CLVIS HENRIQUE LEITE DE SOUZA

CAPACIDADES ESTATAIS PARA A PROMOO

DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS: UMA
ANLISE DA FORMA DE ORGANIZAO DE
CONFERNCIAS NACIONAIS

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
2016

CLVIS HENRIQUE LEITE DE SOUZA

CAPACIDADES ESTATAIS PARA A PROMOO

DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS: UMA
ANLISE DA FORMA DE ORGANIZAO DE
CONFERNCIAS NACIONAIS

Tese apresentada como requisito

parcial para concluso do curso de
doutorado do Programa de PsGraduao em Cincia Poltica da
Universidade de Braslia
Orientadora: Profa. Rebecca Abers

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
2016

CLVIS HENRIQUE LEITE DE SOUZA

CAPACIDADES ESTATAIS PARA A PROMOO

DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS: UMA
ANLISE DA FORMA DE ORGANIZAO DE
CONFERNCIAS NACIONAIS

Banca examinadora:
Rebecca Neaera Abers - Presidente
Dbora Cristina Rezende de Almeida - UnB
Marisa von Blow - UnB
Ana Claudia Chaves Teixeira - Unicamp
Roberto Rocha Coelho Pires Ipea

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
2016

Resumo
Partindo do pressuposto que promover participao social na gesto pblica demanda
organizao especfica, a presente pesquisa assumiu que existem capacidades estatais, ou
seja, condies para a ao do Estado na promoo da participao. O objetivo foi
identificar capacidades estatais necessrias promoo de processos participativos, alm
de investigar a forma de seu desenvolvimento, ou seja, a maneira como ocorre a
mobilizao desses recursos organizacionais. O foco investigativo esteve no
funcionamento estatal para a realizao de processos participativos, em particular,
conferncias nacionais, com a investigao sobre os bastidores da realizao desses
processos para compreender seus detalhes organizativos. A pesquisa revelou a
importncia de capacidades institucionais, polticas e administrativas para a realizao de
conferncias. No entanto, tais recursos organizacionais parecem condies para a ao
que se assemelham s necessidades presentes em outras reas. O que se verificou de
especfico est ligado s condies tcnicas para a promoo da participao. O estudo
possibilitou a identificao de capacidades estatais que esto diretamente ligadas ao
desenho e desenvolvimento de processos participativos. So saberes prticos que
influenciam o modo de interao entre participantes, ou seja, a maneira como ocorrem as
conversas. Por isso, foram chamadas de capacidades conversacionais. Alm disso, esta
tese permitiu a compreenso que capacidades estatais no so, necessariamente, atributos
institucionais que podem ser gerados ou instalados, mas sim condies para a ao,
recursos organizacionais que, quando necessrio, podem ser mobilizados tanto no Estado
como na sociedade.

Abstract
This dissertation starts from the presupposition that particular State capacitiesthat is,
specific conditions for State actionare necessary for public offices to promote social
participation in policy-making. The research sought to identify such capacities as well as
investigate how these organizational resources are mobilized and how they develop over
time. Specifically, the research focused on institutional, political, administrative, and
technical capacities involved in the organization of national public policy conferences
large-scale participatory processes that bring thousands of Brazilians together to discuss
and define policy priorities in a wide range of areas at the federal, state, and municipal
levels. While institutional, political, and administrative capacities appear important for
the overall organization of national conferences, the research found that only technical
capacities were fundamentally distinct from capacities needed for State action in other
areasthus making technical capacities a crucial aspect of State capacity to promote
social participation. Technical capacities, in this case, are directly connected to the design
and development of participatory processes. They are the practical know-how that shapes
interaction and dialogue among participants, reason why they are referred to in this
dissertation as conversational capabilities. This dissertation finds that conversational
capabilities are not necessarily institutional attributes that can be created or installed;
rather, they are conditions for State actionorganizational resources that, when
necessary, can be mobilized either within the State or within civil society.

Agradecimentos
Eu agradeo, agradeo e agradeo!
Agradeo a quem caminhou junto (Paula), pois me senti bem
acompanhado tambm na escrita. Agradeo a quem meu deu suporte (Mame e Papai),
pois fui alm do esperado. Agradeo a quem me orientou (Rebecca), pois pude caminhar
com segurana. Agradeo a quem me escutou (Grupos de pesquisa no Ipea e UnB, alm
da Banca Examinadora), pois pude revisar a produo com os comentrios. Agradeo a
quem me estimulou (Amigos), pois pude me reconhecer nesse processo. E agradeo a
quem se disps s conversas e entrevistas, pois foi esse material que possibilitou o
trabalho.
Gratido!

ndice de ilustraes
Pgina
Grfico 1. Frequncia de uso de atos convocatrios em conferncias . . . . . . . . . . . . . . . 77
Grfico 2. Subcomisses de comisses organizadoras em conferncias . . . . . . . . . . . . . . 78
Grfico 3. Momentos presentes nas etapas nacionais de conferncias . . . . . . . . . . . . . . . 80
Fluxo 1. Traos constituintes do modo de funcionamento das conferncias nacionais . . . 82

Sumrio
Prlogo .......................................................................................................................................... 1
Introduo ................................................................................................................................... 12
1. Participao social: das disputas sociais aos desafios estatais ................................................ 24
1.1. Institucionalizao da participao em meio ao experimentalismo democrtico............. 25
1.2. Disputa de projetos polticos em torno da participao.................................................... 29
1.3. Balano sobre instituies participativas ......................................................................... 32
1.4. Relativizao de fronteiras entre sociedade e Estado ....................................................... 37
1.5. Anlise orientada ao funcionamento estatal ..................................................................... 40
2. Capacidades estatais: condies de ao para a promoo da participao ............................ 46
2.1. Capacidades estatais como condies para a ao estatal ................................................ 47
2.2. Capacidades estatais em quatro dimenses ...................................................................... 51
2.3. Capacidades estatais para a promoo de processos participativos ................................. 56
2.4. Dimenso tcnica da promoo de processos participativos ............................................ 59
3. Conferncias nacionais: compreenses e desafios de funcionamento .................................... 71
3.1. Modo de funcionamento................................................................................................... 74
3.2. Distintas compreenses .................................................................................................... 81
3.3. Expectativas normativas ................................................................................................... 86
3.4. Desafios na organizao ................................................................................................... 89
4. Capacidades conversacionais: conhecimentos prprios ao desenho e desenvolvimento de
processos participativos............................................................................................................... 96
4.1. Estabelecimento do propsito .......................................................................................... 98
4.2. Organizao do ambiente ............................................................................................... 104
4.3. Desenho da metodologia ................................................................................................ 107
4.4. Mediao do processo .................................................................................................... 115
5. Materializao de capacidades conversacionais: inovaes metodolgicas geradas em
conferncias nacionais............................................................................................................... 121
5.1. Sistematizao de propostas ........................................................................................... 122
5.2. Conferncias livres ......................................................................................................... 125
5.3. Conferncias virtuais ...................................................................................................... 128
5.4. Priorizao de propostas................................................................................................. 131
5.5. Trabalho em subgrupos .................................................................................................. 133
5.6. Plenrias intermedirias ................................................................................................. 135
5.7. Momento interativo ........................................................................................................ 137
5.8. Formao para mediao ................................................................................................ 140
6. Mobilizao de capacidades conversacionais para a realizao de conferncias nacionais .. 144
6.1. Condies para mobilizao de capacidades conversacionais ....................................... 145
6.2. Como ocorreu a disseminao de inovaes metodolgicas .......................................... 159
6.3. Como foram mobilizadas as capacidades estatais .......................................................... 166
Concluso .................................................................................................................................. 171
Referncias bibliogrficas ......................................................................................................... 177
Anexo I: Conferncias realizadas de 2003 a 2014 .................................................................... 189
Anexo II: Roteiro de entrevistas................................................................................................ 193
Anexo III: Lista de entrevistas .................................................................................................. 194

Prlogo
Antes de iniciar o texto da tese propriamente dita, parece til apresent-la.
Este prlogo traz, na primeira seo, uma descrio da trajetria pessoal do autor com o
objeto de estudo. Nela esto apresentados interesses e escolhas analticas que partem da
vivncia como ativista, mediador e pesquisador de processos participativos. Na segunda
seo, foi desenvolvido um caso de organizao de conferncia para a compreenso
gradual dos interesses deste trabalho. O texto uma fico que explicita alguns aspectos
dos bastidores de uma conferncia e se baseia em fatos coletados na pesquisa, mas ser
apresentado sem referncias para evitar a identificao de pessoas ou instituies.
Vivncia com o objeto
Este trabalho foi escrito a partir de intensa vivncia com o objeto de estudo.
Esse aviso inicial pode ser descabido e at redundante em certas circunstncias, tendo em
vista a caracterstica vivencial da pesquisa e da produo de conhecimento. No entanto,
aqui se faz necessrio, pois esta tese fruto de experincia vivida em um longo percurso
de prtica e pesquisa. Sem a inteno de lidar com os desafios epistemolgicos inerentes
ao estudo, a proposta aqui descrever o trajeto pessoal para a elaborao deste produto.
Ao descrever minha trajetria para chegar neste resultado, quero situar o meu lugar de
fala e sinalizar alguns potenciais e limites desse caminho que culmina na reflexo a
respeito de capacidades estatais para a promoo da participao social.
difcil escolher um marco zero dessa caminhada. Sem desconsiderar as
ricas experincias da infncia e adolescncia no movimento escoteiro e pastoral da
juventude, olho para os projetos no Grupo Interagir (ONG que ajudei a fundar) como
significativos para o que veio a se desdobrar em objeto de prtica profissional relativa a
processos participativos, seja como mediador, pesquisador e servidor pblico. Assim,
escolhi o ano de 2001 como ponto inicial. Foi quando organizamos o 1 Frum de
Protagonismo Juvenil do Distrito Federal e iniciamos empreendimentos de articulao
social no movimento juvenil. Aps participar de diferentes atividades nacionais, tnhamos
a inteno de gerar conversas significativas nas aes que promovamos. Por isso, a
metodologia das atividades estava sempre entre as preocupaes.
Assim, fui me envolvendo em redes de jovens que atuavam com
mobilizao social e polticas pblicas para juventude. Eram espaos de discusso que
1

geravam intercmbio de experincias e proposio de prticas sociais em diferentes

mbitos e temas. Nesse caminho, fui chamado a integrar o Comit Jovem de Facilitao
e Registro do 2 Frum Social Mundial, ocorrido em 2002 em Porto Alegre - RS. Era um
grupo internacional que, a partir de um encontro de alinhamento para a ao, subsidiou
distintas atividades ocorridas no Frum com tcnicas de mediao. A experincia me
marcou profundamente, pois estava no ltimo ano de minha primeira graduao e
reconheci ali uma possibilidade real de prtica profissional relacionada ao desenho e
desenvolvimento de processos participativos.
Foi a partir da experincia no movimento juvenil que me envolvi com a
preparao da 1 Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente. Aps mediar alguns
encontros e reunies na rea ambiental, em 2003 fui convidado a contribuir com a etapa
nacional dessa conferncia. Na ocasio, atuei na coordenao de metodologia, tendo
liderado a equipe de mediao formada por jovens facilitadores. Foi uma experincia
inicitica, pela dimenso e complexidade do evento, mas especialmente, pelas
dificuldades logsticas enfrentadas. Os desafios operacionais para a realizao de
atividades participativas ficaram explcitos para mim naquele momento.
E as experincias com a realizao de conferncias foram intensas nos
cinco anos seguintes, sempre ocupado com a viabilizao das atividades. Fui coordenador
da equipe de metodologia na Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente (2003,
2005-2006, 2008-2009); formador e coordenador da equipe de mediao da etapa
nacional da 2 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional (2004); mediador em
etapas regionais, formador e coordenador da equipe de mediao da etapa nacional da 1
Conferncia de Cultura (2005); coordenador da equipe de sistematizao da etapa
nacional da 1 Conferncia de Segurana Pblica (2009); e colaborador para
sistematizao na 1 Conferncia de Sade Ambiental (2009).
Nesse meio tempo, tambm tive distintas experincias profissionais como
mediador de conversas com grupos de diferentes dimenses no mbito governamental e
no governamental. E os desafios vividos nas prticas me estimularam a buscar diferentes
formaes para me especializar na mediao de atividades participativas. Em paralelo,
busquei fortalecer minha formao acadmica, conclui a graduao em cincia poltica
em 2005 e cursei o mestrado em 2007 e 2008. Em 2011, iniciei o doutorado em psicologia

social na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC-SP, com a inteno de

buscar instrumentos para o estudo de metodologias para participao, mas desisti.
Em 2012, voltei Universidade de Braslia - UnB para o doutorado ainda
com o interesse nesse tema, mas tendo que adaptar minhas intenes de estudo ao campo
da cincia poltica. Olhando em retrospectiva, no meu processo de especializao
acadmica estive ocupado com desafios da gesto pblica participativa. Na graduao,
quis entender como a participao poderia ser possvel em nvel nacional; no mestrado,
estudei limites da partilha do poder decisrio; no doutorado, me voltei s especificidades
da organizao de processos participativos. como se eu estivesse utilizando um zoom
para um foco gradual a cada momento da formao.
Em todas as ocasies, meu trabalho final foi relativo s conferncias. Na
monografia, visualizando a expanso de processos participativos em nvel nacional, me
dediquei a compreender o que era o chamado modo petista de governar. Meu interesse
estava nos elementos constitutivos de uma gesto pblica participativa. No mestrado, me
engajei na reflexo sobre a suposta partilha de poder decisrio nos processos
participativos nacionais. Nessa ocasio, fiz amplo mapeamento sobre as conferncias
nacionais como base para a realizao de estudos de caso. E no doutorado, me dediquei
forma de funcionamento estatal para a promoo da participao social, buscando
identificar especificidades da organizao de processsos participativos.
Tambm profissionalmente me envolvi em diferentes investigaes a
respeito de conferncias: como consultor do Ministrio de Justia em pesquisa para a 1
Conferncia de Segurana Pblica (2009); como consultor da Controladoria-Geral da
Unio em pesquisa para a 1 Conferncia de Transparncia e Controle Social (2011);
como integrante da equipe no projeto de pesquisa Arquitetura da Participao Social no
Brasil Contemporneo: avanos e desafios realizado pelo Instituto de Estudos
Socioeconmicos Inesc em parceria com o Instituto Plis - Instituto de Estudos,
Formao e Assessoria em Polticas Sociais (2010-2011); e como integrante da equipe do
projeto de pesquisa Institucionalizao da Participao Social no Brasil realizado pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea (2011-2013).
Essas experincias profissionais com pesquisa, em particular no Inesc e
Ipea, me estimularam a aprofundar os mapeamentos realizados na graduao e mestrado.
3

Nessas ocasies pude organizar e disponibilizar uma imensa quantidade de informaes

sobre as conferncias, alm de produzir e apresentar diferentes trabalhos em congressos
cientficos. Foram oportunidades singulares para reflexo e aprimoramento de artigos que
viriam a ser publicados nos anos seguintes. Em especial com a pesquisa no Ipea, pude
participar de reunies com integrantes de comisses organizadoras nas quais os desafios
para operacionalizar esses processos estavam sempre em voga.
Em 2013, me tornei analista de polticas sociais e tentei seguir a trajetria
ligada participao social, mas me deparei com impedimentos institucionais at ento
desconhecidos. Fui lotado em uma rea na qual minhas habilidades e conhecimentos no
eram necessrios e que tampouco me permitiu movimentao para reas da administrao
federal em que eu pudesse me colocar inteiramente a servio. A sensao de frustrao
foi compensada pelas oportunidades de docncia com atividades de aula e orientao na
Escola Nacional de Administrao Pblica Enap. Nessa instituio, pude colaborar com
a criao de dois cursos de formao na rea de gesto participativa e contribuir com a
especializao de pessoas interessadas na participao social.
Olhando essa trajetria, posso dizer que o doutorado agora concludo
fortalecendo meu interesse pelas prticas participativas que se iniciou nos movimentos
juvenis, foi consolidado na profisso de mediador, aprofundado em diversos cursos,
abalado com a vivncia na burocracia e complexificado com a formao acadmica. Eis
minha ocupao nessa trajetria e nesta tese: a operacionalizao da participao social.
Considerando que vejo no engajamento cidado em instituies polticas e movimentos
sociais uma maneira de definir rumos para a vida coletiva, o que me importa aqui e sempre
me importou a forma para concretizar a participao. Isso no quer dizer desconsiderar
o carter terico e ideolgico de opes pela democracia, mas sim dizer que meu trabalho
se concentra no como viabiliz-la.
Para evitar dvidas, digo: acredito na participao social como forma de
aprofundar a democracia com instituies polticas mais inclusivas. crena mesmo.
uma f democrtica. Eu acredito que possvel viabilizar a participao em larga escala,
mas no h caminho fcil para realiz-la, pois alm das disputas ideolgicas sobre sua
pertinncia, h desafios concretos para sua efetivao. Foi nisso que me concentrei nesses
anos de prtica e pesquisa a respeito de processos participativos: como torn-los possvel.

Esta tese sinaliza, como em trabalhos anteriores, que h desafios de

diferentes ordens para tornar possvel a participao social. Reconhecendo lacunas na
literatura, minha opo foi por olhar para o lado estatal desses processos. Assim, posso
mencionar aspectos institucionais, polticos, administrativos e tcnicos influenciando a
gesto pblica participativa. Se a escolha pelo como vem de uma trajetria pessoal,
tambm essa opo pela perspectiva de quem est dentro do Estado pode ser identificada
com meus interesses. Reconhecer os desafios operacionais para a realizao de processos
participativos se torna ainda mais instigante para quem viu acontecer e pde contribuir
com alguns deles.
Assim, o meu lugar de fala direciona meus interesses. Como em qualquer
ocasio nas cincias sociais, se outra pessoa fizesse a mesma pesquisa poderia direcionar
o olhar de maneira diferente e at interpretar os mesmos fatos com outros referenciais. Se
me formei na prtica da participao, no foi o acaso que me levou a dar foco nos desafios
tcnicos. Se estou na cincia poltica, adequado me pareceu trat-los com chave
interpretativa ligada ao funcionamento do Estado. Se pude transitar em outras reas do
conhecimento, tento produzir ideias de maneira interdisciplinar. Se precisei me distanciar
do objeto para atingir os requisitos de rigor cientfico, me conectei com a cincia aplicada.
Vejo que meu engajamento com a temtica no se arrefeceu. Tambm no
penso que precisaria ou poderia ser diferente. No entanto, direciono agora os esforos
para abrir outros horizontes de pesquisa e docncia. Com esta apresentao pessoal que
pode sinalizar limites para a anlise empreendida, indico tambm potenciais pela
aproximao com o objeto de estudo. Assim, repito o aviso a quem vier a ler este trabalho:
ele fruto de minha vivncia como ativista, mediador e pesquisador de processos
participativos.
Nos bastidores de uma conferncia1
Esplanada dos Ministrios, 15h, Marcos sai de sua terceira reunio e ainda
no teve tempo de sentir que era segunda-feira. H trs semanas seu nome est na lista de
pessoas autorizadas a entrar aos sbados e domingos no prdio da repartio. Ao pedir
para o motorista que o conduzia parar no trreo, pois ele almoaria uma tapioca, pensou

Esta uma narrativa ficcional, mas as semelhanas com a realidade de organizao de conferncias
nacionais no so meras coincidncias.
1

na cobrana de familiares ao descanso e disse a si mesmo: Ningum entende o tamanho

deste projeto.
Ele se sentia cansado, mas no via alternativas desde que assumiu a
coordenao executiva da conferncia. Agora, faltando uma semana para a etapa nacional,
tendo recebido a notcia que a licitao dos servios para a montagem de estandes estava
em risco, s queria era que aquilo tudo terminasse logo. De p, escutando o barulho de
um carro de som que convocava servidores assembleia que trataria da melhoria nas
condies de trabalho, suspirou enquanto mordia seu almoo e lembrava de uma fala da
Secretria Executiva do Ministrio: Gostaria de contar com o esforo, colaborao e, s
vezes, sacrifcio de cada um e cada uma desta equipe.
Essa frase havia sido pronunciada em conversa com o Diretor de sua rea
e a Secretria Executiva do rgo, ocorrida nove meses antes, quando o convidaram e
mais dois colegas servidores para compor a equipe responsvel pela organizao do
processo conferencial. Nesse tempo de gestao, o trio-parada-dura, forma como a equipe
ficou conhecida no Ministrio, desenhou e desenvolveu o processo participativo, mesmo
em condies pouco favorveis. Nenhum deles tinha experincia com conferncias,
embora tivessem participado de articulaes nos estados para a formulao da proposta
de plano nacional que estava em pauta.
O que os motivava era justamente a possibilidade de envolver gestores,
trabalhadores e usurios da poltica em uma discusso a respeito do plano nacional a ser
enviado ao Congresso Nacional aps a conferncia. Assim, realizar o processo
participativo parecia uma maneira de garantir a expresso de mltiplas vozes. No entanto,
na mobilizao que se seguiu convocao do processo conferencial pela Presidncia da
Repblica, notaram que havia resistncias participao social mesmo dentro do
Ministrio.
Josu, integrante do trio na parada dura, teve inmeros embates com outras
Secretarias do Ministrio para convencer colegas que aquela ao poderia gerar subsdios
relevantes. Escutou que aquilo era perda de tempo e dinheiro, que as propostas no teriam
qualidade tcnica e que conferncias privilegiam grupos que j tem assento em conselhos.
Assim, em inmeras ocasies voltou sala da equipe, conquistada aps grande batalha,
sentindo que voltava a um gueto, um reduto daqueles que acreditavam na interao com

a sociedade.
Letcia, tambm integrante do trio, compartilhava do sentimento de
isolamento sempre que em suas funes precisava de algum suporte de outras reas e
parecia que estava pedindo um favor. Mesmo a conferncia tendo sido uma deciso do
Gabinete, em cada ao, seja de articulao para as etapas preparatrias ou de produo
para o evento nacional, sentia que precisavam de mais integrao no rgo. Em uma
ligao telefnica, aps receber reclamaes sobre erros no termo de referncia para a
contratao de consultoria que traria mais gente equipe, ela solicitou a seu interlocutor:
Gostaria de pedir que sejamos mais tolerantes uns com os outros. preciso que em nossa
organizao tenhamos unidade. Devemos trabalhar em conjunto..
Assim como a sala solicitada para a equipe logo no incio do trabalho, a
contratao da equipe de mobilizao atrasou. Marcos, Josu e Letcia, nos cinco meses
em que estiveram em suas estaes de trabalho em andares diferentes do prdio, sabiam
que no podiam contar com colegas de suas unidades administrativas que j estavam
assoberbados de tarefas. De todo jeito, no viam soluo a no ser pedir a elas que, em
atividades tcnicas nos estados, pudessem tambm realizar articulaes com as comisses
organizadoras estaduais. Assim foi feita a divulgao e a preparao das conferncias nos
estados, aproveitando agendas e contando com apoio informal de colegas.
Quando resolvida a questo do repasse de recursos financeiros para um
organismo internacional que efetuaria a contratao dos servios para a conferncia, j
no havia necessidade de profissionais de mobilizao. Mesmo com fragilidades, as 27
conferncias estaduais haviam sido convocadas e muitas municipais j estavam
acontecendo. Em Braslia, o ritmo j se acelerava em direo etapa nacional. Era
necessrio resolver onde aconteceria a atividade prevista para reunir duas mil pessoas na
cidade. O centro de convenes j estava agendado para outro rgo e, enquanto a
licitao no fosse realizada, no existia garantia de reserva em espaos hoteleiros. Essa
tenso a respeito do local do evento foi vivida at aquela semana anterior atividade.
Josu j havia desenhado, junto com Lus, o consultor em logstica, as
plantas de estruturas temporrias a serem utilizadas como alternativa, caso no houvesse
um espao construdo com agenda livre e que comportasse o evento. J haviam obtido at
a autorizao para a montagem da infraestrutura em um gramado no SAIN Setor de

reas Isoladas Norte. Esse era o Plano B, embora para execut-lo os custos de produo
do evento seriam duplicados. O que mais preocupava Josu no era o deslocamento at
os hotis ou a alimentao, nem mesmo os custos, mas sim a previso do tempo. Em
dezembro, era costume chover em Braslia. Mas tudo bem, ele j podia relaxar quanto ao
local. O espao de convenes de um hotel, que por sorte havia sido liberado, seria
adaptado s necessidades da conferncia.
Aps seu rpido almoo reflexivo, Marcos retornou ao escritrio e
encontrou Letcia e Josu conversando com Vera, consultora de sistematizao, sobre os
prazos para a entrega do texto para o caderno de propostas. Havia necessidade de encadear
aes de reviso, diagramao e impresso, mas s restavam dois dias para o prazo
estabelecido pela empresa responsvel pela diagramao e impresso. Marcos pediu para
ver o texto, gostaria de checar se os debates prvios estavam ali expressos. Letcia achou
que isso atrasaria o processo de produo, mas concordou que at a manh seguinte o
material estaria com Marcos para a reviso tcnica.
A tarde seguiu com telefonemas interminveis em que integrantes de
comisses organizadoras reclamavam que ainda no haviam recebido as informaes de
passagens para a viagem. Josu pediu calma e explicou que o setor de passagens estava
enlouquecido com a emisso dos bilhetes da conferncia e de outros dois eventos que
aconteceriam na semana seguinte. Volta e meia Letcia pedia ajuda a Marcos para
contornar situaes nas quais pessoas, que no haviam sido eleitas representantes nas
conferncias estaduais, insistiam em querer participar como observadoras. Naquela noite,
saram cedo, eram 21h e o filho de Josu j havia ligado algumas vezes dizendo que sua
aula de saxofone havia sido cancelada e que estava no estacionamento da escola de
msica lhe esperando.
No dia seguinte, aps uma noite virada na leitura do excelente texto de
sistematizao que Vera havia produzido, Marcos foi convocado logo cedo ao gabinete
da Ministra. Ela estava preocupada com as delegaes internacionais que estavam
chegando para observar a conferncia. Queria assegurar que haveria assistncia adequada
queles que poderiam ser bons parceiros para uma cooperao tcnica almejada pela
equipe de assessoria internacional. Marcos explicou que haviam sido reservados hotis,
que a empresa de eventos estava com a planilha de voos e que foram solicitadas
recepcionistas bilngues. Informou que no teria condies de prestar assistncia no
8

decorrer do evento, pois estaria por demais atarefado com a coordenao executiva.
Claramente contrariada, a Ministra falou que essa era uma pauta prioritria e que receber
os convidados na conferncia era uma responsabilidade da equipe.
Marcos saiu da conversa achando que no daria conta e passou na sala da
assessoria internacional para resolver a questo. Enquanto buscava apoio interno, recebeu
uma ligao de Letcia dizendo que Samuel, consultor de metodologia, precisava fechar
detalhes no sistema eletrnico que seria usado para priorizao de propostas. Ela disse
que era fundamental sua participao na deciso. Quando chegou sala, os detalhes sobre
como aconteceriam os grupos de trabalho j haviam sido acordados. Restavam os acordos
para a plenria, momento em que Marcos deveria assessorar o Secretrio da rea e, em
sua ausncia, conduzir os trabalhos.
No dia anterior chegada de participantes, a empresa contratada para a
produo do evento informou que metade das reservas no haviam sido confirmadas, pois
a operadora de turismo licitada havia sido inabilitada. quela altura havia risco de boa
parte dos quartos serem ocupados por outros hspedes. Josu acionou Lus que negociou
com um antigo fornecedor a hospedagem de 500 pessoas em um centro de treinamento
em Luzinia, cidade a 50 km do local do evento. Isso dificultaria sobremaneira o
deslocamento, mas no havia outra opo vivel no prazo que tinham. Em 20 horas as
primeiras pessoas desembarcariam em Braslia.
O difcil foi escolher quais delegaes iriam Luzinia. Para evitar
acusaes de favorecimento, a sugesto era deslocar convidados e observadores,
preservando delegadas prximas ao local do evento. Assim, l se foram horas para
readequao de quartos e batimento de planilhas de hospedagem. Letcia, que
acompanhava a formao de mediadores para a conferncia, nem soube da confuso. S
foi informada por Josu no momento que chegava ao hotel para a abertura do evento.
Afinal, ela deveria orientar a Secretria Executiva do Ministrio que justificaria o
transtorno em sua saudao s pessoas participantes.
Em sua fala, a Secretria disse que realizar um evento do porte de uma
conferncia nacional traz muitos gastos e desgastes. Afinal, todas as condies materiais
para a realizao da conferncia deveriam ser providas pela equipe executiva promotora
do processo. Agradeceu a equipe e disse que, embora tenha havido apoio de uma

comisso organizadora composta por sociedade e governo, sob a responsabilidade de uma

reduzida equipe ficaram tanto aspectos polticos quanto logsticos. Assim, pediu
compreenso pelo deslocamento excessivo, mas conclamou a todos para a participao.
A abertura foi realizada noite. No dia seguinte, as primeiras atividades
foram os grupos de trabalho. Na chegada ao espao da conferncia, Letcia observou
participantes interagindo prximo aos estandes de organizaes parceiras. Havia pessoas
se reencontrando com abraos efusivos. Tambm havia pessoas se conhecendo, como no
caso de um rapaz que pediu a um senhor uma opinio registrada em vdeo e que ao final
seguiram trocando ideias sobre o Rio So Francisco, a necessidade da preservao
ambiental e o poder das empreiteiras. Foi comum ver pessoas se reencontrando, mas
tambm se conhecendo e trocando contatos em meio s atividades.
A conferncia foi organizada em trs momentos: grupos de trabalho,
plenrias temticas e plenria. Tambm existiu espao destinado a palestras e atividades
autogestionadas que deveriam ser propostas previamente para serem includas na agenda
da noite do segundo dia. Os grupos de trabalho foram realizados nas salas disponveis que
no comportavam as quase cem pessoas inscritas em cada tema, o que ocasionou
problemas, pois as pessoas tinham dificuldades em se escutar e no havia espao
adequado para a formao de subgrupos.
O uso do sistema de votao eletrnica para a priorizao de propostas foi
questionado por alguns participantes que demonstraram desconfiana em relao lisura
do procedimento. Pelo que Josu observou enquanto caminhava pelas salas, foram poucos
os grupos que negaram a proposta metodolgica para a formao de subgrupos para
leitura e discusso do caderno de propostas. Apenas um grupo optou pela votao com
crachs. De todo jeito, a negociao da proposta da atividade com os grupos exigiu que
Letcia acompanhasse Samuel na superviso do trabalho da equipe de mediao. No incio
da manh, algumas pessoas questionavam a ideia de limitar o nmero de propostas da
conferncia e recebiam a seguinte resposta da coordenao: Temos certeza do quanto
vocs sabem como importante priorizar para fazer polticas pblicas, por isso contamos
com a colaborao de vocs.
No decorrer do dia, Marcos foi convocado pela assessoria de comunicao
a receber autoridades que prestigiavam a conferncia, alm de instado a dar entrevistas.

