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Tres aos de jurisprudencia desde la creacin de

los Tribunales Ambientales (2013-2015)


Edesio Carrasco Quiroga1

Resumen
El presente artculo revisa los tres primeros aos de jurisprudencia ambiental
desde la entrada en vigencia del 2 Tribunal Ambiental de Santiago el 28 de
diciembre de 2012. La idea central del trabajo es describir los principales criterios que los Tribunales Ambientales y la Corte Suprema han fijado durante
una primera etapa (2013-2015). Para ello, se examina el rol institucional que
cumplen estos tribunales especiales y el mximo tribunal de la repblica al
controlar judicialmente decisiones administrativas de carcter ambiental de
determinados rganos de la Administracin del Estado y los estndares de
revisin que han implementado en sus decisiones en el ltimo tiempo.
Palabras claves: Tribunales Ambientales, Corte Suprema, control judicial y
jurisprudencia

1. Introduccin
Una vez dictada la Ley N20.600 entr en vigencia un nuevo sistema de
control jurisdiccional sobre decisiones administrativas de naturaleza ambiental. As, una justicia especializada en materias ambientales comenz a
operar y luego de tres aos de funcionamiento es conveniente detenerse y
analizar qu criterios se han ido estableciendo en sus decisiones. Se trata
de estudiar un perodo determinado, desde el ao 2013 al 2015 (la primera
1

Profesor de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile.

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etapa de esta nueva justicia ambiental) y en funcin de eso sacar ciertas


conclusiones.
La importancia de lo anterior radica en que para el derecho y la regulacin ambiental la jurisprudencia judicial y administrativa constituye una de
sus principales fuentes. Si a lo anterior se suma una dogmtica escasamente
desarrollada, que debiese fijar lmites a la discrecionalidad de cualquier intrprete, determinando un rol ordenador, cobra an ms sentido detenerse en
cmo los tribunales de Justicia (especializados y generales) han ido fijando los
contornos de esta disciplina del derecho administrativo en los ltimos aos.
De esta manera, el presente trabajo trata de aportar criterios racionales a
partir de lo que los Tribunales Ambientales y la Corte Suprema han decidido
en este perodo inicial, los que integrados de una manera armnica pueden
ilustrar de manera ms sistemtica cmo esta nueva justicia resolvi los primeros casos difciles, acotando los rangos de libertad de que dispone el operador jurdico para dar rienda suelta a sus preferencias o a su imaginacin.2
En esos trminos, si bien se han revisado las sentencias de los Tribunales
Ambientales y de la Corte Suprema dictadas en estos tres aos a propsito de
los recursos de casacin en la forma y/o en el fondo interpuestos en contra
de las sentencias de estos tribunales especiales, solo se han seleccionado las
sentencias ms relevantes (leading cases) que aportan a la sistematizacin de
los criterios que este trabajo describe, seleccin que siempre se ver limitada
por la extensin de un artculo de esta naturaleza.
Dejamos constancia que parte de las sentencias que se citan corresponden
a criterios jurisprudenciales y no propiamente a jurisprudencia asentada y
definitiva, ya que todava no se advierte una tendencia reiterada y coincidente
en la decisin de un mismo problema, salvo en algunos asuntos que durante
inicios de 2016 comienzan a perfilarse de manera ms constante. Lo anterior
se explica por el breve tiempo en que los Tribunales Ambientales han estado
en funcionamiento y porque importantes sentencias de la Corte Suprema han
sido resueltas con fundados votos de minora.
Se trata, as, de sistematizar ciertos precedentes o criterios de estos
primeros aos, lo que tiene importancia para el funcionamiento de esta
justicia especializada, ya que permite uniformar la aplicacin de ciertas
normas jurdicas, prever los resultados de las decisiones y otorgar seguridad

2 Zapata, Patricio, Justicia constitucional. Teora y prctica en el derecho chileno y comparado, (Editorial
Jurdica) 2008, pp. 43-44.

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jurdica respecto de los actores del sistema,3 en una rama del derecho en la
que abundan conceptos jurdicos indeterminados, siendo indispensable saber
con antelacin qu esperar de un tribunal e incorporar dicha informacin en
las decisiones que se adopten.
En consideracin a lo expuesto, este artculo revisa aquellas sentencias
que resolvieron reclamaciones en contra de actos administrativos del Servicio
de Evaluacin Ambiental (SEA), de la Superintendencia de Medio Ambiente
(SMA) y del Ministerio de Medio Ambiente (MMA), ya sea ante los Tribunales
Ambientales o la Corte Suprema. En otras palabras, se aborda nicamente
el contencioso-administrativo de naturaleza ambiental. Se han excluido, as,
cierto tipo de decisiones para efectos de este anlisis. Nos referimos a:
i) Las sentencias dictadas a propsito de recursos de proteccin en
materia ambiental en que se impugnaron actos administrativos de
los tres rganos de la Administracin del Estado antes indicados, toda
vez que desde el ao 2014 la Corte Suprema ha reconocido que la va
idnea y el tribunal competente para ello es el Tribunal Ambiental
correspondiente;4
ii) Los fallos referidos a dao ambiental, por ser todava escasos,
estn regidos por un procedimiento distinto a los de una reclamacin
y cuyos razonamientos, para efectos de este artculo, se basan en
reglas relacionadas con el derecho civil referidas al concepto de dao,
imputabilidad (culpa o dolo), relacin causal y capacidad delictual; y,
iii) Las consultas o solicitudes de la SMA a cualquiera de los Tribunales
Ambientales, por carecer de un sistema bilateral o contradictorio al ser
resueltas.
Por ltimo, se previene, por honestidad intelectual y profesional, que el
autor particip en algunas de las sentencias que se comentan representando
judicialmente al SEA durante los aos 2012-2014. Sin embargo, ms all de
haber defendido una u otra posicin en alguna oportunidad, esperamos que la
rigurosidad y la naturaleza de este artculo, no se vean afectados por ese hecho.5
3

Vase Romero, Alejandro, La jurisprudencia de los tribunales ambientales como fuente del derecho. Un
perspectiva procesal, (Editorial Jurdica de Chile) 2004, p. 13.

4 Corte Suprema, Rol 2892-2014, sentencia de fecha 29 de abril de 2014.


5

Se deja constancia de que cada vez que se haya intervenido profesionalmente en alguna de las
sentencias comentadas ser debidamente indicado.

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2. Antecedentes estadsticos previos


2.1. Control de las sentencias definitivas por medio de recursos de casacin en
el fondo y/o en la forma
De la revisin de las sentencias definitivas del 2 (Santiago) y 3er (Valdivia)
Tribunal Ambiental, incluidas aquellas sentencias en que la Corte Suprema
se pronunci respecto de ellas por medio del recurso de casacin en la forma
y/o en el fondo, el nmero desagregado, por tribunal y por sentencia casada y
resuelta durante el perodo de estudio indicado, es el siguiente en materia de
reclamaciones administrativas:6

Total de
sentencias
definitivas

Total de
casaciones
Total de
casaciones resueltas al
interpuestas 2015

Total de
casaciones
rechazadas
por la Corte
Suprema

Total de
casaciones
acogidas
por la Corte
Suprema

Total de
sentencias
anuladas
de oficio
por la Corte
Suprema

2 Tribunal
Ambiental Santiago

25

11

3 Tribunal
Ambiental Valdivia

11

---

Total

36

19

11

100%

52.7%

57.8%

54.5%

36.3%

9.2%

Porcentajes

De esta forma, estamos hablando de un total de treinta y seis sentencias


de las cuales diecinueve fueron casadas y once fueron resueltas por la Corte
Suprema durante el perodo de estudio, lo que permite concluir que ms
de la mitad de las sentencias dictadas en estos tres primeros aos han sido
casadas en cualquiera de sus formas (forma y/o fondo). Esto refleja que una
buena parte de los litigantes, durante este perodo, ha preferido continuar la
discusin en otro tribunal de competencia general y de mayor jerarqua, como
lo es la Corte Suprema. Lo expuesto, puede explicarse, en parte, porque solo el
54.5% de las casaciones interpuestas han sido rechazadas, lo que naturalmente
6 Fuente: http://www.tribunalambiental.cl/2ta/sentencias-e-informes/sentencias/, referida al 2
Tribunal Ambiental de Santiago y http://www.tercertribunalambiental.cl/fallos/, referida al 3er Tribunal
Ambiental de Valdivia. (Fecha de consulta: 1 de febrero de 2016).

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genera un incentivo por ir a buscar a la Corte Suprema una solucin que en


el Tribunal Ambiental competente los litigantes no obtuvieron, confiando en
que dicho tribunal fallar en la forma esperada.
2.2. rganos de la Administracin reclamados
Por otra parte, el siguiente cuadro muestra cmo se han distribuido el nmero de reclamaciones por rgano de la Administracin del Estado reclamado
durante este perodo y respecto de los cuales se ha dictado una sentencia
definitiva:

SEA

SMA

Otros
rganos de la
Administracin
del Estado

MMA

2 Tribunal
Ambiental de
Santiago

10

13

3 Tribunal
Ambiental de
Valdivia

Total

14

19

De lo anterior, es posible concluir que durante este perodo si bien se han


presentado ms reclamaciones en contra de la Superintendencia de Medio
Ambiente (SMA) rgano de la Administracin del Estado que justific la
existencia de los Tribunales Ambientales en un inicio en relacin con las
reclamaciones en contra del SEA, dicha cifra no ha sido, durante el perodo
analizado, abrumadoramente superior.
2.3. Unanimidad, prevenciones y disidencias
Otro antecedente interesante durante este perodo dice relacin con el alto
nmero de sentencias unnimes en ambos tribunales. En el caso del 2 Tribunal Ambiental de Santiago no se observa ninguna disidencia y solo dos
interesantes prevenciones del ministro Rafael Asenjo. Una a propsito del
fallo MP107 y otra plasmada en la sentencia referida a la invalidacin de un
pronunciamiento del SERNAGEOMIN en el caso Central Ro Cuervo.8 En am7

2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 22-2014, sentencia de fecha 16 de diciembre de 2014.

8 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 34-2014, sentencia de fecha 2 de julio de 2015.

