A Dimensão Urbana Do Desenvolvimento Econômico - Espacial Brasileiro - TD 530 IPEA

TEXTO PARA DISCUSSO NO 530
A Dimenso Urbana
do Desenvolvimento
Econmico - Espacial
Brasileiro
Diana Meirelles da Motta
Charles Curt Mueller
Marcelo de Oliveira Torres
Braslia, dezembro de 1997

TEXTO PARA DISCUSSO NO 530
A Dimenso Urbana do
Desenvolvimento Econmico -
Espacial Brasileiro
Diana Meirelles da Motta*

Charles Curt Muelle**
Marcelo de Oliveira Torres***
Braslia, dezembro de 1997
*
Coordenadora de desenvolvimento urbano da Coordena-
o Geral de Poltica Urbana e tcnica em planejamento
e pesquisa do IPEA.
**
Professor titular do Departamento de Economia da
Universidade de Braslia (UnB) e consultor do IPEA.
***
Mestrando em economia da Universidade de So Paulo
(USP) e bolsista do IPEA.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO
Ministro: Antnio Kandir
Secretrio Executivo: Martus Tavares
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Presidente
Fernando Rezende
DIRETORIA
Claudio Monteiro Considera

Gustavo Maia Gomes
Lus Fernando Tironi
Luiz Antonio de Souza Cordeiro
Mariano de Matos Macedo
Murilo Lbo
O IPEA uma fundao pblica, vinculada ao Ministrio do Planejamen-

to e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar
o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmi-
ca e promover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas
fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
tem o objetivo de divulgar resultados

TEXTO PARA DISCUSSO
de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo
IPEA , bem como trabalhos considerados de relevncia
para disseminao pelo Instituto, para informar

profissionais especializados e colher sugestes.
Tiragem: 190 exemplares
COORDENAO DO EDITORIAL
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SUMRIO
SINOPSE
1 INTRODUO 5
2 EVOLUO DA REDE URBANA 6
3 DESAFIOS DA POLTICA E DA GESTO

URBANA NAS GRANDES CIDADES 17
4 MEIO AMBIENTE URBANO E POBREZA 23
5 PERSPECTIVAS E CONCLUSES 26
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 31
SINOPSE
O
objetivo principal deste trabalho traar, de
forma exploratria, um panorama do desen-
volvimento urbano brasileiro recente, consi-
derando aspectos da dinmica da rede urbana e da
evoluo dos principais problemas intra-urbanos.
Inicialmente, examina-se a evoluo do sistema
urbano, contrapondo a dcada de 70 com o pero-
do 19801991. Em seguida, discutem-se os prin-
cipais desafios da poltica urbana nas grandes ci-
dades, com nfase em instrumentos de gesto e
desigualdades intra-urbanas a partir de indicado-
res de pobreza, saneamento bsico e moradia; e,
finalmente, indicam-se perspectivas e algumas
consideraes so feitas para a poltica urbana.
O CONTEDO DESTE TRABALHO DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEUS

AUTORES, CUJAS OPINIES AQUI EMITIDAS NO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE
VISTA DO
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO.
A DIMENSO URBANA DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO-ESPACIAL BRASILEIRO 5
1 INTRODUO1
Ao se examinar uma sociedade como a brasilei-

ra, caracterizada por um de-senvolvimento desi-
gual, torna-se particularmente importante reco-
nhecer que alguns grupos se beneficiam mais, en-
quanto outros permanecem margem do proces-
so. Em geral, o desenvolvimento desigual obser-
vado em sociedades que iniciam o processo de
crescimento e mudana estrutural com desigual-
dades considerveis na distribuio de renda, ri-
queza e oportunidades, que no so significati-
vamente atenuadas pelo desenvolvimento. Em
tais sociedades, um pequeno segmento da popula-
o tem acesso a uma parcela substancial da cres-
cente produo de bens e servios, e uma propor-
o muito grande forada a sobreviver com o
restante.
Essa situao torna-se mais complexa quando o

crescimento da economia resulta em acelerada
urbanizao. No Brasil, a industrializao e a
modernizao ocorreram, de forma concentrada,
no CentroSul do pas, especialmente na regio
cujo ncleo se situa na cidade de So Paulo. Com a
acelerao do crescimento econmico aps a Se-
gunda Guerra Mundial, os centros industriais em
expanso passaram a demandar contingentes de
mo-de-obra que excediam seu crescimento de-
mogrfico natural, atraindo, assim, fluxos cres-
centes de migrantes em busca de vida melhor. No
incio, os migrantes vinham do Nordeste, mas
mais recentemente a modernizao conservadora da agricultu-
ra do CentroSul modernizao sem prvia re-
1
Os autores agradecem as valiosas sugestes de Ricardo
Lima (coordenador geral de Poltica Urbana do IPEA) e do
consultor Hamilton Tolosa.
6 A DIMENSO URBANA DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO-ESPACIAL BRASILEIRO
forma agrria passou a originar o fluxo majori-

trio de migrantes para as cidades.2
Durante dcadas, migrantes chegaram em n-

mero muito superior capacidade das cidades de
gerar empregos. Conforme ressalta Martine
(1992a), o evento demogrfico mais significante
dos ltimos 50 anos no foi a alta taxa de cresci-
mento populacional de boa parte do perodo, mas,
sim, a acentuada redistribuio espacial da popu-
lao. Essa redistribuio combinou dois proces-
sos simultneos: a migrao em direo frontei-
ra agrcola, culminando com a recente ocupao
de partes da Amaznia, e uma avassaladora mi-
grao rural-urbana.3
A evoluo do sistema urbano brasileiro nas l-

timas trs dcadas esteve intimamente relacio-
nada dinmica regional do pas. A expanso e as
transformaes da estrutura produtiva em nvel
regional e as questes da concentrao e descon-
centrao espacial tm, evidentemente, um forte
rebatimento sobre o urbano. Em sociedade de
economia fortemente dominada pela indstria e
pelos segmentos modernos do setor de servios, e
em que trs quartos da populao residem em
aglomerados urbanos, as mudanas regionais e a
evoluo do sistema urbano no podem deixar de
estar intimamente relacionadas.
2
Acoplada a uma concentrao fundiria muito elevada, a
modernizao agrcola trouxe a decadncia das relaes
de trabalho patriarcais e a substituio em larga escala
da mo-de-obra por equipamentos mecnicos nas opera-
es agrcolas. Em conseqncia, as reas agrcolas moder-
nas expeliram um nmero significativo de migrantes para
as cidades e para a fronteira agrcola.
3
importante salientar que, apesar dos seus impactos re-
centes sobre a floresta tropical, a migrao para a
Amaznia no envolveu grandes contingentes de pesso-
as. Conforme Martine (1992b), nos anos 70, por exem-
plo, a regio Norte do Brasil absorveu 400 mil migran-
tes, enquanto a migrao para os centros urbanos envol-
veu quase 16 milhes de pessoas. O padro dos anos 80
foi semelhante.
Convm, entretanto, focalizar separadamente a

evoluo, os problemas e as perspectivas desse
sistema. Isso especialmente oportuno se consi-
derarmos: (i) que, apesar da magnitude dos pro-
blemas intra-urbanos (pobreza, escassez de re-
cursos financeiros, congesto do trfego, assen-
tamentos precrios, subemprego, degradao am-
biental e carncia de infra-estrutura e de servios
urbanos), do ponto de vista interurbano, a rede de
cidades do pas propicia oportunidades em funo
de suas potencialidades humanas e econmicas;
(ii) as mudanas institucionais introduzidas pela
Constituio de 1988, que atribuiu Unio a
competncia de estabelecer diretrizes gerais para
o desenvolvimento urbano e, especialmente, aos
municpios, a competncia da execuo da polti-
ca urbana, exigindo acentuada adaptao das ins-
tituies e de suas formas de atuao; e (iii) que,
aps uma crise institucional de propores signi-
ficativas, foi criada, no mbito do Ministrio do
Planejamento e Oramento, a Secretaria de Pol-
tica Urbana, com a competncia de definir a pol-
tica urbana nacional.
O propsito deste trabalho no esgotar comple-

tamente o assunto, mas fornecer elementos rele-
vantes para a discusso da questo urbana atual
no Brasil.
2 EVOLUO DA REDE URBANA
Em estudo recente, Martine (1995) mostra que,

de 1930 at o presente, essa evoluo se processou
em dois subperodos distintos: o de 1930 a 1980,
de concentrao acelerada da populao em cida-
des, com a formao e ampliao de metrpoles
complexas e de rede abrangente de ncleos urba-
nos; e o perodo ps-1980, de reduo significati-
va no ritmo de crescimento urbano, especialmen-
te, das grandes cidades. O corte temporal do estu-
do o perodo 19701980, a ltima dcada no pa-
dro do primeiro subperodo, e o perodo do novo
padro de expanso do sistema urbano (1980

1991).
Um dos estudos mais completos do

2.1 A Dcada de 70
sistema urbano brasileiro, publi-
cado em 1985 pelo Conselho Nacional de Desen-
volvimento Urbano (CNDU),4 do ento Ministrio
do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente,
com nfase na dcada de 70, registra, para o pero-
do, um padro de evoluo urbana na linha do
descrito por Martine para o primeiro subperodo
de sua anlise. Sua principal concluso foi que na
dcada houve "de um lado a perda da importncia
relativa dos pequenos centros, o fenmeno conhe-
cido como esvaziamento das pequenas cidades, e
de outro o aumento da participao relativa das
cidades acima de 500 mil habitantes e regies me-
tropolitanas" exceto So Paulo e Rio de Janeiro
[CNDU (1985, p. 81)] Entretanto, o estudo apresenta
indcios de que, no fim dos anos 70, a evoluo do
sistema urbano estaria atingindo um ponto de in-
flexo; essa mudana atribuda no somente
crise do petrleo e s crescentes dificuldades da
economia brasileira, mas, tambm, a uma "ten-
dncia (...) de desconcentrao, econmica e de-
mogrfica, restrita a um entorno prximo aos
grandes centros metropolitanos" [op. cit., p. 81].
Examinando-se os dados da tabela 1, verifica-se

que, na dcada de 70, no seu total, a populao das
cidades aumentou impressionante taxa de 5,2%
ao ano, passando de 47,1 milhes a 79,4 milhes
de habitantes. Observa-se, tambm, que todas as
classes de tamanho, com exceo das cidades de
menos de 50 mil habitantes, apresentam taxas de
crescimento consideravelmente superiores
taxa de expanso demogrfica do pas na dcada
(2,45% a.a.). O crescimento maior (10,1% a.a.)
ocorreu no grupo das cidades de mais de 500 mil
4
O estudo foi realizado por uma equipe de economistas e
gegrafos renomados, com destaque para Hamilton To-
losa, Pedro Geiger e Speridio Faissol.
habitantes e das regies metropolitanas de segun-

da ordem (Belm, Fortaleza, Salvador, Belo Ho-
rizonte, Curitiba e Porto Alegre). Observa-se,
nesse grupo, uma combinao do dinamismo de-
mogrfico das cidades que em 1970 j faziam par-
te desse grupo, com a ascenso de cidades que per-
tenciam classe de tamanho anterior (a tabela 3
mostra que o nmero de cidades do grupo passou
de 6, em 1970, a 11, em 1980). Constata-se, tam-
bm, um crescimento substancial dos centros de
250 mil a 500 mil habitantes (4,9% a.a), de 100
mil a 250 mil habitantes (6,4% a.a.), e de 50 mil a
100 mil habitantes (5% a.a.).
TABELA 1
Brasil Populao das Cidades, por Classe de
Tamanho 1970, 1980 e 1991
Classes de Tamanho Em Termos Ab- Participao Re- Taxa Anual

