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Algunas reflexiones sobre

Guillermo ODonnell y su
contribucin a la teora del Estado y
los estudios sobre polticas pblicas
en Amrica Latina
Nelson Dionel Cardozo*
Resumen
Este trabajo analiza la obra del destacado politlogo argentino Guillermo
ODonnell (1936-2011) centrndose en el estudio de las teorizaciones
acerca del Estado, las polticas pblicas y su dinmica con la esfera social. De este modo, se intenta rastrear las influencias tericas y metodolgicas presentes en su produccin, como as tambin las implicancias de
stas en el desarrollo de la Ciencia Poltica y la administracin pblica
como campo del conocimiento en Amrica Latina.
Palabras clave: Guillermo ODonnell Estado Polticas pblicas
Teora poltica
Abstract
This paper analyzes the work of the prominent argentine political
scientist Guillermo ODonnell (1936-2011), focusing on the state theory,
* Docente e investigador de la Universidad de Buenos Aires (UBA) e investigador de la
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
Cdigo de referato: SP.155.XXVI/13

STUDIA POLITIC
Nmero 26 ~ otoo 2012
Publicada por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, Repblica Argentina.
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the public policies, and its dynamic with the social sphere. Thus,
attempts to trace the theoretical and methodological influences present in
their production, as well as the implications for the development of
political science and public administration as a knowledge field in the
Latin America.
Keywords: Guillermo ODonnell State Public policies Political
Theory
Introduccin
A figura de Guillermo ODonnell (1963-2011) constituye una referencia indiscutida en el desarrollo de la Ciencia Poltica en Amrica
Latina; su influencia va ms all de una temtica especfica, sino
tambin en su desempeo institucional en las asociaciones de politlogos.
En sus comienzos sus reflexiones crticas sobre los procesos de modernizacin lo llevaron a plantear la famosa hiptesis pesimista discutiendo
con sustento emprico la visin eurocntrica bajo la cual el desarrollo econmico traa aparejado la democracia poltica. Su visin aguda le permiti
separar claramente la pluralizacin poltica de la canalizacin de sta a travs de un rgimen democrtico. De ah la importancia de la particularidad
de la regin y de la forma poltica que han ido adquiriendo sus Estados-nacin ms relevantes: la burocrtica-autoritaria. En un primer momento se
habl de regmenes, para posteriormente centrarlo en el Estado; especificando en sucesivos trabajos los aspectos burocrticos correspondientes a
la forma estatal y los autoritarios como atributos del rgimen. Estas conceptualizaciones, que esboza en Modernizacin y autoritarismo (publicado
en 1972), profundizadas luego en El Estado burocrtico autoritario. Triunfos derrotas y crisis (editado en el ao 1982), son centrales para abordar la
perspectiva trazada por ODonnell y entender los procesos de toma de decisiones en el Estado y su relacin con las polticas pblicas. Este artculo
har nfasis en los aspectos tericos y metatericos de la visin del Estado
que se plantea en los escritos del argentino y su relacin con el proceso de
desarrollo del campo de la administracin pblica en nuestro pas y Amrica Latina.
Como una primera aproximacin, podemos sostener que la vasta obra de

este politlogo, experiment una evolucin transitando desde perspectivas
cercanas al neomarxismo estructuralista y la Teora de la Dependencia,
como podemos ver claramente en Apuntes para una Teora del Estado
1 Este trabajo fue publicado originalmente como Documento de Trabajo del CEDES N
5 en el ao 1976.
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y Estado y alianzas en la Argentina: 1956-1976 1; pasando luego a planteos ms neoweberianos, combinados con la teora normativa de la democracia y aspectos jurdicos, a partir de escritos como Estado, democratizacin y ciudadana (publicado en 1993) o Acerca del Estado en
Amrica Latina Contempornea: Diez tesis para su discusin aparecido en 2003; y su ltima obra, poco antes de su fallecimiento Democracia, agencia y estado. Sin lugar a dudas, en la armera conceptual que
posee este autor donde los conceptos son creados, aparecen fusionados
componentes de diferentes tradiciones de pensamiento; al mismo tiempo
que revisten una conjuncin de niveles de anlisis que fluctan entre lo
macro, mezzo y micro, con un gran pragmatismo terico y metodolgico. Dependiendo de la parte de la obra del autor donde nos situemos podemos rastrear diferentes concepciones acerca del Estado, que sumado
al nivel en el cul se mueven arman el prisma multidimensional de la teora del Estado que nos presentan sus libros, artculos y documentos de
trabajo.
En Apuntes para una teora del Estado expresa: entiendo por Estado el
componente especficamente poltico de la dominacin en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominacin (o poder) entiendo la capacidad,
actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluyo pero no necesariamente, contra su resistencia (ODonnell: 1985, 200).
Y continua sosteniendo: Lo poltico en sentido propio o especfico lo entiendo, entonces, como una parte analtica del fenmeno ms general de la
dominacin: aquella que se halla respaldada por la marcada supremaca en
el control de los medios de coercin fsica en un territorio excluyentemente (ODonnell, 1985: 200). La sutura queda claramente constituida al dimensionar los componentes sociales y econmicos, sealando: El Estado
que nos interesa aqu es el Estado Capitalista. La modalidad de apropiacin
del valor creado por el trabajo constituye a las clases fundamentales del capitalismo, a travs de, y mediante, la relacin social establecida por dicha
creacin y apropiacin. Los mecanismos y consecuencias ms ostensibles
de esa relacin son econmicos. La principal pero no la nica relacin
de dominacin en una sociedad capitalista es la relacin de produccin entre capitalista y trabajador asalariado, mediante la que se genera y apropia el
valor del trabajo. Este es el corazn de la sociedad civil, su gran principio
de contradictorio ordenamiento (ODonnell, 1985: 202). Esta visin de establecer los vnculos entre Estado y Sociedad se mantendr en sus trabajos sobre el tipo de regmenes democrticos consolidados en la regin y en
la aplicacin de su concepto de democracia delegativa; que se expresa claramente con su idea de las zonas azules y marrones que constituyen un
verdadero hiato en la dominacin estatal efectiva en vastos territorios de
nuestros Estados-nacin como bien queda expresado en su trabajo Estado,
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democratizacin y ciudadana.
Como todos los intelectuales, su derrotero terico ha ido por diversos
caminos. Es plausible sostener que los problemas tratados por el este autor han sido diferentes, siendo posible delimitar dos perodos: Una primera etapa en donde la preocupacin y el objeto de estudio es un Estado
autoritario y la forma en que se articula societalmente o dicho de otro
modo, el nexo entre la forma que asume el aparato estatal con la sociedad civil; y un segundo momento, en el cual nos encontramos con un
ODonnell centrado en la relacin entre las caractersticas especficas del
Estado en nuestra regin y su impacto en la las polticas pblicas y la
calidad democrtica. Cul ha sido el hito que ha marcado estos perodos? Sin lugar a duda, la matriz poltico-social experiment mutaciones
que hicieron que la reflexin se concentrara en cuestiones diferentes.
Cuando se publican los primeros trabajos nos encontrbamos bajo regmenes no democrticos que constituan un fenmeno diferente a los
totalitarismos de entreguerras, las dictaduras tradicionales o los socialismos reales que constituan el Segundo Mundo, que se alternaban con
democracias inestables reflexiones muy influenciadas por la teora de
la modernizacin de Lipset y Apter, pero que recogan la visin negativa
de Huntington 2. En este perodo aparece un nuevo tipo de rgimen poltico, una forma de cristalizacin burocrtica y distribucin de las estructuras de toma de decisiones no polirquica, pero tampoco radial como
en los regmenes autoritarios tradicionales apoyada en la primaca de
roles tecnocrticos. As, surgir la preocupacin sobre el denominado
Estado Burocrtico-autoritario (EBA) en donde a partir de la descripcin
del gobierno de la Revolucin Argentina (1966-1972) se describir la lgica de funcionamiento del rgimen poltico y la imbricacin entre burguesa, fuerzas armadas y estructuras estatales. El eclecticismo terico y
2
La Teora de Modernizacin plantea un desarrollo de los pases en un sentido unilineal,

argumentando que para que los pases en va de desarrollo alcancen un nivel de industrializacin y prosperidad econmica digna de una sociedad moderna, es necesario que estos
hagan un cambio profundo en sus valores y estructuras sociales. A nivel poltico, el proceso de industrializacin y modernizacin de las sociedades acarreara una pluralizacin
que redundara en el establecimiento de democracias polticas. Las observaciones presentadas por los proponentes de esta teora son basadas en gran parte en el desarrollo histrico de los pases del Norte. Por ende, muchos crticos de esta teora ven en ella un modelo euro-centrista cuyo argumento se limita a imponer una serie de valores ajenos a
aquellos de los pases del Sur. Discutiendo estos postulados, Samuel Huntington esboza
la denominada hiptesis pesimista introduciendo la variable del desarrollo de los canales de participacin. Para este autor, en la mayora de los pases en vas de modernizacin
la falta de oportunidades de movilizacin social y el bajo nivel de institucionalizacin poltica producen una correlacin entre frustracin social e inestabilidad poltica.
metodolgico de las obras Modernizacin y autoritarismo, Estado y

Alianzas en la Argentina y el Estado Burocrtico Autoritario, son los
trabajos que mejor ilustran este perodo y donde pueden recogerse los
interrogantes, abordajes, tradiciones de pensamiento que sern el gran
aporte al estudio del Estado y las polticas pblicas. El enfoque, las preguntas y la metodologa sern diferentes, mostrando una evolucin y
plasticidad conceptual que lo convierte en un referente obligado para el
anlisis de las polticas pblicas considerando las particularidades de
Amrica Latina.
La segunda etapa se refiere, en forma contundente a la gran pregunta
acerca de qu tipo de organizaciones estatales han resultado por un lado,
de los procesos de democratizacin de los aos ochenta (ya en su fase
de consolidacin), y por otro, de la reforma del Estado, todo lo cual ha
definido mutaciones muy importantes en la relacin entre el aparato burocrtico y la sociedad. La vinculacin entre ciudadana, democratizacin y tipo de Estado es fundamental para comprender el ltimo perodo
de ODonnell: la gran discusin se da nuevamente con la manera en que
se pens al Estado en nuestra regin, ahora teniendo como principal hiptesis el Estado como variable independiente y cmo su modo diferencial de penetracin en el territorio genera grados de ciudadana desigual.
Esta heterogeneidad espacial que presentan los Estados latinoamericanos
adelant aos antes a los grandes tericos de globalizacin que ms tarde
desde postulados diferentes tambin sostuvieron que el Estado weberiano homogneo y detentador de la soberana hacia el interior de un
espacio previamente delimitado se hallaba en crisis, (o segn otros en un
proceso de mutacin), dejando lugar a poderes no estatales en donde el
cumplimento de la legalidad y el acceso a los bienes y servicios de provisin pblica no se cumpla. El politlogo argentino, retoma parcialmente estas ideas, pero afirma que en nuestra regin nunca se logr una total penetracin territorial, sino que han coexistido zonas de estatalidad
diferenciada hacia el interior del mismo Estado-Nacin. Esto ha sido una
problemtica para la legitimidad del Estado y el cumplimiento de orden
legal coercitivo para todos los habitantes, lo que genera resquicios de
prdida de derechos y achicamiento de la ciudadana, lo cual tiende a
socavar la legitimidad del rgimen poltico democrtico.
La evolucin del la concepcin de Estado en Guillermo ODonnell

Si intentsemos hacer una clasificacin metaterica de estas dos fases podemos encontrar en cada una de ellas, un mayor nfasis en dos de las tres
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perspectivas sobre el Estado que mencionan Alford y Friedland (1991) 3.

