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o>3e Estapos No final de 1978, um eolesor de impostos foi morto na Provincia de Bandundu, no antigo Zaire (atual Reptblica do Congo). Nao ¢ de surpreen- der que o ressentimento do povo contra os coletores de impostos naquele pals atingisie niveis leais. A gantncia do Estado no ex-Zaire ¢ legendaria, Pela vepreseneagio mais velvel, © endtcito, “vive nas eastas das pessoas co- uns” pois, por alguma raxio desconhecida, o regime de Mobucu sempre foi incapar de pagar suas forgas armadas cegularmente” (Kabwit, 1979, p, 394, 399) Quando Joseph Mobutu Sese Seko obteve o controle do Zaire em 1965, de ¢ seu seleio grupo dentto do aparato do Estado sistematicamente espo- Tiaram as vasta jzidas de cobre, cobalco ¢ diamantes,extindo vasra fortunas pessoas visivelmente manifests, nfo apenas em estilos de vide luxuasos em Seu pafs, mas também na forma de viras mansbes européias € contas bancérias tna Sulga de magnitude indeterminad, Em troca de seus impostos, 0s zairenses ‘fo podiam nem contar com 0 governo para hes fornecer uma infra-estrutara Infnima. Apds quinze anos sob 0 governo de Mobutu, 0 sistema rodovidto, pot exemplo, havia “simplesmente se desintegrado” (Kabwit, 1979, p. 402) Spor uma eatimativa, restavam apenas 6 mil milhas do que havia sido wma rede de 90 mil milhas (New York Times, 11 nov. 1979). Nos primeicos vinte ¢ cineo anos sob 0 governo de Mobutu, o Produto Interno Bruto (PIB) per ‘epta do Zaire declino num fadice de 29% a0 ano (Banco Mundial, 1991, p. 204), levando gradualmente ese pals rico em recurtos naturais ao limo plano na hierarquia mundial das nagbes © deixando a populagio do pals \ uma mista fo rvim ou poe do que aqusl que sofiew sab 0 regime colonial belga. acess = Infeiamence, para os cidadfos da Province de Bandunds, 9 efcidncia do govemo em reprimirccsia istacidmente sue efeicia em conse estadas. A teagio do Estado no caso da morte do colecor de impostos eve | 4 forma de dois destacamencos de soldados que mataram, 700 pessoas, Mais tarde, 14 homens foram enforcados como “os cabesas" da morte do coletor de impomos (New York Times, 5 Jun. 1978, p. 3). © Bstado vairense representa um desfio, nfo apenas para os seus cidadios, ‘mas também para as reorias, conectando wariagées na estrutura © no compor tamento do eparato do Estado 4s usjetériar de desenvolvimento nacional ‘Temos de compreender que tipo de Estado é este, Ser que as suas estruturas inernas justificam serem chamadas de burocracis? Coma devetia ser caracte- sizada a sua relaglo com a sociedade? Qualquer compreensia geral das papéis assumidos pelo Estado deve levar em consideragio este tipo polar predatéri, Compreender o pélo oposto ¢ igualmence importante. Enquanto o& Es- rados, como o de Moburu, esavam dando demonstiagées priticas da coctup- ‘lo prevista pelos modelos neo-uiltcstas do Esaado, os “palses receatemente industializados do Lesce asttico” ofereceram fundamentos empiticos para extender 0 argumento institucional comparative de Weber, Gerschenkron ¢ Hirschman, ¢ dew @ aualisuus com Anmden © Wade uma oporunidade de oferecer descrigSes institucionais do “Estado desenvolvimentsta™.! Juscapor Estados “predac6rios” e “desenvolvimentista” permite focalizat a atengio nas variagées defindas em cermos de resultados para o desenvolv- mento, Alguns Estados extraem grandes quantias de seus cidadsos que pode- riam consticuir recursos para investimentos, mas de fato provéem em croca ‘0 pouco em teemos de "bens coletives”, que acabam por impedic a eransfor- ‘magio econdmica, Os que controlam esces Estados pilhtm seus cidadsor ‘como predadores, sem consideracéo com o bem-estar de suas presis. Outror Estados estimulam encre as elites privadas perspectivas empresriat a longo prazo, aumentando os incentivos e reduzindo 0s viscos pars que elas se com- pprometam com investimentos transformadores. Tais Estados podem nfo see imunes a usarem o excedente social para atender a objetivos dos dirigentes seus amigos, em ver de usi-lo no interesse dos cidadsos. Mas, pesando na bana a cossqnsas de suas 2g, mais do que mpaiy, despromever a tansformagio, “This variagbes consticuem fatos pouco contestveis. O desafio ¢ aszociar tais variagbes, Sbvias em termes de resultados, com as diferengas observadas ra estrutura do Estado © nas relagées Bstado-sociedade. © sucesso em associar | +66 Estiaos & desempenho suum noes ss exes ofc um camino ps fer Sneberaemclhanes em caer mais ambiguos ~ ExtdosIntreldsion, Simo e Bene Indi que obeveram grandes sicson, embora Ieonitente Cocuonan em promover candi Inde Compa aot hsricosconereos& wma oporcnidade para un v0 cage argue cones canfonadas no Cap 2, Se cmpora: tren prelude ssocado ao reso de buoca, come seprertm servers os tenes de baron sme gers» sordge coe fara insacondl Set qe ee Exon desavlimentnes reimar Tego de Weber de que #barsrca eo ciptalima “perc ince sre un a0 eur? Cua oa divengs us casters de erp theo Budo ow es dominate nos Edo redatrse os eve Sime As buroctcs deseolmensar se mao meno alas lem predate! possi defer profes conjton define os Ee itor dbeveinent! Cas a eps se fomata omo a onaiago Imetra do Esade inerage com oprniades sugar a sty de sia pan tora ox poe conju poses [A discuslo se inicia com uma andlise sucinea do ex-Zaire, um "Estado predatério” quase puro. Em sepuida, foalizarei os ots pues mais fregiente- mente usados como modelos de "Estado desenvolvimentisa”: Japso, Cortia € Taiwan, Usando 2 alavancagem analtica fornecida por estes ts tipos polaces, itei entio analsar os casos intermedidrios: India ¢ Brasil. 0 meu objenvo m0 @ explcar as origens dos Estados predatérios, desenvolvimentisas ¢ interme: dliéris, que € uma tarefa para a erudicho histérica, que esté bem além das ambigBes dese estudo2 Ao contririo, a idéia € tomar 0s tipos esteuturis existentes como pontos de parida, usando-os para mostrar como a organizagio Fntema e as telagBes com a eociedade produzem impactos desenvolvimenticas distincos © Zane COMO ARQUETIPO DE EstADO PREDATORIO 6 ues eo de “Eada pratvio” na diigo ‘Sem divi, © Zai simples, ligar-comum do ermo. Oprime os seus cidadtos, aern despojando-os de seu patriménio comum ¢ oferecendo pouco soba forma de servigos? Condenar o Estado zsirense & ficil, O desatio ¢ integrar este caso peiverso num encendimento mais geral dos Estdos do Tetceiro Mundo, Além de sua dbvia eendéncia predacéria, como se caracterina fa escrutura interna do Estado saitense ou as suas relagies com a sociedade? [As dicotomias convencionsis como “forte” verius “Fraco” sio_pouco apliciveis a este Estado, Seguindo algumas definig6es € um Estado "Fort", ome pois tem certamente o que Michael Mann chama de “poder desp6tico” (Mann, 1984, p. 188). Pode levar a cabo qualquer agio que qui “negociagdes institucionalizadss com grupos da sociedade civil” conta com uma quantidade considerivel do que Mann chama de -estrutual (ibid, p. 189)", ou sea, a hebildade de penetrar a sociedade «implementar suas decisies, Mas, apesar de ser capaz de extrac e dese apro- priar de recursos, © Estado zaiense tem pouca capacidade de cansfocmat ¢ economia ea estrutura social que preside. Sob este angulo, Migda! o chamatia de Esado “fraco” (Migdal, 1988). © Estado do Zaire é “auibnomo”? Se ser “autbnomo” significa que os seus objtivos nfo sio eaborados pels forgas da soctedade, entio ele & muito autbnomo. Nenhuma classe ou sociedade civil organizada & capaz de contol lo, Se, por outro lado, “autonomia® implica a habilidade de formular obje- vos coletivos em vex de permicie que os dirigentes pablieos busquem seus inceresses individuas, entio © Zaire filha no tite. Felo contktio, incorpora ‘© pesdelo neo-utiltarista do Esado no qual todos os ditigentes exo voltados para os prépros interesses. Ceramente no tem nenhutna relagGo com 0 “rela- tivamente auténomo" Estado do marxismo estrucural, que promove a acumu- lacio de capital com maior eficéncia que os préprios capitalists privados (cf. Poulanezas, 1973). Gallaghy (1984, p. 32-79) enfin as carscericas patimoniais do re- ime de Mobutu ~ a mistuta de tradiionaliomo ¢ arbitrariedade que Weber demonstrox ser caracteristica de Exados pré-capitalisas, mas ndo dos capital tas, De acordo com a tradigio patrimonial, 0 controle do apararo do Estado € concentrado num pequeno grupo de individuos pessoalmente interconecta- dos. No piniculo do poder esté a “paneinha presdencial’, que consiste em “cingienta dos parentes mais confidveis do presidents, ocupando 28 posigdet mais sensiveis © lueratvas, tais como a chefia do Poder Judiciéto, 2 Policia Secreta, © Ministério do Interior, o gabinete do presidente ete.” (Gould, 1979, p. 93). Em seguida hé a “faternidade presidencial”, que nfo sfo parentcs, mas cujas posigées ainda dependem dos lagos com 0 presidente € sua panefinba, Um dos aspectos mais surpreendentes do Esrado taiense ¢ a proporgio tna qual a "mio invisivel do mercado” domina o comportamento administra- tivo, criando uma carietura de imager neo-utlitarista de como agem oF membros do Estado. No Zaire, a violencia repressiva e as relagbes de mercado so unidas para formar a expressio méxime da busca de rentismo neo- tarisa* Um areebispo zairense descreveu-a da seguinte forma: Por que em nosis trbuntis as pesos apens obitm sus diritospagend 1s jules? Por que os pisioneizs viens execidos nas prises quando nfo tém +e singaén pare page ao jl enacted de seus proceso Porque m 005 Scitation ote pbc, pesos tim de oor in ape din pars ober o gue tim deta? Caso io paguem ao atenden, feta anid (Ciao por Callghy, 1984, p. 420) proprio presidente Mobutu caracteri2ou 0 sistema da mesma maneia Tudo ext venda, tudo € comprado em nosso pals. Nese wréfego, cer alguma fatia do poder pdblico consticui um verdadero instrumenco de troca,conversvel em obtengio ica de dinheio e outros bens” (Lemarchand, 1979, p. 248). ( predominio de tal érica de mercado pod, a princpio, parecer inconsis- tence com 0 que Callaghy (1984) caacteria como “um Pstado moderna abolutisa", mas ee € de Fito muito consstente. O petsonlismo ea pilhagem no topo desttoem qualquer posibilidade de exe um comporcamento regta- dlo nos nveis mais baixos da buroeracia, dando rédeas lives & maximizayio individual. ‘ef mesmo una andve special do Zane revel gue © problema cenwal do pals nfo € 0 exeso de bucei,mas sm sue fala HA uma novia aubuia de tps de comporamen iment numa etre mais Iimpln de ccs pias que erem compromisos com abs eorporai- Wor A ta semellanga com os centros de costo corpora rie n apt GEL Mente do Ena, mot meano en eapacdade ange o limite iteortns, pos a sabrovvinca Jo regime predudor depend ds taeda de asus podeosor aldo evopeus € amerenos? De ft, © as saiense exunde 0 iin de Weber sobre a Yonedo tina’ ene 4 buocacia to eapiaiono, Olhundo 0 aie, fe dao que t lidae da burocaca nfo € apenas wsormar a forms ois pré-ap- tala “eadcona?’ Aurora tora sinda mai rca um context fo gale merado peetow to profndamente a consiaca vocal de que “Rado end vend": Quando o “omercalima eo peaorlsmo wbsiem tm comportimentoburerie prev, reid plo govero,o deemol- inet una bran ona rt siete pos ge foro que gue ure imposbildade. Com uma burtacia cae mina Cran a buss da iquer do disco uma ose" alguém qu ati Sus fe invrtmemor' longo pute no deve sr onside um empredio, mas sim um rolo. ‘Aldm de dar suporte aos argumentos weberianos bisicos com relagéo 3s vireudes das estrucuras busocriticas estaais, © caso do Zaite ajuda a esclarecer ts celagbes Estado-sociedade, Apesst de a capacidade do Estado zairense de a6 > Avronomue rascenia ppenettar ¢ reformular a sociedade civil ser cersamente imperfeita, 0 regime dde Moburu foi muico eficiente em desorganizar a sociedade civil, Ele trabalho. sistematicamente para enfiaquecer 2 coeséo das coleividades tadicionais. Ao ‘mesmo tempo, centficourse de que grupos de interesce eaerentes,organizados fem nivel nacional, que poderiam eventualmente se tornar competidores pelo poder, fossem destruidos antes mesmo de emergirem. Sem conter com seu proprio programa de transformagio social ¢ econdmica, o Estado predatério & ameagado.pelar agendas potencinin da sociedade civil, Deliberaderente, ‘enta produzir 0 tipo de sociedade frouxa que, de acordo com Migdal, sabora a agenda tansformadora, A estagnayfo © a desordem derivadas da desorga- niragio da sociedade civil promovida pelo Estado nfo constiruem unta desvantagem sob 0 ponto de vista do Estado predacério, mas sim uma vantagem. A cransformagio pode gerar grupos sociuis oxganizados. A “nfo patticipagio" é 0 objetivo politica (cf Callaghy, 1984, p. 41), nfo havendo possibilidades de projetos conjuntos. © Zaire confirma a suspeitainicial de que nio é a burocreci, mas sim nei que comns © Estado predatrio. Ao mesmo tempo, 0 caso deste pais sugere que nao € eanto 2 “fraquesa” em relagéo & soctedade civil que imn- pede o Estado de promover a transfor as energias do Estado sfo direcionadas para prevenie © surgimento de possum ter interes na tranaformasso, Nie € apeu un deveanpentio devenvol- vimentista pobre que define o Estado predatério. Sua organizagio incerna © 42 estrutura de suas relagées com a sociedade também © definem claramente, estas duas dimensoes, 0 Fstado predatério pode ser visivelmente distinguido dos Estadas cujo desempenho Ihes angat 0 r6tulo de “desenvalvimentisas” © Anquértpo po Estao DESEXVOLVIMENTISTA Bm 1982, com pouer fants tic, Chalmes Johnson iauoduiu 0 ue se romou um pooto fundamental nos furos debates sabe © pape do sade indigo, He agumento gu 0 Ean deenvolinenise do Jape fo um clemenocenal na expliagto do “mig exntmia” pr Sega Gucrs Mond A mesmo tempo, Wade ests clan Tne of Development Sues du Univesidade de Susser estaam descrvendo Tivan © Cor como “Estar desmolinenssa’ Erm ambos os coy, + perspec natactonal compacta romou mai cl celcar rm pimelo flan + figura do Bsado devolvinenta como promotor do ripido cet iment eantnio, embor ator bsenadores com uma tendéncanedsin vem difaldades em ignrar 4 proenintaca do Exado# + a0 0 reo de Johnson (1982) sre os anor dourads do Minis Ive atonal Tee and Industy (ATI) do epio ornece © melhor pont de parte para tenar entender as carcericasexuturais do Estado dena iments, Sew descrigio € paclarmene fiscineme porque reresera na pritiea uma implementgio sofsseada das Heit de Geachenkton ¢ Hit- SChman. Em um prod de capital ecano, 46s a Segunéa Guern Mundi O Esadojaponts aga como sbsiuto pura 0 Inetente merado de capital equanto sjudara.t sindt" dec de iverdmentos wansformadores, InslayGes Estas como 0 sistema poss de poupanga o Japan Devlop- trent Beek foram crue para a obtengo do cpt ecesrio para 0 inves iment induswal. A diposigio ds twiuigSer fnanecias do Esedo em banca empeésimos, mesmo com a empremsapreseneand fades de dio! Teer lguin indsets om nes amis aginader no Oden, ot um ingredient csco nu expnsio de mover indus. © papel cental do Estado no fornecinen de capital novo mbm permikia + implementagio de uma polica de “raioalzagfo indual” © Fe tprtua indus” Gohnsom, 1982, p. 27-28). MITL cra aaginca flor" que supervsinara exe proceso, Devido 20 su papel ma aprovasio fe empresa para invesimencr do Japan Development Banks 200- Fiddle sobre aloeacto de mosds esangrir para popéscs indus © fobreo Tencament par imporagio de ecologi etangeira, soa hab Ede gure former incenvor feet etn capctde por aia "acordos Sdiminurtivos ou cart” que regular a compedgso em uma dada in Siu o MII esara noma pos pera para "maximieat« tomade de decises indus"? ‘Alguns podem considera a carcesinaSo do MIT! como “sem dvi, 1 maior concentrasio de poder cerebral no Japio" por Johnson (ibid, p. 29) tim exagto, mas poucos nega 0 fo de que o surpeendemecreimento economy poe Cuerea ocrres na pesenga de “una burocria ecnbmica poderom, tlenosa chen de pregi. Timbin nfo € uma convovésa Tfvmar que, plo menos no petado em que Jhon estave descrsend, as Spfncis och acim oe mas lencsoe eres das melhores universes ae pats e 08 cargos de fancindtio de ao nivel neses minitsios form € side to or prion scene” Gi p20, cone pa Gringreso no ergo pblice cil de nivel sperior Ga 2 acest Selon apenas‘ mlhoresaanos dv melores uiversidades. 190 € ev dente nos Indies de repro: apenat 2% ou 396 daguces que prestam o exame um decrminado ano #80 sprovados™ © sucess do Exado deeavlvimentva japnds€claramente consent com ¢ “hipétesewebeiana’ Os fnciondvos em 0 ware epi que Weber cae > Avronouia e raxcenia senciu ser esencal para uma verdadeta burocraia, Sepuem 0 camminho de sma carrira a longo prezo dentro da burocracia ¢ gemlmente operam de scordo com regras€ normas esabelecidas. Em geal mariminagio individual deve acontecer em conformidade com as regrat burocrdticas ¢ nfo. pela exploracéo de oportunidades individusis apresentadas pela mio invsivel ‘Alem diso, esas caractersicasvariam dentro da buroeacia japones. Sho as agtncias menos buroetdticas € mais clentlists, como o Ministério da Aticutura, as mais pasveis de serem associadas com “Tocos consplcuos de ineficiencia” (Okimoto, 1989, p. 4) ‘As prescrigées weberianas em telagSo A necesidade de uma burocricia merits sio efetiramente seguidas, mas 0 cso japonts também indica a ne- ‘esidade de ir além. Todas as dscrgbes do Exado japonés enfaizam que 4 redesinformais, tanto incinas quanto exteas, so indspensiveis para o funcionamento do Estado. As odes internat sf0 craciais pars a coeréncia da burocracia. Johnson (1982, p. 57-59) enfin a cenldale do. gebubtcw (lagos entre coegas nas univesidades de elite nar quis os seividores slo ce- erutndos) € pariularmence 0 "bate de todos oF bai” que une os ex-alunos da Tokyo University Law Schoo." As redes informais dio & burocracia uma coerénciaiatena e uma iden- tidade corporatva que o mérito por si #6 no podera ofrecer, mas o caster as cancetiéaciag desert wrdre dependem Rundamentalmense do processo de selogio rigoroso através do qual of sewvidores civs so excalhidos. O fo de a competénca forme, 20 cantetio dos tadicionaislagor de clicntclismo ou lealdade, ser a principal exigencia para entrar ness rede torna muito. mais provivel que 0 desempenho eficente sja um atibuto valorzado ente os membros lis 20s diversos fut © resultado global € um eipo de “webe- timismo reforgado", no qual os “elementos nfo buroertics da butocracis” teforgam a estuture organizaciona formal da mesma mancien que of “el menos nio contratusis dos contratos” de Duekheim reforgam 0 mercado (ck Ruescherneyer © Evans, 1985). As raes externas conectando o Estado ¢ a socitdade civil so ainda mais importantes. Como observa Chie Nakane, "2 ceia adminisrativa € tecida mais profundamence na sociedade japonesa do que talvez em qualquer outta 10 mundo” (ciado em Okimoro, 1989, p. 170). A politica industrial japoness depende fundamentalment do libri de vinculos que conectam o& mise trios com as clases industais mais importantes, Os “eonslhos deliberativos" que remem burocraas ¢ emprestios em todadas de colea de dados ¢ for. rmulacio de poiticas, a parcie de uma agenda continua de tépicas expecficos, (Banco Mundial, 1993, p. Estanos ¢ 181-182). Okimoro (1989, p. 157) estima que 06 dirigentes dos extitdvoe setoriais do MIT podem passar a maior parte do seu tempo junto & execs tivorchave das corporagies Os eos entre a burocracia ¢ os dirigentes de empress privadas sto scforcados pelo papel derempenhado por excfunciondros do MITI, que por meio do amakudari (0 “desvendente do paraiso” da aposentadoria precoce) _cabam em posigSes-chave no apenas em corporagées individuais, mas earbérn tm assocagBes Industiais quase-governamentis que comptem "o labicinto de organiayées intermediérias ¢ redes de programas informais, no qual a maior parte do demorado trabalho de formacio de consenso ocorre” (Okimmoto, 1989, p. 155). O amatudar, come qualquer outro aspecto deste proceso de parceri, € cuidadosamente instirecionalizado, De acordo com 0 Banco ‘Mundial, “os burocratas apotentados no Japio néo escolhem suas sinecuras, mas sio designados a elas por um comité dentro de seus ministérios” (Banco Mundial, 1993, p. 178-179) (© papet central das conexSes externas levou alguns aurores a argumentar {que a efciincia do Estado “nfo vem de sua propria capacidade interna, mas dda compleridade e esbilidade de sua interagio com os agentes do mercado! (Garnuels, 1987, p. 262). Essa perspecsiva € um complemento necesirio as descrigGes, como a de Johnson, que enfatizam a capacidade do MITT de agit com autoridade em vex de focalzar sua capacidade de fc de informagio ¢ estabelecer um consenso. O petigo dessa perspective ¢ colo ‘ar as redes externas € a coertncia corporativa interna em campos antagOnicos, como altemativas opostas. Ao contcrio, a coeténcia burocrética interna deve fer vista como uma precondigo exsencial para a participagio efetiva do Esta- do nas redes externas, Caso 0 MITT nio fosse uma organizagio excepcionalmente competence « coe, no podera partcipar des redes externas na forma como far. Se mio fesse “aurbnomo” no sentido de set capaz de formulat ot seus objetivos de forma independence, ¢ capzz de contar com um corpo técnica que considera 1 implemenracio desses objetivos como importantes para suas earteiras indi Yiduais, entio teria pouco a oferecer 20 sett privado, A “relativa autonomia” do MITI € 0 que the permite se orienta para as quests de “ado coletiva", sjudando o capital privado a encontrar solugSes que seriam diffceis de seem das de outa forma, mesmo dentro do altamente organizado sistema 1 japonts, sa combinagio de autonomia ¢ paeta, que é precisamence a imagem cspelhada do desporismo incoerence do Estado