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ABSTRACT: The article analyses the OECDs Programme for International Student Assessment ( PISA ) as a tool knowledge-based
and knowledge-generator that participates in the coordination
of public action in the field of education. The text is based on a
Professor associado da Faculdade de Psicologia e de Cincias da Educao da Universidade de Lisboa, membro da equipa portuguesa do Projecto de Investigao Knowandpol.
E-mail: lmcarvalho@fpce.ul.pt
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pelos pases membros, quer ao propsito de facilitar o acesso dos polticos a saberes relevantes. Por isso, o desenho do programa e os mtodos
subjacentes feitura dos relatrios finais de cada estudo so apresentados, pelos responsveis pelo Programa, como dependentes da necessidade dos governos extrarem da lies polticas acerca da qualidade dos
resultados da aprendizagem, da igualdade nos resultados da aprendizagem e equidade nas oportunidades educativas, da eficcia e da eficincia
dos processos educativos e do impacto dos resultados da aprendizagem
no bem-estar social e econmico (OECD, s.d.; Schleicher, 2006).
Para compreendermos os elementos centrais da caracterizao do
Programa, avanados nos pargrafos anteriores indicadores de
performance, monitorizao, orientao para a aprendizagem poltica,
colaborao e parceria a uma escala global , necessrio coloc-lo em
perspectiva histrica, dando ateno sua inscrio na trajectria de
instrumentos similares e ao contexto organizacional no qual gerado.
O
PISA
em contexto
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matemticos (literacia matemtica) ou na compreenso e soluo de situaes e desafios cientficos (literacia cientfica). Com o recurso a provas centradas em competncias de literacia e no no currculo escolar,
o PISA afasta-se da tradio dos estudos internacionais vinculados a exames e/ou matrias dos programas de ensino, estabelecendo a sua rea
de monoplio de conhecimento em torno de um objecto singular.
A avaliao comparada no constitui uma novidade no mbito do
trabalho da OCDE. O prprio PISA emerge no contexto do projecto International Indicators of Educational Systems (INES) que a agncia desenvolve
desde meados da dcada de 1980 (ver Morgan, 2007). Porm, com o
PISA, a agncia gera os seus prprios dados, isto , no depende de dados j criados pelos sistemas nacionais, mas, ao invs, determina o quadro de questes e de orientaes que a inquirio prossegue (Henry et
al., 2001). Para perceber esta novidade, vale a pena revisitar, ainda que
brevemente, a trajectria da aco da OCDE sobre o sector educativo.
Apesar de ser uma organizao intergovernamental direccionada
para uma interveno no campo da poltica econmica, a OCDE vem,
desde a dcada de 50 do sculo passado, intervindo na esfera educativa.
Neste sector, a sua aco transitou de uma interveno centrada no desenvolvimento de instrumentos de apoio ao planeamento educacional,
no contexto do investimento dos Estados na expanso dos sistemas
educativos escolares, para uma outra associada disseminao de instrumentos de apoio monitorizao da qualidade e da eficcia dos sistemas educativos (Morgan, 2007). O que parece estar hoje em causa
o governo da educao como factor gerador de vantagens na competio global e a capacidade dos sistemas educativos produzirem uma fora de trabalho flexvel, capaz de responder eficazmente s necessidades do mercado de trabalho. E a partir de uma viso que equaciona o
campo educacional como parte de uma sociedade baseada no conhecimento que a OCDE se prope com o PISA a diagnosticar e promover o desenvolvimento de competncias dos escolares, pensando na sua
plena insero nesse espao social imaginado.
Situando o PISA no mbito da interveno da OCDE no sector
educativo, pode-se, portanto, fixar esta primeira ideia central: o empreendimento desenvolve-se no contexto de uma nova poltica educativa
desta agncia, marcada pela bandeira da monitorizao da qualidade
(Rinne, Kallo & Hokka, 2004). Para tal, vem a OCDE recorrendo a ferramentas diversas estatsticas, comparaes internacionais, identificao
Educ. Soc., Campinas, vol. 30, n. 109, p. 1009-1036, set./dez. 2009
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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PISA
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poltico marcado pelas concepes da competitividade econmica global e do papel decisivo da educao ou da qualificao (Broadfoot,
2000), bem como pelo pressuposto de que as avaliaes comparadas
enquanto tecnologias de accountability constituem o recurso mais
pertinente para promover a eficcia dos sistemas educativos e,
consequentemente, a competitividade econmica (Rochex, 2006).