En la primera etapa, observamos que est presente un enfoque que refuerza
las visiones holsticas propias de la perspectiva clasista, en virtud que se
centra en la relacin entre capitalismo, Estado y rgimen poltico; planteando una visin sistmica del poder. As, delinea el carcter capitalista del Estado con sus contradicciones intrnsecas en la reproduccin de las diferentes clases sociales y las relaciones de produccin, desentramando la
compleja dinmica entre el aparato burocrtico, las clases sociales, y la manera en que se articulan mediante alianzas; al mismo tiempo que describe
tericamente las mediaciones que hay entre este tipo de Estado y la sociedad. El texto ms claro de esta visin es Apuntes para una teora del Estado, en donde se puede rastrear la influencia de los debates del marxismo
estructuralista de Poulantzas y Althusser. Por otro lado, en Estado y Alianzas en la Argentina, se puede recoger importante elementos de la Teora de
la Dependencia 4 para caracterizar el desarrollo capitalista de nuestro pas.
3
Alford y Friedland plantean que en lo que respecta al capitalismo, estado y democracia

hay tres grandes perspectivas tericas:1) Pluralista; 2) Dirigencial; y 3) Clasista. Cada
una tiene consecuencias ideolgicas y polticas inmediatas, ms un potencial analtico.
Pero ninguna abarca la totalidad ni puede generar una teora general del Estado, aunque
esto pueda parecer posible por la dominacin de una sobre otra, manifestada en el poder
institucional sobre el debate intelectual. As la primera hace nfasis en el carcter democrtico del Estado, viendo el poder como la influencia entre actores bajo el individualismo
metodolgico; la segunda enfoca los problemas del Estado en la esfera organizacional haciendo hincapi los grupos intraburocrticos que pugnan por el poder; mientras que la ltima tiene una perspectiva holstica que explica al Estado como garante del sistema capitalista.
4 La Teora de la Dependencia fue una escuela econmica que surgi en los sesenta con
la influencia de los trabajos de la CEPAL siendo sus figuras centrales Furtado, Dos
Santos, Cardoso y Faletto, intentando discutir los principales postulados de la teora
de la modernizacin. Centralmente, plantea que la pobreza de los pases del sur se debe a
condiciones histricas que han estructurado el mercado global de tal manera que favorece
a los pases del norte y mantiene a los pases del sur en un estado constante de pobreza.
Desde sus inicios, los pases del sur han servido como proveedores de materia prima
para los pases del norte, y a cambio, han sido receptores de aquellos productos terminados que ya han saturado los mercados del norte, sirviendo as como una vlvula de escape
para las economas desarrolladas. De esta manera, las ganancias de los pases del norte se
convierten en prdidas relativas para los pases del sur, y crean un vnculo de dependencia en el que las economas del sur dependen de la voluntad de compra de los pases del
norte. Esta relacin es generalmente conocida como centro-periferia, en la que los pases
del norte representan el centro y los pases del sur la periferia. La categora central para
explicar este creciente empobrecimiento de los pases perifricos es la idea del deterioro
de los trminos de intercambio, que argumenta que mientras los bienes manufacturados
cada vez incorporan mayor tecnologa y valor agregado y por ende aumentan su precio
relativo los bienes primarios tienen un valor constante, generando un desfazaje entre
los pases productores de manufacturas y los exportadores de bienes primarios.
As, en estos trabajos se plantea que el Estado es garante de las relaciones

de explotacin capitalista, no de los sujetos sociales que la componen al
contrario de lo que el instrumentalismo postula 5. El Estado no respalda
directamente al capitalista, sino a la relacin social que lo hace tal. La separacin del capitalista de los medios de coaccin (que no exista en otro tipo
de relaciones como la de amo-esclavo) es el origen del estado capitalista y
de sus instituciones. Esto conlleva a que el Estado que surge de esta relacin social es capitalista en s misma, en donde las instituciones de ste (su
burocracia) se comportan como un no capitalista pero al mismo tiempo son
la objetivacin y materializacin del mismo. Este es el garante de las relaciones sociales de produccin, y por ende lo es de ambos sujetos sociales;
porque los dos son necesarios para la eficacia y reproduccin de esa relacin. Por eso el Estado a veces protege al proletariado ante la burguesa,
pero no como un rbitro neutral, sino para reponerla como clase subordinada que vende su fuerza de trabajo. En estos planteos, aparece claramente
la nocin de autonoma relativa, motivo por el cual podemos esbozar que
su teora del Estado presenta muchos componentes de la visin clasista que
bosquejan Alford y Friedland.
En una segunda fase, advertimos que desdibuja esta visin, siendo dable
ubicarlo ms cercano a la perspectiva dirigencial o neoweberiana. Este enfoque afirma que las organizaciones poseen un grado de autonoma respecto de la sociedad y las relaciones individuales y grupales que la componen;
y por ende sus preguntas rondarn en torno a la naturaleza de las estructuras burocrticas y como las elites condicionan el tipo de participacin, poniendo el foco en el control y la influencia que poseen la burocracia, y el
sistema legal en la democracia y la ciudadana. En textos como Estado,
democratizacin y ciudadana; Acerca del Estado en Amrica Latina Contempornea; o Democracia, agencia y Estado, podemos ver que se referencia en los aspectos ms institucionales y legales del Estado, acuando la
idea de la penetracin del Estado en el territorio mediante sus burocracias y
su relacin con el grado de estatidad que se afianza en un espacio nacional
La discusin entre estas dos posturas se subsume a la discusin entre el hiper determinismo de Poulantzas y el hiper empirismo de Miliband. El primero escribe en su obra
Poder poltico y clases sociales en el estado capitalista (1968) y el segundo, El estado en
la sociedad capitalista (1969). Haciendo una exgesis de Marx, este ltimo propone un
estudio comparativo histrico a partir de los estados del capitalismo avanzado. Por otro
lado, Poulantzas se avoca a la construccin terica del Estado capitalista como parte de
la teora ms general del modo de produccin capitalista, planteando que este es una institucin separada relativamente autnoma de la clase econmicamente dominante, mientras
que Miliband afirma que (siguiendo al Marx del Manifiesto) es la herramienta de la clase
dominante de opresin del proletariado.
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y su implicancia en la legitimidad de ese orden. De esta manera, el elemento

central para el estudio del Estado en Amrica Latina que justamente lo diferencia de la realidad de los pases centrales, es la ausencia de un orden estatal en todo el territorio, generando espacios de ciudadana diferenciada, a
raz de la falta de eficacia de las administraciones pblicas, la inefectividad
del sistema legal, y la falta de creencia que el Estado acta en nombre del
bien comn.
Siguiendo este anlisis, se puede advertir que lo central es el aspecto organizacional del Estado siendo la burocracia un nudo de articulacin del poder de una sociedad, y no su carcter capitalista, planteando ello como
variable independiente para el tipo de democracia resultante. De esta manera, las democracias latinoamericanas, que han superado los regmenes autoritarios, se han constituido a nivel poltico en democracias delegativas; y
a nivel del Estado no se ha podido emanar desde el centro una presencia de
las agencias pblicas que asegure la legalidad y la efectiva constitucin de
un Estado en toda la extensin territorial como acontece en los pases
noroccidentales.
A partir de otra clasificacin metaterica es posible situar los trabajos de
ODonnell dentro lo que Aldo Isuani, llama las teoras de la coercin. En
su texto, este ltimo plantea que se pueden encontrar tres nociones bsicas de Estado en la literatura de la teora poltica: a) como una asociacin o
comunidad incluyendo una institucin de gobierno; b) como una dimensin
de la sociedad, cubriendo u oponindose a otras dimensiones sociales; y c)
como un aparato para el gobierno, la administracin y la coercin (Isuani,
1984: 1). Las nociones tanto marxistas como weberianas sobre el Estado se
tocaran en este vrtice, desde este anlisis. El materialismo histrico, define al Estado como el componente especficamente poltico de la dominacin, siendo la definicin de Lenin, ms famosa como violencia concentrada, retomando los planteos de Marx y Engels en el Manifiesto
Comunista. As las cosas, lo que caracteriza a la organizacin estatal es justamente su componente represivo y su recurso en ltima instancia de la
violencia con carcter legal en aras de hacer cumplir el orden capitalista.
Este medio, tambin define la concepcin weberiana, en virtud que el alemn afirma que una organizacin gobernante ser llamada poltica en la
medida en que su existencia y orden sean continuamente salvaguardados
dentro de un territorio determinado por la amenaza de la aplicacin de la
fuerza fsica por parte de un rgano administrativo. Una organizacin poltica compulsiva con operacin continua ser llamada Estado en la medida
que su rgano administrativo ostente para s el monopolio legtimo de la
violencia fsica para proteger su orden (Weber, 1968: 17). Pensado de esta
manera, podemos ligar dos componentes que sern centrales en la teoriza-
cin del Estado de Guillermo ODonnell: Por un lado, el elemento imperativo y compulsivo de la violencia para garantizar un orden dentro de un territorio determinado ceido a una espacialidad y una soberana ejercida en
el Estado-Nacin; y por el otro, la importancia de la burocracia para la
consecucin de las polticas pblicas, que ser un aspecto definitorio del
tipo de Estado. Un tercer dispositivo que recoger es el componente no
material del Estado, que se advierte en las mediaciones o los mecanismos
simblico-ideolgicos que darn credibilidad y legitimidad al accionar pblico como actor neutral obrante por encima de los particulares en nombre de
una universidad mayor o bienestar general.
Un componente no menor es la constante preocupacin que se recupera
a lo largo de toda su trayectoria por la discusin con las conceptualizaciones predominantes bajo las cuales se piensan los fenmenos polticos, lo
cual redunda en la creacin de categoras explicativas con capacidad de dar
cuenta de las realidades empricas observadas en nuestra regin. No actan
como simples neologismos vacos tericamente, sino que por el contrario
operan como clases que discuten la concepcin dominante del hecho a ser
abordado. Siguiendo el objeto que nos ocupa, el Estado, que en la visin de
este autor fue pensado desde una realidad ligada a un desarrollo histrico
particular, encuentra limitaciones para describir y explicar los problemas del
Estado y la administracin pblica en nuestra regin. As plantea que el
gran tema, y problema, del Estado en Amrica Latina en el pasado, y an
en un presente en el que los regmenes democrticos predominan, es que,
con pocas excepciones, el estado no penetra ni controla el conjunto de su
territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncada y la legitimidad de la coercin que lo respalda es desafiada por su escasa credibilidad
como intrprete y realizador del bien comn. (ODonnell, 2003: 34). De
esta manera los procesos descriptos por Weber, en donde hay una progresiva reduccin a la unidad basada en la centralizacin del control y la expansin de una economa capitalista de manera homognea dentro de un territorio, se corresponde a los escenarios de los pases noroccidentales, y dista
mucho de lo que puede advertirse empricamente en nuestra regin. En vista de ello, resulta menester pensar la especificidad del Estado en estas latitudes. Podemos afirmar, que el real aporte de Guillermo ODonnell a la teora
del Estado es justamente intentar condensar las particularidades que revisten las organizaciones estatales, que las diferencian de las naciones de los
pases desarrollados. As, es dable pensar a este politlogo en dos dimensiones: Por un lado, ha fijado un compromiso por los problemas latinoamericanos, sin abandonar la creatividad; pero por otro lado, sin descuidar el arraigo en la realidad concreta, captando a travs de una gran capacidad de
nombrar e inventar categoras, las peculiaridades de los fenmenos polticos en Amrica Latina (Prez Lin, 2011). As como dentro del plano
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de la teora de la modernizacin ha discutido la hiptesis optimista sumndose a los planteos pesimistas de la relacin entre la industrializacin y
el surgimiento de los autoritarismos a nivel poltico en Sudamrica; en lo
que respecta al Estado tambin ha podido problematizar y nominar las realidades en lo relativo al aparato burocrtico, las polticas pblicas y la forma
particular que asume el mismo. Por otro lado, es importante destacar la
versatilidad y el carcter multidimensional en su anlisis del fenmeno poltico-estatal, combinando un meta-anlisis con un mezzo-anlisis, y un micro-anlisis (Parsons, 2008). De esta manera, textos como Apuntes para
una teora del Estado, se mueve desde una perspectiva clasista holstica,
intentando explicar la naturaleza del Estado a partir de la lgica de la acumulacin capitalista; mientras que Democracia, agencia y Estado o Estado, democratizacin y ciudadana mantienen un nivel intermedio; al mismo
tiempo que en los captulos empricos de El Estado Burocrtico Autoritario realiza un microanlisis del proceso cronolgico del onganiato. En
compendio, ODonnell flucta entre diferentes perspectivas sobre el Estado
de acuerdo a la problemtica a abordar siempre vinculado con un problema y una preocupacin relevante para el contexto poltico-social; al mismo tiempo que abarca diferentes niveles a la hora de someter a contrastacin sus teorizaciones, lo que lo dota de un gran pragmatismo terico y
metodolgico a la hora de describir y explicar la realidad sobre el Estado en
Amrica Latina.
Las primeras teorizaciones sobre el Estado

