Gobernabilidad y Democracia

27/11/2016
GOBERNABILIDADYDEMOCRACIA
Presentacin
Introduccin
I.Lostrescomponentesdelagobernabilidad
a)Gobernabilidadyeficacia:latradicindela"razndeEstado
b)Gobernabiliaadylegitimidad:latradicindel"buengobierno
c)Gobernabilidadyestabilidad.
II.Losgradosdegobernabilidad
a)Lasluces"rojas"ylosdficitdegobernabilidad
b)Lascrisisdegobernabilidad
III.Gobernabilidadydemocracia
a)Lastensiones"internas"delagobernabilidaddemocrtica
b)Laslimitaciones"externas"delagobernabilidaddemocrtica
c)Gobernabilidadydemocraciaenlassociedadescomplejas
IV.Unaagendainstitucionalparalagobernabilidaddemocrtica
a)Lagarantadelordenpblico
b)LaredefinicindelesquemaderelacionesentreEstado,mercadoysociedadcivil
c)Fortalecimientodelasinstitucionesdelliderazgopoltico
d)Revigorizacindelospartidospolticos
e)Refuncionalizacindelosmecanismosderepresentacin
V.Notasfinales:haciaunaculturadelagobernabilidaddemocrtica
Bibliografabsica
Presentacin
Gobernabilidadydemocraciasondosmbitosquenonecesariamenteconcurrendehecho,lasreflexionessobreunayotratienentrayectoriasquesloenciertos
casoshancoincidido,revelandoaslastensionesquerodeansurelacin.
Noobstante,pensarenlagobernabilidadalmargendeldemocracia,estimulaelgermendelautoritarismoenaras,enelmejordeloscasos,delgobiernoeficiente
perosinlegitimidadciudadana.Delamismamanera,postularlademocraciasinconsiderarlagobernabilidadpuedederivarensituacionesdeinestabilidadpoltica.
Por estas razones, es pertinente la reflexin simultnea en torno a la gobernabilidad democrtica y a la democracia gobernable. Con ello se alude a dos niveles
fundamentalesdelapoltica:losprocesosdemocrticosparalaconformacindegobiernoslegtimosyelejerciciogubernamentaleficienteconvocacindeservicio
ciudadano.
Enlassociedadescontemporneaselvnculoentregobernabilidadydemocraciaradicaenelprincipiodelasoberanapopularyensusmanifestacionesconcretas,
comosonlaseleccionesperidicasylaparticipacinciudadana.Enunademocraciaconsolidadasecuentaconunbuennmeroderecursosinstitucionalespara
preveniry,ensucaso,enfrentarlosproblemasdegobernabilidad.Elfederalismo,laseparacindepoderes,elsistemadepartidos,lacorrelacinentremayoray
minoras, las elecciones peridicas, las posibilidades de la alternancia y las mltiples formas de participacin ciudadana hacen de la democracia el espacio
institucionalidneoparadirimirpacficamentelaconfrontacindeprogramasyproyectospolticos.
Sinembargo,justoesreconocerqueaunenesecontexto,lossistemasdemocrticosenfrentan,enmayoromenorgrado,problemasdegobernabilidad.Yaseapor
laescasezderecursos,yaporlamultiplicacindedemandasoporotrosfactores,laresolucinplenadelosproblemasdegobernabilidadpuederebasarelmbito
propiodelademocraciapoltica.
Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se influyan provechosamente para propiciar gobiernos democrticos a la vez que legtimos, eficientes y
responsables.
Conelpropsitodecontribuiralareflexinsobreestatemtica,elInstitutoFederalElectoralpublicaelpresenteCuadernodeDivulgacindelaCulturaDemocrtica,
cuyoautoreselmaestroAntonioCamou,quienconestetrabajohalogradoindudablementeunaexposicindidcticasinsacrificarlaprofundidaddelanlisis.
http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/gobernabilidad_y_democracia.htm
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InstitutoFederalElectoral
Introduccin
Nodejadesercuriosoqueeltrminogobernabilidad,que hasta hace algunos aos slo apareca en tratados acadmicos especializados, se haya vuelto hoy casi
una palabra de uso comn. En la actualidad, los estudiosos de la poltica, los dirigentes polticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los medios
masivosdecomunicacinhablancotidianamentedelosproblemasdegobernabilidadenlassociedadescontemporneas.
Porcierto,queenestosdasexistaunacrecientepreocupacinporlagobernabilidaddelasdemocraciasnoesundatomenor,nigratuito.Segnsesabe,eltema
comenzaserpreocupacindelospolticosyestudiososdelospasescentralesdesdemediadosdelosaossetenta,coincidiendoconlacrisisdelaseconomas
desarrolladas, la emergencia de nuevos movimientos sociales y el agotamiento del llamado "Estado de Bienestar". En Amrica Latina, por su parte, la discusin
regionalsobrelascuestionesdegobernabilidadestuvoenmarcadaportrescomplejosprocesosquecomenzaronadesarrollarseduranteladcadadelosochenta:
el proceso de crisis ajuste y reestructuracin econmicas el agotamiento del modelo del Estado interventor y su consiguiente redefinicin en trminos de la
ReformadelEstadoyelcambianterumbodelastransicionesyconsolidacionesdemocrticas.
Pero el debate latinoamericano no se produjo en un vaco poltico o social, sino que, por el contrario, se vio animado por algunas experiencias particularmente
traumticas que atravesaron las jvenes democracias del subcontinente. Cuatro ejemplos recientes ilustran algunos problemas tpicos de gobernabilidad que han
preocupadoalosestudiososdelacuestin.Enprimerlugar,tenemoselcasodelineficazmanejogubernamentaldelaeconomaargentina,enmarcadoporladifcil
vinculacinentreradicalesyperonistasapartirdelaseleccionesde1987,quedesembocenladebaclehiperinflacionariademediadosde1989,consussecuelas
decrisisyprotestasocial,asaltoacomerciosyviolenciacallejera.Unsegundoejemplo,cercanoalanterioryquesehavenidoreiterandocondiferenteintensidad
en varias sociedades latinoamericanas, es el del llamado "caracazo" de 1989, cuando numerosos contingentes de pobres urbanos, habitantes de la periferia de la
capital venezolana, protagonizaron episodios de violencia social en protesta por largos rezagos y desodos reclamos de trabajo, seguridad y servicios sociales
mnimos. Este movimiento, ocurrido en medio de una situacin econmica de difcil manejo, fue hbilmente utilizado por sectores antidemocrticos del ejrcito
venezolano, que posteriormente encabezaran intentos de golpe militar contra el gobierno del entonces presidente Carlos Andrs Prez. Un tercer ejemplo,
encuadradotambinenunamuycomplejasituacineconmicaperoagravadoporlaviolenciaguerrilleradeSenderoLuminosoyotrasfuerzassediciosas,fueelde
Perenestecaso,desdefinesde1991yprincipiosde1992,latensinentreelpoderejecutivo,acargodellderdeCambio'90,AlbertoFujimori,yelParlamento,
dominado por los partidos de oposicin, desemboc, el 4 de abril de 1992, en una accin en la que el presidente Fujimon, con apoyo de las Fuerzas Armadas,
disolvi el Congreso. Finalmente, un cuarto ejemplo de situaciones de ingobernabilidad nos lo proporcionan los casos de derrocamiento de los presidentes
constitucionales de Brasil, Fernando Collor de Melo (septiembre de 1992), y de Venezuela, el ya citado Carlos Andrs Prez (mayo de 1993), quienes fueron
separados de sus cargos en medio de denuncias generalizadas de corrupcin y trfico de influencias, las cuales acabaron minando la legitimidad de su poder
poltico.
De este modo, el manejo ineficaz de los asuntos econmicos, la incapacidad o la desatencin para responder a elementales necesidades sociales, las tensiones
institucionales en el interior de los poderes de la democracia, la irrupcin de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en estructurados movimientos
rebeldes, o animada por los poderes invisibles del crimen organizado), y la erosin de la legitimidad democrtica, debida a episodios reiterados y manifiestos de
corrupcinpolticayenriquecimientoilcitodefuncionariosgubernamentales,hansidoalgunosfactorestpicosqueprovocaronsituacionesde"ingobernabilidad"
enlospaseslatinoamericanosdurantelosltimosaos.
Noobstantelacrecienteimportanciadelosproblemasdegobernabilidadenlaregin,losperfilesdeldebatepolticoyacadmicosiguensiendotodavaborrosos,y
es habitual que gobierno y oposicin, o que analistas polticos con diferentes simpatas ideolgicas, hagan un uso discrecional del trmino. No en vano, un
dedicado estudioso de este tema ha reconocido que, "marcado por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) y a menudo conservadoras, el trmino se
presta a mltiples interpretaciones" por tal razn, agrega, "no es tarea fcil extraer de la literatura especializada, vasta pero poco sistematizada, amplia pero a
menudoconfusa,hiptesisclaramenteplanteadas".1
Un elemento que ayuda a explicar la ausencia de un anlisis sistemtico de los problemas de la gobernabilidad democrtica lo constituye, paradjicamente, el
encandilamiento"coneltemadelademocracia.Enefecto,msinteresadosenestudiarcomo'salir"delosgobiernosautoritarios,losespecialistasatendieronpoco
el examen de las condiciones para un gobierno eficaz con fundamento democrtico. Tal vez el haberse ocupado con nfasis comprensible de las cuestiones
referidasalas"formasdegobierno",llevenmuchoscasos,insensiblemente,adejardeladolosasuntosrelativosalejerciciodelpoderyal"grado"degobierno,
aspectos cruciales para la existencia del orden poltico. Asimismo, el hecho de que esta ltima cuestin haya sido un patrimonio casi exclusivo del pensamiento
conservador, y bandera legitimadora de gobiernos abiertamente autoritarios, tampoco contribuy a otorgarle al tema un estatuto atractivo en la agenda de las
cienciassocialeslatinoamericanas.
Hoyenda,encambio,labalanzaseestacercandoaunsaludablepuntodeequilibrio,dondeestabilidadycambio,libertadyorden,expansindelaparticipacin
poltica y eficacia en la toma de decisiones, obligaciones gubernamentales y responsabilidad ciudadana, entre otros factores, no son vistos como trminos
excluyentes, sino como elementos que deben ser conjugados en justa medida. En este sentido, en la actualidad goza de amplio consenso la idea de que un
problemafundamentalquehaaquejadoaAmricaLatinahasidoeldeconstruirunordenpolticoqueconcebimoscomounordendemocrticoalavezlegitimoy
eficaz.Sinentrarenmayoresdetalles,podramosdecirqueesteviejoproblemaesabordadohoybajounafrmulacomplejaperollamativamenteimprecisa:ladela
ecuacinquecombinagobernabilidadydemocracia.2
A nuestro juicio, existen cuatro aspectos claves que deben ser estudiados para alcanzar una comprensin sistemtica de los problemas de la gobernabilidad
democrtica.Enprimerlugar,nosencontramosconelproblemadeladelimitacinconceptualdeltrmino,esdecir,nospreguntamosaqucosahacereferenciael
problemadelagobernabilidad.Ensegundotrmino,requerimosdelaformulacindeunmodeloanalticoparaelestudiodelosproblemasdegobernabilidaden
otras palabras, nos preguntamos cmo (y eventualmente por qu) surgen problemas en el ejercicio de gobierno que pueden desembocar en autnticas crisis de
ingobemabilidad. En tercer lugar, ser preciso esclarecer las complejas relaciones entre el ejercicio del gobierno democrtico y el logro de adecuados niveles de
gobernabilidad.Finalmente,encuartotrmino,deberamosconocerculessonlascondicionesparaunaadecuadagobernabilidaddemocrtica.
Trataremosderesponderaestascuestionesalolargodenuestrotrabajo.Enelprimercaptulopropondremosunadefinicinampliadelconceptodegobernabilidad
en el sentido de un equilibrio dinmico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. Para ello revisaremos algunas de las
msreconocidasfuenteshistricasdelpensamientopolticoenparticular,pasaremosrevistaatrestradicionestericasyvalorativasque,anuestrojuicio,aportan
losprincipalescomponentesdelconceptodegobernabilidad,asaber:latradicindela"razndeEstado"ysucontinuidadentrminosdelparadigmadelgobierno
eficaz la tradicin del "buen gobierno" que se inicia con las reflexiones de Platn y Aristteles y finalmente, la tradicin del problema del orden poltico y su
continuidadenlapreocupacindelacienciapolticacontemporneaporla"estabilidad"poltica.
LasegundapreguntaserabordadaenelcaptuloII,dondeefectuaremosunexamendelosdistintosenfoquessobrelascausasylosremediosentornoalosmales
de la gobernabilidad, distinguiendo "grados" e "indicadores" de estos problemas. De este modo, procuraremos superar una visin simplista que tiende a calificar
las situaciones polticas con dos evaluaciones extremas: gobernabilidad o ingobernabilidad. Ms bien, habr que reforzar la idea de que, por lo general, toda
sociedadesmedianamentegobernable,yquetodasociedad,tambin,padeceproblemasdegobernabilidad:entreelgobierno"perfecto"yeldesordentotalexisten
mltiplessituacionesintermediasyesprecisorecuperaresasdistincionesenelanlisispolticodecoyuntura.