Urbano solutos lativa (%) de
(1000 habitan- Crescimen-
tes) to (%)
1970 1980 1991 1970 1980 1991 80/70 91/8
0
Regies metropolita-
nas de 1a ordem (SP e 12 21 24 26, 26, 23, 5,3 1,
RJ) 389 00 801 3 4 6 5
9
R.M.de 2 a ordem e ci-
dades c/ mais de 500 5 15 22 11, 19, 21, 10,1 3,
mil habitantes 544 157 903 8 1 8 8
Centros grandes (de
250 mil a 500 mil ha- 2 3 7 5,0 4,9 6,7 4,9 5,
bitantes) 367 883 068 4
Centros mdios (de
100 mil a 250 mil ha- 4 8 8 9,7 11,1 8,1 6,4 -
bitantes) 613 775 470 0,
3
Centros mdiospe-
quenos 3 5 9 7,1 6,9 9,1 5,0 5,
(de 50 mil a 100 mil 330 496 582 1
habitantes)
Centros pequenos (ci-
dades at 50 mil habi- 18 25 32 40, 31, 30, 2,8 2,
tantes) 905 113 223 1 6 7 5
Total 47 148 79 433 105 047 100 100 100 5,2 2,5
Fonte: CNDU (1985, tabela II.1, p. 18, com modificaes. Sinopse prelimi-
nar dos censos demogrficos de 1970, 1980 e 1991 Brasil, IBGE.
Obs.: exceo dos dados de regies metropolitanas, tomados na sua inte-
gralidade, combinando toda a populao do grupo de municpios que
as compem, independentemente de seu local de residncia, as demais
classes de cidade incluem apenas as cidades da definio do IBGE (sedes
municipais). Ficaram de fora as vilas no conceito do IBGE (sedes distri-
tais), a despeito de algumas destas terem mais de 50 mil habitantes. O
problema que no se disps de listagem que permitisse a discrimina-
o do que realmente vila (no sentido de ncleo pequeno) e do que
cidade no sentido habitual desse termo. Entretanto, acredita-se que os
dados da tabela representam bem a realidade.
O dinamismo das cidades com at 50 mil habi-

tantes foi menor; entretanto, isso no ocorreu de
forma to predominante, como afirma estudo do
CNDU, por esvaziamento de centros pequenos (ci-
dades com at 50 mil habitantes). Em 1980, esse

grupo tinha uma populao de 25,1 milhes de
habitantes e concentrava 31,6% da populao total
das cidades. O crescimento de 2,8% a.a. que apre-
sentou na dcada de 70, embora bastante inferior
ao dos outros grupos de cidades, significou um in-
cremento de quase 7 milhes de pessoas. err-
neo atribuir o desempenho demogrfico menos
significante desse grupo a um processo de expul-
so de populao em direo s cidades grandes.
Isso pode ter ocorrido em algumas cidades do

grupo, especialmente em zonas deprimidas ou
afetadas por calamidades naturais (secas no
Nordeste), mas no foi a regra geral. Pelo contr-
rio, um exame mais atento revela que o grupo
compartilhou do dinamismo demogrfico do sis-
tema urbano da dcada.
Como se pode ver na tabela 2, em que o grupo de

centros pequenos dividido em trs subgrupos
cidades de at 10 mil habitantes; de 10 mil a 20
mil habitantes; e de 20 mil a 50 mil habitantes ,
somente a primeira dessas classes apresentou
taxa de crescimento reduzida na dcada de 70
(1,28% a.a.). O grupo de cidades com 10 mil a 20
mil habitantes cresceu 3,45% a.a., e o de cidades
de 20 mil a 50 mil habitantes, 4,5% a.a. Estas so
taxas no muito inferiores mdia do crescimen-
to da populao de todas as cidades (5,2% a.a.).
Entretanto, o desempenho do primeiro subgrupo
no resultou necessariamente do esvaziamento
das cidades pequenas, mas, sim, da passagem, ao
longo da dcada, de vrias destas para os grupos
de tamanho superior. Observa-se que o nmero de
cidades com menos de 10 mil habitantes se redu-
ziu de 3 361 para 3 079, entre 1970 e 1980, o n-
mero de cidades do grupo de 10 mil a 20 mil habi-
tantes aumentou de 288 para 416, e o do grupo de
20 mil a 50 mil habitantes passou de 189 a 295.
TABELA 2
Nmero e Populao de Cidades com Menos de 50
mil Habitantes,
por Classe de Tamanho: 1970, 1980 e 1991
Taxas Anuais de
Classes de Tamanho 1970 1980 1991 Crescimento da Po-
pulao (% )
1980/70 1991/80
At 10 000 habitantes
Nmero 3 361 3 079 3 206
Populao 9 023 10 255 12 219 1,28 1,59
945 124 163
De 10 001 a 20 000 hab.
Nmero 288 416 600
Populao 4 061 5 734 8 461 3,45 3,54
827 546 872
De 20 001 a 50 000 hab.
Nmero 189 295 394
Populao 5 819 9 123 12 541 4,50 2,89

077 565 645
Total do Nmero 3 838 3 790 4 200
Total da Populao 18 904 849 25 113 235 33 222 680 2,84 2,54
Fonte: Censos Demogrficos de 1970, 1980 e 1991 IBGE.
Alm disso, a tabela 3 mostra o impressionante

aumento no nmero de cidades de 50 mil a 100
mil habitantes, o qual quase dobrou na dcada,
passando de 49 a 85 cidades. Esse aumento ocor-
reu pela passagem de cidades que, em 1970, esta-
vam no grupo de cidades pequenas. De uma forma
geral, o desempenho demogrfico desse grupo foi
parte do processo de rpida urbanizao e de
aumento no tamanho mdio das cidades que o
Brasil experimentou no perodo.
TABELA 3
Brasil Nmero de Cidades, por Classe de Ta-
manho
1970, 1980 e 1991
Classes de Tamanho Urbano Nmero de Cidades

1970 1980 1991
a
Regies metropolitanas de 1 ordem 2 2 2
(SP e RJ)
RMde 2a ordem e cidades c/ mais de 6 11 14
500 mil hab.
Centros grandes (de 250 mil a 500 7 12 21
mil habitantes)
Centros mdios (de 100 mil a 250 32 56 60
mil habitantes)
Centros mdiospequenos (de 100 49 85 136
mil a 50 mil hab.)
Centros pequenos (cidades at 50 3 838 37 420
mil habitantes) 900
Total 3 934 3 956 4 433
Fonte: CNDU (1985, tabela II.1, p. 18), com modificaes. Sinopse prelimi-
nar dos censos demogrficos de 1970, 1980 e 1991 Brasil, IBGE.
Ver a observao ao fim da tabela 1.
importante ressaltar tambm que, ao contr-

rio do sugerido no estudo da CNDU, foi considervel
o dinamismo das metrpoles de primeira ordem
(Rio de Janeiro e So Paulo) na dcada de 70.
Apesar de se partir de uma base j considervel
em 1970 (12,4 milhes de habitantes no conjunto
das duas cidades), a taxa de crescimento de sua
populao foi de 5,3% a.a. na dcada. Em termos
absolutos, o grupo registrou um incremento de
8,6 milhes de habitantes, quase toda a populao

de 1980 dos centros mdios (de 100 a 250 mil ha-
bitantes).
No que tange participao relativa das diver-

sas classes de tamanho (tabela 1), chama ateno
a mudana ocorrida na participao da classe das
cidades de mais de 500 mil habitantes e regies
metropolitanas de 2a ordem, que passou de 11,8%
da populao total das cidades, em 1970, para
19,1%, em 1980. Entretanto, tambm foi apreci-
vel o aumento da participao das cidades entre
100 mil e 250 mil habitantes (de 9,7%, em 1970, a
11,1%, em 1980). J as RM de 1a ordem, com toda a
expanso absoluta que apresentaram, mantive-
ram quase constante sua participao relativa en-
tre esses dois anos (de 26,3 a 26,4%), e a partici-
pao dos centros pequenos caiu de 40,1%, em
1970, a 31,6%, em 1980.
Um dos determinantes mais importantes da

evoluo do sistema urbano na dcada de 70 foi o
processo de industrializao do Brasil.5 Esse
processo iniciou-se de forma mais sistemtica na
dcada de 30, intensificou-se nos anos 50, e ainda
mais, na dcada em foco [Martine (1995)]. Como
se sabe, na dcada de 70 houve forte concentrao
no espao territorial da atividade econmica e,
particularmente, da indstria. A distribuio da
expanso da populao acompanhou essa concen-
trao, pois o crescimento demogrfico foi bem
mais acentuado nos centros urbanos em que a ex-
panso econmica foi maior. Essa foi a razo da
vertiginosa expanso da populao, primeiro nas
regies metropolitanas de 1a ordem, depois nas de
2a ordem e nos centros urbanos maiores. Mas,
5
Agradecemos a contribuio do parecerista deste texto,
que sugeriu que fossem explicitados, alm do processo de
industrializao, outros determinates da evoluo do
sistema urbano no perodo, entre os quais: mudanas re-
centes na estrutura ocupacional da populao rural;
agroindustrializao; descentralizao fiscal e de servi-
os pblicos para municpios; emprego pblico, e outros.
como se registra no estudo da CNDU, a dcada de 70

