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SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEO DOS DIREITOS

HUMANOS: IMPACTO, DESAFIOS E PERSPECTIVAS
LUZ DA EXPERINCIA BRASILEIRA
Flvia Piovesan
Sumrio: I. Introduo. II. Sistema interamericano de proteo dos direitos humanos: origem, perfil e objetivos. III. Impacto do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos na experincia brasileira. IV. Sistema interamericano de
proteo dos direitos humanos: desafios e perspectivas. V. Bibliografa.

I. Introduo
Como compreender o impacto do sistema interamericano na experincia
brasileira? Em que medida a litigncia perante o sistema interamericano
tem permitido avanos internos no campo dos direitos humanos? Quais
so os atores deste ativismo transnacional em prol dos direitos humanos,
quais as suas demandas e quais as respostas do sistema?
So estas as questes centrais a inspirar este estudo.
Inicialmente, ser introduzido o sistema interamericano, sua origem,
seu perfil e seus objetivos. Em um segundo momento, ser desenvolvida
anlise a respeito do impacto do sistema interamericano na experincia
brasileira, como eficaz instrumento para o fortalecimento da proteo de
direitos humanos no mbito domstico.

II. Sistema interamericano de proteo dos direitos humanos:

origem, perfil e objetivos
A anlise do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos
demanda sejam considerados o seu contexto histrico, bem como as pecu137
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liaridades da regio. Trata-se de uma regio marcada por elevado grau de

excluso e desigualdade social ao qual se somam democracias em fase de consolidao. A regio ainda convive com as reminiscncias do legado dos regimes autoritrios ditatoriais, com uma cultura de violncia e de impunidade,
com a baixa densidade de Estados de Direitos e com a precria tradio de
respeito aos direitos humanos no mbito domstico.
Dois perodos demarcam, assim, o contexto latino-americano: o perodo
dos regimes ditatoriais; e o perodo da transio poltica aos regimes democrticos, marcado pelo fim das ditaduras militares na dcada de 80, na
Argentina, no Chile, no Uruguai e no Brasil.
Ao longo dos regimes ditatoriais que assolaram os Estados da regio, os
mais bsicos direitos e liberdades foram violados, sob as marcas das execues sumrias; dos desaparecimentos forados;1 das torturas sistemticas;
das prises ilegais e arbitrrias; da perseguio poltico-ideolgica; e da
abolio das liberdades de expresso, reunio e associao.
Nas lies de Guillermo ODonnell:
til conceber o processo de democratizao como um processo que implica
em duas transies. A primeira a transio do regime autoritrio anterior
para a instalao de um Governo democrtico. A segunda transio deste Governo para a consolidao democrtica ou, em outras palavras, para a efetiva
vigncia do regime democrtico.2

Neste sentido, sustenta-se que, embora a primeira etapa do processo de

democratizao j tenha sido alcanada na regio transio do regime
autoritrio para a instalao de um regime democrtico a segunda etapa

Na Guatemala, aps o golpe militar, estima-se que em mdia 30.000 pessoas

tenham desaparecido. Na Nicargua a prtica dos desaparecimentos forados foi uma
constante no governo Somoza; no Brasil, aps o golpe militar de 1964; no Chile, aps
o golpe militar de 1973; e na Argentina, particularmente aps o golpe militar de 1976,
estima-se que mais de 9000 pessoas desapareceram. Na dcada de 80, estas prticas se
estenderam a El Salvador, Peru e persistem ainda hoje na Colmbia. Novelli, Mario e
Celeyta, Berenice, Latin America: The Reality of Human Rights, en Smith, Rhona
K.M. y Van den Anker, Christien (eds.), The essentials of Human Rights, London, Hodder
Arnold, 2005, p. 219.
2
ODonnell, Guillermo, Transitions, continuities, and paradoxes, en Mainwaring, Scott et al., Issues in democratic consolidation: the new south american democracies in comparative perspectiv, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1992, p. 18.
1

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do processo de democratizao, ou seja, a efetiva consolidao do regime

democrtico, ainda est em curso.
Isto significa que a regio latino-americana tem um duplo desafio: romper em definitivo com o legado da cultura autoritria ditatorial e consolidar o regime democrtico, com o pleno respeito aos direitos humanos,
amplamente considerados direitos civis, polticos, econmicos, sociais e
culturais.3 Como reitera a Declarao de Direitos Humanos de Viena de
1993, h uma relao indissocivel entre democracia, direitos humanos e
desenvolvimento. Ao processo de universalizao dos direitos polticos, em
decorrncia da instalao de regimes democrticos, deve ser conjugado o
processo de universalizao dos direitos civis, sociais, econmicos e culturais. Em outras palavras, a densificao do regime democrtico na regio
requer o enfrentamento do elevado padro de violao aos direitos econmicos, sociais e culturais, em face do alto grau de excluso e desigualdade
social, que compromete a vigncia plena dos direitos humanos na regio,
sendo fator de instabilidade ao prprio regime democrtico. A Amrica
Latina a regio com o mais elevado ndice de desigualdade no mundo,
considerando a distribuio de renda.4
luz destes desafios que h de ser compreendido o sistema interamericano de proteo dos direitos humanos.