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bas se analiza, entre otras cosas, la importancia del principio precautorio y por
qu debiese ser aplicado por la Administracin del Estado.
En el caso del 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, se observa tambin una
alta tasa de unanimidad, con una sola disidencia en Bocamina II9 del ministro
Roberto Pastn en orden a reconocer, como garanta de un justo y racional
procedimiento del presunto infractor, el que pueda declarar ante el fiscal instructor de la SMA, quien prepar un informe tcnico presentado como medio
de prueba por la defensa.
Por su parte, en el caso de la Corte Suprema se aprecia una situacin distinta respecto de este punto. En relacin a las causas que ha conocido a propsito de recursos de casacin, ya sea en el fondo y/o en la forma, se advierte
un nmero importante de fallos en los que ha habido disidencias, tales como
Ruta de la Fruta,10 Pascua Lama,11 Compaa Minera del Pacfico12 y Bocamina
I,13 o en los que se ha hecho una prevencin por parte de algn ministro, a raz
de lo expresado por el ministro Pedro Pierry sobre la invalidacin impropia y
la forma en que esta debiese estar regulada a propsito de la sentencia referida a la Piscicultura Calcurrupe.14
De lo expuesto debe reconocerse que es comn en tribunales nuevos
fortalecerse institucionalmente mediante la unanimidad en sus sentencias.
No obstante, en una rama del derecho en la que existen conceptos
jurdicos indeterminados; principios que permiten aumentar la cantidad
de respuestas posibles a las que se puede llegar, lo que refleja la dificultad
de las interpretaciones; tribunales colegiados con una composicin mixta
(abogados y expertos en ciencias) y diversos en cuanto a su integracin tanto
en edad, gnero, formacin jurdica y tcnica, llaman la atencin las escasas
disidencias durante este perodo. En ese sentido, como bien apunta Sergio
Verdugo, los votos disidentes en cualquier tribunal contribuyen a legitimar
el rol del mismo: son tiles para colaborar con futuros (y normalmente
positivos) cambios en el ordenamiento jurdico; fortalecen la calidad del
razonamiento del voto de mayora y tienen un saludable efecto que modera
9 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, Rol 21-2015, sentencia de fecha de 24 de diciembre de 2015.
10 Corte Suprema, Rol 7.451-2013, sentencia de fecha 26 de junio de 2014.
11 Corte Suprema, Rol 11.600-2014, sentencia de fecha 30 de diciembre de 2014.
12 Corte Suprema, Rol 32.368-2014, sentencia de fecha 28 de agosto de 2015.
13 Corte Suprema, Rol 5.838-2015, sentencia de fecha 31 de diciembre de 2015.
14 Corte Suprema, Rol 23.000-2014, sentencia de fecha 22 de abril de 2015.

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la posicin de la mayora, aunque sin alterarla en el resultado.15 Por lo


anterior, creemos que seran saludables las disidencias o votos de minora
en este tipo de tribunales, ya que permiten a las ideas competir libremente,
optimizando el resultado o la decisin final, sin afectar en ningn caso su
calidad ni tampoco su cumplimiento.
Estos y otros aspectos, tales como la mayor o menor deferencia de los tribunales con la Administracin del Estado, distinguiendo por rgano de la
Administracin del Estado o gobierno de turno (Piera, Bachelet y los que
sigan), o si nuevas integraciones cambian o no la forma de entender ciertos
factores, deben seguir siendo parte de un anlisis ms profundo respecto del
funcionamiento de estos tribunales.
No obstante, de este breve anlisis cuantitativo y referido a cierto tipo de
sentencias y a un perodo de tiempo acotado, es posible desprender ciertos
criterios jurdicos que emanan de sentencias definitivas y de sus respectivas
revisiones por parte de la Corte Suprema.

3. Criterios jurisprudenciales en materia de evaluacin ambiental 20132015


A continuacin se hace una sntesis de los criterios jurdicos o jurisprudenciales
ms relevantes durante este perodo de estudio en que los Tribunales Ambientales
y la Corte Suprema han resuelto en estas materias, destacndose aspectos de
forma o procedimentales (la gran mayora) como sustantivos o materiales.
3.1. Rgimen general de recursos administrativos. Compatibilidad de acciones
Un aspecto que la Corte Suprema ha resuelto durante este perodo y que el
2 Tribunal Ambiental de Santiago y el SEA tambin han incorporado en sus
razonamientos desde que la Corte Suprema fij un criterio en esta materia,
dice relacin con el rgimen general y especial de impugnaciones ante actos
administrativos en asuntos de evaluacin ambiental de proyectos.
Lo anterior fue gatillado a partir de la solicitud de invalidacin en contra de
ciertos actos administrativos de la Direccin Ejecutiva del SEA en la evaluacin
15 Verdugo, Sergio, Aportes del modelo de disidencias judiciales al sistema poltico. Pluralismo judicial
y debate democrtico, en Revista de Derecho, Vol. 18, N2, (Universidad Catlica del Norte), 2011, p.
251 y siguientes.

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ambiental del proyecto Ruta de la fruta16 y del recurso de reclamacin que ante
el Comit de Ministros interpuso la misma persona en contra de la RCA que
calific favorablemente el proyecto.
En la solicitud de invalidacin y la reclamacin se invocaron tres argumentos en contra del proyecto: i) la ilegalidad de la resolucin N 894/2012, que declar la reserva, a peticin del Ministerio de Obras Pblicas (MOP), para efectos
del conocimiento pblico y la participacin ciudadana, de los anexos C y D del
proyecto, importantes en cuanto informacin referida a emisiones; ii) la ilegalidad por no haberse puesto trmino anticipado al proyecto por falta de informacin relevante o esencial, especialmente en cuanto a ciertas obras que no fueron
incluidas en el proyecto; y, iii) la ilegalidad de haber incurrido en un fraccionamiento de proyecto en razn de que haban otras obras o actividades (extraccin
de ridos) que estaban siendo evaluadas en otras direcciones regionales del SEA
y que tenan por objeto, precisamente, suministrar ridos para dicho proyecto,
debiendo haberse evaluado conjuntamente en conformidad a la ley.
Habiendo sido rechazada la solicitud de invalidacin, el solicitante reclam judicialmente ante el 2 Tribunal Ambiental de Santiago en virtud del
artculo 17 N 8 de la Ley N 20.600. Dicho tribunal acogi la reclamacin
argumentando, en sntesis, que la Resolucin N 894/2012 careca de la motivacin necesaria para haber declarado la reserva de informacin sealada,
afectando con ello principios esenciales de la evaluacin ambiental como lo
es la participacin ciudadana informada, el acceso a la informacin ambiental
y, en consecuencia, la justicia ambiental.17 No obstante, el propio tribunal reconoci que no se pronunciaba respecto de la legalidad en relacin a los otros
actos administrativos, considerando que no se dejaba en la indefensin al
reclamante ya que estos haban sido reclamados ante el Comit de Ministros
mediante el recurso especial de reclamacin que la Ley N 19.300 contempla.
As, lo interesante de este caso, sin perjuicio de lo razonable de la postura del
2 Tribunal Ambiental de Santiago, no era solo la legalidad o ilegalidad de
los actos administrativos impugnados, sino adems la va para impugnarlos,
considerando que al momento de resolverse la reclamacin judicial referida
a la solicitud de invalidacin, exista, todava, un recurso de reclamacin pendiente presentado por el mismo solicitante, que impugnaba los mismos actos
administrativos, pero ante el Comit de Ministros.
16 Dejamos constancia de que en esta causa representamos judicialmente la posicin del SEA.
17 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol N 5-2013, sentencia de fecha 16 de agosto de 2013.

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Se haban interpuesto dos acciones para impugnar los mismos actos: una
general (invalidacin) y otra especial (reclamacin). Presentado un recurso
de casacin en la forma y en el fondo, la Corte Suprema acogi el recurso de
casacin en la forma disponiendo, en sntesis, que ... En efecto, en la especie
se ha ejercido una accin de carcter genrico de la cual podra conocer el
Tribunal Ambiental en virtud de lo establecido en el N 8 del artculo 17 de la Ley
N20.600 y otra especfica para impugnar el acto terminal del procedimiento
administrativo respectivo, esto es, la Resolucin de Calificacin Ambiental,
contemplada en el artculo 29 inciso final en relacin con el 20, ambos de la
Ley 19.300, y de lo establecido en el N 6 de la Ley N 20.600 que el Tribunal
Ambiental puede conocer en virtud de lo dispuesto en las normas citadas,
que exigen el agotamiento previo de la va administrativa, de manera que no
se divisan razones por las que un razonamiento como el mencionado no se
pueda aplicar al caso en examen, pues la accin de que se trata debe ser
entendida e interpretada armnicamente dentro del ordenamiento jurdico
y aplicada a la luz de los diversos medios que la legislacin otorga a quien se
vea agraviado por un acto de la Administracin, de modo que ha de prevalecer
aquel medio de impugnacin especfico previsto por el legislador por encima
de soluciones genricas, estatuidas nicamente para aquellas situaciones en
que el acto no puede ser objeto de una impugnacin determinada. As las
cosas, por existir en la especie una accin singular que contempla la situacin
de hecho en examen, forzoso es concluir que dicha va es la que ha debido
seguirse para solucionar el presente conflicto y que, por ende, el ejercicio de
la accin genrica intentada no faculta a este Tribunal para resolver desde ya
un asunto cuya tramitacin administrativa an no se ha agotado.18
La importancia de la regla fijada por la Corte Suprema radica en haber
ordenado la forma en que la solicitud de invalidacin y su respuesta por la
autoridad ambiental, en concordancia con la presentacin de un recurso de
reclamacin, deben resolverse (prevalencia de la accin especial por sobre la
accin general). Igualmente, dicha decisin ha tenido un efecto en la forma
en que el propio tribunal y el SEA han ido resolviendo situaciones similares.
Tal es el caso de la sentencia en el caso Central Ro Cuervo19 y tambin, en

18 Corte Suprema, Rol 7451-2013, sentencia de fecha 26 de junio de 2014, considerando dcimo segundo.
19 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 34-2014, sentencia de fecha 3 de julio de 2015.