presenciou um incio de desconcentrao da ati-
vidade econmica restrita proximidade dos
grandes ncleos urbano-industriais. Esse pro-
cesso explica o rpido crescimento de cidades nas
classes menores de tamanho.
A dinmica e a distribuio espacial da ativida-

de econmica constituram elementos de atrao
migratria. H que se considerar, tambm, os fa-
tores de expulso, cujo papel na dcada de 70 foi
fundamental. Nesse perodo, em adio s secas,
dinmica demogrfica e misria no Nordeste,
tivemos os impactos do processo de moderniza-
o conservadora na agricultura modernizao
sem reforma agrria prvia , responsvel pela
liberao de enorme contingente de trabalhadores
rurais nas principais zonas agrcolas do Centro
Sul. Parte desse contingente deslocou-se s reas
de fronteira agrcola, notadamente Amaznia,
mas a grande maioria se dirigiu s cidades, que
ento pareciam oferecer enormes oportunida-
des.6
Esse movimento de populao atingiu no s os

grandes centros urbanos do Centro-Sul, mas tam-
bm as regies metropolitanas e as cidades maio-
res do Nordeste, que experimentaram rpida ex-
panso industrial, fruto das polticas de incenti-
vos fiscais e de empreendimentos estimulados e
orientados pelo II PND.7 Cabe ressaltar o impressi-
onante crescimento urbano na regio Norte, atin-
gindo no apenas Belm e Manaus, mas tambm
6
Para uma anlise do processo migratrio na dcada de
70, ver Martine (1987).
7
interessante ressaltar que mesmo no Nordeste, no in-
cludo entre as regies em que houve concentrao da
atividade econmica na dcada de 70, a expanso eco-
nmica e, especialmente, a evoluo da indstria mo-
derna ocorreram de forma fortemente concentrada nos
plos e complexos industriais, localizados principal-
mente nos grandes centros urbanos da regio. Ver Mue-
ller (1996).
algumas cidades pequenas e mdias que serviram

de base aos migrantes nas zonas de grande influ-
xo migratrio na fronteira.
A combinao desses fatores de atrao e de ex-

pulso foi a responsvel pelo extraordinrio
crescimento urbano que se iniciou nos anos 60,
mas que se acentuou fortemente na dcada de 70.
Como se ver a seguir, no perodo 198091 h
uma reverso nessa tendncia.
2.2 O Perodo 198091 A tabela 1 mostra uma queda verti-

cal na taxa de crescimento da popu-
lao das cidades, de 5,2% a.a., na dcada de 70,
para 2,5% a.a., no perodo 198091. O aumento
em termos absolutos cerca de 25 milhes de
pessoas ainda muito significante, mas houve
enorme desacelerao no crescimento urbano.
A desacelerao atinge todos os grupos, exce-

o dos de cidades de 250 mil a 500 mil habitan-
tes (crescimento de 5,4% a.a. no perodo) e dos de
50 mil a 100 mil habitantes (5,1% a.a.). A evoluo
desses dois grupos, entretanto, no tem significa-
do especial, pois resultou da incorporao de ci-
dades que antes pertenciam a estratos de tamanho
inferior. Como se pode ver na tabela 3, entre 1980
e 1991, o nmero de cidades de 250 mil a 500 mil
habitantes aumentou de 12 a 21, e o das cidades de
50 mil a 100 mil habitantes, de 85 a 136. por
essa razo que a classe de cidades de 100 mil a
250 mil habitantes, que ganhou 4 cidades peque-
nas no perodo, mas perdeu 9 grandes para estra-
tos superiores, apresentou taxa de crescimento
negativa no perodo (-3% a.a.). Se combinarmos a
populao dos grupos de cidades de 250 mil a 500
mil habitantes com o de 100 mil a 250 mil habi-
tantes, a taxa de crescimento entre 1980 e 1991
ser de 1,9% a.a., o que reflete a desacelerao ge-
neralizada da expanso urbana do perodo. Algo
semelhante ocorreu com o grupo de cidades com
menos de 50 mil habitantes em relao ao de ci-
dades entre 50 mil e 100 mil habitantes.
Chama ateno na tabela 1 a enorme desacelera-

o ocorrida nas regies metropolitanas de 1a or-
dem. As duas cidades que compem o grupo ainda
tiveram um incremento absoluto de 3,8 milhes
de habitantes, mas a taxa de crescimento de sua
populao caiu de 5,3%, na dcada de 70, para
apenas 1,5%, entre 1980 e 1991.
No estudo que fez do comportamento das nove

regies metropolitanas no perodo 198091,
Martine (1995) constatou que quase todas apre-
sentaram evoluo semelhante. Em conjunto, a
populao das nove RM, que havia crescido 3,8%
a.a. na dcada de 70, registrou uma taxa de cres-
cimento de apenas 2% a.a. no perodo 198091,
abaixo dos 2,5% a.a. do total das cidades. Houve,
assim, importante atenuao do processo de me-
tropolizao, numa acentuada reverso da ten-
dncia das duas dcadas anteriores.
Verifica-se, tambm, para o perodo mais recen-

te, um processo de periferizao do crescimento das RM.
Ou seja, em todas as RM, exceto Belm, as taxas de
crescimento dos municpios que compem a peri-
feria foram significativamente maiores que a dos
respectivos municpios-ncleo, como pode ser ob-
servado na tabela 4. No conjunto das RM, a taxa de
crescimento dos municpios da periferia no per-
odo 198091 atingiu 3,1% a.a., enquanto a dos
municpios do ncleo foi de apenas 1,4%.
Alm disso, para os municpios de So Paulo,

Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre e
Recife, as taxas de crescimento demogrfico no
perodo estiveram abaixo das provveis taxas de
crescimento vegetativo, o que indica uma migra-
o lquida a partir dos municpios-ncleo para os
da periferia ou para fora das respectivas regies
metropolitanas.
Dados de estudo recente de Baeninger (1994)

que focaliza o perodo de 19801991, revelam um
saldo migratrio negativo de 274 mil pessoas na
regio metropolitana de So Paulo, sendo que
somente do municpio de So Paulo saram cerca
de 750 mil pessoas. Desse modo, fortalece-se a

tendncia da dcada de 70 de queda da taxa de
crescimento da populao, e surge o fenmeno da
perda lquida de populao, no somente para o inte-
rior, mas tambm para fora do estado de So Pau-
lo. Nesse perodo, ao contrrio do municpio e da
RM de So Paulo, o interior apresentou um saldo
positivo de 861 356 pessoas e o estado paulista,

um saldo positivo de 586 664 pessoas.
Martine (1995, p. 12) alerta, entretanto, para o

perigo de se menosprezar o impacto das RM sobre a
recente redistribuio espacial da populao bra-
sileira no perodo 198091. "Apesar do arrefeci-
mento no seu ritmo de crescimento, as RM tiveram
um acrscimo populacional de 8,3 milhes de
pessoas um nmero equivalente populao da
Sucia. Com isso, quase 30% do crescimento [de-
mogrfico] do pas durante a dcada de 80 ocor-
reu dentro das nove RM. Hoje, vivem 42,7 milhes
de pessoas nessas nove cidades; isso significa que
trs em cada dez pessoas no Brasil residem numa
cidade metropolitana. Mas tudo isto no altera o
fato de que tem havido um ponto de inflexo ex-
tremamente importante na trajetria das RM."
TABELA 4
Taxa Geomtrica de Crescimento Anual, Ncleo e
Periferia das
Regies Metropolitanas 197091
RM Taxas de Crescimento
197080 198091
Ncleo Periferia Ncleo Periferia
Belm 3,95 11,33 2,65 2,65
Fortaleza 4,30 4,30 2,77 6,38
Recife 1,24 4,61 0,71 2,92
Salvador 4,08 6,53 2,97 4,31
Belo Horizon- 3,73 6,95 1,14 4,98
te
Rio de Janeiro 1,82 3,38 0,66 1,47
So Paulo 3,67 6,34 1,15 3,20
Curitiba 5,34 6,95 2,28 6,40
Porto Alegre 2,43 5,35 1,06 3,12
Total 3,15 5,11 1,37 3,05
Fonte: Martine (1995).
Seria interessante estudar, caso a caso, o de-

sempenho de outras cidades do grupo RM de 2a ordem e cen-
tros com mais de 500 mil habitantes, e mesmo das duas classes de
tamanho imediatamente anterior, especialmente
as que mais se inter-relacionam com o sistema
comandado pelos grandes ncleos metropolita-
nos. Os dados da tabela 1 indicam que provavel-
mente estas tambm tiveram desacelerao no
seu crescimento demogrfico, embora bem menor
que a ocorrida nas RM; teria, pois, havido descon-
centrao demogrfica. Cumpriria desagregar o
processo e analisar suas causas e implicaes.
Por exemplo, fenmenos semelhantes aos da re-
gio metropolitana de So Paulo, embora em me-
nor escala, tambm esto ocorrendo nas regies
de Campinas, So Jos dos Campos, Sorocaba e
Ribeiro Preto, com a sada da populao do mu-
nicpio-ncleo em direo aos municpios do en-
torno, absoro da migrao interestadual e intra-
regional, tanto pelas sedes municipais quanto por
seus entornos e, conseqentemente, menores ta-
xas de crescimento populacional e menores sal-
dos migratrios diretamente para os ncleos [Ba-
eninger (1994)]. .
Quanto s cidades do outro extremo do espectro

as de menos de 50 mil habitantes , as tabelas 1
e 2 mostram um comportamento, no perodo
198091, semelhante ao da dcada de 70 antes
analisado. O grupo registrou pequena desacelera-
o, passando de uma taxa de crescimento mdio
anual de 2,84%, na dcada de 70, para 2,54%, en-
tre 1980 e 1991. Entretanto, no perodo mais re-
cente, houve um incremento de cerca de 8,1 mi-
lhes de habitantes nas cidades de menos de 50
mil habitantes quase igual ao incremento de-
mogrfico do conjunto das RM. Em termos dos
subgrupos dessa classe de tamanho, houve uma
acelerao, no perodo mais recente, no cresci-
mento das cidades com at 10 mil habitantes,8
8
O crescimento demogrfico e do nmero das cidades com
at 10 mil habitantes no perodo 198091 pode estar su-
uma desacelerao do subgrupo de 20 mil a 50

mil habitantes, e permaneceu quase igual a taxa
de crescimento do subgrupo intermedirio.
Continuou, ao longo do perodo, a passagem de

cidades de um subgrupo para o imediatamente
superior, bem como do grupo de cidades de menos
de 50 mil habitantes para o de 50 mil a 100 mil
habitantes (ver tabelas 2 e 3). O nmero de cida-
des do grupo de 10 mil a 20 mil habitantes aumen-
tou de 416 a 600, e o do grupo de 20 mil a 50 mil
habitantes passou de 295 a 394 (ver tabela 2).
Vale salientar o expressivo aumento no nmero

de cidades de 50 mil a 100 mil habitantes, que no
perodo passou de 85 a 136. Foi semelhante ao da
dcada anterior o papel do grupo inferior de cida-
des no processo de rpida urbanizao e de au-
mento no tamanho mdio das cidades.
Segue-se breve discusso dos principais fatores

responsveis pela dinmica urbana no perodo
198091, e particularmente da espetacular mu-
dana de inflexo que se verificou. Para iniciar,
merece especial ateno a evoluo da economia
no perodo. Registram-se dois aspectos: (i) a des-
concentrao geogrfica da produo ocorrida na
dcada de 80; e (ii) a crise dos anos 80.
(1) A desconcentrao geogrfica da produo ocorrida na dcada de 80