predatério, € a chave para © Xesenvolvimento do Estado efciente, Viabilizn uma “autonomia « pacceia oa * Avronowia € pancenin ae combina 0 isclamento burcttico webeiano com uma intenss coneddo com 2 estatura socal ctcuadante, oferecende uma Slugio concrets 40 debare tesrien sobre as religoee Exado-ocedade levantadas no Capitulo 2 Com um aparato do Esco sufcienemence eerente¢ cosa, a0 €nesesce © inslamento pats preserva epaidade do Estado, Ea maior eoernca eno capitulo. Como autonomia © a pateia se cam bina depende, € claro, tanto do carter histrico do aparto do, Bodo aquunco da nacwewa dt earitrs soc, come as compares ence Corts ‘Taiwan ilustram bem. pans conectado significa VARIAGOES DO ESTADO DESENVOLIMENTISTA A habildade do Esado ps promover a ransformagio indus! a Conta ¢ em Taba exerpl do op, esd ena undamentanene em uma organiza Duvets cotrntee competent. Em ala cs, ene tanto, as bases nio-buroekcat de sldavedade items ta ature dos snes om + etsy bl sundae so dit, © Estado na Cot em Trvan pace sr mas atdnome que no pao, embors ods ples tsenement nds tmben ape ens me tra como seu Erdos lo ierids ‘Contin Comparando a burocracia coreana com a mexicana, Kim Byung Kook (1987, p. 100-102) enfariza © fato de o México ainda no cet instituciona- lizado os concursos para o recrutamento de servidores piblicos, a0 passo que tna Condi «ais concutsos tém sido usados hé mais de mil anos (desde 788) Esta tadicio ¢ vital para prover tanto a legiimidade pata as iniciativas do Fado quanto os incentivos no materiais para os “melhores ¢ mais inteli- ences" seguirem uma carrcira burocritica. Apesar da caética hiséria politica da Cortia no século XX, a burocracia conseguia se preservar como um corpo de lie. Na Conta, asim como no Japto, podese dizer que © Estado tem eradi- cionalmente selecionado 0 seu pessoal cnete ot mais ralentotos egressos das ‘mais prestigiosas universidades. Os dados sobre a seleividade do Haengsi (concursos para admissio de servidores civis de nel superior) si0 quase lidénticas aos apurados por Johnson para o Japio. Apesar de multiplicar por sete © mimero anual de vagas no servigo piblico de afvel supetior entre 1949 © 1980, apenas cerca de 296 daqueles que prestam 0 exame so efeti- vamente aceitos (B. K. Kim, 1987, p. 10). > she Esaoos ¢ Paralelamente aos padrées de recruramento semethantes, observacse uma “cultura corporativa” similar nos dois pafses. Ao analisar © Economie Planning Board (EPB), por exemplo, Choi (1987) observa 0 mesmo tipo de confianga fe cooperagio que caracterita 9 MITI na descrigio de Johnson. Finalmente, ‘asim como no Japio, o reecutamento por mérito via universdades de elite ‘ria 0 potencial para construr redes incerpesoais de solidariedade tipo base dentro da burocracia, Verifcando as admissbes de 1972, B. K. Kim (1987, pp 101) verificou que 5596 etam graduades da Universidade Nacional de Seul, e desies, 409% eram egresos de duas prestgiosas escolas secundicias de Seul, ‘A Corfia demonssra a importincia das wadigSes buroceiticas, mas tam- bbém confirma a preocupagio pos-weberiana com a vulnerabilidade da buro- cracia. Sob o regime de Rhee Syngman, a selecio para o servigo piiblico era amplamence negligenciada, Apenas 4% dos funciondrios admitidos nos cargos cde mais alto nivel prestaram concueso piblico. Tampouco havia um processo padiéo de promogio interna que permitise aos funcionsios qualificados aleangarem posigbes superiores. Ao contriio, as posigGes mais altas era preenchidas principalmente na base de “nomeasdes especias” (bid., p. 101 102). O cardter das nomeagSes © promogSes burocriticas no perfodo Rhee cera, naturalmente, bem consstente com 0 carter de seu regime. Embora presidese um procersa de indusrialinagta baeeada. na substicuigio das impor tagbes, 0 regime de Rhee era mais predatério do que deseavolvimentisa ‘Apesar da ajuda americana, o deficit das contas do governo consti uma fenorme drenagem na economia doméstica (ver Stallings, 1992). Rhee rornou- se dependente de vinculos clientelisas com empresiris individuais em virede ide doagies do setor privado para financiar o seu dominio politico. Nao é de se surpreender “que 2¢ buseas por privilégios rentistas tenham se tornado feroues € sistemiticas” (Cheng, 1987, p. 200). Somente a ascensio ao poder de um grupo com fortes convicts ideo. lgicas e forces elos pessoas © organizacionsis “permitiu 20 Bstado recuperar sua autonomia” (ibid, p. 203). Os ovens oficias envalvidos no golpeliderado por Park Chung Hee foram unidos tanto pelas convicg6es reformistar quanto por elos interpessoais baseados na experiéncia profisional e em uma rede de telagies do cipo hati, originadas na academia militax”” A ascensio desse novo tipo de solidaiedade organizacional sabotou, em alguns casos, a buco cracia civil, visto que oF militares foram colocados nos postos mais altos, Mas, em geral, os militares usavam o poder decorrente de sua prépria slide dade corporativa para fortalece: © poder da burocracia, em ver de diminut- Jo. No regime de Patk, a proporgio de novos cargos preenchidos arravés de + as 6 > Avronowis e rancenia concurs Haeng quintuplicou, ¢ a promosfo interna se tormou 0 principal ineio de preencher os postos Superiore: (B. K. Kim, 1987, p. 101-108." Una das cracteristicas da burocrciarevializada do Estado foi a posigho ‘clativamente privilegiada ocupada por uma nica “egtnca pila", 0 Economic Planning Boatd (Conseho de Plancjamento Econmico). Chefado por vice-primeiro ministro, © EPB foi escolhido por Park para ser uma “supe: tagincia” na drea econdmica (bid, p. 115). O seu poder de coordenas a po lea economica mediante controle do procesio orgamentrio € rforgado por mecanismos tais como © Economic Ministers Consultation Commitee (Comité Consultivo de Ministros da Area Econémica) e plo fato de seus reiores srem freqitentemente promovidos a posgGer de lideranga em outros ministries” Asim como no caso japonés, 2 eisténcia de uma “agencia piloro” nfo significa que os programas sejam inconteréveis dentio da buro: cracia, © EPB e 0 MITI esto feqientemente discordando 4 respeito dos programas indusnis. Nio obstane, a exsencia de uma agénca com re ‘onhecidalidernga na d1ea econdmica permite a coneentrago de talento ‘epiciagio dé A polica econdmice uma cocténcia que the falaria aparato de Estado menos claramente orpanizado Sem uma tradisio burocritica enraizada, inteiramente organizada, nfo seria possivel a reconstrusio da carcira burocritica, nem a reorganinagio do apirato de elaboraséo de poltias econdmices do regime de Park. Sem uma base adicional para a coesio nos escaldes mais altos do Estado, a teadigio burocritica teria permanecido ineficaz, Sem a combinagio de ambas, teria sido impossivel wransformar a relagso do Estado com o capital privado, Quando 0 regime de Park romou © podes, seu objetivo pareia ix além do insulamento do Estado ¢ ineluie © dominio sobre o capital pivado. Os julgamentos cximinais eos confiscos eram ameacadors, eos lideres da inddstria marcharam pelas ruas em protesto. Ese quadro mudou asim que Pack per cebeu que @ autonomia sem patceria nfo ira revsltar em transformagio, Ele precisa contar com o empresriado privado € sua capacidade gerencial para atingir 0s seus objetivos econdmicos (ver E. M. Kim, 1987: M. S. Kim, 1987), Assim, os vinculos entte o govetno e 05 maiores conglomerados em- presarais (chaebol) foram se comnando tio estcitos que os economists visi tantes concluftam que “Korea Inc.” era “sem divids, uma descrgio mais adequada da situagio da Coréia do que “Japan Inc.” era para © Japio” (Mason et al, citado em Curnings, 1987, p. 73). ‘Como no «aso do Jap, a relagio simbistica entre © Estado e os chae- ols foi fundamentada no fato de que o Estado cove acesso 20 capital num ambiente de esassez de capital.” Usizando sua eapacidade de alocar capital, > a6 « Exadopromoveu a concent de pode econdmico mas mis dos carol OF Erade apentamenceerquenon at stviader dor chaebol (Wha 1990, 320) algunas ees delgado projeos pets pa seem cum pevtn! come quando tack peda t Docu para digit uma empresa ex Te ndgunas pedas que xara em difealdades (Cheng, 1987, p. 239+ Sha) Ro mesmo tempo 0 sepme de Pack depedia dos checolsprt inpe smear 4 aovmast industri, que conta abate desu lepimidade ih pacino regime de Pik er conduride de na fra muito mat “dec parabano™ do que prossapojapoes, sm deserves asc intrmediase oclzado em tm pequeno nimer de frmas de pore mic to gunde, © tamatho ea diverge dos maioes chal pean a Cantar velados abrangentes (cf, Olon, 1982) em termes str, © um fequeno nimero de mares no linitra 0 eiopo stra do crescimento Fra. Aind asim, 0 Estado covsno ao pod preteadet et a mein ‘ago instucionl gnelada com o ser pivado que o sxema MITI {nla deenvolvido 80 Jeo, além de no ter nunca crapado itamente de peg de os intercespuruaes das empress indi ole bse 8 rents produce ‘A Cori sperou ob imites no qui pceria pode se concen cm pousos vicar sem degenerat om aiades predates individuaisUm Sholay de divrgtnci do modso jsonts poe ver encontado em out Procafnente tepid dese modclo: Taiwan. Nee coy a feltva ausénl Terdagdes cars 0 eapal prado pode parser ameaya a epicidade do Es tide de auequre 0 ters complete 4 infomasio © cont com 0 tor privdo par uma implementa ec de suas metas Tarwan Em Taiwan, 0 Fstado foi do central no proceso de acumulago indus quanco na Cord, cnalizando capital para invesimentos de tsco, indusindo “Tcides do empresariado e reforgande a eapaciade das empress privadas de ‘eompetir nos mercados inccenacionis. A exemplo da Corda, a eapacidade do Fstado para representar este papel dependia de uma buroctacia weberana de recratamento elissco € mesiério, eruialmente reforgada por formas organi- teiominentbsrotie Cameo ea do Exado eran, 0 seine do ‘Kuomincang (KMT), Partido Nacionlisca, € construtdo com base em uma Dubin de Toga ato © drama earner, mas 6 dens mm experincia histrica das dois Estados cesultaram em padcbes diferentes de celages com 0 stor prvado ¢,conseqlentemente, padres bem diferentes de organiaagio do Estado. sare A ansermaso do Eade do Kuomintang aps su che 2 Tien é sind mais impresionante do ques muagas ma Cor eae 8 aor 1950 «1960. No continent, o ogine do KM fol amplament grea peeido pa explragio de sends incu de imped qu mere pt Sl eps sina i pj ean Neth posive eer ete proces Pr un ldo 0 poder dav proprio {tea fi deetdo por ono, a ees com os capes prides, te poterosis no continents, tm ham prjicten, Coins ive Gots poss notoramente ean puns fora pa Ta (196, p59 Usandb exe ess, 0 KM nanfomou sun oan paris cor supa sects nua ong préima de um pre lees de Exo aue deja ser iniclmene (Cheng, 1987, p, 97), lorena es, racine» costo orginal ds brocaia dosed. A dspion ira Et plagao de sage cones agus que bucavam ies! indies 3s cates dos