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parte, lo dispuesto en Porkland20 y en Ferrocarriles.21 Lo mismo ha hecho la


Direccin Ejecutiva del SEA al citar este fallo y utilizar esta regla al momento
de resolver una duplicidad de acciones presentadas en contra de un proyecto
(invalidacin y reclamacin conjuntamente), tal como lo hizo en el Proyecto
Lnea de Transmisin Tolpn Mulchn22.
3.2. Agotamiento previo de la va administrativa
Otro criterio dispuesto por la Corte Suprema se refiere al agotamiento previo de la va administrativa en materia de evaluacin ambiental, siendo la
legitimacin activa del reclamante o la competencia del Tribunal Ambiental
las razones esgrimidas para resolver este asunto. Si bien el inciso cuarto del
artculo 20 de la Ley N 19.300 es claro al disponer que ante lo resuelto por el
Director Ejecutivo o el Comit de Ministros podr reclamarse ante el tribunal
ambiental competente, algunas reclamaciones durante el ao 2013 y 2014 se
interpusieron sin haber agotado previamente esta va recursiva. Es el caso de
las sentencias de Piscicultura Calcurrupe23 ante el 2 Tribunal Ambiental de
Santiago y de Embalse Punilla24 y de Comunidad Indgena Coyan Mapu25 ante el
3 Tribunal Ambiental de Valdivia.
Si bien solo las dos primeras sentencias fueron casadas ante la Corte
Suprema, en ambas el mximo tribunal ratific el criterio consistente en
que nicamente el responsable del proyecto o quienes hayan participado
de la instancia de participacin ciudadana, haciendo observaciones, estn
habilitados para reclamar, posteriormente, ante el Director Ejecutivo del SEA
o el Comit de Ministros y luego, despus de lo resuelto por cualquiera de
estos rganos de la Administracin del Estado ante el Tribunal Ambiental
competente. As lo reafirma la Corte Suprema al disponer que esta accin
exige entonces el agotamiento previo de la va administrativa, que en el caso
del artculo 20 de la Ley de Bases del Medio Ambiente que es el que invocan
20 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 44-2014, sentencia de fecha 4 de diciembre de 2015.
21 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 35-2014, sentencia de fecha 18 de febrero de 2016, considerandos
147 y 148.
22 Resolucin de la Direccin Ejecutiva N 007/2016, de fecha 6 de enero de 2016.
23 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 16-2014, 18 de julio de 2014.
24 3er Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 4-2014, 6 de enero de 2015.
25 3er Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 5-2014, 14 de mayo de 2015.

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los reclamantes implica la interposicin del recurso administrativo a que


se refiere este ltimo precepto, el que expresamente se encuentra reservado
para el responsable del respectivo proyecto en contra de la resolucin que
niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaracin
de Impacto Ambiental ().26
A lo anterior, la propia Corte Suprema agreg, en relacin a quienes integran el proceso participacin ciudadana que los reclamantes tampoco
podan hacer uso de la reclamacin prevista en el artculo 17 N 6 de la Ley
N 20.600, por cuanto sta puede ser ejercida por los terceros quienes hayan
sido parte de un proceso de participacin ciudadana cuando sus observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la
Resolucin de Calificacin Ambiental y hubieren agotado previamente la va
recursiva administrativa. En la especie, los actores no formularon observaciones que no hayan sido debidamente ponderadas en la Resolucin de Calificacin Ambiental que les hubiese permitido dirigirse posteriormente ante el
Tribunal Ambiental invocando la accin de reclamacin contenida en citado
artculo 17 N 6 de la Ley N 20.600.27
Sin perjuicio del criterio sealado, la Corte Suprema resolvi, meses despus, pero con una lgica de legitimidad activa ms amplia y a partir de un
juicio de nulidad de derecho pblico, otro caso similar. Se trata del caso Canalistas Canal Las Mercedes. En dicha oportunidad, la Corte Suprema dispuso
pese a que la reglas referidas a dicho proyecto se regan por la normativa
previa a la Ley N 20.417 y a la Ley N 20.600, al no existir Tribunales Ambientales como instancia revisora de las decisiones del Consejo Directivo de
la extinta Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) que pueden
reclamar judicialmente todos aquellos que participaron del proceso de participacin ciudadana pese a que no interpusieron una reclamacin administrativa ante la autoridad administrativa agotando esa instancia. As, la Corte
Suprema estableci que aparece con toda claridad que esta disposicin no
excluye por s, y a priori, a los terceros que hayan intervenido en la tramitacin del procedimiento administrativo de la reclamacin judicial, en todos los
casos y para cualquier evento... pues slo en el momento en que se adopta tal
determinacin se puede causar agravio o perjuicio a los mismos.28
26 Corte Suprema, Rol 23.000-2014, sentencia de fecha 22 de abril de 2015, considerando sexto.
27 Ibd., considerando sptimo.
28 Corte Suprema, Rol 26.558-2014, sentencia de fecha 10 de agosto de 2015, considerando dcimo sexto.

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Es decir, en este fallo la Corte Suprema deja de exigir los requisitos de


Piscicultura Calcurrupe referidos a que la accin de reclamacin judicial pueda
ser ejercida por terceros que i) participaron en el proceso de participacin
ciudadana con sus observaciones y estas no hubiesen sido debidamente
consideradas en la RCA; y, ii) hubiesen agotado previamente la va recursiva
administrativa. Con este ltimo fallo, se fija el criterio de que haber participado
del proceso de participacin ciudadana permite contar con dicha legitimacin,
no importando si se interpuso o no una reclamacin administrativa, toda vez
que la indefensin solo se hace materialmente efectiva una vez que se toma
una decisin final que puede causar agravio o perjuicio al interesado.
Se deja constancia, adems, que esta lnea jurisprudencial ha sido recientemente considerada por el 2 Tribunal Ambiental de Santiago en el caso Prospeccin Paguanta, al establecer que lo relevante para efectos de cumplir con
el agotamiento de la va administrativa, es que los recursos administrativos
que procedan hayan sido interpuestos y se encuentren resueltos, independiente de quien los interpuso.29
3.3. Competencias del Director Ejecutivo o Comit de Ministros al resolver
recursos de reclamacin
A comienzos de 2014 la Corte Suprema resolvi el caso Central Punta Alcalde.30
En dicha oportunidad, dispuso en un fallo dividido que la competencia del Comit de Ministros en conformidad al artculo 20 de la Ley N19.300, al resolver
una reclamacin administrativa, interpuesta por el responsable del proyecto o
por quienes participaron del proceso de participacin ciudadana y sus observaciones no fueran debidamente consideradas al calificarse el proyecto o actividad
no se halla restringida, por su propia naturaleza, a meras consideraciones de
legalidad sino que puede extenderse tambin a otras de mrito, oportunidad o
conveniencia, lo que se ha de determinar al tenor de la disposicin legal respectiva. A lo anterior, aadi que la revisin que cabe efectuar al referido Comit
de Ministros respecto de la decisin emanada de la Comisin de Evaluacin no
puede sino ser calificada como un acto de tutela, o de control administrativo o
de supervigilancia, emanado de un vnculo distinto del jerrquico.31
29 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 54-2014, sentencia de fecha 1 de diciembre de 2015,
considerando dcimo quinto.
30 Dejamos constancia que en esta causa representamos judicialmente la posicin del SEA.
31 Corte Suprema, Rol 6.563-2013, sentencia de fecha 17 de enero de 2014, considerando dcimo noveno
y vigsimo.

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Tiempo despus, el 2 Tribunal Ambiental de Santiago resolvi, a propsito del caso Compaa Minera del Pacfico,32 que el Director Ejecutivo del SEA,
va recurso de reclamacin, no puede cambiar el objeto de una medida en
cuestin o justificarla en razn de un riesgo distinto del evaluado en la RCA
al carecer de motivacin una decisin de esa naturaleza si no se hace en
conformidad a los antecedentes del proceso y considerando impactos no evaluados originalmente en el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental ordenando retrotraer el procedimiento de evaluacin ambiental.
Dentro de los muchos elementos que se utilizan en el fallo para sustentar
esta opinin, se encuentra el fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago33 que
acogi los recursos de proteccin en contra del proyecto Central Punta Alcalde,
pese a que dicha decisin, posteriormente, fue revertida por la Corte Suprema.34 En tal sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago dispuso, en sntesis,
que la resolucin que pone trmino a cualquier procedimiento administrativo
de reclamacin debe ser concordante con los antecedentes y hechos contenidos en el Informe Consolidado de Evaluacin (ICE), estando vinculados por
una lgica formal ambos documentos.
No obstante, al conocer la Corte Suprema del recurso de casacin interpuesto por el SEA en Compaa Minera del Pacfico, esta revirti la decisin
del Tribunal Ambiental y confirm la doctrina sustentada en Central Punta
Alcalde, reconociendo, esta vez al Director Ejecutivo del SEA, una potestad
amplia en virtud del artculo 20 de la Ley N19.300 al momento de resolver
los recursos de reclamacin. Para ello, dispuso que como consecuencia de
lo que se ha expuesto, cabe concluir, entonces, que siendo el recurso de reclamacin previsto en el artculo 20 de la Ley N19.300 un recurso administrativo, respecto del cual la autoridad llamada a conocerlo ya sea el Director
Ejecutivo del Servicio de Evaluacin Ambiental o bien el Comit de Ministros
aludido por dicho precepto goza de amplias facultades para revisar no slo
la legalidad de la decisin impugnada por su intermedio sino que, adems,
examinar aspectos de mrito de la misma, es pertinente concluir que tambin
32 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 24-2014, sentencia de fecha 21 de noviembre de 2014.
33 Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 8413- 2013, sentencia de fecha 1 de agosto de 2013.
34 Igualmente, el fallo del 2 Tribunal Ambiental de Santiago toma en consideracin los excelentes
trabajos, crticos con el fallo de Central Punta Alcalde, de Insunza, Ximena: Punta Alcalde: el riesgo
de extender los lmites, en Couso, Javier (ed.), Anuario de Derecho Pblico, (Ediciones UDP) 2014,
pp. 393- 422; y, Alfieri, Natalia, Qu puede y que no puede hacer el Comit de Ministros?, en
Montenegro, Sergio y otros (ed.), Actas de las VII Jornadas de Derecho Ambiental: recursos naturales:
sustentabilidad o sobreexplotacin?, (Thomson Reuters) 2014, pp. 133-162.