A respeito, afirma Christina M. Cerna: Todos os instrumentos internacionais

de direitos humanos pressupe um Estado democrtico como condio para o exerccio de direitos humanos. A Comisso Interamericana tem sido um ator fundamental
no processo de democratizao das Amricas. A OEA, criada em 1959, foi o primeiro
organismo internacional a definir os atributos de uma Democracia, em sua primeira Declarao de Santiago... embora muitos Estados da regio poca no fossem
democrticos. Cerna, Christina M., The Inter-American Commission on Human
Rights, en Smith, Rhona K.M. y Van den Anker, Christien (eds.), The essentials of Human Rights, London, Hodder Arnold, 2005, p. 184.
4
Como reala o ECLAC: A desigualdade na Amrica Latina no apenas a
maior, se comparada com outras regies, mas permanece estvel desde os anos 90.
ECLAC, Social Panorama of Latin America - 2006, chapter I, p. 84, http://www.eclac.org/.
Para Cesar P. Bouillon e Mayra Buvinic: No que se refere renda, os pases da
regio latino-americana esto dentre os mais desiguais do mundo. Nos anos 90, os
20% mais ricos da populao concentravam 60% da renda, enquanto que os 20%
mais pobres apenas detinha 3%. Bouillon, Cesar P. e Buvinic, Mayra, Inequality, Exclusion and Poverty in Latin America and the Caribbean: Implications for Development, Background
document for EC/IADB Seminar on Social Cohesion in Latin America, Brussels,
June 5-6, 2003, pp. 3-4, prr. 2.8, http://www.iadb.org/sds/doc/soc-idb-socialcohesion-e.pdf.
3

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O instrumento de maior importncia no sistema interamericano a

Conveno Americana de Direitos Humanos (Conveno Americana o
CADH), tambm denominada Pacto de San Jos da Costa Rica.5 Esta
Conveno foi assinada em San Jos, Costa Rica, em 1969, entrando em
vigor em 1978,6 contando em 2009 com 25 Estados-partes.7 Apenas Estados membros da Organizao dos Estados Americanos tm o direito de
aderir CADH. Como observa Thomas Buergenthal:
Em 1978, quando a Conveno Americana de Direitos Humanos entrou em
vigor muitos dos Estados da Amrica Central e do Sul eram governados por
Ditaduras, tanto de direita, como de esquerda. Dos 11 Estados-partes da Conveno poca, menos que a metade tinha governos eleitos democraticamente.
A outra metade dos Estados havia ratificado a Conveno por diversas razes
de natureza poltica... O fato de hoje quase a totalidade dos Estados latinoamericanos na regio, com exceo de Cuba, terem governos eleitos democraticamente tem produzido significativos avanos na situao dos direitos humanos nesses Estados. Estes Estados ratificaram a Conveno e reconheceram a
competncia jurisdicional da Corte.8

Substancialmente, a CADH reconhece e assegura um catlogo de direitos

civis e polticos similar ao previsto pelo Pacto Internacional dos Direitos CiNote-se que o sistema interamericano consiste em dois regimes: um baseado
na CADH e o outro baseado na Carta da Organizao dos Estados Americanos. O
enfoque do presente artigo se concentrar exclusivamente no regime instaurado pela
CADH.
6
Cfr. Thomas Buergenthal: A Conveno Americana de Direitos Humanos foi
adotada em 1969 em uma Conferncia inter-governamental celebrada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA). O encontro ocorreu em San Jos, Costa Rica,
o que explica o porqu da Conveno Americana ser tambm conhecida como Pacto
de San Jos da Costa Rica. A Conveno Americana entrou em vigor em julho de
1978, quando o 11o instrumento de ratificao foi depositado. Buergenthal, Thomas,
The inter-american system for the protection of human rights, in Meron, Theodor
(ed.), Human rights in international law: legal and policy issues, Oxford, Claredon Press, 1984,
p. 440.
7
De acordo com http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic4.Amer.Conv.Ratif.htm.
8
Prefcio de Buergenthal, Thomas e Pasqualucci, Jo M., The Practice and Procedure
of the Inter-American Court on Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press,
2003, p. XV. Em 2009, 22 Estados haviam reconhecido a competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Disponvel em http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic4.Amer.Conv.Ratif.htm.
5