Alguns estudos regionais no encontraram evi-
dncia de concentrao nem de desconcentrao
regional na dcada.9 Entretanto, outros registra-
ram, para o perodo, acentuada desconcentrao
perestimado. Depois de 1985 foi criado um grande n-

mero de municpios no pas (entre 1980 e 1991, surgi-
ram 500 novos municpios, a grande maioria criada
aps 1985), o que significou a transferncia de diversas
vilas (no conceito do IBGE) para a categoria de cidade, inflando
seu nmero e sua populao. As sedes da grande maioria
dos novos municpios tinham menos de 10 mil habitan-
tes.
9
Ver, por exemplo, o captulo sobre desafios do desenvol-
vimento regional e urbano, em IPEA (1997).
industrial (ver, por exemplo, Diniz e Martine

(1991) e Diniz e Crocco (1996).
Esse aparente paradoxo resolvido quando se

examina o nvel de anlise da questo. Os estudos
que no encontram evidncia de concentrao
nem de desconcentrao econmica tratam o pro-
blema em nvel de macrorregio, ou seja, da des-
concentrao do Sudeste em direo ao Sul, ao
Nordeste, ao Norte e ao Centro-Oeste. Os que de-
tectam desconcentrao focalizam a questo em
nvel intra-regional; consideram, por exemplo, o
processo de desconcentrao industrial da regio
metropolitana de So Paulo em direo ao interi-
or, ou de reas de Minas Gerais e do Paran. O
caso da RM de So Paulo ilustrativo da descon-
centrao desse ltimo tipo. Os dados revelam um
padro de desconcentrao industrial da regio
metropolitana de So Paulo em direo aos muni-
cpios do interior ou mesmo para fora do estado,
como pode ser visualizado na tabela 5.
TABELA 5
Distribuio Espacial do Valor de Transforma-
o Industrial (VTI) das Indstrias de Transfor-
mao do Estado de So Paulo (RMSP, interior e es-
tado)
19701990
Em relao ao VTI de Em relao ao VTI nacional

So Paulo
Ano RMSP Interior RMSP Estado Interior
1970 74,7 25,3 43,4 58,1 14,7

1975 69,4 30,6 38,8 55,9 17,1
1980 62,9 37,1 34,2 54,4 20,2
1985 56,6 43,4 29,4 51,9 22,5
1990 53,2 46,8 26,2 49,3 23,0
Fonte: Negri (1993) e Pacheco (1994, p. 79).
Esse padro de desconcentrao da atividade

econmico-industrial teria in-fludo no processo
de desconcentrao demogrfica dos grandes n-
cleos urbano-industriais, pelo menos no Centro-
Sul. Entretanto, tal explicao merece mais estu-
do, uma vez que, se justifica uma reduo no di-

namismo demogrfico das regies metropolita-
nas, entra em choque com a desacelerao do
crescimento populacional nas cidades que tive-
ram expanso de atividade econmica. Como vi-
mos, todo o sistema urbano brasileiro experimen-
tou desacelerao demogrfica entre 1980 e 1991.
(2) A crise dos anos 80

Este teria sido um fator de impacto amplo e ge-
neralizado. Segundo Martine (1995, p. 13), a crise
estimulou certo imobilismo no que se refere a des-
locamentos de populao, reduzindo o movimento
migratrio; em alguns casos, pode ter inclusive
gerado migrao de retorno.10 Tendo sido genera-
lizada, a crise atingiu todo o sistema urbano; por-
tanto, essa explicao se coaduna com a desacele-
rao demogrfica tambm generalizada que se
verificou.
Alm de aspectos econmicos cruciais da evolu-

o recente da economia, outros fatores tambm
influram no processo de desacelerao do cres-
cimento populacional urbano da dcada de 80.
Merecem destaque os seguintes:
(a) A queda da fecundidade. Um fator que, sem nenhuma d-

vida, influenciou a guinada que se verificou foi a
sensvel e generalizada queda ocorrida na taxa de
fecundidade total no Brasil de 4,3, em 1980,
para 2,8, em 1990 [Martine, Carvalho e Arias
(1994)]. Este significou no s um crescimento
vegetativo menor da populao das cidades, como
tambm das zonas de onde saem migrantes. En-
tretanto, por si s, a queda de fecundidade no ex-
plica a magnitude da desacelerao urbana ocor-
rida na dcada de 80.
10
Conforme ressalta o autor, "(n)uma conjuntura de crise,
parece haver uma preferncia por tentar resolver a ques-
to da sobrevivncia no lugar mais conhecido, na comu-
nidade em que existem redes de amigos e parentes j es-
tabelecidas.
(b) A contrametropolizao. Uma explicao que tambm se

volta evoluo das grandes regies metropolita-
nas a da contrametropolizao [Martine (1995, p. 13)], ou
seja, da deciso de muitos dos residentes de clas-
ses mdia e alta das grandes cidades, especial-
mente do Sudeste, e particularmente de So Pau-
lo, de residir fora da cidade, ou de seu ncleo cen-
tral, embora continuando a trabalhar ali. Esse
no , evidentemente, um fenmeno urbano gene-
ralizado.11
(c) As novas cidades do interior. Outro fator contributivo pode

ter sido a tendncia de espraiamento da rede ur-
bana pelo territrio brasileiro, em conseqncia
da expanso da fronteira agrcola e de outras
frentes de atividade. A ocupao de novos espaos
no s atraiu migrantes para reas rurais, mas
tambm propiciou a criao e o crescimento de
ncleos urbanos de apoio. Essa explicao se coa-
duna, inclusive, com a dinmica demogrfia re-
cente das cidades de menos de 50 mil habitantes,
antes examinada.
Como se pode observar, alguns dos fatores para

a desacelerao urbana identificados, como o da
queda da fecundidade e o da contrametropoliza-
o, so duradouros, e sua influncia continuar
a se fazer sentir ainda por muito tempo. Entretan-
to, fatores como a crise econmica e os movimen-
tos de desconcentrao ou de concentrao regio-
nal podem cessar ou mudar seu sentido de atua-
o. Estudo de Diniz (1991) analisa a reverso
desse padro de desconcentrao da atividade
econmico-industrial e uma provvel reconcen-
trao em uma rea que vai do sul do estado de
Minas Gerais, interior do estado de So Paulo, in-
cluindo reas dos estados do Paran, Santa Cata-
rina e Rio Grande do Sul.
11
Vale ressaltar que o fenmeno da contrametropolizao
bem distinto do fenmeno da periferizao. Enquanto
este se restringe populao pobre ou de classe mdia
baixa, aquele se refere particularmente populao das
classes mdia e alta.
Seria, pois, de enorme utilidade um estudo em

maior profundidade dos impactos de todos esse
fatores, o que permitiria maior segurana para
previses da evoluo demogrfica do sistema
urbano brasileiro. Assim, quanto s conjecturas
sobre as perspectivas para o futuro, apresentadas
adiante, so feitas apenas observaes apoiadas
nas perspectivas da evoluo da economia e da
concentrao ou desconcentrao de atividades.
3 DESAFIOS DA POLTICA E DA GESTO

URBANA NAS GRANDES CIDADES
A distribuio espacial das cidades configura

uma rede heterognea que apresenta grandes de-
safios gesto urbana. Considerando-se que cerca
de trs quartos da populao brasileira residem
em zonas urbanas, faz-se necessria uma anlise
das caractersticas do processo de urbanizao
recente do pas e a determinao de algumas ten-
dncias do desenvolvimento futuro da rede urba-
na. No contexto intra-urbano, embora existam
problemas de extrema relevncia relacionados ao
financiamento do desenvolvimento urbano, h
uma outra ordem de problemas, geralmente asso-
ciados falta ou inadequao de polticas e ins-
trumentos, que permitam melhor orientao do
desenvolvimento urbano.
A partir da dcada de 70, uma das principais ca-

ractersticas da dinmica do crescimento intra-
urbano no Brasil foi a distribuio espacial da
populao pobre. Houve uma significativa perife-
rizao dessa populao em cidades de grande e de
mdio porte durante a ltima dcada, devido, en-
tre outros fatores, s dificuldades das famlias de
baixa renda em ter acesso terra urbana. Isso re-
sultou em acentuada proliferao de assentamen-
tos humanos informais (favelas, mocambos, alagados
e loteamentos clandestinos).
Nas reas perifricas das regies metropolita-

nas, os problemas esto freqentemente associa-
dos ao uso do solo e pobreza, e geralmente so

agravados pelo aumento da favelizao e pelo m-
peto da incorporao de novas reas parceladas
clandestinamente. Em sua maioria situados em
zonas de legislao restritiva ocupao e cons-
truo, esses loteamentos tornaram-se uma al-
ternativa de habitao para a populao mais po-
bre.
De forma geral, isso revela que abordagens de

planejamento urbano desvinculadas de marco so-
cioeconmico e demasiadamente estticas e res-
tritivas para acompanhar a dinmica urbana so
inadequadas para atender s necessidades urba-
nas essenciais; e que a maior parte do crescimento
das grandes aglomeraes urbanas est ocorren-
do fora das regras do jogo do planejamento.
O fenmeno da favelizao um processo niti-