anuario de Derecho pblico udp

295

cuenta con atribuciones suficientes para negar lugar, rechazar o establecer


condiciones o exigencias a una Declaracin de Impacto Ambiental o a un
Estudio de Impacto Ambiental, segn fuere el caso, analizando para ello aspectos de mrito, oportunidad y conveniencia, teniendo siempre en vista el
bien jurdico protegido, cual es, el medio ambiente.35 Asimismo, la Corte Suprema aadi que se aplicaran supletoriamente al recurso de reclamacin las
normas contenidas en la Ley N19.880 y ...que la Administracin al resolver
el referido recurso especial s poda efectuar dicha nueva calificacin jurdica,
pues no se encontraba vinculada por lo resuelto anteriormente por la decisin
de la respectiva Comisin de Evaluacin Ambiental al emitir la Resolucin de
Calificacin Ambiental impugnada..36
De esta forma, la Corte Suprema vuelve a reconocer una competencia amplia a los rganos de la Administracin del Estado en su etapa recursiva, cumpliendo dichos rganos un rol de tutela en tal sentido respecto del proceso de
evaluacin ambiental, pudiendo hacer un control de legalidad, oportunidad y
mrito de dicho procedimiento. En esos trminos, es interesante recordar, adems, que en la misma fecha en que se dictaba la sentencia de Compaa Minera
del Pacfico por parte del 2 Tribunal Ambiental de Santiago, el ex Presidente de
la Corte Suprema, don Sergio Muoz, explicaba en una entrevista a un medio
de comunicacin que si hay toda una nueva normativa en que se establece un
recurso especfico ante una autoridad, que en este caso es el Comit de Ministros, es para que la autoridad resuelva en un sentido o en otro. Lo que plantean
algunos es que lo nico que podra resolver es reponer a un estado de tramitacin si es que estimara que se ha infringido alguna normativa, pero establecer
todo este aparataje tan grande para que su intervencin, en el mejor de los casos
para quien reclama, sea reponer a un estado anterior, y no sobreponerse con
otra decisin, por lo menos en mi concepto, era excesivo.37
El argumento referido a la eficiencia del aparataje creado por el
legislador, como lo describe el actual ministro de la Corte Suprema, debe,
tambin, complementarse con el hecho de que los recursos de reclamacin
de quienes formaron parte del proceso de participacin ciudadana sin que
sus observaciones sean debidamente consideradas durante la evaluacin
ambiental del proyecto (artculo 29 de la Ley N 19.300), tambin habilitara
35 Corte Suprema, Rol 32.368-2014, sentencia de fecha 10 de agosto de 2015, considerando undcimo.
36 Ibd., considerando dcimo cuarto.
37 Pulso.cl: Sergio Muoz y crticas por judicializacin: De cuntos fallos estamos hablando? Hay cierta
exageracin, 27 de noviembre de 2014, pp. 4041

296

al rgano revisor (Director Ejecutivo del SEA o Comit de Ministros) a realizar


el tipo de control que la Corte Suprema ha reconocido. Prueba de ello es lo
ocurrido en el proyecto Hidroaysn: habiendo sido aprobado por la Comisin
de Evaluacin de la regin de Aysn, posteriormente su RCA fue dejada sin
efecto por el Comit de Ministros en funcin de una veintena de recursos
de reclamacin presentados por la ciudadana y cuya revisin judicial se
encuentra an pendiente. Es decir, las competencias del Comit de Ministros
deben ser entendidas de manera amplia, no solo para confirmar una decisin
de un rgano calificador, sino, adems, para revertir, eventualmente, una
decisin favorable o desfavorable, en cualquiera de sus formas, de lo contrario
tambin se vuelven intiles las reclamaciones de la ciudadana.
No obstante, la diferencia interpretativa respecto a las competencias de
que gozara el rgano de la Administracin del Estado revisor de las reclamaciones entre el 2 Tribunal Ambiental de Santiago y la Corte Suprema, es
entendible. Se trata de tribunales de justicia que tienen funciones institucionales distintas. Uno, es un tribunal especial (Tribunal Ambiental) creado para
controlar decisiones administrativas respecto del SEA, la SMA y el MMA.
Est compuesto por expertos y su finalidad natural es el control intenso de los
actos administrativos de ciertas entidades pblicas. El segundo, es un tribunal
general (Corte Suprema), con ministros que han hecho una carrera en el poder judicial (no expertos) y que por razones institucionales tienen, a partir de
un recurso de casacin en la forma y/o en el fondo, que perseguir la uniforme
y correcta aplicacin de las leyes, unificando la interpretacin judicial.
Esta diferencia institucional, como bien sostienen los profesores Javier Tapia y Luis Cordero, lleva a que si el organismo revisor es generalista y carece
de expertise (Corte Suprema), es altamente probable que tenga un incentivo
a ser deferente con la Administracin, al menos respecto de cuestiones de
hecho y, posiblemente, tambin de poltica pblica.38 Considerando lo expuesto, pareciera que la decisin que la Corte Suprema ha adoptado, al menos
en materia de evaluacin ambiental, despus de Central Punta Alcalde, est
dada por ser ms o menos deferente con el rgano que debe resolver las reclamaciones, ello en cuanto a otorgarle una competencia amplia para decidir,
considerando tambin lo genrico del artculo 20 de la Ley N 19.300.
Una explicacin para lo anterior es que los mrgenes estrechos que el
recurso de casacin, en cualquiera de sus modalidades, otorga a la Corte
38 Tapia, Javier y Cordero, Luis, La revisin judicial de las decisiones regulatorias: una mirada
institucional, en Revista Estudios Pblicos, N 139, (Centro de Estudios Pblicos), 2015, p. 12.

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297

Suprema, solo le permite resolver cuestiones de derecho y no de hecho, ni


tampoco asuntos propios de poltica pblica, al menos tericamente. No
obstante, el recurso de proteccin, por su amplitud en la revisin y el abuso en
su uso, s permiti, al menos en materia ambiental, que la Corte Suprema se
inmiscuyera en asuntos distintos para los cuales fue creado durante al menos
los ltimos aos, habiendo sido utilizado con una elasticidad interpretativa
laxa tanto por los recurrentes como por los tribunales superiores de justicia,
sobrepasando, en muchas oportunidades, los mrgenes formales referidos
a restablecer el imperio del derecho que el artculo 20 de la CPR dispone.
Por eso, la pregunta que surge a partir de este fallo en relacin a las competencias del Director Ejecutivo del SEA o del Comit de Ministros, es cun amplia debe ser esa potestad. Sus lmites, sus mrgenes de discrecin y el mbito
de cunto puede, en dicha instancia, resolverse. No cabe duda de que la Corte
Suprema ante un estatuto legal ambiguo, ha reconocido mrgenes amplios de
decisin, teniendo la autoridad administrativa un campo de actuacin vasto
en materia recursiva en la medida que motive adecuadamente sus decisiones.
No obstante, eso no implica que no pueda haber un control judicial intenso
sobre dichas decisiones. Lo relevante ser, entonces, asumiendo la amplitud
de las competencias reconocidas, si las decisiones en esta instancia recursiva
fueron empleadas siguiendo un mtodo correcto (mtodo cientfico-tcnico) y
si este fue ejecutado como corresponda. Para ello, cualquier decisin en esta
instancia deber, para legitimarse ante el control judicial intenso, especialmente cuando se trata de tribunales especiales, ser consistente en el tiempo y con
las situaciones que deben resolverse (trato similar ante situaciones similares);
ser extremadamente motivada; neutral en cuanto a las partes y los destinatarios
(Administracin del Estado, titular y comunidades, por ejemplo); y rica en transparencia y confrontacin de ideas u observaciones antagnicas (participativa)39
que permitan ponderar adecuadamente todos los antecedentes.
3.4 Acreditar el inters para solicitar la invalidacin de una RCA. Resolucin
reclamable y plazo para ejercer la potestad
Otro de los aspectos que tambin ha sido discutido durante este perodo se
refiere al inters que deber invocarse para solicitar la invalidacin de un acto
administrativo de naturaleza ambiental. A ello, se suma la resolucin que
sera reclamable y el plazo de caducidad de dos aos para ejercer la potestad
39 Vase Edly, Christopher, Administrative Law. Rethinking Judicial Control of Bureaucracy, (Yale University
Press) 1990, p. 14 y siguientes.

298

invalidatoria por parte de la autoridad administrativa competente ante un


eventual acto administrativo contrario a derecho.
En ese sentido, las sentencias del 2 Tribunal Ambiental de Santiago
referidas a SQM 40 son ilustrativas41 al disponer que debi acreditarse un
inters ambiental al momento de solicitarse que la autoridad competente,
en este caso la Comisin de Evaluacin de la Regin de Tarapac, pudiera
declarar admisible una solicitud de invalidacin en contra de una RCA dictada
por ella.
Habindose reclamado judicialmente las resoluciones que declararon
inadmisible dichas solicitudes, siendo rechazadas posteriormente por el 2
Tribunal Ambiental de Santiago al invocarse, por parte del solicitante, un
inters comercial al solicitarse la invalidacin de una RCA de un competidor,
la Corte Suprema confirm el rechazo a las reclamaciones, pero haciendo una
distincin y no restringiendo el inters del solicitante al meramente ambiental.
Para ello, estableci, expresamente, que no es necesario invocar este inters
especial distincin que no hace el artculo 21 de la Ley N19.880 para efectos
de determinar quines tienen la calidad de interesados en un procedimiento
administrativo, sino dotar de contenido el inters reclamado; justificndolo
adecuadamente, lo que es distinto a tener que invocar un inters estrictamente
ambiental al ser solicitada una invalidacin de un acto administrativo
de naturaleza ambiental. En esa direccin, el fallo establece que en estas
condiciones, aun cuando se prescindiera de la exigencia planteada en el fallo
que se impugna, relativo al carcter de ambiental que deba definir el inters
alegado, tal circunstancia no conducira a variar la decisin en el sentido que
interesa al recurrente por no haberse fundado la pretensin invalidatoria en
inters alguno protegido por el ordenamiento jurdico, razones todas por las
que cabe desestimar la razn medular y bsica que sirvi de sustento para
fundar los captulos de nulidad primero y segundo del recurso.42
Una postura amplia en cuanto al inters para solicitar la invalidacin de
una RCA ha sido tambin recogida por el 2 Tribunal Ambiental de Santiago a propsito del proyecto inmobiliario Costa Laguna,43 al dictar, en el mes
40 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 10-2013, sentencia de fecha 19 de junio 2014; y, Rol 11-2013,
sentencia de fecha 26 de junio de 2014.
41 Dejamos constancia que en esta causa representamos judicialmente la posicin del SEA.
42 Corte Suprema, Rol 21.547-2014, sentencia de fecha 6 de abril de 2015, considerando vigsimo octavo.
43 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 53-2015, sentencia de fecha 26 de agosto de 2015. Esta sentencia
fue casada en la forma y en el fondo, y a la fecha en que este trabajo fue entregado, la Corte Suprema