10

Em meio a tudo isso, Josu sentia em interromper, mas precisava de acertos com Marcos
para gerar solues de ltima hora na hospedagem e alimentao de participantes. Isso
sem falar nos casos de pessoas que haviam perdido seus voos e que ainda estavam a
caminho da conferncia. Sempre andando de um lado para o outro para resolver questes
de organizao, ele se animava ao ver as atividades ocorrendo e ouvir os comentrios nos
corredores. verdade que s vezes se assustava quando pegava conversas pela metade,
como quando um participante saindo para o lanche falou a um colega: Nosso grupo est
bom, mas se tivesse uma faca ali na sala era capaz das pessoas se furarem.
As discusses, por vezes acaloradas, seguiram at a priorizao na plenria
final. No encerramento das atividades, o Diretor da rea compareceu e, em pblico,
agradeceu o empenho da equipe. Na cochia, antes de subir ao palco, disse a Marcos: Me
sugeriram um adicional de insalubridade para vocs da coordenao, mas respondi que
no era necessrio. Afinal, vocs no foram enganados ao serem convidados para essa
empreitada. Sabiam que haveria tenso e desgaste, mas suportariam isso tudo, tendo em
vista o comprometimento com a causa.
Aps uma semana para resolues de pendncias e definies sobre o
processo de encaminhamento e acompanhamento de propostas no ps-conferncia, o trio
marcou uma reunio de avaliao. Marcos, visivelmente cansado, disse logo no incio da
conversa: Eu numa conferncia? Nunca mais!. Ele resgatou a sobrecarga de trabalho
que tiveram e o desafio de coordenar assuntos to complexos como os contratos
administrativos e as articulaes polticas. Josu tambm se lembrou da confuso com a
hospedagem e disse: Refleti at sobre meu papel como pai, porque no sou to tolerante
com meu filho como tive que ser com aquele povo enchendo o saco por ter que se
hospedar longe do local da atividade. J Letcia estava mais animada, talvez por ter
estado prxima s pessoas participantes e visto as conversas acontecendo.

11

Introduo
Ao transitar pela Esplanada dos Ministrios, no difcil encontrar
gestoras e gestores traumatizados com conferncias nacionais. O esforo para a realizao
desses processos participativos, em muitos casos, abala quem est nos bastidores fazendoos acontecer. Essas pessoas reconhecem boas experincias em suas vivncias com
conferncias, como a mobilizao de milhares de pessoas, o envolvimento de diferentes
setores sociais e a elaborao de subsdios para polticas pblicas. No entanto, so
marcadas por traumas com a contratao de servios, a operao logstica, o manejo de
conflitos polticos, o desenho e o desenvolvimento de atividades interativas.
Conferncia nacional um processo convocado por um rgo do Poder
Executivo do qual participam representantes da sociedade e do Estado em etapas
interconectadas pela formulao de propostas para polticas pblicas em uma temtica.
uma forma de possibilitar a participao institucionalizada para a gesto de polticas
pblicas em nvel nacional, tendo sido amplamente utilizada no Brasil entre 2003 e 2011.
Nesse perodo, foram realizadas 82 conferncias de 40 temas distintos, envolvendo
milhes de pessoas em etapas municipais, estaduais e nacionais (IPEA, 2013; lista
constante no Anexo I). Seu formato em etapas sucessivas viabiliza a participao em
grande escala. De toda forma, o processo de organizao exige emprego de tanta energia
em um espao de tempo to reduzido que, ao final, comum escutar de integrantes da
coordenao executiva: Eu numa conferncia? Nunca mais!.
Nesta pesquisa, ao entrevistar pessoas que estiveram na preparao e
realizao de conferncias nacionais, foi possvel investigar detalhes do desenho e
desenvolvimento desses processos participativos. As conferncias so processos
participativos singulares por suas fases e dinmicas organizativas, que revelam
especificidades na forma de mobilizao e organizao das etapas escalonadas e
interconectadas. Embora se diferenciem de outras formas institucionalizadas de promover
a participao social na gesto de polticas pblicas como conselhos e ouvidorias, so
teis para o estudo a respeito da gesto de processos com grande quantidade de
participantes, como audincias e consultas, em particular no que se refere organizao
estatal. A complexidade para a realizao de uma conferncia evidencia que a gesto de
processos participativos demanda recursos organizacionais e, por vezes, esses no esto

12

instalados nos rgos da Administrao Pblica para os quais esto direcionadas

demandas por participao social.
O interesse aqui identificar quais so os recursos necessrios e
compreender como so mobilizados para a promoo da participao social. Afinal, se
um rgo estatal institui uma forma de envolver a sociedade no processo decisrio ou no
acompanhamento de certa poltica pblica, plausvel esperar que se organize para
possibilitar o funcionamento de tal processo. Nesse sentido, os recursos organizacionais
dos quais os rgos se valem para fazer funcionar processos participativos na gesto de
polticas pblicas tambm podem ser vistos como condies de ocorrncia de tais
prticas. Seguindo o entendimento de Grindle (1996), os recursos organizacionais, sejam
eles institucionais, polticos, administrativos ou tcnicos, que do base ao das
agncias estatais so aqui compreendidos como capacidades estatais.
Nessa compreenso, a noo de capacidades no est restrita a atributos
do aparato burocrtico para a gesto do desenvolvimento econmico. As capacidades
estatais so condies para formular, decidir e executar polticas pblicas, elementos que
levam o Estado a determinado desempenho, mas no de maneira independente
sociedade. Assim, podem ser entendidas como recursos institucionais, polticos,
administrativos ou tcnicos disponveis para uma ao. Nesse sentido, esta tese quer
identificar capacidades estatais necessrias ao bom funcionamento de instncias
participativas e a forma utilizada pelo Estado para mobilizar tais recursos.
Como indicam Anduiza & Maya (2005), o bom funcionamento de um
processo participativo pode ser entendido como aquele que apresenta condies para que
sujeitos polticos diversos tenham liberdade de expresso e deliberao capaz de
influenciar, de fato, decises pblicas relevantes. Nessa perspectiva de participao, h
componentes procedimentais e de resultado. O resultado esperado a influncia em
decises relevantes. Assim, a participao efetiva se d direcionada a questes relevantes
que as pessoas participantes possam influenciar. Esto em foco, tanto a relevncia dos
assuntos em pauta, ou seja, a importncia do objeto da participao, quanto a margem de
deciso que se traduz na condio para a influncia real. No se trata de transferir para
processos participativos a prerrogativa de deciso da gesto pblica, mas de criar
condies para que haja efeitos diretos e indiretos em decises pblicas.

13

No componente procedimental, o meio de execuo processual, ou seja,

no se faz participao de qualidade de maneira pontual. necessrio pensar em processo
como sucesso de atividades encadeadas em etapas. Alm disso, implica considerar quem
participa, pois, a diversidade de sujeitos indicador de qualidade, haja visto que quanto
mais diverso o pblico, mais interesses distintos podem se fazer representados. Por fim,
agregada a noo de liberdade para expresso e deliberao, ou seja, como se participa.
Nisso importa a forma como o processo organizado, considerando a inteno de
possibilitar a livre manifestao e a convergncia de ideias a respeito de questes pblicas
relevantes.
Com esta compreenso de qualidade em processos participativos
diversidade de sujeitos com possibilidade de expresso e deliberao para influenciar
decises relevantes , a presente pesquisa foi desenvolvida. Importante observar que essa
viso sobre o bom funcionamento de processos participativos, ou sobre qualidade na
participao, tem em seu centro a noo de liberdade de expresso e deliberao. Cabe,
portanto, indicar o entendimento sobre esses dois termos.
Liberdade de expresso em processos participativos trata da condio de
abertura efetiva para a participao de todas as pessoas interessadas. Isso demanda
estruturas conversacionais que garantam equilbrio entre as intervenes e atmosfera que
mobilize a diversidade de conhecimentos e experincias presentes. J a deliberao aqui
entendida como possibilidade de convergncia em entendimentos comuns sobre
determinada questo em pauta. No implica deciso ou posio coletiva, tampouco
consenso. A liberdade de deliberao a possibilidade no a obrigao de convergir
em meio divergncia. Ao lado da liberdade de expresso, ela reconhece a potncia de
apresentar diferentes pontos de vista sobre os assuntos tratados. Assim, ao organizar um
processo participativo necessrio dar suporte ao conflito e valorizar a diversidade de
perspectivas, pois nem sempre possvel ou mesmo desejvel unificar posies coletivas.
Considerando que qualquer anlise apresenta uma realidade por mbitos
de observao previamente escolhidos e organiza essa realidade por critrios que se
estruturam em aspiraes normativas, parece apropriado reconhecer, desde o incio, as
aspiraes normativas desta tese. A prpria ideia de bom funcionamento de um processo
participativo j indica uma perspectiva sobre o objeto. No basta organizar qualquer
participao, a ideia que o Estado se organize para promover o bom funcionamento de
14

processos participativos. Considerando a potencialidade de algumas ferramentas

metodolgicas para a qualificao do fluxo de interaes entre participantes, esta tese
investigou inovaes para a melhoria de conferncias nacionais. Isso ocorreu devido a
viso crtica em relao ao modelo de assembleias muito utilizado em processos
participativos que acaba por concentrar a interao em poucos, diminuindo a
possibilidade para a livre expresso e deliberao entre sujeitos polticos diversos. Dessa
forma, ao buscar capacidades estatais para a promoo da participao social, a proposta
foi conhecer as condies para a ocorrncia de processos participativos de qualidade.
Outra compreenso normativa que a institucionalizao da participao
social gera dever do Estado de se organizar para torn-la real. Essa perspectiva v
influncia do funcionamento estatal na promoo da participao social, e tambm
percebe que h necessidade de organizao especfica para a gesto participativa. O
entendimento que se a ao estatal depende de regulamentao, a garantia normativa de
processos participativos gera a obrigao estatal de agir para sua consecuo. Tambm
como viso normativa aparece a compreenso de que participao social importante
porque pode contribuir com a formao cidad, explicitar conflitos latentes, reconhecer
novos sujeitos polticos, e, em particular, qualificar a gesto pblica. Afinal, o
entendimento aqui que a gesto pblica, em meio democracia, s se faz pblica quando
contempla instncias e mecanismos de participao social. essa orientao que gera a
pretenso de contribuir com dois mbitos de conhecimento.
As contribuies desta tese se direcionam a dois campos de estudos:
capacidades estatais e participao social institucionalizada. Ao propor investigao a
respeito das capacidades estatais para a promoo da participao social, quer enfrentar
insuficincia de teorizao a respeito dos recursos organizacionais necessrios ao
funcionamento estatal na gesto pblica participativa. Considerando recursos
institucionais, polticos, administrativos e tcnicos necessrios promoo da
participao social, apresenta a dimenso tcnica como especfica. Embora sejam
necessrias condies institucionais, polticas e administrativas para a gesto de
processos participativos, elas se assemelham s necessrias em outras aes estatais.
Assim, as capacidades estatais especficas so recursos tcnicos, ou melhor,
conhecimentos prprios ao desenho e desenvolvimento de processos participativos. Aqui
foram chamadas de capacidades conversacionais, pois influenciam diretamente a forma
como as conversas acontecem, ou seja, como as pessoas participantes interagem.
15

A utilizao da chave interpretativa das capacidades estatais gera

oportunidade de contribuio com o campo de estudos que a utiliza. Por isso, este trabalho
aponta a necessidade de reviso do entendimento de capacidades estatais como atributos
de uma estrutura que podem ser gerados ou instalados. Com a investigao empreendida,
parece mais razovel falar em recursos que podem ser mobilizados a depender das
necessidades. Assim, capacidades so recursos para a ao estatal que podem ser
mobilizados tanto no Estado como na sociedade, podendo estar disponveis em certos
momentos e posteriormente indisponveis.
Considerando

que

bibliografia

especializada

em

instituies

participativas pouco se dedicou s dinmicas estatais na promoo da participao social,

privilegiando a perspectiva social, foi pouco discutida a necessidade de organizao
especfica do Estado para a interao com a sociedade. Por isso, este trabalho quer
contribuir com orientao de estudos ao funcionamento estatal, destacando a necessidade
de organizao interna e mobilizao de diferentes recursos para preparar e realizar
processos participativos. Assim, contribui com o momento de balano a respeito da
participao institucionalizada, justamente em sua dimenso processual. Afinal, quer
conhecer como o Estado se organiza para gerar processos com possibilidade de livre
expresso e deliberao coletiva. O foco est sobre os recursos organizacionais
mobilizados pelo Estado para promover processos participativos de qualidade.
Assim, a questo de pesquisa foi: Quais so e como so mobilizadas as
capacidades estatais necessrias promoo de processos participativos? Com tal
questo, o pressuposto que a promoo da participao na gesto pblica demanda
organizao especfica e, assim, pode ser influenciada pela forma de funcionamento
estatal. Na verdade, a hiptese assumida neste trabalho que existem capacidades
estatais, ou seja, condies especficas para a ao do Estado na promoo de processos
participativos. Assim, a promoo de processos participativos dependeria da mobilizao
de recursos institucionais, polticos, administrativos e tcnicos, sendo que a pesquisa
revelou que nesses ltimos est a especificidade.
Mesmo que esta tese reconhea a existncia de um campo de
conhecimentos ligados ao desenho e desenvolvimento de processos participativos,
especificando capacidades estatais ligadas dimenso tcnica capacidades
conversacionais , importante salientar que tais condies, mesmo que especficas, no
16

so exclusivas de mecanismos de participao social. As capacidades conversacionais,

como recursos mobilizados pelo Estado para a organizao e realizao de processos para
a gesto pblica participativa, podem ser teis em diferentes contextos em que haja a
necessidade de gerar a interao entre pessoas e a negociao de interesses.
O objetivo da pesquisa foi identificar capacidades estatais necessrias
promoo de processos participativos, alm de investigar como ocorre a mobilizao
desses recursos organizacionais. Assim, o estudo abrangeu dois eixos de anlise:
identificao de capacidades estatais necessrias promoo de processos participativos;
e compreenso da forma de mobilizao de tais capacidades. O foco investigativo foi o
funcionamento estatal na organizao de processos participativos, em particular,
conferncias nacionais. O interesse era conhecer a forma de organizao de tais processos
para identificar as capacidades estatais necessrias sua realizao e as maneiras como
so mobilizados tais recursos organizacionais.
A opo metodolgica desta tese foi investigar os bastidores da realizao
de conferncias nacionais para compreender os detalhes organizativos de um processo
participativo de larga escala. Para conhecer a forma de organizao de diferentes
conferncias nacionais foram entrevistadas pessoas responsveis por faz-las acontecer.
Assim, foram privilegiadas as percepes de integrantes de coordenaes executivas,
fossem servidoras pblicas, aqui chamadas gestoras, ou prestadores de servio, aqui
chamados consultores. A inteno foi recuperar desafios e solues encontradas no
processo organizativo.
Na estratgia incial, foram escolhidos quatro casos para estudo
comparativo. Com base no artigo de Bersch et al (2013) que contrasta diferentes rgos
da Administrao Pblica no Brasil no que tange autonomia e capacidade, pareceu
interessante comparar as conferncias realizadas pela Controladoria Geral da Unio
(Transparncia e Controle Social), Ministrio da Cultura (Cultura), Ministrio do
Trabalho e Emprego (Economia Solidria) e Ministrio do Meio Ambiente (Meio
Ambiente). A escolha se deu pela disposio de cada rgo em um quadrante distinto dos
eixos autonomia e capacidade (BERSCH et al, 2013, p. 29). A ideia era ter parmetros
para o estudo de capacidades estatais tpicas e depois operacionalizar comparao das
capacidades estatais para a promoo da participao social.

17

Com esse caminho metodolgico, talvez fosse possvel verificar se um

rgo com capacidades estatais tpicas (burocracia profissionalizada, habilidade para
implementao de polticas e baixa influncia externa) seria capaz de mobilizar os
recursos organizacionais necessrios para o desenho e desenvolvimento de um processo
participativo. No entanto, a estratgia se mostrou infrutfera no decorrer da pesquisa. Pela
investigao realizada, o que diferenciava a forma de organizao de uma conferncia
no era a robustez institucional, poltica ou administrativa do ministrio que a convocava,
mas sim as condies tcnicas disponveis para a ao. Entre os casos escolhidos
inicialmente, por exemplo, o rgo com mais alto ndice de capacidade e autonomia
(Controladoria Geral da Unio) tambm mobilizou externamente os recursos
organizacionais para a realizao da conferncia. Alm disso, conferncias convocadas
por um mesmo rgo encontravam solues distintas para sua organizao, como nas
Conferncias de Assistncia Social e de Segurana Alimentar e Nutricional convocadas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social.
Assim, a escolha foi perceber as diferenas relativas aos recursos tcnicos
das conferncias. A princpio, isso poderia aparecer com a estratgia inicial, afinal ela
considerava a profissionalizao do corpo tcnico na comparao entre os rgos. No
entanto, a pesquisa foi reorientada em seu fluxo. A proposta passou a ser examinar
repeties ou alteraes no processo de organizao de algumas conferncias reeditadas
como forma de visualizar a gerao de capacidades estatais. A ideia era comparar uma
edio de conferncia com outra edio da mesma conferncia e perceber a forma de
desenvolvimento de capacidades. No entanto, a compreenso sobre capacidades estatais
foi se consolidando no como atributo institucional e sim como condio de ao, o que
no implicaria desenvolvimento de capacidades e sim mobilizao de recursos em certas
circunstncias. Por isso, tambm esse desenho de pesquisa foi abandonado.
Continuava o interesse por desafios e solues encontradas para a
organizao de conferncias, mas o foco no eram conferncias especficas e sim as
solues empreendidas em diferentes processos para enfrentar os desafios organizativos.
Ao no concentrar a anlise em casos foi possvel perceber que inovaes metodolgicas
foram experimentadas em diferentes processos conferenciais. O interesse pelas inovaes
se justificou pela potencialidade de materializar as capacidades estatais e tambm pela
possibilidade de revelar como ocorreu a mobilizao dos recursos organizacionais,
quando focalizada a forma de gerao, implementao e disseminao da inovao.
18

Permaneceu tambm a proposta de ouvir as pessoas responsveis pela

realizao das conferncias. A inteno era entrevistar e realizar um grupo focal, mas esse
no se mostrou vivel no caminho da pesquisa. Com tantas reorientaes, ocorreu
tambm adequao na forma de apresentao dos dados e reflexes decorrentes. Ao invs
de estrutur-los com base em casos, considerando que as diferenas entre os rgos no
eram centrais, a opo foi por organizar as informaes com base na identificao das
capacidades conversacionais e no mapeamento de inovaes metodolgicas geradas em
conferncias. Com isso, foram mantidos os dois eixos de anlise: identificao de
capacidades necessrias promoo de processos participativos e anlise da forma de
mobilizao de tais recursos organizacionais.
Foram realizadas 36 entrevistas com 18 servidoras2 e 18 prestadores de
servios que integraram equipes responsveis por conferncias em 20 setores de polticas
pblicas3. A lista de entrevistas, que est no Anexo III, indica a data de realizao de cada
conversa que foi gravada, degravada e sistematizada utilizando software de anlise
qualitativa (NVIVO). O roteiro de entrevistas, foi aprimorado no decorrer do percurso e
consta no Anexo II.
Para chegar em tais pessoas, foi utilizada tcnica da bola de neve, ou
seja, ao final da entrevista eram solicitadas indicaes de outras pessoas envolvidas com
a organizao de conferncias. Considerando a experincia do autor com o objeto de
estudo, explicitada no Prlogo, foram usados contatos pessoais para iniciar a bola de
neve. O critrio de escolha inicial para entrevistas foi a participao em equipes
executiva de diferentes conferncias, sendo posteriormente ampliado o conjunto de
entrevistas com as indicaes realizadas pelas pessoas entrevistadas.
Ao estabelecer os contatos com entrevistadas, como tentativa de gerar mais
abertura na entrevista, foi garantido o anonimato. Por isso, as entrevistas esto
identificadas apenas pelo nmero e rea de atuao em conferncias (consultoria, quando

Foram entrevistadas servidoras e servidores, consultoras e consultores. No decorrer do texto, para evitar
o cansao na leitura, foram utilizados, aleatoriamente, o feminino e o masculino, sempre que a opo por
substantivos comuns aos dois gneros no estava disponvel ou no parecia adequada.
2

Assistncia Social; Comunicao; Cultura; Defesa Civil; Desenvolvimento Regional; Direitos da Criana
e do Adolescente; Economia Solidria; Educao; Igualdade Racial; Infanto-juvenil pelo Meio Ambiente;
Juventude; LGBT; Meio Ambiente; Migraes; Pessoa Idosa; Sade; Sade Ambiental; Segurana
Alimentar e Nutricional; Segurana Pblica e Transparncia e Controle Social.
3

19

era prestadora de servios ou gesto, quando era servidor pblico). As entrevistas foram
transcritas e sistematizadas com o olhar para os dois eixos de anlise. As categorias de
anlise no foram definidas previamente, emergindo da prpria sistematizao e
orientando a construo da forma de apresentao dos dados.
Alm das entrevistas, manuais metodolgicos e relatrios finais de
processos conferenciais foram utilizados como fontes desta pesquisa com o intuito de
compreender com mais detalhes as prticas mencionadas e a forma de organizao das
conferncias. A observao exploratria de algumas etapas conferenciais4 tambm
comps o esforo de compreenso da forma de realizao de tais processos participativos.
De forma sistemtica, foi realizada observao da 3 Conferncia de Economia Solidria,
oportunidade em que o autor pode acompanhar todos os momentos da etapa nacional. Por
isso, foi devidamente referida no decorrer do texto. Alm disso, o conhecimento prvio
decorrente de pesquisas anteriores sobre o objeto facilitou o aprofundamento analtico.
Ao estudar as capacidades estatais necessrias interao socioestatal,
cabvel a opo metodolgica de conhecer os processos e prticas organizacionais por
quem os faz acontecer. Por isso, foram privilegiadas aquelas pessoas que estiveram em
equipes executivas na realizao de conferncias, seja atuando na gesto ou em
consultorias. Se a inteno da pesquisa era conhecer as condies de ao do Estado para
a promoo de processos participativos, bem como o processo de mobilizao de tais
capacidades, est justificada a ateno dada perspectiva de quem se envolveu
diretamente com a organizao de conferncias nacionais. Esta tese evidenciar que a
perspectiva da sociedade foi privilegiada na bibliografia a respeito da participao social
institucionalizada, cabendo direcionar o olhar para o funcionamento estatal na promoo
de processos participativos.
De toda forma, cabe reconhecer os limites desta pesquisa. Ao considerar a
viso de pessoas envolvidas no cotidiano do funcionamento das conferncias, em
particular servidores pblicos e prestadoras de servio, no foram includas a viso de
tomadores de deciso de alto nvel hierrquico, nem to pouco de servidores que no
estiveram envolvidos com a organizao de conferncias. Isso impede o conhecimento
de vises de pessoas que respondem de maneira diferenciada pelo processo participativo
O autor esteve presente como observador nas etapas nacionais das seguintes conferncias: 2 Defesa Civil;
2 Juventude; 3 Meio Ambiente; 3 Economia Solidria; 3 Mulheres e 14 Sade.
4

20

e tambm das perspectivas de servidores pblicos que no puderam se envolver, por

diferentes motivos, com o processo conferencial.
No escutar participantes ou potenciais participantes tambm traz um vis
anlise. Afinal, a forma de ver de quem organiza certamente distinta daquela de quem
participa e tambm de quem escolhe no participar. Mesmo assim, a opo foi privilegiar
a voz de quem se envolveu com a organizao de conferncias nacionais. Alis, o foco
de toda a anlise est em nvel nacional, no sendo observada as especificidades de outras
etapas. A investigao foi direcionada para um momento especfico das conferncias o
processo de preparao e realizao da etapa nacional , sem dar ateno s aes de
mobilizao para etapas prvias ou de monitoramento de propostas no perodo posterior
etapa nacional.
Outro limite analtico fica explcito com a opo metodolgica de trabalhar
com bola de neve para a identificao de pessoas entrevistadas. Importante reforar que
as primeiras pessoas entrevistadas eram conhecidas do autor, por sua atuao prvia como
mediador de processos participativos, mas com as indicaes realizadas nas entrevistas
foram estabelecidos novos contatos. De todo jeito, de se esperar que sejam amplificadas
vozes consonantes em uma composio amostral desse tipo. Como no foram buscadas
divergncias e sim distintas experincias, essa questo metodolgica no pareceu
inviabilizar as intenes da pesquisa.
Tambm vale dizer, mesmo que seja bvio, que a anlise empreendida
uma entre tantas outras possveis. Alm de ser desenvolvida partindo de vivncia com o
objeto de estudo, as opes metodolgicas e conceituais direcionam o olhar para algo
especfico: os recursos organizacionais necessrios promoo de processos
participativos. A forma de organizao de conferncias nacionais poderia ser analisada
de outras maneiras se outros caminhos de pesquisa fossem adotados, mas tambm se
outras conferncias fossem a base da anlise. Por exemplo, a perspectiva de inovao
metodolgica particular tanto porque parte de algo considerado pelo autor como
melhoria na qualidade do processo participativo, quanto porque reflete o modelo
conferencial de reas de polticas pblicas que as pessoas entrevistadas conheciam. Se
analisadas outras experincias, possivelmente as capacidades conversacionais seriam as
mesmas, mas materializadas e mobilizadas de diferentes maneiras.

21

Reconhecidos os limites da anlise empreendida, cabe indicar a forma de

organizao desta tese. So seis captulos, alm desta introduo e da concluso. Situando
o estudo no contexto das relaes socioestatais em contextos democrticos, o captulo 1
apresenta o trajeto da bibliografia a respeito da participao social na gesto pblica para
direcionar o olhar ao funcionamento estatal. Como parte do marco terico, o captulo 2
traz a noo analtica de capacidades estatais para o estudo a respeito da organizao do
Estado na promoo de processos participativos. Alm disso, so apresentadas
compreenses que levam ideia de capacidades conversacionais como capacidades
estatais necessrias gesto de instncias de participao social.
O captulo 3 mapeia os estudos sobre o objeto desta pesquisa e apresenta
o modo de funcionamento das conferncias nacionais, destacando alguns desafios
organizativos. Na sequncia, o captulo 4 se ocupa da identificao de capacidades
conversacionais para a promoo de processos participativos. O foco so os
conhecimentos utilizados para gerar solues adequadas s necessidades de preparao e
realizao das conferncias. Esto identificados saberes prticos que orientam o
estabelecimento do propsito, a organizao do ambiente, o desenho da metodologia e a
mediao do processo.
O captulo 5 apresenta inovaes metodolgicas ocorridas em
conferncias nacionais como forma de materializao das capacidades conversacionais
identificadas. Foram solues que melhoraram a interao de participantes em
conferncias, a saber: sistematizao de propostas, conferncias livres, conferncias
virtuais, priorizao de propostas, trabalho em subgrupos, plenrias intermedirias,
momentos interativos e formao para mediao. J o captulo 6 trata da forma de
mobilizao das capacidades conversacionais para a realizao de conferncias nacionais.
Foi possvel perceber que o aprendizado com a experincia, a circulao de pessoas e os
espaos de intercmbio foram importantes para a difuso das novas prticas entre as
conferncias. Alm disso, ficou explcito que condies institucionais, polticas e
administrativas influenciam a mobilizao de recursos tcnicos para implantao de
prticas de interao adequadas a processos participativos de qualidade.
Por fim, a concluso retoma achados da pesquisa e indica que, de fato,
existem capacidades estatais necessrias promoo de processos participativos.
Capacidades tcnicas para a gesto de conversas com grande quantidade de participantes
22

so destacadas, mesmo que tambm sejam influenciadas por condies institucionais,

polticas e administrativas. So conhecimentos prticos sobre desenho e desenvolvimento
de processos participativos, chamados nesta tese de capacidades conversacionais. Essas
capacidades estatais so recursos organizativos que podem ser mobilizados tanto no
Estado quanto na sociedade a depender das circunstncias em que ocorrem as interaes
socioestatais, evidenciando a necessidade de organizao estatal para a promoo da
participao social.
Ao direcionar o olhar para o funcionamento estatal na promoo de
processos participativos, este trabalho utilizou a noo de capacidades estatais. A busca
foi por conhecer quais capacidades so necessrias gesto pblica participativa. Com
uma compreenso multidimensional de capacidades, que envolve os mbitos
institucional, poltico, administrativo e tcnico, foi possvel constatar que, embora sejam
necessrios diferentes recursos organizativos, na dimenso tcnica que esto os recursos
cognitivos especficos ao desenho e desenvolvimento de processos participativos de
qualidade. So saberes prticos que influenciam diretamente a forma como ocorrem as
conversas entre participantes, por isso foram nomeados como capacidades
conversacionais.
Com o estudo das conferncias nacionais foi possvel perceber que essas
capacidades se materializaram em inovaes metodolgicas que buscavam a superao
de desafios organizativos e a melhoria do funcionamento dos processos de interao entre
participantes. Alm disso, ficou evidenciado que para obter as capacidades necessrias
preparao e realizao das conferncias o Estado mobilizou recursos tambm fora de
suas estruturas com a contratao de consultorias especializadas. Foi isso que gerou o
entendimento de capacidades estatais no como atributos de um aparato burocrtico e sim
como recursos organizativos ou condies para a ao estatal. Assim, esta tese almeja
contribuir com a discusso a respeito de capacidades estatais em regimes democrticos e
aprofundar os estudos sobre a dimenso estatal da participao social institucionalizada.
A inteno refletir a respeito de detalhes organizativos para a melhoria da qualidade dos
processos participativos.