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vis e Polticos. No universo de direitos, destacam-se: o direito personalidade

jurdica; o direito vida; o direito a no ser submetido escravido; o direito liberdade; o direito a um julgamento justo; o direito compensao em
caso de erro judicirio; o direito privacidade; o direito liberdade de conscincia e religio; o direito liberdade de pensamento e expresso; o direito
resposta; o direito liberdade de associao; o direito ao nome; o direito
nacionalidade; o direito liberdade de movimento e residncia; o direito
de participar do governo; o direito igualdade perante a lei; e o direito
proteo judicial.9
A CADH no enuncia de forma especfica qualquer direito social, cultural ou econmico, limitando-se a determinar aos Estados que alcancem,
progressivamente, a plena realizao desses direitos, mediante a adoo
de medidas legislativas e outras medidas que se mostrem apropriadas, nos
termos do artigo 26 da Conveno. Posteriormente, em 1988, a Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos adotou um Protocolo Adicional Conveno, concernente aos direitos sociais, econmicos e
culturais (Protocolo de San Salvador), que entrou em vigor em novembro
de 1999, quando do depsito do 11 instrumento de ratificao, nos termos
do artigo 21 do Protocolo.10 Ressalte-se que a aprovao do Protocolo de
Na viso de Hector Gross Espiell: Os direitos previstos no captulo II so: o direito personalidade jurdica, o direito vida, o direito ao tratamento humano, a proibio da escravido e servido, o direito liberdade pessoal, o direito a um julgamento
justo, o princpio da no retroatividade, o direito compensao, o direito de ter a
prpria honra e dignidade protegidas, a liberdade de conscincia e religio, a liberdade
de pensamento e expresso, o direito de resposta, o direito de assemblia, a liberdade de
associao, o direito de se casar e de fundar uma famlia, o direito ao nome, os direitos
da criana, o direito nacionalidade, o direito propriedade privada, a liberdade de
movimento e residncia, direitos polticos, igualdade perante a lei e o direito proteo
judicial (arts. 4o a 25)... O artigo 26 trata dos direitos sociais, econmicos e culturais.
Gross Espiell, Hector, The Organization of American States (OAS), en Vasak, Karel
(ed.), The international dimensions of human rights, Connecticut, Greenwood Press, 1982,
vol. 1, pp. 558-559. Ver ainda Harris, David e Livingstone, Stephen, The Inter-American
System of Human Rights, Oxford, Clarendon Press, 1998.
10
At 2009 o Protocolo de San Salvador contava com 14 Estados-partes. De acordo
com http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic6.Prot.Sn%20Salv%20Ratif.htm. Dentre
os direitos enunciados no Protocolo, destacam-se: o direito ao trabalho e a justas condies de trabalho; a liberdade sindical; o direito seguridade social; o direito sade; o direito ao meio ambiente; o direito nutrio; o direito educao; direitos
culturais; proteo famlia; direitos das crianas; direitos dos idosos; e direitos das
pessoas portadoras de deficincia. Note-se que, alm do Protocolo de San Salvador
9

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San Salvador ocorreu aps quase 20 anos da adoo da CADH, contando,

em 2009, com 14 Estados-partes, enquanto a Conveno conta com 25
Estados-partes, o que, por si, s revela as ambivalncias e resistncias dos
Estados em relao proteo dos direitos sociais, econmicos e culturais.
Em face desse catlogo de direitos constantes da CADH, cabe ao Estado-parte a obrigao de respeitar e assegurar o livre e pleno exerccio
desses direitos e liberdades, sem qualquer discriminao. Cabe ainda ao
Estado-parte adotar todas as medidas legislativas e de outra natureza que
sejam necessrias para conferir efetividade aos direitos e liberdades enunciados.
A Conveno Americana estabelece um aparato de monitoramento e
proteo dos direitos que enuncia, integrado pela Comisso Interameri
cana de Direitos Humanos (CIDH) e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte o Corte IDH), como ser examinado a seguir.
III. Impacto do sistema interamericano de proteo
dos direitos humanos na experincia brasileira

No caso latino-americano, o processo de democratizao na regio

deflagrado na dcada de 80 que propiciou a incorporao de importantes instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos pelos Estados latino-americanos. A ttulo de exemplo, note-se que a CADH,
adotada em 1969, foi ratificada pela Argentina em 1984, pelo Uruguai em
1985, pelo Paraguai em 1989 e pelo Brasil em 1992. J o reconhecimento
da jurisdio da Corte IDH deu-se na Argentina em 1984, no Uruguai em
1985, no Paraguai em 1993 e no Brasil em 1998. Atualmente constata-se
que os pases latino-americanos subscreveram os principais tratados de direitos humanos adotados pela ONU e pela OEA.
Quanto incorporao dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, observa-se que, em geral, as Constituies latino-america(1988), outros tratados de direitos humanos foram adotados no mbito do sistema
interamericano, com destaque ao Protocolo para a Abolio da Pena de Morte (1990);
Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (1985); Conveno
Interamericana sobre o Desaparecimento Forado de Pessoas (1994); Conveno
Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (1994); e
Conveno Interamericana sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao
contra Pessoas com Deficincia (1999).