objetiosoportvorcrtiente ating ne jal dear suis anes no continent Por empl Xin atta por Gold Some “o homer que domino e meld a hs mess da setae nomi de Tiyan nos aor 1950" (Gl, 1986, p, 37, a suspense posh tno de suas tides no govemo ora nvlviento com un emprsting de carer dvdr une fa pd Denso dese stro apart goverment © KM pe eat um pence conan de eganaoes dee valedas pure pole economies {ue gros mods sma em competacia«ecopo de gio wo MIT de Jay 0 BPS de Corea” O Counc op Economic Manning and Deveop, ment (CPPD) € vero sil do lado plnjaor de ea conta Neo porn ura gic exona may "em termes jponese ago ee co MITT ea Agni de Panejanente Economic (Wale 199, pe 158) O Inde Delopmee Buen (DB) do Mino da Eze ado principale por egeeos etm um papel mas de ns roe Ins svi, Asa genio a sue cotapares ma Coda Je pia tem sido tdionantene bans tn at “os melts ¢o3 tn bane Os seus facindtos om gr sto membror do KMIT ego Sale da Tsven Nato,» untried do pal (ide 20) Sen nega asfxmaggo fundamental ocd no carer do apo do Kung, € ambern importante considera qu, asin come ne cae de Cont a exten de ue lng tig busca deu ao regime um atece pra que ese contre, Hava oun ovgantagto para ave podia sr scfomad, ma também sna buocacs canons com + ase Esrapos ¢ conserve epeitncia gerencil. Por exemple, « National Resoures Com tninon (NRC). funda em 1952 inka 12 mi fancondros em 1944 edi tia mais de cm empress pba cjo cpl combinado respondia pela tne dos aos tl das empress chien, Cnsata mala de rere tamento eaiamente meritio dena do regime do continent, e 05 ses xTanconiior pasar eventaimente 2 sxecr um papel de dexaque ra Giregfo do prog indus de Tavan™ 1 experienc puna de ser wird pos itereues panicles doe cepeculaoesprivados no continent loos lidecigapolsca do KMIT © Tos cxfundondioe do NRC 2 desenrerem uma desenga fundamen to eapital prado» lvarem 2 io or clementosanicapitalisas dos ro hhuncaments ‘deoligcos de Sin Yan, Tse iia erm pragma mene reforadas pelo fico de que o frlecimento dos cpialisas privades on Tswan implica sumenco'do pod de ura ete pds de enia di- fie poieamente host Néo td se szpeender, rant, que em Yee Ue wanes 5 propieades aponss para osetor priv, como seas come thelr americans recomendatam, © KMT teee 0 conte, gerendo Un 1997, p dos maiotes stores exatais no mundo néo comunista (yer Che 107; Wade, 1990, p. 302). Em ver de evtar& propredide diets do Estado como fer 0 Japio no pbeGueers, 2 KMT usnn ae empeeas ears como instrumentoschave do esevolvimento industal. Além do setot banciro, que era de propredade fetal, a exemplo da Corda pés-Rhee, wm grupo expressivo de corporagies industria era contolado pelo Eaado. As empress estas de Taiwan res pondiam por mais da metade de toda a produgio industrial na década de 1950, e depois de decrescer um pouco na de 1960, sua particpagio se ex pandia novamente na década de 1970 (Wade, 1990, p. 78, 97)" As empress Exaas sto expecalmene importantes nas ind sas bias e de bens interne- dlivios. A China Ste, por ctemplo, permitin que Taian superase compedi wamente todos os exportadores de ago da Organiagio para Cooperagio ¢ De- Seovolvimento Econémico (OCDE) para o mercado japonés (iid, p. 9). {0 setor producivo extaal nfo apenas contebui dretamente em termos empre- ‘a¥iais como também constui uma base de teinamento pars a lideanga econémica da burocracia central do Esido.? © que ésuprcendente pare 0 oservaon caus bases implicias de compaagio so a Cortia © 0 Japfo, €a exensio com que 0 setor prizado trvuns tom exo asete dtd de formula de poles eon. ‘Apesar da tendéncia atual de “expandiee instucionaliar a comsada de deci- tes pelos industiais, banguciror e outros” (ibid, p. 293), a8 relagbes enue rare + Avrowowin © eancenia 1 Estado KMT ¢ os empresiios privados (na maioria taiwaneses)extio dis ‘antes em comparagio com os lgos estcitos da “Korea Inc.” que unem 0 Exado 0s chaebol na Corti. © Estado taiwanés inegavelmente opera no ambito de um conjunto menos denso de redes piblcasprivadas do que 2s verses coreana e japoncsa de Estado desenvolvimentisa. Entretanto, sus falta de parceria nfo. deve ser exagerada, pois ele nfo esl isolado do setor privado. © Banco Mundial (1993, P- 184-105) sugere que as numerosis empress estatls, cada tima com sua propria rede de relagSes com empresas privadas, ajudam a compensar pelas telagdes menos descavolvias entre © aparato central do Estado € 0 sctor prix vado. AAs redes de relages podem ser menos aparentes, mas ainda assim 4 formulagio de poiticas econbmicas em Taiwan deriva de “redes polticas apa- rentemente vigorosa, mas pouco comproendidas, que unem 0 poder eco rndmico central As empresas ¢ insiwugGes financeras pablies” (Wade, 1990, p. 295). Wade obser, por exemplo, que os funciondrios do IDB passam uma parte substancial de seu cempo vistando firmas e que estio engajados em algo muito semelhance 20 *aconsclhamento administrative” realizado pelo MITT (ibid, p. 284). Ele fornece um exemplo revelador (ibid, p. 281) da inceragio intima do Esado com o capital privado nat negociages entre os producores de macéia prima « as companhiaa tesla na indstia de Abra sintéticas. Enquanto as negociag6es formais envolviam a associagSo industrial das empresas jusante (Man-made Fibre Association) e 0 monopélio doméstico A montante (uina joint venture entre © Estado e empresas tansnacionais), os diretores das esatais estavam continuamente envolvidos, certfcando-se de que of resultados no ameagassem nem © esforgo do pals em integrar a pro- dugio de insumos intermediéios nem a compestividade das exporaghes de produtos texceis. As redes piblics-privadas informais podem ser menos den- sas que nos outcos dois casos, mas so claramente essenciais& politica indus de Taiwan, Apesar da maior distincia entre 0 capital privado e 0 Estado, Taiwan oferece ndo apenas exemplar itcis de parcria como também demonstta co- ‘mo a auronomia pode refargar os efttor desta parceria. A evolugfo inicial da inddstia eButil oferece uma boa ilusteagio (ef. Evans e Pang, 1987). No int cio dos anos 1950, K. ¥. Yin, contrariando a visio dos economistas formados ‘nos Estados Unidos que assessoravam 0 governo, decidiu que Taiwan deveria desenvolver uma indGstria téxi, A convicgo de Yin de que havia uma van- tagem comparativa potencial na produgfo téxtil local & muito ancerior & de- cso dos emprestios locais de assumir os riseos de efetvamente iniciar a > 90 ¢ a route. Em vee de esabeesr uma empress crt prt peencher le ina 0 “esquema de eacorjamenta” para 0 sear tl invoduido por ins formecen uma séfe de suport ¢Incnshor que eornaram a produ the aerate Jems pan seripoads, Wade eure o ppl do Esa sb fa quem da segues formar le fone slgodio cru dieamente pata Sofas de fag, adianava coda ar necntdades de capil de gio omprava tt a pods” (Wade, 199, p. 79)? Adionamen, resting Score de frames exrangeis ea porte, ano quantiatvamente Guano por melo dean, © retedo, de acolo com Wade, 0 ron. them eapetacular da produso focal du orden” de 200% er uth aos Gis), Auepuando. 0 mercado 0 fonecimenco de macéius-primas, 0 govern minima 0 rico empresa eavolido na ena na india cad com suceso 9 inestmento prado, Nesta fie ina o Estado Ssumiu ina forma bischimanina, in, ndrindo decades de inves tmenos ¢ estimlando 4 formagso de enpres © eaquema de enconjamento ea una pln poweocomum em lao 4 gute lenge o Endo preendia ie part anegurr que 0 emprtiriado responder pstvament do contri, seia muito simar 3s polcas ao ted na mairia dos pulses lainoaneicanos a finial de indusiizags, 1 que diningue o programa de K. Y.Yin-das polices lacino-ameriana tpt pas dasa substuva dar inporagbe€ que ele no ea Stet elnsempesios gorse Ao co, o tine de RMIT progestamente expos be eur incipient capitis aos goes do owsde tnando seats de exper dependents de quae © do pre das meteors © diminundo proto a0 longo do tempo.® Asim, Ute pode asoqurar a emerge de um "mercado five" em ver dep migra rapt de puto ener”, Sem + autanomia posibiiada por um podereo sparo burertic, ea sdo ingostielimpor os dsconforos da Fre competci « um grupo de empress em sng Ho privilegada, O exemplo reer a questo [erate aneionmente com regio ¥ autono- mi €8 peta no upto. O cpial prado, expealmence aguceorganzado encode eaves fees oligpaits,provavementenio va proporconr pats si meme um metado comps, Tampouco um Estado que € si- Ficmente wm efeo psivo dest interes olgopoltas ser caaz de m= vor algo que os empresitios nio quem dar #31 mesmes. Somente m Enadaque «capa de api de forma asonoma pode ofrecer es "bem cle Sve" cana A prcena & neces pars ober iformagies e implemensa pola, mas sem autonomia a prea ise degenerar em um supercat, fom o propio, camo todos cr ut, de protege ses membros das mangas no iu. sore 9 Avronowus € pancenia nna tlcima caracteristica, igualmente importante do Estido desenvol- vimentisa também bem ilusrada pelo caso taiwanés. Embora profundamence envolvido numa variedade de setore, o Extado caiwands € muito seleivo em suas inrervengées. A. burocracia opera, nas pakwveas de Wade, como um “me: canismo de filragem” (ibid, p. 226), focalizando arengio: dos formula ores de politica (€ o setor privado) em setores, produtos ¢ processos cri para o futuro crescimento industrial. Como a maioria das estraégias do MTT de Taiwan, a seleividade era em parce uma reagio as experiéncias pré- vias no conrinente. Tendo experimentado os desastres de um aparato estatal superdimensionado, o KMT estava determinado 2 néo expandie sua capacidade buroeritiea nese novo ambiente, A seletividade no é ume exclusividade de Taiwan, Parece ser uma feigéo caricteratca dos Estados desenvolvimentsta. Apesar de contarem com uma ‘extaordiniria capacidade administraiva, esses Extados restzingieam suas inter vengBes as necesidades estratépicas. Johnson (1982) descreve como 0 Estado japonés, tendo experimentado polticas de intervencio diteta e detalhada no Petfodo pré-Segunda Guerra Mundial, limitou-se a um envolvimento econd: ‘mico estrategicamente seletivo apés 2 Guerra. Okimoto observa que, conside. rando seu tamanho global, o Fstado japonés pode ser considerado um “Estado minimalisa” (Okimoto, 1989, p. 2). Obviamente, a seleividade ceduz as exi- eencias na burocracia do Estado e torna o desempenho eficiente mais fc Observando a Coréia ¢ Taiwan fica claro que a parceria histéxica do Estado desenvolyimentisa ende a apresentar uma gama de vatiagbes, mas as caracteristicas fundamentais da “auconomia e parceria” & visivel nas suas diferentes forma. ‘A coertncia corporativa dé ao Estado a capacidade de resist As incursBes, por meio da mio invisfvel, da maximirasio individual. Ineernamente, 25 ea. racteristicas weberianas predominam. Um reerutamenco metitétio altamente seletivo © uma carrera de longo prazo eriam um compromisso e um sentido de coeréncia comporativa. O