En el captulo III estudiaremos las relaciones entre gobernabilidad y democracia intentaremos dejar en claro que si la democracia es una "forma de gobierno", la
gobernabilidad,encambio,designaunestadodeequilibrio,unapropiedadounacualidadquenosindicael"gradodegobierno"queseejerceenunasociedad.De
acuerdoconesto,veremosquegobernabilidadydemocraciaguardanentresiunarelacincompleja,perocomplementaria:ambasseretroalimentanpositivamente
si logran combinar legitimidad, eficacia y estabilidad en el ejercicio del poder poltico. Sin embargo, y tambin alertaremos sobre esto, la mera vigencia de las
instituciones y procedimientos clsicos de la democracia representativa (partidos, elecciones, parlamento, participacin ciudadana, etc.) no bastan de por s para
generar condiciones de gobernabilidad. En nuestra opinin, el logro de una adecuada gobernabilidad depende de una serie de acuerdos bsicos entre las lites
dirigentes, los grupos sociales estratgicos y una mayora ciudadana. Cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carcter institucional, previsible y
generalmenteaceptado,hablaremosdelaconformacindeun"modelo"o"paradigmadegobernabilidad".
Con base en las consideraciones anteriores, presentamos en el capitulo IV una agenda para la gobernabilidad democrtica, en la que revisaremos algunos de los
principalesdesafosaqueseenfrentanlosgobiernosdelasnacientesdemocracias.Porltimo,enlasnotasfinales,abogamosporlanecesidaddedesarrollaruna
nueva cultura poltica de la gobernabilidad democrtica, es decir, un conjunto de ideas, principios y valores que intentan plasmar un equilibrio entre la
responsabilidadciudadanaylanaturaleza,lasposibilidadesyloslmitesdelaaccingubernamentalenelmarcodesociedadescomplejas.
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Como seala un sabio lugar comn, las sociedades, como las personas, suelen acordarse de la salud cuando sta desaparece. Del mismo modo, empezamos a
preocuparnosporlaestabilidadpolticacuandoyaestamosviviendotiemposinestables,comenzamosainteresarnosenelordenpblicocuandociertosepisodios
violentosnossumergenenlainseguridadciudadana,orecordamosquelaeficaciagubernamentalesunvalorapreciadocuandolaimprevisinolapersistenciade
problemasirresueltosnostocandecerca.Talvezseadelamentarquelascosassucedandeestamanera,peroelintentodepensarlasvirtudesylosproblemasde
lagobernabilidaddelasdemocraciasesuncaminoadecuado,creemos,paratomarconcienciadequelasaludylaenfermedaddelossistemaspolticossonlasdos
carasdelamismamoneda.
I.Lostrescomponentesdelagobernabilidad
Una definicin de diccionario nos dira que gobernabilidad significa, literalmente, "calidad, estado o propiedad de ser gobernable" gobernable significa, sin ms,
"capazdesergobernado"mientrasquesuopuesto,ingobernable,designaraaquelloquees"incapazdesergobernado".
Naturalmente, la gobemabilidad (o ingobernabilidad) no ha de ser pensada como una dimensin absoluta de cualquiera de los dos trminos de lo que podemos
llamarla"relacindegobierno"(esdecir,larelacinentregobernantesygobernados),sinocomounadimensinespecficadeesarelacin.3Enotraspalabras,no
esunEstadoogobiernoloquepermite,porsmismo,gobernaraunasociedad,nitampocoeslasociedadensmismagobernableoingobernablemsbien,esla
relacin compleja entre ambos trminos lo que nos permite hablar de las condiciones de gobernabilidad. El asunto no slo tiene importancia terica, sino que
tambinadquiererelevanciaprctica:laresponsabilidadpormantenercondicionesadecuadasdegobernabilidadnoesunacuestinquerecae,demaneraunilateral,
enelgobiernooenlasociedad.Deestemodo,gobiernoyoposicin,partidosyorganizacionesciudadanashandecomprometersedemaneraconjuntaalahorade
mantenerunnivelaceptabledegobernabilidad.
Pero esta aproximacin inicial no termina de despejar los problemas conceptuales que rodean al tema. En principio, si a la luz de las elementales distinciones
hechasmsarribaexaminamosalgunasdefinicionesde'gobernabildad',talcomostashancirculadoenlosltimosaosenAmricaLatina,encontraremosque
algunosautoreshacennfasisenciertoselementosqueacercansudefinicinaunapropiedad,unacualidad,ounestadodelarelacindegobierno
As,porejemplo,JuanRialentiendelagobernabilidadcomola"capacidaddelasinstitucionesymovimientosdeavanzarhaciaobjetivosdefinidosdeacuerdocon
supropiaactividadydemovilizarcon...coherencialasenergasdesusintegrantesparaproseguiresasmetaspreviamentedefinidas.Locontrario,laincapacidad
paraobtenerese...'encuadramiento'llevaraalaingobernabilidad".4Enestecaso,lagobemabilidadaparececomounapropiedadespecficadelosgobiernosylos
actoressociopolticosrelevantes:laeficacia(efectividadoeficiencia)5parallevaradelantesusmetasy"encuadrar"alosgobernados.
Encambio,AngelFlisfischnosdice:"seentenderquelagobernabilidadestreferidaalacalidaddeldesempeogubernamentalatravsdeltiempoyaseaquese
trate de un gobierno o administracin, o de varios sucesivos, considerando principalmente las dimensiones de la 'oportunidad', la 'efectividad', la 'aceptacin
social', la 'eficiencia' y la 'coherencia' de sus decisiones".6 En el mismo sentido se expresan Xabier Arbs y Salvador Giner, aunque limitando un poco ms el
sentidodelaexpresin,cuandosealanquelagobernabilidadesla"cualidadpropiadeunacomunidadpolticasegnlacualsusinstitucionesdegobiernoactan
eficazmentedentrodesuespaciodeunmodoconsideradolegtimoporlaciudadana,permitiendoasellibreejerciciodelavoluntadpolticadelpoderejecutivo
mediantelaobedienciacvicadelpueblo".7
Porltimo,nosencontramosconlamsconocidadelasreferenciasalaproblemticadelagobernabilidaddebidaalosautoresdelReporteTrilateral,y que pasa
porserelesquemainterpretativobsicodelacuestin.Paralosautorestrilaterales,lacrisisdegobernabilidadconsisteenunestadodedesequilibrio,odedesfase,
entreelmayorvolumendelasdemandassociales("sobrecarga")ylasmenguadascapacidadesderespuestadelosgobiernosdemocrticosAs,seadelantaenla
IntroduccindelfamosoReporte,"eldilemacentraldelagobernabilidaddelademocracia"esque"lasdemandassobreelgobiernodemocrticocrecen,mientras
quelacapacidaddelgobiernodemocrticoseestanca".8
Deacuerdoconestasdefiniciones,ymsalldequealgunosautoresprestenespecialatencinaunelementoporsobreotro,esclaroque"eficacia","legitimidad"y
"estabilidad"enelejerciciodelpoderpolticoaparecencomocomponentesbsicosdelagobernabilidad.Entodocaso,lasdiferenciasconceptualesapuntadasse
deben a la combinacin de diversas tradiciones tericas y valorativas que ponen de manifiesto un aspecto digno de ser destacado: al igual que la idea de
democracia,lanocindegobernabilidad"tienenosolamenteunafuncindenotativaodescriptiva,sinotambinunafuncinpersuasivaynormativa",enlamedida
enqueeldebatesobrelamisma"estespecialmenteabiertoa,ydependede,latensinentrehechosyvalores.9
En efecto, desde sus comienzos en la reflexin filosfica de la Grecia clsica hasta la actualidad, el pensamiento poltico se ha movido entre dos concepciones
opuestas que en cada caso han dado lugar a dos constelaciones distintas de ideas. Una de esas concepciones, ligada a la esfera de la tica, ha centrado sus
preocupacionesenlaformulacindelmodelodeun"buengobierno"laotra,encambio,haconsideradolapolticadesdeelexclusivongulodelapeculiaridadde
su accin, presentndola como un sistema de ejercicio del poder. En tal sentido, cada una de estas tradiciones representa la primaca de una valoracin bsica
distintaycontrapuestaalaotra:"laprimeratienecomogua...lanocindejusticialasegundalanocindeeficacia". 10Veremosacontinuacincmocadaunade
estastradicionesaportaelementosquedebensertenidosencuentaentodoanlisisampliodelosproblemasdegobernabilidad.
a)Gobernabilidadyeficacia:latradicindela"razndeEstado".
Estaprimeracorrienteponenfasisenladimensindelaeficacia/eficienciaenelejerciciodelpoderpoltico,yporendedelagestingubernamental,comoclave
delagobernabilidaddeunsistemasocial.Paraestaversin,lagobernabilidadesunapropiedaddelossistemaspolticos,definidaporsucapacidadparaalcanzar
objetivos prefijados al menor costo posible. Dejando de lado la cuestin acerca de la definicin y eventual medicin de esos "costos", es claro que todo sistema
tiendeaasegurarsupropiasupervivenciayareforzarsucapacidadoperativa.Enestesentido,elconceptodegobernabilidadcomoeficacia/eficienciaseasemejaa
lanocinde"razndeEstado",conlaqueprincipialareflexincientficamodernasobrelapolticaapartirdelaobradeMaquiavelo.
Como es sabido, la tradicin abierta por el pensador florentino descarga a la accin poltica del requisito de congruencia moral entre medios y fines,
reemplazndoloporuncriteriodeeficaciainstrumentaldictadoporlanecesidaddemantenerelpoder.Enunlneasemejante,quesecontinaenlasreflexionesdel
llamado"realismopoltico",elproblemacentraldelapolticapasaporelejercicioeficaz/eficientedelpoder,esdecir,porelmantenimientoadecuadodel"gradode
gobierno" sobre una sociedad. En este sentido, podramos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad entendida como grado de gobierno eficaz y la
conocida nocin weberiana de 'dominacin'. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a "la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de
determinado contenido entre personas", diremos que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento (o al menos aceptacin social) a una decisin poltica,
tendramosmayorgradodegobierno,yportanto,mayorgobernabilidad.11
Claroqueestaconcepcindebequedaracubiertodedosgruesassimplificaciones.Enprimerlugar,elejercicioeficientedelpodernoexcluye,sinoqueincorporala
dimensindelconsensocomoinsumodelprocesodetomadedecisioneseimplementacindepolticas.Ensegundotrmino,elconceptodepoderimplicadoen
estasreflexionesnovienedefinidoentrminosdeunacausalidadlinealymecnica.Porelcontrario,enlassociedadescomplejas,dondeaumentaelnumeroyla
variedad de los subsistemas sociales, ningn actor es capaz de disponer libremente de "todo" su poder ms bien, los distintos actores sociales, polticos y
econmicosposeenuna"porcin"depoderqueejercenestableciendovetoscruzadossobrelasdecisionesdelosotrosactoresy,porlotanto,cadaactordebetener
encuentaelconjuntodeexpectativasyestrategiasdelosotrosalmomentodelatomadedecisiones.
b)Gobernabilidadylegitimidad:latradicindel"buengobierno".
Desdeunaperspectivadistinta,lascondicionesdegobernabilidadsehanvinculadoaunamslejanatradicindelpensamientopoltico:latradicindelajusticiay
de la legitimidad de un ordenamiento polticosocial, la tradicin del respeto a los derechos humanos y de la obligacin gubernamental de proveer el bienestar
general,ensuma,latradicindel"buengobierno".Deacuerdoconesto,enlalneadelpensamientopolticoquevadePlatnaAristtelesycontinaincuestionada
hasta antes de Maquiavelo, la nota dominante viene dada por la preocupacin de desentraar las condiciones del Estado justo y establecer la mejor forma de
gobierno. Al decir de Aristteles, "nuestro propsito es el de considerar cul es la forma de asociacin poltica que puede ser, entre todas, la mejor para quienes
seancapacesdevivirlomsposibleconformeasusideasdevida".12
EstapreocupacinporlaconstitucindelbuengobiernoesretomadaenlaedadmodernaporlaobradeJeanBodino,quienunageneracindespusdeMaquiavelo
definealarepblicacomo"elrectogobiernodevariasfamilias,ydeloquelesescomn,conpodersoberano".13Alhacernfasisenlanocinde"rectogobierno",
Bodino se ubica en el plano de la legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme a ciertos valores morales de razn, justicia y orden,
encontrandosufinltimoysujustificacinenlarealizacindeesosvalores.