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nas conferem a estes instrumentos uma hierarquia especial e privilegiada,

distinguindo-os dos tratados tradicionais. Neste sentido, merecem destaque
o artigo 75, 22 da Constituio Argentina, que expressamente atribui hierarquia constitucional aos mais relevantes tratados de proteo de direitos
humanos e o artigo 5o., pargrafos 2 e 3 da Carta Brasileira que incorpora
estes tratados no universo de direitos fundamentais constitucionalmente
protegidos.11
As Constituies latino-americanas estabelecem clusulas constitucionais abertas, que permitem a integrao entre a ordem constitucional e a
ordem internacional, especialmente no campo dos direitos humanos. Ao
processo de constitucionalizao do Direito Internacional conjuga-se o
processo de internacionalizao do Direito Constitucional.
O sistema regional interamericano simboliza a consolidao de um
constitucionalismo regional, que objetiva salvaguardar direitos humanos
no plano interamericano. A CADH, como um verdadeiro cdigo interamericano de direitos humanos, acolhida por 25 Estados, traduz a fora de
um consenso a respeito do piso protetivo mnimo e no do teto mximo de
proteo. Serve a um duplo propsito: a) promover e encorajar avanos no
plano interno dos Estados; e b) prevenir recuos e retrocessos no regime de
proteo de direitos.
Ao acolher o sistema interamericano, bem como as obrigaes internacionais dele decorrentes, o Estado passa a aceitar o monitoramento internacional no que se refere ao modo pelo qual os direitos fundamentais
so respeitados em seu territrio. O Estado tem sempre a responsabilidade
primria relativamente proteo dos direitos humanos, constituindo a
ao internacional uma ao suplementar, adicional e subsidiria. sob
esta perspectiva que se destaca a atuao da CIDH e da Corte IDH.

Ao julgar o Recurso Extraordinrio 466.343, em 03 de dezembro de 2008, o

Supremo Tribunal Federal endossou que os tratados de direitos humanos tm um
valor privilegiado no sistema jurdico brasileiro. A atual jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal encontra-se dividida entre a tese majoritria que confere aos tratados
de direitos humanos hierarquia infra-constitucional, mas supra-legal e a tese que confere aos tratados de direitos humanos hierarquia constitucional, nos termos do artigo
5o., pargrafos 2 e 3 da Constituio Federal. Esta autora defende a tese da hierarquia
constitucional dos tratados de direitos humanos luz de uma interpretao sistemtica
e teleolgica da Constituio, considerando a racionalidade e integridade valorativa
da Constituio de 1988. A respeito, ver Piovesan, Flvia, Direitos humanos e o direito
constitucional internacional, 10a ed., So Paulo, Saraiva, 2009, pp. 51-94.
11

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Promover a observncia e a proteo dos direitos humanos na Amrica

a principal funo da CIDH. Para tanto, cabe CIDH fazer recomendaes aos governos dos Estados-partes, prevendo a adoo de medidas
adequadas proteo desses direitos; preparar estudos e relatrios que se
mostrem necessrios; solicitar aos governos informaes relativas s medidas por eles adotadas concernentes efetiva aplicao da Conveno;
e submeter um relatrio anual Assemblia Geral da Organizao dos
Estados Americanos.12 tambm da competncia da Comisso examinar
as comunicaes, encaminhadas por indivduo ou grupos de indivduos, ou
ainda entidade no-governamental, que contenham denncia de violao
a direito consagrado pela Conveno, por Estado que dela seja parte, nos
termos dos arts. 44 e 41. O Estado, ao se tornar parte da Conveno, aceita
automtica e obrigatoriamente a competncia da Comisso para examinar
estas comunicaes, no sendo necessrio elaborar qualquer declarao
expressa e especfica para este fim.
Atente-se que a Comisso exerceu um extraordinrio papel na realizao de investigaes in loco, denunciando, por meio de relatrios, graves
12
Sobre os relatrios produzidos pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos, leciona Mnica Pinto: Diversamente do que ocorre no mbito universal, em
que o sistema de informes um mtodo de controle regular, que consiste na obrigao
dos Estados-partes em um tratado de direitos humanos de comunicar ao competente
rgo de controle o estado de seu direito interno em relao aos compromissos assumidos em decorrncia do tratado e a prtica que tem se verificado com respeito s situaes compreendidas no tratado, no sistema interamericano, os informes so elaborados pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Alm de se constituir em
um mtodo para determinar atos, precisar e difundir a objetividade de uma situao,
os informes da Comisso servem para modificar a atitude de Governos resistentes
vigncia dos direitos humanos, atravs do debate interno que eles proporcionam ou,
a depender do caso, do debate internacional. A CIDH elabora dois tipos de informes:
um sobre a situao dos direitos humanos em um determinado pas e outro que encaminha anualmente Assemblia da OEA. Os informes sobre a situao dos direitos
humanos em um Estado membro da OEA so decididos pela prpria Comisso ante
situaes que afetem gravemente a vigncia dos direitos humanos... Por outro lado, os
informes anuais para a Assemblia Geral da OEA, atualizam a situao dos direitos
humanos em distintos pases, apresentam o trabalho da Comisso, elencam as resolues adotadas com respeito a casos particulares e revelam a opinio da Comisso
sobre as reas nas quais necessrio redobrar esforos e propor novas normas. Pinto,
Mnica, Derecho internacional de los derechos humanos: breve visin de los mecanismos de proteccin en el sistema interamericano, Derecho internacional de los derechos
humanos, Montevideo, Comisin Internacional de Juristas, Colegio de Abogados del
Uruguay, 1993, pp. 84 y 85.