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299

de agosto de 2015, una sentencia que sigue el criterio anterior, pese a que el
problema de la legitimacin activa en el derecho administrativo no parece del
todo resuelto.44 45
En el caso del 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, tambin se han discutido asuntos referidos a la invalidacin de una RCA. En particular, nos
referimos al caso Comunidades Lago Rupanco en el que el tribunal dispuso, en cuanto al plazo de caducidad para invalidar una RCA que el plazo
indicado para el ejercicio de la potestad es un plazo de caducidad, por lo
que no se suspende ni interrumpe, tal como lo ha sostenido invariablemente la doctrina y la jurisprudencia del mximo rgano administrativo
de control () que estos sentenciadores comparten. 46 De esta forma, la
postura de este tribunal es coincidente con la postura doctrinal de algunos
autores nacionales47 y con la invariable doctrina, en esta materia, que la
Contralora General de la Repblica ha dispuesto.48 A esto se suman los
fallos recientes de Central Achibueno49 y Piscicultura Calcurrupe II50, en los
que se confirma el plazo de dos aos de caducidad para ejercer la potestad
invalidatoria, sin perjuicio del ejercicio de otras acciones judiciales que
puedan interponerse.
no haba resuelto dichos recursos.
44 Ferrada, Juan Carlos, El sistema de justicia administrativa chileno: revisin de la legalidad de actos
administrativos o proteccin de derechos y/o intereses, en Revista de Derecho, Vol. 25, (Universidad
Austral de Chile), 2012, pp. 103-126.
45 Por su parte, el SEA ya ha empezado a reconocer el criterio de la Corte Suprema, tal como da cuenta la
Resolucin N 311/2016, de fecha 23 de marzo de 2016.
46 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, Rol 10-2013, sentencia de fecha 21 de julio de 2015, considerando
trigsimo tercero. Esta sentencia tambin fue casada en la forma y en el fondo, y a la fecha en que este
trabajo fue entregado la Corte Suprema no haba resuelto dichos recursos.
47 Vase Bermdez, Jorge, El principio de confianza legtima en la actuacin de la administracin
como lmite a la potestad invalidatoria, en Revista de Derecho (Valdivia), Vol. 18, N 2, 2005, pp.
83-105; Bermdez, Jorge, Derecho Administrativo General, (Legal Publishing) 2014, p. 227; Jara, Jaime,
Apuntes de acto y procedimiento administrativo, Ley N 19.880, Pontificia Universidad Catlica,
Facultad de Derecho, Diplomado en Derecho Administrativo Econmico, 2008, p. 187; Lara, Jos Luis
y Guerrero, Gonzalo, Aspectos Crticos de la Invalidacin Administrativa en la Ley 19.880: Anlisis
en la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica a 8 aos de su vigencia, en Revista de
Derecho Escuela de Postgrados, N1, (Universidad de Chile), 2011, p. 37; y, Millar, Javier: La potestad
invalidatoria en el derecho chileno. Tesis para optar al grado de Doctor en Derecho, Universidad de Chile,
2008, p. 237.
48 Vase, entre otros Contralora General de la Repblica, Dictmenes: N 19.937, de 15 de abril de 2010;
N 10.449, de 11 de febrero de 2014; N 12.771, de 2 de marzo de 2012, y N412, de 5 de enero de 2016,
entre otros.
49 2 Tribunal Ambiental de Santiago, sentencia de fecha Rol 63-2015, 21 de abril de 2016.
50 2 Tribunal Ambiental de Santiago, sentencia de fecha Rol 87-2015, 17 de junio de 2016.

300

De esta forma, a travs de las sentencias citadas en este mbito, sin


perjuicio que aspectos referidos al inters (amplio) y al plazo (de caducidad)
para invalidar una RCA parecieran tener sentido y fundamento, todava hay
asuntos pendientes que resolver en esta materia. Nos referimos, por ejemplo,
a la pregunta sobre qu resolucin es finalmente reclamable judicialmente
ante el Tribunal Ambiental competente si consideramos que la resolucin que
declara inadmisible una solicitud de invalidacin no resuelve, como lo ordena
la ley (artculo 17 N 8), un procedimiento administrativo de invalidacin,
sino que da cuenta de una potestad que no pretende ser ejercida, sin haberse
tramitado procedimiento administrativo alguno y quedando pendiente la
discusin referida a si ello genera una indefensin, considerando si dicha
solicitud fue debidamente justificada.
Igual situacin puede sealarse respecto a las causas que llegan a motivar
el ejercicio de esta potestad y de los vicios (forma y/o fondo) esenciales que,
en concreto, afectaran la validez de una RCA. En otras palabras, queda
an pendiente, al menos por parte de los Tribunales Ambientales, una
determinacin clara de cundo estamos en presencia de vicios esenciales
que causen un perjuicio al interesado que hace de tal entidad aquello que
ameritan expulsar del ordenamiento jurdico ese acto administrativo. En esta
rea la Corte Suprema ya se ha aventurado, al menos en materia sancionatoria,
a propsito del Proyecto Tres Bocas, que luego se comenta, a dar ciertos
criterios.
Lo expuesto cobra relevancia, ya que no existen procedimientos administrativos de evaluacin ambiental completamente puros, al margen de los errores o interpretaciones equivocadas o distintas en que pueda incurrir el SEA u
otra autoridad sectorial y que ameriten, por ese solo hecho, ejercer la potestad
invalidatoria. Dicho de otra forma, faltan criterios judiciales para determinar
cundo una irregularidad es invalidante, considerando que la nica mencin
que hace la Ley N19.300 en tal sentido est en el artculo 9 bis en relacin
al contenido del Informe Consolidado de Evaluacin (ICE) y lo que este debe
contener, en cuyo caso, de omitirse algunos de los elementos que dispone la
ley, se considerar un vicio esencial de la evaluacin ambiental, no habiendo
otra mencin en la ley en tal sentido en relacin a este procedimiento.51

51 Vase el artculo de Cordero, Luis: Los dilemas tras los vicios de la resolucin de calificacin
ambiental. Cmo dimensionar sus efectos?, en Ferrada, Juan Carlos (coord.), Nulidad de los actos
administrativos en el derecho chileno. IX Jornadas de Derecho Administrativo, (Legal Publishing) pp.
513-536.

anuario de Derecho pblico udp

301

4. Criterios jurisprudenciales en materia de fiscalizacin y sancin


(2013-2015)
En materia sancionatoria tambin existen algunas sentencias que tiene sentido
considerar y respecto de las cuales se han generado criterios jurisprudenciales
interesantes durante este perodo.
4.1. La forma en que deben ser entendidas las infracciones a una RCA. La
calidad de interesado para efectos de un procedimiento sancionatorio. La forma en que el sujeto sancionado debe comparecer ante el tribunal ambiental
competente
El fallo Pascua Lama52 es, tal vez, uno de las sentencias ms importantes que
resolvi el 2 Tribunal Ambiental de Santiago durante este perodo. Sin embargo, al ser conocido el fallo por la Corte Suprema en virtud de un recurso
de casacin en la forma y en el fondo interpuesto por la compaa, el mximo
tribunal no resolvi las problemticas que estaban en discusin, disponiendo
algo accesorio: la calidad en que debe comparecer el sujeto objeto de la sancin por la SMA, una vez que terceros interesados han reclamado en contra
de la resolucin que impuso la sancin.53
En efecto, aspectos como determinar la forma en que las infracciones de
una RCA deben ser entendidas, acumulndose todas bajo un gran incumplimiento a la RCA y el resto como agravantes, o si cada uno de los incumplimientos constituye una infraccin independiente y distinta, como lo entendi
el 2 Tribunal Ambiental de Santiago, era parte de lo que se esperaba que la
Corte Suprema zanjara. Lo mismo puede decirse respecto de la calidad de interesado que tiene quien denuncia y cmo el lugar en que habita o desarrolla
una actividad dentro del rea de influencia constituye un presupuesto bsico
para ello. Por ltimo, si el 2 Tribunal Ambiental de Santiago sustituy o no
el contenido discrecional del acto administrativo (resolucin que impuso una
sancin al proyecto), como lo prohbe el artculo 30 de la Ley N20.600, al
ordenar a la SMA la forma en que deba determinar los incumplimientos y
rehacer el procedimiento sancionatorio, tampoco fue abordado.
Por eso, en el fallo Pascua Lama quedan pese a que compartimos la tesis
del 2 Tribunal Ambiental de Santiago en la forma en que deben ser entendidos
52 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 6 (acumulados 7 y 8)- 2013, sentencia de fecha 3 de marzo de
2014.
53 Corte Suprema, Rol 11.600-2014, sentencia de fecha 30 de diciembre de 2014.

302

los incumplimientos a una RCA54 varias preguntas sin resolver. Se trata


de un caso importante, un gran caso, en que la Corte Suprema, en vez de
definir criterios en cuanto al derecho administrativo sancionador ambiental,
razon disponiendo que el sujeto objeto de la sancin no poda comparecer
como tercero coadyuvante de la SMA, rgano de la Administracin que haba
iniciado un procedimiento administrativo sancionador en su contra, sino bajo
otra calidad (tercero independiente), y dej sin responder todas las preguntas
antes formuladas.
De esta forma, los interesantes criterios abordados por el 2 Tribunal
Ambiental de Santiago quedaron pendientes de ser confirmados o revocados
en otra sentencia o caso por la Corte Suprema, situacin que ha permitido a la
SMA y en consecuencia a los tribunales, poder consolidar momentneamente
un criterio interpretativo.
4.2. Requerimiento de ingreso por parte de la SMA ante la elusin de un proyecto o actividad para ingresar al SEIA y criterios de esencialidad y perjuicio
para invalidar un acto administrativo
Si bien el 2 Tribunal Ambiental de Santiago resolvi casos de elusin en
que la SMA requiri el ingreso de ciertos proyectos al SEIA, reclamndose
esa decisin ante dicho tribunal por los titulares de proyectos, tal como
ocurri en Santiago Downtown55 y en Fundicin Ventanas,56 acogiendo ambas
reclamaciones por no haberse respetado un justo y racional procedimiento,
la nica reclamacin que conoci, va recurso de casacin la Corte Suprema
respecto de un asunto como este, se refiere al caso Tres Bocas,57 de la ciudad
de Valdivia.
En esa ocasin el 3er Tribunal Ambiental de Valdivia dispuso que la SMA,
durante el procedimiento de fiscalizacin, considerando que ciertas obras se
emplazaban dentro del Santuario Carlos Anwandter, debi consultar, previo al
requerimiento, al MMA y al Consejo de Monumentos Nacionales, los lmites del
santuario. Esa consulta no se produjo, lo cual viciaba la resolucin e impeda
definir ciertamente la calidad que el predio tena para efectos de determinar si se
54 Carrasco, Edesio y Herrera, Javier: Criterios para determinar la tipicidad de una resolucin de
calificacin ambiental, en Arancibia, Jaime y Alarcn, Pablo (coord.), Sanciones Administrativas,
(Legalpublishing), 2014, pp. 55 75.
55 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 15-2013, sentencia de fecha 22 de mayo de 2014.
56 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 21-2013, sentencia de fecha 28 de octubre de 2014.
57 3er Tribunal Ambiental de Valdivia, Rol 2-2014, sentencia de fecha 30 de mayo de 2014.