Sem esquecer a variabilidade de formas, contedos, amplitude e
intensidade da recepo e uso do PISA, em funo das especificidades
nacionais (ver, e.g., Steiner-Khamsi, 2003, 2004; van Zanten, 2004;
Rautalin & Alasuutari, 2007; Grek, 2009; Carvalho, Afonso & Costa,
2009), o presente artigo observa e analisa o Programa nessa sua qualidade de instrumento portador de modos especficos de pensar a realidade educativa e de regras que introduzem orientao, coordenao e
controlo nas aces e nos actores do sector educativo. Portanto, o PISA
aqui analisado enquanto uma tecnologia poltica (Ozga & Grek, 2007;
Grek, 2009) que toma parte na fabricao das pessoas para uma sociedade (global) imaginada, bem como na gerao de formas particulares
para o seu governo, assentes em dispositivos baseados no conhecimento.
As organizaes internacionais (neste caso a OCDE ) participam
activamente na construo de espaos multilaterais, para a criao e
troca desse policy knowledge, isto , desse conhecimento que
declaradamente construdo para ajudar os decisores polticos a compreenderem causas e consequncias das suas aces (Rutkowski, 2007,
p. 237; Henry et al., 2001). Este espao multilateral , pois, um espao inter-organizacional, composto por organizaes que competem e
cooperam no universo do emprstimo de polticas educacionais (ver
Steiner-Kahmsi, 2004). Assim, importa notar: (a) que esse labor no
envolve apenas a produo de conhecimento requer tambm a criao de condies para a circulao e para o uso do mesmo por diversas
audincias; (b) que o sucesso do empreendimento de criao de conhecimento para a poltica depende quer da credibilidade conseguida
em espao cientfico, quer da relevncia atribuda e da maneabilidade
nele percebida pelas audincias polticas (Lindquist, 1990; Rutkowski,
2007; Nahessi, 2008; Carvalho, 2009). Como escrevem Noaksson e
Jacobsson (2003, p. 42), o sucesso da agncia da OCDE repousa na sua
validao como expert organization. Ou seja, a sua autoridade depende
de uma performance de organizao, livre de pontos de vista polticos
e de circunstncias particulares, capaz de produzir conhecimento para
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As consequncias da adopo de uma perspectiva cognitivista traduzem-se em descries e proposies acerca de mudanas nos modos
de organizar o ensino-aprendizagem: do aprendiz passivo e encorajado a ser passivo ao aprendente experimentador e empenhado; do
professor que informa e corrige, no interior de uma estrutura hierrquica de aprendizagem, ao professor que recorre a modelos orgnicos
(como o branching e o networking) e que devolve autoridade e responsabilidade ao aluno; da exterioridade do conhecido (corpos de conhecimento sequencialmente transmitidos) interioridade da construo
do conhecimento, em que a aprendizagem comea com o estabelecimento pelo aluno de uma conexo com a aquilo que j sabe sobre o
que vai estudar (acompanhando Weers & Kerchner, 1996, p. 147).
Estes deslocamentos discursivos no atingem apenas categorias
particulares da escolarizao. Implicam a prpria escolarizao no seu
conjunto. Conectando directamente a aprendizagem, os contextos e os
modos de ensinar/aprender, com as exigncias do ambiente do sistema escolar, os indicadores do PISA firmam o olhar e o debate sobre os
efeitos dos sistemas escolares, no ao redor dos resultados, mas em torno das suas consequncias (sobre outros sistemas). A caixa negra que
pretendem abrir a instituio escolar, cujo fechamento se manifesta,
argumentam, na perpetuao de prticas de (auto) descrio e de
(auto) avaliao que apenas consideram os seus inputs e/ou os seus
outputs (resultados de testes e de exames a partir dos objectivos e contedos das matrias de ensino). A viso PISA a de que a escolarizao
no dever, portanto, ter o seu produto avaliado por referncia a si mesma e s suas categorias convencionais. Antes, deve pensar-se em funo
das consequncias do que faz, prestando assim contas (aos outros sistemas) daquilo que faz.