damente urbano e que se faz sentir de forma mais
expressiva nas regies metropolitanas, as quais
concentravam, em 1991, cerca de 43 milhes pes-
soas ou 38% da populao urbana brasileira. Na-
quele ano, como pode ser visualizado pela tabela 6,
cerca de 70% dos domiclios favelados no Brasil
situavam-se nessa categoria urbana. Em termos
populacionais, isso significa, aproximadamente,
5 milhes de pessoas vivendo em favelas, ou,
aproximadamente, 12% da populao metropoli-
tana.12
O que tem permitido maior acesso da populao

pobre habitao o auto-empreendimento da
moradia popular. Grande parte das habitaes
para esse segmento da populao, caracterizada
12
Observa-se que esse dado pode estar subestimado, pois,
para efeito de coleta, o IBGE considera como populao
urbana ou rural os limites estabelecidos pelo municpio.
Entretanto, o fenmeno da favelizao urbana tambm
ocorre alm dos limites urbanos definidos pelo munic-
pio, isto , em zona rural. Sendo assim, ocupaes subnormais
com caractersticas de favela, especialmente loteamen-
tos clandestinos precrios e invases, no so consideradas urba-
nas, sendo, portanto, computados como populao rural.
por baixo padro de qualidade e de custo, tem sido

produzida por um setor no-estruturado,13 ge-
ralmente sem assistncia direta dos governos cu-
jas aes tm deixado de lado parte da populao
necessitada.
O acesso habitao tambm tem sido possvel

graas aos seguintes fatores: (i) tolerncia ou falta
de aplicao estrita de normas urbansticas ina-
cessveis de uso do solo e construo; (ii) capaci-
dade do setor no-estruturado de produzir uma
variedade de tipos de habitao de baixo custo; (iii)
as polticas urbanas e habitacionais que permi-
tem aproveitar terrenos e possibilitam ofertar
materiais de construo de baixo custo para a po-
pulao; e (iv) polticas que integram e consolidam
reas informais de ocupao cidade formal, tais
como as Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS), aplicadas inicialmente na cidade do Reci-
fe.14
13
Segundo definio do Banco Mundial, setor no-
estruturado o setor do mercado imobilirio que inclui
as habitaes no-autorizadas e as ocupaes ilegais
assentamentos informais.
14
Esse instrumento foi criado pela lei municipal no
14511/83, de uso e ocupao do solo do Recife, e aplicado
de forma mais efetiva por meio da Lei no 14 947/87, que
trata do Plano de Regularizao de ZEIS (PREZEIS). A im-
portncia desse instrumento reside na insero da popu-
lao pobre que ocupa reas na cidade formal, no reco-
nhecimento jurdico do direito de uso sobre o direito de
propriedade e na participao da populao no planeja-
mento das aes e na definio de prioridades nessas
reas.
TABELA 6
Domiclios Particulares Permanentes e Pessoas
Residentes nestes Domiclios em Aglomerados
Subnormais, Total Absoluto e Porcentagem em
Relao ao Total do Brasil Brasil e Regies Me-
tropolitanas 1991
Aglomerados Subnormais*
Brasil e RMs Total de Domic- % Pessoas Re- %
lios sidentes
Belm 74.601 4,74 360.64 5,16
6
Fortaleza 87.281 5,54 407.53 5,8
4 3
Recife 165.358 10,5 734.14 10,
0 4 51
Salvador 53.381 3,39 230.84 3,3
2 0
Rio de Janei- 283.475 17,9 1.122.4 16,
ro 9 26 07
Belo Hori- 93.349 5,93 420.98 6,0
zonte 9 3
So Paulo 260.227 16,5 1.172.3 16,7
2 43 8
Curitiba 31.552 2,00 134.351 1,9
2
Porto Alegre 54.541 3,46 221.87 3,1
8 8
Total RMs 1.103.765 70,06 4.805.153 68,77
Total no RMs 471.571 29,94 2.181.651 31,23
Total Brasil 1.575.336 100 6.986.804 100
Fonte: IBGE/IPEA.
Nota: * O IBGE define aglomerados subnormais (favelas e assemelhados)
como um conjunto de unidades habitacionais (barracos, etc.), que
ocupou, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica
ou particular), dispostas em geral de forma desordenada e densa, e
carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais.
Nos ltimos anos, um conjunto de indicadores

atesta melhoria nas condies habitacionais da
populao e do saneamento bsico. Houve queda
do percentual de domiclios inadequados15 em to-
das as regies do pas. Segundo estimativas da
Fundao Joo Pinheiro (1995), o percentual de
15
Segundo definio da Fundao Joo Pinheiro, conside-
ram-se habitaes inadequadas as moradias durveis
urbanas que apresentam deficincias graves de infra-
estrutura bsica, adensamento excessivo ou em que os
moradores mais pobres comprometem grande parte de
sua renda com aluguel.
domiclios rsticos urbanos caiu de 4,57%, em

1980, para 2,44%, em 1990. O que explica em
parte essa queda , como foi dito, a produo do-
mstica da moradia (auto-empreen-dimento da
casa prpria) com a substituio de casa de ma-
deira por alvenaria em favelas e loteamentos
clandestinos em todo o pas.
O percentual de domiclios permanentes urba-

nos com acesso a saneamento bsico evoluiu da
seguinte forma: nos domiclios ligados rede ge-
ral de gua, o percentual aumentou de 86%, em
1991, para 90,4%, em 1995; nos com instalao
sanitria (rede geral ou fossa sptica), o percen-
tual aumentou de aproximadamente 64%, em
1991, para 71%, em 1995; e naqueles atendidos
por coleta de lixo, a proporo aumentou de 80%,
em 1991, para 87%, em 1995 (IBGE. PNAD (1995)].
Quanto situao nas regies metropolitanas,

os dados da PNAD 1995 evidenciam uma certa ho-
mogeneizao da evoluo dos indicadores, como
pode ser observado na tabela 7. De 1981 a 1995,
todas as RM apresentaram melhorias sig-
nificativas em termos dos percentuais de domic-
lios com acesso a saneamento bsico. Destacam-
se ainda So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre,
com os maiores percentuais; Salvador, que atin-
giu nveis parecidos com os de Curitiba; e Recife,
que permanece com baixssimo percentual de
domiclios atendidos por esgotamento sanitrio
(39,3%).
TABELA 7
Percentual dos Domiclios Ligados Rede de
gua, Esgoto e Servidos
com Coleta de Lixo Regies Metropolitanas
1981, 1995
Regies Metropo- Domiclios Liga- Domiclios Aten- Domiclios com

litanas dos Rede Geral didos com Esgo- Coleta de Lixo
de gua tamento Sanitrio
(rede geral ou fos-
sa sptica)
1981 1995 1981 1995 1981 1995
Norte
Belm 82,4 82,0 53,2 69,0 47,3
84,
2
Nordeste
Salvador 79,1 91,4 52,9 66,3 64,9 86,
8
Fortaleza 26,8 72,1 50,2 57,0 53,7 83,
4
Recife 71,5 88,7 29,2 39,3 52,0 77,9
Sudeste
So Paulo 92,4 98,0 75,0 88,7 89,4 98,
1 3
Belo Horizonte 79,6 95,2 52,9 74,7 51,7 83,
0
Rio de Janeiro 78,8 90,6 71,9 90,6 68,0 85,
3
Sul
Curitiba 78,9 92,4 65,3 63,7 71,7 93,
5
Porto Alegre 87,0 90,0 72,5 92,5 75,1 95,7
Fonte: IBGE PNAD 1981,1995.
Com relao aos indicadores de pobreza, esti-

mativas recentes mostram que, em nvel nacio-
nal, as propores de pobres e indigentes que, em
1980, eram 34% e 14%, caram, em 1990, para
30% e 12%, respectivamente.16 E h fortes ind-
cios de que esses percentuais tenham cado ainda
mais no decorrer da primeira metade desta dca-
da.
A pobreza metropolitana, embora extremamen-

te significante em termos absolutos, no tem se
agravado consideravelmente. O nmero de po-
bres metropolitanos aumentou de 10,8 milhes,
16
O nmero de pobres e indigentes no Brasil varia segundo
a metodologia utilizada. Neste estudo, consideram-se,
basicamente, os resultados obtidos por Rocha (1995). O
nmero de pobres e indigentes do Brasil e regies metro-
politanas (RM) estimado pelo estabelecimento de linhas
de pobreza baseadas no custo da cesta bsica de itens
alimentares e no-alimentares. No caso das regies me-
tropolitanas, para cada RM estimada uma linha de po-
breza diferenciada de acordo com os padres de consumo
e custo especfico de cada regio. Todas as pessoas com
renda familiar per capita inferior ao custo da cesta bsica,
com itens alimentares e no-alimentares, so considera-
das pobres. J o nmero de indigentes estimado por
meio do nmero de pessoas cuja renda familiar per capita no
permite adquirir uma cesta bsica de alimentos. Para
maiores detalhes quanto metodologia de estimao do
nmero de pobres e indigentes, ver Fava (1984) e Rocha
(1992).
em 1980, para 12,2 milhes, em 1990. Em termos

percentuais, entretanto, houve pouca variao,
representando aproximadamente 29% do total da
populao metropolitana em ambos os anos.17
Ademais, os indicadores de intensidade de pobre-
za e de desigualdade de renda, entre os pobres,
pouco variaram durante o perodo [Rocha
(1995)].
Embora esses indicadores mostrem de fato uma

melhoria nas condies habitacionais dos domic-
lios urbanos brasileiros, uma certa estabilizao
do nvel de pobreza urbana e uma melhora nos in-
dicadores populacionais, vale destacar que desi-
gualdades de mbito inter e intra-urbano ainda
esto presentes nas cidades brasileiras e que a
magnitude absoluta da populao urbana pobre,
sem acesso a saneamento bsico e que vive em
condies precrias, muito significativa. Esses
problemas de acesso infra-estrutura e aos servi-
os bsicos e de espacializao da pobreza, que
possuem forte correlao com as desigualdades
distributivas do nosso pas, merecem um exame
mais rigoroso.
Em 1995, aproximadamente 3
3.1 Desigualdade Intra-
milhes de domiclios urbanos
urbana e Pobreza
(1,1 milho, no Nordeste, contra
721 mil, no Sudeste) ainda no estavam conecta-
dos rede geral de gua; 4,2 milhes no eram
atendidos por coleta de lixo (1,76 milho, no
Nordeste, e 1,3 milho, no Sudeste); e 9,2 milhes
no estavam conectados rede geral de esgoto ou
no possuam fossa sptica (3,6 milhes, no
Nordeste, e 1,8 milho, no Sudeste) [IBGE. PNAD
(1995)]. Como veremos, boa parte da populao
no atendida est entre as camadas mais pobres
dos residentes das cidades.
17
O comportamento do nmero de indigentes, consideran-
do-se o mesmo perodo, foi anlogo ao dos nmeros refe-
rentes pobreza.
No caso das caractersticas habitacionais, ape-