Como se ha dicho anteriormente, desde los primeros trabajos en los
aos setenta hasta su ltimo libro, la nocin de Estado ha ido mutando.
No obstante ello, es posible encontrar algunas pautas comunes en virtud
del perodo estudiado. La referencia especfica sobre la conceptualizacin
en relacin a este fenmeno alcanzar su mayor agudeza terica con la
publicacin del trabajo Apuntes para una teora del Estado el cual aparece por primera vez tambin como un Documento del CEDES en 1977;
pero va a ser su publicacin como captulo en la obra colectiva Teora de
la Burocracia estatal compilada por Oscar Oszlak en 1985, la que permitir una amplia difusin y sus posteriores citas. Este trabajo demuestra
tanto la complejidad de los planteos de ODonnell como su capacidad de
sutura epistemolgica. La necesidad de vincular al Estado con otros
aspectos de la vida poltica como la nacin y el pueblo requieren de
una visin no reduccionista y que incluya los aspectos histricos particulares de cada construccin estatal. Como bien seala desde el comienzo su autor, la clave no se encuentra ni en el Estado ni en la Sociedad
sino en la conjuncin y que le da significacin y relevancia. De base

claramente sincrtica, ODonnell incorpora el aporte de las nuevas corrientes dentro del pensamiento marxista combinndolo con aportes
neoweberianos y dependentistas.
En Estados y Alianzas en la Argentina, perteneciente a esta fase, sostiene
que como Estado, entiendo no slo un conjunto de instituciones (o aparatos). Incluye tambin y ms fundamentalmente el entramado de relaciones de dominacin poltica (en tanto actuado y respaldado por esas instituciones en la sociedad territorialmente delimitada), que sostiene y
contribuye a reproducir la desigual y contradictoria organizacin de clases
de una sociedad (ODonnell, 2008b: 60). Esta nocin distingue por lo tanto la dimensin material que puede observarse en lo que denominamos
administracin pblica cuya institucin fundamental para asegurar la dominacin la revisten las fuerzas de seguridad con su dimensin coercitiva, como as tambin una inmaterial que se encuentra presente en las
relaciones sociales como su fundamento. Por consiguiente, el Estado siguiendo a la tradicin neomarxista- no es solamente un fenmeno superestructural, sino que por el contrario tambin aparece en la estructura, en virtud que est constituido por relaciones sociales de dominacin. De esta
manera, podemos ver como se entronca claramente esta posicin en el estructuralismo marxista que haba ganado tanta relevancia terica, cuyos debates haban tenido su punto mximo en la dcada anterior en lo que respecta al rol del Estado y su autonoma 6. Dentro de esta vertiente de
pensamiento, encontramos las visiones de Nikos Poulantzas y de Louis Althusser, quienes sern los principales referentes de este estructuralismo que
postulaba la concepcin de autonoma relativa. La ausencia de una explcita teora del Estado en los escritos marxianos, haba generado los debates
en torno a la existencia (o no) de la definicin y caracterizacin del Estado
capitalista en el gran pensador alemn. A lo largo de toda su obra, lo que
realiz Marx fue analizar el nivel de relaciones/prcticas (nivel econmico
de relaciones estructurales profundas) y slo sugiri algo sobre los lazos
que tienen con las prcticas polticas e ideolgicas. Las relaciones estructurales se fundamentan en funcin de la propiedad y del control tcnico, pero
6
Durante los aos 60 se produjo en el marxismo un debate en lo que respecta a la interpretacin de la obra de Marx en lo referido a la autonoma del Estado con respecto a las
clases dominantes. As los tericos ms ligados a la visin que Marx planteada en el Manifiesto Comunista profundizaron sus postulados viendo al Estado como una herramienta de dominacin de una clase sobre la otra. Por el otro lado, las interpretaciones
que hacan hincapi en el concepto de autonoma relativa, inspiradas en la lectura del 18
Brumario de Luis Bonaparte, desarrollaron esta categora terica desprendindose de la
idea de aparato estatal al servicio de la clase burguesa.
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no solamente en ellos, sino tambin en elementos como la superestructura

jurdica, poltica, cultural, religiosa, ideolgica, entre otras. As, el estudio
de las sociedades con sus grupos de clases, es superficial; dado que es necesario hacer hincapi en los otros aspectos no materiales, que son estructuras profundas que se sustentan en elementos no materiales de carcter
simblico y revisten la forma de prcticas ideolgicas, polticas y econmicas cuya legitimidad se asienta en palabras de ODonnell en las mediaciones. Para esta perspectiva hay componentes intrnsecos y prcticos
que poseen una forma estructural, que hace que los individuos realicen las
prcticas bajo la forma de las relaciones sociales de produccin capitalista.
Por ello, las acciones de los individuos son el resultado de las diversas
prcticas estructuradas. Las relaciones de produccin definen las posiciones en el espacio social del capitalista y de los trabajadores dentro del modo
de produccin.
Retomando estas ideas es que comienza la teora del Estado en Guillermo
ODonnell. La importancia del componente societal se entronca dentro
del marxismo heterodoxo, iniciado por Antonio Gramsci en la primera mitad del siglo XX, que ya comenzaba a discutir el pensamiento ortodoxo con
fuerte nfasis en la base material. La principal diferencia entre estas versiones del marxismo que repiensan la visin leninista es que dan una mayor
importancia a los aspectos simblicos y culturales, que en el caso de Guillermo ODonnell cobran centralidad a partir de la categora de las mediaciones. El vnculo entre Estado y sociedad se realiza a partir de aspectos
no materiales, y la dominacin capitalista cobra sentido a partir de la legitimacin o aceptacin por parte de los dominados, de las relaciones sociales existentes. La funcin ltima, en este sentido del Estado es la manutencin y reproduccin de las clases sociales fundamentales dentro del modo
de produccin capitalista. Para ello, no solamente el Estado, recurre a la
coercin, que siempre es el recurso de ltima instancia, sino que tambin se
apoya en el consenso. La estabilidad de la dominacin en el Estado-nacin
moderno se asienta en el consentimiento por parte de las clases subalternas,
lo cual hace ms estable y menos costoso el ejercicio del poder estructural
capitalista del aparato burocrtico. En momentos de crisis de legitimidad es
justamente cuando el componente represivo se hace ms evidente, abandonando todo intento de legitimacin bajo la forma de un Estado Burocrticoautoritario.
Siguiendo esta lnea de argumentacin afirma en su captulo Tensiones en
el estado burocrtico-autoritario y la cuestin de la democracia que el Estado es fundamentalmente una relacin social de dominacin o, ms precisamente, un aspecto como tal, slo captable analticamente de las relaciones sociales de dominacin. A ellas las respalda y organiza mediante la
capacidad de poner en movimiento, para exigir la efectiva vigencia de la