23

1. Participao social: das disputas sociais aos desafios estatais

A presente pesquisa pode ser situada entre estudos a respeito das relaes
socioestatais em contextos democrticos, com interesse especfico na forma de
organizao estatal para a promoo de processos participativos. A proposta conhecer
os bastidores de tais processos, em particular de conferncias nacionais, como meio de
investigar como o Estado se organiza para promover a participao social na gesto de
polticas pblicas. Por isso, a anlise orientada pela chave analtica das capacidades
estatais, buscando investigar quais os recursos organizacionais necessrios ao desenho e
desenvolvimento de processos participativos.
Neste captulo, a seo 1 reconhece que a institucionalizao da
participao social aconteceu em meio ao experimentalismo democrtico ocorrido na
Amrica Latina no recente perodo de redemocratizao. As experincias participativas
foram reivindicadas por sujeitos polticos que afirmavam uma nova noo de cidadania
e, aos poucos, formalizadas em instncias de participao nas distintas esferas de governo.
A ideia de experimentalismo indica que a aposta no caminho institucional, em meio luta
pela abertura do sistema poltico, forou inovaes que partiram de prticas sociais, sendo
ainda percebida em experincias contemporneas de gesto participativa.
Essa institucionalizao da participao no ocorreu sem controvrsias,
pois foi, e continua sendo, permeada por disputas de vises e prticas. Por isso, a seo 2
traz a noo de projetos polticos como forma de reconhecer nuances em discursos
semelhantes. Essa perspectiva analtica contribui com a compreenso de distintas
concepes para a participao, inclusive considerando as diferenas internas aos
projetos, tendo em vista que no podem ser percebidos como homogneos. As distintas
vises sobre a participao so explicitadas em escolhas das formas para a interao em
processos participativos.
A seo 3 apresenta o percurso da bibliografia que se voltou participao
institucionalizada no Brasil. Evidencia que distintas expectativas foram projetadas sobre
as inovaes democrticas, tanto por parte dos sujeitos polticos que apostaram na via
institucional para a participao social na gesto de polticas pblicas, quanto por parte
de analistas que buscaram investigar tal fenmeno. Em meio s vises cticas e otimistas,

24

 oportuna a fase de balano sobre as instituies participativas com a qual o presente

trabalho pretende contribuir.
Para balizar a anlise de processos participativos repletos de desafios e
contradies, a seo 4 destaca a heterogeneidade de sujeitos tanto na sociedade quanto
no Estado. A ruptura com a ideia de blocos monolticos, explicitando a diversidade de
vises e prticas democrticas no terreno social e no mbito estatal, orientao analtica
quando reconhecida a necessria relativizao de fronteiras socioestatais, o que enseja o
entendimento sobre a mtua constituio entre sociedade e Estado. A compreenso sobre
a intensificao de fluxos de ideias e pessoas entre as fronteiras, alm de ajudar a
relativiz-las, ajudar a reconhecer as formas de mobilizao de recursos para a
organizao das conferncias nacionais.
Por fim, a seo 5 sinaliza a escolha analtica deste trabalho: direcionar o
olhar ao funcionamento estatal na gesto de processos participativos. apontada lacuna
na bibliografia que, at mesmo por alimentar expectativas sobre os efeitos
democratizantes da institucionalizao da participao, pouco se debruou sobre as
dinmicas estatais na promoo da participao social. Ao privilegiar a perspectiva social,
pouco se discutiu a necessidade de organizao especfica do Estado para a interao com
a sociedade. Esta tese direciona o olhar ao funcionamento estatal, destacando a
necessidade de organizao interna e mobilizao de diferentes recursos para preparar e
realizar processos participativos. Isso d base ao desenvolvimento terico sobre
capacidades estatais que o objetivo do prximo captulo.
1.1. Institucionalizao da participao em meio ao experimentalismo democrtico
Santos & Avritzer (2005), ao sintetizarem o debate sobre participao na
teoria democrtica do sculo XX, dizem que a primeira metade do sculo foi marcada
pelo debate sobre a pertinncia da formao de governos democrticos. Nessa fase
predominou, em resposta ao pensamento que via a democracia como perigo por colocar
na mo das massas a escolha do governo, a viso de que a democracia era desejvel como
forma de constituio de governos. Essa viso, centrada em procedimentos eleitorais,
tornou-se hegemnica. Num segundo momento, numa perspectiva contra-hegemnica, a
discusso voltou-se para os formatos democrticos e suas variaes, com a ampliao da
ideia de participao, a valorizao do associativismo e a constituio da esfera pblica.
25

Na corrente hegemnica da teoria democrtica, poderiam ser identificados

autores como Schumpeter (1968), Dahl (2005) e Downs (1999) que entenderiam a
democracia como um mtodo para a escolha de governantes em meio competio entre
elites polticas. Em seus argumentos, seriam reforados aspectos formais da democracia
com o pluralismo partidrio e a soluo minimalista para a participao concentrada em
processos eleitorais, tendo em vista a dificuldade de ampliar a participao em sociedades
de massas.
Na corrente contra hegemnica, poderiam ser apontados autores como
Pateman (1992), Putnam et al (2006) e Habermas (1995) que no restringiriam a
democracia aos procedimentos eleitorais e que veriam sua efetivao com a participao
decorrente do modo de vida associativo. Nessa linha argumentativa, a existncia de
instituies representativas a nvel nacional no bastaria para tornar real a ideia de
democracia, sendo que as associaes tornariam os indivduos mais dispostos s aes
coletivas e favoreceriam a presso social por governos mais eficazes.
possvel notar que a crescente formalizao de mecanismos e instncias
de participao no encerrou o confronto entre os estudiosos que consideram a
participao poltica como perigosa para a democracia, porque questiona indefinidamente
as decises polticas, e outros, para os quais no h democracia sem participao
(AVELAR, 2007, p. 276). Avelar (2007, p. 265-266) esclarece que as primeiras
pesquisas empricas reduziram as formas de participao s atividades eleitorais e
partidrias. E segue dizendo que as crticas a essa concepo minimalista de
participao apontavam para o fato de que essas atividades no esgotavam o repertrio
das atividades de participao.
Se a compreenso do que seja democracia j no consensual, quem dir
a escolha dos parmetros para realiz-la. Na atualidade, pensar a democracia implica
deixar de insistir na existncia de uma s soluo correta para os processos polticos.
Dessa forma, o experimentalismo democrtico um modo de fazer que permite a
inovao que reorienta as relaes entre sociedade e Estado (SANTOS & AVRITZER,
2005). Embora isso tambm d margem a aes errticas ou voluntaristas, o que se
percebe a construo de solues institucionais em meio s questes concretas desse
relacionamento. Essa perspectiva interessante, pois explicita que a disputa pelo sentido

26

da democracia no se estabeleceu apenas no mbito terico, mas sim na ao dos sujeitos

polticos, tendo sido uma construo histrica.
A institucionalizao da participao em diversas formas pode ter derivado
do que Avritzer (2002) chamou de experimentalismo democrtico. Esse autor diz que,
pela interao entre a sociedade e o Estado, prticas surgidas no interior da sociedade
foraram o remodelamento institucional no Estado. Enfatiza que prticas sociais
reorientaram o entendimento sobre a democracia, estimulando a inovao institucional.
Tal inovao implicaria a ressignificao de prticas democrticas e, por consequncia,
novos arranjos institucionais para a democracia. O experimentalismo, como expresso
das disputas entre vises sobre democracia, ocorre quando novas prticas culturais foram
o remodelamento institucional.
O experimentalismo ganhou impulso com a transio democrtica
ocorrida na Amrica Latina, a partir da dcada de 80, que escancarou a disputa pela
democracia (AVRITZER, 2002). No Brasil, pode ser identificado na luta de movimentos
sociais pelo reconhecimento de uma nova noo de cidadania e, por conseguinte, na
institucionalizao da participao social. Afinal, foi na via institucional da participao
que a cidadania como direito a ter direitos emergiu, seja na forma de organizao
coletiva, seja em experincias de gesto pblica participativa (DAGNINO, 1994).
Nesse contexto, destaca-se o papel de movimentos sociais que travaram
lutas polticas "em torno de projetos alternativos de democracia" (DAGNINO, 1998, p.
79). Foi a mobilizao popular comunidades eclesiais de base, greves de operrios,
renovao de partidos de esquerda, movimento das "Diretas J!", emendas na constituinte
que gerou a incorporao de prticas democrticas ao cotidiano, oportunizando a
expanso da democracia (DOIMO, 1995). Expanso que se deu com a institucionalizao
da participao, mas que no desconsiderou que esse era apenas um dos mbitos do modo
de viver democrtico. Ao lado da participao institucionalizada, estaria o modo de vida
democrtico, efetivado na convivncia social cotidiana.
De todo modo, a luta de movimentos sociais se constituiu na
"reivindicao ao acesso, incluso, participao e pertencimento a um sistema poltico j
dado" (DAGNINO, 1998, p. 87). Isso possibilitou a constituio de novos espaos
pblicos que se propunham a articular novas formas de organizao coletiva em
27

experincias de gesto pblica participativa. A constituio de sujeitos sociais ativos

engendrou uma nova concepo de cidadania, pois seu significado e importncia no se
esgotavam na aquisio formal-legal de um conjunto de direitos e implicavam em:
reinveno de direitos que surgiram das lutas dos sujeitos de direitos; reconhecimento de
sujeitos sociais antes marginalizados; participao no sistema poltico e nova
sociabilidade (DAGNINO, 1998).
A ideia de nova cidadania, ao lado da nova sociabilidade, e at mesmo
impulsionada por essa, pressupe a incorporao dos sujeitos com direitos polticos
ampliados aos espaos pblicos de deciso, ou seja, a participao social na gesto de
polticas pblicas. A entrada de novos personagens na cena poltica5 instaurou tambm a
disputa sobre a "arena poltica: seus participantes, instituies, processos, agenda e campo
de ao" (DAGNINO, 1998, p. 79). O aparecimento de novos sujeitos polticos e o
reconhecimento de uma nova cidadania pressionaram a reconfigurao das relaes entre
sociedade e Estado na constituio de novas institucionalidades para a participao social
na gesto pblica.
Mesmo que ainda seja comum o debate terico sobre a viabilidade da
participao social na gesto de polticas pblicas (AVRITZER & SOUZA, 2013), a
institucionalizao da participao uma realidade. A institucionalizao entendida
como integrao dos espaos de interao entre sociedade e Estado estrutura de gesto
de polticas pblicas, por meio da edio de atos normativos (LIMA et al, 2014). A
integrao de instncias e mecanismos de participao estrutura poltico-institucional
gera obrigao legal ou dever estatal de promov-los.
No Brasil, tendo como marco normativo a Constituio de 1988, os
conselhos gestores de polticas pblicas e oramentos participativos destacaram-se como

Embora a preferncia nesta tese seja tratar indivduos e coletivos como sujeitos, evitando metforas
teatrais para a anlise da poltica pelo risco de desconsiderar o poder de agncia dos participantes, o uso de
atores, personagens e cena comum na bibliografia. A entrada de personagens em cena e o domnio
do palco poltico fazem meno aos trabalhos de Sader (1988) Quando os novos personagens entraram
em cena e de Silva et al (2010) Quando os novos personagens dominam a cena. Usando a mesma
figura de linguagem, o texto de Lavalle et al (2004) Quando novos atores saem de cena faz aluso ao
desaparecimento de movimentos sociais da produo acadmica, tendo em vista o uso de categorias
inadequadas compreenso das transformaes em curso na sociedade. Mesmo que esta pesquisa evite a
metfora teatral, as ideias de entrada, permanncia dominadora e sada de sujeitos polticos de determinado
contexto sero teis quando a anlise se debruar sobre as disputas em torno das inovaes realizadas no
desenho e desenvolvimento de processos participativos.

28

instncias de participao social institucionalizada (GOHN, 1990; TATAGIBA, 2002;

ABERS, 1998; SOUZA, 2001). Em momento posterior, multiplicaram-se iniciativas em
reas temticas especficas e com mltiplas bases territoriais, por exemplo, os comits de
bacias hidrogrficas (ABERS & KECK, 2005). Nos anos 2000, houve ampliao da
utilizao de audincias, consultas pblicas, conferncias, mesas de negociao e
ouvidorias em diferentes reas de polticas pblicas (PIRES & VAZ, 2014).
A institucionalizao da participao, fenmeno poltico de grandes
propores no Brasil, ocorreu em meio ao experimentalismo democrtico. De toda forma,
pode representar uma massificao, ou seja, disseminao irrestrita de processos
participativos para adequao legal, sem que haja demanda provocada por luta poltica o
que lhe confere, por consequncia, baixa sustentabilidade. Afinal, como lembra
Lchmann (2009), a permanncia dessas instncias e mecanismos no tempo fortemente
determinada por seu ancoramento legal, mas importante saber que tambm decorre da
sua legitimidade frente a atores sociais e estatais. Por isso, torna-se relevante perceber as
disputas de vises e prticas que materializam a participao institucionalizada.
1.2. Disputa de projetos polticos em torno da participao
A institucionalizao da participao social na gesto pblica decorreu de
intensa disputa de sentidos para as prticas democrticas. Essas controvrsias que existem
em meio criao de um processo participativo, persistem no decorrer de seu
funcionamento. Para a compreenso de tais contendas, significativa a noo de projetos
polticos que designa "os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo,
representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos
diferentes sujeitos (DAGNINO et al, 2006, p. 38). Para Dagnino et al (2006), a disputa
entre projetos polticos pode ser indicativa das dinmicas de interao entre sociedade e
Estado. Embora o projeto autoritrio tenha sido includo na anlise da autora e dos autores
e seja constantemente referido na atualidade, para o contexto da institucionalizao da
participao vale concordar com eles quando identificam dois principais concorrentes: o
projeto democrtico-participativo e o projeto neoliberal.
Mesmo que possa haver uma diferenciao na origem e misso dos
projetos, ambos tm usado discursos semelhantes em relao participao, gerando uma
confluncia perversa (DAGNINO, 2002, p. 288). Aparentemente, os dois projetos
29

requerem uma sociedade ativa e propositiva e tm na construo da cidadania e na

participao as mesmas referncias. No entanto, a perversidade se localizaria no fato de
que, apontando em direes opostas e at antagnicas, os dois conjuntos de projetos
utilizam um discurso comum (DAGNINO et al, 2006, p. 16). Seria possvel perceber
diferenas de vises, como por exemplo, a do projeto neoliberal que v a sociedade de
forma excludente e sua participao restrita ao fornecimento de informaes sobre
demandas sociais para ampliar a eficincia estatal, garantindo governabilidade. Em
contraposio, o projeto democrtico-participativo aprofundaria a democracia com a
participao da sociedade nas instncias de deciso sobre polticas pblicas, tendo em
vista a partilha do poder e o controle social da coisa pblica.
Na anlise empreendida com a noo de projetos polticos, o projeto
neoliberal compreende que o papel da sociedade fornecer informaes qualificadas
sobre as demandas sociais e assumir a execuo das polticas pblicas voltadas para essas
demandas. A participao concentra-se na parceria para a gesto de polticas pblicas
visando ampliao da eficincia e da governabilidade, no incluindo o poder decisrio
sobre elas. Os direitos de cidadania so universalizados, porm o Estado se isenta da
garantia dos mesmos buscando sempre minimizar conflitos. A expresso democrtica das
disputas de interesses garantida na luta poltica travada nas instituies representativas,
local precpuo da ao poltica. A sociedade convocada ao para suprir funes antes
consideradas estatais, por isso concebida de forma seletiva e excludente, j que so
reconhecidos apenas sujeitos polticos capazes de desempenhar tais funes (DAGNINO
et al, 2006).
O projeto democrtico-participativo visa aprofundar a democracia com a
criao de instncias de deciso social sobre polticas pblicas. Nele, a sociedade tem o
papel de assegurar o carter pblico do Estado por meio da participao, que foraria a
partilha do poder decisrio. A constituio de espaos pblicos para a disputa de
interesses, antes restrita a gabinetes ou estruturas formalizadas, possibilita que conflitos
sejam explicitados e no deixa a democracia confinada aos limites da relao com o
Estado, mas estabelecida no interior da prpria sociedade que afirma a cidadania como
direito a ter direitos. Assim, a sociedade concebida de maneira inclusiva e ampla tendo
em vista a heterogeneidade de prticas existentes em seu interior (idem).

30

As semelhanas no discurso reservam diferentes significados na

orientao da ao poltica dos sujeitos que estejam mais ligados a esse ou quele projeto.
Porm, as diferenciaes so difceis de ser percebidas na prtica. Isso acontece, pois, a
dissonncia entre discursos e aes muito frequente. At porque, os projetos so reflexos
do processo poltico e no apenas um conjunto de ideias. Assim, a complexidade da
dinmica poltica no permite o uso de categorias estanques. A noo de projeto poltico
orienta, mas no condiciona ou determina a ao poltica. Alm disso, a confluncia de
discursos acaba por derivar um imbricamento nas aes, pois em certos casos as prticas
ditas democrtico-participativas assemelham-se s ditas neoliberais e vice-versa.
Alm das eventuais semelhanas de prticas e confluncias de discursos,
cada um dos projetos polticos tem variantes internas. O trabalho de Teixeira (2013)
demonstrou como, ao longo dos anos, o entendimento sobre participao mudou dentro
do campo democrtico-participativo. Sua pesquisa aponta que, alm de divergncias de
vises e prticas sobre a participao social, ocorreram condies histricas para que a
participao fosse entendida e vivenciada inicialmente como emancipao, enfatizando a
educao para a cidadania e a explicitao de conflitos para a transformao social; depois
como deliberao, momento em que a aposta foi na luta pela partilha do poder decisrio
sobre polticas pblicas; e, por fim, como escuta, perodo em que a deciso compartilhada
sobreposta pelo reconhecimento da pluralidade de sujeitos e interesses. A autora ressalta
que a proposta conceitual de Dagnino et al (2006) teve importante papel para a
diferenciao de discursos na disputa pelo sentido democracia, mas que os projetos
poderiam acabar sendo entendidos de forma homognea. Assim, seria necessria a
identificao de diferenas internas, tarefa para o qual tentou contribuir.
Reconhecendo esse limite analtico, no o caso de abandonar a
classificao sugerida por Dagnino et al (2006), mas us-la para perceber nuances nas
prticas participativas. Afinal, possibilita a reflexo sobre a expresso da disputa pelo
sentido da democracia e de distintos projetos polticos nas prticas de gesto pblica, em
particular, ao subsidiar a anlise a respeito de alternativas existentes e inovaes
empreendidas na promoo de processos participativos. A disputa entre projetos polticos
indica dinmicas de interao singulares entre sociedade e Estado, pois os projetos,
enquanto concepes de mundo que orientam a ao poltica, atravessam as fronteiras
estabelecidas a priori.

31

1.3. Balano sobre instituies participativas

No Brasil, a partir da transio democrtica, as relaes entre sociedade e
Estado sofreram intensas transformaes. Houve ampliao da abrangncia desses
relacionamentos, tanto nos meios, propsitos e temas, como nos sujeitos envolvidos. Isso
ocorreu pela ampliao de relaes no institucionalizadas como protestos e aes diretas,
contatos pessoais, lobbies e ocupao de cargos pblicos (ABERS, SERAFIM &
TATAGIBA, 2014). No entanto, a presente tese destaca a diversificao das formas de
interao socioestatal tambm pela configurao de arranjos poltico-institucionais
participativos como audincias, conferncias, conselhos, consultas, comits, mesas,
oramentos e ouvidorias (PIRES, 2014).
Como dito, a institucionalizao da participao social para a gesto de
polticas pblicas, tendo como marco normativo a Constituio de 1988, foi acompanhada
por intensa profuso dessas instncias participativas nos trs nveis da federao. Isso
evidenciou a complexidade das relaes entre sociedade e Estado, em particular, pelo
incremento nos fluxos de informaes, recursos e pessoas entre os dois mbitos, bem
como pela variao de arranjos para tais relaes. Os mecanismos e instncias de
participao institucionalizada foram difundidos de maneira ampla com distintas vises
e prticas em diferentes reas de polticas pblicas.
Como demonstram Pires e Vaz (2014), entre 2002 e 2010, houve
expressivo incremento no uso de instncias e mecanismos de participao nos mais
distintos programas federais. Esses autores tambm constatam que houve diversificao
nos formatos de interao socioestatal, existindo correspondncia entre formas
institucionais de participao social e reas temticas de polticas pblicas. Por exemplo,
as polticas de proteo e promoo social mobilizam formatos mais contnuos ou
coletivizados como conselhos e conferncias. J as polticas de infraestrutura utilizam
formas de interao mais episdicas ou individualizantes como audincias e ouvidorias.
Eles apontam para uma ecologia das relaes socioestatais no Brasil, na qual haveria
contribuio diferenciada dos distintos tipos de interao para a gesto pblica. Essa
variedade de formas e contribuies estaria ligada a padres nos relacionamentos
socioestatais, inclusive com o desenvolvimento pela burocracia de repertrios prprios
para a interao com a sociedade.

32

Nesse sentido, a institucionalizao e a capilaridade de instncias e

mecanismos participativos apontam para a participao como uma feio institucional do
Estado no Brasil (LAVALLE, 2011). Essa dita feio participativa como caracterstica
institucional do Estado brasileiro adveio de disputas polticas que foraram o
remodelamento institucional gerando novos padres de relao entre sociedade e Estado.
De toda forma, a disseminao da participao institucionalizada, nos trs nveis de
governo, no garante a permanncia no tempo, tampouco sua incorporao como prtica
administrativa ou mtodo de gesto. Isso est vinculado legitimidade frente a sujeitos
sociais e estatais, mas tambm, como no interesse desta pesquisa, s condies ou
recursos organizacionais para seu bom funcionamento.
A institucionalizao da participao social na gesto pblica,
impulsionada pela descentralizao administrativa, deu margem ao surgimento de
inmeras experincias locais que transformaram o Brasil em espao privilegiado de
estudos sobre inovaes democrticas (SANTOS & AVRITZER, 2005; FUNG &
WRIGHT, 2003; AVRITZER & NAVARRO, 2003). No curso dos acontecimentos,
parece que os estudos especializados acompanharam a prpria dinmica social e poltica.
Em um primeiro momento, havia uma viso otimista diante da novidade da incorporao
da participao social gesto pblica. Em seguida, passou-se ao ceticismo diante do
potencial democratizante das experincias de gesto participativa. Atualmente, parece
cabvel falar na crise da meia-idade das instituies participativas (PIRES, 2014).
Crtes (2005) sintetiza a bibliografia a partir da distino entre olhares
cticos e otimistas. O primeiro grupo de autores ctico em relao s possibilidades de
fruns participativos favorecerem a democratizao da gesto pblica ou aprimorarem a
implementao de polticas no sentido de torn-las mais eficientes. O ceticismo teria
razes na desconfiana em relao legitimidade de participantes e constatao de que os
processos polticos nesses espaos seriam pouco democrticos. Para a autora, os estudos
cticos ressaltam as distores relacionadas aos desenhos institucionais, pois no seriam
capazes de garantir o acesso universal aos processos participativos, tampouco impediriam
a captura dos espaos por agentes ilegtimos ou com mais recursos de poder. Indagam
sobre os interesses que so representados, sobre o modo de escolha dos sujeitos
participantes e sobre a natureza das relaes entre representantes e grupos sociais
supostamente representados. Alertam que os fruns participativos no produzem,
necessariamente, formas mais democrticas de relaes socioestatais.
33

A autora aponta que o grupo de estudos otimistas ressalta que haveria

democratizao da gesto pblica por meio da constituio de fruns participativos, tendo
em vista que interesses tradicionalmente excludos do processo de deciso passariam a
ser considerados e decises seriam tomadas levando em conta tais interesses. Entre os
otimistas haveria, ao menos, duas vertentes. Uma que considera os fruns participativos
como integrantes da arena pblica, propiciando a expresso de interesses gerais. Outra
que os considera como espaos neocorporativos para a representao de interesses. A
primeira vertente v o xito dos fruns participativos relacionado capacidade de
transferncia de prticas sociais para o nvel administrativo. A segunda vertente no
reconhece participantes portadores de interesses gerais, e sim sujeitos que em perodos
anteriores pouco influenciavam as decises polticas. Os processos participativos
poderiam estabelecer novas maneiras de articulao entre as formas tradicionais de
deciso de gestores pblicos e a representao de interesses sociais, pois seriam instncias
integradas ao processo geral de tomada de decises governamentais.
Como dito, essas vises podem ser reconhecidas tambm em perodos.
Uma fase otimista em que a ampliao das oportunidades de participao era tida como
geradora de um aprofundamento da democracia (DAGNINO, 1994, GOHN, 1990;
SANTOS & AVRITZER, 2005). Depois uma fase mais crtica, ou ctica, quando estavam
em foco as dificuldades de implementao e funcionamento dos processos participativos
(TEIXEIRA, 2001; HOUTZAGER et al, 2004; SANTOS JNIOR et al, 2004).
Posteriormente, os estudos enfatizaram preocupaes com o desenho institucional, a
efetividade deliberativa e a representao inerente participao (AVRITZER, 2008;
PIRES, 2011; LCHMAN, 2009).
O momento presente de observao das condies efetivas de
funcionamento das instncias participativas. No que isso deixasse de acontecer
anteriormente, como possvel notar em estudos que apontavam impedimentos
efetivao da gesto pblica participativa com a observao do funcionamento de
processos participativos (TATAGIBA, 2002; TEIXEIRA, 2003; WAMPLER, 2002).
Nesse sentido, destacaram-se estudos de perspectiva terica deliberativa que, em grande
medida, se debruaram sobre variveis do desenho institucional das instncias de
participao para perceber diferentes formas de interao entre participantes
(AVRITZER, 2008; CUNHA, 2009; FARIA, 2007).

34

Essas anlises foram muito influentes no Brasil e avanaram na agenda de

pesquisa pautando a questo da qualidade do processo deliberativo em instituies
participativas. Contriburam, em especial, com o aprofundamento a respeito de como a
deliberao coletiva ocorre, quem participa da discusso, quais temas so pautados e qual
o alcance das decises. Autoras dessa corrente advogam que a qualidade do processo
deliberativo revela-se como uma dimenso de anlise que pode e deve ser associada a
outras dimenses como o desenho institucional e o contexto em que essas instituies
operam (ALMEIDA & CUNHA, 2011, p. 111). E dizem que essa qualidade pode ser
verificada a partir da ideia de efetividade deliberativa, que corresponde sua capacidade
de produzir resultados relacionados s funes de debater, decidir, influenciar e controlar
determinada poltica pblica (ALMEIDA & CUNHA, 2011, p. 113 grifo das autoras).
Os estudos empreenderam esforos efetivos para dar forma aos princpios
tericos deliberativos com a identificao de variveis para a operacionalizao de
investigaes (ALMEIDA & CUNHA, 2011; FARIA & RIBEIRO, 2011). Essas
pesquisas trouxeram importantes elementos para as anlises, por exemplo, incluindo
variveis sobre o contexto desigual em que ocorrem as deliberaes. No entanto, para
avanar mais preciso investigar tambm as maneiras para melhorar a qualidade
interativa visando a efetivao de princpios deliberativos. No basta dizer que todos os
participantes devem ter as mesmas oportunidades de colocar temas para a agenda, iniciar
o debate, oferecer as razes, participar das discusses, propor solues para os problemas
e decidir (ALMEIDA & CUNHA, 2011, p. 112). A questo que se coloca como dar
forma aos princpios enunciados, isto , como fazer para que acontea, por exemplo, o
ideal normativo da igualdade deliberativa.
Concomitantemente, alguns estudos sobre a participao no pas,
focalizaram os resultados gerados por essas prticas e no apenas as experincias em si,
ou melhor, no apenas a dinmica interna dos arranjos participativos, mas tambm os
impactos gerados nas polticas pblicas (PIRES, 2011). Evidentemente que o
funcionamento investigado, mas o que se busca compreender os efeitos da existncia
das institucionalidades participativas, em especial pelo grau de institucionalizao j
existente (AVRITZER, 2010).
Como aponta Szwako (2012), as expectativas com a participao
institucionalizada tm sido revistas e redimensionadas no apenas na bibliografia, mas
35

em particular, entre sujeitos polticos envolvidos com a institucionalizao da

participao. Para o autor, o investimento desses sujeitos em instncias e mecanismos
participativos fez que a participao deixasse de ser uma utopia expressa na Constituio
Federal e se tornasse impulsionadora de mltiplas formas de gesto pblica participativa.
Diferentes movimentos sociais no Brasil apostaram na redemocratizao
do Estado por meio da incluso de sujeitos polticos na definio de polticas pblicas.
Nessa utopia, a participao teria o potencial para transformar o Estado historicamente
privatizado e tecnocrtico. Havia alta expectativa sobre os efeitos da participao. No
entanto, hoje no so boas as avaliaes sobre o rumo da institucionalizao da
participao. A participao institucionalizada questionada pelos mesmos sujeitos
polticos que lutaram por ela anos atrs. Coloca-se em dvida a conexo entre
participao e efeitos democratizantes (SZWAKO, 2012).
Os mesmos sujeitos que apostaram na utopia da participao estariam
desencantados com os resultados da ampliao das instituies participativas no Brasil.
Afinal, a participao institucionalizada, mesmo que incorporada ao repertrio de parte
das organizaes e movimentos sociais, ainda frgil e convive com o risco da
burocratizao. Alm disso, como diz Moroni (2005), em certos contextos a participao
se reduz estratgia de governabilidade. Embora haja o reconhecimento da melhoria no
funcionamento de algumas instncias de participao, o desencanto parece bem presente.
De todo jeito, no se pensa em abrir mo das conquistas, por isso seguem fortes as utopias
e o investimento para aprofundamento e aperfeioamento da participao social na gesto
de polticas pblicas.
Em consonncia com esse momento em que se faz um balano, com
interesse pela qualidade da participao, Pires (2014) fala que as instituies
participativas no pas vivem uma crise de meia-idade. Nem podem mais ser consideradas
novidade, tampouco foram efetivamente incorporadas aos processos de gesto pblica.
Em meio maturidade, so questionadas a respeito da efetividade e da qualidade de seu
funcionamento, tanto pela academia como por movimentos sociais. Os questionamentos,
agregados s inmeras fragilidades j mapeadas pela bibliografia, comporiam um quadro
em que o avano ou aprofundamento de tais prticas dependeria do enfrentamento de
certos desafios, em particular, ligados s prprias vocaes desses arranjos polticoinstitucionais. instigante a ideia de crise de meia-idade, pois ela refora a ideia do
36

momento de balano. Oportunidade para avaliar sonhos ou expectativas diante da

realidade vivida e do desencanto presente, sem desconsiderar marcas ou efeitos gerados.
Em um momento de balano, a questo no buscar a identificao com
uma viso otimista ou ctica, ou com a utopia ou o desencanto, mas reconhecer traos
relevantes para a compreenso da participao social na gesto pblica. Afinal, a
disseminao irrestrita de canais institucionais de participao para o cumprimento de
exigncias legais pode levar mais ao esvaziamento e burocratizao que inveno de
arranjos poltico-institucionais que promovam efetiva participao social na gesto de
polticas pblicas.
1.4. Relativizao de fronteiras entre sociedade e Estado
Em meio a esse balano da bibliografia, importante estabelecer crtica ao
modelo mental que separa radicalmente a sociedade civil da sociedade poltica,
construindo uma dicotomia simblica entre uma sociedade homognea e virtuosa e um
Estado monoltico que encarna todos os vcios da poltica concebida como mera luta pelo
poder. Essa dicotomia simblica foi provocada pelos prprios estudos a respeito das
relaes entre sociedade e Estado. Por um lado, alguns autores deram ateno chamada
sociedade civil que em sua diversidade de organizaes sociais seria autolimitada e
operaria sem influncia do Estado e do mercado (COHEN & ARATO, 2000). Por outro
lado, outra corrente terica que focalizou os estudos nos processos polticos pautados pelo
conflito entre sociedade e Estado (McADAM, TARROW & TILLY, 2001).
A reflexo de Abers & Blow (2011) contribui no sentido de ampliar a
complexidade da anlise sobre relaes socioestatais quando dizem que, para o estudo de
movimentos sociais, no podem ser excludos sujeitos que esto posicionados na arena
estatal, pois as redes de ativistas cruzam a fronteira entre sociedade e Estado. Essas
autoras delimitam a unidade de anlise (movimentos sociais) pelo formato das redes de
ao coletiva e no pelo posicionamento organizacional dos sujeitos. No s relevante
teorizar sobre como os movimentos sociais constroem vnculos de colaborao com o
Estado, mas tambm deveramos compreender como, s vezes, movimentos sociais
buscam alcanar seus objetivos trabalhando de dentro do aparato estatal (ABERS &
BLOW, 2011, p. 78).

