda nesse processo, as mudanas geopolticas ps Guerra Fria e, ainda, a recesso
econmica nos pases da OCDE. Acresce, ainda, o facto de a Ajuda se ter tornado menos necessria em
certas economias da Amrica Latina e sia, que avanaram rapidamente.
143
A Conferncia sobre o Financiamento do Desenvolvimento (Monterrey) argumenta que os fluxos de
capitais privados internacionais, a par da estabilidade financeira internacional, so complementos vitais
aos esforos de desenvolvimento internacional e nacional (Outcome: ponto 2, pg. 5) (ODI BP April, 2002).
Uma questo que interessar analisar se o IDE contribui para o objectivo da reduo da pobreza (ver: te
Velde, 2002).
144
Ao contrrio dos emprstimos bancrios no gera dvida e os investimentos tm interesse na medida
em que se tiverem sucesso expectvel que os actuais fluxos privados produzam resultados durveis no
plano do desenvolvimento.
97
financiamento do desenvolvimento, a Ajuda continua a ser a fatia mais importante dos

fluxos oficiais, particularmente nos da frica Subsariana (ASS). A reemergncia dos
fluxos privados foi muito concentrada num reduzido nmero de pases, e a grande
maioria continua marginalizada145. A Ajuda continuar, por isso, a desempenhar um
importante e insubstituvel papel de financiamento do desenvolvimento dos PED,
particularmente nos de frica.
Os donativos das ONG tm vindo a assumir alguma importncia, sobretudo nos
anos mais recentes. Se, como refere White (2002), a esses donativos fosse somada a
Ajuda executada pelas ONG (cerca de 10% da APD total) o seu peso relativo subiria
substancialmente desde meados dos anos 80.
2. Os fluxos da Ajuda
A anlise dos fluxos da Ajuda feita apenas com base nas estatsticas dos
membros do CAD. H 20 anos atrs a APD dos no-membros do CAD era cerca de
metade da emanada pelos pases do CAD146 (OCDE, 2004: 36), mas, o incio dos
anos 90 marcado pelo afundamento do bloco sovitico e do seu esforo de Ajuda, a
par de uma forte contraco da APD dos pases rabes. No final dos anos 90, cerca
de 95% era proveniente dos pases membros do CAD (OCDE, 2004: 36-37) e, em
2002, os doadores no-CAD foram responsveis por apenas 3 201 milhes de dlares
de Ajuda, a maior parte da qual bilateral147.
A tendncia de longo prazo da APD mostra um aumento at 1992, quer em termos
do volume, quer da relao APD/RNB, e desde ento verificou-se uma diminuio, at
1997, quando atingiu 43.2 bilies de dlares. Se desde esse ano se registou um
aumento, a verdade que, no final de 2002, o nvel de APD era inferior ao registado
11 anos antes.
A maior parte da Ajuda bilateral e a sua diminuio foi um fenmeno geral, que
no se restringiu a um ou dois doadores. Comparando o incio dos anos 90 com 1997
e 2002, muitos doadores registaram quebras significativas, quer no volume, quer na %
145
De acordo com as estatsticas, a ASS contou apenas com 1.9% das entradas de investimento em
1997, quando em 1985 tinha recebido 3.1% e, em 1990, 2.2%. Entre 1990 e 1996 esta regio recebeu
menos de 3% do total do IDE de todos os PED. Em 2000, a fatia de IDE para frica caiu para 0.64% do
total sendo que muito deste investimento foi feito nas indstrias extractivas, particularmente petrleo (a
Nigria contou com 60% do IDE da ASS, entre 1990-95, qual se seguiu Angola com 16% e o Gana com
6%). Mesmo com a crise asitica, os pases africanos no foram capazes de atrair grandes montantes de
capital privado.
146
Se a Ajuda da URSS era importante em termos polticos, em termos absolutos raramente ultrapassou
os 10% da APD dos membros do CAD. O esforo mais significativo era o dos pases rabes, aumentando
significativamente no final dos anos 70 e incio dos anos 80, quando representou cerca de 1/3 da APD do
CAD. Esta Ajuda concentrou-se nos pases rabes e na criao da FIDA (Fundo Internacional de
Desenvolvimento Agrcola).
147
Os principais doadores so os pases rabes, com destaque para a Arbia Saudita, responsvel por
77.4% do total da Ajuda no-CAD, seguindo-se a Coreia, Estados rabes Unidos e Israel, com valores
muito inferiores (OCDE, 2004: 231).
98
do RNB, e em alguns casos de forma significativa (quadro 2). As maiores quebras

registaram-se quer entre os que detinham o melhor desempenho caso da Noruega e
da Sucia quer entre os de pior desempenho, nomeadamente os EUA (de 0.20%,
em 1991-92, para 0.09%, em 1997, recuperando para 0.13%, em 2002). As excepes
couberam ao Luxemburgo (que passou a fazer parte do pequeno grupo que cumpre a
meta dos 0.7% do RNB), Irlanda e ustria148 que aumentaram as suas contribuies
ao longo da ltima dcada. , ainda, de referir o esforo da Blgica nos ltimos anos,
com forte crescimento da Ajuda (quadros 2 e 3).
Nos ltimos 10 anos tambm se assistiu a uma mudana significativa na
importncia relativa dos diferentes doadores. O mais significativo foi a perda de
importncia dos EUA, que era o principal doador desde os anos 60, e que no final dos
anos 90 tinha reduzido para 1/5 a sua Ajuda. Contudo, os EUA mantiveram-se no 2
lugar em termos absolutos, com um programa de Ajuda de mais do dobro dos
doadores que se lhe seguiam (Frana, Alemanha e Reino Unido). O maior doador
lquido, no incio dos anos 90, passou a ser o Japo e os EUA s retomaram a
liderana em 2001. Simultaneamente, a Ajuda proveniente dos pases da UE tambm
aumentou. Embora a fatia dos doadores com ex-colnias (Frana, Reino Unido e
Alemanha), no tenha mudado muito desde os anos 60, a parcela dos novos doadores
da Europa cresceu. O crescimento dos escandinavos foi muito rpido entre os anos 60
e 70, mas nos anos 90 tambm procederam a cortes. A Ajuda dos pases do Sul da
Europa cresceu nos anos 80 e nos anos 90, recuando um pouco no final desta dcada
devidos aos cortes drsticos da Ajuda italiana.
Em 2002 e 2003, os seis maiores doadores foram os EUA, Japo, Frana,
Alemanha, Reino Unido e Holanda que, conjuntamente, foram responsveis por quase
da Ajuda dos membros do CAD. Olhando do ponto de vista europeu, os Estadosmembros da UE so colectivamente os maiores doadores, tendo contribudo com mais
de metade (53%) de toda a Ajuda, em 2002, e a sua APD global aumentou 5.8% entre
2001 e 2002.
Em 2002 a Ajuda global ascendeu a 58 274 milhes de dlares o que
correspondeu a 0.23% do RNB dos pases membros do CAD, estimando-se que em
2003 atinja os 68 483 milhes de dlares, aumentando o esforo global do RNB para
os 0.25%, traduzindo-se num crescimento real de 3.9%, seguindo o crescimento de
7% entre 2001 e 2002149.
148
149
Porm, a ustria, em 2002 e nas estimativas para 2003, procedeu a fortes cortes na Ajuda.
Os factores para este crescimento so, de acordo com a OCDE (2004), o crescimento dos donativos
bilaterais (mais 2 bilies), o incio da Ajuda de reconstruo do Iraque (2 bilies), uma ligeira inverso da
quebra cclica das contribuies para os fundos concessionais multilaterais (-1.2 bilies) e uma pequena
diminuio nos emprstimos lquidos (-0.5 bilies).
99
Quadro 2 Fluxos de APD, em milhes de dlares correntes e em % do RNB,

entre 1991 e 2002
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
1991-92
Milhes de
APD/RNB
dl.
7236
0.38
1032
0.37
249
0.14
851
0.40
2560
0.46
1296
0.99
1390
0.26
11486
0.20
787
0.72
7828
0.62
..
..
2635
0.87
71
0.18
3735
0.32
11052
0.31
40
0.29
1225
1.15
99
0.25
249
0.32
3222
0.32
2288
0.96
1001
0.41
588453
0.33
1997
Milhes de
APD/RNB
dl.
5857
0.28
1061
0.28
527
0.26
764
0.31
2045
0.34
1637
0.97
1234
0.24
6878
0.09
379
0.33
6307
0.45
..
..
2947
0.81
187
0.31
1266
0.11
9358
0.22
95
0.55
1306
0.86
154
0.26
250
0.25
3433
0.26
1731
0.79
911
0.34
48324
0.22
2002
Milhes de
APD/RNB
dl.
5324
0.27
989
0.26
520
0.26
1072
0.43
2006
0.28
1643
0.96
1712
0.26
13290
0.13
462
0.35
5486
0.38
276
0.21
3338
0.81
398
0.40
2332
0.20
9283
0.23
147
0.77
1696
0.89
122
0.22
323
0.27
4924
0.31
1991
0.83
939
0.32
58274
0.23
Fonte: OCDE, 2000 e 2004.
Quadro 3 Fluxos de Ajuda, em milhes de dlares correntes e em percentagem do

RNB, em 2002 e 2003
2003*
APD
APD/RNB
Variao
Variao
(milhes de
%
em %, de
em %, de
dl.)
2002 a 2003
2001 a 2002
Alemanha
0.27
-0.2
6694
0.28
3.9
Austrlia
0.26
4.9
1237
0.25
1.9
ustria
0.26
-8.4
503
0.20
-20.7
Blgica
0.43
14.8
1887
0.61
43.2
Canad
0.28
31.2
2209
0.26
-5.1
Dinamarca
0.96
-5.8
1747
0.84
-12.8
Espanha
0.26
-10.3
2030
0.25
-4.6
EUA
0.13
15.0
15791
0.14
16.9
Finlndia
0.35
11.5
556
0.34
-0.2
Frana
0.38
22.1
7337
0.41
9.9
Grcia
0.21
25.5
356
0.21
4.0
Holanda
0.81
-3.3
4059
0.81
-1.3
Irlanda
0.40
25.7
510
0.41
5.1
Itlia
0.20
32.6
2393
0.16
-16.7
Japo
0.23
-1.2
8991
0.20
-8.9
Luxemburgo
0.77
0.2
189
0.80
5.6
Noruega
0.89
12.7
2030
0.92
4.7
Nova Zelndia
0.22
-1.1
169
0.23
9.3
Portugal
0.27
9.2
298
0.21
-24.8
Reino Unido
0.31
0.0
6166
0.34
11.9
Sucia
0.83
10.9
2100
0.70
-14.1
Sua
0.32
-5.0
1297
0.38
19.5
Total CAD
0.23
7.2
68483
0.25
3.9
*estimativas do CAD/OCDE, 2004.
Fonte: www.oecd.org/dataoecd/42/61/31504039.pdf ; www.oecd.org/dataoecd/50/51/25656888.pdf
APD
(milhes de
dl.)
5324
989
520
1072
2006
1643
1712
13290
462
5486
276
3338
398
2332
9283
147
1696
122
323
4924
1991
939
58274
2002
APD/RNB
%
100
Quadro 4 - Compromissos recentes de aumento da APD, na sequncia de Monterrey

(%RNB para APD)
Alemanha
Austrlia
ustria
Canad
Blgica
Dinamarca
Espanha
Frana
Finlndia
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
0.33 em 2006
0.26 em 2004
0.33 em 2006
0.28 em 2010
0.46 em 2006 e 0.7 em 2010
>0.7%
n.d.
0.33 em 2006
0.5 em 2007 e 0.7 em 2012
0.44 em 2007
0.33 em 2006
0.8 j atingido
0.7 em 2007
0.33 em 2006
1 em 2005
1 em 2005
em estudo
0.33 em 2006
0.4 em 2006
pelo menos 0.87 em 2006
0.4 em 2010
Fonte: OCDE, 2004: 70.
Se olharmos para a relao APD/RNB a evoluo mostra tambm uma

deteriorao nos anos 90150. A mdia para todo o perodo est bastante abaixo de
0.5%, tendo atingido o valor mais baixo em 1997, com 0.22%. A mdia flutuou entre os
0.30% e os 0.35% durante duas dcadas para depois diminuir situando-se
actualmente nos 0.23%, ou seja, a Ajuda uma parcela insignificante do rendimento
dos doadores, particularmente dos EUA que so os menos generosos, seguindo-se a
Itlia, Grcia, Nova Zelndia e Japo151.
Alguns dos doadores mais pequenos so os mais generosos. Dinamarca, Holanda,
Luxemburgo, Sucia e Noruega constituem o pequeno grupo de pases que atingiram
a meta dos 0.7% do RNB para a APD. Quatro outros pases indiciam forte vontade de
atingir as metas que acordaram: Blgica, Frana, Irlanda e Reino Unido (quadros 3 e
4).
Se atendermos s estimativas para 2003, a tendncia geral parece ir no sentido de
honrar os compromissos, pese embora a existncia de pases com comportamento
errtico: 10 pases registam diminuio na sua APD relativamente a 2002. As maiores
diminuies na Ajuda, em termos reais, registaram-se em Portugal (devido
diminuio das contribuies multilaterais e a cortes na cooperao tcnica bilateral,
150
Este facto , em parte, resultado do novo sistema de contabilidade nacional, com a substituio do
PNB pelo RNB, como dito no captulo I.
151
claro que a Ajuda de cada doador pode flutuar de ano para ano, por diversas razes. Contudo,
quando se olha para uma dcada os factores explicativos no podem ser conjunturais. Uma quebra ao
longo de 10 anos s pode ser vista como reflexo da reorientao das prioridades, as quais negligenciam a
reduo da pobreza comparativamente s consideraes internas dos doadores (Reality of Aid, 2004).
101
reflexo dos constrangimentos oramentais), na ustria, Itlia, Sucia, e Dinamarca