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Posteriormente,conbaseenelprincipiodeque"elgobiernoesparalosindividuosynolosindividuosparaelgobierno",elfilsofobritnicoJohnLockedefendi
la doctrina segn la cual el poder gubernamental slo puede justificarse en la medida que sirva a la ms plena realizacin de los derechos individuales. Para el
padredelliberalismomoderno,elfindelgobiernoeselde"conseguirlapaz,laseguridadyelbiendelapoblacin",yparaelloelEstadodebergobernarmediante
leyesfijasyestablecidas,ynomediantedecretosdiscrecionalesdeberestablecerjuecesrectoseimparcialesyutilizarlafuerzaparaejecutarlasleyes,ynopara
sostenerdecisionesarbitrarias.14
Quienes se nutren de esta tradicin y ven la gobernabilidad desde el ngulo del "buen gobierno", destacan la conexin necesaria entre legitimidad y ejercicio del
poder,concentrandosuatencinenelproblemadelacalidaddelaaccingubernamental.Enestalneadepensamiento,sinignorarlanecesidaddegarantizarlas
estructurasbsicasdelareproduccindelaesferaeconmica,sehapuestonfasisenlasamenazasalagobernabilidadprovenientesdelaexclusin,losrezagos
sociales y la imposibilidad por parte de vastos sectores de la poblacin de acceder a una vida digna. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad debera recoger,
elaboraryagregarenlaaccingubernamentallademandadelasociedadcivilhacindolavalercomocriteriodeutilidadcolectiva.
c)Gobernabilidadyestabilidad.
Junto a estas dos vertientes, podramos hablar de una tercera corriente que tiene la peculiaridad de ubicarse en un plano intermedio, en una zona de confluencia
entrelasdosanteriores,yquehapuestosuatencinenelantiguoproblemadelordenpoltico,queentrminospropiosde.lacienciapolticacontemporneatoma
la forma de la cuestin de la "estabihdad". En tal sentido, un sistema ser ms gobernable en la medida en que posea mayor capacidad de adaptacin y mayor
flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional, econmico, social y poltico. De acuerdo con una definicin aceptada,
podemosentenderporestabilidadpolticalaprevisiblecapacidaddelsistemaparadurareneltiempo.Noobstante,estacaracterizacindelaestabilidaddebeser
distinguidadecualquierreferenciaalainmovilidadoelestancamientodeestemodo,paraqueunsistemaseaestablesealaLeonardoMonino"debesercapazde
cambiar adaptndose a los desafos que provienen del ambiente" puesto que slo "una continua adaptacin a la realidad siempre cambiante permite a un sistema
sobrevivir".15
Comosesabe,lapreocupacinporelordenylaestabilidadacompaanlareflexinpolticadesdesuscomienzos,enlaantigedadclsica.Alglosarundilogode
Herodoto(Historias,LibroIII,parg.8082)sobrelasvirtudesydefectosdelasdistintasformasdegobierno,NorbertoBobbiosealaquedebetenerseencuentala
capacidaddeunaformadegobiernopara"asegurarlaestabilidaddelpoder".Entalsentido,destacaelfilsofoitaliano:
... no carece de importancia que nos encontremos desde el inicio con este tema de la estabilidad', porque... la capacidad de una constitucin de durar, de no
corrompersefcilmente,denodegradarse,denoconvertirseenunaconstitucinopuesta,esunodelosmsimportantessinoelprincipalcriterioqueseemplea
paradistinguirlasconstitucionesbuenasdelasmalas.16
Con base en las consideraciones anteriores podemos presentar ahora una definicin amplia de gobernabilidad, capaz de integrar los tres componentes bsicos a
quehicimosreferencia.Deacuerdoconesto,entenderemosporgobernabilidadunestadodeequilibriodinmicoentredemandassocialesycapacidadderespuesta
gubernamental.Estadefinicin,aunensubrevedad,nospermitearticularlosprincipiosdeeficacia,legitimidadyestabilidadpresentesenlosdistintosanlisisdel
temadelagobernabilidad.Asimismo,permiteubicaralagobernabilidadenelplanodelarelacinentreelsistemapolticoylasociedad,evitandocargaraunosolo
delostrminosdelarelacindegobiernolaresponsabilidaddemanteneradecuadascondicionesdegobernabilidad.
A diferencia de aquellos autores que ponen nfasis, de manera unilateral, en las dimensiones de eficacia/eficiencia gubernamental, nosotros destacamos la
importancia de los componentes consensuales (legitimidad) que requiere el funcionamiento adecuado de todo sistema poltico. Por otra parte, sin olvidar la
dimensindelasdemandassocialessatisfechas,yconelloelcomponentede"legitimidad"quedebetenertodosistemapolticoparaproducirlagobernabilidadde
la sociedad, incorporamos tambin el necesario balance que supone considerar los requisitos de eficacia/eficiencia en la toma de decisiones. Ambos elementos,
conjugadosconlacapacidaddeadaptacinaloscambiosdelentornoporpartedelossistemaspolticos(estabilidad),nosofrecenunacaracterizacinampliadela
cuestin.
Deestemodo,eficaciagubernamentalylegitimidadsocialsecombinaranpositivamenteenuncirculovirtuoso"degobernabilidad,garantizandolaestabilidadde
lossistemaspolticosmientrasquelaineficaciagubernamentalparaeltratamientodelosproblemassocialesylaerosindelalegitimidadpoliticageneraran,por
elcontrario,un"circulovicioso"quepuededesembocarensituacionesinestablesodefrancaingobernabilidad.
II.Losgradosdegobernabilidad
Esdelamentarquenoshayamosacostumbradoapensarcondemasiadafrecuencialosfactoresdelagobernabilidadentrminosdicotmicosyenextremo
polarizados.Estollevaaalgunosanalistasydirigentespolticosaidentificarlagobernabilidadconunaespeciede"gobiernoperfecto",alqueselepuedendirigir
todotipodereclamossinconsiderarlosrecursosolafactibilidaddelasdemandasporotraparte,alprimerasomodedificultadesoantelaemergenciade
conflictos,nofaltanvocesalarmistasquehablande"ingobernabilidad",generandoenlaopininpblicaunestadodedesasosiegoenelquesecombinanoscuras
imgenesdecaossocialydesordenintratable.
Por tal razn es conveniente hacer uso de esos conceptos de una manera algo ms matizada y flexible, para evitar caer en la gruesa dicotoma blanco/negro de
gobernabilidadeingobernabilidad.Enestesentido,esimportantedestacarqueladeterminacindel"nivel"deequilibrioodiscrepanciaentredemandassocialesy
respuestasgubernamentalesnoesunacuestinabstractaoahistrica,nitampocohayunnivel"absoluto",validoparatodaslassociedadesyfijadodeunavezy
parasiempre,quenosautoriceahablardelaexistenciaoausenciadegobernabilidad.Msbien,todaslassociedadessonenalgunamedidagobernables,ytodas
lassociedadestienen,delmismomodo,problemasdegobernabilidadenmayoromenorgrado.
El hecho de que no podamos hablar de un nivel "absoluto" de gobernabilidad (o de ingobernabilidad) depende de dos factores claves. Por un lado, el nivel de
equilibrio (o de discrepancia) entre demandas sociales y respuestas gubernamentales no puede ser separado de la percepcin, los valores o las creencias que
tenganlosciudadanosentornoadeterminadasituacinsocial,econmicaopoltica.Porotraparte,esasituacinsercalificadacomoaceptableoinaceptablepor
partedeactoresconalgngradorelevantedeorganizacin,yportanto,conposibilidadesdehacerunusoeficazdesucapacidadpara"amenazar"larelacinde
gobierno.Deestemodo,lapercepcinsocialylaorganizacindelosdiferentesactoressonelementosrelativosaunasociedadconcreta,yestnconfiguradospor
unpatrnhistricodevinculacinentregobernantesygobernados,entregobiernoysociedad,entreEstadoysociedad.
Deacuerdoconesto,unacomunidadpolticavaconformando,bajocoordenadashistricasconcretas,unpatrnpoltico"normal"dondesearticulaunconjuntode
demandas usuales y esperadas, un conjunto de respuestas usuales y esperables, y una serie de principios de orientacin (ideas, valores, creencias) y de
mecanismosderesolucindeesasdemandas,organizadosenmbitospolitico5especficos(reglas,prcticas,polticaspblicasespecificas,etc.).Estoimplica,en
ultimainstancia,lapresenciadeunniveldediscrepanciasentreambosfactores.Talnivelpuedepermanecerinalteradoduranteciertotiempoyseraceptadoporsus
actorescomotal.Loanteriorsignificaquediferentessociedadespuedenconvivir,porejemplo,condistintosnivelesdeinflacin,desigualdadsocialocompetencia
poltica.
Porcierto,lanaturalezadeesasdiscrepanciasesdinmicaengeneral,quedansiempredemandassinresolvermedianterespuestasusuales,quesetransformanen
conflictostolerados.Peroencircunstanciasespecialescomienzaapercibirsequelasrespuestashabitualesdelmodelodegobernabilidadvigentehandejadodeser
adecuadas.Enestepunto,enelqueproliferan"anomalas"sociales,econmicasopolticas,seabreuna"crisisdegobernabilidad"quesloserposiblesuperar
medianteunanuevaformulacindelmodeloderelacionesentreEstadoysociedad.
Conbaseenestasconsideracionesconvendrdistinguirunconjuntodesituacionespolticasubicadas'enunespectrocontinuode"gradosdegobernabilidad".Los
puntosextremosconstituyenconceptos"limite"queserefierenasituacionesmuyraras,einclusovirtualmenteinditasenlahistoriapoltica,mientrasqueeljuego
deconceptosmstilesparaelanlisisseencontrarenlospuntosintermedios,enlamedidaenquedesignansituacionestipomsomenoshabituales.
Gobernabilidad"ideal":esunconceptolimitequedesignaelequilibriopuntualentredemandassocialesyrespuestasgubernamentales(unarespuestaadecuadapor
cadademanda).Elmodelodegobernabilidadidealtendracomocorrelatounasociedadsinconflictos(oconconflictosabsolutamente"neutralizados").
Gobernabilidad"normal":describeunasituacindondelasdiscrepancias(odiferencias)entredemandasyrespuestasseencuentranenunequilibriodinmico,esto
es,varandentrodemrgenestoleradosyesperablesparalosmiembrosdelacomunidadpoltica.Ciertamente,estonosignificaquenohayaconflictos,cuestiones
irresueltas e incluso problemas irresolubles pero el hecho que importa resaltar es que esas diferencias son aceptadas como tales e integradas en el marco de la
relacindegobiernovigenteenunasociedad.
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Dficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental, que es percibido como
inaceptable por actores polticamente organizados y que hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar la relacin de gobierno en una situacin dada.
Llamaremos a cada uno de estos desequilibrios "anomalas", las cuales pueden presentarse en diversas esferas de la sociedad (economa, poltica, seguridad
ciudadana,etc.).
Crisis de gobernabilidad.. describe una situacin de "proliferacin de anomalas", es decir, una conjuncin de desequilibrios inesperados y/o intolerables entre
demandassocialesyrespuestasgubernamentales.
Ingobernabilidad:es,comoeldegobernabilidadideal,unconcepto"lmite"quedesignalavirtualdisolucindelarelacindegobiernoqueune,poramboslados,a
losmiembrosdeunacomunidadpoltica.
Ahora bien, llegados a este punto conviene tratar con mayor detalle dos situaciones clave, aquellas que podemos identificar como situaciones de "dficit de
gobernabilidad", y las que pueden originar situaciones de "crisis". En el primer caso, nos interesa conocer algunos indicadores del "nivel" de equilibrio o de
discrepancia entre demandas sociales y respuestas gubernamentales en segundo lugar, examinaremos algunos modelos tericos que han buscado explicar las
causasdelascrisisdegobernabilidad.Veremosambascuestionesenlosdosapartadossiguientes.
a)Lasluces"rojas"ylosdficitdegobernabilidad.
Hayciertoconsensoentrelosestudiososdelacuestinensealaralmenoscuatroreasdondeesposiblequesurjanproblemasdegobernabilidad.Siguiendoel
razonamiento anterior, en cada una de esas zonas pueden encenderse luces "amarillas" o luces "rojas" (segn el "grado" o la importancia del problema) que nos
indicaranlamenoromayorgravedaddelosproblemassuscitados.Esascuatrozonascorrespondenalasreascomunesdeaccindelossistemaspolticos,las
cualespuedenserevaluadosdeacuerdoconlossiguientespatrones:
Elmantenimientodelordenydelaley,loqueimplicaquehayaunareconocidacapacidaddelgobiernoparamantenerorestaurarrpidamenteunnivelmnimode
ordenelcumplimientomnimodelalegislacinydelaspolticasgubernamentalesylaejecucindelasrdenesdelgobierno.
Lacapacidaddelgobiernoparallevaradelanteunagestineficazdelaeconoma.
Lacapacidaddelgobiernoparapromoverelbienestarsocialygarantizarserviciossocialesmnimamenteadecuados.
Elcontroldelordenpolticoylaestabilidadinstitucional,estoes,lacapacidaddelsistemapolticoparaincorporar,restringiroacomodardeacuerdoconpautas
institucionalizadasaindividuosygruposquebuscaninfluireneljuegopoltico,conelpropsitodepermitirelflujoeficazenlatomadedecisiones.
Enelcasodelaprimerazonaesposibleencontrardiferentestiposdedficitdegobernabilidad.Porunlado,elincumplimientodelaleyenunnmerorelevantede
situacionesnosofreceunindicadordeldesfaseentreelmarcojurdicovigenteyelmovimientorealdelasociedad,quepuedeserilustradoconlaproliferacinde
delitos y la consiguiente percepcin ciudadana de inseguridad pblica. Un tipo diferente de incumplimiento de la ley o de incapacidad de las dependencias
gubernamentales para tratar con ese incumplimiento va desde diversos episodios de corrupcin hasta la vinculacin entre las fuerzas del orden y el crimen
organizado.Finalmente,unsignomselocuentevienedadoporlaexplosindelaprotestasocialylaviolenciacallejera,motivadasporreclamosinsatisfechosde
vastossectoresdelapoblacin,obienporlairrupcindeorganizacionesarmadasquedisputanalEstadoelmonopoliolegitimodelafuerzasobreunaparteola
totalidaddelterritorionacional.