coaccin en un mbito territorialmente acotado y a que se les suele reconocer como justa su pretensin de respaldar y organizar las relaciones sociales. Como tal el Estado debe ser entendido en y desde la sociedad civil, aunque sus objetivaciones institucionales aparezcan, y suelan proclamarse,
como colocadas por encima de aquella. El Estado que nos interesa es un
tipo de Estado capitalista. Como tal respalda y organiza una dominacin de
clase, en el sentido que una dominacin que tiene principal fundamento en
una estructura de clases que a su vez se funda en la vigencia y reproduccin de las relaciones capitalistas de produccin (ODonnell, 2008a: 69).
Como puede observarse, esta directriz de razonamiento se asienta en la visin ampliada de Estado; recuperando la nocin de autonoma relativa del
mismo, y con un especial nfasis en los aspectos simblico-culturales. As
puede explicarse la forma que asume el aparato estatal, no desde su perfil
de organizacin, sino que a la inversa, el aspecto burocrtico-autoritario del
Estado puede entenderse a partir del carcter estructuralmente capitalista,
cuya finalidad de la dominacin tiene como objetivo asegurar la perpetuidad
y continuidad del modo de produccin y las relaciones sociales que lo sustentan.
Para ODonnell el Estado es el componente especficamente poltico de la
dominacin en una sociedad territorialmente delimitada recuperando la
importancia de la espacialidad dentro de un sistema interestatal propio del
Estado-nacin moderno; ya que dicha dominacin est encarnada en la
capacidad de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero
no necesariamente por la fuerza. As, lo poltico es una parte analtica del
fenmeno ms amplio de la dominacin que tiene su raigambre en la dimensin extraestatal, o sea la sociedad. Y es una parte analtica porque no
puede entenderse por fuera de esta dominacin como un componente concreto. Es caracterizado como analtico porque solo puede ser abstrado
intelectualmente para su estudio. Y esta dimensin es aquella que est respaldada por la supremaca en el control de los medios de coercin fsica
(esto la hace especficamente poltica y diferente a otros tipos de dominacin). En suma: el Estado es lo especficamente poltico, y esto, a su vez,
es un aspecto del fenmeno ms amplio de dominacin social.
Tal como planteaba Max Weber en Economa y sociedad, la dominacin es
siempre una relacin social (un vnculo entre sujetos sociales), caracterizndose por su cariz asimtrico, porque es de desigualdad (lo cual no impide que haya colaboracin entre los sujetos sociales involucrados de la que
surjan ventajas para cada uno, aunque probablemente estas estarn relacionadas con su ubicacin en la relacin social). Dicho vnculo asimtrico se
sustenta en el control de tres recursos muy importantes: En primer lugar, el
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control de los medios de coercin fsica, o sea la detentacin del monopolio legtimo de la violencia esto es el componente que Gramsci denomina
como dictadura, o el uso desnudo de la coercin y represin sobre los ciudadanos. En segundo trmino, el manejo de los recursos econmicos,
que implica el acceso y propiedad privada de los medios de produccin en
el cual se basa la desigualdad primigenia del modo de produccin capitalista. En tercer y ltimo trmino, encontramos el control ideolgico (en trminos de Gramsci, la nocin de hegemona), mediante los cuales los sectores
subalternos perciben como justa y natural la relacin asimtrica de la que es
parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende como dominacin. El seoro
de cualquiera de estos recursos permite la coercin (dictar sanciones). El
ms eficiente de los tres es el control ideolgico (y en este sentido el ms
profundizado y teorizado por ODonnell). La coaccin es el ms costoso,
porque desnuda la dominacin, pero es fundamental como ultima ratio que
respalda a sta. Finalmente, hay una alta correlacin en la administracin de
los recursos: el que controla uno es probable que controle todos). Recordemos que los recursos son la base de toda dominacin, no solo poltica,
pero sta tiene como componente especfico la supremaca de los medios
de coercin fsica. 7
ODonnell afirma que Estado no es sinnimo de instituciones, sino que estas ltimas son objetivaciones del mismo. Dentro de este marco lo estatal
aparece por fuera de lo econmico, es decir como algo ajeno al mercado,
quedando en la estructura econmica las relaciones sociales de produccin.
As, lo estatal se presenta interviniendo desde afuera y solo de manera
eventual en esa relacin, produciendo la escisin entre sociedad civil mbito econmico y Estado mbito de lo poltico, revistiendo una mutua externalidad la cual es solamente aparente. Esta fractura y la externalidad son el fundamento del encubrimiento del Estado como garante de la
dominacin y de la opacidad de sta. El cisma aparente entre sociedad y
Estado es paralelo a la divisin entre privado y pblico, fundamentada en la
separacin de un tercer sujeto social. El derecho pone a los actores sociales
como parte privada enfrente de las instituciones estatales. Por eso la socie-
Siguiendo los principales postulados del estructuralismo marxista, para ODonnell hay
un diferenciador de acceso a los recursos de la dominacin, que es la articulacin desigual
y contradictoria de la sociedad en clases sociales. De esta manera las clases sociales surgen de la apropiacin del valor creado por el trabajo, que es la base de la dominacin econmica. Esto genera un ordenamiento contradictorio que se da en el mbito de la sociedad
civil, fundante y trasladable a la dominacin poltica. La contrapartida para que pueda
concretarse la dominacin econmica, es el control propio de la dimensin poltica y el
consenso que proviene de la dominacin ideolgica.
dad civil queda reducida a agentes que no condicionados por ninguna coaccin reproducen relaciones de intercambio movidos por una racionalidad limitada a lo econmico; y las instituciones estatales, en cambio, quedan
como instancias superiores mediadoras de estas relaciones. Por eso es que
el Estado capitalista tiene una apariencia fetichizada. En realidad, es una
dimensin analtica de la sociedad civil y solo despus, por la necesaria escisin de un tercer sujeto social, como un conjunto de objetivaciones. As,
se sostiene que la apariencia fetichizada del Estado-aparato frente a los sujetos sociales fundamentales entre aquellos sujetos, a pesar de que, como
hemos visto, el Estado es constitutivamente parte de dichas relaciones. Esa
apariencia de externalidad sustenta la posibilidad del Estado de constituirse
en organizador de la sociedad capitalista o, lo que es equivalente en organizador de la dominacin de la burguesa. Es sobre esa base que el aparato
estatal se proclama y suele ser habitualmente credo custodio y agente
del inters general. (ODonnell, 1996: 17). Esta apariencia de ser un rbitro neutral entre intereses antagnicos puede explicarse a partir de la idea
de racionalidad acotada y complicidad estructural. Mediante estas categoras Guillermo ODonnell muestra como el Estado capitalista tiene una racionalidad superior a sus instituciones que representan las objetivaciones de
lo estatal, pero al mismo tiempo dicha racionalidad es acotada, porque siempre se subsume a una lgica de reproduccin de las relaciones sociales de
produccin capitalistas. Las cristalizaciones institucionales y las polticas
pblicas pueden entenderse por esta complicidad estructural y su cariz
contradictorio e irracional de la modalidad (tambin contradictoria e irracional) de existencia y reproduccin de su sociedad. Para que las instituciones
se hagan cargo de una cuestin alguien tiene que plantear dicho problema
desde afuera y alguien tiene que definirlo como tal desde adentro: no est
en la agenda de las instituciones todo lo que importa. Esta gnesis de la
acumulacin de agencias, y la contradictoria sumatoria de acciones pblicas para dar respuestas a las cuestiones socialmente problematizada ser
abordada en el punto siguiente.
Otra innovacin terica que plantea ODonnell, para explicar el nexo entre
sociedad civil y el Estado es el concepto de las mediaciones a las cuales recurre el Estado capitalista para engarzarlos. Describe a estas como el velo
que ignora los clivajes de clase, poniendo un fundamento y referente del
Estado externo a ste, pero sin recurrir a la sociedad (en donde encontramos clases sociales) dado que si lo hace desnudara la dominacin. De esta
manera se apela a la construccin de sujetos sociales colectivos con un
grado de abstraccin mayor, que revisten una generalidad ms amplia, y se
sobreponen a las divisiones de clase que hay en el mbito del mercado. De
esta manera el Estado genera un recurso de amalgama muy particular, para
lograr la hegemona. La primera que se menciona es la ciudadana, que es
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la abstraccin ms alta de la dominacin, ya que supone que todos los habitantes de un Estado se encuentran en un plano de igualdad formal. La abstraccin es porque el poder es constituido por los ciudadanos, sin relacin
con su posicin de clase. Y con esta abstraccin se transforma en fundamento del poder (o del Estado). Es por eso que la democracia es la forma
normal de organizacin poltica de la sociedad capitalista, porque en ella
el ciudadano aparece constituyendo el poder de las instituciones estatales y
eligiendo a los gobernantes. Pero dada su vaguedad y abstraccin, no puede
actuar como referente y reviste una incapacidad para imputrsele el inters
general en el plano concreto de las instituciones estatales.
En este momento, es cuando aparece la idea de nacin, en donde vemos al
Estado-para-la-nacin (categora que ser fundamental para comprender
el fundamento del Estado a lo largo de su obra y ser una nocin central
para estudiar la legitimidad pretendida por ste). La invocacin de los intereses de la Nacin muchas veces lo habilita a tomar decisiones en contra de la
voluntad de los sujetos, pasando por alto las desigualdades e ignorando las
contradicciones de clases que existen. Es un referente menos abstracto que
la ciudadana que se constituye en una generalidad concreta, en donde alude
a los actos observables de las instituciones del Estado, por eso es referente.
Ya no nos encontramos frente al sujeto descarnado de la ciudadana, sino
que hay un sujeto social miembro de la Nacin. Su utilidad se encuentra
en que borra los intereses de clase que son negados y postergados dado que
se acta en nombre de una generalidad que abarca a todos los ciudadanos.
Finalmente, centrndonos en Amrica Latina estas dos primeras mediaciones no llegan a cuajar en apariencias abstractas, ya que los grados de desigualdad que hay en estos pases habilita a que nazcan demandas que pretenden actuar a favor de los relativamente desposedos, los cuales se
constituyen como un sujeto llamado pueblo: un mbito de solidaridades
ms estrecho que la Nacin, que excluye a una parte de esta ltima que se
opone a ella (las clases econmicas, los ricos, la oligarqua, etc.), lo cual
genera un clivaje que acaba escindiendo la sociedad (entre lo popular y lo no
popular), plantendose un Estado-para-el-pueblo, en donde lo popular conlleva la pretensin de que es la nacin verdadera; y sus demandas pueden
afectar los lmites de reproduccin de la sociedad capitalista, haciendo que
el Estado exponga sus verdaderas contradicciones. Pero ODonnell sostiene
que esta ltima mediacin habilita una posibilidad, que al no poder cumplir
nunca las pretensiones del pueblo, las clases subordinadas se entiendan a s
mismas como tales, y cobran conciencia de los clivajes de clase que hay en
la sociedad. En ltima instancia, el Estado no es garante de lo popular, sino
que por el contrario, lo es de las relaciones de clases en s mismas. Es por
ello, que lo popular es un peligroso velo muy transparente de la realidad
profunda de la sociedad y el Estado, y posible camino hacia el desenmascaramiento de la dominacin capitalista, en virtud de lo cual es menos digerible para el Estado que las otras dos. As, se encuentra en un punto medio
entre la ciudadana y nacin, y la clase. Porque es ms concreta que la ciudadana y menos indiferenciada que la nacin, pero ms genrica y menos
concreta que la clase. Y es por esto ltimo que puede ser tanto fundamento
como referente del estado. El ttulo a mandar del estado lo da el pueblo, no
tanto la ciudadana (especialmente en los capitalismos tardos). As, cuando
lo popular es el fundamento, tambin puede transformarse en el referente
(ODonnell, 1985: 241). Por esto mismo, los Estados Burocrtico-autoritarios, que aparecen en momentos de crisis de acumulacin capitalista, y que
constituyen una derrota para los sectores dominados, recurren a mediaciones ms abstractas, tales como la Nacin, lo que explicara la exaltacin
de los smbolos patrios, y el intento de plantear toda tentativa de movilizacin y protesta como una accin en contra de la patria. A continuacin, esquematizamos lo dicho, siguiendo la lnea de argumentacin de Guillermo
ODonnell para explicar las diferentes mediaciones del Estado Capitalista.
Grfico 1: Mediaciones entre el Estado y la sociedad en Guillermo ODonnell
Fuente: Elaboracin propia.
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Otro elemento destacable es como la obra de ODonnell va entramando