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e macias violaes de direitos durante regimes ditatorais na Amrica Latina, especialmente na dcada de 70.13 A ttulo de exemplo, cite-se o impacto
de importantes relatrios sobre a represso no Chile (1973) e desaparecimentos forados na Argentina (1979). A Comisso tem sido um relevante
ator no processo de democratizao nas Amricas.
Contudo, a partir da democratizao na regio, a Comisso tem tido
uma funo cada vez mais jurdica e no poltica, se comparada com a
sua marcada atuao poltica no perodo dos regimes militares na Amrica
Latina.
Na experincia brasileira, at 2008, apenas 5 casos haviam sido submetidos Corte IDH em face do Estado Brasileiro, enquanto que mais de
90 casos haviam sido submetidos CIDH. Do universo de casos submetidos Corte IDH, 2 so casos contenciosos e 3 envolvem medidas provisrias.14 Em um dos casos contenciosos caso Damio Ximenes Lopes a
Corte proferiu a primeira sentena condenatria contra o Brasil, em 04 de
julho de 2006, em virtude de maus tratos sofridos pela vtima, portadora
de transtorno mental, em clnica psiquitrica no Cear. A deciso da Corte
condenou o Brasil pela violao aos direitos vida, integridade fsica e
proteo judicial, eis que a vtima, pela violncia sofrida, faleceu trs dias

Para Christof Heyns e Frans Viljoen: Ao utilizar mtodos inovadores, como

as investigaes in loco, a Comisso Interamericana teve uma importante atuao
na transio de ditaduras militares para regimes democrticos na Amrica Latina,
na dcada de 80. Heyns, Christof e Viljoen, Frans, An Overview of Human Rights
Protection in Africa, South African Journal on Human Rights, nm. 11, part. 3, 1999, p.
427. Note-se que, em 1961, a CIDH comeou a realizar visitas in loco para observar a
situao geral de direitos humanos no pas, ou para investigar uma situao particular.
Desde ento, foram realizadas 83 visitas a 23 Estados membros. A respeito de suas
observaes gerais sobre a situao de um pas, a CIDH publica informes especiais,
havendo publicado 57 at final de 2004.
14
So eles: a) caso Gilson Nogueira Carvalho, referente denncia de assassinato
de defensor de direitos humanos por grupo de extermnio no Rio Grande do Norte;
b) caso Damio Ximenes Lopes, referente denncia de morte por espancamento em
clnica psiquitrica no Cear; c) caso Presdio Urso Branco, referente denncia de
morte e maus tratos de detentos no presdio de Rondnia; d) caso relativo Febem,
denunciando maus tratos sofridos por adolescentes; e e) caso relativo penitenciria
de Arararaquara, a respeito da violao aos direitos dos detentos. Os trs ltimos casos
referem-se a medidas provisrias, em virtude da extrema gravidade e urgncia e para
evitar dano irreparvel vtima (ver art. 63 (2) da CADH e art. 74 do Regulamento
da CIDH).
13