37

No caso brasileiro, isso ainda mais relevante, pois muitos movimentos

sociais tm buscado influenciar polticas pblicas. Assim, se inserem em instncias e
mecanismos participativos para o dilogo com o Estado e buscam garantir a presena de
ativistas dentro dos rgos estatais. Abers, Serafim & Tatagiba (2014) apontam que, alm
de formas institucionais de relaes socioestatais, estariam no repertrio de ao de
movimentos sociais: protestos e ao direta, ocupao de cargos na burocracia e poltica
de proximidade. Como esclarecem essas autoras, a poltica de proximidade uma forma
de interao socioestatal em que os militantes frequentemente avanam suas bandeiras
e objetivos atravs da negociao direta com os tomadores de deciso, tanto no
Legislativo quanto no Executivo. Isso facilitado quando ligaes diretas entre os
movimentos e o Executivo se ampliam, como tendncia em governos de esquerda, em
que os militantes assumem posies no Estado (ABERS, SERAFIM & TATAGIBA,
2014, p. 333).
Para Abers & Blow (2011) h, aos menos, dois padres observveis de
interseo entre os movimentos sociais e o Estado: incorporao de ativistas em cargos
governamentais e formao de novos movimentos sociais a partir da interlocuo entre
ativistas dentro e fora do Estado. A sobreposio de movimentos sociais e Estado no
ocorre apenas com a transferncia de recursos humanos, pois alguns movimentos sociais
parecem criados a partir de alianas entre indivduos dentro e fora do Estado. Esse
entendimento parece trazer o pressuposto da impossibilidade de separao rgida entre
sociedade e Estado, pois as fronteiras do conjunto de sujeitos envolvidos na ao coletiva
de movimentos sociais no podem ser definidas a priori. Isso possibilita o entendimento
que a relativizao de fronteiras no entre sociedade e Estado de maneira geral, mas
entre seus espaos organizacionais.
Essa relativizao das fronteiras evidencia a heterogeneidade e demonstra
o vnculo e trnsito de informaes e pessoas entre sociedade e Estado que impactam
diretamente a gesto pblica e tambm a preparao e realizao de processos
participativos. Como as relaes socioestatais so marcadas por conflitos e so
transformadas pela ao poltica, no podem ser reduzidas a vises homogeneizantes ou
maniquestas. Por isso, possvel dizer que h relao de mtua constituio entre
sociedade e Estado. As instituies polticas e os sujeitos sociais guardam certa
autonomia, mas encontram-se mutuamente inseridos, imbricados. A sociedade encontra-

38

se institucionalmente inserida e as instituies polticas, por sua vez, socialmente

inseridas, explicitando a relativizao da fronteira entre sociedade e Estado.
De todo modo, sem desconsiderar os novos padres de relacionamento
socioestatal que abrangem variados elementos e manifestaes, permanece a necessidade
analtica de reconhecer a distino entre os dois mbitos para estudar suas relaes. Se
sociedade e Estado esto cada vez mais indissociveis, permanecem distintos. Mesmo
que a diversidade de meios de interao possa relativizar fronteiras estabelecidas
previamente, essas estariam esmaecidas, mas no diludas.
O pressuposto da compreenso da relativizao de fronteiras que o
Estado surge das interaes sociais. Para isso, so teis as ideias da abordagem Estadona-sociedade inspirada na distino que Migdal (2001) apresenta entre sociedade e
Estado. Esse autor apresenta um processo de constituio mtua em que os dois elementos
(sociedade e Estado) so indissociveis, mas distintos. Na perspectiva State-in-Society,
Estado-na-sociedade, o que se destaca a constituio do Estado a partir da sociedade,
pois seus elementos formadores seriam as interaes sociais. Apreende-se que da
interao entre grupos sociais adviria o tornar-se Estado. Essa ideia de tornar-se, vir a ser
ou devir, indica que os limites do Estado no esto definidos a priori, mas so delineados
na interao social.
Pode-se dizer que a interao dinmica entre grupos sociais que define
os contornos do Estado na sociedade. So as interaes na sociedade e com a sociedade
que delimitam o Estado. Interaes na sociedade fazem surgir as agncias estatais e
interaes com a sociedade indicam a forma de ao dessas agncias. As interaes na
sociedade definem, por exemplo, se existir um servio pblico de sade. E interagindo
com a sociedade, o Estado definir as prioridades para o servio pblico existente. Ou
seja, os grupos sociais, em constante relao, expressam interesses que fazem com que
surja este ou aquele formato para o atendimento de uma demanda. E diante da definio
de um padro de resposta a certas necessidades, a interao entre sociedade e Estado
indica o modo de operao do aparato estatal.
A abordagem do Estado-na-sociedade afasta a possibilidade de
dissociao entre sociedade e Estado. Afinal, se o Estado surge das interaes sociais no
possvel advogar pela desagregao desses elementos. Nesse sentido, seria impossvel
39

dissociar e difcil distinguir sociedade e Estado tendo em vista que ele emergiria das
interaes sociais. De toda forma, cabe o esforo para a distino, pois falar que o Estado
no se distingue da sociedade desconsiderar seu monoplio do uso legtimo da
violncia, sua forma de organizao, em especial a existncia de um corpo administrativo,
bem como a maneira pela qual se relaciona com a sociedade.
Como dito, perceber as fronteiras entre sociedade e Estado como fluidas
ou flexveis no implica desconsiderar a distino entre esses mbitos. Mesmo que se
pressuponha, como aqui feito, que o Estado surge na sociedade, parece inadequado para
o estudo das interaes socioestatais que no se reconhea tal distino. Se o incremento
nos fluxos de pessoas e de ideias entre a sociedade e o Estado demanda lentes analticas
que permitam a constatao dessa porosidade, tais ferramentas necessitam reconhecer a
forma prpria de existncia do Estado.
Considerando, ento, o incremento da complexidade nas relaes
socioestatais, e, por consequncia, a abrangncia que suas anlises necessitam, parece
importante reconhecer que as fronteiras, embora fluidas, no so indistintas. Esse
entendimento parte da compreenso da existncia simultnea da noo de independncia
funcional do Estado em relao sociedade e do funcionamento de uma organizao com
corpo administrativo com prticas e conhecimentos prprios, inclusive no que tange ao
desenho e desenvolvimento de processos participativos. Como esta pesquisa demonstrar,
a mobilizao de conhecimentos e pessoas para a promoo da participao social na
gesto pblica confirma a adequao da compreenso sobre a mtua constituio e a
relativizao da fronteira entre sociedade e Estado.
1.5. Anlise orientada ao funcionamento estatal
Na atualidade, ocorre um adensamento dos estudos que se pautam na
efetividade de processos participativos na gesto de polticas pblicas. A busca por
desenvolver metodologias para a verificao, por exemplo, dos efeitos do incremento da
participao social na distribuio de bens pblicos (VAZ, 2011) ou mesmo indicadores
para a construo de um ndice de institucionalizao da participao (AVRITZER, 2010;
LIMA et al, 2014). No entanto, mesmo levantando outras dimenses analticas na
investigao da efetividade deliberativa que se sustenta uma parte da sistemtica de
anlises sobre a qualidade da participao social na gesto pblica. Embora tenha havido
40

adensamento metodolgico para a avaliao da efetividade da participao social (PIRES,

2011) e desenvolvimento de perspectivas multidimensionais para esse tipo de anlise em
conferncias nacionais (SOUZA, 2011; ALENCAR et al, 2015), pouco se questiona se a
abordagem de pesquisa capaz de abranger perspectivas de sujeitos sociais e estatais
sobre as relaes socioestatais (PIRES & VAZ, 2014; SOUZA & PIRES, 2012).
Afinal, a multiplicao de processos participativos foi acompanhada por
um movimento na bibliografia especializada que se voltou para compreend-los
privilegiando a perspectiva de sujeitos ligados a organizaes e movimentos sociais.
Cabe, portanto, reconhecer a necessidade de um giro analtico que permita tambm
direcionar o olhar para a perspectiva de gestores pblicos. Isso necessrio pela lacuna
observada. Em anlises a respeito das percepes de quem est no Estado tratando da
participao social, no Brasil, so mais encontradas posies de dirigentes polticos sobre
a participao social que perspectivas de servidoras pblicas (DANIEL, 1988, 1999;
GENRO 1995; GOMIDE, 2003; PONTUAL & SILVA, 1999).
De todo modo, existem alguns estudos que focalizam perspectivas de
agentes do Estado, como o trabalho de Nassuno (2011) que, ao analisar o oramento
participativo com base nas vises de quem o promovia na cidade de Porto Alegre,
identificou na burocracia caractersticas que favorecem e tambm limitam a democracia
(organizao por regras, hierarquia e impessoalidade). O objetivo da anlise realizada
pela autora se assemelha com a presente pesquisa: discutir como o setor pblico deve se
organizar ao estabelecer uma relao de maior interao com a sociedade (NASSUNO,
2011, p. 18). Ela traz reflexes sobre o modo de funcionamento da burocracia para atender
demandas por mais participao e pensa nos arranjos institucionais que viabilizam a
interao socioestatal.
Cabe lembrar que Pires & Vaz (2014), com pesquisa em registros
administrativos do sistema de planejamento federal, buscaram tambm compreender a
viso de gerentes de programas sobre as contribuies das distintas formas de interao
socioestatal para a gesto. Encontraram percepes diferentes nas diversas reas de
poltica, sendo que burocratas apontam para interao socioestatal contribuindo com a
transparncia, legitimidade, correo de rumos e fiscalizao dos programas. Derivada da
mesma pesquisa, foi a anlise realizada por Souza & Pires (2012) sobre os usos e papis
das conferncias nacionais na gesto de programas federais, na viso de seus gestores.
41

Somam-se a esses esforos, a pesquisa de Pires & Abers (2014) que inicia investigao
sobre como aspectos das trajetrias de servidores pblicos podem contribuir com a
compreenso de suas vises a respeito da gesto participativa.
Na bibliografia internacional, pode ser destacado o trabalho de Forester
(1999) que, ao valorizar a narrativa de planejadores urbanos, ressalta a necessidade de a
burocracia se organizar para ouvir as pessoas interessadas e impactadas pelas aes. Para
ele, decidir junto com a populao exige habilidades de negociao, escuta e mediao
por parte de servidoras pblicas. Se o Estado se responsabiliza pela promoo de
processos participativos, so necessrios esforos especficos de organizao que tambm
exigem condies para a ao, recursos organizacionais ou, como entendido aqui,
capacidades estatais. Por isso, o autor destaca entre os mltiplos papis exercidos por
burocratas em processos participativos as funes de desenho e desenvolvimento desses
processos6.
Nassuno (2011, p. 16), ressalta que a ampliao da participao na gesto
de polticas pblicas requer uma forma especfica de organizao e gesto dos processos
e fluxos de trabalho no setor pblico. Ela conclui que o modo de funcionamento estatal
na gesto pblica participativa deve se diferenciar, exigindo distintos recursos
organizacionais. A autora enftica ao apontar a lacuna: Os autores desconsideram de
tal forma o tema gesto para participao, que parece haver um pressuposto implcito
em suas anlises: o de que o Estado, independentemente de sua conformao, quaisquer
que sejam as suas estruturas, processos, documentos e pessoal, naturalmente capaz de
interagir com a populao (idem, p. 22).
A ausncia de teorizao ou abordagem mais densa do lado estatal dos
processos participativos talvez seja consequncia dessa naturalizao, pois a
institucionalizao das prticas de gesto pblica participativa foi acompanhada por
estudos que privilegiaram a perspectiva da sociedade em detrimento da compreenso das
perspectivas de gestores pblicos. Embora o processo de institucionalizao das
experincias de gesto pblica participativa no Brasil tenha sido acompanhado por
estudos que privilegiaram a perspectiva da sociedade, a institucionalizao da
No original: At different times within the same process, they must bring the knowledge of experts; they
must listen and encourage creative solutions as mediators; they must defend particular values as negotiators;
they must structure processes of participation, discussion, invention, and decision making as organizers
too. (FORESTER, 1999, p. 64).
6

42

participao social, decorrente de aes de regulamentao e disseminao das prticas,

bem como da permanncia de iniciativas ao longo do tempo, traz a oportunidade de
estudar esse fenmeno interligado ao modo de funcionamento estatal.
Quando a bibliografia especializada abordou a perspectiva estatal,
concentrou-se na noo de vontade poltica que est entre as condies apontadas para
a ocorrncia da participao institucionalizada na gesto de polticas pblicas. Ao lado da
densidade associativa e do desenho institucional, o comprometimento de governantes
seria varivel explicativa para o sucesso de um mecanismo ou instncia participativa.
Luciana Souza (2013) sintetiza o que acabou como senso comum entre autoras e autores
desse campo de estudos, reconhecendo a impreciso conceitual do termo vontade
poltica.
Essa autora explicita que vontade poltica varivel vaga para explicao
consistente sobre o bom funcionamento de processos participativos. Assim, prope que
seja percebida como resultante da interao entre agentes de arenas eleitoral,
governamental e legislativa. Mesmo ampliando a complexidade da varivel com uma
abordagem relacional, a anlise do funcionamento de mecanismos e instncias
participativas apenas com essa perspectiva mantem a naturalizao do Estado j
organizado para a interao com a sociedade. Afinal, no capaz de incluir na reflexo
um elemento central: a dinmica organizacional para fazer funcionar processos
participativos na gesto de polticas pblicas.
Esta tese defende que a participao social deve ser analisada tambm do
ponto de vista de agentes do Estado, pois ela demanda diferentes recursos organizativos
para que, de fato, se institucionalize. Isso no implica desconsiderar as variveis j
adotadas (densidade associativa, desenho institucional e vontade poltica), mas agregar
os recursos para a ao (capacidades estatais). Assim, uma anlise orientada ao
funcionamento estatal na promoo de processos participativos pode contribuir com a
desnaturalizao do pressuposto de que o Estado j est organizado para a interao com
a sociedade. Reconhecer a dinmica interna de organizao de processos participativos,
com base na viso de quem responsvel por seu desenho e desenvolvimento, permite
trazer perspectivas que at ento foram pouco consideradas e apontar que, para efetivar a
participao social na gesto pblica, alm dos aspectos j considerados, podem tambm
ser necessrias adaptaes no aparato estatal.
43

Pires (2014) explcito ao apontar que a crise da meia-idade traz a

oportunidade para novas perspectivas analticas, em particular, para aquelas que se
orientam ao funcionamento estatal na promoo da participao social sob a tica de
agentes estatais. Diz o autor:
Uma possibilidade analtica potencialmente frutfera se abre ao buscarmos
enxergar os processos participativos a partir do olhar dos atores estatais. O
debate acadmico sobre instituies participativas no Brasil e
internacionalmente tem sido marcado muito mais pelas perspectivas societalassociativa e institucional do que por anlises que privilegiem a compreenso
da atuao de atores estatais (lideranas polticas e burocratas) e suas
percepes sobre os sentidos, funes e usos da participao social.
(PIRES, 2014, p. 191).

Como a inteno no trabalho aqui desenvolvido foi estudar as capacidades

estatais para a promoo de processos participativos, a anlise foi orientada ao
funcionamento estatal tendo como opo metodolgica conhecer os processos e prticas
organizacionais por quem os faz acontecer. Assim, foi dada nfase na pesquisa s
perspectivas de servidores pblicos federais e consultoras responsveis pela realizao
das conferncias, em particular, para captar as especificidades da gesto desses processos
e reconhecer as inovaes metodolgicas implantadas.
Afinal, como enfatiza Nassuno (2011), no imediata a compatibilidade
entre a lgica de ao do Estado e a participao. Para a autora, iniciativas do setor
pblico que contam com a participao da populao exigem do setor pblico a
reorientao de suas estruturas e sistemas, bem como uma postura diferenciada de seus
servidores (NASSUNO, 2011, p. 44). Ela ressalta a necessidade da criao de
capacidade para resolver problemas em uma organizao at ento orientada por
processos rgidos. Aponta que a institucionalidade para a participao deve ser orientada
pela flexibilidade, com esforos de engenharia institucional que viabilizem o
funcionamento de instncias e mecanismos participativos. Ademais, indica que os
servidores devem ter habilidades e condies para apoiar a organizao social, organizar
reunies e mediar as relaes do governo com a sociedade.
Se assumida a necessidade de adaptao dos processos e estruturas para
viabilizar o funcionamento estatal na promoo da participao social na gesto de
polticas pblicas, adequado analisar os meios necessrios e os disponveis para o
desenho e desenvolvimento de processos participativos. Por isso, a anlise nesta tese

44

orientada ao funcionamento do Estado. Aqui reconhecida a dimenso estatal para a

melhoria da qualidade da participao. No prximo captulo, segue desenvolvimento de
perspectiva terica que tem por interesse conhecer as condies de ao, os recursos
organizacionais ou, como entendido aqui, as capacidades estatais para a promoo de
processos participativos.

45

2. Capacidades estatais: condies de ao para a promoo da participao

Ao ressaltar a necessidade de organizao estatal para a interao com a
sociedade em instncias e mecanismos de participao institucionalizada, o captulo
anterior estabeleceu o foco desta tese em meio discusso da bibliografia que trata de
relaes socioestatais. O presente captulo apresenta compreenso sobre as capacidades
estatais necessrias promoo de processos participativos. Ele aponta a direo terica
do trabalho que guia a interpretao dos resultados da pesquisa, desenvolvendo
fundamentao para o argumento sobre a existncia de capacidades estatais necessrias
participao social.
Este trabalho parte da ideia que a promoo da participao social na
gesto pblica demanda organizao especfica e, assim, influenciada pela forma de
funcionamento estatal. A hiptese que existem capacidades estatais, ou seja, condies
especficas para a ao do Estado na promoo de processos participativos. Antes de
passar investigao da organizao de conferncias nacionais como forma de verificar
tal suposio, vem a apresentao de compreenso prpria a respeito da noo de
capacidades estatais e do que pode ser necessrio participao.
Ao analisar as relaes socioestatais em processos de participao social
na gesto pblica, com o olhar voltado ao funcionamento estatal, cabe conhecer a
bibliografia sobre organizao do Estado, em particular, a que trata de capacidades
estatais. Mesmo que as referncias apresentadas na seo 1 deste captulo no tratem
especificamente de capacidades para a promoo da participao social na gesto de
polticas pblicas, a apresentao serve como base para a elaborao de compreenso
prpria sobre o tema. Na bibliografia, capacidade estatal entendida como poder
institucional para planejar e executar polticas pblicas, embora haja divergncias
relativas maior ou menor relao com a sociedade para sua gerao. Nesta tese,
capacidade estatal ser compreendida como condio para a ao do Estado.
A seo 2 refora o entendimento que as capacidades estatais abrangem
recursos e modo de organizao da burocracia, alm de arranjos para interao
socioestatal. Nessa compreenso, h componentes de efetividade das instituies e de
mediao de demandas sociais. Isso permite pensar as capacidades estatais em quatro
dimenses: institucional, poltica, administrativa e tcnica. A distino de cada uma
46

considera que a noo de capacidades no est restrita a atributos do aparato burocrtico,

sendo includas as relaes socioestatais.
Nessa perspectiva relacional, a institucionalizao da participao
oportunidade para fortalecer capacidades estatais, mas tambm traz a necessidade de
gerao de condies, ou mobilizao de capacidades estatais, para o funcionamento das
instituies participativas. A seo 3 desenvolve a ideia de capacidades estatais para a
promoo de processos participativos. Fala das distintas dimenses dos recursos
organizacionais necessrios interao socioestatal. E destaca que, mesmo havendo
inmeras necessidades para a promoo de processos participativos do ponto de vista
institucional, poltico e administrativo, a dimenso tcnica das capacidades estatais que
impacta diretamente a forma como ocorrem as conversas.
Por fim, a seo 4 justifica o destaque dimenso tcnica das capacidades
estatais para o desenho e desenvolvimento de processos participativos, tendo em vista que
o modo de conversar influencia o resultado. Ela aponta um campo de conhecimento
prprio com fundamentos e mtodos para interaes conversacionais, pois a pesquisa
realizada em conferncias revelou um conjunto de saberes prticos que so mobilizados
em sua organizao. Antes da especificao das capacidades conversacionais, como so
denominados os conhecimentos prprios ao desenho e desenvolvimento de processos
participativos, o prximo captulo detalhar o modo de organizao de conferncias
nacionais.
2.1. Capacidades estatais como condies para a ao estatal
Alguns estudos a respeito das capacidades estatais as tratam como
condies para a ao do Estado na promoo do desenvolvimento, entendendo-o como
crescimento econmico. O foco das investigaes, muitas vezes, conhecer o poder das
agncias estatais para intervir adequadamente no mbito socioeconmico a fim de
garantir as chamadas transformaes estruturais (EVANS, 1993; COTTA, 1997). O
interesse se volta ao funcionamento do aparato burocrtico diante da necessidade de o
Estado assumir papel na regulao da economia e na promoo de ajustes estruturais,
assim, a anlise concentrada em condies para a ao estatal no mbito
macroeconmico.

47

Evans (1993), por exemplo, pergunta se o Estado agente transformador

ou obstculo ao desenvolvimento, um problema ou uma soluo. Para esse autor,
capacidades estatais so elementos que levam o Estado ao desempenho satisfatrio na
induo, coordenao e regulao de agentes econmicos. O interesse saber quais so
as caractersticas de Estados eficazes na promoo do desenvolvimento econmico. A
fora ou a fraqueza de um Estado, portanto, so perceptveis nos atributos institucionais
para exercer o controle sobre a sociedade e efetivar escolhas polticas em um territrio de
governo visando ao crescimento da economia.
Nesse sentido, as capacidades estatais so capacidades de governar a
sociedade, pois, evidentemente, nela que esto os agentes econmicos. Um Estado forte
aquele que possui os requisitos para planejar e implementar polticas pblicas, embora
essa fora, muitas vezes, venha justamente das relaes com a sociedade, como indica o
prprio Evans (1993). Capacidades estatais esto ligadas ao poder do Estado de levar a
cabo sua agenda. Por isso, a necessidade do poder sobre a sociedade para regular a ao
e forar os agentes aos comportamentos desejados.
Nessa perspectiva, as capacidades estatais so atributos do aparato
burocrtico que revela seu desempenho potencial diante da necessidade de orientar a ao
dos sujeitos. As capacidades estatais so conectadas fora institucional, ou como dizem
Levitsky & Murillo (2009), ao enforcement que a capacidade de fazer valer as normas
e decises. As capacidades so expressas nas condies para formular, decidir e executar
polticas pblicas, em certa medida, independente da interao socioestatal. Esse
entendimento faz pensar que o Estado capaz aquele que consegue executar suas
preferncias.
No entanto, h grande complexidade no processo de formao de
preferncias no Estado. A simples ideia da existncia de uma agenda estatal pressupe o
Estado como agente capaz de ter preferncias definidas ou mesmo como bloco
homogneo. Esse no parece ser o melhor entendimento. Diante do que foi dito no
captulo anterior sobre a disputa de projetos polticos e a relativizao de fronteiras
socioestatais, o Estado pode ser percebido como arena de disputa entre uma gama de
sujeitos polticos que representam mltiplos interesses e preferncias. Os processos
participativos so oportunidades, entre tantas outras, para formao, mediao e disputa
de preferncias entre sujeitos polticos de dentro e de fora do Estado.
48

Embora alguns autores reconheam a heterogeneidade do Estado, a

relativizao da fronteira socioestatal ou mesmo sua relao intrnseca com a sociedade
para a suposta formao de preferncias, parece prevalecer na bibliografia, como aponta
Cotta (1997), uma viso da capacidade estatal ligada autonomia da burocracia frente s
presses de grupos de interesse. Mazzuca (2012) contribui com o questionamento ao
entendimento que, por ventura, restrinja capacidade estatal ao poder para execuo de
preferncias, mesmo que no tenha discutido a complexidade da formao de preferncias
no Estado. Isso fica explcito quando o autor diferencia autonomia e capacidade.
Para esse autor, autonomia o poder do Estado de definir, sem
interferncias, sua agenda. J capacidade o poder de realizar essa agenda. A autonomia
uma caracterstica do processo de definio de prioridades e a capacidade um atributo
do aparato estatal ligado s condies para viabilizar a agenda poltica. Autonomia e
capacidade no necessariamente andam juntas, por isso Mazzuca (2012) insiste em
diferenci-las. Segundo ele, podem existir Estados autnomos, mas sem capacidade de
execuo das aes e tambm Estados capazes de executar polticas pblicas, mas que a
definio de objetivos fica por conta de certos grupos poderosos7.
O propsito de desagregar autonomia e capacidade obteno de preciso
emprica, pois, como diz Mazzuca (2012), a rigor, ambas so partes do conceito de poder
estatal. De todo modo, o autor alerta que seria restritivo atribuir capacidade ao aparato
burocrtico administrativo do Estado e autonomia direo poltica do governo. Tal
diferenciao facilita a compreenso do que sejam as capacidades estatais, mas acaba por
desconsiderar que as condies tanto para a definio quanto para a realizao de polticas
se constituem nas relaes do Estado com a sociedade. Assim, ganha fora o
entendimento de capacidades estatais como condies para a ao do Estado e no apenas
atributos de uma estrutura organizacional como a existncia de um corpo de funcionrios
com coerncia normativa e corporativa.
Se as capacidades forem entendidas de maneira estanque como recursos
humanos instalados nos aparatos estatais, pode ser derivado tambm o entendimento de
que as preferncias, para o qual trabalha esse corpo de funcionrios, so formadas de
No original: "Puede haber Estados muy autnomos para establecer sus preferencias, pero completamente
impotentes para llevarlas a cabo, as como pueden existir Estados com gran capacidad de ejecutar
decisiones, pero que estn sometidos a que la definicin de los objetivos detrs de esas decisiones corra por
cuenta de grupos econmicos poderosos." (MAZZUCA, 2012, p. 547)
7

49

maneira isolada tendo como requisito certo insulamento do Estado perante a sociedade.
Assim, coerncia corporativa e isolamento do Estado frente sociedade seriam aspectos
centrais de um corpo administrativo qualificado e capaz de gerir a sociedade. No entanto,
alguns autores questionam a necessidade do insulamento como condio para a atuao
do Estado visando o desenvolvimento econmico.
Evans (1993), por exemplo, em sua pesquisa busca caractersticas do
Estado desenvolvimentista, aquele que teria o melhor desempenho na consecuo de
ajustes estruturais capazes de gerar crescimento econmico. Nesse sentido, trata de
elementos da organizao estatal, dos perfis das carreiras burocrticas, mas inova ao falar
da permeabilidade do Estado aos interesses sociais. O que chama ateno em seu
pensamento justamente aliar aspectos da estrutura administrativa s condies do
relacionamento socioestatal.
Ele questiona autores que colocam o isolamento do Estado em relao
sociedade como forma de obteno de capacidades estatais. Afirma, portanto, que a
capacidade de transformao exige uma combinao de coerncia interna e conexo
externa que pode ser chamada de autonomia inserida (EVANS, 1993). Com a noo
de autonomia inserida, relativiza o isolamento estatal em relao sociedade como
condio para a ao. Ou seja, a capacidade estatal no dependeria do insulamento, mas
haveria um ponto timo entre o distanciamento e a proximidade entre sociedade e Estado.
Para Evans (1993), o Estado, como agente de desenvolvimento, precisa ter
um tamanho apropriado, mas tambm uma proximidade ou distanciamento adequado em
relao sociedade. Como em Mazzuca (2012), pode ser observada uma diferenciao
entre autonomia e capacidade. No caso de Evans (1993), h uma combinao entre
autonomia e insero que gera a capacidade estatal.
Como esclarece Cotta (1997, p. 6), na ideia de autonomia inserida a
interveno estatal dependeria de uma combinao extremamente rara entre, de um lado,
caractersticas estruturais da mquina pblica e perfis das carreiras burocrticas, e, de
outro, um nvel timo de permeabilidade do Estado aos interesses sociais organizados.
Assim, a capacidade estatal no adviria de uma autonomia entendida como
distanciamento da sociedade, mas sim da coeso de corpo tcnico profissionalizado com
insero social.
50

Alm de ressaltar a necessidade da interao socioestatal para o bom

funcionamento do Estado, o que mais interessa a esta tese a noo da capacidade como
condio para a ao. At pela dificuldade de identificar preferncias estatais, no cabe
restringir a capacidade ao poder de executar preferncias. Tambm no cabvel limitar
as capacidades a caractersticas ou atributos de um corpo administrativo. O entendimento
neste trabalho que capacidade estatal aquilo que o Estado mobiliza para viabilizar sua
atividade. Pode ser vista como condio tanto para a definio quanto para a realizao
de polticas pblicas que se constituem nas relaes do Estado com a sociedade. Assim,
capacidades estatais seriam condies para a ao estatal, circunstncias ou recursos
organizacionais que favorecem o agir, ou seja, requisitos para a ao efetiva.
2.2. Capacidades estatais em quatro dimenses
O olhar para as capacidades estatais pode ser direcionado a fatores que
favorecem atividades do Estado voltadas garantia da paz, do crescimento econmico,
do bem-estar da populao e, porque no, da democracia. Assim, cabe tambm conhecer
o que a bibliografia diz a respeito das capacidades estatais que potencializam a
democracia, em particular, no que tange s formas interativas de relaes socioestatais
para a gesto de polticas pblicas. De incio, a noo de poder infraestrutural do Estado
(MANN, 1993) ajuda no entendimento das capacidades estatais, pois h um aspecto
explicitamente relacional nessa ideia.
Soifer & Hau (2008), ao apresentarem as ideias de Mann (1993) sobre o
poder infraestrutural do Estado, possibilitam o entendimento que tal poder seria o mesmo
que capacidades estatais. O poder infraestrutural estaria nas condies para o Estado
desenvolver seus projetos de maneira coordenada com organizaes territorialmente
localizadas e tambm nas conexes organizacionais que potencializam tais capacidades.
Para os autores, no so apenas as atividades administrativas que possibilitam as aes
do Estado, mas, em especial, as conexes entre os agentes estatais e no estatais. Portanto,
nas capacidades estatais estariam as condies internas de ao (recursos disponveis e
modo de organizao da burocracia), alm dos arranjos institucionais que possibilitam as
interaes socioestatais.
Importante alertar que para Soifer & Hau (2008), seguindo Mann (1993),
capacidade o poder de implementar polticas pblicas e controlar o territrio, podendo
51

ser feito com ou sem a sociedade. Da leitura de Mann (1993), depreende-se que
capacidades podem ser criadas de muitas maneiras, nem todas democrticas. A
capacidade pode ser obtida, inclusive, com represso sociedade para efetivar polticas e
controlar territrios. No entanto, com a noo de poder infraestrutural, esses autores
indicam que a relao com a sociedade pode aumentar o poder de implementar polticas
pblicas. Argumentam que, quando isso acontece, o poder da sociedade tambm aumenta,
explicitando o carter relacional das capacidades estatais j apontado por Evans (1993)
com a noo de autonomia inserida.
Como dizem Soifer & Hau (2008, p.4), a natureza relacional do poder
infraestrutural permite aos analistas passarem de debates que justapem o Estado e a
sociedade como oponentes para examinar a variedade de formas de interao8. Essa
perspectiva facilita o reconhecimento das mltiplas formas de interao socioestatal e
amplia o entendimento sobre as capacidades estatais que no se restringem ao modo de
organizao interna da burocracia, mas que envolvem a sua forma de funcionamento e os
mltiplos modos de relao com a sociedade.
Tambm com a perspectiva relacional, outra parte da bibliografia
compreende capacidade estatal incluindo as interaes socioestatais explicitamente em
contextos democrticos. Um Estado capaz aquele que tem condies de mediar as
demandas para executar as polticas delas derivadas. Contribui com esse entendimento a
viso de Grindle (1996, p. 7) em que o Estado capaz aquele que tem condies de "ser
responsivo s demandas e presses de grupos societais e de ser hbil para mediar
demandas sociais e manter instituies que so efetivas na resoluo de conflitos"9.
Esse entendimento abre espao para uma compreenso multidimensional
das capacidades estatais, pois ali esto componentes de mediao de demandas e conflitos
sociais, bem como de efetividade das instituies. Alm disso, quando a autora traz a
noo de responsividade, possibilita afirmar que o funcionamento de processos
participativos est entre as condies para a ao do Estado. Assim, as capacidades

No original: The relational nature of infrastructural power allows analysts to move past debates that
juxtapose state and society as opponents to examine the varied forms of their interaction. (SOIFER &
HAU, 2008, p.4)
8

No original: capable states had to be responsive to the demands and pressures of societal groups and to
be able to mediate social demands and maintain institutions that were effective in resolving conflict.
(GRINDLE, 1996, p. 7)
9

52

estatais so condies para formular, decidir e executar polticas pblicas, mas no de

maneira independente da sociedade. As capacidades so recursos disponveis para a ao,
so condies de ao do Estado, circunstncias que levam o Estado ao efetivo
desempenho, mas isso sempre em conexo com a sociedade.
A noo de capacidades estatais como condies para a ao estatal em
conexo com a sociedade permite pens-las em quatro dimenses: institucional, poltica,
administrativa e tcnica. Essa ideia vem a partir da perspectiva multidimensional de
Grindle (1996) que compreende capacidades estatais nesses quatro aspectos. O interesse
dela era levantar hipteses para sua pesquisa sobre a crise dos anos 80 e 90 na Amrica
Latina e frica. No entanto, seu entendimento sobre capacidades estatais foi inspirador
para a compreenso aqui desenvolvida.
Para Grindle (1996), as capacidades institucionais so o poder de fazer
valer um conjunto de regras. So capacidades institucionais com base na compreenso de
instituies como regras que orientam comportamentos. Trata-se da condio para definir
regras que efetivamente orientem comportamentos de agentes sociais e econmicos. a
capacidade de afirmar a primazia das polticas nacionais, as convenes coletivas e as
normas de comportamento social e poltico sobre outros agrupamentos10, ou melhor, de
fazer cumprir o conjunto de regras que regem interaes econmicas e polticas11
(GRINDLE, 1996, p. 8-9).
As capacidades polticas do base para as capacidades institucionais
quando trazem legitimidade para as regras do jogo. Tratam das condies para incorporar
as demandas sociais deciso poltica com responsividade. Esto diretamente ligadas
interao socioestatal, pois indicam a abertura participao social na gesto pblica e
apontam ao Estado a necessidade de apresentar respostas s demandas sociais. Como diz
Grindle (1996, p. 10), capacidades polticas so capacidades de Estados responderem a
demandas sociais, possibilitando canais para a representao de interesses e a
incorporao da participao social na tomada de decises e resoluo de conflitos12.