diferentes dimensiones del aspecto poltico de la dominacin. En sus escritos va mutando desde el concepto de regmenes burocrtico-autoritario al de Estado burocrtico-autoritario. Con estos estudios se profundiza el aspecto estructural del concepto de Estado, ya que intenta
explicar de manera multidimensional el surgimiento de este nuevo tipo de
autoritarismos. Se aborda al mismo a partir de aspectos ligados al tipo de
rgimen (eliminacin de los canales de participacin democrtica) que se
corresponde a la faceta autoritaria, al mismo tiempo que esto trae aparejado la profundizacin de los roles tecnocrticos como un elemento
que permite favorecer la acumulacin del capital, que se engarza con el
aspecto burocrtico. As, afirma que la alternacin pendular de rgimen
poltico y tipo de Estado responde a la necesidad estructural del Estado
de mantener el nivel de acumulacin imperiosa. En cada una de las fases del ciclo, la gran burguesa urbana, basada principalmente en las
condiciones que la convierten en fraccin dominante, ha jugado a ganador. Ya he sealado que por lo menos no la perjudican la devaluacin
y los programas de estabilizacin, a la vez que, como apndice directo
o ntimamente vinculado al capital internacional, esa fraccin es la que
mejor digiere estos programas y ms teme a la posibilidad de una cesacin internacional de pagos (ODonnell, 2008b: 43). Por lo tanto, las
polticas pblicas son explicadas desde el rol que tiene el Estado como
garante de la reproduccin del sistema capitalista, y no en ltima instancia por su carcter de clase. La interacin entre diferentes tipos de polticas econmicas es una manifestacin de su faceta superestructural en la
continuidad de estas relaciones sociales. La implantacin de los EBA, as
las cosas, responde a una crisis en cinco niveles: 1) inestabilidad poltica;
2) crisis de rgimen; 3) crisis poltica; 4) crisis de acumulacin, y 5) la
que denomina crisis de dominacin celular (o social), en donde los
sectores subalternos se niegan a aceptar pacficamente la dominacin capitalista. De esta manera encontramos, que como respuesta a esta crisis,
se cambia hacia una forma tecnocratizada en donde los roles superiores
del gobierno empiezan a ser ocupados por organizaciones complejas altamente burocratizadas fuerzas armadas, grandes empresas privadas.
Despus vemos como se aclaran estas dimensiones. El aspecto burocrtico corresponde a la faceta del Estado y el aspecto autoritario al
del rgimen poltico.
La nota fundamental del EBA es que es un sistema de exclusin frente a los
canales de acceso al Estado popular: controles verticales por parte de las
corporaciones, y desde el Estado hacia los sindicatos, con exclusin econmica en el sentido que reducen y postergan hacia un futuro no precisado
las aspiraciones econmicas del sector popular; corresponden a una etapa
de importantes transformaciones en los mecanismos de acumulacin de sus

sociedades, como parte de una profundizacin en los capitalismos perifricos y dependientes, pero tambin dotados ya de una extensa industrializacin. Esta cristalizacin institucional es por lo tanto, la supresin de dos
mediaciones fundamentales, la ciudadana y lo popular. Es tambin la ambigua postulacin de otro la nacin a la que slo puede invocar como
proyecto, pero no como realidad actual, sobre la que se propone actuar quirrgicamente. (...) Desde sus instituciones se intenta,despolitizar el tratamiento de cuestiones sociales, sometindolas a los que se proclama son criterios neutros y objetivos de racionalidad tcnica. Esto es contrafaz de la
prohibicin de invocar cuestiones de justicia sustantiva ligadas a lo popular,
que aparecen introduciendo irracionalidades y demandas prematuras.
(ODonnell, 2008a: 75) Como vimos hasta ahora, encontramos una descripcin muy densa de los mecanismos mediadores entre Estado y la sociedad en donde pueden rastrearse elementos del estructuralismo marxista;
pero al mismo tiempo, combina los elementos de las visiones pesimistas sobre la modernizacin que planteaba Huntington, con elementos de la Teora
de la Dependencia, ya que pondera la importancia del grado de desarrollo y
el fenmeno de los EBA como un aspecto de los capitalismos dependientes
de mayor grado de industrializacin. Estas ideas tienen tambin su influencia de los aportes de Linz, Apter y Stepan cuyo armazn conceptual adquiri crticamente durante su estada doctoral en Yale.
La introduccin del enfoque secuencial de las polticas pblicas en
Amrica Latina
En el ao 1975 Horacio Boneo, Marcelo Cavarozzi, Guillermo ODonnell
y Oscar Oszlak crean el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), habiendo formado parte de esta institucin tambin Catalina Smulovitz y Mara del Carmen Feijoo. De carcter multidisciplinario, el CEDES se orient desde sus inicios al estudio de los problemas sociales,
polticos y econmicos de la Argentina y de Amrica Latina. La misin
que se plante fue fortalecer la capacidad de investigacin en ciencias
sociales en la regin, y propiciar la difusin y aplicacin de sus resultados. El rea de Poltica y Gestin Pblica fue la primera de las creadas
en el CEDES. Desde un comienzo, los cuatro fundadores del Centro se
dedicaron a investigar la problemtica del Estado, sus instituciones y polticas, continuando el proyecto acadmico iniciado en el Centro de Investigaciones en Administracin Pblica (CIAP) del Instituto Torcuato Di
Tella. Como producto de estas actividades se public en 1976 el documento Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrate-
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gia de investigacin. Poco a poco este trabajo guiar la agenda sobre

polticas pblicas en la regin, publicndose posteriormente como artculo en varias revistas. A pesar de haber pasado varias dcadas, el estudio
sigue siendo el trabajo ms citado en el campo 8. Este artculo vino a llenar una gran rea de vacancia en un momento de constitucin temprana del rea de la administracin y polticas pblicas. Tal vez porque toda
la produccin referida a esta temtica pblica tena una fuerte impronta
pluralista centrada en contextos democrticos (lo cual no cuajaba con las
inestables y polarizadas realidades latinoamericanas) o haba una inexistencia de trabajos terico-metodolgicos especficos para guiar el estudio
del proceso de polticas pblicas disponibles en castellano. Este documento sigue siendo hasta nuestros das la obra ms citada en los trabajos
sobre el rea y bibliografa de las materias introductorias. As mismo es
la primera vez que se introduce la nocin de proceso de polticas pblicas, comn en las visiones funcionalistas y sistmicas, pero adaptado a
los contextos no democrtico-pluralistas, sino que reflexiona acerca de
este fenmeno en los contextos autoritarios de los pases perifricos.
En l, se plantea que las polticas pblicas son la forma en que los Estados
expresan y actan sobre la distribucin de los recursos, y cul es la relacin entre los cambios sociales y las mutaciones a nivel del Estado. El fenmeno del autoritarismo y el tecnocratismo, era la realidad de Amrica Latina, frente al escenario democrtico y neocorporativista que se planteaba
en los Estados de Bienestar europeos. Justamente, el gran interrogante es
las ambigedades de las polticas que ha ido presentando el Estado en los
pases perifricos. Es a partir de all de donde surge dicho anlisis. La utilidad que plantea estudiar las polticas pblicas es que permiten una visin
del Estado en accin, desagregado y descongelado como estructura global y puesto, en un proceso social en el que se entrecruza con otras fuerzas sociales (Oszlak y ODonnell, 1976: 6).
De esta manera, plantean su protomodelo verbal que trata de superar los
estudios que vean a las polticas pblicas o bien como variable dependiente
(trabajos que indagaban las causas que llevaban a la implementacin de un
determinado programa estatal) o como variable independiente (o dicho de
otro modo, el anlisis de los impactos que traa aparejada cierta accin pblica). Se esbozan tres momentos del proceso de las polticas pblicas en
En el trabajo compilado por la Asociacin Argentina de Estudio de la Administracin

Pblica (AAEAP), en donde se recogen los trabajos ms importantes del campo difundidos en los congresos argentinos, este artculo fue la obra ms citada, lo cual muestra el
alto impacto que sigue teniendo pasados ms de 30 aos de su publicacin.
un ciclo de vida que se extiende desde su problematizacin social hasta su