Ao introduzir um questionamento de prticas e cerimoniais avaliativos da instituio escolar ou das modalidades tradicionais de organizar o ensino-aprendizagem, o PISA pode ser percebido, por muitos
actores sociais, como portador de um potencial de mudana, como fora crtica e de desinstitucionalizao. Mas ele constitui simultaneamente uma proposta de reescrita do modelo escolar, uma semntica
que dirige a sua adaptao s lgicas da sociedade e da economia do
conhecimento (e respondente a estas), ou mesmo de uma mais ampla
reescrita do modelo educativo das sociedades contemporneas.
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Neste contexto argumentativo, os resultados do PISA so apresentados como capazes de fornecer ao decisor poltico uma base de
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comparao segura, para conhecer no apenas o lugar do seu sistema educativo em um espao competitivo mundial, mas tambm o seu
lugar numa linha do tempo (que vai da sociedade industrial sociedade do conhecimento). Com os dados PISA e os modos de pensar o Programa, os decisores polticos podem orientar os seus prprios movimentos e podem fazer mover o seu pas para o tempo (fsico e simblico)
do mundo de amanh. Com, ou atravs do PISA , o decisor poltico
racional aquele que governa com/atravs de uma razo comparada
e a mtua vigilncia a regra para o bom governo (ver Nvoa & TarivMashal, 2003).
A montagem e a flexibilidade do conhecimento para a poltica
Os documentos difundidos no mbito do PISA mormente aqueles que divulgam dados e anlises so preparados sob certas convenes acerca de o que conhecimento para a poltica. Eles podem ter
vrios propsitos, como, por exemplo: permitir que os governos possam
monitorizar os seus sistemas educativos, apoiados em medies consistentes e confiveis das performances dos estudantes; ou gerar conhecimento acerca de questes decisivas em matria de sucesso educativo
e dos seus meios de criao e difuso desse conhecimento , atravs de
um esforo colaborativo que rene experts e polticos. Quando analisamos as afirmaes contidas nesses documentos acerca destes propsitos, percebemos que a sua lgica vai para alm dos pressupostos da tradicional viso racionalista acerca das relaes entre conhecimento e
poltica.5 Apesar de incorporados nos textos do PISA, essas regras no so
os ingredientes nicos. Mais ainda, so reconfiguradas no interior de
uma lgica diferente. Salientamos, seguidamente, trs elementos de
transfigurao.
Primeiro: o ponto de partida dos inquritos do PISA parcialmente definido por outros que no os investigadores e o trabalho desenvolvido ao longo da trajectria de cada ciclo do Programa pode ser
alvo de escrutnio pelos polticos. Segundo: a produo de conhecimento envolve vrios grupos de investigadores, especializados em reas diversas, que colectivamente validam a sua expertise. Terceiro: os resultados das pesquisas no so trabalhados de modo a oferecer a soluo do
conhecimento ao problema da poltica, mas de modo a facilitar uma
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relao de aprendizagem entre a audincia e o conhecimento disponibilizado. Dito de outro modo, os dados e as anlises so preparados de
modo a serem usados pelo decisor poltico, ao qual se atribui a responsabilidade de contemplar, de analisar, de reflectir e, da, de extrair lies
para a poltica pblica. Portanto, no se trata de aproximar linguagens,
mas j de engajar os polticos em relaes especficas de criao de conhecimento a partir do conhecimento disponibilizado.
Associamos estes trs elementos mutao das regras do jogo
da fabricao de conhecimento para a poltica. Mudana esta j retratada em literatura dedicada anlise das narrativas dos peritos contemporneos (Nowotny, Scott & Gibbons, 2001) e que sublinha a disposio destes para a produo de um conhecimento transgressivo,
colectivo, fundado na auto-organizao e na auto-autorizao. Mas
associamos tambm esses elementos a imperativos de aco da prpria
OCDE , cujo sucesso no depende s das actividades de produo e de
difuso de conhecimento; requer, tambm, a manifestao das capacidades de agir e de ser reconhecido como gerador de um conhecimento
que deve ser, ao mesmo tempo: credvel em universos cientficos, mas
manusevel pelas audincias polticas; percebido como portador de
uma viso inovadora e independente da realidade educacional, mas assente em consensos.