Losdficitdegobernabilidaddelasegundazona,ladelcontroldelaeconoma,suelenestarreferidosadosdimensionesdistintasperocomplementarias:porun
lado, pueden revelarse en el manejo ineficaz, por parte del Estado, de equilibrios macroeconmicos bsicos (inflacin, tipo de cambio, equilibrio fiscal, balances
externos,etc.)porotro,puedenaludiraunaconduccinestatalcondificultadesparallevaradelanteprocesosdereestructuracineconmicaconvistasagenerar
nivelesadecuadosdedesarrollo(crecimientoeconmico,extensindelaseguridadsocial,distribucindelingreso,etc.).
La tercera zona, estrechamente vinculada con la anterior, tambin incluye dos dimensiones, en las que pueden manifestarse dficit de gobernabilidad: la de la
promocindelbienestarylaigualdad,porunlado,yladelaelaboracindepolticasenfocadasalcombatedelapobreza,porelotro.Usualmenteseconsideraque
la primera dimensin es un resabio del Estado "desarrollista",. y que la segunda es un complemento necesario de la implantacin del Estado "mnimo", que al
garantizar el libre y eficiente juego de las fuerzas del mercado, permitira a la sociedad alcanzar niveles crecientes de bienestar. En cualquier caso, la falta de
respuestaseficacesenestasdimensionespuededarlugaralaemergenciadelaprotestasocial,yalsurgimientodecondicionesqueamenacenlaestabilidaddela
relacinentregobernantesygobernados.
Finalmente,enloqueserefierealcampodelordenpolticopropiamentedicho,eshabitualsealartrestiposdetensionesgeneradorasdedficitdegobernabilidad.
Porunlado,seproducentensionesenelinteriordelsistemapoltico,frutodelaincapacidad(olacerrazn)desteparaincorporarnuevasfuerzasemergentesdela
sociedad por otra parte, se generan tensiones institucionales en el interior de los regmenes democrticos cuando los poderes republicanos (el caso tpico es el
enfrentamientoentrelospodereslegislativoyejecutivo)seencuentranenmanosdepartidosopositores,ocuando,debidoalaextremafragmentacinpartidaria,no
esposiblealcanzarmayorasconsistentesenelinteriordelCongresotambinesposibleencontrarproblemasinstitucionales,capacesdegenerarineficienciasde
gestin y aun dficit de gobernabilidad, cuando se presentan tensiones entre diferentes dependencias de gobierno, encargadas de dar respuesta a demandas
sociales.
Estascuatroreasestrechamentevinculadasentresnospermitendelinearunaespeciedemapadelascondicionesdegobernabilidaddeunpas,yensuscasos
extremos pueden ser ilustradas con los ejemplos de Venezuela, Per y Argentina, presentados arriba. Es importante destacar que estamos siempre hablando de
"grados" de gobernabilidad, y depender de circunstancias histricas y nacionales especficas el que un dficit de gobernabilidad en una o varias de las reas
sealadasseconviertaeneldetonantedeunaautnticacrisis.
b)Lascrisisdegobernabilidad.
Noescasualqueeldebatesobrelagobernabilidaddelasdemocraciashayacomenzadoamediadosdeladcadadelossetenta.Enaquellosaosfuehacindose
cada vez ms notorio el resquebrajamiento del otrora exitoso "compromiso de posguerra" que estableca un delicado equilibrio entre capitalismo y democracia,
entreunmercadoreguladoyunEstadointerventorconorientacinalaspolticasdebienestarsocial.Entalsentido,ladesaceleracindelcrecimientoeconmico,
lospersistentesndicesinflacionariosylosabultadosdesequilibriosfiscalesquecomenzaronasufrirlaseconomascapitalistasbruscamenteenfrentadas,asuvez,
alasdisparesconsecuenciasdelacrisispetrolera,conformaronunescenariopreocupante.Paralelamente,elrenacimientodelosconflictossociales(recordemos,
porejemplo,losmovimientosjuvenilesdefinalesdelossesenta),ascomounaumentodelasreivindicacionesydelasdemandasdeprestacionesdirigidasaun
Estadoconmenguadacapacidadoperativa,terminaronponiendoenentredicholasvirtudesdelviejomodelodeorganizacinsocial.
EnesecontextocomenzahablarsedelacrisisdelEstadodeBienestar,delanecesidaddeajusteyreestructuracineconmica,ydereformadelEstado.Sibien
los diagnsticos que intentaron resumir esta situacin han sido diversos, el esquema interpretativo bsico fue en lo esencial coincidente: la crisis se originaria a
causa de un desequilibrio entre las demandas sociales, por un lado, y los recursos y prestaciones del sistema poltico, por el otro.17 No extraar encontrar,
entonces, que las respuestas a los desafos de la gobernabilidad democrtica se hayan acercado, con mayor o menor nfasis, a uno de dos polos: "reducir las
demandas" y/ o "aumentar la capacidad de gobierno". De acuerdo con esto, podemos agrupar en tres corrientes principales los diagnsticos y remedios ms
conocidosparaenfrentarlascrisisdegobernabilidad,asaber:
1.Unprimerenfoqueencuentraelorigendelassituacionesdeingobernabilidaden"unasobrecargadelgobiernopolticoydelEstado,determinadaesencialmente
porunexcesodeexpectativasquesepresenta,asuvez,comocausayefectodeunaexcesivaexpansindelascompetenciasydelasfuncionesdelEstado".18 De
acuerdo con esta primera posicin, la ampliacin de las funciones estatales induce expectativas sociales crecientes, las cuales se transforman en mayores
demandasquedebensersatisfechasmediantenuevosesquemasdeintervencinyassucesivamente.Lasconsecuenciasdeestasobrecargasonbsicamentedos:
porunlado,comienzaamenguarlaeficaciadelgobiernoparaalcanzarlosobjetivosprometidosasuelectoradoporotro,sedesataunprocesodeerosindela
legitimidad,esdecir,deladisposicinaobedecerespontneamentelasleyesydirectivasdelgobierno.
Esteenfoqueessostenidogeneralmenteporautorescuyaorientacinideolgicapodramoscalificarde"neoliberal"obien"neoconservadora".Ellosproponenuna
solucinentrminosdeunaestrategiadereduccindelasdemandassociales.Algunasdesusmsconocidasrecomendacionessonlassiguientes:
Reducirdemodosignificativolaactividaddelgobiernovolviendoalorden"espontneo"delmercado.
Reducirlasexpectativasdelosgrupossociales.
AumentarlosrecursosadisposicindelEstado.
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Procederaunareorganizacinquesimplifiquelasinstituciones,yaquesucrecimientodesmedidoatentacontralaeficacia.19
Dentro de este mismo enfoque, aunque con algunas sutiles diferencias en lo que se refiere a su voluntad para aumentar la capacidad operativa de los gobiernos
democrticos,encontramoslaposicindelafamosaComisinTrilateral.Paralosautorestrilaterales,eldesarrollodemocrticotiendeagenerar"unaquiebradelos
significados tradicionales del control social, una deslegitimacin de la poltica y otras formas de autoridad, y una sobrecarga (overload) de demandas sobre el
gobiernoqueexcedesucapacidadpararesponder".20EnlasConclusionesdelReporte,publicadoen1975,sesealantresfactoresqueapoyanestediagnstico:
Labsquedadelasvirtudesdemocrticasdeigualdadeindividualismohanllevadoaladeslegitimacindelaautoridadengeneralyalaprdidadeconfianzaenel
liderazgopoltico.
Laexpansindemocrticadelaparticipacinycompromisopolticoshacreadouna'sobrecarga'enelgobiernoyunaexpansindesordenadadelasactividadesdel
gobierno,exacerbandolastendenciasinflacionariasdelaeconoma.
Lacompetenciapoltica,esencialalademocracia,sehaintensificado,llevandoaunadisgregacindeinteresesyaunadeclinacinyfragmentacindelospartidos
polticos. Ante este cuadro los autores trilaterales aconsejarn "reforzar" las instituciones democrticas (partidos, Parlamento, Poder Ejecutivo) pero tambin
"moderar"losalcancesdelademocracia.Esamoderacindeberaconcretarseendossentidos:porunlado,limitarlaexpansindelprincipiodemocrticodetoma
dedecisionesalniveldelrgimenpoltico(ynoextenderloaotrasreasdelmundosocialyeconmico)porotraparte,sienlaactualidadunnmerocrecientede
individuosygrupostiendenaparticiparyadirigirsusdemandassobreelsistemapoltico,entoncesserprecisoatenuareltenordeesasmismasdemandas.
2. Un segundo enfoque, heredero del pensamiento marxista y representado por autores como James O'Connor, Jrgen Habermas y Claus Offe, se ubica en el
extremoopuestorespectodelplanteamientoanterior.Estalneasealaquelosfactoresdeingobernabilidadseencuentranenlasfuncionescontradictoriasquedebe
cumplir el sistema polticoadministrativo en las sociedades del capitalismo tardo. De acuerdo con estos autores, el Estado tendra que satisfacer dos funciones
bsicasyamenudocontradictorias:acumulacindecapitalylegitimacinpoltica.UnEstadoqueemplearaabiertamentelafuerzaparagarantizarellibrejuegodel
mercado, perdera su legitimidad y el apoyo poltico necesario para su funcionamiento. Pero un Estado que entorpeciera el proceso de acumulacin de capital en
arasdelalegitimidadsearriesgaraaagotarlafuentedesupropiopoder:lacapacidaddelaeconomaparagenerarexcedentesdeloscualesderivarlosrecursos
fiscalesdelsistemapolticoadministrativo.
Sibienlasprofecasnegativasdelmarxismohanmostradolimitaciones,lociertoesqueestavertientedestacaunpuntodeimportancia:lasexigenciasdelmercado
ydelallamadasociedadcivilsobreelsistemapolticoconfrecuenciaconstituyendemandasopuestasqueelevanlatensinyelconflictosocial.Porotraparte,el
hincapiquehacenestosautoresenlasproblemticasdelcombatealapobreza,elaliviodelosrezagossocialesylaextensindelbienestar,debensertenidasen
cuentaenunanlisisglobaldelosproblemasdelagobernabilidaddemocrtica.
3. Frente a estas dos formulaciones de la cuestin de la ingobernabilidad, ubicadas en los extremos del espectro ideolgico, nos encontramos con algunas
posiciones intermedias. As, por ejemplo, algunos autores han insistido en aspectos especficos de la "planificacin tecnocrtica" como factor central en la
modernizacin de los Estados para aumentar su capacidad operativa. Esta vertiente sostiene que algunos problemas de gobernabilidad son generados por
restriccionesinternasalsistemapolticoadministrativo,estoes,porlimitacionesimpuestasporlasestructurasmismasdeunEstadoquenosehamodernizadoy
que por lo tanto no est a la altura de las exigencias que se presentan en una sociedad altamente compleja La respuesta deber ser la racionalizacin y la
modernizacin del Estado para lograr una planificacin general capaz de anticipar los problemas. Paralelamente, algunos autores combinan elementos de
planificacintecnocrticaconpropuestasde"ingenieraconstitucionaleinstitucional".Estasreformasdeberanconsolidaryracionalizarelpoderdelejecutivo,para
obtener un gobierno ms eficaz y ms estable por medio de reformas destinadas a agilizar los mecanismos de toma de decisiones, unificar dependencias
gubernamentalesyconsolidarlasmayorasdegobierno.
Esteenfoque"intermedio"tambinesdefendidoporautoresqueanalizanelproblemadelagobernabilidadapartirdelaconsideracindeunconjuntodefrmulas,
acuerdosypactosqueabarcanadistintosactorespolticosysocioeconmicos.Laversinmsconocidadeestavertienteesladelllamado"neocorporativismo".
SegnunartculopionerodePhilippeSchmitter(1974),elneocorporativismopuedeserdefinidocomo"unsistemaderepresentacindeintereses...,untipoidealde
arregloinstitucionalparaarticularlosinteresesorganizadosdelasociedadcivilconlasestructurasdecisionalesdelEstado"21
Esta corriente, que no debe ser confundida con los pactos corporativos de carcter autoritario (a la manera de la Italia de Mussolini) busca complementar las
institucionespropiasdelosregmenespolticosdemocrticoscontodaunareddeacuerdosentresindicatos,cmarasempresariales,organizacionesdelasociedad
civil y dependencias gubernamentales. El objetivo de estos pactos y arreglos, complementarios y no contrapuestos a las instituciones de la democracia, es el de
vincularinteresessociales,establecermecanismosestablesdetomadedecisionesyderesolucindeconflictos,yaumentarlacapacidadoperativadelEstadopara
darrespuestaalasdiversasdemandasdeunasociedadcadavezmspluralycompleja.