eventual resolucin. A lo largo de este derrotero podemos encontrar sucesivas tomas de posiciones por parte los actores, al mismo tiempo que encontramos que hay una permanente redefinicin de la cuestin. De esta manera se delinean las siguientes etapas dentro del proceso de las polticas
pblicas: 1) surgimiento de la cuestin en donde encontramos la agenda
pblica, entendida como una cuestin que es relevante para los actores sociales; y el momento de la agenda estatal en donde es tomada por el Estado
como una cuestin sobre la hay que actuar; 2) la toma de posicin por
parte del Estado la formulacin e implementacin; y 3) las polticas o
tomas de posicin de otros actores sociales. Por lo tanto, as se plantea el
enfoque por etapas 9, en donde poltica estatal (o pblica) es (...) un
conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita
atencin, inters o movilizacin de otros actores de la sociedad civil. De dicha intervencin puede inferirse cierta direccionalidad, una determinada
orientacin, que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social, hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin (Oszlak y
ODonnell, 1976: 12). De esta manera estas tomas de posicin suelen ser
particularmente importantes, no slo por su carcter imperativo, sino tambin porque son centrales para los actores no estatales. De esta manera son
nudos importantes del proceso de interaccin que se convierten en puntos privilegiados de observacin de un devenir social ms amplio, ya sea
mirando hacia atrs o hacia adelante. Esto se explica porque lo estatal
no suele ni ser pasivo ni irrelevante para los diversos actores presentes. Siguiendo esta lnea de anlisis que hemos planteado en el trabajo junto a Pablo Bulcourf las polticas pblicas son generadoras de un doble proceso en
lo que respecta al aparato estatal, ya que producen repercusiones verticales y repercusiones horizontales (Bulcourf y Cardozo, 2008). Las primeras se corresponden a las cristalizaciones burocrticas producto de una decisin gubernamental o dicho de otro de modo la atribucin de
El enfoque secuencial, se refiere entre otros anlisis, al modelo postulado por Lasswell
(1956), desarrollado luego por Jones (1970), quienes presentan la poltica pblica como
un anlisis que puede ser subdividido en varias etapas que se pueden estudiar separadamente, correspondientes a la definicin del problema y la construccin de la agenda, la
formulacin y la decisin o legitimacin, la implementacin, y la evaluacin. Esta visin
ha sido muy criticada y puesta a discusin a raz del surgimiento de diferentes paradigmas, tales como las redes de polticas pblicas, la huella de la dependencia, el enfoque
cognitivo, entre otros. No obstante ello, en nuestra regin es muy utilizado para abordar
los estudios sobre el proceso de polticas pblicas basado en casos, sobre todo a partir de
la gran influencia que tuvo el trabajo que estamos refiriendo.
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competencias y la asignacin de recursos a unidades formalmente dependientes de la que adopt la poltica; y las segundas, que podemos entenderlas como las tomas y reajustes de posicin de otras agencias estatales.
Las primeras pueden acarrear cristalizaciones institucionales, creacin
de aparatos burocrticos o adjudicacin de nuevas funciones a organismos
preexistentes. 10 De esta manera, el proceso burocrtico implicado en estas repercusiones horizontales y verticales es analticamente distinto del
proceso social antes referido, pero se entrecruza con l. Lo que ocurre al
interior del Estado es, en parte, ejecucin (implementacin) de poltica, en
parte factor causal para la adopcin de nuevas polticas y, en parte tambin, generador de estructuras burocrticas especializadas, dotadas a veces
de atribuciones formales y siempre, con capacidad de hecho para redefinir
la poltica inicial, y, por lo tanto, de cambiar la toma de posicin del estado
frente a la cuestin. (Oszlak y ODonnell, 1976: 13).
De esta manera la toma de decisiones por parte del Estado acerca de una
cuestin tiene como consecuencia respuesta de actores sociales, por un
lado, y de unidades estatales, por el otro. Sin embargo, no todas estas
respuestas se desarrollan al mismo tiempo. Este aspecto est vinculado
con la diferente naturaleza de los actores a lo largo del proceso de resolucin del asunto. Del mismo modo que se van definiendo durante el
tiempo los trminos de una cuestin, se van redefiniendo los atributos y
formas de agregacin y representacin de las partes involucradas; lo que
genera el problema de delimitar de manera precisa las categoras usadas
para definirlas. De manera simtrica, el modo en que se cristalizan a nivel de agencias estatales, manifiesta la fluctuante naturaleza de las unidades involucradas en el proceso de resolucin de las mismas. Por consiguiente, este modelo tiene como elemento central una dimensin temporal
intrnseca, por lo que estudiar una accin estatal es seguir el derrotero de
los actores y el Estado como actor privilegiado en dicho proceso. As,
los asuntos pblicos tienen una historia, y se definen temporalmente:
asuntos que en algn momento no lo eran, se plantean en un perodo
como tales, hasta su eventual resolucin. En dicho sentido se trazan dos
dimensiones de anlisis: por un lado la objetiva que puede recavarse
analizando los comportamientos concretos de los actores, y una subjeti-
10
Continuando este anlisis hemos planteado con Pablo Bulcourf que es posible abordar el cmo o dicho de otra manera qu forma asume una poltica pblica extendiendo las conceptualizaciones de Oszlak y ODonnell. Nuestra construccin sostiene que
existen tres formas de burocratizacin de una poltica pblica: 1) creacin de una nueva
agencia; 2) modificacin de una nueva agencia; o 3) ninguna transformacin en la estructura burocrtica. (BULCOURF y CARDOZO, 2008).
va que es posible entenderla indagando en la percepcin del grupo o actor sobre las acciones de los otros.
A nivel de la metodologa, se bosqueja que hay tres niveles para abordar
empricamente el anlisis: un primer nivel de contexto entendido como un
conjunto de factores extrnsecos al objeto ms especfico de investigacin
(polticas estatales) que es indispensable para la comprensin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables. Luego, se debe indagar sobre la agenda de cuestiones, observada desde una
perspectiva no solamente sobre el conjunto de asuntos socialmente vigentes
(agenda), sino tambin sobre el conflicto y las coaliciones que se generan
alrededor de las problemticas que deben integrar la agenda. En un tercer
nivel, se comprende a la estructura social atendiendo a los recursos con
que cuenta cada uno de los actores movilizados en torno a la cuestin. En
este ltimo nivel, proponen manejarse con un conocimiento razonablemente
informado de esas caractersticas y considerarlas congeladas para los
propsitos de la investigacin de polticas estatales.
Resumiendo, la utilidad de este enfoque es que plantea un tipo de estudio
secuencial basado en etapas pero que incluye aspectos de tipo histrico,
combinando un nivel micro (posicionamiento de los actores y sus estrategias) con un nivel mezzo y macro (estructura social y surgimiento histrico
de la cuestin). Al pensar las polticas pblicas como componentes del proceso social, se incluye la dimensin histrica, lo cual hace posible medir
ciertos impactos en un punto del desarrollo de la cuestin/resolucin. Estos
y otros impactos son estudiados como un proceso ms abarcativo y complejo, en torno a dicho asunto, en donde confluyen actores privados y suelen manifestarse en distintas fases tomas de decisin por parte del Estado.
Cada una de estas ltimas produce un gran espectro de impactos, que al
mismo tiempo realimentan dicho proceso y lo llevan hacia nuevos nudos
donde tienen lugar nuevamente decisiones gubernamentales. El entrecruzamiento diacrnico de polticas pblicas (tanto estatales como privadas), al
mismo tiempo con las modificaciones de los parmetros del contexto indicados ms arriba, constituyen etapas o procesos de mutacin social en
donde lo estatal se presenta de manera dinmica y desagregado en sucesivas tomas de posicin. Por otro lado hace hincapi en el juego de los actores y por lo tanto incorpora la idea de inters y de conflicto existente
entre los propios actores y su capacidad de influir en el proceso de toma de
decisiones. Esto no slo lo hace en el aspecto de la conformacin de la
agenda o sea el comienzo del problema sino que este juego y estos actores se encuentran (e influencian) durante todo el proceso de polticas pblicas. Es ah donde readapta la visin norteamericana ms inocente la
idea de un proceso neutral y tambin pone en juego los intereses que pue-
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den tener las burocracias, por ejemplo. El poder, entonces no aparece solamente como influencia, como plantea la teora pluralista, sino que tambin
postula que el conflicto es parte del proceso de las polticas pblicas.
El Estado en el contexto democrtico
A partir de sus anlisis de los procesos democratizadores en Amrica Latina, se comienza a hacer ms hincapi en la dimensin del rgimen poltico,
dando mayor importancia al juego de algunos actores. En los escritos sobre
las transiciones encontramos una ausencia del tema Estado, que puede explicarse por las preguntas que guan su investigacin. Interrogantes tales
como de qu manera se produce el pasaje de un rgimen autoritario a uno
democrtico, la calidad de esa nueva democracia, o qu aspectos de la poliarqua va adquiriendo el rgimen poltico, sern la tnica central de los escritos en los aos ochenta. El componente acerca del carcter incierto de
las nuevas democracias en nuestra regin nos remite a aspectos presentes
en la teora poltica de Maquiavelo, abriendo cuestionamientos sobre la persistencia de los elementos de la democracia previa a los regmenes burocrtico-autoritarios, tales como el juego imposible que haba caracterizado
lcidamente en Modernizacin y autoritarismo empleando la metodologa
del rational choice.
Es posible en esta etapa encontrar aspectos de anlisis ms neoinstitucionalistas, ya que hace nfasis en temas tales como la calidad de la democracia, el carcter delegativo de la misma que recupera el elemento
decisionista que caracteriz a los procesos de reforma del Estado; incluyendo aspectos de la teora normativa de la democracia al estudiar el
componente democrtico, liberal y republicano de estas formas
particulares de regmenes, y sus condicionantes polticos y econmicos.
Si bien el derrumbe de los sistemas autoritarios provoc el pasaje hacia
democracias polticas es decir poliarqua, se consolidaron democracias representativas (bajo otra institucionalizacin), con cierta estabilidad pero con una baja calidad institucional. En este eje, introduce en su
texto Estado, democratizacin y ciudadana del ao 1993 la importancia de estudiar al Estado para entender al proceso de democratizacin.
En ese momento lo caracteriza introduciendo en su anlisis la dimensin
legal al sostener que es un error asociar el Estado con el aparato estatal,
o el sector pblico, o la suma de las burocracias pblicas, que indudablemente son partes del Estado, pero no constituyen el todo. El Estado es
tambin, y no menos primariamente, un conjunto de relaciones sociales
que establece cierto orden en un territorio determinado, y finalmente lo
respalda con una garanta coercitiva centralizada. Muchas de esas rela-
ciones se formalizan mediante un sistema legal provisto y respaldado por