Este conjunto de caractersticas e tenses observvel quer nos
processos de inquirio, quer nos principais relatrios publicados
(OECD, 1999, 2001, 2003, 2004, 2006, 2007). Estas tenses revelamse naquilo que designamos por processos de montagem (assemblage)
do conhecimento e pelo carcter flexvel ou pela plasticidade do
conhecimento PISA (Carvalho, 2009). Eis alguns exemplos.
O Programa cria e difunde, primariamente, conhecimento sobre
as performances e o empenhamento dos estudantes, sob o enquadramento conceptual das competncias de literacia. isto que diferencia o conhecimento PISA daquele que gerado em empreendimentos
que com ele podem competir. A elaborao deste conhecimento depende de um conjunto de fontes e de produtores (e.g., conhecimento proveniente de estudos/experts na leitura, na matemtica, no ensino das
cincias, proveniente da estatstica, da psicometria e da avaliao comparada). Embora seja disciplinada pelo quadro conceptual das competncias de literacia e pela validao da comparabilidade construda
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no mundo da psicometria, a literacia , porm, construda diferentemente em cada um dos domnios (leitura, matemtica, cincias). Essa
variabilidade depende de vrios factores: do maior ou menor consenso
obtido no interior de cada grupo de especialistas; da sua permeabilidade
a factores e presses poltico-culturais (nomeadamente introduzidas pelos representantes dos pases-membros no rgo de direco do PISA);
da sua maior ou menor afinidade com as categorias discursivas empregues pela OCDE na legitimao da universalidade do seu projecto de avaliao comparada das performances, por exemplo, com o racional da
economia global e da sociedade do conhecimento.
Nos Relatrios Finais publicados pela OCDE, no final de cada ciclo PISA, as evidncias sobre as performances dos alunos (material primrio e singular do Programa) so trabalhadas em relao com variveis contextuais. Esta uma segunda rea de conhecimento sobre a
realidade educativa, para a qual outros ramos de saberes so mobilizados (anlise e avaliao de polticas e estudos sobre a eficcia das escolas) e na qual o saber singular do PISA reunido com factores associados, pelos analistas, s estruturas dos sistemas educativos e s escolhas
dos polticos. Vrias mudanas tm ocorrido neste espao de conhecimento. Destacamos duas: (1) a criao de um territrio analtico especificamente associado a elementos centrais do discurso actual da OCDE
o par equidade/qualidade e no qual a oposio entre eficincia
social e equidade social transformada em matria de prova tcnico-cientfica; (2) a importncia adquirida por um conjunto de factores,
cujos contedos retomam temas centrais das mudanas da regulao
das polticas pblicas nas ltimas dcadas: autonomia das escolas,
accountability, privatizao, livre escolha da escola, melhoria da escola...
Podemos observar que, no interior de cada uma destas publicaes, a par de um saber usado para desenvolver o survey PISA, emerge
outro conhecimento gerado pelos actores que trabalham os resultados
dos inquritos. Os relatrios incorporam o primeiro, mas tambm lhe
do uma outra magnitude e natureza. Nos relatrios, o trabalho que
prepara os surveys e.g., preparao dos quadros conceptuais, construo da instrumentao de recolha ou de anlise estatstica transformado em resultados, em anlises e em implicaes. Noutros termos, os relatrios mobilizam e fixam conhecimento gerado ao longo
da inquirio, mas prolongam-no e associam-no a novos sentidos. O
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conhecimento PISA aproximado da audincia, movendo-se da revelao para a condensao. Os materiais centrais e originais do PISA (as
performances dos estudantes e os perfis de competncia de literacia de
estudantes e pases) do lugar, seguidamente, anlise da sua variabilidade em funo de relaes estabelecidas com factores de contexto
(e.g., estatuto socioeconmico dos estudantes) e com factores dependentes da deciso poltica nacional. Depois, terminam em concluseschave e com a identificao de factores que devem ser tomados em
considerao como questes polticas cruciais. Tudo isso feito no sob
a forma de um texto prescritivo, antes redigido como um script destinado anlise, avaliao e reflexo dos polticos.
Sublinhe-se pois, para finalizar, o carcter estruturado e estruturvel do conhecimento mobilizado para o PISA e gerado no seu interior.