(quadro 3).
Contudo, apesar do crescimento, os nveis de Ajuda esto ainda muito baixos para
o que necessrio para alcanar os ODM. Os apelos recentes para duplicar o volume
de Ajuda no conseguiram seno um pouco menos de metade da meta dos 0.7% do
RNB. Uma justificao pode ser o desvio para outros usos. Pode dizer-se que parte
desses recursos foram utilizados para necessidades nos pases do ex-bloco comunista
mas a Ajuda Pblica (AP) no explica toda a quebra da APD (quadro 5)152.
Quadro 5 Evoluo da Ajuda Pblica dos membros do CAD
Milhes de dl. AP/RNB (%)
1994
7468
0.04
1995
9202
0.04
1996
5694
0.03
1997
5322
0.02
1998
6040
0.03
1999
6468
0.03
2000
6871
0.03
2001
5597
0.02
2002
6317
0.03
Fonte: OCDE, 2000 e 2004.
Qualquer aumento no volume da Ajuda deve ser analisado no quadro do crescente

fosso entre pases ricos e pobres e da necessidade de aumentar igualmente a sua
qualidade e eficcia, ou seja, se o volume de Ajuda importante tambm preciso
que ela contribua para a eliminao sustentvel da pobreza absoluta, o que nem
sempre acontece.
No quadro da anlise da qualidade da Ajuda necessrio saber o que a torna
mais ou menos eficaz. Existem actualmente trs pressupostos: 1) A Ajuda melhor se
for para os pases mais pobres; 2) A Ajuda produz mais efeitos nos pases com boa
governao e; 3) a forma como a Ajuda fornecida determinante para a sua eficcia
(tipo de instrumentos utilizados) (Harford, Klein, 2004). Interessa, por isso, olhar para
as caractersticas, composio e destino da Ajuda.
3. A Ajuda multilateral
Nos anos 70/80 a Ajuda multilateral cresceu de 1/5 para 1/3 do total. O mpeto
para este aumento foi o papel das instituies de Bretton Woods no financiamento dos
PED, na sequncia da crise do petrleo e, depois, da crise da dvida, reforado nos
152
Os principais receptores da AP so os pases da ex-URSS e outros do ex-bloco de Leste (PECO/NEI),

com cerca de 80% da AP total, com destaque para a Rssia e a Polnia, com cerca de 32% do total, em
2002. O outro grupo que beneficia da AP o dos pases em desenvolvimento mais avanados,
destacando-se Israel, com cerca de 10% da AP, bem como a Polinsia Francesa e a Nova Calednia
(OCDE, 2004: 244).
102
anos 70 pela expanso do BM, sob presidncia de McNamara. Para os pases da UE,
um factor adicional foi o crescimento do programa de Ajuda da CE, o qual passou de
cerca de 3% da Ajuda total, nos anos 70, para cerca de 9% nos anos mais recentes
(White, 2002). Para os membros da UE esta parcela cresceu de 11% para 20% entre
1989-90 e 2000. Um outro factor subjacente ao crescimento da Ajuda multilateral nos
anos 90 tem sido a contraco da Ajuda programa (bilateral).
As mudanas no nvel global de Ajuda reflectiram-se na parcela multilateral.
Quando se olha para a relao entre a oscilao da Ajuda multilateral e a variao do
volume de Ajuda, verifica-se que h uma relao negativa entre as duas variveis:
todos os pases com diminuio da Ajuda registaram crescimento na parcela
multilateral (com excepo da Austrlia). Os pases que fizeram maiores redues na
Ajuda multilateral tambm foram aqueles que maiores quebras registaram na Ajuda
total. As contribuies multilaterais surgem como um custo fixo no programa de Ajuda,
cuja importncia relativa aumenta quando o volume de Ajuda diminui. Esta
constatao pode ser explicada, em parte, pelo facto de as contribuies multilaterais
serem calculadas por critrios semelhantes, embora este argumento no se aplica a
todas as contribuies (ex., contribuies voluntrias para o sistema das NU) (White,
2002).
A composio da Ajuda multilateral tem registado mudanas. A Ajuda
encaminhada atravs da CE e das NU aumentou nos anos 90 enquanto a canalizada
atravs da AID e dos Bancos Regionais de Desenvolvimento diminuiu. O crescimento
da Ajuda da CE est intimamente relacionado com a entrada de novos membros na
UE (OCDE, 2004: 40-41).
Figura 1 - Canais de distribuio da Ajuda, em 2002
NU
8%
AID BRD
6% 3%
Outros
4%
UE
10%
Bilateral
70%
Fonte: OCDE/CAD, 2004
103
Quadro 6 - APD multilateral, em 2002
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
Total
Milhes
% da
de dl.
APD
total
1997
37.5
215
21.7
156
30
360
33.6
503
25.1
605
36.8
714
41.7
2720
20.5
211
45.7
1871
34.1
169
61.2
889
26.6
131
32.9
1326
56.9
2591
27.9
31
21.1
551
32.5
30
24.6
137
42.4
1419
28.8
741
37.2
174
18.5
17540
30.1
Estrutura, em %
CE
62.7
62.8
57.8
18.0
58.3
29.9
68.7
74.0
23.6
48.1
54.8
45.2
53.3
65.4
11.2
32.5
Grupo do Bancos
BM
regionais
de desenv.
1.1
10.0
33.0
24.7
16.7
5.1
14.4
6.7
25.6
19.3
10.6
10.6
9.1
18.2
42.3
8.1
14.7
19.4
13.0
7.0
4.1
5.9
8.5
8.1
13.7
9.8
3.5
30.3
1.5
16.1
13.2
11.3
17.1
17.1
5.1
32.1
1.4
7.3
48.4
9.5
3.4
23.4
21.3
10.3
Org. Naes Outras

Unidas
agncia
s
21.3
4.8
26.5
15.5
12.8
2.6
11.7
9.2
34.0
21.3
38.3
22.5
8.5
5.9
36.3
13.4
31.8
3.8
7.9
3.4
12.4
3.6
45.0
14.8
31.3
6.9
15.3
13.9
31.1
10.4
29.0
12.9
55.0
13.4
36.7
33.3
8.0
1.5
22.4
3.5
30.4
0.4
53.1
20.0
26.5
9.5
Fonte: OCDE, 2004: 184-185.
O volume de Ajuda multilateral tem sido sempre inferior ao da bilateral, andando a

relao nos 30/70. Embora esta seja uma tendncia de longo prazo, o ps 11 de
Setembro pode fazer crescer ainda mais a parcela bilateral153. Em 2002, apenas na
Grcia e na Itlia as contribuies multilaterais foram superiores s bilaterais, reflexo
dos compromissos financeiros no quadro da CE: 45.3% da APD global da Grcia e
32.7% na da Itlia (Rogerson, 2004).
4. A Ajuda bilateral
A Ajuda bilateral subdivide-se tradicionalmente em duas categorias: donativos e
emprstimos154. Os donativos constituem a parte mais significativa da Ajuda bilateral e
a tendncia de longo prazo para a diminuio dos emprstimos, facto que
corroborado com os dados estatsticos mais recentes155. Os emprstimos representam
menos de 1/5 da Ajuda e so significativos apenas na Ajuda do Japo, Espanha e
153
As agncias das NU so as mais ameaadas pelos efeitos colaterais, especialmente se no se

tornarem mais autnomas em termos de financiamento.
154
Na APD global mais de 2/3 so fornecidos na forma de donativos. A diminuio da parcela
emprstimos comeou a registar-se com o advento da crise da dvida: entre 1981 e 2002 o seu peso na
APD passou de 43% para 31%.
155
A razo para a diminuio dos emprstimos explicada no captulo IV 4.5.
104
Reino Unido (quadro 7). Todos os membros do CAD respeitam as normas acordadas,
de o elemento de liberalidade ser de pelo menos 86%156.
Quadro 7 Donativos de Ajuda bilateral, em 2002
Total
Milhes Em % da
de dl.
APD bi
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
3904
774
367
736
1527
1019
769
11251
248
3874
107
2585
267
1083
4373
116
1143
92
183
3384
1242
750
39793
117.3
100
100.8
103.4
101.6
98.2
77.1
106.4
98.8
107.2
100
105.5
100
107.5
65.3
100
99.8
100
98.4
96.5
99.4
98.0
97.7
CT
45.6
54.8
24.3
39.5
21.5
9.1
31.1
59.5
37.5
39.4
20.6
19.8
4.9
9.4
41.4
2.6
15.6
39.1
69.4
25.8
5.5
20.5
38.8
Dos quais, em % do total de donativos

Ajuda alimentar
Ajuda de
Apoio
Custos
de
emergnci
s
administrativo
desenvolvimento
a
ONGD
s
0.6
5.7
5.3
4.1
12.7
4.2
0.3
8.2
0.3
5.5
1.4
3.9
0.4
5.4
4.4
12.5
10.8
9.2
10.8
0.6
11.5
1.2
4.2
0.7
5.2
7.3
12.3
6.3
16.1
2.0
6.7
0.9
6.6
0.7
4.1
5.6
2.5
0.2
8.2
16.6
0.1
0.7
6.4
18.0
7.9
3.9
7.6
4.0
3.1
0.9
0.8
3.3
7.5
1.7
11.2
1.7
..
22.0
12.0
7.6
9.2
1.1
1.1
3.8
11.8
6.7
7.7
24.3
7.2
5.8
19.5
5.2
2.5
2.7
9.7
3.1
5.6
Fonte: OCDE, 2004: 166-167.
Grande parte dos donativos bilaterais utilizada na cooperao tcnica (CT), em

actividades de apoio formao/capacitao dos recursos humanos, frequentemente
no pas doador. Luxemburgo, Irlanda, Sucia, Dinamarca e Itlia apresentam as
percentagens mais baixas de CT. Portugal o doador com o maior valor, quase 70%,
reflexo do peso do apoio aos bolseiros (ensino superior) e dos tratamentos mdicos
(quadro 7).
Em contrapartida, a Ajuda de emergncia assume maior peso relativo na Sucia,
Noruega, Sua e Finlndia. Entre 1981-82 e 2001-02 a Ajuda de emergncia passou
de 1.4% para 7.4% do total da Ajuda bilateral, com subidas significativas em
praticamente todos os membros do CAD157. Os custos administrativos absorvem
tambm uma parte significativa e crescente dos recursos da Ajuda bilateral, com
156
Mas, os emprstimos, ainda que em condies muito concessionais, obrigam a pagamentos

posteriores, pelo que a Ajuda tanto melhor quanto maior for a componente donativos.
157
Corre-se o risco de a Ajuda que no estrutural, especialmente as actividades de Ajuda de
emergncia e ps-conflito, continuarem a crescer mais rapidamente que a Ajuda ao Desenvolvimento
(Rogerson, 2004).
105
destaque para o Japo e o Canad, situando-se a Sucia, Holanda e Grcia no