sar de o nmero de domiclios inadequados e rs-
ticos ter cado em nvel nacional, em 1991, ainda
havia uma expressiva concentrao espacial de
domiclios naquela condio. Do total de 666 mil
domiclios rsticos urbanos brasileiros, em 1991,
366 mil localizavam-se em cidades nordestinas.
Em termos de domiclios com infra-estrutura ca-
rente e/ou inadequada, 36% dos domiclios urba-
nos durveis na regio Nordeste eram carentes de
infra-estrutura e 20% possuam infra-estrutura
inadequada, contra somente 13% e 8%, respecti-
vamente, na regio Sudeste [Fundao Joo Pi-
nheiro (1995)].
Com relao pobreza urbana, em termos abso-

lutos, em 1990, So Paulo e Rio de Janeiro ti-
nham a maior populao pobre (acima de 3 mi-
lhes de pessoas cada, ou quase 53% do total de
pobres das RM); entretanto, a proporo de pobres
urbanos era maior nas RM do Norte/Nordeste.
Pode-se distinguir trs grupos classificados de
acordo com o percentual da populao pobre: as RM
do Norte/Nordeste, com porcentagens acima dos
41%; as de Belo Horizonte e Rio de Janeiro, com
porcentagens em torno de 30%; e as de So Paulo e
as duas RM do Sul, com taxas iguais ou abaixo de
22%. As porcentagens de pobres variaram entre
os 48,5%, em Recife, e os 12,3%, em Curitiba [Ro-
cha (1995)].
Em termos regionais, em 1990, os pobres do

Nordeste totalizavam cerca de 18,9 milhes de
pessoas, ou 45% do total de pobres do Brasil e
45,8% da populao da regio. Entretanto, a par-
cela de pobres do prspero Sudeste tambm se
mostrou considervel (33,4% dos pobres do pas e
23,05% da populao da re-gio). Tanto no Nord-
este quanto nas regies Sudeste, Centro-Oeste e
Sul, a maioria dos pobres concentrava-se nas ci-
dades. Entretanto, em termos proporcionais, ou
seja, nmero de pobres sobre a populao total, a
pobreza mais significativa nas reas rurais do
Nordeste, do Sul e do Centro Oeste. No Nordeste e

no Sul, a indigncia um fenmeno basicamente
rural, tanto em termos absolutos quanto relati-
vos. J nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro,
a indigncia urbana e particularmente metropo-
litana [Rocha (1995)].
O nmero de pobres que viviam nas cidades

nordestinas era de 10,9 milhes, e, nas cidades do
Sudeste, 12 milhes. Isso representa, em termos
percentuais, 58% e 86% da populao pobre das
respectivas regies. Observando-se a evoluo
dos dados durante a dcada de 80, podemos per-
ceber uma tendncia, mesmo que no acentuada,
de concentrao espacial de pobres urbanos brasi-
leiros na regio Sudeste, apesar de esta ser a regi-
o mais rica do pas. Em 1981, o Sudeste concen-
trava 39,01% da populao pobre urbana do pas, e
o Nordeste, 39,72%; j em 1990, a proporo no
Sudeste aumentou para 40,4% dos pobres urba-
nos do pas, e a do Nordeste caiu para 36,7%.
Rocha (1995) aponta ainda, para o ano de 1990,

algumas caractersticas que diferenciam as ca-
madas pobres do resto das populaes metropoli-
tanas, entre as quais se salientam as seguintes:
a proporo de pobres desempregados18 era de

13%, enquanto a do resto da fora de trabalho era
de apenas 3%;
a proporo da populao economicamente

ativa na economia informal era de 36% entre os
pobres e de 26% para o restante da populao
(ainda um percentual alto); e
a proporo de crianas pobres na faixa etria

entre 10 e 14 anos fora da escola atingiu 13,5%,
enquanto entre os no-pobres foi de 5,5%.
Esses dados refletem duas caractersticas bsi-

cas da pobreza urbana: oportunidades reduzidas
(que levam ao desemprego e ao subemprego), e a
18
O desemprego foi definido de maneira a incluir um am-
plo leque de ocupaes remuneradas.
oferta inadequada de servios pblicos (como

educao e servios bsicos) esta ltima carac-
terstica ser focalizada a seguir.19
4 MEIO AMBIENTE URBANO E POBREZA
Em grande parte, os problemas ambientais e de

sade nas grandes aglomeraes urbanas resul-
tam da concentrao populacional e industrial
urbana, da infra-estrutura urbana inacessvel
para a populao mais pobre e da proviso inade-
quada de servios bsicos. Enquanto alguns dos
impactos ambientais podem afetar todas as clas-
ses sociais de uma determinada regio (por
exemplo, poluio industrial), outros afetam
mais diretamente a populao pobre, como os
problemas de falta de gua prpria para consumo,
de esgotamento sanitrio e coleta de lixo, os quais,
por sua vez, geram vrios problemas de sade.
Nesse caso, a populao pobre , geralmente, a
maior vtima e um dos fatores determinantes,
visto que, como essa parte da populao a que
mais sofre pela falta de saneamento bsico, tam-
bm gera degradao ambiental ao no ter seu es-
goto e lixo coletados e acesso gua potvel. Me-
lhorias substanciais no meio ambiente urbano e
nas condies gerais de vida podem ser alcana-
das a partir de investimentos em servios bsi-
cos.20
Se, por um lado, os indicadores da tabela 7 mos-

tram uma diminuio dos problemas ambientais
decorrentes da falta de saneamento bsico, devido
melhora generalizada dos indicadores de acesso
a esses servios, por outro, vale ressaltar que tan-
19
Vale salientar que o problema educacional no envolve
apenas uma questo de oferta, mas de condies e incen-
tivos para que famlias pobres encaminhem seus filhos
para a escola.
20
Ver Mueller (1996). Tais investimentos no faro a
pobreza desaparecer. Contudo, podem ajudar a melhorar
o nvel de vida da populao urbana pobre.
to a parcela da populao no-atendida permanece

no-desprezvel quanto os prprios indicadores
revelam somente parte do problema.
Em 1995, os dados da PNAD evidenciam que o

nmero de pessoas sem sanea-mento bsico ain-
da expressivo. Nesse ano, cerca de 3,5 milhes de
pessoas ainda viviam em domiclios sem gua en-
canada, sendo 1,1 milho na RM do Rio de Janeiro e
375 mil na RM de So Paulo. No Nordeste, o desta-
que fica com a RM de Fortaleza, onde quase 700
mil pessoas ainda viviam sem acesso rede geral
de gua.
A situao em relao ao dficit de esgoto sani-

trio bem pior, quando comparada aos sistemas
de abastecimento de gua e de coleta de lixo. Nas
nove RM, aproximadamente 9,5 milhes de pesso-
as viviam em residncias com sistemas de esgo-
tamento sanitrio precrios (no ligados rede
geral ou sem fossa sptica). Desse total, cerca de
um quarto vivia nas RM do Rio de Janeiro e de So
Paulo; e um tero nas RM de Fortaleza e Recife.
Em termos absolutos, o nmero de pessoas que
viviam nessas condies na RM de Curitiba mui-
to prximo ao nmero da RM de Salvador, ou seja,
850 mil e 945 mil pessoas, respectivamente.
Embora a proporo de domiclios com coleta de

lixo seja alta basicamente em todas as RM, os dados
de estudo recente [ISPN/MPO/IPEA (1995)], baseados
no Censo Demogrfico de 1991, sobre o destino do
lixo dos domiclios, revelam uma porcentagem
significativa de lixo domiciliar no adequada-
mente tratado e simplesmente jogado em reas
abertas. Ademais, o problema muito mais signi-
ficativo nas periferias das RM, onde os percentuais
de lixo jogado so muito
maiores do que no ncleo. Os casos mais signifi-
cativos so as RM de Fortaleza, Recife, Belo Hori-
zonte e Rio de Janeiro.
Algo semelhante ocorre com o esgotamento sa-

nitrio. Os percentuais de domiclios com acesso
a esgotamento sanitrio so geralmente menores,
relativamente aos percentuais dos respectivos

ncleos das RM. Isso ocorre principalmente nas RM
de Curitiba, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Sal-
vador. Ademais, muitas vezes o esgoto coletado
jogado sem tratamento, ou com tratamento prec-
rio, nos corpos dgua. Dados da Pesquisa Nacio-
nal de Saneamento Bsico IBGE evidenciam que,
em 1989, no Brasil eram coletados 10,7 milhes
de metros cbicos de esgoto, dos quais 8,5 mi-
lhes eram jogados nos corpos dgua sem trata-
mento algum [ISPN/MPO/IPEA (1995)].
Vale salientar que so considerveis as dificul-

dades em atender justamente a essa parte pobre
da populao, que geralmente reside em reas ir-
regulares ou ilegais (favelas, loteamentos clan-
destinos e outros) que apresentam restries
ocupao. Essas reas evidenciam os processos
de excluso social e espacial associados pobreza
e revelam a inadequao de polticas de gesto ur-
bana adotadas nas ltimas dcadas.
No somente os problemas de falta de sanea-

mento bsico so mais significativos nas perife-
rias das RM, como tambm nelas existe grande
concentrao de pobres e indigentes. E so justa-
mente os pobres da periferia que mais sofrem
com a falta de acesso a servios bsicos.
Rocha (1995) mostra que, dos 11,6 milhes de

pobres que viviam nas regies metropolitanas
(exceto em Belm) em 1990, aproximadamente 6
milhes viviam no ncleo (25% da populao total
do ncleo metropolitano) e 5,6 milhes, na perife-
ria (35% da populao total das periferias metro-
politanas). Pode-se evidenciar, tambm, que a
maior parte da populao sem saneamento bsico
adequado vive na periferia, sendo 4,8 milhes
sem esgotamento sanitrio adequado e 3,7 mi-
lhes sem sistema de abastecimento de gua ade-
quado. No ncleo, esses nmeros so, respecti-
vamente, 3,1 milhes e 1,8 milho.
Mais importante, talvez, observar o grande