agudo contraste entee o carter weberiano do Esado deseavolvimenista€ o cariter pré-burocritico e patrimonial do Estado predatério reforge a proposigio de que a ineficdneia pode ser atribulda mais A excasser do que 20 excesso de burocracia NNo inicio da década de 1990, até mesmo o Tanco Mundial reconheceu a importincia de se ter uma buroeracia eratal bem treinada e bern paga, O relaeério Milagre do Leste advice (Banco Mundial, 1993, p. 176-177) asinala que 0 excelente desempenho das economias do Leste asdtico (em conteaste com a3 Filipinas, por exemplo) ests associado a um exfargo consciente para dara seus burocratassalétios compativeis com os do setor privado, observando sore o cone ene Cig (onde oso os contin piso "08 dn lindo‘ poe pur compaie) Som (ens 18) 0 rela a ens ge vei dr Et (octcenscmensas pr se sop de pea enprein Simpson utes pce Se bn pio” (0, p87 Ao meno tempo lie do Exado deinen mem aman cm-tewt e gcc a bois Sed Fastener © yn (85) Ar es nora 92 Sine ain ote wp a sencn de bcc No eo cpoita pani oo deat no een foam Ser liter in use a re xeon fal em Tr telat gepaicn pon fa eter neem bonis 0 congoramen ds uo nx ses tes ceo 9 Eade peop com ea neni om “Sh press ptves hn A arose do Edo doen simon sgl ee candice fs cute gees “Snot csi gu soon 0 Eads 3s fea sesso pm a meget eenepcoio conti Je eos « Nor Btadosdesnenesins, cn € 0 impotent soso poems igo mat ec do gue singe ode © Ens dere se ses wel Ocoee depen on tne motes apt So ove nena ln te wr etc gue Gr hanc d feeons A pera ema Si Sa init up cone de nee uo Bal ne Ths Sgeatmene oor ne psa cm 8 ua © Exo Compara pops cojanr de wanfomera pote wns ain pence om ae singe Septet do Ets depuce A non ah Wilde cine cic gn wo alo de eho Sonar O sg do Eas deniers eco wo so3e 0 sgn dee pair ¢ ecewe anda or xaos deen votes do Le slic dcp € elo a se de ens thio pro em ms el» ine fo tone de sstonomi pai como um pont oe ena. A perce coma © angina frost csr gute, br mar El Sac «aut pc de ne iges cm ounoy edn ¢ wis iach cinta alas don Enyce rnc qd de mistnca paar lade enfin ee teadia dos Baados increta Made cont EstaDOS INTERMEDIARIOS ‘A matotin dos Euados em desenvolvimento apresenta combinagses da gra tere cm 2 “atooni pred Lave da AO equi vatia a0 longo do tempo « segundo o ipo de erganivasto dentro do Estado. (OvBasie' Indio bone exemple Nenu, dono poe ae ado simplesmence de predatrio. Nao hi rgistros de décadas de declnio consante do Produto Tnverno Bruto (PIB), como no caso do Zaite. A {ndia obteve umn extrxordinério Indice de crescntenco industial nos anos 1950 inicio dos anos 1960, a0 paso que no Brasil ocorrew wan “milagre econdmico”, conduzide pelo Estado, ence fins da década de 1960 e inicio da de 1970. Suns esteuatas intermas e suas relagSes com a sociedade sio, como o seu desempenko. dita a decree saga Dependendo do prams dss foram descritos como "fortes" © “fas” e podem parecer “autbnomos” ou “capturados” Apés avaliar as estruturas intrnas ¢ as ceksGer Extado-ociedade que carcezam os Freades predation « desonvolvientinas, 0 que podeaos ‘esperar encontrar no Brasil ena Lndis? Presumivelmente,deveriahaver alguna semelhanga de organiagio burocetica, mas ngo no grau de coettncia corpo- tava wsufulda pelos Exados desenvolvimentsas. Conseqenemente, 0 equ loro contradvio da autonome parceria srt dill de se manter, O dese quilbrio poderinromar tanto a forma de um dleneelismo excesive quanto da incapacdade de construe peojetos conjuntes com as elites industiais pten- isis. A inconsstncia € outta possibilidede, Projeas canjuntos podem ser pos- siveis em determinados stores ou em certos perlodos de tempo, mas dege- reram em clinteimo ou autonomiaiolada em outos setres ou ern outs pesfdos. Analar a organzagto interac as relagdes Exado-sociodade nestes casos vai quase que ceramente exigit um diagndstco mais complexo, cujos contomos terio de ser consruldos com base nas espcifiidades hierias dos dois pases. oe +94 Esrapor ¢ Brasit © aparato estatal brasileiro tem sido descrco por uma série de estudos ‘emplricos detalhados ¢ em aniises interpretativas, canto histricas quanto comemporiness™ As difrengat entte 0 aparato desrito em tal estudos € © “Estado desenvolvimentista” upico ideal comesa com a simples questio de omo as pessotsingrsiam no srvgo pblio. Barbara Geddes (1986) descreve a dificuldades que o Brasil vem enfientando para instituir 0s procedimentos de recratamento meritério. Poderes exteaorindrios para nomeagies de cunho police complementam a falta de recrutamento metro, Ampliando a com- paracao feita por Johnson (1982, p. 52) entte o Japio e of Estados Unidos, Ben Schneider (1987, p. 5, 212, 644) afiema que, enquanto os primeizor- mminstosjaponetesindicam apenas dezenas de dicigentes e os presides dos RUA indicam centenas, of presidentes brasileios indicam milhares (de 15 rl 2 100 mil, pel eximativa de Schneider). Néo é de se surpreender que © Estado brasileiro seja conhecido como um grande cabide de empregos, preenchidos com base em relagSes pessais em ver de competéncia ¢, conse- qilentemente, inapto em seus esforgos desenvolvimentsts Tncapar de transformar a burocracia como um todo, os lideres politicos tentam criar “bolsbes de efiiéncia” dentro da bucocracia (Geddes, 1986, p. 105), modernizando assim o aparato do Estado por adigdo ¢ nfo por trans- formacio (ver Schmites, 1971s Schneider, 1987, p. 43). © Banco Nacional de Desenvolvimento Econémico © Social (BNDES), uilizado especialmente por Juscelino Kubitschek como um instrumento de seu desenvolvimentismo nos anos 1950, era, pelo menos até recentemente, um bom exemplo de bolsio de eficéncia” Ao conccrio da maioria da bucocracia brasileira, 0 BNDES oferecia “uma linha de carcce clara, rsponsbilidades deseavolvi- rmentisas ¢ uma éica de servigo publica” (Schneider, 19872, p. 633). Desde 6 inicio de sua vida institucional, o BNDES comeyou um sistema de concursos pilblicos para 0 ecrutamento de pessoal, Surgicam normas contra « revogesio atbiciia dos julgamentos da opiniéo dada por téenicos do banco pelos tscal6es mais altos. Uma maioria consistence de direores era recrutada inter- rnamente, ¢ um claro esprit de eorpr se desenvolveu dentro do banco (Willis, 1986, p. 96-126) ‘Agtacias como o BNDES* eram, nlo surpteendentemente, mais eficaass para o desenvolvimento que os setotes mais tradicionais da burocracia bras- fea, De acordo com Geddes (1986, p. 116), os projets do Plano de Mews de Kubitschek que estavam tanto sob a jurisdigio de Grupos Executivos ou Grupos de Trabalho ¢ sob as aasfinanceias do BNDES preencheram 102% +954 > Avronomn & paxcsnia de seus objetivos, enquanto os projetos que eram de responsabilidade da bu- rocracia tradicional conseguiram apenas 32%. Como o BNDES eta a principal fonte de empréstimos para investimentos a longo prazo,® seu profsionalismo cra um impulso para melhorar 0 desempentio em outros setores. Tendler (1968) observa, por exemplo, que a necesidade de competr por empréstimos ‘ea um estimulo importante para a melhoria das proposcs das companhias geradoras de energia elécrica no Brasil (ver Schneider, 19878, p. 143). dos holssen de efcitncta tom umn série de desrantagens. Como os bolsses de eficitnia esio cereados por um mar de padres clieneitas tedicionis, eles sho dependenter da protegdo pesoal dos presidente individuais. Geddes (1986, p. 97) observa a mancira como © Departamento Administativo de Seevigo Publico (Dasp)* — criado por Gesilio.Vacgas para supervisionar 2 profsionalzagio do servigo pilblico — declinow assim que a protegio presidencial de Vargas terminou. Willis (1986) enfatica a dependéncia do BNDES do suporte presidencial, tanto em ermos da definigio de sua misséo quanto em relagio A sua capacidade de manter sua incegridade instieacional ‘A reforma por adigio comma a seletvidade estatégica mais diffi, geral> mente resulando em uma expansio descoordenada, Assumindo 0 poder em 1964 com a esperanga de reduzir © funcionalismo em 200 mil cargos2® os militares brasleros acabaram criando “centenas de agéncias © empreend mentas novos, feegientemente redundantes, ¢ observourse 0 ctescimenco da burocracia federal de 700 mil para 1,6 milhéo (Schneider, 1987a, p. 44, 109, 575). Tentar modernizar por adigio de pequenos pedagos também abo a coertncia oxganizacional do aparato do. Estado como um codo Infeliemante, a exten A medida que unidades so adicionads, emerge uma estrutura cada ver mais harroca. © aparato cesultane tom sido caracterizado como *segmentado” (Banclay, 1986), “dividido” (Abranches, 1978) ou “Tragmentado” (Schneides, 19872). E uma estrutura que coma difeis os progsamas de coordenagio ¢ enconje as solugtes penonalitias, Como Schneider afrma, “o pesonaismo (.) tomou-se agora indispensivel em virtude da fagmentagio buroedtica” (ibid, p. 27) ‘A fragmentagio da extrutura do setor publica € complementada pelo cariterintermitente das carreras de seus fanciondrios, Em vez de obver ganhos a longo prazo pela via de promogGes sucesdvas, baseadas em desem- penho oxganizaconalmente relevant, of butocrtas brates se defrontam com cartciras inregulies, pontuadas pelo ritmo das mudangas na ideranga pollen ¢ pela eragfo periddica de novasoxganizases. A cada quato ou ci co anos eles mudam de agéncia>® Na medida em que os quatro ow cinco +96 $ i i i 4 i Esranos © csciles supeiores da maior das organizaySes so prenchidos por fancio- hvior de fora da agéncia, 0 compromisso a longo prato do funcionscio. na ‘busca de capacitagio em steas expecificamente rclevantes 2 agéncia tem um retoro limitado. Da mesma forma, tomas dill exabelecer regis de con- dua que posiam atuar eficientemente para restingir as esuatégiasorienadas pars 0 gonho individual.” ‘Assim como 4 extraturs interna do aparsto do Exado brasileiro ita sua expacidade de replicar o derempenho dos Estados desenvolvimentistas do Leste asidtico, o carter de sua "pacera” torna mais diffe consteuie um projeto de wansformagso industrial conjuno com as elites industiais. Como no cao destes Estados asiftco, a paceria deve se compreendida em ermes histrico. Enquanto o Extido bratezo tem sido uma ininccrupra © poderosapre- tenga. no descavolvimento social ¢ econdmico desde os tempos colonitis, € importance ter em mente o que Fernando Uricoechea (1980), Jost Muro de Carvalho (1974) e outros enfatizaram: “A efcincia do goveano ert dependente dla cooperagio das oligarquias” (Uricocches, 1980, p. 52). AS elces suas teaciondrias jamais foram dramaicamente varidas de cena, como nos casos do Lexe azisvico, Ao conterio, a simbiose tradicional que conectava os oli gure tadicionais 20 Estado tem sido reforgada por uma perversa “moder sisi". ‘Como Hagopian (1986, 1994) cuidsdosimente documentou com rclagio ao estado de Minas Gerais,» forma tradicional como as falas propricéis de teres ofeeciam apoio polico em toca dos frtos do apadcinhamenco do Esado tomou-ze ainda mais fort ¢ evidente a0 longo do tempo. A medida aque 0 Estado expandla 0 seu papel, os descendentes das antigas “Tamas go Yemantes” minis paiaram a contolardieramente as posigoes de ldernga poltica e vieram a se apolar mais ¢ mais no acesso 205 recursos do Escado omo ‘a principal fonte de poder e rquea.