extremo oposto (quadro 7).
A comunidade doadora formulou vrios objectivos de desenvolvimento para a APD
que do, em geral, prioridade Ajuda para os pobres, tendo como meta a
concretizao dos ODM (captulo I). Interessa, por isso, saber se a prtica
corresponde ao discurso, ou seja, que prioridade est a ser dada ao combate
pobreza no esforo de Ajuda158. Essa anlise pode ser feita de diversas formas,
nomeadamente a forma como se distribui sectorialmente a Ajuda e que ateno
recebem os sectores sociais, em particular os bsicos, como feita a distribuio
geogrfica e que valores de APD vo para os PMA e para as regies mais afectadas
pela pobreza.
4.1 - Estrutura sectorial
Se no incio da histria da cooperao a Ajuda servia para criar capacidades
produtivas e construir infra-estruturas fsicas, o crescimento progressivo dos fluxos
privados nos ltimos 30 anos tornou menos indispensvel a Ajuda para os sectores
produtivos (agricultura e indstria). A APD concentra-se agora nos sectores que no
correspondem a um mercado internacional e principalmente nos investimentos
sociais, sem os quais no possvel qualquer desenvolvimento sustentvel. A
mudana na estrutura da Ajuda tambm um reflexo do actual consenso internacional
quanto ao seu papel na promoo do desenvolvimento (consenso quanto aos ODM captulo I), que visam em ltima anlise o combate pobreza, o crescimento e o
desenvolvimento sustentvel como aspectos essenciais para uma integrao plena e
justa no sistema econmico mundial.
A Ajuda considerada um complemento dos recursos internos, pblicos e
privados, destinada aos investimentos que no geram lucro, ou seja, actua mais como
catalisador do que como motor do desenvolvimento. Por isso, muitos doadores
apresentam sectores prioritrios comuns como a sade, educao, governao,
ambiente, gua e saneamento bsico, embora haja diferenas significativas a registar
na forma como distribuem os recursos da Ajuda bilateral (quadro 8).
Se, numa viso de longo prazo, os sectores sociais da educao, sade e
abastecimento de gua tm captado muita ateno e se a distribuio sectorial indica
as prioridades dos doadores, ela no nos diz necessariamente muito sobre a forma
como esses recursos so efectivamente utilizados no pas parceiro. Uma anlise mais
158
Cada dlar no tem que ser gasto em necessidades bsicas, mas sucessivos relatrios tambm
salientam a forma como a Ajuda facilmente desviada para projectos que tm muito a ver com a
106
fina reala os desfasamentos entre o discurso e a prtica e pe a descoberto a

existncia de outros objectivo para alm da reduo da pobreza. Por exemplo, o
sector da educao recebe a maior percentagem, mas a fatia da educao bsica
muito modesta, o mesmo acontecendo como a sade bsica (quadro 8). A Ajuda para
os servios sociais bsicos (sade e educao bsicas, gua, saneamento), crticos
para atingir os ODM, continua a ser inferior a 15% das afectaes bilaterais, ou seja,
muitos doadores continuam muito longe do objectivo 20/20159 que acolheu amplo apoio
na Cimeira Social de Copenhaga, em 1995. H, contudo, grandes diferenas: ustria,
Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Reino Unido e EUA j atingiram os 20% da Ajuda para
as infra-estruturas e servios sociais bsicos (PNUD, 2003: 147).
Quadro 8 Estrutura sectorial dos compromissos da APD bilateral (em %), em 2002
Infraestruturas
Sade e educao Governo e econmicas
de base,
sociedade
populao, gua e
civil
saneamento
9.2
5.1
11.1
7.5
18.8
1.6
4.7
7.7
10.2
9.6
9.7
5.8
10.5
9.9
2.6
8.8
9.8
15.0
13.5
5.3
17.8
18.6
8.8
5.2
15.4
15.9
3.4
8.9
0.9
3.4
2.4
59.9
3.1
10.4
6.5
6.8
5.9
15.9
2.6
1.1
0.7
0.8
6.1
4.0
37.7
..
..
..
16.5
24.5
6.7
6.2
9.7
4.6
3.0
40.7
4.6
8.3
16.0
6.4
7.3
13.7
6.9
7.5
5.6
10.1
8.4
7.8
12.3
Infra-estruturas sociais e
administrativas
Total
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
N. Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
33.5
35.5
29.2
35.7
31.3
35.3
42.8
42.3
53.0
33.5
81.5
24.6
68.9
12.0
23.8
..
58.4
48.4
76.7
34.9
36.6
17.6
33.8
Produo
Ajuda de
emergncia
Aces
relacionadas
com a dvida
a)
4.7
9.3
2.3
6.9
3.7
9.9
7.4
7.1
9.5
4.1
1.8
2.9
5.6
2.4
11.6
..
6.3
4.7
3.7
7.9
3.1
7.0
6.8
4.8
14.9
6.5
3.9
11.1
14.5
2.8
12.0
12.5
5.9
6.0
3.1
6.3
6.8
1.4
..
11.9
11.9
0.9
11.1
24.2
19.0
7.8
26.7
1.0
41.0
27.2
15.3
2.2
10.7
4.8
0.0
33.7
3.6
0.0
51.4
8.8
..
1.2
6.3
16.8
0.5
0.1
13.0
a) inclui a anulao das dvidas de crditos no APD.

Fonte: OCDE, 2004: 192-193.
Questes como a falta de coordenao dos doadores e a necessria

harmonizao bem como o alvio da dvida para os pases pobres muito endividados
promoo das exportaes e as influncias geopolticas (e lateralmente de segurana) (German, et al,

2004: 188).
159
Ver nota 55, no captulo II.
107
so tambm importantes para atingir os ODM e devem ser includas nos esforos de
cooperao bilateral.
A dvida e os respectivos servios superam as receitas totais de exportao de um
grande nmero de PED, o que asfixia por completo qualquer poltica de
desenvolvimento. O alvio da dvida , por isso, uma condio fundamental para o
cumprimento dos ODM. No quadro da Iniciativa dos Pases Pobres Muito
Endividados160, h doadores que dedicam parcelas significativas da Ajuda bilateral ao
alvio da dvida (quadro 8) facto que se reflecte no valor da Ajuda global de alguns
deles.
O peso da anulao da dvida na APD da ustria, Frana, Itlia, Blgica e
Alemanha coloca, contudo, um problema de manuteno dos nveis de Ajuda num
futuro prximo. Como previsvel que o esforo de anulao da dvida diminua, ser
necessrio assegurar os nveis de Ajuda mobilizando recursos adicionais o que, num
contexto de crise e restries oramentais, constitui um grande desafio para os
respectivos governos.
4.2 - A Ajuda ligada
A Ajuda ligada tem vrios significados. O mais comum a prtica da ligao da
Ajuda aquisio de bens e servios no pas doador161. Neste sentido, a Ajuda diz-se
parcialmente ligada se a lista de fornecedores restrita, mas vai alm do doador162.
O Banco Mundial estima que a Ajuda ligada reduz em 25% o seu potencial de
eficcia. A Ajuda desligada importante porque aumentar o valor do dinheiro, favorece
as solues mais adequadas para cada situao, torna mais transparente a sua
concesso e uso e aumenta a sua eficcia ao incentivar a coordenao dos doadores
e a simplificao dos procedimentos, criando oportunidades comerciais para as
empresas dos PED. Por isso, em Monterrey, a par do compromisso de aumento do
volume de Ajuda, foi igualmente acordado o desligamento da Ajuda. A anlise dos
dados sobre a Ajuda desligada so, nesta linha, um importante indicador quer da
qualidade da Ajuda quer do real empenhamento dos doadores nesta matria.
O CAD, desde os anos 70, tem feito esforos para reduzir a Ajuda ligada, mas os
mesmos tm tido pouco ou nenhum impacto sobre a sua prtica continuada. S nos
anos 90 se registaram algumas mudanas, com vrios doadores a fazer progressos na
160
Ver nota 117, no captulo IV.

A Ajuda ligada tambm pode designar ligar a Ajuda a determinados projectos ou intervenes e
condicionar a Ajuda implementao de mudanas nas polticas, previamente acordadas.
162
Por exemplo, em princpio toda a Ajuda dos pases da UE deve ser parcialmente ligada, dado que
necessrio assegurar que o concurso aberto a todos os EM. Devido s regras da Comunidade, os
concursos pblicos esto abertos a todos os outros EM. Isto representa um completo desligamento da
161
108
proporo de Ajuda desligada, nomeadamente os pases do Norte da Europa

(Noruega, Finlndia, Dinamarca), ustria e Alemanha, os quais registaram grande
crescimento do desligamento na primeira metade dos anos 90163. Excluindo a CT, o
CAD estima que nos compromissos bilaterais a Ajuda desligada cresceu de cerca de
60% no incio dos anos 80 para cerca de 80% nos anos mais recentes. Acresce que
os membros do CAD concordaram em desligar toda a Ajuda aos PMA, o mais tardar,
at ao incio de 2002. Estes dois factos sugerem uma melhoria na qualidade da Ajuda.
Para esta realidade ter contribudo, em 2001, a aprovao, no quadro do CAD, da
Recomendao para o Desligamento da APD para os PMA, com o objectivo de
desligar ao mximo possvel a Ajuda bilateral para esses pases; promover e
assegurar fluxos adequados de Ajuda, em especial para os PMA, e; atingir um
equilbrio de esforos entre os Membros do CAD (OCDE, 2001). Esta Recomendao
tornou-se operacional a partir de 1 de Janeiro de 2002, tendo os Membros concordado
em desligar as seguintes categorias de Ajuda: apoio balana de pagamentos e ao
ajustamento estrutural; perdo da dvida; assistncia a programas sectoriais e multisectoriais; Ajuda a projectos de investimento; apoio s importaes; contratos de
servios comerciais; apoio s ONG, desde que envolvidas em actividades de
fornecimento de servios164. De fora ficaram a Ajuda alimentar, a cooperao tcnica
pura (formao, promoo das capacidades, servios de consultoria) e o restante
apoio s ONG. Os membros do CAD concordaram em reduzir a Ajuda ligada para 1/5
do total da sua Ajuda.
A maior parte dos doadores (ustria, Blgica, Dinamarca, Finlndia, Frana,
Alemanha, Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Sucia, e Reino Unido), introduziu em
2003, ou mesmo antes, medidas concretas sobre o desligamento da Ajuda bilateral, no
quadro das recomendaes do CAD e muitos dizem estar prontos para entrar na
discusso, no quadro da OCDE, para alargar as recomendaes do CAD antes de
2006. A maioria concorda em discutir o alargamento da Ajuda desligada a todos os
PED, ou considerar a Ajuda alimentar e/ou a cooperao tcnica. Muitos pases
tambm concordam em abrir a discusso sobre o acesso aos pases receptores.
De acordo com os dados mais recentes (quadro 9) a Grcia e Portugal so os
pases com maior percentagem de Ajuda ligada, enquanto que a Irlanda e o Reino
Unido fornecem toda a Ajuda bilateral de forma desligada (exceptuando a cooperao
tcnica e as despesas administrativas, como os dados do quadro 5 referem).
Ajuda da UE entre os 15 o que corresponde j a metade dos membros do CAD e a cerca de 55% da APD
do CAD.
163
Contudo, na segunda metade dos anos 90 o desligamento da Ajuda recuou. Entre as razes
subjacentes a este facto pode estar a mudana nos instrumentos de Ajuda (White, 2002).
109
Quadro 9 Grau de ligao da APD bilateral, em 2002, em % do total
Compromissos (com excluso da CT e das despesas administrativas)