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303

encontraba dentro de la categora de la letra p) del artculo 10 de la Ley N 19.300.


Una vez presentado el recurso de casacin en el fondo por parte de la
SMA, este fue acogido por la Corte Suprema, pero al margen de la disquisicin referida a la necesaria concurrencia previa del MMA o del Consejo de
Monumentos Nacionales a fin de determinar si el rea en la que se desarrollaba el proyecto se encontraba bajo la categora de la letra p) del artculo 10 de la
Ley N19.300, lo acogi por infringirse el artculo 13 de la Ley N 19.880. En
un interesante fallo dispuso en relacin al principio de conservacin del acto
administrativo que:
() la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido en forma reiterada que
revistiendo la nulidad el carcter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, ella slo ser procedente si el vicio
es grave y esencial. Subyacen a este principio de conservacin otros
principios generales del Derecho como la confianza legtima que el acto
genera, as como la buena fe de los terceros, el respeto a los derechos
adquiridos y la seguridad jurdica. Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaracin de nulidad, sino cuando dicha
anomala conculque las garantas de los administrados. (CS roles 58152011; 57-2011; 274-2010; 3078-2013).
Dcimo Sptimo: Que en la doctrina del derecho procesal, el denominado principio de trascendencia supone en clebres palabras de Couture, que las nulidades no tienen por finalidad satisfacer pruritos formales, sino enmendar los perjuicios efectivos que pudieran surgir de
la desviacin de los mtodos de debate cada vez que esta desviacin
suponga restriccin de las garantas a que tienen derecho los litigantes.
Tal como apunta Alsina, la ineficacia que se sigue de la nulidad debe
tener una finalidad prctica, no procediendo la nulidad por la nulidad
misma. (Gorigoita Abbott, Felipe, El perjuicio reparable solo por la
declaracin de nulidad como estndar de invalidez de las actuaciones
procesales civiles, Rev. de Derecho de la Pontifica Universidad Catlica
de Valparaso XL, Valparaso, Chile, 2013, 1 Semestre, pg. 579).
Dcimo Octavo: Que a juicio de estos sentenciadores, en el evento de
configurarse este vicio de procedimiento en cuya virtud la sentencia
anula el procedimiento de fiscalizacin llevado a cabo por la recurrente,

304

ste no tendra el carcter de grave y esencial, razn por la cual no acarrean la nulidad del procedimiento y de la Resolucin N98 que puso
trmino al mismo.
Dcimo Noveno: Que, en efecto, en estos autos no se ha demostrado
que el antedicho vicio haya causado un perjuicio concreto relativo al
inters jurdico del reclamante de autos que haya producido una afectacin de su derecho a defensa respecto de la Resolucin N98 de la
Superintendencia del Medio Ambiente.58
La importancia del fallo antes citado radica en que por primera vez, a propsito de una sentencia de uno de los Tribunales Ambientales, se hace por
parte de la Corte Suprema un anlisis respecto a lo esencial o grave de un
vicio y del perjuicio que este debe producir para que un acto administrativo
de esta naturaleza sea invalidado, confirmado una postura robusta en cuanto
a la conservacin del acto administrativo que requiri el ingreso del proyecto
al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) por desarrollarse en
un rea colocada bajo proteccin oficial (letra p) del artculo 10 de la Ley N
19.300).59 En esos trminos, la sentencia no solo fija criterios sobre un aspecto ms general dentro del derecho administrativo (esencialidad y perjuicio
para invalidar), sino adems valida la tesis original de la SMA plasmada en
Santiago Downtown, en orden a poder requerir el ingreso al SEIA de cualquiera en caso de que exista una elusin, sin requerir, eventualmente, un procedimiento administrativo previo para determinar aquello.
4.3. Ultra petita, circunstancias agravantes de la responsabilidad y el contenido
discrecional de un acto administrativo en la determinacin de la sancin por
parte de un tribunal
En relacin al fallo del 2 Tribunal Ambiental de Santiago en Central Renca,60
que posteriormente la Corte Suprema revirti en virtud de un recurso de
casacin en la forma interpuesto por el titular del proyecto, vale tener presente
las siguientes consideraciones.
58 Corte Suprema, Rol 16.706-2014, sentencia de fecha 10 de diciembre de 2014.
59 Se deja constancia que el 2 Tribunal Ambiental de Santiago aborda tambin lo anterior a propsito del
fallo Central Renca, Rol 23-2014, sentencia de fecha 12 de septiembre de 2014, considerando octavo y
noveno.
60 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 23-2014, sentencia de fecha 12 de septiembre de 2014.

anuario de Derecho pblico udp

305

Como resultado de un procedimiento sancionatorio, la SMA mult


a la compaa titular del proyecto energtico de la referencia por ciertas
infracciones a la norma de ruido antigua (D.S. N146/1996). Esto lo hizo
luego de haberse presentado un programa de cumplimiento respecto del cual
posteriormente la compaa desisti, a raz de los plazos fijados por la SMA
para cumplir con l, que lo hacan imposible de ejecutar.
Siguiendo en parte la tesis de Pascua Lama, una vez presentada la reclamacin en contra de la multa impuesta por la SMA, el 2 Tribunal Ambiental de
Santiago acogi parcialmente la reclamacin, pero ordenando, en el resuelvo, a la SMA, que dictara una resolucin en la que motive debidamente las
circunstancias del artculo 40 de la ley Orgnica de la SMA, manteniendo la
tipificacin y la calificacin de los incumplimientos, los que debern ser sancionados separadamente.
Presentado el recurso de casacin en la forma por parte de la compaa
titular del proyecto, con fecha 4 de junio de 2015 la Corte Suprema lo acogi.61
En su razonamiento, ms bien formal, la Corte Suprema contrast lo pedido en el reclamo con lo resuelto por el 2 Tribunal Ambiental y orden, en
funcin del principio de congruencia procesal, fundado en el artculo 170 del
Cdigo de Procedimiento Civil y el artculo 27 de la Ley N20.600, dejar sin
efecto dicho fallo por haberse extendido a puntos no contenidos en el petitorio
de la reclamacin.
No obstante, lo interesante del fallo de la Corte Suprema est en los razonamientos de la sentencia de reemplazo, especialmente en cuanto a cmo
entender las circunstancias agravantes de la responsabilidad y la forma en la
que, finalmente, se calcula la multa.
La Corte Suprema se adentra en uno de estos elementos para la
determinacin de la responsabilidad, como es la intencionalidad, sealando
que aquello no se discuti en el procedimiento administrativo y obviamente,
tampoco se estableci un actuar doloso de la reclamante, razn por la cual,
no corresponda tomar en consideracin esta circunstancia en la ponderacin
de la sancin.62 En relacin al nmero de personas que se pudo haber
visto afectada por la infraccin, el mximo tribunal dispone que el texto de
la norma, a juicio de estos sentenciadores, no requiere probar que se haya
afectado la salud de las personas, sino que debe establecerse la posibilidad
61 Corte Suprema, Rol 25931-2014, sentencia de fecha 4 de junio 2015.
62 Ibd., considerando primero.

306

de la afectacin, cuestin que la SMA realiz en monitoreos nocturnos en


que qued establecido la superacin de los niveles establecidos en el Decreto
Supremo N146 del ao 1997.63Asimismo, en cuanto a la conducta previa
del infractor, la Corte Suprema estim, que aunque la sancin no se haya
aplicado por la SMA, lo fue por un organismo con competencia en materia
ambiental por una infraccin de esta naturaleza, y en cuanto a la segunda
argumentacin, para aplicar tanto una circunstancia agravante como una
atenuante de responsabilidad relativa a la conducta anterior, no hay lmite de
tiempo.64
Por ltimo, al referirse al beneficio econmico, la sentencia determina:
Del anlisis de la determinacin del beneficio econmico no surge en forma
clara la forma y los fundamentos tenidos en consideracin por la SMA para
arribar a la conclusin que ste asciende a 82 UTA. En razn de lo anterior,
atendida la falta de fundamentacin en la aplicacin de esta circunstancia, no
se la considerar en la aplicacin de la sancin.65
Finalmente, el fallo dispone que no corresponde aplicar la agravante relativa a la intencionalidad, as como tampoco la correspondiente a beneficio econmico, y considerando la clasificacin de la infraccin como leve, las otras
agravantes concurrentes, las atenuantes consideradas, y la capacidad econmica del infractor, rebaja en 63 UTA la sancin aplicada, fijndola finalmente
en 253 UTA.
La sentencia de la Corte Suprema, al redefinir las circunstancias modificatorias de la responsabilidad y alterar la multa impuesta, confirma, pese a haber acogido el recurso de casacin en la forma por un problema de ultra petita,
que la revisin no se hizo solo en funcin de un mero control de legalidad del
procedimiento. Habra existido, siguiendo a Jorge Bermdez, una universalidad y efectividad de la tutela, contrastndose todo el bloque normativo de
la resolucin y de la sentencia judicial, no abarcndose solo el control a una
parte especfica.66
Desde el momento en que se revisa la intencionalidad y el beneficio
econmico de la multa impuesta, y producto de ello se altera el quantum de la
sancin, la Corte Suprema no solo hace un control de legalidad contrastando la
63 Corte Suprema, Rol 25.931-2014, sentencia de fecha 4 de junio 2015, considerando primero.
64 Id.
65 Ibd., considerando segundo.
66 Bermdez, Jorge, La legitimidad activa en el contencioso ambiental, en Ferrada, Juan; Bermdez,
Jorge y Pinilla, Francisco (coord.) La nueva justicia ambiental, (Thomson Reuters), 2015, p. 160.