* ‘A fusio de poder ogirquco com o aparat do Estado modemo ditore qualquer posbilidade de um proew conjunto ene 0 Estado e o capial in lustial. Os projetor de eansformagio industrial se comam opostunidades adicionais pata oligarquia tradicional, agora inslada denwo do Exado, para buscatem seus prdpros objetvos cientlinas. Ao mesmo tempo, as Fels com 0 capital itil foram complicadat pela precace e mackes presenga de capital tananacional na indéstria manufatureira no. mercado doméstico.” Disciplinar 0 aptal doméstico, como K. Y. Yin Fe na india ‘ext taiwanesa ou como Amden considera que o Estado coreano fez, to: se muito diflll quando o capital ransnacional € o provivel benficirio de qualquer “onda de desruigio ciiadors”. sore * Aurowontn # pancenia Os problemas de orgenizagio interna e dat relagSer Estado-sociedade ‘lo mutwamence agravados. A falta de uma estrutura burocrética estivel cor- ra eas dificil estabelecer lagos regulares com o setor privado do tipo "orien- ragio adminiseativa” e empurra a interagio pblica-privada para eanais ind- vidusiz, © persstente poder politico da oligarquia tradicional nfo apenas disorce at eentaivas de transformacio, mas rambém sabota as tencativas de reform interna, Os problemas inteznas e aqueles entre o Estado ¢ a sociedade provaram ser surpreendentemente invaritveis a0 Tongo das mudancas de re- sgimes.pollticos. © regime miticar, que teve, pelo menos inicialmente, uma maior coe- rncia corporativa® provou ser incapat de consteuie um telacionamento do tipo “orientagio administrativa” com a elite industial local. O regime foi “atamente legitimado aos olhos da burguesia local, mat nfo se conecrou a cla mediante qualquer sistema de vinculos insttucionalizados” (Evans, 1982, pp. 221), Em ver de se tornae insticucionalizado, os relacionamentos se tornaram individualizados, omando a forma do que Femnando Henrique Cardoso (1975) chamou de “anéis burocritiens", isto 6 pequenos grupos de empresérios individuais concctados com burocratas individuais. Como Schneider (19876, p. 230-231) sublinha, o carfter ad hoe e personalizado desces vinculos os tornam, do ponto de vista dos empresirios, pouco confidves ¢ arbitcirios em termos de seus resultados. Eles si0, em resume, 0 oposto do tipo de lagos Exado-mociedade que sio descritos por Sanmuels (1987) e outros em suas dis- cussbes sobre o Estado desenvolvimentst © regime Collor, democraticamente eeito no final dos anos 1980, & talvez 0 melhor exemplo dos petsstentes problemas internos € extemnos que so pragas no Estado brasieito. Considetado em Washington ¢ pela midia brasileira como um representante da “modernidade", Fernando Collor era de fato um representante arquetipico do tipo de simbiose entre a oligarquia pri vilegiads e 0 poder do Estado descrito por Hagopian. Descendente de uma procminente familia de propriecirios eurais em um dos estos mais aasados ddo Pais, Collor combinou de forma competente uma “pica carteira oligarca” (Schneider 1991, 323) com talento de midia e convincentes afetasbes neoliberais, (© programa de Collor forneceu, em resumo, uma biilhante demonstragio 4 como o ataque neoliberal ao Estado podia ser combinado com a preservagio do poder olighrquico teadicional. Schneider expresa o seu impacto nas est turas internat do Estado da seguinte for (0s cones indiscriminados de Cello atngiram a todos aftando as melhores a pies aglncie da mesma Forma. Comseqdenremente, Collar alienou os sons ‘burcrats produtivos ~ muitos dos qais responses pela implementago de ‘outtos programa de moderato sem malhorarvivelmente seine, No Final de 1990, embors 0 goveno tenha eiminado mence de um tiga dos 360 smillempregos que promercu ere, categui, mo entano, bea 9 marl 3 0 tivo ea produtivdade eo toda dren executive. (Schnelder, 1991, p. 329) ‘Ao mesmo tempo, 0 regime de Collor desdenhou a construgio de uma verdsdeisa parceria,reyelando “uma aversio liberal a0 capitaliemo organizado” se orgulhando de “abusar verbalmente de Ideres politicos” ibid. p. 332). Finalmente, € claro, a palxto aparente de Collor pela reformna neoliberal era combinads com um nivel de corrupgio sem precedentes no Brasil, ssbotando assim canto a legitimidade do Estado quanto a sua eficitncia. De um modo geral,¢ fcil compseender o lamento de Schneider de que "a esrutura ¢ a operagéo do Estado brasileiro deveriam impedi-lo de preencher até mesmo as minimas fungSes governamentais" (Schneider, 19788, p. 4). O aque surpreende ¢ que apesar de seus muitos problemas, 0 Estado brasileiro conseguiu historicamente representar umn papel preponderante em promover tanto 0 crescimento quanto a industilizasio. Desde suas agcesivas provisbes para financiar estadas de ferro © oueras infra-struturas no final do séeulo XIX® até seu envolvimenco direwo em empreendimenios de alta tecnologia, como a fabricagio de avibes no perlodo p4s-Gueres, 0 Estado brasileiro ceve tum papel central no que tem sido um recorde importante de industtia lizagio.® Como isto € possvel com todos os problemas que acabei de descrever? Em primeico lugar, a experitncia do Brasil confirma o fito de que & ne cessicio apenas uma vaga aproximagto do tipo ideal weberiano para confeir anagem. Mesmo os Esudos desenvolvimentsts s8o apenas sproximagies do tipo ideal, mas os Estados intermeditios mostram que © modelo burocrético bisico pode ser ainda mais alecado e mesmo asi funciona. Apesae das fa- thas e distorgées, a burocracia no sentido weberiano pode ainda set encontrada rum amplo espectro de agéncias do Estado. O Brasil nfo ¢ 0 Zaive de Mobutu. Em segundo lugar, deve-selembrar que enquanro os bolsées de efciéncia fatharam como sementes para uma renovasio mais geral do aparato do Estado, les ainda forneceram a base para um asimero de projetos bem-sucedidos de tiansformasto setoral. Em alguns setores, durante certos perlodos, alguma coisa préxima & combinagéo de autonomia e parceria foi atingida. Cada um desses casos tem de ser compreendido olhando para as caracteristicas do setor € para o papel expeciico que o Estado tentou represencar denero dele, uma tarefa que € melhor deixar para o préximo capitulo Entretanto, vale a pena notat aqui que of elementas que se enconttam juntos nesses centiosseoriais evocam forces ecos dos padr6es encontrados nos Estados desenvolvimentistas. +996 + Auranonta £ pascenta Alguns exemplos servem de iustagio. A eriagio de capacidade geradora de eletricidade nas décadas de 1950 ¢ 1960 era um projeto do Estado que visava atender as necessidades de um sctor industal com uma grande capa- cidade de crescimento, mas impedido peta falta de um fornecimento de energiaelérica confidvel, Tendler (1968) mostra como este projeto conjuaco do Estado dos industrias era execurado por orgunizagdes do Estado surpreen- dentemente eficientes. A implantasio da inddstria automobiltica, que eventualmente se rornou uma das prncipais fomtes de exportases do Brasil, fem um projet conjunto do Estado e das multinacionais. Shapiro descreve ‘como a organieagéo intergovernamental eriada para supervstonar a implantagio da indéstria, o Grupo Executivo da Indéstia Automobilstica (Geia), seria como uma “miniagéncia piloto” (Shapiro, 1988, 1994) do sezor, fornecendo 4 prevsibilidade € 2 coordenagio necessvias para wanqhiliar as empresas smultinacionas, avessas a rises. Na década de 1970, a construgio de uma indistria peroguimica local rornou-se também possivel por uma combinacio cspecifca setotal de auconomia e pareera. A Petrobras, a companhia esatal de petrdleo universalmente considerada como uma das organizag6es mais competents € coerentes dentro do Ambito do setor do Estado, forneceu a fncora para uma densa rede de ligagSes que une o capital local as empress ttansacionais em torno de um projeto conjunto que teve um notével impacto em enmos de eansformagio serorial (ver Evans, 1979, 1981, 1982, 1987). Nenhum desses sucessos setoriais deveria se tornar uma desculpa para agic como Poliana. Numa divisio de tabalho em fase de mudaaga, 0 sucesos temporirios num grupo selecionado de setores modeenos no si0 louros duradouros. Construides a prinefpio com 0 objetivo de substituir as impor tapbes, os sucess industias do Brasil nfo sto necesariamente competiivos no presente contexto global. Ao mesmo tempo, 0 declinio e o desmanteke mento das institigies do Exado asseguram que os exemplos de autonomia «© parceria serio mais diffces de serem encontrados no futuro A paixdo publica com 2 qual © Brasil rjeitou a corrupsie de Collor, resultando em seu impeachment em 1993, foi um forte sial de que os brasi- leiros vio lar para evtar se tomar uma eéplica do Zane. Mas a combinasio de araque neoliberal e corrupcso tradicional deixaram profundas feridas no jf problemitico Rstado brasileiro, Se um aparato de Estado coetente¢ eficiente € um elemento necesstio 4 ragio 20 desfio da economia global, os basi Icivos no tém muita razdo para secem inflamados. Ao mesmo tempo, & cstrutara socal profundamente dividide do Brasil coma extremamente dificil 1 busca de qualquer agenda coleiva. Entretanto, os dirigentes do. Estado brasileiro podem ser gratos por nao enfrentarem 0 nivel de complexidade » 100 « Esanor € cexcrutual social ¢ as controvérsias que suas eontrapartes na India enfeentaram desde a independéncia fnpia (© vaste difso aparato do Estado da fndia¢ ainda mais ambiguamence situado no expago entre Estados predatério © desenvolvimentsta que 0 Br ‘As caticas mais dsperas'ao Estado indiano (gor exempl, Lal, 1988) o consi deaam claramente predatério ¢ encaram sua expansio como ‘alves a ais importante causa da estagnacio da {ndia. Outros, como Pranab Bardhan (1984), defendem um ponto de visa contro, agumentando que o investi mento’ do Exado foi essencial para o erescimento industrial da India nos anos 1950 e inicio dos 1960, ¢ que 0 teusimento do Estado de uma postura mais agtesivamente desenvolvimentsta tem sido um importante for na lentidio com que passou a crecer © pals nas década de 1960 ¢ 1970. Ainda alguns, como Rudolph Rudolph (1987), falam de um Estado indiano “fore-feaco” ¢ defendem que o: programas econdmicos deixaram de s¢ volar para of projetos de transformagio, cornando-se simplesmente reagdes as presse de grupor mobiliados ¢ suas reivindicases. [Ninguéim hd de negae que a India tem uma venerivel cago burertia Na époce de sua independéncia, o Indian Civil Service (ICS) (Servgo Civil Indiano) representa 0 Apice de uma tradigio que ia pelo menes até 0 impé- tio Mughal (ver Rudolph e Rudolph, 1987). Seus 1-100 membros formavarn uma. prestigiosa elite, ex ert conrderads “a melhor carcira. possvel para tum jovern rapaz brimane de csse méia" (Taub, 1969, p. 11); por duzentos anos forneceu “s esrurura de ago do império", servindo como modelo nto apenas para algumas administagdes coloniais, mas também para o proprio servigo piblico chil da Inglaterea (iid, p. 3). Seu sucesor, 0 Indisn Admi- risective Service (IAS) (Servigo Administativo Indian), manteve a aio, © ingresso se dé principalmente via um concurso pblico nacionsl que & pelo menos eo competitivo quanto suai conerapates no Leste da Asia. De 12 mil eandidatos que fe submetem a0 exame, apenas oitenta ceo empregos no IAS Enquanto 0 teinamento educational nio € concentrado nama tinica universidade nacional, como em suas conteapares no Lexe da Asia, as redes de solidariedade s10 acentuadas peto fato de cada classe de recrutas passar um ano junta na Academia Nacional de Administagio.