No original: Ability to assert the primacy of national policies, legal conventions, and norms of social
and political behavior over those of other groupings. (GRINDLE, 1996, p. 8).
10

No original: the ability of states to set and enforce the broad sets of rules that govern economic and
political interactions. (GRINDLE, 1996, p. 9).
11

12

No original: ability of states to respond to societal demands, allow for channels to represent societal

53

As capacidades administrativas tratam das condies de operao da

organizao estatal para a entrega de bens e oferta de servios pblicos. uma importante
dimenso das capacidades, pois afeta as condies para agentes sociais e econmicos
atingirem seus objetivos j que se trata do atendimento a necessidades bsicas como a
administrao de infraestrutura e servios essenciais. Em Grindle (1996), podem ser
vistas como a forma de funcionamento cotidiano da burocracia na gesto de bens e
servios pblicos.
Para a autora, as capacidades tcnicas so o conjunto de conhecimentos
disponveis para a anlise da realidade e proposio de solues. Refere-se diretamente
presena e disponibilidade de corpo tcnico qualificado em posies com condio de
ao para influenciar o contexto. Aqui se destaca as competncias de integrantes da
burocracia ou de colaboradores que o Estado pode mobilizar para gerir informaes e
desenvolver solues apropriadas para determinada situao. Nesse caso, mais
importante que deter tais conhecimentos ter equipe qualificada com condies para a
ao no contexto em questo.
A perspectiva multidimensional no resolve e at agrava a ardilosa
confuso gerada pela bibliografia a respeito de capacidades estatais. H lugares, como
nesta tese, em que capacidade se assemelha a um insumo para um processo, ou como aqui
dito: condio para a ao estatal. Em outras vises, capacidade um resultado de um
processo, como o poder de executar uma ao. No primeiro entendimento, Estado capaz
aquele que tem recursos adequados para o alcance de um objetivo. Na segunda
compreenso, Estado capaz aquele que alcana o objetivo. E no se trata apenas do
momento em que se fala (antes ou depois da ao), mas da capacidade como entrada
(input) ou como sada (output) do processo estatal.
Em Grindle (1996), a dimenso institucional pode explicitar essa confuso,
pois traz a ideia de fazer valer as regras. Isso pode ser visto como um resultado que a
obedincia ou cumprimento das normas estabelecidas. No entanto, a capacidade nessa
dimenso a condio para definir regras que sejam cumpridas, quase como a
legitimidade para orientar comportamentos. Capacidades estatais institucionais so as

interests, and incorporate societal participation in decision making and conflict resolution. (GRINDLE,
1996, p. 10).

54

circunstncias que possibilitam a definio de regras que so cumpridas e no a

aquiescncia s normas.
Tambm pode gerar dvida a identificao isolada da dimenso
institucional. Afinal, na lgica de capacidades como resultado, comum perceb-las
como fora institucional. Nesse pensamento, todos os outros mbitos poderiam ser
fundidos. Assim, Estado capaz seria aquele com enforcement derivado de aspectos
polticos, administrativos e tcnicos. Para a inteno analtica desta tese, no til essa
fuso, pois com ela so perdidas nuanas de cada um dos aspectos. Considerando que a
presente pesquisa busca capacidades estatais necessrias promoo da participao
social, fundir as diferentes facetas das capacidades poderia impedir a percepo do que
especfico ao desenho e desenvolvimento de processos participativos. Por isso, h aqui a
defesa da compreenso das capacidades estatais em quatro dimenses.
Reconhecendo as quatro dimenses das capacidades estatais possvel
diferenciar condies de legitimidade (institucionais), de relacionamento (polticas), de
operao (administrativas) e de conhecimento (tcnicas) para a ao estatal. Nesse
entendimento multidimensional, a coerncia corporativa (critrios meritocrticos no
recrutamento e na progresso funcional), a concentrao de conhecimentos e habilidades
em um corpo administrativo (burocracia qualificada) e o enforcement (poder de fazer
cumprir regras e executar polticas) seriam alguns dos aspectos das capacidades estatais
e no a totalidade, quando vistos de forma integrada e no isolada.
Nesta tese, capacidade estatal entendida como condio (input, entrada
ou insumo) de um processo estatal. Capacidades estatais so recursos institucionais,
polticos, administrativos e tcnicos que do base para uma ao do Estado. Vale a
distino de cada um dos mbitos, pois isso no restringe a noo de capacidades a
atributos do aparato burocrtico, desconsiderando as relaes socioestatais. Inclusive,
pela dimenso poltica, seria cabvel dizer que as condies so geradas na sinergia
socioestatal. Caem por terra entendimentos que defendem a constituio de agncias
estatais insuladas e capazes quando podem bloquear influncias sociais.
Um Estado democrtico capaz aquele que tem condies de mediar as
demandas de diferentes sujeitos polticos e executar as polticas pblicas da decorrentes.
Nesse entendimento, as relaes socioestatais podem ampliar as condies para a ao do
55

Estado no regime democrtico. Afinal, elas potencializariam a mediao de conflitos e a

efetividade das polticas. Se considerada a institucionalizao da participao como
integrao de processos participativos s estruturas de gesto pblica, por um lado, seria
possvel perceb-la como oportunidade de fortalecimento das capacidades estatais. Por
outro lado, seria possvel considerar a necessidade de organizao interna, gerao de
condies, ou mobilizao de recursos organizacionais, ou seja, capacidades estatais para
a execuo desses processos. A segunda perspectiva aqui desenvolvida. Por isso, ser
apresentada a ideia de capacidades estatais para a promoo de processos participativos.
2.3. Capacidades estatais para a promoo de processos participativos
Diante da complexidade da prpria organizao estatal e de suas relaes
com a sociedade, as ideias de Grindle (1996) inspiram uma compreenso
multidimensional das condies de ao do Estado. Os trabalhos de Pereira (2014) e de
Gomide & Pires (2014) tambm diferenciam dimenses nas capacidades estatais. No
entanto, quando falam de aspectos relativos aos processos participativos, os tratam de
maneira ampla, sem o aprofundamento s especificidades de seu funcionamento, em
particular das condies para interaes socioestatais de qualidade.
Gomide & Pires (2014), ao estudarem arranjos poltico-institucionais de
polticas pblicas, dizem que tais arranjos dotam o Estado de capacidades de
implementao tcnico-administrativas e polticas. Entre as capacidades polticas, os
autores investigam as formas de interao da burocracia do Executivo com agentes do
sistema poltico-representativo, a existncia de instncias de participao social e a
atuao de rgos de controle. Concluem que o desenvolvimento de processos
participativos na gesto pblica, ao lado de contatos com agentes do sistema
representativo, exerce papel importante na promoo de inovaes ao longo da
implementao dos programas e projetos (GOMIDE & PIRES, 2014, p. 374). De toda
forma, no falam de capacidades para a promoo da participao social e sim da
participao como elemento da constituio de capacidades estatais.
J Pereira (2014), ao estudar a construo de capacidades por meio da
interao entre agncias estatais e tambm agentes sociais e econmicos, fala em
capacidades relacionais especificando-as em capacidades participativas, decisrias e de
coordenao interburocrtica. A autora indica que as capacidades participativas seriam as
56

habilidades das burocracias estatais criarem canais de dilogo efetivos com os grupos
sociais afetados por determinada poltica (PEREIRA, 2014, p. 54). Esse entendimento
se aproxima do desenvolvido no presente trabalho, porm tambm no adentra no
detalhamento das capacidades para a gesto de processos participativos.
Ambos os estudos (GOMIDE & PIRES, 2014; PEREIRA, 2014) tratam
das relaes socioestatais como parte das capacidades estatais, convergindo com a viso
aqui empreendida. A contribuio desta tese conhecer as condies especficas para que
o Estado promova a participao social de qualidade. Por isso, a defesa da noo de
capacidades estatais em quatro dimenses. Essa compreenso no trata exclusivamente
de elementos do modo de organizao e funcionamento da burocracia. Ou melhor, no
restringe as condies para ao do Estado na interao socioestatal de qualidade aos
arranjos burocrticos. Assim, tambm ao pensar a promoo de processos participativos,
til compreender capacidades estatais como condies para ao estatal, englobando
recursos institucionais, polticos, administrativos e tcnicos.
Entre as quatro dimenses das capacidades estatais, a institucional traz as
normas que organizam a participao social na gesto pblica. Nela est contido o
conjunto de regras que orientam o funcionamento dos processos participativos. A
capacidade institucional a condio de estabelecer os parmetros para o
desenvolvimento do processo participativo de maneira adequada realidade
organizacional da agncia estatal promotora do processo e do campo poltico dos sujeitos
participantes. A adequao e o cumprimento do estabelecido em regimentos,
regulamentos e outros atos normativos dos processos participativos podem revelar
capacidades na dimenso institucional.
A dimenso poltica aponta para a incorporao dos processos
participativos forma de tomada de decises no Estado. Traz a conexo dos processos
participativos ao ciclo de gesto de polticas pblicas e a outras formas de interao
socioestatal. conhecida a dificuldade de coordenao de polticas pblicas, por isso a
integrao de diferentes rgos pblicos e instituies participativas no processo de
interao socioestatal pode ser um exemplo da dimenso poltica das capacidades estatais.
As capacidades polticas apontam para as condies de mobilizar os recursos necessrios
ao funcionamento e desencadear os encaminhamentos necessrios gesto do processo
participativo.
57

A dimenso administrativa fala das capacidades para realizar

procedimentos necessrios ao funcionamento dos processos participativos. O olhar para
as condies de operao do Estado para a promoo da participao social na gesto de
polticas pblicas. O Estado necessita de um modo de organizao adequado s
caractersticas dos processos participativos e condizentes com os princpios e regras da
Administrao Pblica. A compatibilidade dos procedimentos administrativos com o
funcionamento dos processos participativos e a disponibilidade das condies materiais
(recursos materiais e financeiros) para a promoo da participao social so exemplos
das condies de operao da organizao estatal na dimenso administrativa.
A dimenso tcnica trata da mobilizao de recursos cognitivos para gerar
solues adequadas aos processos participativos, em particular, promover condies para
interaes qualificadas em conversas direcionadas a um propsito. Importam os
conhecimentos e as habilidades do corpo tcnico para a formulao de propostas
compatveis com as necessidades especficas da interao socioestatal para a gesto de
polticas pblicas. A construo de solues tcnicas adequadas se d quando so
considerados os propsitos declarados, o pblico potencialmente participante e os
recursos disponveis para o processo participativo.
A compreenso das capacidades estatais como condies de ao permite
pensar, de maneira mais complexa, sobre distintas dimenses dos recursos
organizacionais necessrios interao socioestatal. Mesmo que do ponto de vista
institucional, poltico e administrativo haja inmeras necessidades para o funcionamento
de processos participativos, como ser demonstrado, na dimenso tcnica das
capacidades estatais que se encontram os conhecimentos prprios ao seu desenho e
desenvolvimento.
O

desconhecimento

tcnico

metodolgico

para

desenho

desenvolvimento de processos participativos, acaba por provocar a gesto inadequada ou

ineficiente de tais processos, diminuindo, assim, a qualidade da participao. Lembrando
que um processo participativo de qualidade aquele em que sujeitos polticos diversos
tem liberdade de expresso e deliberao capaz de influenciar, de fato, decises pblicas
relevantes. Como a presente pesquisa demonstrar, a qualidade da participao
impactada por condies institucionais, polticas e administrativas. No entanto, so

58

aspectos tcnicos que mais influenciam o modo de interao, ou seja, a condio para
livre expresso e deliberao coletiva.
Afinal, os recursos institucionais, polticos e administrativos que do base
para a promoo da participao social na gesto pblica so muito semelhantes aos
necessrios em outros contextos de ao estatal. E as tcnicas para a organizao da
interao socioestatal so singulares, pois decorrem de conhecimentos especficos ligados
ao campo do desenho e desenvolvimento de processos participativos. So saberes prticos
indispensveis preparao e realizao da participao de qualidade.
Em busca das condies para a ao do Estado na promoo da
participao social na gesto de polticas pblicas, o achado deste trabalho foram as
capacidades estatais que esto diretamente ligadas ao desenho e desenvolvimento de
processos participativos. Elas do condies s aes de promoo da participao,
influenciando o modo de interao entre participantes, ou seja, a maneira como ocorrem
as conversas. Foram aqui chamadas de capacidades conversacionais e sero detalhadas
posteriormente, com base na pesquisa realizada em conferncias nacionais. Antes, esto
apresentadas compreenses que embasam o destaque analtico a essa dimenso tcnica
das capacidades estatais para a promoo de processos participativos.
2.4. Dimenso tcnica da promoo de processos participativos
Considerando que o modo de interao importa em processos
participativos para a gesto pblica, ao observ-los com interesse em sua forma de
organizao e funcionamento, a dimenso tcnica salta aos olhos. Afinal, conhecimentos
especficos so necessrios para garantir que estrutura, estmulos e mediao da conversa
sejam adequadas ao propsito e contexto da interao. No basta reunir pessoas
interessadas em temas comuns para que a participao acontea com qualidade, preciso
ter condies de ao e saber fazer para que haja oportunidade para participantes se
expressarem livremente e convergirem em deliberaes coletivas.
Assim, analisar as capacidades tcnicas para a promoo de processos
participativos pode qualific-los, tendo em vista a potncia do aporte de prticas e
tcnicas de interao conversacional. Essa perspectiva condizente com a indicao de
Anduiza & Maya (2005) para a observao da maneira como ocorrem as deliberaes. A
autora e o autor incluram esse aspecto nos indicadores para avaliao de processos
59

participativos, argumentando que a interao entre os sujeitos pode ser potencializada

com tcnicas de interao conversacional adequadas ao tema em pauta, quantidade de
participantes e ao perfil das pessoas envolvidas.
So raros os estudos que tratam da qualidade das conversas em instncias
e mecanismos de participao institucionalizada, excetuados autores deliberacionistas
(FARIA, 2010) e alguns preocupados com paradoxos da responsividade (ROBERTS,
2002) e com desafios organizativos de processos participativos (BRYSON et al, 2013).
A perspectiva deliberativa converge com a compreenso na qual um processo
participativo de qualidade apresenta, entre outras coisas, condies procedimentais para
que sujeitos polticos tenham liberdade de expresso e deliberao.
Isso fica explcito em Faria (2010) quando apresenta o debate entre
tericos deliberacionistas e participacionistas. Segundo a autora, mesmo com a
diversidade de entendimentos sobre o termo deliberao, entre autores deliberativos
haveria concordncia sobre os elementos inerentes ao ato deliberativo, em particular:
respeito mtuo, justificao pblica, discusses acessveis e diversidade de pontos de
vista. A preocupao desses autores est assentada em como as escolhas polticas seriam
influenciadas por seus procedimentos. Assim, elencam princpios que deveriam orientar
o funcionamento de espaos deliberativos: igualdade; incluso; publicidade;
reciprocidade; liberdade; provisoriedade; conclusividade; no tirania; autonomia e
accountability (ALMEIDA & CUNHA, 2011).
Roberts (2002) aponta que foram desenvolvidas inmeras maneiras de
tornar o Estado responsivo s demandas sociais. No entanto, as formas de controle social
tm gerado paradoxos como os ligados obedincia, agncia e responsividade. A
interao socioestatal qualificada seria uma maneira de envolver servidoras pblicas em
condies para apresentar, diretamente sociedade, justificativas para as aes em curso
e responsabilizar-se por aes futuras. Mesmo reconhecendo o potencial da participao,
so explicitados requisitos de sua adoo na gesto pblica: liderana comprometida;
desapego pelo controle sobre resultados; tempo e recursos materiais adequados; e
mediao efetiva.
Verificando potenciais de processos participativos, mas tambm
assumindo a existncia de custos e riscos para a adoo na gesto pblica, Bryson et al
60

(2013) sugerem que, em sua preparao sejam verificadas: a necessidade da participao

na fase em que se encontra a poltica em questo; a adequao dos meios para interao
socioestatal diante do contexto e do pblico participante; e a possibilidade de realizao
do processo com os recursos disponveis. Esses autores evidenciam a importncia do
desenho detalhado de processos participativos como forma de qualific-los. Dizem que
desenhar pode ser entendido como conceber, planejar, desenvolver e avaliar processos,
tendo em vista a orientao por resultados.
Essas perspectivas so inspiradoras para a compreenso da dimenso
tcnica da promoo de processos participativos. Anduiza & Maya (2005) trazem a
compreenso da contribuio de prticas e tcnicas de interao conversacional na
qualidade dos processos participativos. De Faria (2010), vem a preocupao sobre como
escolhas polticas podem ser influenciadas pelos procedimentos que as geraram. Roberts
(2002) reconhece requisitos para a interao socioestatal. E Bryson et al (2013) ajudam a
identificar um campo de conhecimento ligado ao desenho e desenvolvimento de
processos participativos.
Esses trabalhos justificam a importncia do destaque analtico dimenso
tcnica. Alm disso, apontam para as capacidades estatais necessrias ao funcionamento
de instncias e mecanismos de participao institucionalizada. Embora para realizar
processos participativos sejam necessrias condies institucionais, polticas e
administrativas, so recursos tcnicos que diferenciam essas aes de outras iniciativas
do Estado.
Identificar que o modo de conversar influencia o resultado, perceber que
h requisitos para a interao socioestatal, reconhecer que prticas e tcnicas podem
qualific-la e distinguir um campo de conhecimentos prprio gesto de processos
participativos so compreenses relevantes a esta tese. Do base ao argumento dos
conhecimentos sobre desenho e desenvolvimento de processos participativos como
capacidades estatais necessrias promoo da participao. Uma forma de compreender
esse conjunto de saberes percebendo fundamentos sobre as interaes conversacionais
e mtodos para as interaes conversacionais.
2.4.1. Fundamentos sobre as interaes conversacionais

61

 possvel pressupor que um processo poltico, sendo produto de relaes

sociais, esteja condicionado, mesmo que no de modo determinante, maneira como
acontecem as conversas entre os sujeitos participantes. Portanto, ateno especfica
precisa ser dada aos procedimentos estabelecidos para a interao, ou seja, forma da
conversa, tendo em vista que a maneira de interao direciona a relao estabelecida entre
as pessoas. Alguns autores na filosofia podem contribuir com a identificao de
fundamentos dos conhecimentos relativos s interaes conversacionais.
De incio, a leitura de Arendt (2006) considerada por permitir a
compreenso do carter relacional e interativo do fazer poltico. A autora observou a
importncia da conversa no processo poltico quando tratou da formao da plis em
torno da gora homrica, o local de reunio e conversa dos homens livres, e com isso
centrou a verdadeira coisa poltica (...) em torno do conversar-um-com-o-outro, o
conversar-com-o-outro e conversar-sobre-alguma-coisa (ARENDT, 2006, p. 97). A
partir dessas reflexes, a poltica pode ser compreendida como conversa-com-outrosobre-alguma-coisa-comum. Se do interesse, do que est entre os sujeitos, que surge a
poltica, na interao que ela ganha forma.
Alm dessa compreenso relacional e interativa da poltica, contribuem
com a identificao de fundamentos sobre as interaes conversacionais outras vises
filosficas sobre o dilogo. Entre elas, destaca-se a de Buber (2009, p. 40) quando diz que
O dialgico no se limita ao trfego dos homens entre si; ele (..) um comportamento
dos homens um-para-com-o-outro. O autor fala de uma atitude dialgica que consiste
em voltar-se-para-o-outro, complementando a viso de Arendt (2006). Isso possibilita
reconhecer poltica na interao entre diferentes sujeitos que se reconhecem e esto
dispostos a conversar sobre algo comum.
Buber (2009) diferencia espcies de interao: o dilogo autntico em que
cada um dos participantes tem de fato em mente o outro ou os outros na sua presena e
no seu modo de ser e a eles se volta com a inteno de estabelecer entre eles e si prprio
uma reciprocidade viva; o dilogo tcnico, que movido unicamente pela necessidade de
um entendimento objetivo; e o monlogo disfarado de dilogo, onde dois ou mais
homens, reunidos num local, falam, cada um consigo mesmo (BUBER, 2009, p. 53-54).
Esse autor enfatiza que o mais raro encontrar experincias de dilogo autntico e o mais
comum ver monlogos disfarados de dilogo, nos quais a interao no ocorre para
62

comunicar algo, aprender alguma coisa, nem entrar em contato com algum, mas apenas
para afirmar a prpria posio.
O dilogo autntico possvel quando participantes tm oportunidade para
apresentar seus pontos de vista, mas, em particular, condies para ouvir os outros. As
pessoas precisam de disposio interna, mas de estmulos da estrutura e da mediao da
conversa para apresentar, defender e, com escuta atenta para o que comum, alterar seus
modos de pensar e agir. A percepo de pontos em comum gera a necessidade de entender
o outro e da podem surgir propostas para problemas que afetam o grupo no qual os
sujeitos polticos esto inseridos. Importante dizer que ao tratar a ao poltica como
prtica relacional e interativa no se quer, de maneira alguma, dizer que se abre mo do
conflito. O conflito desejvel e constitutivo do processo poltico, bem como estruturante
de processos participativos geridos com qualidade na perspectiva da livre expresso e
deliberao.
Tambm significativa para o aprofundamento sobre os fundamentos das
interaes conversacionais a viso de Bohm (2005) quando apresenta o dilogo como
fluxo de interao que traz oportunidade para compreenso conjunta de pressupostos e
processos que interferem na comunicao entre indivduos. Buscando o significado da
ideia de dilogo, o autor remete etimologia dizendo que dilogo vem da palavra grega
dialogos. Logos significa a palavra, ou melhor, o significado da palavra. E dia
significa atravs de. O autor indica que dilogo corrente de significados que flui entre
ns e por nosso intermdio; que nos atravessa (BOHM, 2005, p. 34). significado ou
sentido que flui atravs das pessoas quando interagem em conversas de qualidade. Bohm
diz que o fluxo de significados que possibilita o surgimento de novas compreenses
sobre as questes em pauta. Nesse sentido, o dilogo permite que surja algo que no
estava presente quando foi iniciada a interao.
Na mesma perspectiva, possvel falar em dilogo como forma de
cocriao de novos significados mediante o entendimento mtuo e a comunicao
recproca. Roberts (2007, p. 6-7) diz que o processo dialgico desafia as pessoas a
realmente ouvir e entender o mximo possvel um do outro. A compreenso mtua, por
sua vez, permite alterar os pressupostos quando h abertura para o outro e disposio para

63

aprender mutuamente. H o potencial para a cocriao de significados e realidades. 13

a possibilidade de encontro efetivo entre diferentes que permite a construo de sentidos
comuns. O dilogo possibilita nvel distinto de entendimento e compreenso, pois traz
tona pressupostos e permite a mudana de posies. Essa qualidade de interao gera a
abertura para a livre expresso e deliberao conjunta.
Falando assim parece que h uma frmula mgica para que, na interao
humana, haja comunicao franca com fala honesta e escuta genuna resultando em
dilogo com entendimento e compreenso. Como se um conjunto de saberes prticos
fosse capaz de resolver todos os desafios da comunicao intersubjetiva em relaes
polticas. No entanto, aqui no h idealizao da forma de comunicao humana em
qualquer mbito, ainda mais na poltica em que os interesses divergentes so evidentes e
os conflitos constitutivos das relaes.
Em contextos marcados por disputas pouco provvel que a convergncia
ocorra sem mediao e estmulo, pois o modo de interagir dos sujeitos, conflituoso ou
no, delimita a distribuio das foras em uma conversa. Alm disso, desigualdades
comunicativas so notrias e alguns tipos de conversas propiciam entendimento
compartilhado e criam as bases para um processo deliberativo, j outros tipos de interao
acabam por afastar a possibilidade de entendimento mtuo. o que ocorre tambm nos
contextos em que cidads e gestores pblicos interagem para tratar de polticas pblicas.
Justamente por isso, necessrio considerar, no desenho de processos participativos,
fundamentos e mtodos para qualificar as interaes buscando a livre expresso e
deliberao coletiva.
As noes apresentadas contribuem com o reconhecimento de um campo
especfico de conhecimentos que tem fundamentos na discusso filosfica sobre o
dialogar. Considerando a exigncia conceitual normativa do termo, ser evitada a noo
de dilogo e utilizada neste trabalho a ideia de conversa. Conversa como interao
intersubjetiva com fluxo de significados que, no caso de processos participativos,
costuma ocorrer face a face em pequenos e grandes grupos, mas que tambm pode ser

No original: The dialogical process challenges people to truly listen and undestand one another. Mutual
understanding in turn enables them to alter their taken-for-granted assumptions of one another, of the world
na their position in it. As they open up to one another and learn from one another, they have the potential
to become co-creators of new meaning and new social reality. (ROBERTS, 2007, p. 6-7).
13

64

mediada por tecnologias de informao e comunicao. Alm de fundamentos, esse

campo de conhecimentos visvel em mtodos para as interaes conversacionais.
2.4.2. Mtodos para as interaes conversacionais
Entre as questes de interesse nesse mbito metodolgico, est o como
realizar interaes conversacionais diante de propsitos pr-definidos. Como organizar
conversas que evidenciem as divergncias e possibilitem as convergncias, sem
desconsiderar as dinmicas de poder? Como estabelecer procedimentos que reconheam
desigualdades comunicativas e, valorizando-as, qualifiquem as interaes? Para
responder tais questes no bastam fundamentos conceituais a respeito do dilogo, so
necessrios mtodos que operacionalizem as perspectivas filosficas.
Importante salientar que nesta tese no h sobrevalorizao das tcnicas
para a interao conversacional, mas sim a diferenciao entre fundamentos filosficos e
prticas metodolgicas. Assim, considerando que o foco de investigao est no modo de
organizao de processos participativos, sero interpretadas vises a respeito das
interaes conversacionais, mas a busca analtica se dar mesmo em suas prticas
metodolgicas. O reconhecimento de aspectos organizativos das conversas em
conferncias revelar a especificidade da dimenso tcnica das capacidades estatais para
a promoo da participao social. A percepo da especificidade dos saberes prticos
que orientam a ao estatal para a promoo de processos participativos motivada pela
existncia de um campo prprio de conhecimentos.
Considerando que para gerir processos participativos so necessrios
conhecimentos especficos ligados a tcnicas e prticas conversacionais, estudos que
focalizam conversas como objeto iluminam o entendimento do que neste trabalho sero
chamadas capacidades conversacionais. So exemplos as investigaes a respeito dos
tipos de conversa (GRATTON & GHOSHAL, 2002) e do potencial latente de conversas
em organizaes (ELLINOR & GERAR, 1998). Nesses estudos de psicologia social, com
nfase no desenvolvimento de organizaes, a qualidade das conversas est muitas vezes
ligada a atributos das lideranas. So pessoas que desenvolvem habilidades e atitudes
capazes de qualificar interaes conversacionais em suas equipes.
Como Rivera (2003) aponta, a habilidade de integrao dos sujeitos um
aspecto fundamental da qualidade do lder que busca um adequado desempenho
65

organizacional. Nesse sentido, o autor destaca que a liderana deve desenvolver

"capacidades de comunicao e de negociao, reforando o compartilhamento de
informaes, a interao permanente e a participao" (RIVERA, 2003, p. 63). Embora
nesse trecho o termo seja capacidades, o mais comum na psicologia das organizaes
falar em competncias, pois essas envolveriam valores, conhecimentos, habilidades e
atitudes pessoais j desenvolvidas, enquanto capacidades seriam competncias latentes,
ou seja, ainda no desenvolvidas. Com esse entendimento, Lucena Filho (2010) fala em
competncias conversacionais como atributo pessoal de quem consegue, por meio de
conversas, mobilizar, articular e colocar em ao recursos necessrios para a realizao
eficiente e eficaz de atividades em diferentes mbitos da vida.
H um bom mapeamento dessa bibliografia a respeito de conversas em
organizaes na compilao de abordagens realizada por Mengis e Eppler (2008). A partir
da reviso terica, a autora e o autor propem estrutura analtica para a gesto de
conversas. Na proposta, h seis dimenses que definem o contexto de conversa em que
participantes geram sentidos e constroem conhecimento ao interagir. So elas: a
mensagem, o processo conversacional, a inteno da conversa, os modelos mentais das
participantes, as dinmicas grupais e o segundo plano da conversa14 (MENGIS &
EPPLER, 2008, p. 1297).
Essa orientao multidimensional para a anlise serve tambm como
forma de estruturar intervenes que orientam conversas. Para cada dimenso, a autora e
o autor formulam uma questo-chave15 que pode direcionar o uso de mtodos para as
interaes conversacionais. Para a mensagem, sugerem saber se o contedo e a forma
esto alinhados tarefa e s pessoas, e enraizados em fatos. No processo conversacional,
investigam se o fluxo da conversa est estruturado para permitir tanto foco e sntese
No original: The framework outlines six dimensions that define the conversational context in which
conversation partners try to make sense and co-construct knowledge when interacting. These are: the
message, the conversational process, the conversational intent, the mental models of the participants, the
group dynamics and the conversational background (MENGIS & EPPLE, 2008, p. 1297).
14

No original: Message - Is the content and form of the message aligned to task and people and is it rooted
in facts?; Conversational process - Is the overall conversation flow structured in a way that allows both
focus and synthesis as well as outreach and exploration?; Conversational intent - Are individual and
common goals of the conversation explicit and oriented towards the co-creation of meaning?; Mental
models - Are interlocutors aware of framing mechanisms and do they question judgements and polarizing
viewpoints?; Group dynamics - Are relationship conflict and power structures addressed and moderated
within the conversation, and is a certain amount of content conflict enabled?; Conversational background Does the selection of people, time, space, and the organizational culture support knowledge creation and
sharing? (MENGIS & EPPLE, 2008, p. 1299).
15