Como se ve, el examen de las condiciones capaces de producir dficit e incluso crisis de gobernabilidad, nos ha llevado a reconsiderar las complejas relaciones
entre Estado, mercado y sociedad civil, las cuales han sido motivo de intensa controversia en los ltimos aos. Sin entrar en una polmica que nos alejara de
nuestros objetivos, cabe destacar dos cuestiones estrechamente vincu ladas al problema de la gobernabilidad. En primer lugar, se han revelado como deficientes
aquellos postulados que defendan, o bien un Estado interventor como "motor" principal del desarrollo, o bien un Estado mnimo como limitado "guardin" del
mercado por el contrario, hoy en da se piensa en un Estado gil y eficaz, que en algunos casos se limitara a un papel regulador (guardando los equilibrios
macroeconmicos bsicos, por ejemplo) en otros casos tendra funciones ms activas (educacin, salud o seguridad), e incluso realizara funciones
complementarias al mercado (desarrollo de infraestructura, promocin de exportaciones o generacin de un sistema cientficotecnolgico acorde con las
necesidadesdelainnovacinempresarial).
En segundo lugar, y este punto es clave para la cuestin de la gobernabilidad democrtica, sea cual fuere el grado de intervencin del Estado en el mercado o el
niveldeintegracinconlasociedad,lociertoesqueenlossistemaspolticosdemocrticoslosciudadanosprocesansusdemandas(desdeempleohastaeducacin
superior,desdesaludhastaperspectivasdeprogresofamiliar)atravsdemediospolticos(elvotooelapoyoaunapoltica),yelloimpidealEstadolibrarsedeun
ciertoniveldecompromisorespectodelfuncionamientodelmercadoodeladinmicadelasociedadcivil.
Por tales razones, el complemento de un sistema poltico "comprometido" con un nivel adecuado de gobernabilidad democrtica, es decir, comprometido con la
marchadelmercadoylasaspiracionesorganizadasdelasociedadcivil,sereldeunaciudadana"responsable"enloqueserefierealaoportunidadyfactibilidad
de sus demandas. Este compromiso, en una democracia moderna, ha de fundarse en una serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, los grupos
estratgicos(empresarios,sindicatos,organizacionesdelasociedadcivil)yunamayoraciudadana.Alexamendeestospuntosestdedicadoelcaptulosiguiente.
III.Gobernabilidadydemocracia
Deacuerdoconuna"definicinmnima"dedemocraciacomoformadegobierno,talcomolahacaracterizadoNorbertoBobbio,podemosafirmarquelademocracia
hacereferenciaaunconjuntodereglasfundamentalesqueestablecenquinestautorizadoatomardecisiones,bajoquprocedimientosyenqucondiciones.De
acuerdoconesto,unaformadegobiernoserconsideradademocrticaslosisecumpleque:
los sujetos involucrados en los procesos de toma de decisiones son la mayora de la poblacin adulta el procedimiento de toma de decisiones se rige por el
principiodemayorayestngarantizadasunconjuntodelibertadesbsicas(deopinin,deinformacin,deasociacin,dereunin,etc.)quepermitenalossujetos
involucradospresentary/oelegiropcionespolticasdefinidassinquepesensobreellosmecanismosdecoaccin.22
Silademocraciaesuna"formadegobierno",lagobernabilidad,comovenimossealando,esmsbienunestado,unapropiedadounacualidadquenosindicael
"grado de gobierno" que se ejerce en una sociedad ese grado de gobierno est representado por un nivel de equilibrio dinmico entre demandas sociales y
capacidad de respuesta gubernamental. Asilas cosas, la compleja relacin entre gobernabilidad y democracia ha sido juzgada no slo en trminos "positivos", es
decir,enelsentidodequelavigenciadelasreglasdemocrticasincrementalasposibilidadesdealcanzarunaadecuadagobernabilidad,sinoquetambinsehan
sealadosusaspectosnegativoso"crticos".
Desde el lado positivo, como se sabe, los argumentos en favor de la gobernabilidad de las democracias pueden ser fundados en la triple consideracin de los
factores de "legitimidad", "eficacia" y "estabilidad", a los que ya hemos hecho referencia. En principio, el gobierno democrtico es el nico capaz de generar una
arraigada legitimidad social con base en el respeto a las libertades, la igualdad, la justicia y la tolerancia entre individuos y grupos. Por otra parte, una sociedad
crecientemente plural, diferenciada y compleja, no puede ser gobernada de manera eficiente desde un sistema poltico centralizado y autoritario por el contrario,
slo en un marco democrtico es posible articular y encauzar organizadamente las iniciativas de la sociedad, en la medida en que los diversos grupos de inters
implicadosenunacuestinespecficapuedenreconoceryprocesaraceleradamenteelcaudaldeinformacinnecesarioparaactuarenconsecuencia.Finalmente,las
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democracias se nos presentan, en el largo plazo, como regmenes intrnsecamente ms estables que sus pares autoritarios si bien stos parecen ser capaces de
imponer el orden poltico en el corto plazo reprimiendo las demandas de la oposicin, es claro que generan profundas tensiones en los sectores afectados, cuya
presinacumuladapuededarorigenaexplosionesviolentas,difcilmentecontrolables.Asimismo,laarbitrariedadenlatomadedecisiones,inherentearegmenes
autoritarios,impidealosactorespolticos,socialesyeconmicos,tomardecisionesdelargoaliento,poreltemoraquelasreglasaprobadasenunaocasindejen
decumplirseenotra.
Ahorabien,mientrasquelasvirtudesdelademocraciaparagobernarsociedadescomplejashansidogeneralmentereconocidas,ellado"negativo"delarelacinha
recibido un tratamiento desigual. Desde esta perspectiva, dos problemas en particular han preocupado a los estudiosos de la cuestin: uno de ellos seala las
"tensiones internas", en el sentido de que la operacin de las reglas de juego democrticas puede generar problemas de gobernabilidad el otro apunta a las
"limitacionesexternas",ydestacaqueesasreglas,aunfuncionandoplenamente,soninsuficientesparagarantizarungradodegobiernoadecuado.
En las secciones a) y b) de este captulo analizaremos con algn detalle el lado "crtico" de la ecuacin entre gobernabilidad y democracia, mientras que en la
seccinc)nosocuparemos,deunmodogeneral,delcaminopararefuncionalizarlas"virtudes"delrgimendemocrtico.Insistimos:lasvirtudesylosdefectosde
los sistemas polticos pueden ser vistos como las dos caras de la misma moneda, y el hecho de que le dediquemos una mayor atencin a los "problemas" no
suponeunjuicionegativosobrelasdemocraciasporelcontrario,estudiarlastensionesylimitacionesdelagobernabilidaddemocrticaesunamaneradeavanzar
sobrelasformasdeprevenir,yportantodecorregir,susefectos.
a)Lastensiones"internas"delagobernabilidaddemocrtica.
Norberto Bobbio ha resumido el argumento bsico de quienes subrayan las tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Segn l, el fenmeno de la
sobrecarga (ms demandas al gobierno que respuestas) seria el caso caracterstico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes en el mismo
resultado:
Porunlado,losinstitutosqueelrgimendemocrticohereddelEstadoliberal...(libertaddereunin,deopinin,deorganizacindegrupos,etc.)...facilitanpor
parte de los individuos y grupos peticiones a los poderes pblicos que pretenden ser satisfechas en el menor tiempo posible, bajo la amenaza de disminuir el
consenso... Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un sistema democrtico para tomar decisiones colectivas, o que deberan dar respuestas a las
demandasgeneradasporlasociedadcivil,sontalesquefrenanyaveceshacenintilesmedianteeljuegodevetoscruzadoslatomadedecisiones.23
ComoelargumentoescomplejoconvienedescomponerloendospartesPorlopronto,lilprimerapartedelrazonamientodebeseresclarecidaparanocaerenun
error de sentido comn, segn el cual las sociedades democrticas seran, por si mismas, ms conflictivas que las autoritarias. En rigor, lo que ocurre es que la
lgicadelconflictosocialfuncionademaneradiferenteenlosdostiposderegmenes.Enelcasodelasdemocracias,existeunarelacinentremayorcirculacinde
informacin, mayores posibilidades de organizacin de los ciudadanos y grupos, y menores "costos" (polticos y/o personales) en la expresin del reclamo. As,
mientrasquelainformacinsobrelosproblemas,laorganizacindelasdemandasylaexpresindelconflictosonfacilitadasporlasinstitucionesdemocrticas,en
losregmenesautoritariosoperalalgicainversa.Enelloslainformacincirculademanerarestringidaydesigual,laorganizacinestprohibidaocontroladapor
el aparato estatal y la expresin del conflicto est impedida de realizarse, o sus costos en trminos de seguridad personal son muy altos (una huelga puede ser
reprimida violentamente o una manifestacin castigada con la crcel). El resultado de esta represin de las demandas, por lo general, puede desembocar en la
acumulacindetensionessocialeshastaextremosenlosquesurgenrespuestasviolentasyexplosivasparacambiarlascondicionespolticas.Porlotanto,noes
que las sociedades que viven bajo regmenes autoritarios sean "menos" conflictivas que las democrticas, sino que la expresin del conflicto en las segundas es
msfcildemanifestarqueenlasprimeras,yentalsentido,planteanalpoderpolticonumerososfrentesdeaccinque,denoresolversefavorablemente,tendrn
comoconsecuenciaunamermadelalegitimidaddelgobiernoenturno.
Lasegundapartedelargumentoestvinculadaalproblemadeladistribucindelpoderenlosregmenesdemocrticos,enundoblesentido:porunaparte,elpoder
se encuentra distribuido en diversos mbitos (Ejecutivo, Parlamento, organizaciones polticas y sociales, etc.) que deben ser adecuadamente coordinados en el
momento de la toma de decisiones pero adems, el uso de las atribuciones y facultades de cada mbito de poder se halla regulado por procedimientos que
incluyen la participacin, en algn grado, de los interesados, la deliberacin, el disentimiento y el veto a las decisiones. De este modo, cuando se presentan
demandasalpoderpolticodemocrtico,lasdecisionesdebenrecorreruncamino"mslargo"queenelcasodelosregmenesautoritarios,tantoporqueespreciso
respetarelprocesodedeliberacionesenelinteriordelosmbitoscolegiadosdepoder(Congreso),comoporqueesnecesariohacercoincidirenunamismalneade
accinalasdistintasinstanciasgubernamentales(poderesEjecutivoyLegislativo,porejemplo).
Si bien el argumento referido por Bobbio se aplica originalmente al caso de la "democracia representativa", es posible extenderlo con ms razn al caso de la
"democraciadirecta"enlaquetodaslasdecisionesdeberansertomadasmediantelaparticipacindelaciudadana,oalcasodelallamada"democraciasocial"
en la que el conjunto de reglas de decisin democrtica, tal como aparecen en nuestra definicin mnima, es extendido a campos sociales e instituciones
especficas:laempresaolauniversidad,porejemplo.24
Comosesabe,existeunamplioconsensorespectoalaafirmacindequelademocraciadirectasloespracticableenpequeascomunidades,yquesuaplicacin
a sociedades complejas y de gran escala es materialmente imposible. Esto ltimo, sin embargo, no impide que algunos instrumentos propios de la democracia
directa (plebiscito, referndum o iniciativa popular, por ejemplo) se utilicen para complementar y enriquecer las instituciones de la democracia representativa.
Respecto a la extensin de la democracia a otros mbitos de la vida social valen consideraciones anlogas: es necesario alcanzar un equilibrio adecuado entre el
incremento de la participacin ciudadana, que no ha de limitarse al voto, y la eficacia en la toma de decisiones, desarrollando mecanismos que reduzcan los
perjuiciosocasionadosporunaexcesivadifusindelpoderyqueagilicenelprocesodetomadedecisiones.
b)Laslimitaciones"externas"delagobernabilidaddemocrtica.
Silastensionesinternasdelagobernabilidaddemocrticasealimentandelfuncionamientodelaspropiasinstitucionesdelademocracia,laslimitacionesexternas,
en cambio, se originan en las dificultades de esta ltima para integrar los diferentes centros de inters y de poder en una sociedad compleja. La democracia
decimonnica,nacidadelcontractualismodelossiglosXVIIyXVIII,delaeconomapolticaydelafilosofiautilitarista,considersiemprequelasunidadesltimas
delasociedadpolticaeranlosindividuos,formalmentelibreseiguales,yqueentrestosyelEstadoningngrupo,clase,etniaocorporacinpodasobreponerse,
salvolospartidospolticos.NorbertoBobbiohallamadoaesteprincipiolapromesaincumplidadel"gobiernodelosciudadanos".