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aps sua internao na clnica.15 A sentena constitui uma deciso paradigmtica para a defesa dos direitos das pessoas com deficincia mental
e para avanos na poltica pblica de sade mental. Em cumprimento
deciso, o Estado Brasileiro publicou a sentena da Corte IDH no Dirio
Oficial da Unio, bem como assegurou o pagamento de indenizao aos
familiares da vtima.16
Quanto aos casos submetidos CIDH, foram encaminhados, via de
regra, por entidades no-governamentais de defesa dos direitos humanos,
de mbito nacional ou internacional e, por vezes, pela atuao conjunta
dessas entidades. O universo destes casos pode ser classificado em 8 (oito)
categorias, que correspondem a casos de:17
1) deteno arbitrria, tortura e assassinato cometidos durante o regime
autoritrio militar;
15
Caso Damio Ximenes Lopes vs. Brasil, sentena e 4 de julho de 2006, srie C, nm.
150. A Corte ressaltou que a sentena constitui per se uma forma de reparao. A
Corte ainda determinou ao Estado: a) garantir, em um prazo razovel, que o processo
interno destinado a investigar e sancionar os responsveis pelos fatos deste caso surta
seus devidos efeitos; b) publicar, no prazo de seis meses, no Dirio Oficial e em outro
jornal de ampla circulao nacional, uma s vez, o Captulo VII relativo aos fatos
provados da sentena da Corte; c) continuar a desenvolver um programa de formao
e capacitao para o pessoal mdico, de psiquiatria e psicologia, de enfermagem e
auxiliares de enfermagem e para todas as pessoas vinculadas ao atendimento de sade
mental, em especial sobre os princpios que devem reger o trato das pessoas portadoras
de deficincia mental, conforme os padres internacionais sobre a matria e aqueles
dispostos na Sentena; d) pagar em dinheiro para os familiares da vtima, no prazo de
um ano, a ttulo de indenizao por dano material e imaterial, as quantias fixadas em
sentena; e e) pagar em dinheiro, no prazo de um ano, a ttulo de custas e gastos gerados no mbito interno e no processo internacional perante o sistema interamericano
de proteo dos direitos humano. A Corte ressaltou tambm que supervisionar o
cumprimento ntegro da sentena, cabendo ao Estado, no prazo de um ano, apresentar Corte relatrio sobre as medidas adotadas para o seu cumprimento.
16
Observe-se que a sentena da Corte foi publicada no Dirio Oficial da Unio
N 30, de 12 de fevereiro de 2007, p. 4-7. Quanto ao pagamento de indenizao por
meio do decreto N 6.185, de 13 de agosto de 2007, o Estado Brasileiro efetuou o pagamento de indenizao correspondente ao valor de aproximadamente 280 mil reais
aos familiares da vtima Damio Ximenes Lopes, http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/_
Ato2007-2010/2007/Decreto/D6185.htm. Consultar ainda caso Ximenes Lopes vs. Brasil,
supervisin de cumplimiento de sentencia, resolucin de la Corte IDH (02-05-2008),
http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/ximenes_02_05_08.pdf.
17
Sobre o tema, consultar Piovesan, Flvia, op. cit., pp. 307-331.

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2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)

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violao dos direitos dos povos indgenas;

violncia rural;
violncia policial;
violao dos direitos de crianas e adolescentes;
violncia contra a mulher;
discriminao racial; e
violncia contra defensores de direitos humanos.

Note-se que mais de 40% dos casos referem-se violncia da polcia

militar, o que demonstra que o processo de democratizao foi incapaz de
romper com as prticas autoritrias do regime repressivo militar, apresentando como reminiscncia um padro de violncia sistemtica praticada
pela polcia militar, que no consegue ser controlada pelo aparelho estatal.
Tal como no regime militar, no se verifica a punio dos responsveis. A
insuficincia, ou mesmo, em alguns casos, a inexistncia de resposta por
parte do Estado brasileiro o fator que enseja a denncia dessas violaes
de direitos perante a CIDH.
Ao lado dos casos de violncia da polcia militar, constata-se que os casos restantes revelam violncia cometida em face de grupos socialmente
vulnerveis, como os povos indgenas, a populao afro-descendente, as
mulheres, as crianas e os adolescentes. Em 90% dos casos examinados, as
vtimas podem ser consideradas pessoas socialmente pobres, sem qualquer
liderana destacada, o que inclui tanto aqueles que viviam em favelas, nas
ruas, nas estradas, nas prises, ou mesmo, em regime de trabalho escravo
no campo, com exceo aos casos de violncia contra defensores de direitos humanos e contra lideranas rurais. As denncias se concentram
fundamentalmente em casos de violaes a direitos civis e/ou polticos,
sendo ainda incipiente a apresentao de denncias atinentes violao a
direitos sociais, econmicos ou culturais.
Quanto ao impacto da litigncia internacional no mbito brasileiro, os
casos submetidos CIDH tm apresentado relevante impacto no que tange mudana de legislao e de polticas publicas de direitos humanos,
propiciando significativos avanos internos. A ttulo ilustrativo, cabe meno a 8 avanos:
a) os casos de violncia policial, especialmente denunciando a impunidade de crimes praticados por policiais militares, foram fundamentais
para a adoo da Lei 9.299/96, que determinou a transferncia da

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b)
c)
d)

e)

f)
g)
h)

FLVIA PIOVESAN

Justia Militar para a Justia Comum do julgamento de crimes dolosos contra a vida cometidos por policiais militares;
os casos envolvendo tortura e desaparecimento forado encorajaram
a adoo da Lei 9140/95, que estabeleceu indenizao aos familiares
dos mortos e desaparecidos polticos;
o caso relativo a assassinato de uma jovem estudante por deputado estadual foi essencial para a adoo da Emenda Constitucional
n.35/01, que restringe o alcance da imunidade parlamentar no Brasil;
o caso envolvendo denncia de discriminao contra mes adotivas e seus respectivos filhos -em face de deciso definitiva proferida
pelo Supremo Tribunal Federal que negou direito licena gestante
me adotiva- foi tambm fundamental para a aprovao da Lei
10.421/02, que estendeu o direito licena maternidade s mes de
filhos adotivos;
o caso que resultou na condenao do Brasil por violncia domstica
sofrida pela vtima (caso Maria da Penha Maia Fernandes) culminou na
adoo da Lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), que cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher;
os casos envolvendo violncia contra defensores de direitos humanos
contriburam para a adoo do Programa Nacional de Proteo aos
Defensores de Direitos Humanos;
os casos envolvendo violncia rural e trabalho escravo contriburam
para a adoo do Programa Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo;
os casos envolvendo direitos dos povos indgenas foram essenciais
para a demarcao e homologao de suas terras.