® Isso nfo quer dizer que a burocracia indiana no renha defeicos. Primeico, cextio as ambigidades herdadss pelo TAS das radigbes britinicas. A asimilagio dda culeara do poder imperial era um fixor importance de acetagio no servigo + ore % Avronowte € eaneean publico indiano, Mesme depois que os ingleses partram, os exames do IAS sinds tioham us pares: inglés, edacdo em inglés culture geral ~ direcio- nada 20 conhecimento da “cvizagio ecidental® € nfo de economia politica Indiana ow habildades técnicas relevance” Assim, 0 concusso tem sido tradicionalmente muito attaente 205 membros humantticos das “casas lite- riras’ (Lal, 1988, p. 314). Inflizmemt, existe uma discrepincia entre o tipo de edcagio generalista revompensada pelos exames ¢ as habildades téenicas cada vez mals exigidas pelas fungdes que os aprovados teedo de execurar. Um generalistaineeligente pode te: tim bom desempenho, se os padrées de carreira oferecerem a oportuni- dade de aquisgéo gradual de habilidades relevantes 20 trabalho. As carreras parecem sex, enteanto, caracterizadas pelo mesmo tipo de rocacio cpida ‘que caraceria a burocracia basta. Rudolph © Rudolph (1987, p. 34) rele tim, por exemplo, que 0s altos funciondris executivos na indstia petroqut mica permanecem no cargo em um periodo médio de apenas quinze meses. Além dos problemas inerentes & trig do TAS, 0 Estado indiano, a ‘xemplo do brasileiro, tem experimentado dificuldades em sustentar sua inegridade institucional. Apesar de acnhum dos partiérios do. desmante- lamento neoliberal rer 0 carisma de Collor, @ IAS no pode mais pretender set a insticuigéo proeminente que foi no passedo, Rudolph ¢ Rudolph demonsiram que houve uma “crosto nas intiesigies do Estado” (bid, cap 2), pelo menos desde a morte de Nehru. © exigma cultural associado aoe tmpregos do secor privado se dissiparam, tomando mais dificil pera o Estado atrair os “melhores e mais intligentes”, Os estudos de campo contem portncos, como o estudo de Wade (1985) sobre irtgagto, descobriram uma corrupgio endémica, A “estrutura de ago” definicivamente se coreaes durante of skimos trinta anos. Como diz um antigo membro do LAS, “houve um tempo em que nos orgulhévamos de dizer que havia corrupgio no pais, mas que o IAS fen incorruptive. Néo se pode mais fuzer tal aficmagio” (Gargan, 1993). Apesar de sudo isso, 0 aparato buroctitico da India parece estar mais préximo do tipo ideal weberiano do que o Bra, © qualitaivamente no € Pior que as burocracias dos Estidos desenvolvimentstas, Se uma profunda tradigo histérica de sblide burocraci é um elemento importante na producto do Estado desenvolvimentsta, por que o Estado indiana é to frgientemente caracerizado como predatio ¢ to ratamente considerado desenvalvimentsta? As principais respostas a esta charada estio nas relagbes Fstado-sociedade Elascomegam pelos desfiosreaciances da estrucua social da India © io exacerbadas pela mancira como a burocracia definiu suas relagSes com a so ciedade + 102 + Estanos ¢ Na India, os problemas internos da burocracia so menores quando comparados Aqueles gerados pelo contexco da sociedade. Em wim “Estado subcontinental © multinacional” (Rudolph ¢ Rudolph, 1987), as selagées Extado-tociedade sfo qualitativamence mais complexas que nos casos do Leste asidtico, Divisbes étnicas, elgiosas ¢ regionals contribuem para o pesadelo sdminisrativo de cencar govear (para nfo diver desenvolve) um pats de 800 rmilhes de pessoas. Dada a economia de escala inversainecente is organizagées administativas, seria necesirio ura aparato buroctitico de proporcSes herbicas ‘produzir cesultados compariveis 20s aleangados em uma ha de 20 mi- Thdes de pessoas ou numa peninsula de 40 mille, Desde 2 época da independéncia, 2 sobrevivéncia politica dos regimes indianos depende de agradar tanto a uma classe proprietiia tural perssten- remente poderosa quanto a um grupo alcamente concentrado de capitalistas industiais. Os interesses comparihados pelos grandes senhores de tera e pelor milhoer de pequenos cepitalistas ruris dio As elites agréias um peso politico assustador (ibid., 1987). O papel dos latifundisrios pode nfo sec a0 exmagador como foi o do KMT no continente chinés, mas & maior do que rno Brasil contemporineo, e iso complica qualquer tentativa de construir um projeto de transformacio industrial. Ao mesmo tempo, as grandes casas de nnegécios como a Tata e a Birlas devem ser mantidas no poder. Elas so dependentes do Estado de muita formas, mas s40 eambém as maiores contri- bbuinees, canto do partido do Congresso quanco da oposigio (Encarnation, 1989, p. 136-138). Como as casat de negécias ¢ os senhores de terra no comparilham de um projeto de desenvolvimento “abrangente”,a elie dividida vvem 20 Estado em busca de vancagens paticularistas. Hlas representam, nos termos de Bardhan, “uma flicda ¢ heterogénea coslizio dominante, em- penhada em uma andrquica captura dos recursos piblices” (Bardhan, 1984, P70) Mesmo deixando de lado os detentores do poder, a relasio do Estado indiano com capital industrial & o inverso da combinagio de suporte ¢ dis- ciplina que Amaden (1989) postulou para a Coxtia, A “lcenga, digo, quota raj", como foi pejorativamence rotulada (ver Encarnation, 1989), restcin- gu 0 capital privado opresivamente na cara, mas na pritca foi a chave de tama lucrativa barganha “anti-chumpeteriana”, Com suas “embaixadas” em Nova Dale suas licengas garantidas, as grandes casos de negocios podiam descansar seguraz de que a resrig6es 2 capacidade produtiva iiam impedit o vendaval de destruigio criadora” de Schumpeter de ameagar 0 lucrativo “paralso centista” que 0 Extado cust6dio concedera a eles (ibid., p. 133: 146). © que 0 capital privado perdeu de sua prSpria autonomis, ganhou + 103 ¢ + Avrowonn # eaxcenia em seguranca, mas seus ganhos eram as custas do dinamismo global do setor induscial Tradicionalmente, a micropoltica de interag6es publice-privada vem ‘ontribuindo para reduzi ainda mais a posibildade de o Esudo dar coerEncia ‘organizacional a um projeto desenvolvimentisa que servria para induzir © investimento privado e focalzar serores esteatégicos. O esteedtipo de um ve- terano do IAS era urn bréinane-angléfilo com tendéncasideolégicassocalisas fabianas, Os eapitaisas privados com quem ele lidava eram provavelmente de uma casa mais baixa,tinham gosto cultura diferenres « ideologias opos- ‘as, A falta de um diseurso comum e de uma visto compartlhada sobre os far darmentos de um projeo abrangente tomou a woca de favores materia an ca alrenativa fenee 2 um impasse hostil®" © ipo de parceria que permite aos gestores do Estado promover 2 disseminagio de informag6es, 2 construgdo de um consenso, cuela ¢estimulos 40s emprestrios em potencial parece quase que inteiramente auscate do centri indiano. Tambéma nfo ¢ fil encontrar um exemplo de rede especifica sctorial comparivel 20 que une o Estado ¢ o capital privado na indistria pe rroguimica brasileira. Ao concritio dos Extados desenvolvimencistas, 0 Esado indiano nao pode contar com 0 setor privado, nem como foace de informasio sobre que tipo de politica industrial vai “decolas”, nem como um insteumento sfetivo pata « implemencagéo das polcas. Seu una “rede de putas” que incorpore a experiéncia a capacitacio do capital privado, o8 servidores civis perdem uma fonte crucial de informagio que poderia compensar pelos seus Antecedentes generalists A falta de scletvidade das intervengSes do Bxado aumenta ainda msis a carge da bucocracia, A “licenga, digo, quota raj" consti uma sensativa de controle detalbado sobre a producto fisca de uma ampla gama de bene rmanufacurados. Ao mesmo tempo, 0 Extade est direamente envolvido a producto de uma ampla varedade de bens, sem paralelo em Estados relativa- mente expantivos come o do Brail, As empresas exatais da India produzem ‘io apenas computadores, mas também tclevisores, no apenas ago, mas também automévei.)™A expansio do sistema empresariat do Estado com sido suficentrente explosiva para ser cotulads de “cancerosa” por seus er scot (Lal, 1988, p. 256). A parcipagio do Exado noe adver corparativas totais aumentou de um sexo para a mecade entee 1962 e 1982 (Encarnation, 1989, p. 185), ao pao que o niémero de empress etatas cresceu de 5 em 1951 para 214 em 1984 (Lal, 1988, p. 257). Esa expansio nfo seletiva cou uma forte tensio na capacidade do Fseado e pode rer contribuido para a “exosio das insteuig6es do Fstado” (ver Rudolph © Rudolph, 1987) + 104 « Seino & Apesar de tudo iso, 0 Estado indiano ainda dew uma contibuiggo 40 desenvolvimento. O investimento em inft-estrutura bisca © na producio de bens intermedidrios foi um elemento centeal na manuengio de un respettvel Indice de ctescimento industial na década de 1950 e no inicio dos anos 1960, ACé Deepak Lal admite que 0s invesimentes em infs-stutua € 0 aumento da poupanga domésica, ambos largamente dependentes do com- portamento do Estado, exam "ss duas maiotes ralizagées da India pos Independanca® (Lal, 1988, p. 237). © investimento do Estado em insumos bisicosagicolas (speialenee em itigagio ¢ fetlizants)ceve um impor- tanre papel no aumento da ptodusto agricola. O Estado também invesin efetivamente (no sentido de aumenat @ produgio), mas nem sempre eficin- temente (ao seaido de ober a mdxima produgio possvel por uniade de insumo)2 em indistasintetmedivas de Lase como ago ¢ petoauimica ¢, em alguns caios, em inddsrias mais aventurias tcnologicamente como de fabricagio de equipamentos clétrios (ver Ramamutti, 1987). A principal diferenga ene os eforgos industri ndianas eos do Brasil € que a inciaivas da India foram menos eapazes de promoverosurgimenco de nova contrapartes no setor privado No todo, os Bstador indiano e brasileiro compartilham muitos dos rmesmos problemas. Internamente, em burocracias que no sio caieaturas patrimoniai, mas ainda nfo contam com a coeréncia corporaiva caractetstice do tipo ideal desenvolvimentisa. As formas organiacionas consistentes de pro- mogbes na carters, que permitem vincular o individuo aos ebjetivos corpo- ‘ativos, simultaneamente permitindo que adquicam a capacitagio necesstia para exercer suas Fungbes eficentemente, no estio bem insticucionalizadas Bases aparatos intermedivios confiontam estruturas sociais mais compleas ¢ di vididae € contam com uma capacidade burocrivica menos desenvolvda © com relagbes externas menos organizadas. Ainda assim, ambos os Estados foram pouco selecivos nas sarefas que reaizaram. 