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307

conformidad de la resolucin y la sentencia con la normativa vigente, tal como


lo dispone el artculo 30 de la Ley N20.600, sino adems determina la forma
en que ciertas partes de ella debieron ser entendidas y ponderadas. En virtud
de esta decisin, la Corte Suprema (tribunal general) va ms lejos en el control
que la propia jurisdiccin ambiental, por medio de la Ley N20.600 dispone
(artculo 30). Contrario entonces a los fallos de Ruta de la Fruta, Compaa
Minera del Pacfico o Tres Bocas, en este caso la Corte Suprema no revoca una
sentencia para ordenar el rgimen de acciones, definir la competencia de un
rgano de la Administracin del Estado o determinar la esencialidad de un vicio
del procedimiento, sino que califica de una manera distinta a como lo hizo la
SMA, las circunstancias agravantes de la responsabilidad en el procedimiento
sancionatorio. No ordena rehacer el procedimiento, sino que modifica la
decisin terminal reconfigurando los elementos que llevan a imponer una
multa y como consecuencia a especificar, sin parmetro conocido alguno, un
valor diferente para ella.
En contravencin a la parte final del inciso segundo del artculo 30 de la
Ley N20.600, la Corte Suprema determin el contenido de un aspecto discrecional del acto administrativo cuya nulidad fue solicitada. Habra invadido
la potestad sancionadora exclusiva de la SMA. Sustituy el anlisis y el procesamiento de datos e informaciones propios del procedimiento administrativo,
determinando ella misma la gravedad de la sancin. No se trat de indicarle a
la SMA cmo actuar, sino de reemplazar su razonamiento y voluntad. No se
orden corregir los vicios de procedimiento y realizar nuevas diligencias para
enmendar las ilegalidades. En definitiva, no se gui a la SMA, en la prosecucin del inters general.67
Si bien los poderes con que cuenta cualquiera de estos Tribunales
Ambientales son extremadamente fuertes para ordenar modificar el acto
administrativo impugnado, orientando su accin, en este caso el mximo
tribunal de la repblica decidi ir ms lejos y sustituir una decisin
administrativa, cuestin que parece un contrasentido si los Tribunales
Ambientales, en virtud del artculo 30 de la Ley N 20.600, no podran hacerlo,
pese a ser tribunales especiales y expertos. En otras palabras: en este caso fue
ms deferente el 2 Tribunal Ambiental de Santiago que la Corte Suprema
con la SMA, pese a que cumplen roles institucionales distintos, radicndose
67 Valdivia, Jos Miguel, Contenido y efectos de las sentencias de los tribunales ambientales, en Ferrada,
Juan; Bermdez, Jorge y Pinilla, Francisco (coord.) La nueva justicia ambiental, (Thomson Reuters),
2015, p. 268.

308

la discrecin de la decisin en el mximo tribunal de la repblica y alterando


la separacin de funciones estatales que en esta materia el legislador ha fijado.
Se ha contradicho la propia doctrina de la Corte Suprema en orden a que la
apreciacin de los hechos, para adoptar la decisin, esto es, si son de la entidad
necesaria para llevarle a tomar la determinacin respectiva, queda dentro de
la esfera propia de la autoridad administrativa, y slo ante una desproporcin
grave, manifiesta y evidente puede actuar el rgano jurisdiccional.68 El
haber mantenido la sancin y haber modificado solo el quantum, denota que
no haba una desproporcin grave, manifiesta y evidente de la SMA como
para haber sustituido en parte el contenido discrecional de su decisin.
No obstante, no puede olvidarse que quien resuelve finalmente este conflicto es la Corte Suprema, y para ello procura, en ltimo trmino, como lo
ha reconocido Agustn Gordillo, dar la solucin que satisface su sentido de
justicia en la apreciacin de los hechos, ms all de si ello supone sustituirlo
o reformar el acto por ella misma.69 Pareciera que por razones de justicia,
de eficacia y de economa procedimental considerando que la devolucin
a la SMA acarrea el riesgo inexorable de una nueva reclamacin este tipo
de decisiones se toman en tal sentido. Sin embargo, si bien esta discusin
parece estar todava abierta en nuestro pas, para Alejandro Nieto lo ocurrido
en casos como estos no modificara la titularidad de la potestad, sino nicamente su ejercicio, desplazndose de un rgano a otro el ejercicio de ella por
la interposicin de un recurso judicial, vindose interferida as la potestad
sancionadora conferida a la Administracin por el juez.70

5. Criterios jurisprudenciales en materia de actos administrativos regulatorios (2013-2015)


La Presidencia de la Repblica ocupa un lugar esencial en el orden institucional chileno. El Presidente de la Repblica ejerce la jefatura superior de
la administracin central del Estado y como tal tiene la facultad para dictar
reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecucin
de las leyes, pudiendo dictar otras rdenes en todas aquellas materias que no
68 Corte Suprema, Rol 6463-2012, 3 de octubre de 2012, considerando segundo.
69 Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo. El acto administrativo. Tomo III, (Editorial Buenos
Aires) 2011, p. XII-24.
70 Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, (Editorial Tecnos) 2011, pp. 147-148.

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sean propias del dominio mximo legal.


Si bien este no es un trabajo sobre las potestades presidenciales, en materia ambiental el Presidente de la Repblica tiene competencias, para, entre
otras cosas, dictar normas primarias y secundarias de calidad y normas de
emisin. De igual manera, ante una norma que puede ser superada o que
derechamente ya lo ha sido, puede decretar zonas del territorio como latentes
o saturadas. Por ltimo, tambin ante la declaracin de dichas zonas, puede
dictarse un plan de prevencin o de descontaminacin, respectivamente. En
todos aquellos actos administrativos, para los cuales se requiere un Decreto
Supremo, es necesario, adems, la firma de Ministerio del Medio Ambiente y
del ministerio sectorial que corresponda.
En ese contexto, es que el artculo 50 de la Ley N 19.300 dispone que
cualquiera de estos decretos ser reclamable ante el Tribunal Ambiental,
por cualquier persona que considere que no se ajusten a esta ley y causen
perjuicio, fijando un plazo de 30 das desde su publicacin en el Diario
Oficial o desde la fecha de su aplicacin segn corresponda, para interponer
dicha reclamacin.
5.1. Control de procedimiento y motivacin del acto administrativo en materia
de regulacin ambiental: Nuevos estndares de revisin judicial
En relacin al contexto descrito anteriormente, el Decreto Supremo N 20,
del 16 de diciembre de 2013, del Ministerio del Medio Ambiente, estableci
la Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable MP 10 (la
norma MP 10).
En sntesis, dicha norma fue el resultado de un proceso de revisin de otra
que ya databa del ao 1998 y en virtud de la cual se decidi mantener el lmite
diario de 150 ug/m3, pero se derog el lmite anual previo de 50 ug/m3. Lo
anterior, considerando que paralelamente fue dictada la Norma Primaria de
Calidad Ambiental para Material Particulado MP 2,5 (MP 2,5).
Dictada la norma, fueron presentadas cinco reclamaciones ante el 2
Tribunal Ambiental por parte de municipalidades y personas naturales, el
que con fecha 16 de diciembre de 2014, dispuso, entre otras cosas, en cuanto
al procedimiento que si bien formalmente el expediente registra los hitos
mnimos exigidos por la ley, el procedimiento no revela la prolijidad que
debe tener el proceso de revisin de una norma tan relevante para el pas
como ha sido la de MP 10. El proceso tom un tiempo extremadamente largo,
cuya aplicacin no se haya suficientemente fundada en el expediente. Hubo

310

dos prrrogas y la segunda de ellas en directa contravencin al Reglamento


que permita slo una () La participacin de la ciudadana, en general, fue
prcticamente nula.71
Por su parte, en relacin a la fundamentacin de la norma, dispuso que
la debida fundamentacin y motivacin del establecimiento o mantencin
de una norma primaria de calidad ambiental, exige razones y justificaciones,
las que deben estar consignadas tanto a lo largo del procedimiento de
revisin como incluidas formalmente en los considerandos del decreto
supremo, de manera que permitan a la poblacin comprender los motivos y
fundamentos legales y tcnicos para la adopcin de este tipo de decisiones
(considerando quincuagsimo).
Por ltimo, y probablemente en uno de sus razonamientos ms
sustantivos respecto de la forma en que el tribunal entiende el proceso
normativo, establece que luego de revisados todos los antecedentes del
procedimiento, aparece como evidente que la derogacin de una norma
de calidad ambiental debe someterse necesariamente a un estndar de
fundamentacin particularmente elevado, pues implica un cambio en el
nivel de riesgo socialmente aceptado que no puede ser motivo slo de un
acuerdo poltico, sino el resultado de una acabada discusin, cientfica en
su parte fundamental, pero tambin sociolgica y jurdica; y, en particular,
a menos que nos encontremos ante una situacin excepcionalsima, deber
existir una estricta correlacin que garantice que la derogacin ha sido o
ser compensada con la generacin o creacin de otra norma, que supondr
mejores y ms elevados estndares (considerando octogsimo).
Interpuesto el recurso de casacin por el Consejo de Defensa del Estado,
la Corte Suprema lo rechaz y dispuso, en sntesis, en su parte ms relevante, que tal como antes ya se asent, todos los actos administrativos requieren ser fundamentados, pero esta exigencia de fundamentacin es ms
intensa e implica un estndar ms alto o exigente en cuanto concierne a actos administrativos que pueden significar una disminucin de la proteccin
ambiental y por lo mismo requieren de una motivacin especialEs por ello
que en el caso de un acto de la Administracin que suprime exigencias de
ndole ambiental que han estado vigentes por aos se requiere que, para
que ellas puedan ser dejadas sin efecto, el estndar de motivacin ha de ser
altsimo y en el presente caso la motivacin es absolutamente insuficiente,
71 2 Tribunal Ambiental de Santiago, Rol 22-2014, sentencia de fecha 16 de diciembre de 2014,
considerando trigsimo tercero.