66

quanto expanso e explorao. Para a inteno da conversa, perguntam: os objetivos

individuais e coletivos esto explicitados e orientados para a cocriao de significados?
J sobre os modelos mentais das pessoas participantes, a busca por compreender se h
conscincia dos mecanismos de enquadramento e questionamento a respeito de juzos e
pontos de vista em polarizao. A respeito das dinmicas de grupo, querem saber como
se estabelecem as relaes de poder e se as estruturas de poder e conflito so expressas
na conversa. No segundo plano da conversa, a questo verificar se as escolhas de
participantes, espao e tempo do base para a criao e partilha de conhecimentos.
Alm de investigaes da psicologia social que trazem olhares especficos
a respeito das conversas nas organizaes, reveladora a ateno que parte da sociologia
d s interaes humanas. Mengis e Eppler (2008) mencionam Goffman para tratar dos
diferentes sentidos das conversas. Segundo a autora e o autor, conversas so interaes
em que h mais que troca de informaes, pois os sujeitos que interagem se relacionam e
compartilham uma realidade entre si16. Para Martins (2008, p. 139), Goffman estava
interessado fundamentalmente em compreender os mecanismos que sustentam os
processos de interao entre os indivduos, o que ocorre em microssituaes concretas.
Na perspectiva interacionista, h um domnio de investigao analiticamente
distinguvel a ordem de interao , que possui estruturas, processos e regularidades
especficas, no podendo ser reduzida a situaes macrossociais e cujo mtodo adequado
de investigao repousa na microanlise (MARTINS, 2008, p. 140).
Mills

(1970),

nesta

abordagem

microanaltica

das

interaes

conversacionais, dedicou-se aos desafios da sociologia dos pequenos grupos, em

particular no que se refere obteno sistemtica de dados pela observao ou pela
experimentao. Ele apresenta uma maneira sociolgica de pensar os grupos e uma ideia
de que os processos de grupos acontecem em mltiplos nveis (comportamento,
sentimentos, normas, objetivos e valores). O nvel comportamental aquele em que as
pessoas agem abertamente diante dos outros (MILLS, 1970, p. 99). Para o autor, os

No original: conversations are a form of social interaction that shows a specific form of local
organization (i.e. it takes place within a small group of people who are physically co-located, who alternate
their turn taking and who refer not only to verbal but also to non-verbal signs) and that serves not only to
exchange information, but also for conversation partners to relate to each other and develop a shared reality
between them. (MENGIS & EPPLE, 2008, p. 1290).
16

67

comportamentos so o nvel menos complexo e de mais simples observao, pois

possvel identificar padres de interao.
Para Mills (1970), o sistema interativo num grupo influenciado pelos
meios que ampliam ou restringem a interao e pelo tamanho do grupo. Tambm h uma
forte base emocional para a constituio e manuteno de um grupo, pois nele as pessoas
mantem as relaes a partir dos sentimentos e impulsos, no conseguindo ocult-los.
Sabendo que o que algum sente raramente est isolado, pois sofre influncia do que
outros sentem, observa-se uma configurao sistmica das relaes grupais. Esse
conjunto de foras denominado pelo autor como emoo do grupo e tem grande
importncia para o funcionamento grupal.
Na fronteira entre as ideias da psicologia social e da sociologia esto os
estudos sobre dinmica dos grupos que reconhecem que so as interaes entre os
sujeitos, conflituosas ou no, que delimitam a distribuio das foras na dinmica grupal.
Considerando que assim tambm ocorrem nos contextos em que se unem cidads e
cidados para conversar a respeito de polticas pblicas, esses conhecimentos sobre
propriedades estruturais dos grupos ajudam a compreender a organizao interna e os
modos de proceder prprios do coletivo em processos participativos. Como demonstra
Fernandz (2006), estudos sobre dinmica dos grupos tratam de padres de
relacionamento e de arranjos de papis e funes desempenhados pelos participantes.
Assim, podem iluminar regras de interao estabelecidas no plano formal e informal de
processos participativos para a gesto pblica.
Assim, em processos participativos possvel pensar que as regras de
interao, estejam elas implcitas ou explcitas, definiro a forma como ser abordada a
pauta e a maneira como interesses e divergncias sero apresentadas. O formato da
conversa que influenciado por mtodos para a interao conversacional pode influenciar
o produto da deliberao, pois interfere na maneira como a interao acontece. Ao lado
dos procedimentos, esto o espao e o tempo como elementos intervenientes da interao.
O ambiente em que ocorre a interao exerce papel sobre quem interage e tambm o
tempo disponvel orienta a maneira de interagir.
Moscovi & Doise (1991), tambm na fronteira entre sociologia dos
pequenos grupos e psicologia social, afirmam que a forma como acontecem processos
68

decisrios em grupos no passa pela agregao de preferncias de cada integrante do

grupo, mas sim pela transformao de opinies individuais em coletivas. Destacam que
processos de deliberao coletiva so movimentos que ocorrem pela exposio inicial das
distintas vises que vo aos poucos se agregando em uma posio comum. No entanto,
essa ao no se d apenas na superfcie das ideias, mas na profundidade das relaes.
Esses autores mencionam ainda que o ambiente influencia o clima do
grupo, tornando as conversas mais ou menos animadas. Para eles, diferentes atmosferas
relacionais demandam distintos compromissos, tendo em vista o maior ou menor
envolvimento de quem participa. Alm disso, o tamanho do grupo, pela maior ou menor
possibilidade de expresso de divergncias, e o tempo destinado conversa influenciam
a deciso. Tambm os procedimentos para as conversas afetam as decises em grupo,
pois a discusso livre levaria a posies mais extremas.
Reconhecendo a relevncia da forma como ocorrem as conversas para os
processos grupais, algumas autoras que atuam com a mediao de conversas em mbitos
comunitrios, organizacionais e polticos, empreenderam esforos de pesquisa e
sistematizao de mtodos para as interaes conversacionais. Merecem destaque os
trabalhos realizados por Bojer et al (2010) e por Pruitt & Thomas (2008), alm de manuais
para mediadores como os editados por Schuman (2005) e Holman et al (2007). Nesse
mbito de estudos mais instrumentais, a preocupao com os procedimentos e
ferramentas de interao, alm da orientao para a escolha com base no contexto de
utilizao.
Assim, para tratar das capacidades conversacionais como conjunto de
conhecimentos ligados forma como so desenhados e desenvolvidos processos
participativos, tambm cabe mencionar os trabalhos de Bosch (2002), Brose (2010)
Brown & Isaacs (2007), Cordioli (2009), Nogueira & Schubert (2001) e Owen (2003).
Essas autoras, tambm imersas em prticas para a interao conversacional em diferentes
mbitos, tratam de solues para ampliar a qualidade das conversas em grupos. Embora
algumas dessas obras apresentem fundamentos, esto concentradas nos mtodos que
estabelecem contornos para as interaes conversacionais. Por isso, tambm servem
identificao do campo de saber prtico que prprio promoo de processos
participativos.

69

Desses autores, o desafio depreendido promover interaes

conversacionais em que os mtodos ou ferramentas para a interao possam ser utilizadas
sempre adaptadas ao contexto do grupo em questo. Para tal, argumentam que
necessrio levar em conta os seguintes fatores: forma de estmulo conversa;
ordenamento das falas; modos de registro; visualizao das ideias coletivas, organizao
do ambiente; e mediao das conversas. Diante disso, necessrio considerar os
propsitos delineados para os processos participativos e, assim, adaptar prticas ao
contexto de sua aplicao. Esse mais um indicativo que no h sobrevalorizao das
tcnicas, supostamente aplicveis em qualquer contexto, mas sim o reconhecimento de
um saber prtico e especfico para organizar interaes conversacionais.
Reforando a constituio de um campo de saber ligado ao desenho e
desenvolvimento de processos participativos est a pesquisa bibliogrfica realizada por
Bryson et al (2013). Com o propsito de formular orientaes para a gesto participativa,
esses autores da administrao pblica, propem passos para a organizao de tais
processos: considerar o contexto e delimitar o propsito; manejar os recursos e gerir a
participao; e avaliar e redesenhar continuamente as aes. Nesse entendimento,
realizada a delimitao do propsito, o desenho do processo segue com o manejo dos
recursos e a gesto da participao.
De maneira diretiva, esses autores apontam que ao desenhar e desenvolver
um processo participativo necessrio: mapear, analisar e envolver os sujeitos-chave,
considerando suas especificidades e estabelecendo estratgias para o envolvimento de
diferentes sujeitos; fortalecer a legitimidade do processo, pactuando com sujeitos internos
e externos a forma de engajamento; encorajar liderana efetiva, garantindo que os papis
das lideranas sejam bem desempenhados; buscar recursos para a participao,
assegurando os recursos adequados e razoveis para o processo; estabelecer estruturas
metodolgicas apropriadas para guiar o processo com um conjunto de orientaes
interao conversacional, garantindo condies operacionais para a realizao das
atividades; usar processos inclusivos para envolver a diversidade produtivamente,
garantindo a participao de diferentes sujeitos e desenhando o processo para melhor
aproveitar a presena de distintas perspectivas sociais; lidar com dinmicas de poder,
gerindo-as para oportunizar a participao significativa, ou seja, a influncia nos
resultados dos processos decisrios; usar diversos tipos de tecnologias de informao e

70

comunicao para atingir os propsitos, de maneira condizente com o contexto e o perfil

do pblico participante.
As tarefas apontadas para a organizao de um processo participativo,
somado ao inventrio de ferramentas e tcnicas utilizadas para a gesto de conversas
grupais em diferentes mbitos, aliado s compreenses analticas advindas da psicologia
social e da sociologia dos pequenos grupos, sem contar com os fundamentos filosficos
sobre o dialogar, revelam o quo vasto o campo de conhecimentos ligados ao desenho
e desenvolvimento de processos participativos. Isso explicita que h uma dimenso
tcnica especfica nas condies de ao do Estado para a promoo de processos
participativos, capacidades conversacionais. Em especial, se a inteno for caminhar para
a participao de qualidade.
O que este captulo procurou traar foi uma compreenso prpria a respeito
de capacidades estatais necessrias promoo da participao social. Nessa ideia, entre
as condies para a ao estatal, em regimes democrticos, precisam ser geradas
circunstncias adequadas para o desenho e desenvolvimento de processos participativos.
Assim, entre os recursos mobilizados pelo Estado para suas aes, devem ser tambm
considerados os necessrios interao conversacional. Afinal, a forma como acontecem
as conversas central a processos que almejam criar oportunidades para livre expresso
e deliberao coletiva sobre questes pblicas relevantes. Antes da investigao sobre
quais so as capacidades especficas para a promoo da participao e como foram
desenvolvidas na organizao de conferncias nacionais, o prximo captulo detalhar o
modo de funcionamento desses processos participativos.

3. Conferncias nacionais: compreenses e desafios de funcionamento

O termo conferncia amplamente utilizado em diferentes contextos. Na
cincia, literatura, negcios, poltica ou relaes internacionais, serve reunio de
pessoas para uma discusso coletiva, ao discurso sobre um assunto determinado, e
assembleia de representantes que tratam de interesses comuns. As conferncias nacionais
de

polticas

pblicas

so

aqui

entendidas

como

processos

participativos

institucionalizados convocados pelo poder executivo para a discusso de determinado

assunto, reunindo sujeitos polticos da sociedade e do Estado em etapas escalonadas para
formulao de propostas e escolha de representantes s etapas seguintes.
71

As conferncias de polticas pblicas no Brasil foram primeiramente

institudas pela lei 378 de 13 de janeiro de 1937 na reorganizao institucional do
Ministrio da Educao e Sade Pblica. Em 1941, ocorreu a 1 Conferncia Nacional de
Educao em 3 de novembro e a 1 Conferncia Nacional de Sade em 10 de novembro.
Foram convocadas com a inteno de fortalecer polticas pblicas federais, em particular
diante da distribuio de responsabilidades entre os entes federados. quela poca,
embora no fossem realizadas em etapas escalonadas, j contavam com representantes
sociais, especificamente da rea acadmica, e governamentais, do plano federal e estadual
(SOUZA et al, 2013).
Com o passar dos anos, as conferncias nacionais foram adotadas por
diferentes reas de polticas pblicas e configuradas de distintas maneiras a depender das
condies organizativas existentes no contexto de sua realizao. De toda forma, seguem
um padro de organizao em que um rgo do poder executivo federal convoca o
processo participativo definindo temas e prazos para a discusso. Posteriormente, so
mobilizados municpios e estados para que realizem etapas preparatrias. Nessas etapas
so elaboradas propostas e escolhidos representantes sociais e governamentais que
seguem para as etapas seguintes. A realizao de um processo participativo com grande
quantidade de participantes e etapas, supostamente, exige mobilizao intensiva de
recursos organizacionais. Dessa forma, a anlise do modo de funcionamento de
conferncias nacionais possibilita a investigao sobre as capacidades estatais necessrias
promoo de processos participativos.
Este captulo tem por objetivo detalhar o funcionamento desses processos
para dar base aos interesses desta tese. Se a inteno identificar capacidades estatais
necessrias promoo de processos participativos e perceber as formas de seu
desenvolvimento, tendo por objeto de pesquisa as conferncias nacionais, conhecer o
modo de organizao dos processos conferenciais requisito deste trabalho. Alm disso,
perceber os desafios enfrentados em sua preparao e realizao d base para o
desenvolvimento da ideia a respeito de capacidades conversacionais como condies de
ao especficas para a promoo da participao social. Esse olhar para as conferncias
particularmente vlido para o estudo das capacidades estatais para o desenho e
desenvolvimento de processos participativos de larga escala.

72

O modo de funcionamento das conferncias nacionais est descrito na

seo 1. Iniciando com a recuperao do que diz a bibliografia especializada no objeto17,
passa apresentao de dados a respeito de conferncias realizadas entre 2003 e 2011.
Mesmo que a forma de organizao de uma conferncia varie a depender da rea de
poltica em que realizada, esta tese reconhece aspectos comuns. Assim, elenca traos
constituintes do modo de funcionamento dos processos conferenciais com base em
informaes coletadas em pesquisa anterior (IPEA, 2013).
A seo 2 identifica diferentes lentes analticas utilizadas por autoras que
se debruaram sobre esse objeto e indica que a escolha neste trabalho compreender
conferncias como processos participativos. Isso permite especificar seu modo de
organizao em etapas escalonadas e interconectadas, alm de ser apropriado para o
esforo de investigao a respeito da mobilizao de capacidades estatais para a
promoo da participao social.
Na seo 3, esto apresentadas expectativas normativas da bibliografia em
relao s conferncias nacionais. O levantamento de expectativas, alm de apontar
diferentes entendimentos sobre os possveis efeitos conferenciais, explicita potenciais
desses processos. So tambm reveladas aspiraes em relao ao funcionamento das
conferncias, tanto no que diz respeito ampliao da participao social
institucionalizada quanto em relao participao de qualidade. A considerao sobre
potenciais das conferncias estimula a identificao de desafios enfrentados em sua
realizao.
A seo 4 traz a identificao de desafios na organizao de conferncias
nacionais. Com base em pesquisa anterior que levantou fatores crticos de sucesso para a
realizao de processos conferenciais (IPEA, 2012), os desafios foram organizados
segundo as quatro dimenses das capacidades estatais: institucionais, polticas,
administrativas e tcnicas. So apresentados com o intuito de identificar mais elementos
da organizao estatal para a realizao de conferncias, alm de demonstrar que h
conhecimentos tcnicos prprios promoo da participao social. Isso fundamenta a
ideia de capacidades conversacionais que ser apresentada no prximo captulo.

17

A reviso bibliogrfica apresentada neste captulo baseada em trabalho anterior (SOUZA et al, 2013).

73

3.1. Modo de funcionamento

De incio, importante observar a maneira como a bibliografia delimita o
funcionamento das conferncias nacionais. Embora haja consenso que as conferncias
so processos participativos que envolvem a sociedade e o Estado na formulao de
propostas de polticas pblicas, existem certas caractersticas que so mencionadas de
maneira dispersa e no consensual. O que fica evidenciado na reviso bibliogrfica a
lacuna a respeito das condies para ao estatal na realizao de conferncias nacionais.
Com relao regulamentao das conferncias, h o entendimento que
essas so uma responsabilidade do poder administrativo (MLLER NETO &
ARTMANN, 2012). Nesse sentido, vrias autoras ressaltam a necessidade de convocao
pelo Poder Executivo (SOUZA, 2008; POGREBINSCHI & SANTOS, 2010b, 2011;
POLIS & INESC, 2011; FERNANDES, 2011; ALMEIDA, 2012; AVRITZER, 2012b;
SOUZA et al, 2012), sendo que para alguns o meio de convocao especificamente o
decreto presidencial (PETINELLI et al, 2011; AVRITZER, 2012b).
As conferncias so tambm vistas como um frum eventual (CRTES,
2009), sendo realizado com periodicidade regular (KRGER, 2005; SOUZA, 2012;
SOUZA et al, 2012) e por um perodo determinado (SOUZA & PIRES, 2012; SOUZA
et al, 2012). So organizadas tematicamente (POGREBINSCHI & SANTOS, 2010b,
2011; PETINELLI, 2011), adquirindo muitas vezes um carter setorial (SILVA, 2010) e
contando com a colaborao da sociedade na prpria organizao (POGREBINSCHI &
SAMUELS, 2012).
comum na bibliografia a compreenso de conferncias realizadas em
etapas interconectadas, que podem envolver diferentes nveis da federao. Algumas
autoras, no entanto, enfatizam esse aspecto, entendendo que a organizao em trs nveis
de governo parte constitutiva e necessria ao processo (FERREIRA & MOURA, 2006;
PETINELLI, 2011; AVRITZER, 2012a, 2012b; PREZ et al, 2012). Em paralelo
estrutura escalonada, a eleio de representantes tambm vista como elemento
importante do processo conferencial, sendo inclusive considerada como um dos meios
para conexo entre as etapas (SOUZA et al, 2013).
A noo bsica que as etapas ascendem do nvel municipal ao nvel
nacional alguns autores sugerem, inclusive, que as conferncias se iniciam em nvel
74

inframunicipal (KRGER et al, 2011). Se em nvel local o carter aberto evidente

(FBES, 2010; POGREBINSCHI, 2012b), a participao comearia a se transformar em
representao a partir do nvel estadual (POGREBINSCHI & SAMUELS, 2012), pois
nele que a atuao com direito a voto restrita aos representantes escolhidos em etapas
municipais (FARIA, 2012).
H tambm o reconhecimento que os desenhos institucionais das
conferncias variam (PREZ et al, 2012). Por exemplo, quando se mencionam aspectos
a respeito da forma como se estruturam as atividades, h vises que acreditam que as
conferncias funcionam em assembleias (LUPPI, s.d.) e estudos que mapeiam diferentes
padres de ao e formas de deliberao a depender da etapa da conferncia (FARIA,
2012). Alm disso, no que tange ao ps-conferncia, algumas leituras entendem que as
deliberaes das conferncias se tornam decretos presidenciais (AVRITZER, 2012b).
Cabe ressaltar que a bibliografia revisada, muitas vezes, se ocupa de casos
especficos. Assim, podem existir distintos entendimentos sobre seu funcionamento, pois
em cada rea de poltica pblica h processos organizativos particulares. Por isso,
cabvel tomar por base as anlises realizadas e identificar aspectos comuns. O olhar para
o conjunto das conferncias de um determinado perodo, no apenas para os processos
realizados em um setor de poltica pblica, pode contribuir para esse entendimento
ampliado e tambm para a considerao de como funciona o Estado ao promover a
participao social na gesto de polticas pblicas.
Nesse sentido, foi a pesquisa18 desenvolvida e publicada pelo IPEA (2013)
que apontou traos comuns ao conjunto de 82 conferncias realizadas de 2003 a 2011 em
40 setores de polticas pblicas diferentes. Foi possvel identificar caractersticas desse
tipo de processo participativo:
Em primeiro lugar, as conferncias aparecem como processos de promoo
do dilogo entre governo e sociedade, sendo convocados pelo Executivo.
Outra caracterstica comum a ocorrncia de etapas preparatrias em uma
estrutura escalonada. Alm disso, cabe mencionar, como aspecto usual, a
maneira de interconexo que passa pelo encaminhamento de propostas e pela
seleo de representantes tanto do governo como da sociedade para as
etapas seguintes (IPEA, 2013, p. 11).

18

O autor integrou a equipe desde a concepo do projeto at a publicao de resultados da pesquisa.

75

Tambm significativa de um olhar mais geral sobre as conferncias a

viso trazida por Alencar et al (2015) quando compreendem de forma cclica o processo
conferencial. As autoras desenvolvem perspectiva que conecta, em um ciclo, a realizao
da conferncia a seus desdobramentos, sejam eles relativos ao impacto na poltica pblica,
prestao de contas governamental ou ao controle social das aes propostas. Destacase, em ambas as vises, a compreenso das conferncias nacionais como processos
participativos, por serem constitudas como sucesso de atividades encadeadas em etapas,
convocadas pelo Estado para a promoo de interaes socioestatais voltadas gesto de
polticas pblicas.
A forma de organizao de um processo participativo caracterizado como
conferncia varia conforme o contexto do setor de poltica pblica na qual realizada,
tanto pelas condies do rgo responsvel quanto pelas caractersticas da comunidade
de poltica demandante. De toda forma, possvel apontar alguns traos constituintes do
modo de funcionamento das conferncias nacionais (SOUZA, 2012). Para tal, quando
pertinente, sero apresentados alguns dados de esforo de pesquisa anterior (IPEA, 2013).
De incio, o processo conferencial convocado, em geral, por meio de
decreto presidencial. Nesse ato normativo declara-se o perodo de realizao, objetivos,
tema central e rgo responsvel. H casos em que a convocao feita por portaria
ministerial ou interministerial e tambm por resoluo do conselho da rea. A fora do
ato convocatrio pode sinalizar a importncia institucional dada conferncia. O grfico
abaixo aponta a frequncia de uso dos diferentes atos convocatrios em conferncias
realizadas entre 2003 e 2011.

4%

6%
Decreto
Resoluo

27%

51%

Portaria ministerial
Portaria interministerial
No se aplica

12%

Grfico 1. Frequncia de uso de atos convocatrios em conferncias. Fonte: IPEA, 2013.

76

Buscando conhecer os diversos propsitos de processos conferenciais

realizados entre 2003 e 2010, enunciados em objetivos constantes em seus atos
convocatrios, foi possvel perceber que alm de objetivos propositivos (44%) haviam
intenes de agendamento de temas (25%), fortalecimento da participao (17%) e
avaliao de polticas pblicas (14%) (SOUZA, 2013, p. 60). Nesse levantamento, foram
entendidos como objetivos propositivos aqueles que traziam aspectos de formulao de
estratgias ou polticas para garantia de direitos, articulao entre entes federados e
financiamento de aes, identificao de prioridades de ao para rgos governamentais,
alm de intenes especficas de criao ou reformulao de planos, programas, polticas
e sistemas. De agendamento eram aqueles que se referiam difuso de ideias, afirmao
de compromissos, articulao entre atores, fortalecimento de redes, promoo de
reflexes e debates ou troca de experincias. Os objetivos de participao falavam em
ampliao ou fortalecimento de espaos participativos na gesto de polticas pblicas. E
foram classificados como de avaliao os objetivos que traziam aes de diagnstico de
uma situao ou avaliao de polticas, inclusive avaliao do encaminhamento de
deliberaes de conferncias.
Do ato convocatrio segue-se organizao com a constituio de
comisso organizadora nacional integrada por representantes de outros rgos federais e
de organizaes da sociedade indicados pela direo do rgo responsvel pela
conferncia. comum que na comisso organizadora j estejam representados os diversos
segmentos a serem mobilizados. Esse colegiado acaba sendo corresponsvel pela
realizao do processo, sendo em seu mbito formulados os atos normativos e
orientadores da conferncia. So constitudas comisses organizadoras nos estados,
responsveis pelo processo de mobilizao municipal e realizao de etapas estaduais.
Em geral, a comisso um rgo colegiado temporrio que discute as
estratgias e o cronograma de ao a ser levado frente por uma coordenao executiva
dedicada exclusivamente tarefa de realizao da conferncia. Nessa comisso
elaborado e aprovado o regulamento, documento que traz as regras do processo, sendo
posteriormente publicado em portaria ministerial. O regulamento estabelece as etapas do
processo, a forma de escolha de representantes e os eixos temticos para o debate. Para
orientar a discusso, comum a comisso organizadora elaborar documentos de
referncia chamados de texto-base, que podem ser provocadores de debate ou
apresentarem propostas para aquele setor.
77

Tambm comum as comisses organizadoras se dividirem em

subcomisses ou coordenaes. Esses grupos so responsveis por tarefas necessrias
organizao das conferncias, entre elas: sistematizao, relatoria e contedo;
comunicao e divulgao; articulao e mobilizao; infraestrutura e logstica e; regras,
metodologia e programao. No grfico a seguir est a frequncia de uso das diferentes
subcomisses em conferncias realizadas de 2003 a 2011.

Coordenao geral ou executiva

74%

Sistematizao, relatoria e/ou contedo

62%

Comunicao e/ou divulgao

58%

Articulao e/ou mobilizao

56%

Infraestrutura e/ou logstica

Regras, metodologia e/ou programao
Outras

45%
30%
32%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Grfico 2. Subcomisses de comisses organizadoras em conferncias. Fonte: IPEA, 2013.

Em geral, tambm constituda uma equipe executiva que tem por

atribuio operacionalizar as definies da comisso organizadora, desde a mobilizao
para as etapas prvias nacional, at a organizao da etapa nacional. nesse espao
institucional, composto por servidores e prestadoras de servio, que acontecem as
atividades de organizao do processo participativo. , comumente, dividido em reas de
trabalho como comunicao, logstica, metodologia, mobilizao e sistematizao, ou
conforme a diviso da comisso organizadora em subcomisses. Constituda e organizada
conforme as necessidades e condies de trabalho, essa equipe a responsvel por
implementar solues para os desafios de organizao da conferncia.
As conferncias se diferenciam de outras instncias e mecanismos de
participao institucionalizada pela realizao em etapas interconectadas. As etapas
preparatrias podem ser realizadas com pblicos especficos conferncias setoriais e
podem ser locais, municipais, estaduais ou regionais, tendo mltiplas bases territoriais a
depender da organizao temtica. Alm disso, podem ter modalidades de interao
distncia conferncias virtuais, bem como serem realizados de maneira espontnea ou
autnoma conferncias livres. Embora existente, foi pouco utilizada a possibilidade de
78

realizao de etapas no territoriais nas conferncias realizadas entre 2003 e 2011. Apenas
9% das conferncias contou com etapas virtuais e 12% utilizou etapas livres e setoriais
(IPEA, 2013).
Em etapas locais, municipais e estaduais as pessoas formulam propostas e
escolhem representantes que seguem s etapas seguintes. importante ressaltar que nem
todas as etapas so necessariamente eletivas. Como dito, de modo a aumentar as
possibilidades de participao, algumas conferncias tm adotado etapas no territoriais
que muitas vezes servem apenas elaborao de propostas para as etapas seguintes e no
envolvem escolha de representantes.
O mais comum que as atividades nas diversas etapas aconteam em
plenrias e grupos temticos, sendo a interao orientada por prticas de assembleia: o
texto-base lido e a discusso ocorre em torno dos pontos em que h destaques; a ordem
de fala feita por inscrio; h falas favorveis e contrrias aos destaques que podem
suprimir, modificar ou adicionar algo no texto; por fim as participantes votam cada um
dos destaques fazendo emendas ao texto inicial. Tambm so muito utilizadas as moes,
forma de dar espao a manifestaes de apoio ou repdio a questes que no esto na
pauta. Em etapas intermedirias, h tambm um momento de escolha de representantes
para a prxima fase de discusso.
Mesmo as plenrias sendo o formato mais comum em conferncias, foi
possvel constatar a escolha por estruturar as etapas nacionais de conferncias em
diferentes momentos. Foram utilizados cinco tipos de momentos em etapas nacionais de
conferncias realizadas entre 2003 e 2011: Palestras - momentos em que todas as pessoas
participantes se renem para discusses conceituais em diversos formatos (palestra,
seminrio, painel ou mesa redonda) para subsidiar a construo de propostas; Oficinas momentos de maior interao e troca de experincias entre participantes; Grupos de
trabalho - participantes, em menor quantidade, discutem subtemas da conferncia,
constroem e aprovam propostas a serem encaminhadas s plenrias; Plenria
intermediria - quando grupos de um mesmo eixo temtico se renem para discutir e
alterar propostas que, em seguida, sero encaminhadas plenria; Plenria - momento
deliberativo em que todas as pessoas participantes se renem para aprovao do
regulamento, das propostas recebidas dos grupos de trabalho e das moes (IPEA, 2013).

79

O grfico abaixo indica a frequncia de uso desses diferentes momentos nas etapas
nacionais realizadas entre 2003 e 2011.

90%

100%

95,3%

100%
81%

80%
70%
60%
50%
40%
30%
16,1%

20%

9,7%

10%
0%
Palestras

Oficinas

Grupos de
Plenria
trabalho intermediria

Plenrias

Grfico 3. Momentos presentes nas etapas nacionais de conferncias. Fonte: IPEA, 2013.

Aps cada conferncia, uma equipe indicada pela comisso executiva

sistematiza as contribuies das etapas preparatrias e produz um texto que consolida as
propostas para os debates. No primeiro dia da etapa seguinte, o texto de sistematizao
entregue aos representantes, comumente chamados delegados, para orientar as
discusses. Na etapa nacional, a interao costuma seguir o modelo de assembleias e,
quando o caso, h momento para a eleio de representantes para o conselho de polticas
daquele setor. Nesses eventos, tm direito a voz e voto as delegadas vindas de etapas
preparatrias e delegados natos integrantes do conselho e da comisso organizadora.
comum a presena, com direito a voz, de convidadas indicadas pela comisso. Em alguns
casos, tambm permitida a participao de observadores. As propostas aprovadas na
plenria final so chamadas deliberaes, e cabe ao rgo responsvel pela conferncia
dar encaminhamento s mesmas.
A maior parte das conferncias realizadas entre 2003 e 2011 (90%) no
trabalhou com nmero limite de propostas em suas diferentes etapas, sendo que 47% delas
aprovaram na etapa nacional mais de 200 deliberaes (IPEA, 2013). O processo
conferencial encerrado com a publicao do relatrio final com as propostas aprovadas
e informaes gerais da realizao. O monitoramento das aes decorrentes, realizado
pelo ministrio ou conselho da rea de poltica pblica correspondente, mesmo sendo

80

visto como primordial para a efetividade do processo, pode ser considerado um passo
ps-conferncia. O fluxo a seguir sintetiza traos constituintes do modo de funcionamento
das conferncias nacionais.

1 - Publicao de ato convocatrio

Decreto, portaria ou resoluo que declara perodo de realizao, objetivos e tema

2 - Constituio de comisso organizadora

Integrada por rgos pblicos e organizaes sociais corresponsveis pelo processo

3 - Elaborao de regulamento do processo

Portaria que estabelece etapas, forma de escolha de representantes e eixos temticos

4 - Trabalho da equipe executiva

Composta por servidores e prestadoras de servio, realiza atividades de organizao

5 - Realizao de etapas preparatrias

Territoriais: locais, municipais e estaduais

No territoriais: setoriais, livres e virtuais

6 - Realizao de etapa nacional

Discusso e votao das propostas recebidas de etapas preparatrias

7 - Publicao de relatrio final

Compilao de propostas aprovadas e dados sobre o processo conferencial

Fluxo 1. Traos constituintes do modo de funcionamento das conferncias nacionais.