'A combinagio de menor capacitaglo interna, ambientes externos mais Aiflceis uma agenda dé objeivor menos cuidadosamence definida colocaram 4 auzonomia e a parcetia, do tipo que earacteriza 0 Estado desenvolvimentista, fora do alcance, Pioe ands a cesultance inabilidade do Estado em efetivamente ‘ober um bom desempenho desenvolvimentista eriow uma pressio estutucal no sentido de um declinio ainda maior do papel do Estado. Os quadros qua- lificados do setor publico nos dois palses tiveram strias perdas em seus padides de vida durante as déeadas de 1970 € 1980. Até a simples manu- tengio dos mesmos niveis de capacidade e competéncia foi colocada em vida no decocrer da décads de 1990. + 105 « » Auronowis & exncenta AA burocracia eficiente, destacada como vantagem nos Estos desen- volvimencisas, nfo & necesariamente auto-eprodusida nos Estados interme: diios. A onganizagio burocrivca, uma vez em fancionamento, ado neces sariamente se auto-reproduz. Nio hé neahuma tendéneisinexorivel no sentido de garantir a ofera de burocracia para cumpriz as exgéncias que Ihe so cobradas. Nos Estados incermeditvios, a capacidade do Estado so ¢ apenas tum ftor escaso: € um recutso em dedino Tivos estRUTURAIS £ DINAMICA DESENVOLVIMENTISTA Or Estados predaeérios, desenvolvimentisas ¢ intermeditios nto. sto apenas associados 2 diferentes graus de sucesso desenvolvimentisa, Séo tam- bbém caraceriados por diferentes estuturas internas ¢ relagées externas. A comparagio entre cles confirma a utilidade de categorias bisieas de andlise Insitucional que foram introdusidas no Capfeslo 2. ‘As idéias weberianas bésicas sobre a uilidade de uma esteutura butocrdtia para o desenvolvimenco capitliea vem sido amplamente valdadas por estes casos. O dizgndstico popular e scadémico dos problemas dos Estados do Ter cro Mundo como sendo de “burocraca excessive” € uma interperacio er- nea, A verdadcira butocraca € escassa € nfo excessva, E a auséacia de estu- tas burocriticas que levam 20 pesadelo utiitarita do Estado, caracerizado por um conjunto de autoridades que visam a seus préprios ineeresses, usando 08 seus eargos para propésitos de maximizacHo individual. Os Estados inficien- tes sio caracterizados preisamente pea falta de normas burocrvicas ¢ padebes previsiveis de relagées dentro do aparato do Estado, Aré os Esados mais eficienees precisam lueae para mantet as normas © a5 estruturas burocritca. A evidéncia histbrica comparativa ambém reafirma as modificagSes da ‘strutura weberiana sugerias no Capitulo 2, Da mesma forma que Smith ‘exagerou sobre a “naturaldade” dos mercados, Weber exagerou sobre a "inevta- bilidade” da regéncia buroctética. As tend2ncias a longo prazo para o cresci- mento da burocracia nfo signifieam que oferea e demanda estjam em equil- brio. Construie uma burocraca efciemee € ume tarefa dtdua eujos resultados demoram a aparecse. Além disso, a continuidade nfo pode ser garantida, mesmo quando construsfo parece ter sido conseguide de forma bem- sucedids Na austacia de tradigées buroctéticas profundamente enrazadas, como no Zaire, a consteugSo € uma rare para geragdes. Mesmo com & presenga de sais eradigbes, como na India, as burocracas estatais efcientes sio insi- tuig6es vulnerdveis, muito mais fees de serem debiltadas do que sustentada. * 106 ¢ Quando as tadigdes herdadas no sio inteiramente articuladas, como no caso do Brasil, at burocracias hem-sucedides sto ainds mais precirias. Com instiuigées centendrias ¢ uma conjuntura imediata proptcia, como na Costa, as wadigbes burocriticas podem ser revitalizadas em perlodos celacivamente breves, mas mesmo assim as normas buroctsticas estio sujeitas 2 erosto, Supreendentemens, 0 ico na eke rockin reel gua base em comm com nqurks que vem ¢burocaca como um problema. Rejetar SS oytes menting 8 Baton dovom “enetber porque fn Sonameno do mercado € dni fara tine de onanzno soa em trande eval no significa cfciac aida de qe lence do Enaco moderna Eiaios do ques imagina Os planos de awagio pars 0 Exado que pre sumem que a ofena de burocraca it naurmenteaumentae para precncher 2 demand so wip, Sem una steno solta sled, « boca fobrecepds se detrior em difealadesdesrvevimentinas ov hat de inceresss ndvidais de carte pacimonal, Sem or recuros necessis pam sustentar carers cecompensoree connie 0 pri deers, ae fio de Enado denitaliado acaba te womando 0 peadlo vorte que 0:10 Gril remem. As estas desenvcvimenttas devem se preocupr tm conserar a capacdade do Esado mais st do que consenaersutos Fs A persecia weberana sional supereina a fina da burocacia de out forma tambén, Or “ements io buroccos da burocace” 0 to importantes para oaparato do Estado quant os elementos no conan do const” de Dusleim so para o eredon.Os grupos slits, como ba japon, consis apart de um aml de seo meri, eines soilnagio © de vnelos quae primordia representa im pe pel cea ra cure dae bc ek A pa de i supore erica para 2 obedinca te noxmas eB sages que We- serconiterou como garnida. Sia aust coxa mar dl de previ corneas masimitagi individual ea “omerciagio" da agénis do Esado Asim como é si aca 0 papel dis vara nas ears interes + compat dos diversas pos de Esado dl suporte 3 ida de que scone Zao com a socidade complements aonamine que a combinaro equlitads das dias €0 que permite a einen, Ax ngies simpli des vrades do Inulamento de Esedo frente 8 smleade deen st seta, Agen re ulmento €ineente& igo de una costo coletiva, masa Yededira requer uma combinagio de lealdades internas com vinculos externos, ‘Asses io “soma zr” de que a capacdade do Estado dese comport come um aor corporate coerent varia ivetsamente 4 sun conento com 2 + 107 sociedade civil s6 nos conduz para o caminho extado, A coesio interna © of densos vinculos externos devem ser vistos coma complementates ¢ mutuamente reforgadores. Os Estados eficienres combinam orgrnizagio burocrtica intena bem desenvolvide com relagSes pibicas-privadts densas. A receta funciona apenas se os dois elementos estiverem presentes. A complementaidade ¢ 0 reforgo miituo também estéo elaros do outro lado do espectro. O desporismo incocrente do Estado predador combina estrucutas internas indisiplinadas com relagies externas andrguicas regidas pela “mia inviivel” des tlagsee de ‘woca clientelisas, ‘Tanto 2 autonomia € parceria quanto seu oposto so alimentados por ‘estruturassociis compativeis e cfm ur papel no aparecimento ¢ na preservagio dde suas contrspartes socias. Cada tipo de Estado ajudou a promover 0 surgimento de grupos ou classes sociais complementares. Os Estados desen volvimentistas tiveram um papel central na producio das classes industria, organizadas que eles precisavarn como contraparces. © Rstado zaitense também ajudou a produzie a conuaparce que precsava: uma sociedade civil dividida incapax de resitir 4 predacio, Os casos intermeditios, como Brasil ¢ fndia, sjudam 2 demonsar como diferentes misuras de autonomia eparcria podem se manifetar mesmo em cenitos sociaisdisparatades. Erm cada pale, 0 equllvi entre parceria auronomia foi diferente. ¢ em cada caso, os problemas cm im elemento ds Combinagio tosnou mais difil a realaaio' dos beneficios da outto Apesar de sua presensa difundida, fltavam coeréacia ¢coesio no aparata do Exado brasileiro. Conseqientemence, a patceria era problemstics. A simbiose entte 0 Estado e a olgarquia eadcional eansformou os projtos de moderizagio em sustenticulos do poder tcadicional, Enetant, ¢ pares, er parte do problema do Estado brasieco no nivel poltico, era mbém fe sjienremente uma solugéo para o desenvolvimento de determinados stots, (Os sucessos do Brasil na tea industial envolveram vinculos densos © fo 0 insulamento. Os bolses de efcizncia denteo do aparato do Estado tiveram algunas veves a coesio e a coertncia necesstas para tear indusrais para projets conjuntes com resultados marcanes. Na India 6 resultado foi diferente. As nocmas¢ ideologias ds bucocacin foram fs para evita os perigo de serem, muito vinculadas a wi estatura social cheia de expectatvas contadiériss. “Invent” as contrapartes privadas necessrias para a dindmica de industriliagio era corespondentemenc diff. Os aparenes sucesos do Estado tendecam a ser em Areas nas quais a gi0 au6noma poderia produsie resukades, como constrir baagent ou desen- volver capacdade industrial bisca na década de 1950. Quando chegov + 108 + Esmo0s € hora de consti vineulos que iri induzir a novos empreendimentos indus trsis do setor privado, a India nio pBde gabar-se de algo compariel a0 imilagee econtmico” da industialzacio braseia do inicio dos anos 1970 Na virada de década de 1990, havia um tipo negativo de convergtncia ‘entie 05 dois casos, No Brasil, 0 regime de Collor mostrava pouco inteesse ‘em projets comparthados ¢ ainda menos em tentar disseminar as carac- rersticas dos velhos bolsbes de efcitacia mais amplamente através da buro- cracia, Na India, a coeréncia ¢ a coesto da burocracia estvam em dedinio, a posibilidade de consttuir um padrio mais eficente de vinculos Esado- sociedade parecia ainda mais distante, Em ambos os casos, 0 declinio da ‘capicidade do Estado para er um desempeniho como ator corporizado coerente a exosdo das relagdes covrentes Exado-sociedade andaram de mios dadas, ddemonstrando uma vee mais que a capacidade € dependents da uniéo ds auconomia com a pareria Uma coisa permanece clara: as variagSes nas relagses Estado-sociedade da organizagie inczrna do Estado csiam diferentes graus de capacidade para promover 0 desenvolvimento, Assumindo esta convicsio, © prSximo passo & texplorar em maior profundidade como est capacidade (ou a sua fala) se reflete em acto. Os resultados desenvolvimentistss dependem do que os Exados fazem com as eapacinagBes que tém, que paptis eles representam ‘como ec cune Fusurse contraparsee reagem, & mais ficil obrervar © que oF Estados fazem, em contraposigia a0 que eles sio, quando se focelizam deter rminados serotes. Assim, © proximo capttulo desenvolve as liges comparativas obsidas aqui, mudando © foco da andlise de escrucuras para paptis e de sociedades pata setores > 109 ¢

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