Por memria:
Desligada
Parcialmente
Ligada Total*
desligada
CT*
Alemanha
86.6
13.4
2 554
1 798
Austrlia
56.7
43.3
280
344
ustria
69.0
31.0
339
95
Blgica
..
..
..
..
291
Canad
61.4
38.6
1 020
432
Dinamarca
82.1
17.9
682
65
a
Espanha
59.9
0.2
39.9
858
239
EUA
..
..
..
..
7 156
Finlndia
82.5
17.5
153
137
Frana
91.5
5.1
3.4
2 959
1 590
Grcia
13.9
86.1
83
22
Holanda
88.6
3.0
8.4
3 882
571
a
Irlanda
100
233
13
Itlia
..
..
..
..
156
Japo
82.8
8.1
9.1
6 783
1 864
Luxemburgo
..
..
..
..
3
Noruega
99.1
0.9
895
207
Nova Zelndia
76.0
7.7
16.3
50
38
a
Portugal
33.0
0.0
66.9
52
127
a
Reino Unido
100
1 946
874
Sucia
78.5
9.1
12.4
1 121
71
Sua
95.1
4.9
601
184
Total CAD
84.8
3.8
11.4
24 488
16 276
a
transferncias brutas, .. no notificado, * em milhes de dlares.
Fonte: OCDE, 2004: 197-199.
5. Distribuio da Ajuda
Ao mesmo tempo que se assistiu a uma diminuio da Ajuda, verificou-se tambm
uma mudana na distribuio da mesma. O discurso dos doadores reala o objectivo
de afectar a Ajuda aos PED mais pobres e a importncia da selectividade em funo
da apresentao de resultados pelos parceiros. Mas, a retrica da selectividade ainda
est longe da concentrao da Ajuda nos pases que mais dela precisam e melhor a
sabem utilizar.
A proliferao da Ajuda significa que os receptores tm de lidar com muitos
doadores, gastar o seu tempo em reunies ou em misses todos os meses e os seus
sistemas de contabilidade bem como os funcionrios pblicos tm de responder a
vrios requisitos de prestao de contas em diferentes momentos. Apesar de estes
problemas poderem ser ultrapassados atravs da melhoria da coordenao de
doadores, tal coordenao tem sido desde h muito um ideal que tem falhado a sua
concretizao. Contudo, na ltima dcada produziram-se alguns avanos e
164
Esta Recomendao tambm define os procedimentos de transparncia, implementao e reviso, por

forma a avaliar o seu grau de implementao e a sua eficcia.
110
actualmente h um optimismo cauteloso porque: (1) assistiu-se a uma crescente

utilizao da Ajuda programa pelos doadores bilaterais, em articulao com o BM e
FMI; (2) cresceu a abordagem sectorial, cuja coordenao da Ajuda feita no quadro
do programa conduzido pelo receptor, com uma importante parcela de Ajuda a ser
canalizada via Oramento e utilizando procedimentos de harmonizao; (3) para ter
acesso ao alvio da dvida os pases tm que produzir documentos estratgicos de
reduo da pobreza (PRSP) e, paralelamente, os doadores tentam articular as suas
estratgias por pas aos PRSP (White, 2002).
Mas, as consideraes comerciais, polticas e de segurana continuam a exercer
forte presso na distribuio da Ajuda. Esta realidade evidente quando se analisa a
distribuio da Ajuda por grupos de pases, em funo do rendimento, e por regio
geogrfica.
5.1 - Distribuio por nvel de rendimento dos pases
O Relatrio Zedillo (2001: 14 e seg.) defende que os doadores devem distribuir a
sua Ajuda entre os pases de acordo com dois critrios: (i) a profundidade da pobreza
no pas; e (ii) a apreciao da forma como a poltica do pas se dirige reduo da
pobreza. Deste modo, uma boa forma de analisar o papel da APD na luta contra a
pobreza ver at que ponto a distribuio da Ajuda se concentra nos pases que mais
dela precisam, os PMA.
Baulch (2004) mostra, atravs de uma anlise cross-country, que os maiores
doadores tendem a concentrar a sua Ajuda nos PED mais ricos e de rendimentos
mdios. Pelo contrrio, ainda que com variaes, a Holanda e o Reino Unido
direccionam a maior parte da sua Ajuda bilateral para os PMA. O mesmo autor
demonstra que os programas de Ajuda da Frana e da Alemanha no so nem pr
nem anti-pobres ainda que canalizem muita Ajuda para os pases de rendimento
mdio e para pases pobres de frica. O passado colonial, os objectivos geopolticos e
de promoo do comrcio sobrepem-se ao da reduo da pobreza.
Em 2002, 39% da APD global foi para os 49 PMA. Desde 1990, tem havido uma
reduo da Ajuda em termos reais para os PMA e outros pases de baixos
rendimentos. Em percentagem do total, as transferncias para os PMA passaram de
37%, em meados dos anos 80, para 32%, no final dos anos 90. A tendncia de longo
prazo evidencia uma mudana da Ajuda dos PMA para os pases de rendimento
mdio (Harford, et al, 2004). A concluso que h outras consideraes de peso na
tomada de deciso sobre a distribuio da Ajuda bilateral que no apenas o objectivo
de reduo da pobreza. Por exemplo, no caso da Frana a Ajuda pode ser entendida
como parte da poltica externa do pas, especialmente no que diz respeito s ex-
111
colnias e DOM-TOM. Nos casos da Dinamarca e Reino Unido, especialmente desde

os anos 90, um objectivo declarado foi criar coerncia na relao entre a Ajuda e a
restante poltica externa (Degnbol-Martinussen, 2003: 92).
Os dados do quadro 10 mostram que nos ltimos anos muitos doadores
canalizaram mais de 2/3 da Ajuda bilateral para os PMA e outros pases de fracos
rendimentos. Apesar disso, a generosidade para com os PMA no aumentou, ou seja,
o esforo de APD em percentagem do RNB para este grupo de receptores diminuiu
tendo passado de 0.08%, em 1991-92, para 0.06%, em 2002.
Quadro 10 - APD por grupos de pases (2001-2002), em % do total

PMA Outros PFR PRITI PRITS
PRE
Alemanha
31.1
24.3
36.3
7.8
0.6
Austrlia
25.8
34.7
36.9
2.6
0.0
ustria
30.2
24.4
37.7
6.4
1.2
Blgica
47.6
21.2
26.2
4.3
0.7
Canad
34.2
33.5
27.8
4.4
0.1
Dinamarca
48.9
26.0
20.0
4.8
0.3
Espanha
18.0
33.0
42.8
5.7
0.5
EUA
28.7
28.0
40.0
3.4
0.0
Finlndia
43.8
24.0
28.2
3.5
0.5
Frana
36.2
23.3
30.6
9.3
0.7
Grcia
18.0
9.5
63.8
7.6
1.2
Holanda
44.5
26.2
25.2
3.9
0.2
Irlanda
67.2
11.9
16.5
3.9
0.5
Itlia
55.1
14.2
24.4
5.3
1.0
Japo
23.9
50.1
22.1
3.9
0.0
Luxemburgo
45.2
17.4
32.0
5.1
0.3
Noruega
49.7
19.4
25.9
5.0
0.0
Nova Zelndia
37.9
19.6
35.6
6.8
0.0
Portugal
46.8
34.9
13.8
3.7
0.7
Reino Unido
39.6
28.4
25.7
5.7
0.6
Sucia
46.2
25.0
25.2
3.4
0.2
Sua
41.7
25.7
29.2
3.2
0.1
Total CAD
34.0
30.4
30.3
5.0
0.3
PMA pases menos avanados; Outros PFR outros pases de fracos rendimentos; PRITI
pases de rendimento intermdio da tranche inferior; PRITS pases de rendimento intermdio
da tranche superior; PRE pases de rendimento elevado. Fonte: OCDE, 2004: 205.
Entre os doadores mais generosos para com os PMA destacam-se a Noruega,

Dinamarca, Luxemburgo e Holanda, que cumprem o acordado em Monterrey de
direccionar pelo menos 0.15% do RNB para a Ajuda a este grupo de pases. A Blgica
est muito perto de atingir esta meta (quadro 11).
112
Quadro 11 Evoluo da APD para os PMA, 1991-2002
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
1991-1992
2001
Em % da Em % do Em % da
Em %
APD
RNB
APD
do RNB
24
0.09
24
0.06
21
0.08
20
0.05
25
0.04
20
0.06
32
0.13
34
0.13
29
0.13
15
0.03
36
0.36
33
0.34
13
0.03
11
0.03
18
0.04
15
0.02
35
0.25
29
0.10
27
0.17
26
0.08
..
..
11
0.02
28
0.24
31
0.26
33
0.06
50
0.16
24
0.08
30
0.04
16
0.05
18
0.04
34
0.10
34
0.25
45
0.52
33
0.27
18
0.05
26
0.07
79
0.26
45
0.11
29
0.09
36
0.12
36
0.34
27
0.21
31
0.13
28
0.10
24
0.08
23
0.05
Fonte: OCDE, 2004: 213.
2002
Em % da Em % do
APD
RNB
25
0.07
19
0.05
33
0.08
33
0.14
17
0.05
33
0.32
15
0.04
23
0.03
33
0.12
30
0.11
13
0.03
35
0.29
53
0.21
45
0.09
20
0.04
40
0.30
37
0.33
25
0.06
37
0.10
23
0.07
32
0.26
27
0.08
26
0.06
Se tivermos em considerao a Ajuda per capita, verifica-se que h uma

disparidade considervel entre os receptores, explicada quer por diferenas de
rendimento quer pelo tamanho do pas. H uma tendncia para os pequenos pases
receberem mais Ajuda per capita do que os maiores, pelo que uma regio com muitos
pequenos pases (ASS, Carabas ou Pacfico) tm Ajuda per capita maior do que
regies com pases maiores (Amrica Latina, por exemplo) ou regies com pases
muito grandes (China e ndia). Acresce, ainda, que a ASS registou uma quebra da
Ajuda per capita de mais de 40%, entre 1990 e 2000, ao mesmo tempo que crescia
para os pases europeus receptores e para as reas problemticas.
5.2 - Distribuio geogrfica da Ajuda
O crescimento progressivo dos fluxos privados parece ter afectado a distribuio
geogrfica da Ajuda, a qual evidenciou tendncia para se transferir para os pases
pobres mais pequenos, particularmente de frica, dado que os maiores PED ndia,
Indonsia e Brasil atraem cada vez mais facilmente fundos privados para financiar
os seus investimentos. A ndia, a Indonsia e o Brasil, que em 1969 absorviam 23% da
APD bilateral, em 1998 receberam apenas 7% (OCDE, 2000).
113
De acordo com White (2002), alguns padres so evidentes: o declnio continuado

da parcela para o Mdio Oriente e Leste Asitico e o crescimento da fatia para a
Europa e para a sia do Sul e Central. No ltimo caso o crescimento resultou do
rpido crescimento dos programas de Ajuda para a China e, mais recentemente, para
o Vietname, que em princpio se mantero por algum tempo. Por outro lado, o
crescimento da Europa reflecte a resposta s situaes de emergncia na regio, pelo
que a Ajuda para esta regio pode diminuir, se a situao de alterar165. A parcela da
Amrica Latina mantm-se baixa e quanto frica Subsariana registou um
crescimento nos anos 80 mas diminuiu nos anos 90, apesar de ser a regio que mais
Ajuda recebe. Esta diminuio ocorreu devido a quebras bilaterais e multilaterais,
embora menos vincadamente na multilateral.
Quadro 12 - Distribuio geogrfica da APD (2001-2002), em % do total
frica
Subsariana
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
32.9
9.7
35.7
58.4
38.0
49.6
20.4
30.4
43.0
51.8
17.3
44.6
68.9
56.7
17.9
41.5
43.7
11.6
48.4
41.6
44.5
36.5
35.0
sia do
Outros
Norte de
Europa Amrica
Sul e
pases da
frica e Mdio
Latina e
Central
sia
Oriente
Carabas
13.1
11.7
13.1
16.5
12.7
14.4
71.7
1.9
0.8
1.5
10.7
9.6
6.5
25.2
12.3
7.1
6.7
7.1
10.5
10.3
16.0
12.3
5.1
10.8
17.8
14.4
12.5
6.0
7.0
10.5
6.6
6.9
10.9
11.4
43.8
20.6
9.7
14.7
9.8
14.8
16.3
10.8
8.7
11.3
9.8
4.8
9.2
18.8
8.8
6.6
10.2
2.6
10.4
53.9
5.6
15.5
11.4
6.5
9.3
12.7
7.8
3.7
5.7
8.1
5.9
10.5
2.7
10.4
13.3
6.4
26.2
39.6
4.6
0.9
10.8
10.0
11.9
10.2
10.9
15.5
19.0
7.3
9.3
11.7
9.0
8.8
72.3
2.6
0.5
4.1
7.8
28.9
4.5
6.8
3.4
22.0
6.5
6.1
14.5
9.2
16.7
10.0
6.8
9.2
12.7
22.5
8.6
5.4
14.4
12.5
17.3
16.1
9.9
9.5
12.2
Fonte: OCDE, 2004: 208-209.
As tendncias da APD global escondem as variaes de distribuio da Ajuda