3.2. Distintas compreenses

81

A compreenso neste trabalho que conferncias nacionais so processos

participativos e como tal podem ser analisados. No entanto, distintas compreenses esto
presentes na bibliografia sobre o objeto. Isso fica evidente com as diferentes lentes
analticas utilizadas para tratar de conferncias: espaos pblicos, canais de participao,
instituies participativas, interfaces socioestatais, espaos alternativos de representao
e sistemas deliberativos. Para ajudar no entendimento das distintas compreenses sobre
conferncias nacionais foram mobilizadas autoras que no estudam conferncias, mas que
trabalham com as noes analticas identificadas na bibliografia especializada.
Por exemplo, a bibliografia que se dedicou anlise das conferncias as
tratou como espao pblico ampliado (SILVA, 2009) e espao pblico institucionalizado
(GUIZARD et al, 2004; MLLER NETO et al, 2006; FERRAREZI & OLIVEIRA, 2010;
KRGER et al, 2011; OLIVEIRA, 2011; MLLER NETO & ARTMANN, 2012). O uso
da noo de espao pblico influenciado, possivelmente, pelas vises a respeito da
emergncia de experincias sociais no perodo de redemocratizao do pas. Nessa
perspectiva, a construo de espaos pblicos se dava tanto com a ampliao do debate
no interior da sociedade quanto com a democratizao da gesto estatal (DAGNINO,
2002). Dessa forma, as conferncias como espaos pblicos institucionalizados estariam
imersas no processo de ampliao da participao social na gesto pblica.
Outra maneira de entender as conferncias pens-las como canais de
participao (CRTES, 2002, 2009; GALINDO & MORAES, 2004), o que pode
sinalizar o reconhecimento dessas como um dos diferentes meios de participao
legitimados em um sistema poltico. Um canal de participao se estabelece nos limites e
regras definidos e configura-se como uma via para a expresso de interesses e disputas
entre os sujeitos polticos (AVELAR, 2007). A conferncia seria, pois, uma das formas
do exerccio da participao poltica em um sistema poltico. Assim, perceber as
conferncias enquanto canais de participao implica admitir que esto inseridas em um
contexto poltico mais amplo e que so uma das alternativas para a expresso de interesses
dos grupos envolvidos.
A viso das conferncias imersas em um arranjo institucional tambm est
presente na compreenso desse fenmeno poltico como uma instituio participativa
(ESCOREL & BLOCH, 2005; AVRITZER, 2012a, 2012b). Entender as instituies
participativas como formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da
82

sociedade civil na deliberao sobre polticas (AVRITZER, 2008, p. 45) implica assumir
que ocorre um envolvimento institucionalizado da sociedade no processo de formulao
de polticas pblicas. A institucionalizao refere-se regulamentao, ou seja,
normatizao das prticas de participao na gesto pblica. Portanto, entender as
conferncias como instituies participativas significa reconhecer que so formas de
participao social dotadas de regulamentao, seja por meio leis, decretos, portarias ou
resolues.
Em contrapartida, o entendimento das conferncias como interfaces
socioestatais (GALINDO & MORAES, 2004; SOUZA & PIRES, 2012) no questiona
seu carter institucional, mas a separao rgida entre sociedade e Estado que acaba sendo
majoritria nos estudos sobre as relaes socioestatais. Ao questionar o enfoque na
participao voltada ao ator coletivo e as anlises centradas na perspectiva da sociedade,
a noo de interface est no contexto do reconhecimento da diversificao das formas de
interao entre sociedade e Estado (HEVIA & VERA, 2010) e parece aderir constatao
da fluidez da fronteira entre os dois (ABERS & BLOW, 2011). Por isso, considerar as
conferncias como interfaces socioestatais significa perceb-las como espaos de
interao (de intercmbio ou conflito) entre agentes sociais e estatais, sejam eles
individuais ou coletivos.
Uma leitura que tem ganhado fora recentemente a que fala das
conferncias nacionais como espaos alternativos de representao (PINTO, 2009) ou
mesmo instituies representativas (CRTES, 2002; OLIVEIRA, 2009; BRITTOS et al,
2010; POGREBINSCHI, 2012a; POGREBINSCHI & SANTOS, 2010b, 2011;
POGREBINSCHI & SAMUELS, 2012; ALMEIDA, 2012). Essa leitura enfatiza as
dinmicas de representao subjacentes a processos participativos como as conferncias,
observando que medida que a participao se move do nvel local para o nvel nacional,
a eleio de delegados gera dinmicas representativas no apenas entre a sociedade, mas
tambm entre membros do governo. Como no nvel local a conferncia aberta a todos
que quiserem participar, gera-se a possibilidade de interesses e demandas representados
nas etapas futuras serem mais diversos e inclusivos.
Outra abordagem existente alinha-se teoria democrtica deliberativa e
entende as conferncias nacionais como espaos integrados de participao, deliberao
e representao (PINTO, 2006; PETINELLI, 2010; PETINELLI et al, 2011; ALMEIDA,
83

2012; CUNHA, 2012; FARIA, 2012; FARIA et al, 2012a; FARIA et al, 2012b; PREZ
et al, 2012). Embora haja divergncias quanto definio do conceito de deliberao, os
tericos deliberativos, em geral, entendem a deliberao como momento de interao
pblica baseada no dilogo ou em discusses a respeito de uma questo social. Nesse
sentido, buscam observar como as escolhas pblicas so influenciadas pela qualidade da
discusso e da interao que ocorrem em determinadas esferas (FARIA, 2010). No que
se refere anlise das conferncias nacionais, soma-se noo de deliberao as de
participao e representao, de modo a tentar lidar com a complexidade dos processos
que caracterizam esse fenmeno.
Em uma tentativa de lidar com os desafios operacionais da deliberao
democrtica, essa viso caminhou para a concepo na qual as conferncias seriam no
apenas um espao, mas um sistema integrado de participao, deliberao e
representao. Esse olhar sistmico implicaria compreender, portanto, como os atores
sociais participam, discutem e deliberam no interior de um contexto especfico,
caracterizado por mltiplas esferas, com diferentes padres de ao, mas cujo objetivo
final a produo de uma agenda pblica que sensibilize o poder pblico acerca de suas
necessidades reais e simblicas (FARIA, 2012, p. 5).
Como se v, h a utilizao de diferentes lentes analticas (espaos
pblicos, canais de participao, instituies participativas, interfaces socioestatais,
espaos alternativos de representao e sistemas deliberativos) na bibliografia ocupada
com pesquisas especficas a respeito de conferncias. Isso pode revelar distintas
compreenses sobre o fenmeno poltico. Esse mapeamento de termos em uso possibilita
perceber sutis diferenas de compreenso que apontam para expectativas normativas, mas
tambm para a complementaridade de vises. Alm disso, reconhecer diferentes formas
de enxergar o mesmo objeto possibilitou a escolha da lente analtica desenvolvida nesta
tese: conferncias como processos participativos.
Importante dizer que no h objeo bibliografia quando so utilizadas
outras lentes analticas. Pelo contrrio, a riqueza de formas de compreenso das
conferncias capaz de revelar sua complexidade como fenmeno poltico. Por exemplo,
ao falar da conferncia como espao pblico, ressalta-se que o debate no interior da
sociedade estimula a ampliao da gesto pblica participativa, na linha do que se falou
como experimentalismo democrtico. Se organizadas em conjunto com a sociedade,
84

como o so com a constituio de comisso organizadora composta tambm por

representantes sociais, podem gerar oportunidades para prticas sociais impulsionarem
inovaes institucionais.
Quando entendidas como canais de participao, est implcita a ideia da
multiplicidade de formas de interao socioestatal. Assim, conferncias so uma das
possibilidades, entre tantas outras, para apresentao de demandas sociais. Se vistas como
instituio participativa, considerando a imerso em um arranjo institucional amplo,
ficam subentendidas vocaes especficas para as conferncias. A regulamentao de seu
funcionamento, alm de especificar as finalidades prprias dessas instituies, traz o
dever do Estado se organizar para realiz-las.
Com a compreenso das conferncias como interfaces socioestatais, mais
uma vez reconhecida a diversidade de interaes entre sociedade e Estado. Com essa
forma de analisar, h o reconhecimento de indivduos e coletivos, tanto da sociedade
quanto do Estado, interagindo em intercmbio ou conflito. Sendo espaos alternativos de
representao, as conferncias combinam participao e representao. Elas esto alm
da experincia formal de representao associada s eleies, assim como se diferenciam
de processos de mobilizao informais entre organizaes sociais.
Por fim, entender conferncias como sistemas de deliberao implica dizer
que se organizam em interaes conversacionais e manifestao de opinies para
definio de uma agenda pblica. Mesmo assim, so marcadas pela mobilizao social e
participao plural, e viabilizadas por mecanismos de representao. Como possvel
perceber, cada lente analtica gera diferentes possibilidades de interpretao do modo de
funcionamento das conferncias nacionais de polticas pblicas. So perspectivas
complementares e no excludentes para a observao do fenmeno.
De todo jeito, nesta tese a opo foi por compreender conferncias como
processos participativos. A inspirao para essa escolha analtica vem novamente da
compreenso derivada de Anduiza & Maya (2005), pois no componente procedimental
da noo de participao de qualidade, o meio de execuo processual. Como dito antes,
no se faz participao de qualidade de forma pontual. Compreender o modo de
realizao de conferncias como um processo implica reconhecer uma sucesso de

85

atividades encadeadas em etapas. Alm disso, possibilita perceber os desdobramentos

ps-conferncias como parte de um ciclo conferencial (ALENCAR et al, 2015).
A perspectiva das conferncias como processos participativos condizente
com a forma de mobilizao e organizao de suas etapas escalonadas e interconectadas.
Alm disso, reconhec-las de modo processual expe a existncia de incio, meio e fim.
Isso permite entender que conferncias so transitrias e passveis de reedio, o que abre
espao para experimentaes e modificaes em sua forma de organizao. Mesmo
existindo regras para seu funcionamento, tratar as conferncias como processos
participativos possibilita enxergar sua realizao de modo transitrio e recorrente. Isso
abre possibilidade para a anlise pretendida neste trabalho sobre a mobilizao das
capacidades estatais necessrias promoo da participao social.
3.3. Expectativas normativas
Alm das diferentes maneiras de analisar as conferncias como fenmeno
poltico, foi possvel observar um conjunto de compreenses que traziam expectativas
normativas quanto aos efeitos desses processos participativos. Embora os construtos
tericos e analticos apresentados anteriormente tambm tragam em si algum tipo de
expectativa normativa, as vises expostas a seguir concentram-se apenas nos efeitos
desejados para as conferncias enquanto processos participativos, sem explicitar alguma
forma de analis-las ou entend-las.
As conferncias seriam, por exemplo, um meio para o cumprimento do
requisito da participao e da descentralizao administrativa impulsionada pela
Constituio de 1988 e regulamentada em diferentes reas de poltica, com destaque para
a sade (KRGER, 2007; SOUZA & KRGER, 2010). Nesse sentido, caberia tambm
pensar as conferncias como oportunidades de planejamento coletivo de polticas
(LUPPI, s.d.) capazes de reorientar prticas e prioridades (KRGER, 2005), bem como
de influenciar o processo legislativo (POGREBINSCHI & SANTOS, 2010a, 2010b). Em
decorrncia das conferncias, a interao entre a sociedade e a administrao pblica se
ampliaria e seria dinamizada (CARDOSO, 2010; KRGER et al, 2011), estimulando,
inclusive, a alterao nos padres de relao entre sociedade e Estado (KLEIN, 2012).
Tambm haveria uma possibilidade para a mediao de interesses
(CRTES, 2002), tendo em vista que as conferncias promoveriam a articulao de
86

foras sociais (CRTES, 2001; 2002) e a escuta de diferentes setores da sociedade

(FERREIRA & MOURA, 2006). Seja pela conexo com processos de formulao de
polticas pblicas ou pelo prprio potencial mobilizatrio (CUNHA, 2012), as
conferncias seriam ainda uma oportunidade de exerccio do poder poltico (KRGER et
al, 2011). Alm disso, as conferncias despontariam como processos polticos e
pedaggicos capazes de gerar ganhos de aprendizagem, sejam informacionais (idem) ou
de articulao social e poltica (FERRAREZI & OLIVEIRA, 2010; FBES, 2010).
Tentando identificar expectativas normativas, cabe observar como se d o
uso do termo deliberativo. Em determinados contextos, refere-se ao processo de discusso
de ideias e pontos de vista entre os participantes, em outros diz respeito a um possvel
carter decisrio das conferncias. Nesta tese a deliberao uma forma de interao
conversacional que possibilita a expresso livre e visa a convergncia em uma posio
coletiva. Essa distino importante, porque vrios autores, ao expressarem seus
entendimentos sobre o que so conferncias nacionais, usam o termo deliberativo para
fazer consideraes a respeito de sua finalidade.
Para alguns, as conferncias tm carter deliberativo ou decisrio, no
sentido da incorporao de seus resultados agenda governamental (ESCOREL &
BLOCH, 2005; FERRAREZI & OLIVEIRA, 2010; OLIVEIRA, 2011; AVRITZER,
2012b). O seguinte trecho ilustra essa percepo: as conferncias nacionais so espaos
institucionalizados de participao social nos quais sociedade civil e Estado mobilizamse, dialogam e deliberam sobre determinada poltica pblica, produzindo resultados a
serem incorporados nas agendas e aes governamentais (OLIVEIRA, 2011, p. 4).
Para outras, as conferncias no tm carter deliberativo vinculante.
Embora possam resultar em propostas ou diretrizes para as polticas governamentais, isso
no implica que essas sero necessariamente acatadas pelo governo (MARICATO &
SANTOS JUNIOR, 2006; SOUZA, 2008; PINTO, 2009; SILVA, 2009; SILVA, 2010;
BRITTOS et al, 2010; POLIS & INESC, 2011; ZIMMERMANN, 2011; ALMEIDA,
2012). A seguinte viso sintetiza essa compreenso: Os delegados que atendem as
conferncias discutem em grupos as polticas institucionais, votam por demandas e
constroem o relatrio final. O limite desta participao est no carter consultivo destas
decises que apesar de serem solicitadas pelo governo, no tem, legalmente, qualquer
responsabilidade com elas (PINTO, 2009, p. 3).
87

Esse contraste de expectativas em relao s conferncias, ou mesmo a

verificao de parte das aspiraes normativas da bibliografia, depende de qual
conferncia se observa em particular. Existe a necessidade de especificar qual processo
conferencial ser observado, afinal, a depender da rea temtica e da comunidade de
poltica envolvida na realizao da conferncia, ela ter um ou outro efeito. Isso pode
ocorrer tanto pelas capacidades estatais para a promoo do processo participativo
naquela rea de poltica, quanto pela fora de presso dos sujeitos polticos envolvidos.
De todo jeito, o interesse com esse levantamento de expectativas no era a verificao da
correspondncia entre o que se diz que deveria ser e o que . A ideia era reconhecer o que
diferentes autores apontam como potenciais latentes das conferncias nacionais.
Esse reconhecimento de potenciais na bibliografia leva indagao: quais
so as expectativas normativas desta tese em relao s conferncias? De incio, cabe
dizer que nenhuma das perspectivas apontadas aqui adotada. No entanto, ao estabelecer
uma maneira de analisar as conferncias como processos participativos, tendo como
orientao uma viso de participao de qualidade, de se esperar que existam aspiraes.
E existem expectativas neste trabalho, mas no em relao aos efeitos dos processos
conferenciais, e sim sobre potenciais de seu modo de funcionamento.
Por um lado, esta pesquisa considera que o carter processual das
conferncias, com etapas escalonadas e interconectadas, pode tornar real a participao
no apenas em comunidades ou pequenos grupos, mas tambm em sociedades de massa.
Uma conferncia que se inicia nos municpios, passando por etapas estaduais e chegando
etapa nacional, e adota estratgias de mobilizao condizentes com o pblico esperado,
pode ampliar a participao social institucionalizada. Portanto, h em sua forma de
organizao um potencial para envolver grande quantidade de pessoas.
Por outro lado, a crena aqui que conferncias tm potencial para
envolver sujeitos polticos diversos com liberdade de expresso e deliberao a respeito
de assuntos pblicos relevantes. Isso depender, evidentemente, das escolhas realizadas
em meio ao seu funcionamento. Em particular, depender das formas para a interao
conversacional. De todo jeito, existindo as condies de ao para a realizao de uma
conferncia, possvel esperar que ela efetive a participao de qualidade. No entanto,
nem sempre os potenciais conferenciais so alcanados. Por isso, cabe identificar desafios
na organizao das conferncias que limitam seus potenciais.
88

3.4. Desafios na organizao

Diante do modo de funcionamento das conferncias nacionais, conhecer
desafios na organizao desses processos pode ser til para identificar condies para
ao estatal. Isso contribui, inclusive, para a compreenso da forma de organizao do
Estado para a realizao das conferncias. Assim, esta seo se apoia em trabalho anterior
que ouviu diferentes equipes executivas de conferncias para elaborao de nota tcnica
a respeito dos fatores crticos de sucesso na organizao de conferncias nacionais (IPEA,
2012). Os desafios so pontos crticos da organizao, por vezes, limitando os potenciais
existentes nos processos conferenciais. Aqui esto apresentados nas quatro dimenses das
capacidades estatais: institucionais, polticas, administrativas e tcnicas.
3.4.1. Desafios institucionais
A capacidade institucional a condio de estabelecer as diretrizes para o
desenho e o desenvolvimento da conferncia de maneira adequada realidade
organizacional do rgo responsvel e da comunidade de poltica envolvida. Entre os
desafios institucionais da organizao de conferncias esto: definio de objetivos,
resultados esperados, perodo de realizao e temas adequados ao contexto; e
especificao do encaminhamento a ser dado s propostas aprovadas.
A conferncia, iniciada com a convocao, precisa explicitar a que veio.
Assim, o primeiro desafio especificar no ato normativo objetivos, resultados esperados,
perodo de realizao e temas adequados ao contexto. A definio de objetivos claros
facilita a organizao do processo, pois orienta o desenho e o desenvolvimento das
atividades. Alm disso, permite aos participantes terem clareza acerca da expectativa de
resultados. Nesse sentido, necessria a identificao da fase em que se encontra a
poltica em questo. importante evidenciar quais so os resultados esperados para o
processo e quais so os limites da conferncia, de modo que no se gere entre
participantes expectativas que no sero atendidas.
Na convocao tambm importante observar o tempo para a mobilizao
social, o contexto poltico em que ser realizada a conferncia, bem como a possibilidade
de conexo com outros instrumentos de gesto. Por exemplo, uma conferncia que no
se adequa aos tempos de formulao ou reviso do Plano Plurianual tem menos chance
de influenciar no desenho dos programas governamentais do que aquelas que levam em
89

conta esses perodos. Alm disso, a realizao do processo em momentos polticos

adversos pode facilitar o uso inadequado, como o caso de conferncias realizadas em
meio a perodos eleitorais.
Por fim, os temas para discusso precisam ser definidos logo no incio do
processo, pois a relevncia da temtica diante do contexto poltico pode definir o
envolvimento social e a aceitao da conferncia. Nesse sentido, crucial que a
competncia ou a capacidade de ao do rgo responsvel seja considerada na definio
dos temas do processo, possibilitando que as propostas sejam formuladas com mais
preciso. A definio dos contedos responsabilidade da comisso organizadora e ser
objeto de textos orientadores, mas j na convocao importante definir o tema geral
contribuindo com a transparncia sobre a finalidade do processo em curso.
Outro desafio institucional a especificao do encaminhamento a ser
dado s propostas aprovadas. A necessidade de definir o que fazer com as formulaes
derivadas da conferncia, na realidade, precisa ser parte da avaliao sobre a pertinncia
da prpria convocao do processo. De toda forma, o processo conferencial estando
convocado, um desafio especificar e dar transparncia ao encaminhamento a ser dado
s deliberaes. Deve-se pensar, inclusive, o que fazer com propostas de responsabilidade
de diferentes nveis da federao, considerando a repartio de competncias entre os
entes federados. Ter uma estratgia de delimitao das propostas pertinentes parte do
trabalho do desenho metodolgico como desafio tcnico, realizar a articulao para
encaminhar propostas para os entes federados competentes para o atendimento da
demanda desafio poltico, mas h um desafio institucional que se refere definio de
escopo do processo e indicao prvia do caminho das propostas aprovadas.
3.4.2. Desafios polticos
Essa articulao entre entes federados j aponta para desafios polticos na
organizao de conferncias. A dimenso poltica das capacidades estatais refere-se
conexo das conferncias ao ciclo de gesto de polticas pblicas e a outras formas de
interao socioestatal. Assim, entre os desafios polticos para a organizao de
conferncias podem ser identificados: conexo com diferentes entes da federao e
instncias participativas; e articulao com rgos que tratam de temas correlatos.

90

Alm da diviso do desafio institucional a respeito do que fazer com as

propostas, considerando a repartio de competncias no pacto federativo, o
envolvimento dos demais entes da federao elemento definidor do sucesso na
mobilizao em municpios e estados. Dessa forma, ponto central na organizao da
conferncia, na dimenso poltica, a articulao com outros entes da federao para
definio de responsabilidades na mobilizao e na realizao das etapas preparatrias.
Para fortalecer o comprometimento com o processo conferencial, os entes federados
precisam ser estimulados a definir objetivos condizentes com suas potencialidades e
necessidades no tema.
A conexo com outras instncias de participao tambm um desafio
poltico. Em especial, desafiadora a articulao com os respectivos conselhos gestores
das polticas em pauta que, muitas vezes, assumem responsabilidades na organizao do
processo e podem acompanhar os encaminhamentos dados s deliberaes. O desafio
acordar as funes de responsabilidade do conselho antes, durante e aps a realizao do
processo conferencial. Ademais, outras instituies participativas como ouvidorias,
audincias e consultas pblicas podem contribuir com o fluxo de informaes necessrio
para discusso qualificada a respeito dos temas. Essas conexes so definidoras de
estratgias mais ou menos efetivas para monitoramento e avaliao das propostas
aprovadas.
O vnculo com outras instncias participativas crucial, pois quando os
processos conferenciais concluem a fase propositiva recomendvel acompanhar os
encaminhamentos dados s deliberaes. Por exemplo, j na preparao das diferentes
etapas os conselhos gestores e ouvidorias correlatas podem ser envolvidos, no apenas
porque esses rgos podem assumir responsabilidades no acompanhamento das aes nos
diferentes mbitos, mas principalmente porque so tambm importantes vias de interao
com a sociedade e constituem outros meios de expresso de demandas sociais que
precisam ser considerados e articulados.
Tambm entre os desafios polticos est a articulao com rgos que
tratam de temas correlatos, pois as conferncias, normalmente, tratam de temas
semelhantes. Dessa forma, antes da convocao, desafiadora a articulao com rgos
que tratam de assuntos semelhantes para decidir se o caso de realizar uma convocao
conjunta. O envolvimento dos rgos responsveis pela implementao das polticas na
91

preparao e na realizao da conferncia pode facilitar o encaminhamento de resultados.

Pode-se pensar que o grau de comprometimento de um rgo com os desdobramentos
ser diretamente proporcional ao envolvimento na realizao.
Por isso, a convocao conjunta pode potencializar que temas transversais
sejam pautados. O desafio compatibilizar agendas e culturas organizacionais, alm da
diviso de responsabilidades. Assim, necessrio que todos os rgos tenham claras suas
responsabilidades ps-convocao, como recursos e pessoal destinados ao processo
conferencial, bem como que cada um se responsabilize pelo encaminhamento e
monitoramento de propostas afeitas a seus setores. A relao interinstitucional ponto
crtico num ambiente em que se multiplicam as possibilidades de participao. Evitar a
duplicao de esforos de mobilizao pode ser uma razo por si s para que rgos
pblicos organizem conjuntamente conferncias. Afinal, o excesso de instncias e
mecanismos de participao, alm de fragmentar as demandas sociais, pode saturar o
potencial participativo, em particular em pequenos e mdios municpios.
A integrao entre rgos pblicos para a realizao das conferncias pode
ser definidora da continuidade das aes, por isso desde a convocao cabe pensar em
aes conjuntas. De toda forma, a constituio de grupos de trabalho envolvendo distintos
rgos para o encaminhamento de questes de responsabilidade de reas correlatas pode
gerar a continuidade da articulao gerada na conferncia, sempre respeitando a
autonomia, as decises e os procedimentos prprios de cada rea.
3.4.3. Desafios administrativos
A dimenso administrativa das capacidades apresenta desafios ligados aos
procedimentos necessrios organizao de uma conferncia. Eles esto relacionados
com as condies de operao do rgo responsvel para prover os recursos necessrios
ao bom funcionamento do processo conferencial. Nesse sentido, entre os desafios
administrativos podem ser destacados: planejamento integrado e tempestivo; e gesto
adequada de contratos.
Para a proviso de bens e servios necessrios realizao da conferncia,
central o envolvimento das diferentes reas do rgo responsvel. A existncia de
equipe dedicada coordenao executiva pode evitar problemas logsticos. No entanto,
esforo deve ser empreendido para a conquista de suporte administrativo de diferentes
92

reas para as aes de organizao do processo conferencial. Assim, desafiador realizar

um planejamento integrado e tempestivo em um processo complexo como a organizao
de uma conferncia.
O desafio realizar o planejamento das atividades com o envolvimento de
reas que podem contribuir com o desenvolvimento do processo conferencial. Detalhes
das atividades precisam ser pensados com antecedncia para que as operaes logsticas
sejam condizentes e tenham condies de atender as necessidades. Alm disso, cabe
trabalhar com a antecipao e a preveno de problemas que podem ocorrer, detectando
as fragilidades e vulnerabilidades da organizao. Nesse sentido, fundamental planejar
com a devida antecedncia e detalhar as necessidades s empresas contratadas para a
prestao de servios.
Considerando o desafio administrativo da gesto adequada de contratos,
necessrio observar formas e prazos administrativos para a contratao de empresas que
prestaro os servios, em particular no que tange realizao dos eventos. Dado o modelo
licitatrio, a elaborao de termo de referncia com o detalhamento das necessidades
fase essencial para a boa contratao. Alm disso, obrigaes contratuais bem
especificadas evitam desgastes na execuo e na prestao de contas.
E, evidentemente, para uma boa gesto contratual no setor pblico, a
fiscalizao de cada item deve ser feita com rigor, minimizando falhas na entrega dos
produtos e servios contratados. Considerando tambm que cada vez mais comum que
sejam realizados procedimentos de auditoria em conferncias, desafio administrativo a
observncia de todas as regras pr-estabelecidas para a organizao de eventos dessa
natureza.
3.4.4. Desafios tcnicos
Para a organizao de conferncias nacionais, alm de desafios
institucionais, ligados s diretrizes para a ao; polticos, relacionados s conexes entre
instncias e rgos; e administrativos, que dizem respeito forma de operao das
organizaes; h desafios tcnicos, correspondentes aos saberes especficos ao desenho e
desenvolvimento de processos participativos. Embora as outras trs dimenses tragam
particularidades quando se observa a organizao de uma conferncia, diante dos
desafios tcnicos que so requeridos conhecimentos prprios ao desenho e
93

desenvolvimento de processos participativos. Para prover condies tcnicas para

interaes qualificadas em conferncias preciso lidar com desafios ligados forma e
registro das atividades, bem como mediao dos processos mobilizatrios e
conversacionais.
O primeiro desafio tcnico fazer opes a respeito da forma de realizao
das atividades condizentes com os resultados esperados e com as caractersticas da rea
de poltica e dos participantes mobilizados. A elaborao de cartas polticas, a definio
de nmero limite de propostas a serem formuladas ou mesmo a priorizao das
deliberaes podem ser soluo adequada em alguns casos e inapropriada em outros.
necessrio definir aspectos metodolgicos em consonncia com objetivos e contexto
poltico da conferncia, discutindo e apresentando essas motivaes de forma
transparente.
A forma como so estruturadas as conversas limita ou oportuniza distintos
modos de expresso em conferncias. Diferentes tcnicas e abordagens de estmulo
interao podem ser utilizadas, mas o fundamental ter em mente que escolhas podem
ser feitas para ampliar a possibilidade de expresso de diferentes ideias e interesses. Cada
opo tcnica na forma de realizar uma atividade desafiadora por suas implicaes
institucionais, polticas e administrativas.
Ponto crtico em qualquer evento que rene grande nmero de
participantes o registro das conversas no decorrer dos diferentes momentos. Por isso,
crucial a constituio de equipe de relatoria com estratgias especficas para a
organizao dos trabalhos, inclusive com a informatizao de procedimentos. Ateno
tambm deve ser dada elaborao de textos-base e sistemaizao das propostas vindas
das etapas prvias. Um desafio a orientao unificada para a sistematizao das
propostas de etapas preparatrias, o que pode facilitar a elaborao posterior do caderno
de propostas para o trabalho na etapa nacional.
Escolhida a forma da conversa e o modo de registro, outro desafio tcnico
a mediao do processo. No caso das conferncias, alm da mediao das conversas em
atividades presenciais, desafiadora a mediao distncia, seja em atividades mediadas
por tecnologias de informao e comunicao, seja em processos de mobilizao. A
articulao das comisses organizadoras estaduais com a nacional em boa parte das
94

conferncias realizada por uma equipe de mobilizao. A questo dessa equipe

contribuir para a orientao comum do processo e estimular a apropriao da proposta
metodolgica nos diferentes contextos.
Tambm crucial a mediao das atividades em si, dos grupos de trabalho
e das plenrias, pois isso pode contribuir ou prejudicar o desenvolvimento da forma
escolhida para as atividades. O desafio reunir pessoas com perfis adequados, pois
precisam ser sensveis s desigualdades comunicativas e capazes de facilitar que o debate
acontea de forma aberta s diversas contribuies, mas focado nos objetivos e resultados
esperados para a conferncia. Assim, tanto a escolha quanto a orientao da equipe de
mediao so importantssimas para orientar as conversas diante dos propsitos
estabelecidos para a conferncia.
Como se observa, diante de desafios tcnicos ligados forma e registro
das atividades, bem como mediao dos processos, so necessrias solues
metodolgicas. As sadas encontradas para esses desafios sero detalhadas no captulo 5
como forma de perceber a mobilizao de capacidades para o desenho e desenvolvimento
de processos participativos. Antes, no prximo captulo, sero identificadas as
capacidades estatais prprias promoo da participao. Essas capacidades se
constituem em conhecimentos relativos ao desenho e desenvolvimento de processos
participativos, sendo aqui chamadas de capacidades conversacionais.

95

4. Capacidades conversacionais: conhecimentos prprios ao desenho e

desenvolvimento de processos participativos
Quando as capacidades estatais so compreendidas em quatro dimenses
(institucional, poltica, administrativa e tcnica), a dimenso tcnica traz a capacidade de
mobilizar conhecimentos para gerar solues adequadas s necessidades dos processos
participativos. Nesse caso, alm de conhecimentos pertinentes s temticas em voga, as
condies tcnicas para a ao so compostas por capacidades conversacionais que tratam
de conhecimentos prprios ao desenho e desenvolvimento de processos participativos.
Esses saberes prticos do os contornos e influenciam o modo de interao entre
participantes, ou seja, a maneira como ocorrem as conversas.
Em processos com grande quantidade de participantes, como so as
conferncias nacionais, as capacidades conversacionais se expressam em solues para a
interao, definindo a forma como ser abordada a pauta e a maneira como interesses e
divergncias sero apresentadas. Elas condicionam o estmulo conversa, o ordenamento
das falas, o modo de registro, a visualizao das ideias coletivas, a organizao do
ambiente, o tempo para a interao e a mediao dos fluxos conversacionais. Como se
v, so saberes tcnicos para preparar e realizar atividades interativas com qualidade em
qualquer contexto conversacional com grupos, mas nesta pesquisa esto apresentados
entre as capacidades estatais necessrias ao desenho e desenvolvimento de processos
participativos.
A partir das entrevistas realizadas com integrantes de equipes executivas
de conferncias, foi possvel perceber que as capacidades conversacionais podem ser
compreendidas tambm em quatro mbitos: 1) Estabelecimento do propsito - guia o
processo e indica a pertinncia e adequao das escolhas operacionais e metodolgicas,
alm disso, permite a identificao de possveis participantes e resultados esperados; 2)
Organizao do ambiente - condies materiais e organizativas que criam a atmosfera e
materializam o contexto da conversa, influenciando a disposio das pessoas para a
interao; 3) Desenho da metodologia - modo de proceder que estimula interaes
direcionadas e estrutura a conversa, orientando a ordem, o tempo e a forma de expresso;
e 4) Mediao do processo - apoio metodolgico que orienta o fluxo conversacional,
enfatizando a estrutura da conversa diante da dinmica do grupo de participantes.