IV. Sistema interamericano de proteo dos direitos humanos:

desafios e perspectivas
O sistema interamericano est se consolidando como importante e eficaz
estratgia de proteo dos direitos humanos, quando as instituies nacionais se mostram falhas ou omissas. A CIDH e a Corte IDH contribuem
para a denncia dos mais srios abusos e pressionam os governos para que
cessem com as violaes de direitos humanos, fortalecendo a accountability
dos Estados.

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Como foi examinado, o sistema interamericano invoca um parmetro

de ao para os Estados, legitimando o encaminhamento de comunicaes
de indivduos e entidades no governamentais se esses standards interna
cionais so desrespeitados. Nesse sentido, a sistemtica internacional estabelece a tutela, a superviso e o monitoramento do modo pelo qual os
Estados garantem os direitos humanos internacionalmente assegurados.
Verificou-se ainda que os instrumentos internacionais constituem relevante estratgia de atuao para as organizaes no governamentais, nacionais e internacionais, ao adicionar uma linguagem jurdica ao discurso
dos direitos humanos. Esse fator positivo na medida em que os Estados
so convocados a responder com mais seriedade aos casos de violao de
direitos.
A experincia brasileira revela que a ao internacional tem tambm
auxiliado a publicidade das violaes de direitos humanos, o que oferece o
risco do constrangimento poltico e moral ao Estado violador, e, nesse sentido, surge como significativo fator para a proteo dos direitos humanos.
Ademais, ao enfrentar a publicidade das violaes de direitos humanos,
bem como as presses internacionais, o Estado praticamente compelido a apresentar justificativas a respeito de sua prtica. A ao internacional e as presses internacionais podem, assim, contribuir para transformar
uma prtica governamental especfica, no que se refere aos direitos humanos, conferindo suporte ou estmulo para reformas internas. Como reala
James L. Cavallaro
estratgias bem articuladas de litigncia internacional que diferenciem vitrias
meramente processuais de ganhos substantivos, mediante a adoo de medidas
para mobilizar a mdia e a opinio pblica, tm permitido o avano da causa
dos direitos humanos no Brasil.18

Na percepo de Kathryn Sikkink:

O trabalho das ONGs tornam as prticas repressivas dos Estados mais visveis e
pblicas, exigindo deles, que se manteriam calados, uma resposta. Ao enfrentar
presses crescentes, os Estados repressivos buscam apresentar justificativas [...]
Quando um Estado reconhece a legitimidade das intervenes internacionais
Cavallaro, James L., Toward Fair Play: A Decade of Transformation and Resistance in International Human Rights Advocacy in Brazil, Chicago Journal of International Law, nm. 3/2, 2002, p. 492.
18

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na questo dos direitos humanos e, em resposta a presses internacionais, altera

sua prtica com relao matria, fica reconstituda a relao entre Estado,
cidados e atores internacionais.19

Adiciona a autora:
presses e polticas transnacionais no campo dos direitos humanos, incluindo
network de ONGs, tm exercido uma significativa diferena no sentido de permitir avanos nas prticas dos direitos humanos em diversos pases do mundo.
Sem os regimes internacionais de proteo dos direitos humanos e suas normas, bem como sem a atuao das networks transnacionais que operam para
efetivar tais normas, transformaes na esfera dos direitos humanos no teriam
ocorrido.20

O sucesso do sistema reflete o intenso comprometimento das ONGs

(envolvendo movimentos sociais e estratgias de mdia), a boa resposta do
sistema e a implementao de suas decises pelo Estado, propiciando transformaes e avanos no regime interno de proteo dos direitos humanos.
No que se refere implementao das decises do sistema interamericano no mbito brasileiro, tendo como referncia a nica sentena de mrito
proferida pela Corte Interamericana contra o Brasil (caso Damio Ximenez Lopes) at 2008, o Estado Brasileiro cumpriu parcialmente a deciso,
mediante o pagamento de indenizao aos familiares da vtima,21 ainda
restando o cumprimento de outras determinaes efetuadas pela Corte,
dentre elas, por exemplo, a relacionada ao dever do Estado de investigar e
sancionar os responsveis pela violao perpetrada.
De um lado, destaca-se como positiva a postura do Estado Brasileiro de
conferir imediata e direta execuo sentena da Corte, concernente ao
pagamento de indenizao, honrando, assim, o princpio da boa f no pla19
Sikkink, Kathryn, Human rights, principled issue-networks, and sovereignty
in Latin America, in International Organizations, Massachusetts, IO Foundation and the
Massachussetts Institute of Technology, 1993, pp. 414-415.
20
Sikkink, Kathryn e Risse, Thomas, Conclusions, in Risse, Thomas, Ropp,
Stephen C. e Sikkink, Kathryn, The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 275.
21
Quanto ao pagamento de indenizao, por meio do decreto N 6.185, de 13
de agosto de 2007, o Estado Brasileiro efetuou o pagamento de indenizao correspondente ao valor de aproximadamente 280 mil reais aos familiares da vtima Damio
Ximenes Lopes.