Se trata de una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno de los ciudadanos ha debido enfrentarse con el dato obvio de la creciente
diferenciacinycomplejidadsocial,estoes,conelsurgimientodeinteresesorganizadosenestructurasderepresentacinautnomas,conlaemergenciadenuevos
movimientos sociales reacios a quedar encuadrados en los lmites de las representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de ciudadanos
independientes que oscilan entre la participacin activa y el desencanto por la poltica. De este modo, el rgimen democrtico se ha encontrado tanto con la
dificultad de unificar la diversidad de intereses sociales con base en el "inters pblico" de la ciudadana (en rigor, no hay una nica ciudadana, sino mltiples
ciudadanos), como con el desafo de articular las diferentes modalidades de representacin de intereses, con los cauces de las organizaciones y mecanismos
polticostradicionales.CabehacernotarqueestetipodecrticanoimpugnaelpapeldelospartidospolticosodelCongreso.Loqueseala,msbien,esqueestos
espaciosderepresentacinytomadedecisiones,aunensuevidentenecesidad,noalcanzanaintegrarlasdiferenciasprovenientes,porejemplo,delosintereses
econmicosdelosempresarios,oladefensadecondicionesdetrabajoporpartedelasorganizacionessindicales.
En tal sentido, el desarrollo de formas de representacinnegociacin de carcter "neocorporativo", destinadas a concertar las grandes lneas de la poltica
socioeconmica,haafectadodemodoirreversibleelconjuntodeatribucionespropiasdelsistemaderepresentacinpolticoparlamentario.Sibienseasisteaun
significativodeteriorodelneocorporativismodeposguerra(apoyadoeneltrpodeEstado,empresas,sindicatos),enrazndelaevidenteprdidadeimportanciay
disgregacin de las organizaciones del sector trabajo, no siempre se seala que la menor capacidad de negociacin de uno de los actores no implica la
desaparicindeunalgicaarraigadaderepresentacinnegociacindeintereses,queestableceunavaalternativaalsistemaderepresentacinpoltica,consagrado
porlasdemocraciasliberalesclsicas.Hoyquedanpocasdudasrespectoalhechodequeesesistemaderepresentacindeinteresespodrapervivir,sinocomoun
"trpode",scomounesquemaanmsexcluyenteentimoderelacincaraacaraentreempresariosygobierno.
Enestamismalneadereflexin,seafirmaqueelsistemademocrticonoslotendralimitacionesseriasparaintegrarensusestructurastradicionalesladinmica
clsicadelconflictoenlassociedadesindustriales,esdecir,laconfrontacindeinteresesentreelcapitalyeltrabajo.Paraalgunosautores,adems,lademocracia
modernatampocoestararepresentandofielmentelaproliferacindenuevasyviejas"diferencias"sociales(tnicasosexuales,porejemplo)queenlosltimosaos
hanemergido.Portalrazn,GiacomoMarramaohasealadoquelamenorcapacidaddeintervencindelaspolticasestatalessedebe,enparte,alaprdidadela
eficaciadeloscanalesderepresentacintradicional,propiosdeunademocraciaparlamentariabasadaenunsistemadepartidosclsico.Deacuerdoconelfilsofo
italiano,enlosltimosaos"hanentradoenescenanuevasdemandaseidentidadescolectivas,sloinadecuadamenterepresentablesporformasdeorganizacin
polticaestructuralmenteorientadasaacogerinteresesrelativamenteestables,conunabaseterritorial,profesionalosocialdefinida".25
Envirtuddeestaslimitacionesexternas,lasdemocraciasseenfrentaranalretodeintegrarnuevasformasdeorganizacinciudadanas,sinlascualeslassociedades
complejasserandifcilmentegobernables,enunmarcoinstitucionalestableyprevisiblelegitimadoporlaluzpblica.
c)Gobernabilidadydemocraciaenlassociedadescomplejas.
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Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, o ante la cada de los regmenes totalitarios de Europa del Este, los desafos a la
gobernabilidad de las democracias no provienen ya de la existencia de sistemas polticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las
institucionesdelademocracia,conelfindesuperaralgunosproblemasinherentesasupropiofuncionamiento,ycomplementarsusmecanismosderepresentacin
yagregacindeintereses,conelobjetodesuperarsuslimitaciones"externas".
Enelprimercaso,setratadedesarrollarunaestructurainstitucionalqueimpidacaerenlosdficitgeneradosporlafragmentacindelpoder(mltiplespartidosen
elCongresosinunliderazgounificadorotensionesinstitucionalesentredistintasramasdelospoderesrepublicanos),oporunexcesivoalargamientodelafasede
deliberacinenelprocesodetomadedecisiones.Estacuestinsevuelveespecialmenteimportanteenaquelloscasosdedemandasquerequierendeunarespuesta
rpida,ycuyotrmiteretardadopuedegenerarunanotoriareduccindeconsensoporpartedelaciudadanarespectoalpoderpoltico.Puestoquenoesposible
presentar"recetasgenerales",corresponderespecificarenlasdistintasesferasdegobiernoelequilibrioadecuadoentredecisionesrpidas,quenodeberanpasar
poreldilatadotrmitedelaconsultamltipleparagarantizarsuimpactoeficaz,yaquellasdecisionesquerequierendeladeliberacinparticipativadelosactores
potencialmenteinvolucrados.
Pero tambin es necesario que las instituciones clsicas de la democracia representativa sean "complementadas" con una serie de esquemas de agregacin de
intereses, de mecanismos de toma de decisiones, de acuerdos y pactos que doten al gobierno, a los grupos estratgicos y a los propios ciudadanos, de
instrumentos eficaces y legtimos de intervencin poltica en los problemas de la sociedad. Si bien en cualquier sociedad compleja un sistema de partidos fuerte,
competitivo, estable es decir, el corazn indispensable de toda democracia es una via insoslayable de comunicacin entre el Estado y los ciudadanos, no debe
creersequelaexistenciadeesesistemadepartidosbastaporssoloparagarantizarnivelesadecuadosdegobernabilidad.Naturalmente,tampocovalelocontrario,
es decir, gobernar privilegiando los factores reales de poder (corporaciones, empresarios, sindicatos, etc.), a espaldas de una ciudadana que muestra crecientes
niveles de activacin, de capacidad organizativa y eventualmente, de veto decisional. Por tal razn, es necesario hallar una combinacin entre un sistema de
partidosfuertes,representativosyconorientacionesprogramticasynomeramentereivindicativas,yunconjuntodeacuerdosycanalesdecomunicacinenotros
mbitosdelavidasocialquetrasciendanelmarcoespecificodelasinstituciones"clsicas"delademocracia.
De este modo, al pensar en las condiciones para una adecuada "gobernabilidad democrtica", es preciso entender que las instituciones propias de la democracia
representativapartidos,divisindepoderes,eleccionesconstituyenunaporcindelproblemadelagobernabilidad,peronobastanparagarantizarla.Noslopor
elhechodequeenlassociedadescomplejasinteractanactoresdiversosenmbitospolticoscadavezmsdiferenciados,sinotambinporqueelementoscomoel
manejoeficazdelaeconomaolapromocindelbienestartrascienden,porfuerza,lavigenciadelasinstitucionesdemocrticasencuantotales.
A nuestro juicio, el logro de una adecuada gobernabilidad se basa en una serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, los grupos sociales estratgicos y
una mayora ciudadana, destinados a resolver los problemas de gobierno cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carcter institucional, previsible y
generalmente aceptado, hablaremos de la conformacin de un "paradigma de gobernabilidad". La conformacin de este paradigma, por cierto, no excluye la
existencia de conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa destacar es que los conflictos y diferencias polticas tienen un carcter ms
acotado,enlamedidaqueocurrenenelmarcodeacuerdosbsicos.
Esos acuerdos han de darse en tres niveles distintos, a saber: el nivel de la cultura poltica, el nivel de las instituciones y el nivel de las polticas pblicas. En el
primer caso encontramos una compleja amalgama de ideas y valores que llamaremos "modelos de orientacin poltica." En el segundo nivel tenemos algo que
podramos llamar "frmulas institucionales", es decir, mecanismos operativos para la agregacin de intereses y la toma de decisiones. Finalmente, nos
encontramos con la estructura del Estado, las polticas y los paquetes de polticas pblicas. Para simplificar el asunto supondremos que cada nivel atraviesa tres
camposdeaccingubernamentalesoscampossonelpoltico,eleconmicoyelsocial.Elcuadroqueapareceenlapginasiguientetratadeilustrar,demanera
simplificada,loselementosprincipalesdeloquehemosdenominadoun"paradigmadegobernabilidad"
Enelniveldelosmodelosdeorientacinpolticaesperamosencontrarunconjuntobsicodeideas,valoresypercepcionesarticuladomedianteundiscursocapaz
deproducir"legitimidad"paraelrgimendemocrtico.Esteeselmbitopropiodelaculturapoltica,delosfinesylasorientacionesdelaaccin,delosprincipios
yvaloresqueconformanlasgrandeslneasdirectricesporlasquediscurrelasociedad.Enlamedidaenquelosprincipiosyvaloresdelademocraciaconfigurenel
rgimen poltico, sustenten las diversas frmulas de toma de decisiones y animen las polticas pblicas, estaremos en presencia de un "paradigma de
gobernabilidaddemocrtica".Enestepuntocorrespondedestacarlaimportanciadelasideasyvaloresenlaconformacindelasorientacionesdelasociedad.Por
unlado,enelmedianoplazo,sinunacuerdobsicosobreuncmulolegitimadodeideasyvalores,noesposibleintegrarlasaccionesdelaslitesdirigentes,los
gruposestratgicosyunamayoraciudadanaysinellonohabrunproyectodepasprevisibleyconsensuadoPorotraparte,enellargoplazo,unordensocialy
polticosloseestabilizasiconsigueamalgamarciertosistemadecreenciasydevaloresarraigados.
Enelniveldelasfrmulasinstitucionales,encambio,nosencontramoscondispositivosymecanismosquepermitenllevaraunterrenoconcretolasorientaciones
generalesdelaculturapolticadeunasociedad.Enestecasoseestablecenunconjuntodereglasparalatomadedecisionesquesonevaluadassegncriteriosde
'"estabilidad"sonreglasdeoperacineintercambioenelinterioryentrelosdistintosmbitosdelasociedad.Paraelcasodelrgimenpolticolafrmulabsicaes
unsistemadepartidosestablesenmarcadosenunsistemaelectoralquefavorezcaunaadecuadarepresentatividad.Peroestetipodefrmulainstitucionalpodraser
complementado con otros espacios de negociacin de intereses (entre trabajadores y empresarios, por ejemplo) y de representacin social (para comunidades
tnicas u organizaciones ciudadanas independientes), de modo de dotar a las democracias de mltiples canales de vinculacin entre el sistema poltico y la
sociedad.
Finalmente,enelniveldelaspolticaspblicas,encontramosloscursosdeaccinespecficoscapacesderealizarlasorientaciones,losprincipiosyvaloresdeun
paradigma de gobernabilidad. Dichas polticas habrn de ser juzgadas mediante criterios generales de eficacia/eficiencia, aunque sus contenidos variarn
necesariamente entre los distintos pases y situaciones. La vigencia de un "paradigma de gobernabilidad" define el caso tpico en el que las diferencias entre
demandasyrespuestasseencuentranenunequilibriodinmico,estoes,adquierenrangosdevariacintoleradosyesperablesparalosmiembrosdelacomunidad
poltica. Ciertamente, como ya mencionamos con anterioridad, esta situacin de gobernabilidad "normal" no significa que no haya conflictos o diferencias entre
grupos,peroloqueimportaresaltaresqueesasdiferenciassonaceptadaseintegradasenelmarcodeacuerdosmsgeneralessobrelaslneasfundamentalesdela
accindegobierno.
Dos ejemplos quizs nos ayuden a comprender que la existencia de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, grupos y ciudadanos, puede convivir con el
surgimiento de conflictos "verticales" (entre diversos niveles de un mismo campo) u "horizontales" (entre diferentes campos) en el interior del paradigma de
gobernabilidadvigente.Enelprimercaso,unacuerdobsicosobrelaslneasgeneralesdelmodeloeconmico(cuyascoordenadasmnimassonlamodalidadde
integracin a la economa mundial y la relacin entre Estado y mercado), puede dar lugar a notorias diferencias en el ltimo nivel, es decir, el de las polticas
especficas: algunos sectores exigirn un tipo de cambio alto, y otros bajo algunos solicitarn una poltica industrial activa, mientras que otros grupos preferirn
unamenorintervencindelEstado,etc.Seacomofuere,elacuerdobsicoofrecesiempreunaampliocampoparaqueemerjandiferenciasyconflictosacotados.El
segundocaso,eldelosconflictos"horizontales",esmsproblemtico,enlamedidaenqueelfuncionamientonormaldelaeconomapuededarlugar,porejemplo,
auncrecientedesempleo,yconesto,aunasituacindeinseguridadeinestabilidadsocial,perjudicialesparalamarchadelademocracia.Enestetipodeejemplos,
elgradodelconflictodeterminarqueseenciendanluces"amarillas"o"rojas"paraindicarelsurgimientodeundficitdegobernabilidad.
IV.Unaagendainstitucionalparalagobernabilidaddemocrtica
El examen realizado en los captulos II y III nos permite resumir ahora algunos de los ms importantes retos a las democracias en Amrica Latina, y comenzar a
definir una agenda, tentativa y provisional, para la gobernabilidad democrtica durante los prximos aos. Cabe reconocer que los puntos de esta agenda son
forzosamente generales, y que slo en cada situacin concreta corresponder descender a un nivel de anlisis ms detallado y propositivo. El primer punto de la
agendaseconcentraenlostemasdelaseguridadciudadanayelmantenimientodelordenpblicoelsegundocombinalasdimensionesdeldesarrolloeconmico
ylapromocindelbienestarsociallosltimostrespuntosserefierenalmbitomsgeneraldelordenpoltico.
a)Lagarantadelordenpblico.