el Estado. El sistema legal es una dimensin constitutiva del Estado y del
orden que ste establece y garantiza en el territorio dado. No se trata de
un orden igualitario, socialmente imparcial; tanto bajo el capitalismo
como bajo el socialismo burocrtico ese orden respalda y ayuda a reproducir relaciones de poder que son sistemticamente asimtricas.
(ODonnell, 1993: 65). Este sistema legal tiene su respaldo en el Estado
y puede pensarse como una dimensin constitutiva de ste, y del orden
que establece y garantiza dentro de un territorio. A partir de all critica el
principal supuesto que tiene la teora del Estado afirmando que parte de la
idea que se traslada a las teoras de la democracia, que supone un alto
grado de homogeneidad en el alcance, tanto territorial como funcional,
del Estado y del orden social que ste sustenta. Se parte de la nocin que
el Estado llega a todos los ciudadanos y estratos sociales de la misma
manera, hecho que no se corrobora en ningn caso emprico de manera
total. As, encontramos que de acuerdo a la unidad que estudiemos podemos ver que hay gradientes en lo que respecta a esa homogeneidad territorial (colocando a los pases escandinavos como los que revisten el mayor). Nos topamos, de este modo con pases de una homogeneidad
territorial muy alta, como los casos de las democracias histricamente
ms estables (Costa Rica, Uruguay y Chile); mientras que otros como
Per, Ecuador y Bolivia muestran una heterogeneidad extrema; Mxico y
Brasil, por su parte son Estados de alta heterogeneidad territorial, mientras que Argentina, Venezuela y Colombia se encuentran en un estadio intermedio. De esta manera, al no alcanzar una homogeneidad territorial
esos Estados son incapaces de asegurar efectividad de sus leyes y sus
polticas en el espacio nacional. Dicha debilidad en la estatidad se centra
en tres dimensiones: 1) Encontramos una ineficacia-ineficiencia de la burocracia; 2) hay una baja y sesgada penetracin del sistema legal; 3) y
finalmente, presenciamos una baja credibilidad del Estado como intrprete y encarnacin del bien comn. As, se postula una penetracin estatal
diferenciada ya que en no pocas regiones, que incluyen no slo las distantes de los centros polticos sino de la periferia de las grandes ciudades, el Estado burocrtico aparece bajo la forma de edificios y funcionarios pagados por el presupuesto pblico, pero el Estado Legal se ha
evaporado: la legalidad estatal se aplica, en el mejor de los casos, de manera intermitente y discrecional. Ms importante, esa legalidad truncada
est rodeada por leyes informales controladas por los poderes privados
patrimonialistas, sultanistas o simplemente gangsteriles que son el
real gobierno de esas regiones. Este sistema de normas informales, salpicado ocasionalmente por reapariciones del sistema legal, da lugar a un
mundo de extrema violencia, como lo acredita abundante informacin,
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proveniente tanto de zonas rurales como urbanas. Estas zonas marrones son sistemas subnacionales de poder con base territorial y un sistema legal, informal pero eficaz, que coexiste (de manera que la teora democrtica emanada de los pases altamente desarrollados no ha previsto)
con un rgimen que al menos en su centro es democrtico. (ODonnell,
2003: 25-26).
A partir de estos supuestos, esboza que hay tres grados para caracterizar el
mayor o menor nivel de presencia estatal a partir mapas coloreados: En las
zonas azules encontramos un alto grado de presencia estatal y funcionalidad; en las zonas verdes encontramos presencia estatal pero no territorial,
mientras que en las zonas marrones hay presencia estatal pero s funcionalidad. El grado de penetracin ser una variable independiente del tipo de
democracia, ya que en las zonas marrones encontramos una coexistencia
de elementos democrticos y autoritarios. Recuperando el aspecto liberal
de la tradicin democrtica moderna, afirma que en contextos autoritarios
no existe un sistema legal que garantice derechos y garantas de los individuos. As vincula la nocin de Estado de derecho con ciudadana: Un Estado incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una ciudadana de baja intensidad. En muchas de las zonas marrones se respetan
los derechos polticos de la poliarqua, pero se viola el componente liberal
de la democracia. Esto se traduce en una inefectividad del Estado como ley
y la cancelacin de derechos constitutivos de la democracia como el de votar sin coaccin. Sumado a ello, las crisis econmicas agregan nuevos fundamentos al aumento de esas zonas, causadas por procesos de exclusin
social y econmica, que redunda tanto en una crisis de estatalidad en tanto
legalidad y del conjunto de burocracias y como agente legitimador del inters comn.
Entroncndose en esta direccin de estudio, en Acerca del Estado en
Amrica Latina Contempornea: Diez tesis para su discusin, se plantea
que para superar esta situacin es necesario la constitucin de lo que l
denomina Estado ensanchado que se basa en la ampliacin de la agenda
pblica, la extensin homognea del sistema legal, y un mnimo de democracia sustantiva que enfrente la exclusin social y genere derechos
civiles extendidos (y sociales bsicos) en aras de que los ciudadanos logren ser sujetos activos y emponderados. Sumado a ello, encontramos
que los impactos del proceso globalizador, todava restringen ms el margen de accin de los Estados dentro del contexto mundial; la importancia
del multiculturalismo como una tendencia contraria a la extensin de la
legalidad ya que plantea una tensin con el reconocimiento de derechos universales al demandar la afirmacin de derechos a diversos grupos y minoras.
En su ltima obra individual, Democracia, agencia y estado, ODonnell

vuelve sobre la dimensin central del Estado en la vida poltica. Desde
all vincula una visin del sujeto poltico entendido como agente y retorna
a la relacin del componente estatal con el rgimen poltico. Continuando
sus planteos anteriores caracteriza al Estado de la siguiente forma: Es
una asociacin con base territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y
controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la autorizacin legtima del uso de la
coercin fsica y normalmente tienen, como ltimo recurso para efectivizar las decisiones que toman, supremaca en el control de los medios de
esta coercin sobre la poblacin y el territorio que el estado delimita
(ODonnell: 2010, 76). Diferentes son los aspectos que nuestro autor
derivar de esta definicin, tales como el filtrado de la relacin entre el
Estado y otras entidades supraestatales recogiendo elementos de la teora de la globalizacin y el enfoque de las redes de polticas pblicas;
el conjunto del aparato burocrtico; la credibilidad de la dominacin y su
capacidad de construir una identidad colectiva; y la eficacia del de sus
polticas junto al sistema legal que las regula. Complejizando lo dicho
previamente en este libro el Estado presenta ya cuatro dimensiones: 1)
como un conjunto de burocracias; 2) como un sistema legal, el cual es
un entramado de reglas sancionadas y respaldadas legalmente que penetran y co-determinan numerosas relaciones sociales, tanto en la sociedad
como dentro de las burocracias estatales; 3) la de ser o intentar convertirse en un foco de identidad colectiva; y finalmente 4) la dimensin del
filtrado del Estado, ya que ste es un espacio que tamiza lo que entra
en su interior y el exterior de su territorio, mercado y poblacin. Es importante la presencia de estas dimensiones para el correcto funcionamiento del Estado y para la provisin de ciertos bienes pblicos en un
territorio de manera satisfactoria. As mismo, el Estado es quien garantiza
una efectividad de la ley, las libertades y derechos mediante una ciudadana civil y en los casos centrales una ciudadana social y cultural.
Por otro lado, tanto a travs de su sistema legal como de las tentaciones autoritarias de sus burocracias (incluyendo actualmente fuertes componentes tecnocrticos) el Estado condensa y garantiza diversas relaciones sociales intrnseca y poderosamente desigualitarias. Esta es una
antinomia bsica, constitutiva de la vida social. Al nivel de la ley se expresa por sus tensiones entre diversos valores, una de estas tensiones,
entre la estabilidad y la posibilidad de cuestionamiento de la ley, ya la
mencion, otra tensin ya observada por Aristteles (...) es entre, por un
lado sus aspectos de igualdad y universalidad, y, por el otro, de justicia
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sustantiva y equidad. Estas antinomias tienen a manifestarse, y se movilizan polticamente bajo los derechos de la democracia, incluso si es una
democracia limitada que slo reconoce derechos polticos y pocos derechos, civiles, sociales y culturales. Esas antinomias pueden ser lamentadas por una mente lineal o duramente conservadoras pero deberan ser
celebradas; en la medida que expresan tensiones que constituyen inherentemente tanto a la sociedad como al Estado y por lo tanto, pueden ser
movilizadas por acciones individuales y colectivas que promueven un horizonte siempre abierto de esperanzas en la dinmica de la vida social
(ODonnell, 2010: 161-162). A la luz de este razonamiento podemos ver
que el Estado no es solamente un conjunto de burocracias, sino tambin
el sustento y respaldo de la ciudadana y las libertades individuales; en
virtud de lo cual pasa de ser un elemento central para relacionarlo con la
calidad de la ciudadana y la democracia. Al introducir analticamente la
cuestin de la agencia, vemos al actor como un sujeto poltico con capacidad de accin, revistiendo especial importancia el tema de la libertad
de decisin y los valores e intereses que pueden sustentarla. As cobra
centralidad la necesidad que el individuo pueda empoderarse y ser sujeto
de derechos.
El Estado contina siendo el nudo de un proceso social ms amplio, ya
que como un aspecto poltico de la dominacin tiene una faceta tanto
burocrtica (que se traduce en agencias proveedoras de bienes y servicios al conjunto de la poblacin), como institucional, ya que el Estado
tambin es la manera en la que se distribuye y se procesa el conflicto
poltico (podemos ver aqu componentes neoinstitucionalistas en el anlisis). El atravesamiento y entrecruzamiento de los intereses, conflictos,
demandas y asimetras de poder tiene como eje al Estado, en virtud que
es quin se encarga de realizar las acciones pblicas tendientes a la extraccin-asignacin de recursos, como as tambin la provisin de regulaciones; siendo el eje de la articulacin del complejo entramado de intereses que hay al interior de una sociedad. De esta manera afirma que
otra caracterstica de mi definicin es que apunta al tema del poder, en
trminos de la gran concentracin de poder (o, ms precisamente, poderes) implicada por el surgimiento y funcionamiento de un Estado. El Estado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad (a nivel
local, internacional y transnacional), as como tambin genera sus propios poderes, como resultado de lo cual devuelve a la sociedad diversos
tipos de polticas pblicas y a veces tambin importantes omisiones. Los
distintos pesos que tienen las condensaciones sociales y las concentraciones de poderes del Estado, a lo largo de diversas instituciones estatales y reas de polticas pblicas es una compleja cuestin que debe ser
estimada empricamente y sobre la cual el presente nivel de anlisis tiene
poco que decir (ODonnell, 2010, 77-78). Nuevamente se retoma la

concepcin enarbolada en los aos setenta junto a Oscar Oszlak, al ver
al Estado como parte de los complejos juegos de poder al interior de
una sociedad, en donde confluyen actores locales, nacionales y transnacionales -pudiendo observarse que comparte elementos con la teora de
las redes de polticas pblicas, pero sin restar la centralidad al Estado-.
Lo estatal, en suma, representa el vrtice del procesamiento de las relaciones de poder, actuando como un prisma que concentra y filtra estas
ltimas; y como resultante refleja su accionar en programas gubernamentales, producto de las interacciones entre los diversos actores y las
agencias intraburocrticas.
Conclusiones
No cabe dudas, que ms all de las posiciones tericas, metodolgicas y
tambin polticas e ideolgicas, la figura de Guillermo ODonnell se ha
constituido en el principal referente de la Ciencia Poltica argentina y uno
de los ms importantes en nuestra regin y para los latinoamericanistas de
todo el mundo. A ello, se adiciona su destacada actuacin en las asociaciones de politlogos como figura central en el surgimiento de la Sociedad
Argentina de Anlisis Poltico y posteriormente como presidente de la
IPSA con un rol institucional insoslayable que contribuy sustantivamente al desarrollo de nuestra disciplina en el pas (De Luca, 2011). Sus trabajos forman parte de la bibliografa ms utilizada en nuestro medio 11 y las
citas a stos son las que presentan la mayor frecuencia en todo tipo de referencias. Los estudios sobre la historia disciplinar iniciados por Pablo Bulcourf, Martn DAlessandro (Bulcourf y DAlessandro 2003; Bulcourf y
Reina, 2010) y Cecilia Lesgart (Lesgart 2003, 2007) ubican a la figura de
ODonnell como central para el desarrollo e institucionalizacin de la ciencia poltica. Durante el VIII Congreso Nacional de Ciencia Poltica un estu-
11
El Social Sciences Citation Index (SSCI), publicado por Thomson Reuters, integrado
en ISI Web of Knowledge (WoK) afirma que para el perodo 2000-2010 Guillermo
ODonnell se encuentra en el nmero 17 de dicha lista que recaba a los intelectuales vivos ms mencionados con 1271 citas siendo el nico latinoamericano entre las primeras 20 posiciones. Esta base de datos se elabora en base a las referencias de artculos
de revistas cientficas, libros y otros tipos de material impreso que abarcan todos los
campos del conocimiento acadmico. Permite acceder a las publicaciones previas de una
determinada investigacin publicada a travs del acceso a sus referencias bibliogrficas citadas, o tambin, a las publicaciones que citan un documento determinado para descubrir
el impacto de un trabajo cientfico sobre la investigacin actual.
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dio realizado bajo la direccin de Nlida Archenti demostr cabalmente esta