nmero de pobres que, seja no ncleo, seja na pe-
riferia, forma o contingente populacional sem

acesso a servios bsicos nas metrpoles brasi-
leiras. Em 1990, havia, aproximadamente,
4,3 milhes de pobres sem acesso a esgotamento
sanitrio21 (rede geral), contra 3,6 milhes de
no-pobres. Sem acesso rede geral de gua enca-
nada, existiam 3,2 milhes de pobres, contra 2,3
milhes de no-pobres naquele ano.22
Pode-se concluir, portanto, que os problemas de

sade e de degradao ambiental causados pela
deficincia nos sistemas de gua e esgoto tm for-
te relao com a pobreza da populao das perife-
rias metropolitanas. Tanto essa parte da popula-
o tem menos acesso a servios de esgotamento
sanitrio e abastecimento de gua, como prova-
velmente a maior vtima, posto que as condies
de renda no permitem que a populao tome ati-
tudes defensivas no sentido de voltar para o n-
21
Os dados sobre dficit de esgotamento sanitrio, basea-
dos no estudo de Rocha (1995) precisam ser qualifica-
dos: (i) esses dados excluem Belm, j que os dados da PNAD
90 para essa RM no esto desmembrados em ncleo e pe-
riferia; e (ii) a autora s considera que os pobres e no-
pobres sem esgotamento sanitrio so aqueles que no
esto ligados rede geral; portanto, aqueles que possuem
fossa sptica so considerados sem esgotamento sanit-
rio adequado. Desse modo, provavelmente, se inclusse-
mos os dados de Belm e se o conceito de esgotamento
adequado inclusse fossa sptica, os nmeros seriam
maiores. Isso particularmente importante, pois muitos
estudiosos consideram os domiclios com esgotamento
sanitrio adequado aqueles ligados rede geral ou com
fossa sptica.
22
Quanto a esses nmeros, vale salientar que, embora o
nmero de pobres sem acesso a sanea-mento bsico seja
significativamente maior, o nmero de no-pobres tam-
bm no desprezvel. Entre os fatores que podem expli-
car o alto nmero de no-pobres sem sanemanto bsico
esto: (i) esses no-pobres esto imediatamente acima da
linha de pobreza e compartilham as mesmas caracters-
ticas dos pobres; e (ii) possuem somente fossa sptica e,
portanto, so considerados, pela metodologia, como se
no tivessem acesso a esgotamento sanitrio.
cleo ou de se proteger dos impactos ambientais

derivados da falta de saneamento.
Com relao s polticas pblicas direcionadas

para a parcela da populao que vive nessas reas,
vale destacar que a ao pblica nas periferias e
favelas, nos ltimos quinze anos, se caracterizou
no s pela insuficincia de investimentos em
servios de infra-estrutura urbana, como tambm
por limitaes legais, restringindo a atuao go-
vernamental. Muitas vezes, essas limitaes le-
gais geraram controvrsias sobre a proviso de
servios e infra-estrutura a essas reas e sobre a
possibilidade de garantir posse ou propriedade de
reas invadidas e ocupadas por favelas. Isso,
muitas vezes, implicou o agravamento das condi-
es ambientais em algumas reas das regies
metropolitanas brasileiras, como, por exemplo,
nas reas de mananciais da RM de So Paulo.
5 PERSPECTIVAS E CONCLUSES
5.1 PerspectivasEstima-se que, no ano 2005, a po-

pulao urbana do Brasil deva
atingir cerca de 146 milhes de pessoas, com uma
taxa de urbanizao da ordem de 82%,23 seme-
lhante s de sociedades maduras. A evoluo de-
mogrfica entre regies e grupos de cidades de-
pender, em grande parte, do desempenho da eco-
nomia nos prximos anos. Como vimos, o com-
portamento da economia resultou em urbaniza-
o acelerada e em concentrao urbana na dca-
da de 70, e influiu na desacelerao das taxas de
crescimento populacional das metrpoles do pe-
rodo 1980-91.
Supondo um cenrio de crescimento econmico

mais modesto nos anos iniciais do perodo 1996-
2005, que este se acelere depois, e que isso ocorra
juntamente com maior insero da economia bra-
23
Projeo elaborada pela Diretoria de Poltica Social
IPEA.
sileira na mundial e com intensificao da restru-

turao produtiva, so as seguintes as perspecti-
vas para o desenvolvimento urbano:
(1) Na fase inicial, as oportunidades de trabalho

nos centros urbanos se ampliariam apenas len-
tamente, mantendo amortecidos os fluxos migra-
trios a eles direcionados.
(2) Com a acelerao do crescimento no incio do

sculo XXI, essa situao poderia mudar, depen-
dendo da natureza da expanso econmica que se
verifique, ou seja, dos tipos de produto que com-
poro os ramos dinmicos da economia, da tecno-
logia usada em sua produo, dos seus impactos
multiplicadores, do maior ou menor sucesso do
aprimoramento do sistema educacional do pas,
entre outras coisas.
(3) A retomada de taxas mais altas de crescimen-

to demogrfico das grandes cidades no depende-
r apenas da intensificao de fatores de atrao,
mas tambm da atuao de fatores de expulso,
como, por exemplo, secas rigorosas no Nordeste e
os impactos negativos da modernizao tecnol-
gica agrcola sobre o emprego rural, e do padro
de expanso e localizao da atividade econmica
no pas; ou seja, depender do sucesso ou do fra-
casso em gerar oportunidades produtivas em zo-
nas que, em razo das crises dos ltimos quinze
anos, represaram considerveis contingentes de
migrantes potenciais.
(4) De uma forma geral, possvel antever que a

retomada do crescimento, com base nos estmulos
associados insero internacional, cada vez
maior, da economia do pas, e com fluxos de in-
vestimentos orientados apenas pelo potencial de
ganhos associados a esse esquema, provavelmen-
te gerar forte tendncia concentrao econ-
mica, que pode se traduzir em acelerao migra-
tria para os ncleos dinmicos do Centro-Sul, co-
laborando para aumentar as dificuldades de suas
regies metropolitanas e grandes cidades.
Independentemente de cenrios econmicos

que se configurem para o incio da prxima dca-
da, algumas tendncias, no mbito da gesto ur-
bana, comeam a se consolidar: (i) a progressiva
urbanizao da populao; (ii) a consolidao de
um novo padro de atuao do poder pblico me-
diante o processo de descentralizao em curso,
com a efetiva transferncia de responsabilidades
do governo federal para outras instncias subna-
cionais, instituies e sociedade civil; e (iii) a de-
mocratizao das decises consagradas nos tex-
tos constitucionais de mbito federal, estadual e
local, mediante novas modalidades associativas
entre o Estado e parceiros no-estatais.
No caso da poltica urbana, isso implica avaliar

a gesto e o planejamento urbano nos seus aspec-
tos institucionais, financeiros, legais e poltico-
administra-tivos, especialmente quanto ao uso do
solo, habitao, infra-estrutura e aos servios
pblicos com vistas conteno da deteriorao
social e fsica do meio urbano.
A amenizao dos problemas

5.2 Concluses: Algumas
Consideraes para a
urbanos brasileiros passa
Poltica Urbanapelo reconhecimento de que a
poltica urbana deve ser vista
numa perspectiva inter-setorial, com insero no
contexto macroeconmico e social, tendo em vista
melhor aplicao dos investimentos urbanos, a
ampliao da eqidade social, o crescimento eco-
nmico e a melhoria da qualidade de vida da popu-
lao.
Por um lado, os efeitos no-intencionais das po-

lticas macroeconmicas afetam as cidades ao es-
tabelecerem as condies para as atividades eco-
nmicas urbanas. Por outro, a economia urbana
tem um importante papel na economia do pas, j
que parte crescente da renda nacional produzida
nas cidades. Sob essa perspectiva, mais ateno
deve ser dada no sentido de torn-las mais produ-
tivas,24 competitivas e socialmente eqitativas,

sobretudo do ponto de vista intra-urbano.
Com esse propsito, as estratgias de poltica

urbana devem ser estabelecidas sob um novo pa-
dro de interveno estatal, apoiado na descentra-
lizao administrativa e em efetiva parceria com
a sociedade, considerando-se as comunidades lo-
cais como estratgicas, fomentando a mobilizao
de recursos locais e a participao da populao.
Caberia ao governo federal regulamentar, articu-
lar e fomentar uma atuao coordenada para o
equacionamento dos principais problemas, com
vistas a garantir o acesso da populao aos servi-
os e infra-estrutura urbana.
A gesto urbana pode ser aprimorada mediante

atuao e aplicao de instrumentos adequados
do setor pblico,25 bem como pelo envolvimento
de diferentes atores tanto formais quanto in-
formais no processo do desenvolvimento urba-
no. A falta de mtodos de anlise apropriados para
o conhecimento da cidade, da prtica do planeja-
mento urbano e da formulao, de dimensiona-
mento e aplicao dos seus principais instrumen-
tos so apontados tambm como impedimentos a
uma gesto urbana satisfatria.
tambm necessria a modificao do papel do

poder pblico, de provedor direto de servios e in-
fra-estrutura urbana, para regulador, facilitador
e orientador do processo de desenvolvimento ur-
bano, com vistas ao estabelecimento de um ambi-
ente financeiro e normativo propcio para que o
setor privado e a comunidade cumpram um papel
cada vez mais importante no atendimento de suas
24
Segundo Cohen (1991), aumentar a produtividade urbana
implica: melhoria no nvel e na composio dos investimentos
em infra-estrutura; melhoria da estrutura normativa; aperfei-
oamento da capacidade financeira e tcnica das instituies
municipais; e fortalecimento dos servios financeiros para o
desenvolvimento urbano.
25
Ou seja, instrumentos que incorporam as dimenses
social e econmica da cidade e que so suficientemente fle-
xveis para se ajustarem aos diversos padres de ocupao
do solo urbano.
prprias necessidades. Isso tambm requer que o

processo de descentralizao em curso no Brasil,
referente s finanas, infra-estrutura e aos ser-
vios urbanos, seja acompanhado de uma efetiva
transferncia de responsabilidades para os mu-
nicpios, dado que, no processo em curso, a Unio
continua transferindo recursos para os munic-
pios, embora permaneam as mesmas atribui-
es.
Dentre os principais desafios a serem enfrenta-