La gobernabilidad supone una reconocida capacidad del gobierno para mantener o restaurar rpidamente el orden pblico, hacer cumplir la ley y hacer acatar las
polticas gubernamentales. Sin embargo, la proliferacin de delitos comunes y la vinculacin entre las dependencias del Estado y el crimen organizado, en
particularligadoalnarcotrfico,hangeneradodurantelosltimosaosenlassociedadeslatinoamericanasunacrecienteinseguridadciudadana.Entalsentido,las
exigencias de una gobernabilidad democrtica nos obligan a buscar un equilibrio entre eficacia gubernamental y control ciudadano. As, es preciso dotar al
gobiernodeherramientasgilesyeficientesparacombatireldelito,perotambinesnecesariodesarrollarmecanismosinstitucionales,entrelosquesedestacanla
conformacindeunPoderJudicialgileindependiente,paraimpedirquelaaccindelosserviciosdeseguridadylasflerzasdelordensedesnaturaliceporlos
caucesdelaconductaarbitrariaylaimpunidad.
b)LaredefinicindelesquemaderelacionesentreEstado,mercadoysociedadcivil.
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El mantenimiento de adecuadas condiciones de gobernabilidad depende en alto grado de la capacidad del gobierno para llevar adelante una gestin eficaz de la
economayunasatisfactoriapromocindelbienestarsocial.Laexperienciahistricaindicaquelademocraciafuncionamejorcuandohayunaumentogradual,pero
relativamente constante, del bienestar econmico de la sociedad. En consecuencia, el control de variables macroeconmicas, la promocin del desarrollo y la
distribucindelingreso,considerandocuidadosamentelosefectosdelcrecimientosobreelagotamientodelosrecursosylacontaminacinambiental,handetener
lamsaltaprioridadenlasagendasdelasdemocracias.
Desde esta perspectiva, dos desafos cruciales parecen presentarse para la gobernabilidad democrtica: la lucha contra la pobreza y la vinculacin con una
ciudadanacadavezmsdiferenciadaensusdemandasyaspiraciones.Enparticular,ydemaneramsurgente,sehaceevidentelanecesidaddepolticassociales
ms activas, destinadas a contrarrestar los efectos negativos de la crisis de los aos ochenta, y de los ajustes y sobreajustes posteriores. Como es sabido, estos
ajustes se han traducido en desocupacin y subocupacin, deterioro de los servicios sociales, y degradacin general en las condiciones de educacin, salud,
vivienda,trabajoycultura,entreotrosaspectos.
Ahorabien,aquellospasesqueparecenestarreestructurandosuseconomasconunresultadodeestabilidadycrecimientoseenfrentanconundilemaperturbador:
cmoresponderaestagamacruzadadedemandassinamenazarloslogrosenmateriadeestabilidadeconmicayreduccindeldficitfiscal,olasperspectivas
decrecimientoeconmico?
En los ltimos aos un conjunto de autores ha abogado por una redefinicin de las relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil, que supere los extremos
fciles del viejo modelo del Estado interventor o los limitados horizontes del llamado Estado "mnimo". En esta lnea se destaca la necesidad de que el Estado
desarrolle una estructura en la que se combinen la coherencia interna del aparato estatal (dotado de una burocracia eficiente, un grado significativo de autonoma
respectodelosinteresesinmediatosdelosgrupossocialescircundantes,unaconcentracindelsabertcnico,unreclutamientodepersonalconbaseenmritosy
aptitudes,ylaprovisindeoportunidadesmedianteunacarrerabienremuneradadelargoplazo)conlacapacidadparavincularseconsectoreseconmicos,grupos
yorganizacionesdelasociedadcivil,enunintercambioproductivoenelprocesodeformulacineimplementacindelaspolticaspblicas.
Entalsentido,sehacenecesariofortaleceralEstadoafindequepuedacontarconlosrecursosnecesariosparaasumirunaeficaz"gerenciapblicadeldesarrollo
social" una gerencia capaz de disear y poner en prctica polticas sociales que alcancen a los sectores tradicionalmente postergados y a aquellos que han sido
marginados por los procesos de ajuste. Lo anterior implica la rearticulacin orgnica entre las polticas econmicas y las sociales, la mayor participacin de las
comunidadesasistidasporlosprogramassociales,ladescentralizacindelaspolticas,ascomolaincorporacindelasorganizacionesnogubernamentalespara
sumseficienteejecucin,ylaformacinsistemticadegerentessociales.26
c)Fortalecimientodelasinstitucionesdelliderazgopoltico.
Elflujoeficazylegitimadodelasdecisionespolticas,enlassociedadesdemocrticasmodernas,requieredelequilibrioyelfortalecimientodelasinstitucionesde
liderazgo,tantoenelniveldelPoderLegislativocomodelPoderEjecutivo.SielCongresotienequedesempearunpapeldegobiernoefectivo,distintodelpapel
crticoydeoposicin,habradesercapazdeformularmetasgenerales,determinarprioridadeseiniciarprogramas,conbaseenmayorasestablesyconsistentes.
Por su parte, un Poder Ejecutivo con capacidad operativa es esencial para una conduccin efectiva de la poltica externa, el control de la burocracia y el
establecimiento de metas generales y de poltica. El Poder Ejecutivo tiene la responsabilidad de asegurar la accin nacional en situaciones crticas de poltica
econmicayexterna.Nopuedeasumiresaresponsabilidadsiestamarradoporunacadenaderestriccionesyprohibicioneslegislativasdeescasosignificado.Las
restriccioneslegislativassobreelPoderEjecutivodeberanserjuzgadassiemprebajolasiguientepregunta:sielpresidentenoejerceesepoder,quinlohar?Si
el Congreso puede ejercer eficazmente esas responsabilidades, puede haber buenas razones para restringir el poder del Ejecutivo. Pero debe cuidarse que cada
restriccinalpoderpresidencialnosetraduzcaenunaumentoabusivodelpoderdelasdependenciasburocrticasodelosgruposdeintersprivado.
Asimismo,esnecesarioinstalareldebatedemocrticoenelprocedimientoadministrativo,paraimpedirelmonopoliodeladestrezaenlaadministracinpblica,y
para restaurar algunas funciones del Parlamento, dndole nueva capacidad y, por lo tanto, la posibilidad de debatir en un mismo nivel con los funcionarios
gubernamentales.
Unareformageneraldelaadministracinpblica,yespecialmentedesusistemadedecisinyoperacinregionalylocal,constituyeuntemacentraldelaagenda
degobernabilidaddelasdemocraciasmodernas.
d)Revigorizacindelospartidospolticos.
Los partidos polticos son indispensables para asegurar el debate abierto sobre alternativas significativas, coadyuvar a la integracin de intereses dispersos y
desarrollar lderes polticos. Pero para continuar realizando estas funciones, los partidos tendran que adaptarse a las cambiantes necesidades e intereses de un
electorado ms educado, ms exigente y, en general, ms sofisticado, que est menos dispuesto a comprometerse ciega e irrevocablemente con un partido
especficoysuscandidatos.
Paracumpliradecuadamenteconsusfuncionesunpartidopolticodebe,porunlado,reflejarlosinteresesynecesidadesdegrandesfuerzassocialesydegrupos
de inters de la sociedad y, por otro, ser en alguna medida independiente de los intereses particulares y tener capacidad de agregarlos y sintetizarlos en
compromisos ms amplios, proponiendo cursos de accin concretos respecto de los diversos problemas sociales. Los cambios en la estructura del partido,
membresa, liderazgo y actividades, habran de estar orientados hacia el incremento de su habilidad para realizar estas dos conflictivas pero indispensables
funciones. En particular, en el marco de un ambiente altamente complejo y cargado de informacin, los partidos han de servir de ayuda para percibir el mundo,
interpretarlosacontecimientos,seleccionaryfiltrarlainformacinysimplificaralternativas.
Por otra parte, la revigorizacin de los partidos polticos requiere de una diversificacin de las fuentes de financiamiento. Los partidos polticos no deberan
dependerexclusivamentedesusmiembrosindividuales,interesesorganizadosodelEstado,paratenerlosrecursosnecesariosquelespermitanllevaracabosus
funciones. Deberan ser capaces de obtener apoyo de las tres fuentes. Lograr un balance apropiado entre estas tres fuentes requiere de diferentes acciones en las
distintas sociedades. El peligro de que los partidos polticos se conviertan en demasiado dependientes y responsables ante unos cuantos intereses corporativos,
puede ser evitado por medio de una abierta publicidad de todas las contribuciones polticas y de la disposicin equitativa de los dineros pblicos como una
alternativaycontrapesodelosfondosdelsectorprivado.
e)Refuncionahzacindelosmecanismosderepresentacin.
Es sabido que no existe un sistema electoral "ptimo", y que la combinacin entre principios de representacin (mayoritario y proporcional) e instrumentos de
configuracin del sistema (diseo de las circunscripciones, umbrales de representacin y frmulas especficas de asignacin de escaos) impactan de manera
diferencialenlaconfiguracindelsistemadepartidosylaconformacindelgobierno.27Sibienlaeleccindeunsistemaporsobreotrohadeserevaluadaenel
contexto concreto de la relacin entre Estado y sociedad, desde la ptica de este trabajo creemos conveniente destacar la necesidad de conformar opciones
partidariasslidas,queevitenladispersinelectoral,ymayoraslegislativasconsistentes,quesuperenlospeligrosdeunaexcesivafragmentacin.
Ahora bien, en las sociedades complejas la representacin y agregacin de intereses no pasa solamente por los partidos polticos tambin est vinculada al
desarrollo de frmulas institucionales novedosas, capaces de responder a la creciente complejidad de una sociedad en continuo cambio y cada vez ms
demandante. En particular, y con atendible razn, se ha insistido en algunas limitaciones del modelo clsico del "subsistema de partidos" como esquema de
mediacinprivilegiadoentrelasociedadcivilyelEstado.As,porcontraste,sehandestacadolasventajasdelos"variosacuerdosposibles,medianteloscualeslos
intereses organizados pueden mediar entre sus miembros (individuos, familias, empresas, comunidades, grupos) y diversos interlocutores (sobre todo los
organismos del Estado o gobierno). 28 Como lo adelantamos en el captulo III, lejos de reivindicar las formas anquilosadas del "corporativismo autoritario", hoy
parece necesario revisar los alcances y posibilidades de pactos mltiples, en diversas dimensiones y niveles de la sociedad. Estos pactos de "nuevo tipo"
constituiranacuerdosbsicossobreelrumbodepaquetesestratgicosdepolticas,perotambinfrmulasdetomadedecisiones,capacesdeincorporargarantas
de previsibilidad y de compromiso en la accin de los actores econmicos, sociales y polticos, de modo que aseguren la conformacin de lo que hemos
denominadoun"paradigmadegobernabilidad".
V.Notasfinales:haciaunaculturadelagobernabilidaddemocrtica
Si el primer cuarto de siglo vio nacer la creciente certidumbre segn la cual "el mercado no lo poda todo", el ltimo cuarto de siglo, en cambio, alumbr la
conviccinopuesta:"elEstadotampocolopuedetodo".
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Simplificacionesaparte,lociertoesqueestasconsignassealanconclaridadunfondoverdadero.Eltrabajosoitinerarioquearrancaconlagrandepresinde1929,
pasandoporlosatormentadosaosdelasegundaguerramundial,yquedesembocaenlaexpansineconmicadelaposguerra,dibujundelicadocompromiso
que fue erosionndose nos referimos al compromiso plasmado en un esquema de relaciones entre Estado interventor, mercados regulados y una sociedad civil
receptoradecrecientesbeneficiossociales.
Enlaactualidad,nadiedudadequeaquelcompromisosehavenidoalterandodemanerasustantiva.Losrasgosdelnuevoparadigmadegobernabilidadnoestn
del todo definidos todava, pero es claro que existe una mayor conciencia de las complejas vinculaciones entre los distintos campos de accin gubernamental,
dondenocabensolucionessimplificadoras("todoalmercado"o"todoalEstado",porejemplo).Enestesentido,creemosqueesnecesariodesarrollarunanueva
culturapoltica,acordeconlostiemposquecorren,yquesirvademarcogeneralalaagendadelagobernabilidaddelasdemocracias.
Esa nueva cultura de la gobernabilidad democrtica estara definida por un conjunto de ideas y valores capaces de determinar los lmites, las mediaciones, las
posibilidadesylosintercambiosentreelgobierno,elmercadoylasociedadcivilenunmundoglobalizado.Setrataradeunaculturaquehabradeincorporaralos
valorestradicionalesdelademocracia(libertad,tolerancia,respetoalasminoras,etc.)lascondicionesexigidasporlasnecesidadesdegobernaralassociedades
complejas una cultura de pesos y contrapesos, de demandas ciudadanas responsables frente a un Estado obligado a rendir cuentas, pero tambin de una
participacin ampliada mediante canales institucionalizados una cultura que tolere las diferencias, pero que sea capaz de resguardar espacios para ciertas
decisionesunificadorasunaculturaque,endefinitiva,logreintegrarordenylibertad,justiciayeficiencia,enunmarcodemocrticoydedesarrollosocioeconmico
equilibrado.