Trata-se de uma montagem resultante de contingncias e de estratgias onde esto inscritas ideias e actores sociais diversos, como, por
exemplo: a perspectiva pragmtica dos estudos comparados; a tradio
da cincia positiva; os sofisticados mtodos quantitativos da psicometria;
os consensos pr-existentes ou gerados no interior das comunidades e
entre as comunidades de saberes especializados em matemtica, leitura
e cincias; o universo dos discursos sobre as sociedades contemporneas; o estabelecimento de consensos entre os actores polticos acerca do
que admitem ver/ter (mutuamente) escrutinado, e entre estes e todos
os experts. Esta montagem e as relaes que a suportam fazem pensar
nas competncias de literacia como um objecto sempre actualizvel.
No obstante, elas se afirmam (e com elas o PISA ) como um ponto de
origem e de chegada das polticas: um ponto a partir do qual as polticas se podem/devem orientar e para onde se podem/devem orientar.
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factores de mediao (de interveno poltica). Para quem dirige o Programa, o que mais importa que este seja reconhecido como ponto de
passagem obrigatrio para um debate e uma deciso poltica centrados
em evidncias cientficas criando novos problemas e disponibilizando
novas informaes baseadas em evidncias e, no tanto, ser uma instncia que resolve problemas (ver Carvalho, 2009). Os surveys e os relatrios do PISA so parte fundamental da exibio pela OCDE de uma
capacidade constante de produo de inovao nos discursos polticos
nacionais, de introduo de rupturas com os esteretipos da aco pblica e de diferenciao face s ideias polticas nacionais.
Pelo que argumentamos em momentos anteriores deste texto, o
espelho do perito traz consigo muito mais que uma simples devoluo
da realidade. A realidade devolvida pelo espelho compreende, articula e
difunde regras acerca da educao, da escolarizao e das relaes entre
estas e a economia e a sociedade, bem como mobiliza, estrutura e divulga modelos para a compreenso dessas realidades. Um dos elementos
centrais desta interveno sobre as categorias de percepo reside no espelho que mostra cada um (cada pas) na sua relao e na sua posio
relativa a outros. Como j foi referido atrs, a comparao situa os decisores polticos numa imaginada linha do tempo, que vai da sociedade
industrial sociedade do conhecimento e que se desenrola num espao
competitivo-cooperativo mundial. A comparao internacional um lugar onde se exerce a imaginao de uma sociedade transnacional (traando para os indivduos um quadro comum de expectativas de performance
e de empenhamento na vida social, a partir da confiana depositada na
expertise cientfica) e no qual se constri uma polity transnacional (na qual
os Estados nacionais, voluntariamente, se envolvem com outras instncias na produo conjunta de regras). Assim, a agncia da OCDE no produz apenas sentidos e contedos para as polticas nacionais, no actua
apenas como fonte de regulao dessas polticas nacionais. Ela produz
tambm um conjunto de regras para a regulao poltica dos reguladores das polticas.
Paralelamente, estas comparaes constituem instrumentos para
o exerccio do governo e para o seu escrutnio a uma escala nacional.
Deste ponto de vista, a imagem que o espelho devolve , em si mesma, um discurso de poder, tanto por via da culpabilizao e da responsabilizao, quanto por via da esperana, do optimismo e da confiana
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Notas
1.
2.
3.
4.
Por exemplo, contrastando a natureza do trabalho e seus papis tpicos: actividade fsica versus actividade mental; transformao de objectos materiais versus recolha de
informao e resoluo de problemas; tarefas prescritas e actividades rotineiras versus
tarefas no-rotineiras; baixos nveis de interaco versus altos nveis de interaco;
papis resistentes mudana versus papis frequentemente e substancialmente
redefinidos (Weers & Kerchner, 1996, p. 146).
5.
De acordo com Gagnon (1990, p. 2-6), o modelo racionalista compreende os seguintes elementos centrais: os dados e os resultados das pesquisas constituem um
novo conhecimento, baseado em cnones metodolgicos especializados, produzido
para dar fundamentao racional, objectiva, deciso poltica e para resolver problemas
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PISA
polticos relevantes; por fim, compete aos experts serem capazes de mediar entre o conhecimento objectivo criado e os interesses polticos.
6.
Trecho de entrevista a membro do Secretariado do PISA , conduzida no mbito da pesquisa sobre a fabricao supranacional do Programa (ver Carvalho, 2009).
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