entre doadores. As ex-potncias coloniais continuam a concentrar a sua Ajuda nas excolnias enquanto que os doadores mais pequenos so mais abrangentes. A Espanha
165
O crescimento da fatia para a Europa foi fortalecido pelas agncias multilaterais, de quase nada em
1990, para 13% em 2000, ainda que isso possa ser um fenmeno temporrio.
114
ilustra muito bem esta realidade, canalizando quase 44% da sua Ajuda para a Amrica
Latina e Carabas. O mesmo acontece com Portugal, na sua preferncia pelos PALOP
e, mais recentemente, por Timor-Leste166. A Ajuda aos pases da Europa Central e de
Leste ganha significado em doadores como a Grcia e a ustria, pela proximidade
geogrfica e potencial ameaa de instabilidade167.
5.3 Os critrios subjacentes
Os critrios para a escolha dos pases parceiros no so uniformes baseandose quer em critrios de relaes histricas (Frana, Portugal, Reino Unido), quer
condies de pobreza, humanitarismo e governao (Nrdicos, Irlanda, Holanda),
entre outros (proximidade geogrfica Grcia, Austrlia, Nova Zelndia, Japo). O
nmero de pases parceiros tambm varia entre os doadores bem como a existncia
(ou no) de critrios para os identificar. H casos em que a APD se concentra num
nmero mais ou menos reduzido de parceiros (a Irlanda tem 10 pases alvo, Portugal
tem 6) e outros em que a disperso a tnica dominante. Mesmo nos pases em que
identificado um reduzido nmero de pases-alvo, com relaes de cooperao mais
estveis e previsveis (Sucia, Luxemburgo, Irlanda, por exemplo) acabam por
desenvolver actividades com muitos outros, o que contribui para uma certa disperso
da Ajuda.
No quadro 13 apresentam-se os principais receptores da Ajuda dos pases do
CAD, em 2001-2002. Para alm dos receptores j referidos, os Territrios sob
administrao Palestiniana tornaram-se um receptor importante para muitos doadores.
No mbito do CAD defende-se a concentrao da Ajuda num reduzido nmero de
pases168, pelas vantagens que pode trazer para todas as partes envolvidas:
1. O pessoal das agncias, e os consultores que a trabalham, especializam-se
em determinados pases;
2. Reduz os custos de transaco;
166
Portugal foi o doador que registou a maior quebra na parcela para ASS, para quem Timor-Leste se
tornou um dos receptores mais importantes.
167
De facto, para os doadores europeus os receptores deste continente esto entre os principais
parceiros, o que no acontecia h 10 anos atrs. Por ex. a Srvia e Montenegro agora um dos
principais receptores da Ajuda da ustria, Alemanha, Blgica, Grcia, Luxemburgo, Reino Unido, Sucia
e Sua. Os Estados da ex-Jugoslvia e a Bsnia-Herzegovina esto tambm entre os principais
receptores da Ajuda da Noruega, Sucia e Sua (os quais fizeram cortes na sua Ajuda para frica em
mais de 10%).
168
Os argumentos para a concentrao no devem ser confundidos com os da selectividade, a qual a
viso de que a Ajuda se deve centrar nos pases com boas polticas. Esta viso tem sido defendida pelo
BM desde a publicao do Assessing Aid, em 1998. Embora a selectividade seja um factor recente de
concentrao da Ajuda no o sem problemas (para uma crtica ver Lensink e White, 2000). A
hierarquizao dos pases de acordo com a forma como concentram a sua Ajuda tendo em conta
diferentes medidas (White, 2002) evidencia que a Ajuda no concentrada. O principal fundamento de
desenvolvimento para a concentrao da Ajuda claramente subalternizado pelas presses comerciais e
polticas para programas de Ajuda mais difusos.
115
3. Reduz o nmero de doadores num receptor, reduzindo por essa via a carga
burocrtica e a disperso de esforos que lhe andam associadas,
optimizando o tempo e as competncias escassas169;
4. Facilita a harmonizao entre os doadores.
Quadro 13 - Principais beneficirios da Ajuda dos membros do CAD, em 2001-2002
Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
Espanha
EUA
Finlndia
Frana
Grcia
Holanda
Irlanda
Itlia
Japo
Luxemburgo
Noruega
Nova Zelndia
Portugal
Reino Unido
Sucia
Sua
Total CAD
Srvia e Montenegro, China, Bolvia, ndia, Moambique

Papua-Nova-Guin, Indonsia, Timor-Leste, Vietname, Filipinas
Srvia e Montenegro, Camares, Bolvia, Egipto, Indonsia, Tanznia
Tanznia, Rep. Democ. Congo, Camares, Srvia e Montenegro, Costa
do Marfim
Ex-Jugoslvia, Camares, Costa do Marfim, Bangladesh, ndia, China
Tanznia, Vietname, Uganda, Moambique, Gana
Nicargua, El Salvador, China, Marrocos, Equador
Egipto, Paquisto, Srvia e Montenegro, Colmbia, Jordnia
Tanznia, Afeganisto, Moambique, Srvia e Montenegro, China,
Nambia
Costa do Marfim, Moambique, Marrocos, Egipto, Camares, Senegal
Macednia, Srvia e Montenegro, Albnia, Bsnia Herzegovina,
Afeganisto
Indonsia, ndia, Tanznia, Gana, Afeganisto
Uganda, Moambique, Etipia, Tanznia, Zmbia, Lesoto
Moambique, Tanznia, Eritreia, Tunsia, Etipia
China, ndia, Tailndia, Indonsia, Filipinas
Srvia e Montenegro, Cabo Verde, El Salvador, Afeganisto, Mali
Afeganisto, Terr. Adm. Palestina, Tanznia, Moambique, Srvia e
Montenegro
Papua-Nova-Guin, ilhas Salomo, Samoa, Tokelau, Indonsia, Tonga,
Vanuatu
Timor-Leste, Moambique, Cabo Verde, S. Tom e Prncipe, Angola,
Guin-Bissau
ndia, Srvia e Montenegro, Tanznia, Moambique, Bangladesh, Gana
Tanznia, Moambique, Nicargua, Srvia e Montenegro, Vietname
Srvia e Montenegro, ndia, Moambique, Tanznia, Estados da exJugoslvia
Egipto, Indonsia, Israel, ndia, China, Filipinas
Fonte: OCDE, 2004: 214-229.
Pese embora estas vantagens, alguns doadores concentram mais a Ajuda que
outros. Entre as razes apontadas, destacam-se:
A Ajuda de pequenos doadores mais concentrada que a dos outros (com
excepo dos EUA, com concentrao em Israel e Egipto);
Ser de esperar que pases com laos com muitas ex-colnias,
nomeadamente Frana e Reino Unido, tenham programas de Ajuda mais
169
Ao reconhecerem este facto vrios doadores resolveram concentrar a sua Ajuda em poucos pases. A
Sucia recentemente decidiu centrar a sua Ajuda bilateral em apenas 18 pases e a Holanda
116
difusos (mas pases com poucas ou nenhuma ex-colnia tambm tm Ajuda

difusa);
Pases com forte lobby sobre o desenvolvimento em princpio resistem mais
a presses sobre a concentrao da Ajuda (mas, no caso da Holanda, por
ex., o interesse pblico sobre a Ajuda grande e apesar dos esforos de
concentrao da Ajuda ela das mais difusas).
A Ajuda multilateral diferente na distribuio geogrfica: (i) algumas agncias
multilaterais limitam o seu mandato a uma de duas forma: ou so geograficamente
restritos, como o caso dos Bancos Regionais de Desenvolvimento, ou os fluxos
concessionais podem ser restritos para PMA. Estas restries tornam a Ajuda mais
concentrada dado destinar-se a poucos pases. Mas, (ii) nas agncias multilaterais que
no tm mandatos restritos deste tipo a Ajuda vai para um grande nmero de pases,
como no caso do PNUD e da UE. (iii) As agncias multilaterais normalmente
trabalham com regras de distribuio que tm em conta o rendimento e a populao
do receptor, o que evita ter favoritos que recebam maiores parcelas de Ajuda, pelo
que a parcela que vai para os maiores receptores muito mais baixa para as agncias
multilaterais do que para as bilaterais. Para a AID e a UE, nenhum receptor recebe
mais de 5% do total da sua Ajuda lquida e h apenas 2 pases que recebem mais de
5% da Ajuda multilateral total: China e ndia, reflexo das caractersticas destes dois
pases (White, 2002).
Apesar dos progressos dos ltimos anos, h ainda um longo caminho a percorrer
para alcanar os ODM. Os doadores comprometeram-se a aumentar o apoio aos PED
que adoptem reformas e polticas correctas. Comprometeram-se tambm a aumentar
a qualidade e eficcia da Ajuda. O primeiro mais facilmente atingvel que o
segundo170, na medida em que h muitos factores que esto subjacentes melhoria
da eficcia da Ajuda. Para melhorar a qualidade e eficcia da Ajuda ser necessrio
trabalhar no s ao nvel nacional mas, tambm, entre doadores e com os parceiros
de desenvolvimento. Tornar a Ajuda mais eficaz implica:
desencadeou vrias iniciativas nos ltimos 30 anos para concentrar a sua Ajuda, mas a proliferao ainda
grande.
170
Mas ser necessrio ir mais alm da retrica da selectividade por pas e distribuir a Ajuda de forma
mais sria pelos pases pobres com governao forte e moderada. A selectividade dos pases deve ser
concebida como algo mais do que uma mera distribuio de dinheiro a pases com governao forte:
deve mudar a forma de fornecer a Ajuda a pases diferentes. Os melhor governados devem ter muito mais
a dizer na definio dos programas de Ajuda, devem receber mais financiamento de programas e mais
compromissos a longo prazo da comunidade doadora. Os pior governados devem receber mais Ajuda
projecto e mais centrada num conjunto de actividades e mais desembolsos via ONGD (Radelet, 2004).
117
Harmonizar as prticas e procedimentos, simplificando os mecanismos de

distribuio;
Que ela seja mais previsvel, flexvel e sustentvel, escolhendo os instrumentos
e mecanismos de implementao que melhor se adaptem realidade de cada
parceiro;
Orient-la fundamentalmente em funo dos resultados e dos objectivos de
reduo da pobreza, centrando-a nos PMA e articulando-a com as estratgias
nacionais de luta contra a pobreza, promovendo a sua apropriao;
Deslig-la e reduzir a parcela bilateral;
Apoiar a actuao das ONG, particularmente nos pases com graves
problemas de governao.
Se as consideraes econmicas e polticas dominarem pouco provvel que os
objectivos definidos sejam alcanados dentro das datas propostas. Mas, se o objectivo
for a reduo da pobreza e a promoo do desenvolvimento a longo prazo, ento a
forma como actualmente se distribui a Ajuda ter de ser profundamente revista.
Para alguns, para alm desta retrica, a Ajuda ainda no mudou na sua essncia.
Estudos recentes (Baulch (2004), Roodman (2004), Plataforma 2015 y Ms (2004)
pem em evidncia que os compromissos assumidos pelos doadores relativamente
aos ODM correm srio risco de fracassar, particularmente o que diz respeito reduo
da pobreza absoluta para metade at 2015. Por exemplo, o estudo da Plataforma
2015 y Ms (2004) muito pessimista quanto previso de cumprimento dos
objectivos relativos APD, no s em termos de volume e meta dos 0.7% do RNB,
mas tambm, e de forma mais dramtica, quanto aos 0.15% do RNB para os PMA,
prevendo uma evoluo negativas dos dois indicadores em quase todos os doadores.
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119
VI
A COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO EM PORTUGAL
Ana Paula Fernandes
este captulo so abordados, em termos gerais, a estrutura, os actores, e

respectivo modus operandi, da Cooperao para o Desenvolvimento em
Portugal. Esta abordagem foi realizada de forma a identificar as prioridades e os
objectivos dos diferentes intervenientes, bem como o tipo de coordenao e/ou interrelao existente entre eles.
So tambm mencionados alguns debates recentes e tendncias mundiais,
nomeadamente no quadro do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) e da Unio
Europeia (UE), importantes para o futuro da Cooperao para o Desenvolvimento em
Portugal.
Assim, em termos de estruturao da Cooperao, cabe mencionar:
1. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros

O Ministrio dos Negcios Estrangeiros (MNE)171 o departamento do Governo
responsvel pela formulao, coordenao e execuo da Poltica Externa de
Portugal. Destacamos apenas algumas das prioridades definidas no Programa do XVI
Governo, em termos de poltica externa: reforar o papel de Portugal como sujeito
activo no processo de construo europeia; reforar a relao privilegiada com o
espao Lusfono, nomeadamente atravs da projeco de valores e interesses nos
PALOP, no Brasil e em Timor; privilegiar a ONU, a OTAN e a OSCE como instituies
basilares da arquitectura de segurana e defesa; aprofundar as relaes bilaterais com
os pases vizinhos e os parceiros estratgicos; reforar a presena nas organizaes
internacionais; manter uma estreita ligao s Comunidades Portuguesas e aos
Estados que as acolhem; defender e afirmar a lngua e a cultura portuguesas;
promover uma diplomacia econmica activa172.
O MNE entende que as relaes com frica, com uma particular incidncia nos
Pases de Lngua Oficial Portuguesa, devem ser reforadas e que deve dar maior
densidade e visibilidade CPLP. Defende ainda um aproveitamento concreto do
espao ibero-americano, dos interfaces com a Amrica Latina e, em especial, com o
171
172
Para mais informao consultar: http://www.min-nestrangeiros.pt/mne

http://www.min-nestrangeiros.pt/politica/programa_gov/
120
Brasil, pas com o qual devemos aprofundar e construir relaes globais que
ultrapassem os sectores cultural e econmico. As relaes com a sia, especialmente
com a ndia e o Paquisto, mas tambm com a China, o Japo, a Coreia do Sul, as
Filipinas e Singapura, tm de ser redimensionadas nos planos poltico, econmico e
cultural; e no caso da China, importa aproveitar o estatuto de Macau para privilegiar
novos impulsos nos planos econmico e cultural. Tambm o novo estatuto de Timor
independente deve permitir focalizar a cooperao noutros moldes, dando prioridade
lngua e segurana; e tambm manter um permanente dilogo com os Estados da
sia - Pacfico, nomeadamente a Austrlia e a Indonsia. Afigura-se tambm essencial
manter um dilogo mutuamente proveitoso com os pases da margem Sul do
Mediterrneo.
173
O contexto e participao no quadro multilateral, nomeadamente no
sistema das Naes Unidas, revela-se importante para Portugal pois poder projectar
os seus interesses e multiplicar a visibilidade das suas posies.
No quadro do MNE, as Direces-Gerais assumem tambm um papel importante
na definio das polticas de cooperao:
Direco-Geral das Relaes Bilaterais (DGRB) compete dar efectividade

e continuidade aco do Ministrio dos Negcios Estrangeiros no plano
internacional bilateral no que respeita a todos os assuntos de carcter poltico,
econmico e cultural. So atribuies da DGRB, entre outras: reunir as
informaes recebidas sobre a realidade poltica, econmica e cultural nas
diferentes regies e pases e assegurar a actualizao de elementos completos
sobre essa mesma realidade; estudar, dar parecer e apresentar propostas de
actuao sobre todos os assuntos relativos a estas regies e pases; assegurar
a representao do Ministrio nas comisses interministeriais e outros
organismos nacionais quando as atribuies destes abranjam questes de
natureza poltica, econmica e cultural no mbito das suas competncias.
A Direco-Geral de Poltica Externa (DGPE), por sua vez, o departamento

do MNE que assegura a coordenao de todos os assuntos de natureza
poltico-diplomtica e o tratamento de questes de ndole econmica que
revistam natureza plurisectorial. Incumbe ao Director-Geral de Poltica Externa
propor as aces tendentes ao desenvolvimento e execuo das grandes
linhas da poltica externa. No mbito da DGPE funciona ainda a Misso para as
questes relativas Comunidades dos Pases de Lngua Oficial Portuguesa
(CPLP).
173
http://www.min-nestrangeiros.pt/mne/linhas/
121
A Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros e Cooperao,

responsvel pela desejvel superviso da Cooperao Portuguesa e pelos
Instituto Cames e Instituo Portugus de Apoio ao Desenvolvimento.
O Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) constitudo em

Janeiro de 2003 (Decreto-Lei n. 5/2003 de 13 de Janeiro de 2003), em
substituio do Instituto da Cooperao Portuguesa (ICP), tem a funo de
coordenar, supervisionar e dirigir a poltica de Cooperao Portuguesa e de
Ajuda Pblica ao Desenvolvimento. No diploma constitutivo do IPAD, o
Governo define como principais atribuies, num quadro de unidade de
representao externa do Estado, melhorar a interveno portuguesa e
assegurar-lhe um maior relevo no mbito da Cooperao, no cumprimento dos
compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus nesta matria.
Gere parte da APD bilateral e multilateral.
A APD bilateral dirigida sobretudo aos pases de lngua portuguesa: Angola,

Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique, So Tom e Prncipe, Timor-Leste, cabendo
a outros pases apenas 14,5% da APD bilateral portuguesa174.
Enquanto membro de organizaes multilaterais, Portugal contribui para os fundos
e programas das Naes Unidas; para o Banco Mundial, Fundo Monetrio
Internacional e Organizao Mundial do Comrcio; a Unio Europeia (para o
oramento geral para os PED e Fundo Europeu de Desenvolvimento); os Bancos
Regionais de Desenvolvimento e ainda outras instituies multilaterais. Cabe ao IPAD
propor e executar estas contribuies.
O IPAD tem, ainda, a responsabilidade de gerir o co-financiamento s ONGD,
atravs da Direco de Servios de Apoio Sociedade Civil e Ajudas de Emergncia
e, atravs da Diviso de Avaliao, avaliar a execuo dos programas e projectos de
APD portuguesa175.
174
Dados de 2002- ver http://www.ipad.mne.gov.pt Atravs dos Programas Indicativos da Cooperao

(PIC) e dos Planos de Aco de Cooperao possvel conhecer com maior detalhe os compromissos de
APD assumidos entre o Estado Portugus e o Estado Parceiro (PED).
175
Organigrama em http://www.ipad.mne.gov.pt Consultar o Despacho n. 22 251/2004 de 13 de Outubro
de 2004: Regulamento de organizao e Competncias dos Servios do IPAD.
122
Quadro 1
O Instituto Cames, criado em 1992 pelo Decreto-Lei n. 135/92, de 15 de Julho,

para a promoo da lngua e cultura portuguesas no exterior , nos termos da
respectiva Lei Orgnica, a pessoa colectiva de direito pblico, dotada de autonomia
administrativa e patrimonial, que, actualmente sob a superintendncia do Ministro dos
Negcios Estrangeiros, assegura a orientao, coordenao e execuo da poltica
cultural externa de Portugal, nomeadamente da difuso da lngua portuguesa, em
coordenao com outras instncias competentes do Estado, em especial os
Ministrios da Educao e da Cultura. O Instituto Cames tem como objectivo a
promoo e a difuso da lngua e da cultura portuguesas no estrangeiro. So
atribuies do Instituto:
Desenvolver programas adequados difuso da lngua e da cultura

portuguesas;
Promover o portugus como lngua de comunicao internacional;
Conceber, desenvolver e gerir a rede de formadores e leitores de lngua e de

cultura portuguesas;
123
Desenvolver aces culturais, em conjugao com os demais servios

externos do Ministrio dos Negcios Estrangeiros;
Promover e acompanhar a participao portuguesa em aces culturais no

estrangeiro;
Divulgar no estrangeiro aces culturais que ocorrerem em Portugal, em

cooperao com o Ministrio da Cultura;
Colaborar e acompanhar a execuo de aces, projectos e programas de

cooperao respeitantes ao ensino da lngua e difuso da cultura
portuguesas, promovidos por rgos do Estado e servios pblicos;
Conceder apoio financeiro a cidados e entidades portugueses e estrangeiros

que se dediquem ao estudo e investigao da lngua e da cultura
portuguesas, visando a respectiva difuso externa;
Promover e apoiar a produo de obras de divulgao da lngua e da cultura

portuguesas no estrangeiro;
Participar em actividades de organizaes nacionais, estrangeiras ou

internacionais, no quadro das suas atribuies.
No sentido de existir uma maior coordenao interministerial, foram tambm

criados por Decreto-Lei, o Conselho de Ministros para os assuntos da
Cooperao176 e o Secretariado da Comisso Interministerial para a Cooperao.
A Comisso Interministerial para a Cooperao o rgo sectorial de apoio ao
Governo na rea da poltica de Cooperao para o Desenvolvimento, funcionando na
dependncia do Ministro dos Negcios Estrangeiros. Esta coordenao todavia no
tem sido conseguida com grande eficcia.177
2. As Cmaras Municipais e as Associaes de Municpios

Os Municpios e algumas Associaes de Municpios, nomeadamente a
Associao Nacional de Municpios Portugueses178, tm desenvolvido algumas aces
de cooperao tcnica. Apesar de serem j vrias e diversificadas as aces de
doao, sobretudo para pases africanos de lngua oficial portuguesa, com base em
protocolos de cooperao e geminaes, os projectos de cooperao para o
desenvolvimento ainda no so implementados de forma sistemtica ou estratgica
(ver captulo III).
176
Criado pelo Decreto-Lei n. 267/98, de 28 de Agosto.

So vrios os Ministrios que possuem o seu prprio departamento de cooperao ou que
desenvolvem actividades de cooperao, nomeadamente o Ministrio da Segurana Social e do Trabalho,
o Ministrio da Educao, o da Sade, entre outros.
178
http://www.anmp.pt/
177
124
A Unio das Cidades Capitais Luso-Afro-Amrico-Asiticas (UCCLA)179 tambm

desenvolve programas de cooperao intermunicipal atravs de parcerias entre
municpios e destes com entidades privadas e tem por objectivo principal fomentar o
entendimento e a cooperao entre os seus municpios membro, pelo intercmbio
cultural, cientfico e tecnolgico e pela criao de oportunidades econmicas e sociais
tendo em vista o progresso e o bem-estar dos seus habitantes.
3. As Empresas e as Associaes Empresariais

As empresas, como vimos no captulo III, tambm podem ser actores de
Cooperao para o Desenvolvimento. Em Portugal as aces de cooperao tm sido
desenvolvidas,
de
forma
mais
sistemtica,
por
associaes
empresariais,
concentrando-se as suas aces sobretudo nas reas da assistncia tcnica,

assessoria e formao. Exemplo de uma destas Associaes a ELO - Associao
Portuguesa para o Desenvolvimento Econmico e a Cooperao, que uma
Associao Empresarial, sem fins lucrativos, de utilidade pblica, a qual surgiu com o
objectivo de reforar os laos econmico-empresariais com os PED e para servir de
frum de anlise dos problemas relacionados com a internacionalizao das empresas
portuguesas nesses mercados.
4. As ONGD Portuguesas
As ONGD portuguesas tm um percurso ainda relativamente recente. Na verdade,
embora algumas tenham surgido aps o 25 de Abril de 1974, foi sobretudo depois da
adeso Comunidade Europeia que se registou o aparecimento de um maior nmero
de organizaes.180
179
Tambm se designa por Unio das Cidades Capitais de Lngua Portuguesa, uma associao
intermunicipal de natureza internacional, sem fins lucrativos.
180
As ONGD portuguesas, membros da Plataforma Portuguesa das ONGD, subscrevem a carta Europeia
das ONGD - Princpios de base das ONG de desenvolvimento e de Ajuda Humanitria da Unio
Europeia, na qual esto definidos princpios e abordagens de actuao. Assim, as ONG Europeias
acreditam e defendem a justia social, a equidade e o respeito pelos Direitos Humanos; a participao
das populaes beneficirias em todos os processos de Cooperao para o Desenvolvimento; a
participao da sociedade civil na definio e implementao da Cooperao para o Desenvolvimento; a
parceria com organizaes da sociedade civil do Sul. As ONG Europeias devem: adoptar uma postura
profissional no seu trabalho; reforar as capacidades dos parceiros do Sul; reforar as capacidades dos
grupos vulnerveis; reduzir as desigualdades entre homens e mulheres; utilizar mtodos apropriados e
lcitos de recolha de fundos; desenvolver aces sustentveis; comprometerem-se com a educao para
o desenvolvimento; utilizar a sua capacidade de unio para estabelecerem laos entre os diferentes
sectores da sociedade.
125
4.1 - Caracterizao181
As ONGD portuguesas so organizaes de pequena ou mdia dimenso, de
natureza e base diversa (confessionais ou laicas; baseadas no voluntariado ou no;
mais especializadas ou mais generalistas). O seu Estatuto foi aprovado pela
Assembleia da Repblica a 14 de Outubro 1998 (revogando a Lei 19/94, de 24 de
Maio). Sucintamente, podem ser caracterizadas pelas reas de interveno, pelas
zonas geogrficas de interveno e pela tipologia dos seus recursos humanos.
Relativamente s reas temticas de interveno, como se pode verificar na figura 1, a
Cooperao para o Desenvolvimento representa a maior percentagem das aces
realizadas, seguida pela Ajuda Humanitria.
Figura 1 reas de interveno das ONGD portuguesas
Fonte: Plataforma das ONGD, 2001.
No que concerne as reas geogrficas de actuao as zonas preferenciais de

actuao so os pases de Lngua Oficial Portuguesa (pases africanos, Brasil e Timor
Leste), embora se venha a registar gradualmente a aposta em outros pases,
sobretudo da Amrica Latina, por parte de algumas ONGD.
Em termos de recursos humanos verifica-se que mais de 75% das pessoas que
trabalham nas ONGD portuguesas tm formao universitria, sendo que 47% das
ONGD possuem trabalhadores remunerados e apenas 15% baseiam a sua actividade
exclusivamente em trabalho voluntrio. Os critrios de seleco escolhidos pelas
ONGD so fundamentalmente trs: a identificao com os princpios e filosofia da
organizao; a experincia e competncia profissional e a formao acadmica.
181
Feita com base nos dados retirados de um inqurito realizado pela Plataforma Portuguesa das ONGD,
em 2001 s suas associadas. Das 45 ONGD registadas na altura responderam 25. Apesar de serem de
2001 estes dados continuam a ser representativos da realidade portuguesa.
126
No que diz respeito s fontes de financiamento as ONGD Portuguesas recorrem

a fundos da Comisso Europeia e do Governo Portugus (concedidos, na sua maioria,
atravs do IPAD), a fundos privados (obtidos atravs de campanhas, quotas e
doaes de empresas ou instituies) e, tambm, a fundos prprios (caso das
fundaes).
Figura 2 reas geogrficas de interveno das ONGD portuguesas
Figura 3 Fontes de financiamento, por rea de actuao das ONGD portuguesas
127
Quadro 2
(Dados relativos a projectos iniciados em 1999)