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no internacional. Ademais, por ser este um leading case, a posio do Estado

Brasileiro servir de precedente para outras sentenas condenatrias.
Contudo, por outro lado, destaca-se como crtica a posio do Estado
Brasileiro com relao ao no adimplemento (at o momento) das demais
determinaes da Corte, que no compreendem o cumprimento de obrigao de pagar, mas, sim, o cumprimento de obrigao de fazer. Em outras
demandas, envolvendo decises da Comisso Interamericana em face do
Estado Brasileiro, observa-se a mesma postura do Estado Brasileiro em
conferir cumprimento obrigao de pagar, deixando pendentes as obrigaes de fazer.22
Na avaliao de Antnio Augusto Canado Trindade:
a Corte Interamericana tem atualmente uma especial preocupao quanto ao
cumprimento de suas sentenas. Os Estados, em geral, cumprem as reparaes
que se referem a indenizaes de carter pecunirio, mas o mesmo no ocorre
necessariamente com as reparaes de carter no pecunirio, em especial as
que se referem s investigaes efetivas dos fatos que originaram tais violaes,
22
A ttulo de exemplo, cite-se o caso Simone Diniz (caso 12001) relativo denncia de discriminao racial sofrida pela vtima, a quem um emprego foi recusado em
virtude de ser afro-descendente. A Comisso Interamericana reconheceu a responsabilidade internacional do Estado por ato praticado por particular em violao ao
direito igualdade perante a lei e no-discriminao. Analisou a situao racial no
Brasil, a evoluo da ordem jurdica anti-racismo e os problemas da aplicao de lei
anti-racismo no Brasil, especialmente no tocante prova e ao racismo institucional.
Determinou, por fim, ao Estado Brasileiro, dentre outras medidas: a) reparar plenamente a vtima, considerando tanto o aspecto moral como o material, pelas violaes
de direitos humanos sofridas; b) reconhecer publicamente a responsabilidade internacional por violao dos direitos humanos da vtima; c) estabelecer um valor pecunirio
a ser pago vtima a ttulo de indenizao por danos morais; d) realizar uma investigao completa, imparcial e efetiva dos fatos, com o objetivo de estabelecer e sancionar
a responsabilidade concernente discriminao racial sofrida pela vtima; e) realizar
reformas legislativas e administrativas necessrias para que a legislao anti-racismo
tenha maior efetividade; f) solicitar aos governos estaduais a criao de delegacias
especializadas na investigao de crimes de racismo e discriminao racial; g) solicitar
aos Ministrios Pblicos Estaduais a criao de Promotorias Pblicas Estaduais Especializadas no combate ao racismo e a discriminao racial; e h) promover campanhas
publicitrias contra a discriminao racial e o racismo. No caso, o Estado Brasileiro
efetuou o pagamento da indenizao, no valor correspondente a R$36.000,00, em 29
de novembro de 2006, ainda estando pendentes de cumprimento as demais determinaes da Comisso Interamericana.

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bem como identificao e sano dos responsveis, imprescindveis para por

fim impunidade (e suas consequncias negativas para o tecido social como um
todo)... Atualmente, dada a carncia institucional do sistema interamericano
de proteo dos direitos humanos nesta rea especfica, a Corte Interamericana vem exercendo motu propio a superviso da execuo de suas sentenas,
dedicando-lhe um ou dois dias de cada perodo de sesses. Mas a superviso
como exerccio de garantia coletiva da fiel execuo das sentenas e decises
da Corte uma tarefa que recai sobre o conjunto dos Estados-partes da Conveno.23

Considerando a experincia brasileira, pode-se afirmar que, com o intenso envolvimento das organizaes no governamentais, a partir de articuladas e competentes estratgias de litigncia, o sistema interamericano
tem revelado a fora catalizadora de promover avanos no regime de direitos humanos, constituindo poderoso mecanismo para a efetiva promoo e
proteo dos direitos humanos no mbito nacional.
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o monitoramento contnuo do fiel cumprimento de todas as obrigaes convencionais
de proteo, em particular das decises da Corte, deve ser acrescentado ao final do
artigo 65 da Conveno Americana, a seguinte frase: A Assemblia Geral os remeter ao Conselho Permanente, para estudar a matria e elaborar um informe, a fim de
que a Assemblia Geral delibere a respeito. Deste modo, se supre uma lacuna com
relao a um mecanismo, a operar em base permanente (e no apenas uma vez por
ano, ante a Assemblia Geral da OEA), para supervisionar a fiel execuo, por todos
os Estados-partes demandados, das sentenas da Corte. Ibidem, pp. 91 y 92.
23

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EXPERINCIA BRASILEIRA

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