hiptesis 12 (Archenti y Alonso, 2008): ODonnell es considerado por sus
pares como el politlogo ms destacado y tambin son sus libros los que
encabezan contundentemente las preferencias de los argentinos. El profesor nos ha dejado un legado enorme, pero ante todo polmico que seguir
cuestionando en forma crtica nuestras sociedades y la capacidad de los
politlogos para dar cuenta de ellas.
Este artculo ha intentado realizar un anlisis minucioso de algunos trabajos de este autor, en donde se hace referencia explcita al concepto de
Estado, tratando de rastrear las influencias tericas que hay en su obra,
pero al mismo tiempo dejando en claro que hay una gran eclecticismo
terico y metodolgico. Prueba de ello, es que mistura definiciones weberianas de dominacin, con elementos de teora de la modernizacin,
teora de la dependencia y neomarxismo estructuralista. A su vez, el sincretismo metodolgico nos hace ver que por momentos toma elementos
del rational choice, siguiendo un individualismo metodolgico; pero en
otros trechos de su obra se suma a concepciones holsticas propias de la
tradicin del materialismo histrico y el dependentismo. No obstante ello,
es posible delinear dos grandes momentos en su produccin sobre esta
temtica. Como en toda obra en ciencias sociales, y ms todava en
Ciencia Poltica, el pensamiento y las problematizaciones no escapan a la
matriz poltica y social. O dicho de otro modo, los cientficos no desarrollan su actividad sin la influencia del contexto en el cual viven, sino
que por el contrario se encuentran en permanente dilogo con el mismo.
La particularidad que tiene nuestro autor, es que justamente se emplaz,
por un lado como un intelectual comprometido con los grandes problemas de la regin en cada etapa, intentando adaptar y crear categoras para explicar y comprender los procesos polticos en Amrica Latina. Por otro lado, su capacidad de discutir teora emprica, su plasticidad
y comunicabilidad fueron algunos de los aspectos que lo colocaron como
el principal politlogo de nuestro pas, y uno de los ms destacados de la
regin. Su derrotero marca este compromiso y la innovacin de sus tra12
Como sostiene este estudio lo que no presenta margen de dudas es quien es visto
como el politlogo ms destacado de la disciplina en nuestro pas: el 66 por ciento de los
encuestados nombr en forma espontnea a Guillermo ODonnell, quien acapar 142
menciones. Su nombre aparece seguido por una multiplicidad de otros nombres (33) que
cumulan en promedio menos de 9 menciones cada uno. El prestigio de ODonnell se ve
reconfirmado al momento de sealar los textos ms importantes de la Ciencia Poltica entre los que se destacan seis de su autora, dos de los cuales ocupan lo primeros lugares: El
Estado Burocrtico-autoritario (11,9 por ciento de los encuestados) y Contrapuntos
(10,7 por ciento de los encuestados) (ARCHENTI y ALONSO, 2008: 466).
bajos. En el cuadro siguiente, se sistematizan los principales aspectos

abordados en su obra.
Cuadro 1: Evolucin del concepto de Estado en Guillermo ODonnell
Aspecto
Aos
Primera fase
1972-1986
Estados y Alianzas en la
Argentina, 1956-1976
Modernizacin y
autoritarismo
Principales trabajos El Estado Burocrtico
Autoritario
Apuntes para una teora del
Estado
Estado y polticas estatales
en Amrica Latina: hacia una
estrategia de investigacin
Contexto
Dictaduras alternadas con
poltico-social
democracias inestables
Problema central que Crisis de dominacin celular
atraviesa el Estado
Marxismo estructuralista
Teora de la dependencia
Influencias tericas Teora de la modernizacin
Estudios sobre
autoritarismos
Definicin de Estado
Especificidad del
Estado
latinoamericano
Aspectos centrales
del anlisis
Componente especficamente
poltico de la dominacin en
una sociedad territorialmente
delimitada.
Carcter capitalista perifrico
La dimensin capitalista del

Estado, su relacin con el
rgimen poltico y la
importancia de las
mediaciones que posibilitan la
dominacin
Fuente: Elaboracin propia.
Segunda fase
1986-2011
Estado, democratizacin y
ciudadana
Disonancias. Crticas
democrticas a la
democracia
Acerca del Estado en
Amrica Latina
contempornea: diez para la
discusin
Democracia, agencia y
Estado.
Transicin y consolidacin
democrtica
Falta de homogeneidad
territorial
Neoinstitucionalismo
Teora weberiana
Aspectos jurdicos de la
teora de la agencia
Teora emprica y normativa
de la democracia
Conjunto de relaciones
sociales que establece cierto
orden en un territorio
determinado, respaldado con
una garanta coercitiva
centralizada
Presencia estatal y
funcionalidad diferenciada en
el territorio
El Estado en su dimensin
burocrtica, el sistema legal,
y como foco de identidad
colectiva
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Como puede apreciarse, cuando nuestra regin atravesaba momentos de

inestabilidad democrtica y autoritarismos, la preocupacin ha sido intentar
entender y dar una explicacin al Estado con sus especificidades propias de
un capitalismo dependiente. As, la obra se convierte en un gran puente
que dialoga con la teora de la modernizacin, el neomarxismo y la teora de
la dependencia de corte cepalino. Luego, tras la consolidacin democrtica
y el proceso de reforma del Estado, aparecen otras preguntas. Se ha pasado a una fase de estabilidad poltica en Amrica Latina, pero sin embargo
estas nuevas democracias tienen grandes problemas para asegurar un mnimo de ciudadana. Democracia delegativa, ciudadana de baja intensidad,
zonas marrones, inefectividad de la ley, son ahora las cuestiones que
plantean dudas acerca de hacia donde va la regin. Esto se combina con
otra gran virtud que ha tenido toda la obra de ODonnell: su gran sencillez
semntica y su gran comunicabilidad. Cuando se aborda un texto del argentino, podemos ver un lenguaje claro, sencillo, con una lgica argumental
coherente y una contrastacin emprica consistente, en donde sintetiza los
postulados de los marcos tericos que utiliza poniendo sus categoras a discusin. Esa simplicidad lo coloca en un gran centro terico que hace que
las mesas separadas (Almond, 1999) puedan con un vocabulario accesible dialogar y establecer nexos. Prueba de ello, es que politlogos de diferentes tradiciones tericas (neomarxismo, neoinstitucionalismo, pluralismo,
normativismo, etc.) emplean sus artculos para entender al Estado y las polticas pblicas: esa gran capacidad de dilogo entre diversas corrientes fue
el pilar de su indiscutido prestigio. Sus conceptos son en este sentido un
ro en donde confluyen afluentes que atraviesan geografas muy diversas.
El propio ODonnell cuando fue entrevistado acerca de su capacidad de nominar fenmenos en nuestra regin, respondi que su aporte fue ponerle
nombre a la bestia. El invent los conceptos. Y nosotros nos pusimos a
discutir sobre ellos.
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Fecha de recepcin: 12/08/12

Fecha de aceptacin: 25/09/12

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39

Algunas reflexiones sobre

Cdigo de referato: SP.155.XXVI/13

Como una primera aproximacin, podemos sostener que la vasta obra de

NELSON DIONEL CARDOZO 41

La Teora de Modernizacin plantea un desarrollo de los pases en un sentido unilineal,

NELSON DIONEL CARDOZO 43

metodolgico de las obras Modernizacin y autoritarismo, Estado y

La evolucin del la concepcin de Estado en Guillermo ODonnell

perspectivas sobre el Estado que mencionan Alford y Friedland (1991) 3.

Alford y Friedland plantean que en lo que respecta al capitalismo, estado y democracia

NELSON DIONEL CARDOZO 45

As, en estos trabajos se plantea que el Estado es garante de las relaciones

y su implicancia en la legitimidad de ese orden. De esta manera, el elemento

NELSON DIONEL CARDOZO 47

Las primeras teorizaciones sobre el Estado

NELSON DIONEL CARDOZO 49

sino en la conjuncin y que le da significacin y relevancia. De base

no solamente en ellos, sino tambin en elementos como la superestructura

NELSON DIONEL CARDOZO 51

capacidad de poner en movimiento, para exigir la efectiva vigencia de la

NELSON DIONEL CARDOZO 53

NELSON DIONEL CARDOZO 55

Fuente: Elaboracin propia.

Otro elemento destacable es como la obra de ODonnell va entramando

NELSON DIONEL CARDOZO 57

de importantes transformaciones en los mecanismos de acumulacin de sus

gia de investigacin. Poco a poco este trabajo guiar la agenda sobre

En el trabajo compilado por la Asociacin Argentina de Estudio de la Administracin

NELSON DIONEL CARDOZO 59

un ciclo de vida que se extiende desde su problematizacin social hasta su

NELSON DIONEL CARDOZO 61

NELSON DIONEL CARDOZO 63

ciones se formalizan mediante un sistema legal provisto y respaldado por

NELSON DIONEL CARDOZO 65

En su ltima obra individual, Democracia, agencia y estado, ODonnell

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poco que decir (ODonnell, 2010, 77-78). Nuevamente se retoma la

dio realizado bajo la direccin de Nlida Archenti demostr cabalmente esta

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bajos. En el cuadro siguiente, se sistematizan los principales aspectos

Carcter capitalista perifrico

La dimensin capitalista del

Fuente: Elaboracin propia.

Como puede apreciarse, cuando nuestra regin atravesaba momentos de

NELSON DIONEL CARDOZO 71

ODONNELL, Guillermo (1972). Modernizacin y Autoritarismo. Buenos Aires, Paids.

Fecha de recepcin: 12/08/12

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