Quadro 3
(Dados referentes a projectos iniciados em 1999)

Se na dcada de 80 os recursos financeiros assegurados pelas ONGD no

ultrapassavam as escassas dezenas de milhar de contos, entre 1999 e 2001, tinham j
conseguido captar cerca de 40 milhes de euros, distribudos por 146 projectos e
esperavam resposta, a pedidos de financiamento, projectos num valor de 25 milhes
128
de euros.182 Os dados do inqurito revelam tambm que, para cada um das reas de
actuao, a Unio Europeia aparece sempre como a primeira financiadora e que o
Estado Portugus o que menos contribui.
4.2 - A Plataforma Portuguesa183
As ONGD portuguesas com experincia comprovada na rea da cooperao,
constituem-se numa Plataforma, criada em 23 de Maro de 1985, por 13 ONG
portuguesas, imediatamente antes da adeso de Portugal Comunidade Europeia.
Contudo, apenas foi institucionalizada no dia 11 de Novembro de 1999, tendo os seus
estatutos sido aprovados nessa data. O primeiro grupo, de 13 organizaes nogovernamentais, era formado por associaes muito diferentes que tinham em comum
a vontade de concretizar aces na rea da cooperao. Desde ento, o seu nmero
aumentou significativamente, integrando actualmente 50 ONGD.
Fruto da heterogeneidade dos seus membros, a Plataforma pretende ser um elo
de ligao entre as ONGD, a sociedade civil, os rgos de soberania e outras
instituies, como o IPAD e a Confederao Europeia das ONGD de Emergncia e
Desenvolvimento (CONCORD)184. A Plataforma tem como objectivos principais: a)
promover modelos de desenvolvimento sustentado e integrado, no estrito respeito
pelos Direitos Humanos; b) acompanhar e influenciar a concepo, execuo e
avaliao das polticas de Desenvolvimento e de Cooperao ao nvel nacional e
internacional; c) propor, incentivar e defender medidas econmicas, comerciais e
financeiras que respeitem os interesses das populaes dos pases do Sul e do Norte;
d) sensibilizar a opinio pblica, os decisores e os governos para a urgncia de
promover um desenvolvimento equitativo e participativo, aos nveis local, nacional,
regional e mundial; e) facilitar a reflexo e o debate das ONGD sobre reas temticas,
geogrficas e tcnicas no mbito do Desenvolvimento e da Cooperao, bem como
desenvolver aces de formao; f) contribuir para o desenvolvimento institucional e
para o reforo da capacidade de interveno, assim como para o reconhecimento do
direito de participao, do sector no-governamental e da sociedade civil dos pases
do Norte e do Sul; g) desenvolver todos os esforos no sentido de aumentar o grau de
representatividade do movimento das ONGD, como parte activa da sociedade civil; h)
representar as ONGD portuguesas, nomeadamente perante os rgos de Soberania
182
Dados retirados de um inqurito realizado pela Plataforma Portuguesa das ONGD, em 2001 s suas
associadas. Das 45 ONGD registadas na altura responderam 25.
183
http://www.plataformaongd.pt
184
A Plataforma Portuguesa participa no CONCORD atravs do Grupo de co-financiamento, do Grupo de
Educao para o Desenvolvimento e tem um representante no Grupo da Assembleia-geral.
129
Nacional e o CONCORD; i) apoiar a promoo das culturas dos pases do Sul e do

Norte e incentivar o seu intercmbio.
Em Portugal, a Plataforma Portuguesa tem organizado vrias sesses de
informao e formao junto das ONGD, assim como desenvolvido projectos prprios,
de sensibilizao da opinio pblica portuguesa para as questes da educao, da
cooperao e do desenvolvimento. A Plataforma Portuguesa obtm financiamento
atravs das quotas dos seus scios, do IPAD e dos projectos que apresenta junto da
Comisso Europeia.
4.3 - O Relacionamento das ONGD com o Estado Portugus
Existem trs instrumentos legais, de enquadramento jurdico, do relacionamento
entre o Estado Portugus e as ONGD:
1. Lei 66/98, de 14 de Outubro Lei das ONGD (as ONGD tm reivindicado
a sua reviso);
2. Lei 13/2004, de 14 de Abril - Lei que estabelece o enquadramento jurdico
do agente da cooperao portuguesa e define o respectivo estatuto
jurdico;
3. Lei do Mecenato as ONGD tm lutado pela criao do Estatuto do
Mecenato para a Cooperao, o qual poderia criar condies mais
vantajosas para apoio a projectos por elas realizados.
Em termos de relacionamento poltico e de coordenao de aces destacam-se
algumas medidas importantes: o reconhecimento da Plataforma das ONGD por parte
das instituies responsveis pela Cooperao Portuguesa, formalizada atravs do
Protocolo de Cooperao assinado com o Ministrio dos Negcios Estrangeiros, a 20
de Junho de 2001; a definio anual do financiamento disponvel para as ONGD e a
aprovao dos documentos que definem critrios e normas para o co-financiamento a
projectos das ONGD, reconhecendo e operacionalizando o princpio da contribuio
financeira do Estado para os referidos projectos. No entanto, a relao das ONGD
com o Estado apresenta ainda um conjunto dificuldades. Na verdade, existe uma
valorizao deficiente do papel das ONGD por parte das instituies pblicas e,
apesar do crescimento em nmeros absolutos, a APD portuguesa canalizada atravs
de projectos de ONGD corresponde apenas a cerca de 2% do total, enquanto que em
outros pases da UE ela em mdia de 10% (por exemplo o Luxemburgo disponibiliza
cerca de 13% da APD para as ONGD e a Espanha 33% da APD bilateral)185.
185
Plataforma Portuguesa das ONGD, As ONGD e a Cooperao para o Desenvolvimento, Lisboa, Maro
2004, p.6.
130
4.4 - O relacionamento das ONGD portuguesas com a Unio Europeia

Com a adeso de Portugal Comunidade Europeia as ONGD portuguesas tiveram
acesso a informao, formao e recursos financeiros. Foi com o contacto com o
movimento das ONGD europeias que se registou o maior crescimento qualitativo das
congneres portuguesas: maior conscincia da prtica e dos valores partilhados, quer
em termos de cooperao, quer no que respeita educao para o desenvolvimento.
Em termos do acesso a fundos europeus as ONGD portuguesas classificaram-se,
em 2000, no quadro dos 15 Estados-Membros, em 8 lugar com um co-financiamento
de 6,3 milhes de Euros.186
Para alm do relacionamento existente, no quadro da Plataforma Portuguesa com
o CONCORD (ver captulo III), as ONGD portuguesas esto tambm ligadas a redes
de informao como, por exemplo, o EUFORIC187.
4.5 - Constrangimentos e desafios das ONGD portuguesas
No plano nacional os principais problemas que se colocam so, entre outros, (i) a
falta de visibilidade junto da opinio pblica; (ii) o reconhecimento ainda incipiente por
parte das instituies e organismos estatais como parceiros; (iii) o pouco trabalho de
estruturao e consolidao entre as ONGD que lhes permita agirem como um
movimento; (iv) a escassez de financiamento nacional; (v) a falta de apoios financeiros
para desenvolver um trabalho mais consistente de educao para o desenvolvimento.
So tambm diversos os desafios que as ONGD portuguesas enfrentam neste
incio de milnio, como seja encontrar o equilbrio entre os princpios do
desenvolvimento sustentado e solidrio e as necessidades de financiamento, sem
cederem s lgicas dos financiadores, que frequentemente so contrrias s das
ONGD; dotarem-se de mecanismos adequados ao acompanhamento e avaliao da
aplicao dos princpios ticos; diversificar as fontes de financiamento; descobrir
formas de relacionamento inovadoras com outros actores da cooperao, em
particular com as empresas, e; consolidar o seu estatuto de actor participativo nos
processos nacionais de cooperao e educao para o desenvolvimento.
5. Debates, tendncias actuais e perspectivas de futuro

O debate actual sobre a Cooperao para o Desenvolvimento centra-se em
dois eixos fundamentais. Por um lado, debate-se o seu papel e interrelao com as
186
Este resultado foi conseguido apesar das limitaes impostas s ONGD pelo baixo nvel de cofinanciamento do Estado Portugus, uma vez que o financiamento europeu exige um co-financiamento
em fundos pblicos do Estado de origem da ONGD.
187
Euforic significa Europes Forum on International Cooperation (Frum Europeu sobre a Cooperao
Internacional) e constitui-se como uma rede de organizaes volta do mundo para compilar e debater
131
polticas externas dos Estados, questiona-se a sua nova definio no quadro da

Constituio Europeia, analisa-se a interdependncia das actividades desenvolvidas
com as polticas nacionais dos Estados e debate-se o seu impacto, nomeadamente
em termos da sustentabilidade das aces, no reforo da sociedade civil do Sul, na
capacitao do Estado e no desenvolvimento de estruturas e mecanismos de
preveno ou resoluo de conflitos. Por outro lado, discutem-se os mecanismos,
modelos e metodologias de avaliao; problematiza-se o continuum com a
Emergncia e Ajuda Humanitria; debatem-se cdigos de conduta e instrumentos de
transparncia; abordam-se novos actores e novas reas de actuao; problematiza-se
a responsabilidade social e a especializao organizacional e funcional.
Em 2005, a luta contra a pobreza mundial dominar a agenda global dos decisores
polticos. Em Janeiro, Jeffrey Sachs, o director do Earth Institute da Columbia
University, submeter a Kofi Annan, o Secretrio-Geral das Naes Unidas, as
recomendaes finais para alcanar os Objectivos do Milnio (ODM). Em Maro, ser
a vez da Comisso para a frica, uma iniciativa de Tony Blair, apresentar as suas
propostas. Em Julho, a cimeira dos G8, liderada pelo Reino Unido, concentrar-se- na
luta contra a pobreza, especialmente no continente africano. Em Setembro, uma
sesso especial da Assembleia-Geral das Naes Unidas ir rever o progresso em
relao aos ODM acordados em 2000 e que incluem o compromisso para reduzir para
metade, at 2015, a proporo da populao mundial que vive na pobreza. E, em
Dezembro, espera-se que a Organizao Mundial do Comrcio, reunida em Hong
Kong, anuncie um acordo justo para o comrcio global para que se d um grande
impulso s economias dos PED.
A Cooperao para o Desenvolvimento Portuguesa dever integrar-se nestes
debates internacionais, assumindo e concretizando compromissos e objectivos que
contribuam para o desenvolvimento sustentado.
O CAD e a UE tm desempenhado este papel de enquadramento (ver captulos I e
III). Atravs dos exames APD portuguesa, efectuados em 1997188 e 2001, o CAD
identificou alguns pontos de reviso necessrios para uma maior modernizao e
eficcia da cooperao portuguesa. Assim, aconselhou, entre outras medidas, a que o
Estado portugus planeasse, a mdio e longo prazos, a distribuio da APD de forma
a acentuar a importncia da componente no financeira da Ajuda; fortalecesse a
componente multilateral da Ajuda e os mecanismos de avaliao da APD; reforasse a
coordenao interministerial e a coerncia das polticas e apoiasse as organizaes
informao sobre a cooperao internacional e o desenvolvimento com o objectivo ltimo de contribuir
para a alterao de polticas. Para mais informao consultar http://www.euforic.org/
132
da sociedade civil, em particular as ONGD. No Peer Review de 2001, o CAD