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particularmente porque no se explica cmo es que se haya podido dictar


semejante norma en el pasado ni tampoco se da cuenta en el acto administrativo impugnado de datos certeros que avalen una medida de indudable
efecto sobre toda la comunidad..72
La sntesis de los razonamientos expuestos grafica la primera gran controversia regulatoria que se ha debatido ante esta nueva justicia especializada. Se
trata de un conflicto que, al margen del control de legalidad de una norma,
versa sobre nuevos estndares que las normas ambientales, cualquiera sea su
tipo (calidad o de emisin), al momento de dictarse, debern cumplir. Esto
ha llevado a que otras normas a comienzos de este ao tambin estn siendo
objeto de una revisin judicial, por lo que es de esperar que controversias de
esta naturaleza continen.73
Por otra parte, las lneas argumentales utilizadas por el 2 Tribunal
Ambiental de Santiago para ordenar la anulacin del Decreto Supremo
N20/2013, radican, esencialmente, en vicios de procedimiento y en la falta
de motivacin del acto administrativo que llev a la dictacin de la norma
de calidad y cuya nulidad fue solicitada, pudiendo encuadrase, dichos
razonamientos, bajo una lgica de revisin judicial intensa o de hard look
review,74 propia de un tribunal que ha sido creado para ello. Por lo tanto, la
revisin judicial aguda de una norma ambiental, en sus aspectos normativos
o de procedimiento, no debiese llamar la atencin. Es natural que as sea,
especialmente si se ha creado un tribunal especial para dicho control.
Otra cosa distinta es si los vicios de procedimiento sealados son o no
esenciales o graves como para invalidar la dictacin de una norma de
esta naturaleza dictada por otro poder del Estado. Naturalmente que un
proceso normativo debe ser siempre prolijo, demorar un tiempo razonable,
prorrogarse las veces que el reglamento lo permita y ojal contar con la
mayor participacin ciudadana posible. Y en eso, cualquiera de los Tribunales
72 Corte Suprema, Rol 1.119-2015, sentencia de fecha 30 de septiembre de 2015, considerando vigsimo
primero.
73 Vase 3 Tribunal Ambiental de Valdivia, Rol 26-2016 y Rol 27-2016.
74 Este trmino en el derecho norteamericano proviene del juez Harold Leventhal, del circuito del Distrito
de Columbia, acuado en la causa Pikes Peak Broad. Co v. FCC, 422 F 2d. 671, 682 (D.C Cir. 1969) y que
con el tiempo fue evolucionando desde una revisin intensa de los principales aspectos de la decisin
administrativa a uno cuyo nfasis est en el proceso de decisin de la agencia, vase Natl Lime Assn v.
EPA, 627 F. 2d 416, 451 n.126 (D.C. Cir.1980). En nuestro medio, recientemente Corvaln, Jos Luis,
se ha referido a la mismo en su artculo titulado La revisin judicial de los procedimientos notice-andcomment: el caso de las normas ambientales, en Revista de Derecho Pblico, Vol. 83, (Universidad de
Chile) 2015, pp. 11-36.

312

Ambientales podr, eventualmente, exhortar a la Administracin del Estado


a mejorar esos estndares de procedimiento a fin de perfeccionar el proceso
normativo y contribuir al buen diseo de las regulaciones y las polticas
pblicas. Distinto es plantearse si aquello, por s mismo, puede justificar
declarar nula una norma, situacin que en este caso, no parece ser la razn
fundante esgrimida por la Corte Suprema para ello.
Diferente es el caso de la motivacin. En eso, la lectura del fallo, especialmente el de la Corte Suprema, apunta no a la motivacin por fundamentar
con ms o menos detalles una decisin o a inclinarse o preferir una u otra
alternativa regulatoria, sino a la explicacin racional ante la desregulacin de
un asunto contenida en ella. Es decir, el cuestionamiento se plantea ante la
derogacin del lmite anual previo de 50 ug/m3 que la norma impugnada
dispuso. Ante eso, la Corte Suprema simplifica el argumento del 2 Tribunal
Ambiental de Santiago y seala que se requiere una motivacin especial o un
estndar de motivacin altsimo para realizar lo anterior. En otras palabras: la
regresin ambiental requiere un estndar de motivacin diferente.75 Si bien
la Corte Suprema no define cmo eso debe hacerse lo que s hace el 2 Tribunal Ambiental de Santiago al especificar elementos tcnicos, sociolgicos
y jurdicos, nos parece que el razonamiento utilizado tiene algunos riesgos.
Por una parte, se realiza una expresa mencin por parte del 2 Tribunal
Ambiental de Santiago en el sentido de que no se hace un control de
mrito (considerando vigsimo tercero), pero entre el control de mrito y la
motivacin del acto la diferencia no es tan evidente, especialmente cuando
se objeta una parte de la norma (la referida a la desregulacin). Es evidente
que ambos tribunales revisan los antecedentes y en funcin de eso estiman
que la decisin regulatoria fue inconveniente, pero no debe olvidarse que
siempre el anlisis de los antecedentes tenidos a la vista en forma previa por
la autoridad implica una opcin o alternativa regulatoria basada en el mrito.
Pareciera, entonces, que la sentencia razona bajo la lgica de que el mrito de
una decisin debe estar igualmente motivado. En otras palabras, el descarte
de uno u otro informe o estudio para la dictacin de una norma debe tambin
justificarse adecuadamente.
Por ltimo, una pregunta pendiente de la sentencia comentada es si el
mismo estndar de procedimiento y fundamentacin ser aplicado cuando
75 Vase el interesante comentario sobre este fallo en Costa, Ezio, Mejora Regulatoria, Legitimacin y
Principio de No Regresin: El Fallo de la Corte Suprema en el Caso MP 10, en Justicia Ambiental,
Revista de Derecho Ambiental, Ao VII, N 7, (Fiscala del Medio Ambiente-FIMA), 2015, pp. 203-223.

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la exigencia de una norma aumente o se regule una nueva materia. La Corte


Suprema ha sido clara al exigir un estndar de motivacin altsimo si estamos
en presencia de una desregulacin ambiental, tomando una opcin preferente
por el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin (artculo
19 N 8). No obstante, ante la afectacin de otros derechos constitucionales
por medio de una nueva regulacin ambiental o el aumento de las exigencias
de una ya existente, no queda claro cmo la igualdad ante la ley (artculo 19
N 2), la libertad ambulatoria (19 N 7), la libertad econmica (19 N 21) o el
derecho de propiedad (artculo 19 N 24), sern tambin resguardados. Al
menos en eso, los autores norteamericanos Richard L. Revesz y Michael A.
Livermore, son claros al sealar que un anlisis costo-beneficio tanto de una
regulacin como de una desregulacin debe hacerse con el mismo celo, ya
que la opcin por regular puede ser igual de costosa que la de desregular.76
En iguales trminos, y tal como el profesor Matas Guiloff lo ha sealado, no
debe olvidarse que el inciso segundo del artculo 19 N 8 de la Constitucin, al
disponer que solo la ley podr establecer restricciones especficas al ejercicio
de ciertos derechos o libertades, ha diseado un modelo en que la proteccin
del medio ambiente, a travs del establecimiento de restricciones a otros
derechos queda subordinada al aseguramiento de la proteccin de los derechos
de orden econmico, lo que no sera casual, sino que sera perfectamente
coherente con la vigorosa proteccin que en el propio texto constitucional
reciben los derechos de este orden.77 Lo anterior, al margen de la opinin que
se tenga de la disposicin constitucional citada, puede llevarnos a concluir que
el estndar de motivacin altsimo exigido por la Corte Suprema, tambin
es indispensable cuando por medio de una regulacin ambiental se afectan
otros derechos o garantas constitucionales.

6. Conclusiones
De la sntesis de casos analizados es posible constatar que tenemos una
jurisdiccin ambiental que ha hecho un trabajo importante estos tres
primeros aos. El nivel de fundamentacin de las sentencias, el esfuerzo
76 Revesz, Richard y Livermore, Michael, Retaking rationality. How cost-benefit analysis can better protect the
environment and our health, (Oxford University Press) 2008, pp. 153-156.
77 Guiloff, Matas, El dilema del artculo 19 n 8 inciso 2, en Revista de Derecho, Vol. 18, N1,
(Universidad Catlica del Norte), 2011, p. 166.

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tcnico por entrar en asuntos complejos y la consolidacin de ciertos criterios


en el comportamiento de los intervinientes ante estos tribunales han sido
positivos. De igual manera, debe reconocerse que muchas de las problemticas
que enfrenta la Administracin (SEA, SMA y MMA) y los propios tribunales,
obedece, muchas veces, a insuficiencias legislativas, lo que obliga a evaluar,
sancionar y regular, y luego controlar esas decisiones, en base a criterios cuyos
lmites no estn previamente fijados. Esto obliga a tomar decisiones difciles
por medio de sentencias judiciales cuyos efectos relativos son problemticos
para el diseo general de decisiones regulatorias, ya sea al evaluar, sancionar
o normar en materia ambiental.
Por otra parte, en esta primera etapa se ha avanzado en fijar los contornos
de muchos aspectos cuya regulacin, a veces confusa, deba definirse. As,
asuntos como el rgimen de acciones de impugnacin, el agotamiento previo
de la va administrativa, las competencias del rgano que conoce de los recursos de reclamacin, el inters de quien presenta la invalidacin, la forma de
entender un conjunto de infracciones, la motivacin en la dictacin de una
norma, etc., han permitido despejar dudas iniciales.
Queda, eso s, como un asunto a seguir observando, cmo los Tribunales
Ambientales y la Corte Suprema siguen resolviendo este tipo de casos desde su
propio rol institucional, con miradas e interpretaciones, a veces coincidentes,
otras diferentes, dependiendo de la materia. Cmo hacia el futuro un tribunal
especial controla actos administrativos y cmo otro de carcter general,
no necesariamente experto, revisa, a su vez, lo hecho por los Tribunales
Ambientales, es, tal vez, el principal desafo pendiente para darle coherencia a
un sistema regulatorio de control judicial diseado sobre dos tribunales cuya
funcin dentro del sistema poltico chileno es distinto. En esto, finalmente,
se juega cunta agresividad debe tener el control judicial, pudiendo afectar
la legitimidad democrtica de la decisin administrativa si la exacerba, o
cunta deferencia administrativa debe existir, pudiendo afectarse, tambin en
ese caso, la eficiencia y la competencia tcnica, junto con la responsabilidad
poltica en caso de concederla en demasa.78

78 Vase Vergara, Alejandro, Los jueces en la era del derecho democrtico. Especializacin, principios
y activismo judicial, en Temas de Agenda Pblica, Ao 10, N 83, (Pontificia Universidad Catlica
de Chile), 2015, quien aventura una posicin intermedia entre las posturas sealadas en base a los
principios jurdicos y la especializacin, como un remedio al activismo y a la deferencia, postura
que, sin perjuicio de ser valiosa, en concreto an debe ser analizada por el sector o rea regulada de
manera especfica, considerando la densidad normativa que cada una de ellas tiene a fin de probar su
efectividad.

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