Unaseriedeprincipiosocomponentesbsicosanimanlaconformacindeestanuevacultura.
Enprimerlugar,nosencontramosconelprincipiodela"relacincomplejaentregobernabilidadydemocracia".Deacuerdoconesteprincipio,hadeexistirplena
conciencia en torno a que los problemas de gobernabilidad no se resuelven por la mera vigencia de las instituciones democrticas (recordemos las "limitaciones
externas"), y que incluso algunos dficit de gobernabilidad son generados por el flincionamiento propio de las instituciones de la democracia (recordemos las
"tensiones internas"). La cuestin de la eficacia en el "grado de gobierno" sobre ciertos actores claves (empresarios, trabajadores o Fuerzas Armadas) y variables
cruciales(inversin,tasadeinflacin,seguridadpblicaobienestar),hadesercuidadosamentedistinguidadelproblemadela"formadegobierno".Lademocracia
puedehacermuchascosas,ysindudaeselmejordelossistemaspolticosconocidos,peronopuedehacerlotodo.Lasexperienciasdenumerosospasesenlos
aosrecientes,hapuestodemanifiestoque"tenerunademocracia"esalgomuydistintoa"gobernardemocrticamente".
Unsegundoprincipioserefierealcompromisoestatal"conlaregulacindelosmercados,lapromocindelbienestarylafiscalizacinciudadana.Hablamosyade
las dos primeras dimensiones, baste sealar aqu que al gobierno le cabe informar puntualmente de sus decisiones, tanto por obligacin de transparencia en el
manejo de los asuntos pblicos y fiscales, que permita el control ciudadano sobre sus decisiones, como para hacer explcita la complejidad inherente a los
supuestosyconsecuenciasdelaspolticasgubernamentalesylosasuntosdeinterspblico.Esteltimoaspectoescrucial:lassociedadescomplejasnopueden
ser gobernadas con consignas fciles o con las pseudosoluciones a que nos tiene acostumbrado cierto discurso poltico, limitado a recitar un rosario de buenas
intenciones,perosinsustentoreal.Paralelamente,unasuntocentraldeestanuevaculturaeslaproduccinresponsableyelaccesolibrealainformacin.Comoes
sabido,lalibertaddeprensaesesencialparaelefectivofuncionamientodelgobiernodemocrticonoexisteunademocraciaplenasinlalibertaddelosmediosde
comunicacinparainvestigar,criticar,reportarypublicarsusdescubrimientosyopiniones.Sinembargo,comocualquierotralibertad,esunalibertaddelaquese
puedeabusar,mediantelainformacintendenciosaoelprejuzgamiento.Enestesentido,serequierenimportantesmedidasparaalcanzarunequilibrioapropiado
entreelgobierno,losdistintosmediosdecomunicacinylaciudadana.
El tercer principio se refiere a las condiciones de la "aldea global": la insercin en el sistema mundial establece un nuevo marco de relaciones, de posibilidades,
pero tambin de serias limitaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad. Las limitaciones para la gestin de las economas nacionales que impone la
circulacin del capital financiero internacional estn entre las ms obvias, pero no son las nicas. Este acentuado pro ceso de globalizacin es particularmente
complejoenelniveldelasidentidadessocialesyculturales.Esevidentequeelnicocaminoparatenerposibilidadesdealcanzarlametadesociedadesmodernas
y ms justas es mediante la integracin a un sistema mundial ms abierto e interconectado pero este proceso de integracin no parece congruente con la rgida
afirmacin de identidades regionales, tnicas o nacionales. Una nueva cultura de la gobernabilidad democrtica ha de contribuir a la afirmacin de dichas
identidades,sinrecaerenvisionesyprcticasafinesasociedadescerradas.
Uncuartoprincipiosebasaenlanecesidaddela"responsabilidadciudadana"quesupone,porunlado,quelascrecientesdemandasypresionessobreelgobierno
democrticosehagancargodelaslimitacionesdelosrecursosgubernamentales(tantohumanosyorganizacionalescomofiscales)ydelaautoridadpblicapero
implica tambin una actitud de moderacin en esas demandas, as como en las perspectivas de hacer del dilogo y la negociacin un medio de intercambio
privilegiado.
Finalmente, est el principio de la "integracin de valores". Si las sociedades de fin de siglo se han constituido irremisiblemente como realidades plurales,
diferenciadasycadavezmscomplejas,entoncesyanoesposibleunabordajeintegraldesusproblemasdesdeun"centro"funcionalprivilegiado(elmercadooel
Estado)nidesdeunvalorsocialunificador(libertad,justicia,ordenoeficiencia).Elsueovagamentemonstruosodeunaraznsocialunidimensionalnopuedeser
admitido hoy en el arduo despertar del nuevo siglo el orden uniforme del conservadurismo estrecho, la libertadeficiencia de los nuevos y viejos liberales o las
exigencias irreductibles de justicia social de la vieja izquierda, ofrecen una respuesta plida, de una sola pieza, a un rompecabezas mltiple. Por el contrario, el
desafo es alentar un acercamiento a estos valores distintivos, que en los tiempos que corren no podrn ser sustentados de manera unilateral ni excluyente. Las
diferentes perspectivas polticas deben inclinarse ms por la combinacin original de "proporciones" entre dichos valores que por la exclusin o el tratamiento
desdeosodealgunodee1105.Lasprximasdisputas"ideolgicas"habrandesermsunacuestindenfasisquedeesencias,deinclinacionesmoderadasantes
quedeoposicionesirreductibles.Comenzarapensarlapolticadefindesigloentrminosdeunanuevaculturadelagobernabilidaddemocrticaseguramenteno
nosdarrespuestasdefinitivas,perotalvezseaunbuenprincipio.
1GianfrancoPasquino,"Gobernabilidad",enNorbertoBobbioetal.,DiccionariodePoltica,(SegundaEdicin,1983),SigloXX1,Suplemento,Mxico,1988,pp.192199
2Puestoquenosinteresaexclusivamentetratareltemadelagobernabilidadenelmarcoderegmenespolticosdemocrticos,notrataremoselfenmenodelagobernabilidaddesdelapticadeotrotipode
regmenes
3Entendemospor'gobierno'el"conjuntodelosrganosalosqueinstitucionalmentelesestconfiadoelejerciciodelpoder",odichodeunamaneramsprecisa,latomadedecisionesjurdicamente
vinculantes.Cfr.NorbertoBobbioyNicolaMatteucci,DiccionariodePoltica,SigloXXI,Mxico,1981,pp.742y743
4JuanRial,"Gobernabilidad,partidosyreformapolticaenUruguay"(1987),enRevistaMexicanadeSociologa,No2,abriljuniode1988,p.11
5Segnunadefinicinclsica,entenderemospor"eficacia"(oefectividad)lacapacidaddeunaorganizacin,institucinocualquierotraunidadfuncionalparaalcanzarlogrosymetasprefijadas"eficiencia"
eslacapacidaddealcanzardichoslogrosalmenor"costo"posible,medidodeacuerdoaparmetrosdeevaluacindados.Cfr.AmitaiEtzioni,Organizacionesmodernas(1964),Uteha,Mxico,1979,p.15
6AngelFlisfisch,"Gobernabilidadyconsolidacindemocrtica"(1987)enRevistaMexicanadeSociologa,No3,julioseptiembrede1989,p.113
7XavierArbsySalvadorGiner,Lagobernabilidad,ciudadanaydemocraciaenlaencrucijadamundial,SigloXXI,Madrid,1993,p.13
8MichelCrozier,SamuelHuntingtonyJojiWatanuki,TheCrisisofDemocracy.ReportontheGovernabilityofDemocraciestotheTrilateralComission,UniversityPress,NewYork1975,p.9.LaComisin
Trilateral,surgidahacia1973,agrupaunconjuntodehombresdenegocios,acadmicosylderespolticos,conelobjetodeestimularlareflexinsobrelosprincipalesproblemasenelreadelasrelaciones
internacionalesydelapolticainternadelospasesdesarrollados(EU,EuropayJapn),tantoensusrelacionesconlospasesdelaesferasocialistacomoconAmricaLatina
9Cfr.GiovanniSartori,TeoriadelaDemocracia(1978),Alianza,Mxico,1989,vol.I,p.27
10LascifraspertenecenaOsvaldoGuariglia,"MaxWeberysusombra:lalegitimacindeladominacinpoltica",enIdeologa,VerdadyLegitimacin,Sudamericana,BuenosAires,1986,p.203
11Cfr.MaxWeber,EconomiaySociedad,FCE,Mxico,1987,Cap.Isecc.II,parg.16,p.43
12Aristteles,Poltica,Porra,Mxico,1976,LibroSegundo,p.173
13JeanBodino,LosSeisLibrosdelaRepblica(1576),Aguilar,Madrid,1973,LibroI,cap.I,p.11
14JohnLocke,EnsayosobreelGobiernoCivil(1690),Orbis,Barcelona,1985,cap.IX,parg.131,p.90
15LeonardoMorlino,"Estabilidadpoltica",enNorbertoBobbioyNicolaMatteucci,DiccionariodePoltica,SigloXXI,Mxico,1988,pp.601609
16NorbertoBobbio,LaTeoradelasFormasdeGobiernoenlaHistoriadelPensamientoPoltico(1976),FCE,Mxico,1989,p.20
17CarloDonoloyFrancoFichera,IlGovernoDebole,DeDonato,Bari,1981,p.10
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18DonoloyFichera,op.cit.p.11
19Alaversineconmicadeestaposturaseleconocecomo"ConsensodeWashington",yhacereferenciaaunconjuntoderecomendacionespropuestasportcnicosdeorganismoscomoelBanco
Mundial,elFondoMonetarioInternacionalylaReservaFederalnorteamericanadestinadasacombatirlosdosgrandes"males"delaseconomaslatinoamericanasdeposguerra:elexcesivocrecimientodel
Estadoyel"populismo"econmico.Cfr.LuizC.BresserPereyra,"LaCrisisdeAmricaLatina.ConsensodeWashingtonoCrisisFiscal?",enPensamientoIberoamericano,Madrid,vol.19,1991
20MichelCrozieretal.,op.cit.,p.8
21PhilippeSchmitteryGerhardLehmbruchbajoelttuloNeocorporativismoI.MsalldelEstadoyelmercado,Alianza,Mxico,1992,p.17
22NorberoBobbio,ElFuturodelaDemocracia(1984),FCE,Mxico,1986,pp.14y15
23Cfr.NorbertoBobbio,"Democraciaeingobernabilidad",enLiberalismoyDemocracia(1985),FCE,Mxico,1991,p.104.Elparntesisesmo
24ComobienlohacennotarautorescomoNorbertoBobbioyGiovanniSartori,nodebeconfundirseelconceptode"democraciasocial",talcomohasidodefinido,conelde"igualdad"enlascondiciones
socialesentodosloscasoslademocraciahacesiemprereferenciaaunconjuntodereglasyprocedimientosparalatomadedecisiones
25GiacomoMarramao,"Palabraclave'metapoltica':msalldelosesquemasbinariosaccin/sistemaycomunicacin/estrategia",enPalacios,X.yJarauta,F.(comps),Razn,EticayPoltica.ElConflictode
lasSociedadesModernas,Anthropos,Barcelona,1989,pp.60y61
26Cfr.BernardoKliksberg(comp.),Pobreza:untemaimpostergable.Nuevasrespuestasanivelmundial,CLAD/FCE/PNUD,Caracas,1993
27RolandoFranco,"SistemasElectoralesyGobernabilidad",enJosLuisBarrosetal.,TransicionesalaDemocraciaenEuropayAmricaLatina,Mxico,FLACSO/Porra/UniversidaddeGuadalajara,
Mxico,1991,pp.169193
28PhilippeC.Schmitter,"Corporatismo(Corporativismo)",enMatildeLunayRicardoPozasH.,Relacionescorporativasenunperododetransicin,IISUNAM,Mxico,1992,p.4
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SobreelAutor
AntonioCamou(argentino,1961)esprofesorenfilosofaylicenciadoensociologaporlaUniversidadNacionaldeLaPlata(UNLP,Argentina),dondesedesempe
comoprofesorenlasreasdesociologageneralyepistemologadelascienciassociales(19861990).obtuvounamaestraencienciassocialesconorientacinen
polticaspblicasenlaFacultadLatinoamericanadeCienciasSociales(FLACSOSedeAcadmicadeMxico),dondeharealizadotareasdedocenciaeinvestigacin.
En1991obtuvoclPremio"CarlosPereyra"porsutrabajo"GobernabilidadyDemocracia:OnceTesissobrelaTransicinMexicana".Hapublicado,adems,diversos
trabajos sobre temas de gobernabilidad y democracia en Amrica Latina. Entre 1993 y 1995 se desempe como coordinador acadmico regional de la Secretara
GeneraldeFLACSO,enSanJosdeCostaRica.RecientementesehaincorporadoalProgramadeDoctora(l()enCienciasSocialesdeFLACSOMxico.
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27/11/2016

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