aconselha ainda o Estado Portugus a disponibilizar mais recursos financeiros e
humanos para as estruturas da cooperao.
A participao quer do Governo portugus, atravs sobretudo do IPAD, quer das
ONGD portuguesas, na definio, debate e implementao da Cooperao da UE tem
tambm determinado e influenciado as prprias polticas e mecanismos de
implementao e gesto da APD nacional (ver captulo III e ponto 4 do captulo VI).
Neste mbito, o IPAD tem como funo acompanhar e assegurar a articulao da
posio portuguesa nos Grupos de Trabalho do Conselho da UE relativos poltica
comunitria de Cooperao para o Desenvolvimento189; preparar e participar nos
trabalhos dos Conselhos de Ministros ACP-CE, nas Reunies de Altos Funcionrios e
Reunies Ministeriais UE-SADC, nas Reunies de Altos Funcionrios e Conferncias
Ministeriais Europa-frica, nas sesses do Conselho, Assuntos Gerais e Relaes
Externas, que incluam matrias da sua competncia e assegurar a representao
portuguesa em vrios Comits de Financiamento da Comisso Europeia190. Portugal
contribuiu, ainda, com cerca de 68,88 milhes de Euro (1,55%) para as actividades de
Cooperao para o Desenvolvimento da CE, financiadas atravs do Oramento
comunitrio, em 2003, e com cerca de 133,86 milhes de Euro (0,97%), para o IX
188
O primeiro relatrio desde que Portugal regressou ao CAD em 1991. Para mais informao consultar
http://www.oecd.org/infobycountry/0,2646,en_2649_33721_1_70732_1_1_1,00.html
189
Os Grupos de trabalho so: Grupo Cooperao para o Desenvolvimento - Definio da poltica
comunitria para todos os pases e regies em desenvolvimento; Grupo Ajuda Alimentar - Definio da
poltica comunitria para todos os pases e regies em desenvolvimento; Grupo ACP - Acompanhamento
e aplicao das disposies do Acordo de Cotonou - pases ACP.
190
Comit do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) - Apreciao e aprovao dos Programas e
projectos financiados atravs do FED; Comit dos Pases Em Desenvolvimento da sia e da Amrica
Latina (PED/ALA) - Apreciao e aprovao dos programas e projectos comunitrios para os PED/ALA;
Comit dos Direitos Humanos - Apreciao e aprovao dos projectos e programas em matria de apoio
Democracia, Boa Governao, Estado de Direito e Direitos Humanos a pases terceiros; Comit para a
Segurana e Ajuda Alimentar - Apreciao e aprovao dos programas e projectos de segurana e de
ajuda alimentar a pases terceiros.
133
Fundo Europeu de Desenvolvimento (2002-2007), especificamente direccionado para

o apoio aos pases ACP191.
Para alm do enquadramento e debates internacionais a poltica de cooperao
portuguesa dever ter ainda em conta as opes de desenvolvimento dos pases
beneficirios e o princpio de parceria. Ao ter adoptado como meta os ODM, poder
contribuir de forma especfica para o reforo da democracia e do Estado de direito;
para a reduo da pobreza; para estimular o crescimento econmico, fortalecendo a
iniciativa privada; para a promoo do dilogo e integrao regionais e para a
promoo de uma parceria europeia para o desenvolvimento humano192.
191
Para mais informaes consultar http://www.ipad.mne.gov.pt/

Instituto da Cooperao Portuguesa, A Cooperao Portuguesa no Limiar do Sculo XXI Documento
de orientao estratgica, Lisboa, 2003.
192
134
Quadro 4
193
EU Donor Atlas Mapping Official Development Assistance
193
http://europa.eu.int/comm/development/body/tmp_docs/Donor_Atlas.pdf#zoom=100, Maio 2004
135
Bibliografia
AFONSO, M., 1995, Cooperao para o Desenvolvimento. Caractersticas, evoluo e
perspectivas futuras, CIDAC, Lisboa.
AFONSO, M., 1998, Cooperao descentralizada. O caso dos Municpios portugueses, CIDAC,
Lisboa.
CAD/OCDE, 1996, Le rle de la coopration au dveloppement laube du XXIme sicle,
OCDE, Paris.
CAD/OCDE, 1997, Development Co-operation Review of Portugal Summary and Conclusions,
Paris.
CAD/OCDE, 2001, DAC Peer Review of Portugal, Paris.
DELICADO, A. & outros, 2001, Caracterizao do Voluntariado em Portugal, Instituto de
Cincias Sociais, Lisboa.
FERNANDES, A. P., 2004, Cooperao para o Desenvolvimento, Ficha Temtica N 2,
Fevereiro: http://www.plataformaongd.pt
INSTITUTO DA COOPERAO PORTUGUESA, 2003, A Cooperao Portuguesa no Limiar
do Sculo XXI Documento de orientao estratgica, Lisboa.
PLATAFORMA DAS ONGD PORTUGUESAS, 2001, Guia dos Recursos Humanos das ONGD,
Lisboa.
Websites
http://europa.eu.int/index_pt.htm
http://www.oecd.org/document/
www.forumdc.net
www.socialwatch.org
www.whiteband.org
136
OTA FINAL
Neste livro abordmos algumas temticas que entendemos pertinentes para a

compreenso da Cooperao para o Desenvolvimento. Mais do que analisar
criticamente todos os seus aspectos, o objectivo foi o de dar pistas para posterior
debate e reflexo, suscitando a curiosidade sobre a problemtica. Esperamos que este
manual escrito em portugus constitua, para todos aqueles que se interessam por esta
temtica, um instrumento de reflexo sobre a Cooperao e o Desenvolvimento no
mundo e em Portugal.
Sem pretendermos tirar concluses, gostaramos de terminar realando alguns
pontos que consideramos mais pertinentes.
O primeiro diz respeito urgncia de concretizao dos ODM. Na verdade, como
referimos, apesar dos progressos dos ltimos anos, h ainda um longo caminho a
percorrer para os alcanar. A comunidade internacional comprometeu-se a envidar
esforos significativos nesse sentido, nas mais diversas reas, com responsabilidades
partilhadas entre pases em desenvolvimento e pases desenvolvidos.
O segundo aspecto, intimamente ligado ao primeiro, refere-se ao facto de nunca
como hoje se ter alcanado um consenso to alargado sobre os objectivos e metas da
Ajuda ao Desenvolvimento. Os pases doadores comprometeram-se no s a
aumentar o apoio aos PED que assumam e realizem com responsabilidade as
necessrias reformas no sentido da democratizao e da boa governao mas,
tambm, a aumentar a qualidade e eficcia da Ajuda. Contudo, tornar a Ajuda mais
eficaz implica, por parte dos doadores:
Harmonizar as prticas e procedimentos, simplificando os mecanismos de
distribuio;
Torn-la mais previsvel, flexvel e sustentvel, escolhendo os instrumentos e
mecanismos de implementao que melhor se adaptem realidade de cada
parceiro;
Orient-la fundamentalmente em funo dos resultados e dos objectivos de
reduo da pobreza, centrando-a nos PMA e articulando-a com as estratgias
nacionais de luta contra a pobreza, promovendo a sua apropriao;
137
Contribuir para que nos parceiros se crie uma verdadeira capacidade de

concepo e gesto dos processos de desenvolvimento, apoiando o reforo
das capacidades, o empowerment e a participao da sociedade civil local;
Deslig-la e aumentar a parcela multilateral;
Apoiar a actuao das ONG, particularmente nos pases com graves
problemas de governao.
Terceiro, se as consideraes econmicas e polticas, e em particular as de
segurana nacional, prevalecerem no modus operandis da cooperao pouco
provvel que os objectivos acordados sejam alcanados dentro das datas propostas.
Mas, se o objectivo for a reduo da pobreza e a promoo do desenvolvimento a
longo prazo, ento a forma como actualmente se concebe, distribui e implementa a
Ajuda ter de ser revista. Como neste processo a actuao, os interesses e a
concepo sobre a cooperao diferem de actor para actor, para que se possa
contribuir para a reduo sustentvel da pobreza ser necessrio desenvolver e
implementar uma verdadeira parceria para o desenvolvimento, coordenando as
prticas da cooperao entre doadores, alinhando-as com as estratgias, instituies
e processos dos parceiros do desenvolvimento.
Quarto e ltimo ponto, para se alcanarem as metas estabelecidas tambm
fundamental tornar coerentes as polticas de cooperao com as restantes polticas,
nomeadamente a agrcola, de comrcio externo e de investimento directo estrangeiro.
Muito ter ficado por dizer em cada captulo. Fica, no entanto, o desafio para que
novas oportunidades permitam discutir e analisar mais profundamente a temtica da
Cooperao para o Desenvolvimento.
Ana Paula Fernandes
138
139

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1

Oikos Cooperao e Desenvolvimento

Desenvolvimento, Forum DC, iniciado em 2001 e co-financiado pela Comisso

Desenvolvimento num contexto internacional alargado, no esquecendo a dimenso

FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao

PMA Pases Menos Avanados

m Setembro de 2000, os membros das Naes Unidas adoptaram

como Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM)1, tm como meta a reduo

em desenvolvimento, e em particular os pases menos avanados (PMA), a alcanar

O Consenso reconhece que a principal responsabilidade pelo incremento do

Em Setembro do mesmo ano realizou-se, em Joanesburgo, a Cimeira sobre o Desenvolvimento

fazer progressos significativos nesse sentido, sem a cooperao e o apoio da

ano) nomeadamente o investimento directo. Estes fluxos tm vindo a ganhar

2. O conceito de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD)

Ser canalizados pelo sector pblico (incluindo organismos regionais ou

Contribuir para promover o desenvolvimento econmico e melhorar o nvel

Constituir uma transferncia de recursos na forma de donativo ou

O pas beneficirio deve constar da lista dos pases em desenvolvimento

Dito de outra forma, no so considerados Ajuda:

Os donativos a PED cujos fins sejam essencialmente comerciais;

As operaes bilaterais do sector pblico que, ainda que com objectivos de

As operaes bilaterais do sector pblico, independentemente do seu elemento

As aquisies efectuadas pelos governos e instituies monetrias centrais de

As subvenes (donativos) concedidas ao sector privado para lhe permitir

As ajudas para financiar investimentos privados.

3. A modificao do conceito de APD e o alcance do RNB

A contabilizao dos custos administrativos das agncias doadoras, desde

As subvenes aos sistemas de ensino correspondentes ao custo do ensino

A incluso da Ajuda fornecida pelo pas doador aos refugiados provenientes de

O tratamento do perdo dos emprstimos - inicialmente no era contabilizado

mtodos de recolha, e a cobertura dos dados no directamente observvel nas

descentralizada, etc. (captulo III). Existe actualmente uma multitude de actores

das iniciativas e da relao com os pases em desenvolvimento, pela incluso

desenvolvimento social. No caso de modificao do grupo dos PMA, a lista

A ttulo de exemplo, a relao APD/RNB da Noruega e da Dinamarca baixou 6 a 8% quando estes

Afeganisto, Angola, Bangladesh, Benin, Buto, Burkina Faso, Burundi,

Bielorssia, Bulgria, Rep. Checa, Rep. Eslovaca, Estnia, Hungria,

Para um conhecimento dos diferentes actores, ver captulo III.

tendo passado para receptores, na parte II da lista do CAD os pases da ex-URSS e

7. As motivaes da Cooperao para o Desenvolvimento

As consideraes de segurana e de interesse econmico nacional comandaram o

entre pases. De inspirao filosfica e religiosa, tem sempre estado presente na

Martinussen (2004:12) d o exemplo da Ajuda militar e do estabelecimento de alianas polticas e

seja, na exigncia por parte dos doadores de os donativos ou emprstimos serem

Desenvolvimento, desde os finais da Segunda Guerra Mundial (IIGM) at ao incio

geopoltica quer do pensamento sobre o desenvolvimento. Estes dois factores,

O Plano Marshall foi

Como nos anos 50,

Crescimento das ONG,

Fonte: P. Hjertholm e H. White, 2000: 81.

1. As primeiras dcadas O desenvolvimento atravs do capital e do

Os motivos subjacentes ao Plano Marshall assentavam quer na segurana nacional (fortalecer os

e a fazer estudos24, iniciando numerosos programas para a reduo do analfabetismo,

2. Anos 70 A interdependncia e as necessidades bsicas

emprstimos por sector (sobretudo para a educao e a agricultura). Assiste-se a um

alcanar o desenvolvimento desfeito pelos acontecimentos internacionais e pelo

3. Anos 80 O ajustamento estrutural e o crescimento das ONGD

4. Anos 90 O fim da Guerra Fria e a importncia das instituies

e Canad)46. Assiste-se ao cansao da Ajuda47, incluindo a Ajuda humanitria48, e

A Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento Social, em Copenhaga, 1995,

acontecimento da dcada foi a crise financeira asitica, em 1997, e a subsequente

criao/fortalecimento das instituies democrticas, a boa governao e os outros aspectos

socioeconmico57. Emerge o Post-Washington Consensus (PWC), acerrimamente