dos na formulao das polticas urbanas para os
prximos anos, destacam-se a ampliao da ofer-
ta de habitao, a melhoria e proviso da infra-
estrutura, bem como o aumento do nvel de inves-
timentos mediante o aumento da capacidade insti-
tucional de prestao e manuteno dos servios
urbanos. Outro importante desafio o aperfeio-
amento do ambiente regulador, institucional e
normativo, com vistas maior eficincia dos
mercados, eliminando-se os obstculos e ampli-
ando-se o acesso terra, habitao e infra-
estrutura urbana. Nesse sentido, fundamental
encontrar novas formas e fontes de financiamen-
to dos investimentos, baseadas na ampliao da
cooperao entre o setor pblico e o privado.
As reas informais so um elemento-chave no

desenvolvimento econmico e social da cidade.
Abordagens convencionais de planejamento de-
vem ser revisadas com vistas sua adaptao s
situaes nas quais a proviso de habitao feita
pelo setor informal. Nos assentamentos infor-
mais, a regularizao da posse no deve ser con-
siderada como um pr-requisito para a prestao
ou melhoria de servios pblicos e de infra-
estrutura. Nesse contexto, a simplificao e ade-
quao dos planos urbansticos e da legislao do
uso do solo e a adoo de zonas especiais de inte-
resse social so medidas fundamentais para a so-
luo de problemas fundirios urbanos, bem
como o desenvolvimento de estratgias ambien-
tais especialmente orientadas para as cidades,
com vistas ao atendimento das reas ocupadas e

conteno da deteriorao social e fsica do ambi-
ente urbano.
Para minimizar o agravamento dos problemas

do crescimento e da expanso urbana so neces-
srias, portanto, aes orientadas para regimes
institucionais e normativos mais flexveis. A
considerao desse objetivo exigir tambm mai-
ores esforos no sentido do fortalecimento das
instituies de planejamento, voltados ao desen-
volvimento urbano.
Quanto ao combate pobreza urbana, estratgi-

as puramente assistencialistas devem ser evita-
das. Medidas de capacitao profissional da popu-
lao pobre e polticas de insero profissional no
mercado de trabalho, formal ou informal, devem
ser fortalecidas. Nesse contexto, os programas de
renda mnima,26 as polticas de incentivos a mi-
cro e pequenas empresas, tais como formao de
bancos do povo com o objetivo de financiar projetos de
baixo custo para a populao de baixa renda, tm
um importante papel na gerao de renda para
essa parte da populao urbana.
A definio de medidas que possibilitem a ges-

to mais eficaz dos assuntos supramunicipais
deve constituir uma das principais metas da pol-
tica urbana. A recuperao e o fortalecimento das
instituies estaduais dedicadas soluo dos
problemas das regies metropolitanas e a forma-
o de associaes e consrcios municipais so
objetivos importantes da poltica espacial sugeri-
da. Os componentes e a gesto do planejamento
urbano devem ser reformulados para se torna-
rem mais dinmicos, multissetoriais, abrangen-
tes, realistas e participativos.
26
Propostas de garantia de renda mnima tambm po-
dem ser puramente assitencialistas quando no so vincu-
ladas a programas que busquem incentivar e fornecer
meios populao beneficiada para que possa entrar no
mercado de trabalho ou busque formas autnomas de gera-
o de renda.
As entidades regionais e estaduais de fomento,

bem como os instrumentos de poltica espacial,
devem ter a funo precpua de identificar e pro-
mover novas oportunidades de investimento nas
suas respectivas reas de atuao, alm de orien-
tar e viabilizar os investimentos pblicos nas
reas de infra-estrutura, tecnologia e recursos
humanos. Um dos seus propsitos principais se-
ria o apoio a subespaos regionais dedicados a es-
foros de desenvolvimento endgeno e cria-o
de outros subespaos desse tipo. Estes, sem preju-
zo da insero na economia nacional e mundial,
baseariam seu ncleo principal em atividades
produtivas utilizadoras de recursos abundantes
na regio, ao mesmo tempo em que explorariam o
potencial de integrao dessas atividades nos flu-
xos de comrcio nacional e internacional.
Caberia s agncias mencionadas criar as con-

dies para a mobilizao de capitais, com meca-
nismos alternativos aos tradicionalmente usa-
dos, e regular a concesso de servios urbanos
iniciativa privada. Atualmente, restries de ca-
rter financeiro e institucional tm ensejado a
busca de alternativas de financiamento, como o
project financing. Trata-se de uma nova forma de viabili-
zar os investimentos nos servios urbanos, por
meio de um funding de fontes oficiais e privadas, sem
a necessidade do aval ou de garantias dos gover-
nos beneficiados. Utilizando esse mecanismo, as
novas agncias de desenvolvimento estaro con-
tribuindo para superar o grande desafio da virada
do sculo, que consiste na capacidade de o pas
criar os meios e as fontes para financiar a expan-
so e a operao da infra-estrutura e dos servios
urbanos, em especial nas grandes cidades.
No mbito do princpio da descentralizao de

decises, a ampliao da responsabilidade local
demanda, das administraes municipais, a coo-
perao poltica e econmica supramunicipal.
Requer, portanto, o reaparelhamento da mquina
administrativa local, procurando dot-la de maior
agilidade no trato com os investidores em poten-

cial, com demais nveis de governo e com a comu-
nidade local. Mais precisamente, requer o aper-
feioamento dos recursos humanos locais, a in-
formatizao dos cadastros e a criao de entida-
des municipais de fomento mais modernas e fle-
xveis. De um lado, o objetivo promover as oportuni-
dades locais junto aos investidores em potencial,
e, de outro, definir e coordenar os investimentos na infra-
estrutura econmica e social. Justifica-se, portan-
to, a criao de um fundo (federal ou estadual) ou
uma linha especial de financiamento de uma
agncia oficial, que vise promover a adequao
das administraes municipais s novas condi-
es de desenvolvimento do pas.
A estabilidade institucional dos rgos voltados

ao desenvolvimento urbano condio funda-
mental para assegurar a formulao e execuo
da poltica urbana federal e para atingir as metas
aqui relacionadas e outras a serem definidas.
Contribuir tambm para o alcance dessas metas
a criao de um rgo colegiado formulador da
poltica urbana nacional e responsvel pela pro-
posio das diretrizes gerais de desenvolvimento
urbano, que deve, no mbito de suas atribuies:
(i) promover e facilitar a participao de rgos e
entidades pblicas e privadas visando adoo de
estratgias, polticas e programas de assentamen-
tos humanos; (ii) proceder a revises peridicas
das metas espaciais; (iii) fazer a arbitragem dos
conflitos de mbito supra-estadual e supramuni-
cipal; e (iv) estabelecer critrios para a aplicao de
eventuais benefcios fiscais e creditcios e para a
alocao dos investimentos federais em infra-
estrutura econmica e social.
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A PRODUO EDITORIAL DESTE VOLUME CONTOU COM O APOIO FINANCEIRO DA ASSOCIAO

NACIONAL DE CENTROS DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA ANPEC.

A Dimensão Urbana Do Desenvolvimento Econômico - Espacial Brasileiro - TD 530 IPEA

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TEXTO PARA DISCUSSO NO 530

Braslia, dezembro de 1997

Diana Meirelles da Motta*

Braslia, dezembro de 1997

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Claudio Monteiro Considera

O IPEA uma fundao pblica, vinculada ao Ministrio do Planejamen-

tem o objetivo de divulgar resultados

para disseminao pelo Instituto, para informar

Tiragem: 190 exemplares

Rio de Janeiro RJ:

2 EVOLUO DA REDE URBANA 6

3 DESAFIOS DA POLTICA E DA GESTO

4 MEIO AMBIENTE URBANO E POBREZA 23

O CONTEDO DESTE TRABALHO DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEUS

Ao se examinar uma sociedade como a brasilei-

Essa situao torna-se mais complexa quando o

forma agrria passou a originar o fluxo majori-

Durante dcadas, migrantes chegaram em n-

A evoluo do sistema urbano brasileiro nas l-

Convm, entretanto, focalizar separadamente a

O propsito deste trabalho no esgotar comple-

2 EVOLUO DA REDE URBANA

Em estudo recente, Martine (1995) mostra que,

padro de expanso do sistema urbano (1980

Um dos estudos mais completos do

Examinando-se os dados da tabela 1, verifica-se

habitantes e das regies metropolitanas de segun-

Classes de Tamanho Em Termos Ab- Participao Re- Taxa Anual

O dinamismo das cidades com at 50 mil habi-

dades com at 50 mil habitantes). Em 1980, esse

Isso pode ter ocorrido em algumas cidades do

Como se pode ver na tabela 2, em que o grupo de

Populao 5 819 9 123 12 541 4,50 2,89

Alm disso, a tabela 3 mostra o impressionante

Classes de Tamanho Urbano Nmero de Cidades

importante ressaltar tambm que, ao contr-

8,6 milhes de habitantes, quase toda a populao

No que tange participao relativa das diver-

Um dos determinantes mais importantes da

como se registra no estudo da CNDU, a dcada de 70

A dinmica e a distribuio espacial da ativida-

Esse movimento de populao atingiu no s os

algumas cidades pequenas e mdias que serviram

A combinao desses fatores de atrao e de ex-

2.2 O Perodo 198091 A tabela 1 mostra uma queda verti-

A desacelerao atinge todos os grupos, exce-

Chama ateno na tabela 1 a enorme desacelera-

No estudo que fez do comportamento das nove

Verifica-se, tambm, para o perodo mais recen-

Alm disso, para os municpios de So Paulo,

Dados de estudo recente de Baeninger (1994)

de 750 mil pessoas. Desse modo, fortalece-se a

positivo de 861 356 pessoas e o estado paulista,

Martine (1995, p. 12) alerta, entretanto, para o

Seria interessante estudar, caso a caso, o de-

Quanto s cidades do outro extremo do espectro

uma desacelerao do subgrupo de 20 mil a 50

Continuou, ao longo do perodo, a passagem de

Vale salientar o expressivo aumento no nmero

Segue-se breve discusso dos principais fatores

(1) A desconcentrao geogrfica da produo ocorrida na dcada de 80

perestimado. Depois de 1985 foi criado um grande n-