96

Este captulo est organizado considerando cada um dos quatro mbitos,

tendo por base a forma de organizao das conferncias. A seo 1 explicita que
estabelecer o propsito de um processo participativo a primeira condio para a ao
estatal na promoo da participao social, pois a inteno o que guiar quem organiza
e quem participa. Com a delimitao do propsito possvel avaliar a adequao da
convocao do processo, desenhar suas atividades e avaliar seus resultados. Definidas as
intenes da conversa, a preparao do processo pode ser iniciada. Ao estabelecer o
propsito, devem estar claros os resultados esperados e os potenciais participantes, o que
possibilita a organizao do ambiente e o desenho da metodologia para a interao.
A seo 2 trata da organizao do ambiente. Embora essa tarefa seja
supostamente ligada s capacidades administrativas, pela necessidade de recursos
materiais e financeiros que do base ao, defendida a ideia que nela h
especificidades tcnicas. A operao administrativa comum a outras aes do Estado,
mas o que especfico s capacidades estatais para a promoo da participao so os
conhecimentos relacionados aos requisitos tcnicos organizao do ambiente. So
saberes prticos que contribuem para a criao de atmosfera propcia interao, pois
reconhecida a influncia do ambiente nas conversas.
o desenho metodolgico da interao que orienta a organizao do
ambiente e a mediao da conversa, sendo direcionado pelo propsito estabelecido.
Assim, a seo 3 apresenta o desenho da metodologia como aspecto central das
capacidades conversacionais. Esse plano contem a estruturao da conversa, a escolha de
estmulos adequados e do modo de registro. o que estabelece a agenda de trabalho, os
momentos, os procedimentos e o ritmo das atividades. A estrutura conversacional
influencia diretamente as interaes, pois organiza o fluxo conversacional. Assim,
desenhar a metodologia tarefa que exige conhecimentos prprios promoo de
processos participativos.
Por fim, a seo 4 aborda a mediao do processo. Afinal, se a inteno
manter o foco das conversas, de nada adianta desenhar a metodologia se no houver
mediao adequada do fluxo conversacional. Por isso, determinante a atuao de
mediadores que orientam as interaes com foco nos resultados esperados e garantem a
estrutura operacional para a realizao das atividades, sem descuidar da dinmica do
grupo participante. Para tal, quem se dedica mediao de conversas necessita de forte
97

habilidade de escuta e leitura da dinmica grupal, alm do domnio de tcnicas para o

estmulo interao. Alm de competncias de quem organiza, como ser apontado, so
necessrias outras condies especficas para a sustentao de um processo participativo.
Neste captulo, as capacidades conversacionais sero identificadas para, no captulo
seguinte, serem apontadas inovaes metodolgicas que materializaram tais capacidades
na realizao de conferncias.
4.1. Estabelecimento do propsito
Nas conferncias, o estabelecimento do propsito feito com a
convocao do processo que se d por decreto presidencial, portaria ministerial, portaria
interministerial ou resoluo de conselho. A definio do objetivo da conferncia foi
anteriormente elencada entre os desafios institucionais para a organizao de
conferncias, pois as diretrizes para o processo participativo compem capacidades
estatais na dimenso institucional. Alm disso, no mbito poltico que se d a
negociao com os diferentes sujeitos envolvidos para o estabelecimento do propsito
coerente com expectativas e interesses. De toda forma, mesmo dependente de
capacidades institucionais e polticas, tal ao vista aqui como capacidade tcnica, pois
direciona a organizao do ambiente, o desenho da metodologia e a mediao do processo
participativo.
Como indicado no captulo anterior, o ato normativo de convocao j
institui comisso organizadora, estabelece prazos, temas e objetivos da conferncia.
Analisando esses documentos foi possvel constatar que conferncias organizadas entre
2003 e 2011 foram realizadas com propsitos de propor polticas, agendar temas,
fortalecer a participao e avaliar situaes (SOUZA, 2013). Essa multiplicidade de
objetivos faz refletir a respeito da pertinncia e adequao da convocao desse tipo de
processo participativo a depender do propsito enunciado. Afinal, outros formatos podem
se relevar mais apropriados e eficientes a depender das intenes do rgo convocante.
Como revelaram as entrevistas da presente pesquisa, nem sempre a realizao da
conferncia conveniente com as intenes e o contexto em que organizada. Podendo,
inclusive, ser realizada apenas porque j teve conferncia de tudo, como disse a
seguinte entrevistada.
Eu acho que houve uma popularizao to grande do processo de
conferncia, que ele caiu numa mesmice de vamos fazer conferncia, porque
98

j teve conferncia de tudo. Em nossa rea no teve, ento vamos fazer. E a

vale perguntar: qual o objetivo da conferncia? Fazer uma conferncia para
mobilizar? Pode ser, pode ser um objetivo da conferncia, faz-la para
envolver pessoas novas no processo. Mas, a conferncia no entra num
planejamento maior? O que se quer com a conferncia? Ah, a gente quer fazer
uma poltica nacional ou revisitar uma poltica. Ento para isso a gente vai ter
uma conferncia e depois haver continuidade. Se no se sabe o que fazer com
o resultado, para que fazer conferncia? (Entrevista 1 - Consultoria).

Aparece na fala a mesmice de realizar conferncia porque j teve

conferncia de tudo. Isso parece indicar a maneira de difuso do modelo de processo
conferencial como forma de envolver grande quantidade de pessoas na discusso de uma
poltica pblica. A popularizao de uma forma de fazer processo participativo parece
gerar a convocao de conferncias sem propsitos delimitados, ou mesmo
desconectados de circunstncias mais amplas, como questiona a entrevistada: a
conferncia no entra num planejamento maior?. A preocupao parece ser com a
pertinncia da convocao, mas sinaliza tambm um olhar para os desdobramentos
quando se refere continuidade. Outra entrevistada tambm aponta para a necessidade
de saber o que fazer com o resultado.
No adianta ficar fazendo conferncia em cima de conferncia. J teve tanto
produto, vamos focar nisso e ver de que forma as polticas pblicas esto
respondendo esses produtos que foram gerados. O que claro para mim que
a gente tem que ouvir e trabalhar de forma conjunta com a sociedade. No
entanto, a conferncia talvez no seja o melhor caminho. Acho que a gente
pode inventar outros processos de disputa e dilogo e avanar (Entrevista 8 Gesto).

Essa fala d a entender que, em alguns casos, as conferncias so feitas

sem, necessariamente, seus produtos serem apropriados. H uma crtica latente
convenincia do formato que parece ser utilizado indiscriminadamente. Sugere at que
sejam inventados outros formatos, pois, em alguns casos, conferncia talvez no seja o
melhor caminho. De novo, questionada a adequao da convocao de uma
conferncia como processo participativo.
De fato, como apontam Bryson et al (2013), necessria a anlise dos
objetivos diante do contexto em que surgem, pois importante verificar se o processo
participativo necessrio, adequado e possvel em dada realidade. Dizem: Clareza de
propsitos evita que esforos e recursos sejam dispendidos desnecessariamente19

19

No original: "Clarity about the purpose of the participation process can help avoid uncessary or unwise

99

(BRYSON et al, 2013, p. 26). Chamam a ateno para a importncia de delimitar

propsitos, pois isso define produtos esperados, orientando o desenho e o
desenvolvimento do processo participativo.
A convocao de conferncias sem adequao ao contexto aparece como
problema tambm para outras entrevistadas, como exposto na sequncia. Fica explcito o
desencaixe entre a estrutura conversacional proposta em processos conferenciais e os
objetivos estabelecidos. A entrevista aponta, inclusive, um suposto esgotamento do
modelo das conferncias como foram at ento realizadas.
As conferncias, em certo sentido, j deram o que deram no formato que elas
tinham. Talvez elas tenham que enxergar outros jeitos de fazer, porque elas
tenham outros objetivos e propostas. Se elas tiverem outros objetivos e
propsitos, outros formatos de atividades precisaro vir. Mas acho que mais
importante do que a estrutura o objetivo. Porque da voc pode remodelar
essa estrutura (Entrevista 4 - Consultoria).

Quando a entrevistada diz que as conferncias j deram o que deram no

formato que elas tinham, sinaliza, como a entrevista anterior, que so necessrios outros
formatos. Parece ser necessrio reinventar os jeitos de fazer, conceber outros formatos
para o papel desempenhado pelas conferncias. Essa entrevistada tambm explicita a
necessidade de delimitar o propsito do processo participativo, at como meio de avaliar
se o formato das conferncias pertinente e adequado. Diz claramente que o mais
importante o objetivo, pois a partir dele a estrutura conversacional desenhada. Isso
refora o entendimento que a delimitao do propsito o que d base para as outras
aes de desenho e desenvolvimento de um processo participativo. E tambm corrobora
com a interseco de capacidades tcnicas, polticas e institucionais para a delimitao
do propsito. Afinal, essa anlise de pertinncia e adequao do formato do processo
participativo est diretamente relacionada com o contexto institucional e ambiente
poltico em que ele organizado.
Conhecer os mltiplos objetivos das conferncias, alm de ajudar na
avaliao da pertinncia e adequao do processo conferencial, tambm permite adensar
a discusso sobre efetividade desses processos participativos. Tendo em vista que as
conferncias nem sempre so convocadas com o escopo de formulao de propostas para
polticas, embora isso seja predominante. Assim, avaliar estes processos apenas com
expeditures of effort and resources" (BRYSON et al, 2013, p. 26).

100

base na dimenso propositiva, em que deliberaes so elaboradas e supostamente

encaminhadas aos rgos responsveis, seria limitar a observao dos efeitos decorrentes
de processos que tambm revelam objetivos de agendamento, avaliao e participao
(SOUZA, 2013, p. 71).
Por isso, para tratar da efetividade de conferncias no basta apenas saber
se as deliberaes foram executadas, cabe avaliar todo o fenmeno para que sejam
identificados limites e possibilidades de processos participativos com este formato. Do
contrrio, corre-se o risco de desconsiderar efeitos e resultados no previstos (SOUZA,
2011, p. 203). Isso tambm foi possvel constatar nas percepes das pessoas
entrevistadas, pois o objetivo propositivo pde ser relativizado ao lado de outros, como
indicou a entrevistada a seguir.
Existe uma sensao de que nada est indo para frente ou que as demandas
esto se repetindo em toda conferncia. Parece que nada est sendo feito. E
acho que o governo tem maneiras de lidar com isso, tanto melhorando a
questo da comunicao com a sociedade e a comunicao entre os rgos,
quanto melhorando o monitoramento e o acompanhamento dos resultados de
conferncia, pensando na etapa ps-conferncia. E eu acho que possvel
melhorar reorganizando os espaos e os objetivos das conferncias, tornando
eles mais claros e mais transparentes (Entrevista 10 - Consultoria).

A entrevista ressalta a necessidade de estabelecer de forma transparente os

propsitos, pois isso facilita a organizao da conferncia e o mapeamento de seus efeitos.
A delimitao do propsito, alm de servir anlise da pertinncia e adequao da
convocao da conferncia, contribui com a avaliao da efetividade desse processo
participativo. Alm disso, so os propsitos que guiam a estruturao das conversas. Por
isso, derivada da multiplicidade de objetivos enunciados para as conferncias nacionais
a preocupao em examinar as contradies entre os objetivos declarados e os desenhos
institucionais dos processos (SOUZA, 2013, p. 71).
Fung (2004), ao analisar desenhos de processos participativos e suas
consequncias, reconhece que a delimitao do propsito influencia o modo de
funcionamento do processo participativo e tambm seus efeitos. Diz: Que assunto
pblico apreciaro os participantes? (...) a escolha do tema modela de modo importante a
operao subsequente e o impacto de um minipblico (FUNG, 2004, p. 178). O assunto
tambm se relaciona com os objetivos do processo, por isso cabvel falar que a
delimitao do propsito orienta a forma de organizao que vem em seguida.

101

Bojer et al (2010, p. 20) evidenciam que a clareza de propsito um

requisito para desenhar processos participativos e apontam que sempre necessrio ter
clareza do motivo que levou reunio do grupo. Dizem isso, pois com base em razes e
intenes explcitas ser possvel envolver as pessoas certas, preparar o espao, escolher
os estmulos adequados, estruturar a conversa e orientar o registro e a mediao do
processo. Ou seja, a delimitao do propsito orienta as aes de preparao e realizao
de processos participativos.
Um processo participativo com as dimenses de uma conferncia requer
cuidado com a forma de organizao. Assim, delimitar e explicitar intenes e resultados
esperados com o processo possibilita que o desenho da metodologia da conversa seja
compatvel com o propsito. Nas entrevistas foi possvel encontrar contradies entre o
desenho do processo e os objetivos declarados pelas conferncias.
Uma dificuldade para mim entender o objetivo daquele negcio, sabe?
Acho que essa a grande dificuldade que os contratantes tm. Porque eles vo
nessa coisa de que estou fazendo isso para me mostrar aberto, e no fim no
tem um objetivo claro. O que ele vai fazer com aquelas diretrizes? Eu tenho
dificuldade de entender os objetivos que esto sendo colocados para as
atividades (Entrevista 5 - Consultoria).

A dificuldade de entendimento dos objetivos, pelo visto, no ocorre apenas

entre participantes, mas tambm entre quem responsvel pela realizao do processo,
isto , seus organizadores. H entre as entrevistadas a compreenso da importncia dessas
definies para a preparao e desenvolvimento das atividades. Como indica a fala
abaixo, quem est sustentando, ou seja, quem organiza uma conferncia, deve ter
clareza de propsito para que o processo no se esvaia em um encontro sem objetivos e
resultados alcanados.
Quem est sustentando, tem que ter uma entrega, uma confiana e uma
clareza do que tem que ser feito, dos objetivos de cada momento ali, para que
a gente chegue ao final sem que tenha sido um momento que reuniu um monte
de gente e no aconteceu nada. Ento a gente tem que ter clareza desses
objetivos (Entrevista 6 - Gesto).

Como perceptvel, a clareza do que tem que ser feito, dos objetivos de
cada momento, leia-se a delimitao do propsito, importante para a avaliao da
pertinncia e adequao da convocao do processo, para a estruturao do desenho da
metodologia da conversa e para a anlise da efetividade de uma conferncia. Afinal, como
em qualquer ao pblica, a motivao e a inteno orientam a organizao de processos
102

participativos. Parece incuo o desenvolvimento de processos participativos sem que

sejam negociadas e estejam explicitadas suas finalidades.
Isso fica evidente quando Brown & Isaacs (2007, p. 67) dizem que o papel
da delimitao do propsito sustentar, envolver e informar tanto o contedo quanto o
processo de uma conversa. Para essa autora e autor, estabelecer o propsito envolve a
criao deliberada de fronteiras flexveis (idem). Trazem a imagem do contexto de uma
conversa como margens de um rio em que flui o significado coletivo para a experincia
da interao. Assim, estariam envolvidos no estabelecimento de contextos para processos
participativos: a delimitao do propsito e dos resultados desejados, a compreenso
ampla da situao ou problema em questo, a identificao de possveis participantes e a
considerao de atividades preparatrias e posteriores aos encontros em que ocorrem as
conversas (BROWN & ISAACS, 2007).
Por isso, a delimitao do propsito apontada aqui como primeiro
elemento das capacidades conversacionais. capacidade tcnica que direciona o
processo, mas para alcan-la so necessrias condies polticas e institucionais. O
motivo, necessidade ou problema que enseja a interao socioestatal delimita e estabelece
o propsito da ao e precisa ocorrer com base nas circunstncias existentes na
comunidade de poltica a ser envolvida e na instituio responsvel por sua organizao.
com base nisso que potenciais participantes so identificadas e o desenho do processo
participativo elaborado. A capacidade estatal, neste caso, a condio para definir e
comunicar os objetivos de modo que o engajamento de participantes no se d com base
em expectativas para as quais o processo no ser direcionado. Isso evita frustraes, mas
em especial, pode tornar a interao socioestatal mais transparente e orientada a
resultados.
Com o propsito delimitado, o desenho e desenvolvimento do processo
participativo pode seguir com orientao e flexibilidade. H espao para a adequao da
proposta dinmica do grupo participante, mas seguindo uma direo previamente
concebida. A delimitao e divulgao do propsito tambm possibilita a
corresponsabilizao pelos resultados. Afinal, atradas por finalidades claras, as pessoas
interessadas na conversa podem se comprometer com a qualidade da interao e dos
resultados esperados. Assim, delimitar e comunicar o propsito de um processo
participativo condio para participao de qualidade, pois permite a avaliao de
103

pertinncia do processo, a orientao para sua efetividade e a estruturao adequada das

interaes.
4.2. Organizao do ambiente
Em atividades com grande quantidade de participantes, como so as
conferncias nacionais, a complexidade logstica exige dedicao e esforo das equipes
organizadoras. Em mdia, as conferncias realizadas entre 2003 e 2011 contaram com
1.600 participantes na etapa nacional, sendo que 45% das etapas nacionais nesse perodo
contou com mais de 1.800 participantes (IPEA, 2013, p. 53). Assim, considerar a
organizao do ambiente em que ocorrer a interao com muita gente ganha mais
relevncia entre as capacidades estatais para o desenho e desenvolvimento de processos
participativos.
Em certo sentido, a organizao do ambiente estaria mais prxima das
capacidades administrativas por estar muito ligada operao logstica. Organizar o
ambiente exige recursos materiais e financeiros. No entanto, na perspectiva aqui
desenvolvida, a condio para a ao est nos saberes tcnicos que orientam a
organizao do ambiente. A organizao do ambiente para a interao elencada como
aspecto das capacidades conversacionais dada a importncia do ambiente em uma
conversa. Muitas vezes pensado como acessrio, o espao fsico exerce uma enorme
ainda que invisvel influncia nos rumos do processo (BOJER et al, 2010, p. 31).
Na bibliografia sobre a mediao de conversas, essa influncia do
ambiente na interao explicitada. A organizao do ambiente influencia o clima do
grupo de participantes, tornando a interao mais ou menos convidativa e as conversas
mais ou menos animadas. Moscovici & Doise (1991, p. 156) sugerem que h uma
conexo entre o espao escolhido por um grupo e as relaes de troca e de
comunicao, pois o ambiente exerce o seu efeito sobre as pessoas reunidas, dando uma
impresso quer de intimidade e de proximidade, quer de formalidade e de afastamento.
Para os autores, a influncia se verifica, pois, a organizao do ambiente indica
materialmente o estilo da conversa, informando s pessoas participantes como devem se
conduzir na interao. Por exemplo, a disposio espacial das cadeiras pode indicar o raio
de ao dos indivduos e grupos e o peso das opinies das pessoas participantes, bem
como apontar a inteno de ordenar determinados sujeitos por importncia para a
104

interao. Alm disso, a depender da estrutura e da decorao do ambiente possvel criar

diferentes atmosferas para a conversa.
Ao organizar o ambiente de uma conferncia, pensando na criao da
atmosfera para a interao entre participantes, muitas vezes as preocupaes logsticas
mais gerais, foram ressaltadas pelas pessoas entrevistadas e sero apresentadas no
captulo 6 como forma de explicitar a influncia das condies administrativas nas
capacidades conversacionais. Neste captulo, so analisadas situaes de inadequao do
espao fsico para os trabalhos em grupo ou plenrias. Questes como rudo e desconforto
trmico, alm da disposio fsica das cadeiras foram as mais comentadas. A entrevistada
abaixo reconhece a importncia do ambiente para a qualidade da interao.
Sempre tem esse problema de sala, quando voc tem muitas pessoas e muitas
salas para montar, vrias salas acabam sendo improvisadas. Nesse improviso,
as pessoas s pensam em colocar tantas pessoas dentro dessas salas. Parece
at que as pessoas no precisam ser escutadas, no precisam se ver, no
precisam ter ar e nem circular pelo espao, no precisa nada, s precisa estar
dentro da sala. Nessas coisas de logstica as pessoas tm dificuldade de
entender que o ambiente interfere na interao (Entrevista 5 Consultoria).

Ao falar do problema de sala, a entrevistada indica que o ambiente

interfere na interao. E parece que h uma dificuldade de entendimento sobre essa
interferncia. No se trata da inexistncia de recursos materiais, mas da organizao
adequada deles diante dos requisitos das atividades propostas. Quando ironiza as
circunstncias de salas improvisadas, a entrevistada parece confirmar o que diz a
bibliografia especializada: o estado de nimo de um grupo tem grande relao com o
espao disponvel para o trabalho.
Por exemplo, Cordioli (2009), ao destacar aspectos que podem influenciar
uma conversa, ressalta a importncia da organizao do ambiente: Quanto mais
apropriado for o ambiente fsico, as tcnicas e os instrumentos utilizados, mais eficiente
ser a participao (p.30). E diz tambm que o sucesso de um evento diretamente
proporcional qualidade do ambiente em que se ir trabalhar (p. 171). Portanto, mesmo
que paream bvios, so importantes os cuidados com o tamanho do espao de reunio,
a iluminao, a ventilao, a acstica e a disposio das cadeiras.
So detalhes desafiadores presentes na preparao e realizao de quaisquer
atividades, mas que so agravados em conferncias, tendo em vista a quantidade de

105

participantes. Representam desafio ainda maior quando as mincias de organizao do

ambiente necessitam atender todas as demandas das metodologias desenhadas para as
conversas nesses processos participativos. Isso foi o observado, por exemplo, na 3
Conferncia Nacional de Economia Solidria:
Em uma miniplenria, os trabalhos foram iniciados com as pessoas se
apresentando. Elas utilizavam microfone, at porque era possvel ouvir o som
das salas vizinhas. O equipamento era passado de mo em mo pelo espao
em que estavam organizadas 150 cadeiras em formato de auditrio. Os grupos
eram grandes, talvez por isso se chamassem miniplenrias. Isso exigia
procedimentos de interao compatveis com o espao e a quantidade de gente
em sala. O formato de auditrio, mesmo utilizando cadeiras mveis, no
contribua com a viso das pessoas em uma atividade interativa. O espao
fsico no era amplo, mas as pessoas se adaptaram. O mediador convidou as
participantes a formarem grupos por proximidade e trabalharem com a
identificao de foras, fraquezas, oportunidades e ameaas poltica de
economia solidria, bem como formular uma viso de futuro. Foram formados
quatro grupos de mais ou menos trinta pessoas que, de imediato, escolheram
coordenadoras e relatores. As participantes tentaram sentar em crculos, mas
no havia espao. Assim, algumas pessoas ficaram de costas para outras. Com
um grupo muito prximo do outro, era difcil escutar o que as pessoas diziam.
Era recorrente o pedido para falar mais baixo em todos os grupos:
sshhssshhh (Relato de observao na 3 Conferncia Nacional de Economia
Solidria).

O improviso apontado pela entrevistada foi verificado in loco, pois a

observao indicou que a acstica das salas no era adequada, a disposio das cadeiras
no favorecia a interao e no havia espao para a realizao das atividades propostas.
O espao chegou a influenciar, de fato, o clima do grupo quando ocorriam frequentes
pedidos de silncio devido ao barulho. Era como se um subgrupo estivesse atrapalhando
o outro e no trabalhando em conjunto. Essa uma demonstrao da relevncia da
organizao do ambiente. Afinal, um espao adequado pode estimular ou prejudicar
interaes. Prestar ateno a alguns detalhes do ambiente pode apoiar novas maneiras
de pensar e estar em conjunto (BROWN & ISAACS, 2007, p. 88).
Considerando a organizao do ambiente em diferentes etapas de
conferncias, a entrevistada abaixo deixa evidente a dificuldade com questes materiais
para desenvolver processos participativos com desenho de metodologia mais interativa.
Ela explicita limites para a mediao das conversas e utilizao de tcnicas para a
ampliao da interao, devido disposio do espao fsico para as atividades.
s vezes os espaos fsicos limitam muito. A gente no pode mexer em nada,
no pode nem mexer nas cadeiras para fazer uma coisa redonda, no auditrio
tem cadeira fixa, no d para fazer um crculo. Ento a gente enfrenta
106

dificuldades de todos os tipos, principalmente para quando a gente quer fazer

essas metodologias no convencionais que vo para o crculo e pequenos
subgrupos (Entrevista 9 Consultoria).

Como se v, entre as dificuldades de todos os tipos, esto detalhes dos

espaos fsicos como a impossibilidade de mexer nas cadeiras. So questes dessa
ordem que indicam a existncia da compreenso sobre a influncia de condies materiais
nas atividades. Com a delimitao do propsito, iniciada a preparao do processo
participativo que, a depender da metodologia desenhada, exigir ateno organizao
do ambiente. o desenho metodolgico da interao que orienta a preparao do espao.
A organizao do ambiente deixa de ser acessria e pode ser vista como
determinante quando reconhecido que esse fator externo atua no interior das relaes
entre participantes e na prpria disposio pessoal para a interao (MOSCOVICI &
DOISE, 1991). Como explicita Scharge (1990, p. 122, apud BROWN & ISAACS, 2007,
p. 86-87), em muitos aspectos mais fcil atingir resultados pela mudana do ambiente
da reunio do que pela tentativa de persuadir as pessoas a se comportarem de maneira
diferente.
Como se observa, criar um espao acolhedor em sintonia com o propsito
estabelecido e que d base para a estrutura da conversa parte da organizao do
ambiente. Isso significa providenciar as condies materiais adequadas para a forma de
interao pretendida (tamanho da sala, disposio das cadeiras e materiais necessrios)
diante dos requisitos exigidos pela metodologia desenhada. A organizao do ambiente,
portanto, deve ser orientada pelas caractersticas do processo participativo em questo e
pela busca do bem-estar das participantes. Organizar o ambiente crucial, pois gera a
oportunidade de desenho e desenvolvimento adequado da metodologia para a interao
pretendida.
4.3. Desenho da metodologia
A forma de organizar a interao diante de um propsito, em um ambiente
particular, estrutura uma conversa. A metodologia o que estabelece a agenda de
trabalho, os momentos, o fluxo e o ritmo das atividades. O desenho da metodologia o
plano sobre como proceder na conversa para estimular interaes direcionadas ao
propsito. Afinal, estabelecido o propsito e organizado o ambiente, as interaes tendem

107

a ocorrer espontaneamente. No entanto, para manter o foco das conversas necessrio

desenhar a metodologia.
Em conferncias nacionais, o mais comum a utilizao da assembleia
como estrutura para as conversas, seja em grupos de trabalho ou plenrias. Nessa forma
de deliberao coletiva h conduo do grupo por parte de uma mesa diretora, seguindo
regras previamente estabelecidas pelo coletivo, no caso, regras constantes no regimento
e regulamento do processo. A votao o mecanismo de deciso utilizado para expressar
a fora da maioria, sendo que cada participante tem direito a um voto por questo.
As assembleias em conferncias costumam se basear em textos (cadernos
de propostas) que so lidos e colocados em discusso. No momento da leitura, cada
participante pode apontar pontos de destaque para a anlise coletiva posterior. A
expresso se d pela fala ordenada em inscries para apresentao e defesa de posies
com explicitao de divergncias em relao ao texto em discusso. Intervenes so
organizadas diante de tpicos em questo com falas favorveis e contrrias ao que se
coloca em pauta. O ordenamento de falas se d por lista de inscrio e o tempo de
interveno controlado de maneira estrita.
Em geral, as pessoas participantes podem intervir levantando questes de:
Ordem referem-se exclusivamente s regras previamente estabelecidas, ou seja, se
algum est quebrando uma regra definida na plenria inicial; Esclarecimento dizem
respeito ao contedo do debate, pois as questes precisam estar compreendidas para a
votao; e Encaminhamento ocorrem quando algum quer ajudar no encaminhamento
dos trabalhos e prope procedimentos para votao.
Para a alterao de textos em discusso, com inspirao na tcnica
legislativa, utiliza-se a conveno de proposio de emendas: Supressivas retiram parte
do texto; Substitutivas alteram parte do texto; Aglutinativas fundem outras emendas
ou trechos do texto; Modificativas alteram o texto substancialmente; e Aditivas
acrescentam proposies ao texto. Em geral, uma equipe de relatoria cuida do texto e as
alteraes so posteriormente processadas.
O desenho metodolgico das conversas responder aos propsitos
delineados para as atividades participativas: compartilhamento de conhecimento, gerao
de ideias, criao de relaes, ao colaborativa, engajamento no conflito ou deciso
108

coletiva. Elas funcionam como uma estrutura ou arquitetura para a interao, pois
organizam o modo de estar na conversa. Estruturas podem ser comparadas a sequncias
narrativas, pois orientam as formas de funcionamento das conversas. So fases, etapas ou
passos de um movimento proposto para as pessoas participantes (BOJER et al, 2010).
No se trata de manipular ou forjar resultados, pois a depender dos princpios que
orientam a ao de quem organiza o processo, a metodologia pode justamente oportunizar
a expresso livre de percepes das pessoas participantes.
Em uma estrutura conversacional, alm da arquitetura metodolgica que
delimita o modo de proceder ou o formato da interao, so utilizados estmulos que
incentivam e orientam a conversa. O uso de estmulos, por exemplo com perguntas,
frequente para manter o foco das conversas em uma metodologia desenhada. Uma
pergunta que interesse aos participantes pode disparar todo um processo de aprendizado
e mudana. Ela tem o poder de abrir o campo e reforar o engajamento a temas
significativos (BOJER et al, 2010, p. 20). As autoras seguem dizendo: O poder de uma
boa pergunta no deve ser subestimado. As boas perguntas so catalticas (idem). Ou
seja, as perguntas estimulam processos de pensamento coletivo e envolvimento
direcionado em uma conversa.
Brown & Isaacs tambm enfatizam o poder de perguntas para estimular a
contribuio e o engajamento das pessoas em conversas significativas, citando Goldberg
(1997 apud BROWN & ISAACS, 2007, p. 96) quando diz que as perguntas esto
intrinsecamente relacionadas ao, elas despertam e orientam a ateno, a percepo, a
energia e o esforo de um grupo. O estmulo com uma pergunta pode ser o ponto para o
qual so canalizadas as energias das pessoas participantes. Assim, utilizando esse tipo de
estmulo em uma arquitetura conversacional possvel incentivar a interao e orientar a
conversa.
Uma pergunta no s encaminha a reflexo sobre determinado assunto,
como imprime um rumo conversa, pois tem implcito um objetivo (BOSCH, 2002, p.
36). Perguntas constituem estmulos interao e reflexo coletiva por serem
direcionadas ao grupo, mas permitem respostas individuais e o envolvimento de todas as
pessoas participantes. A depender da maneira de organizao da conversa com estmulos
como perguntas possvel, na coleta de ideias, alcanar uma conversa aberta e abrangente
para a expresso de mltiplos pontos de vista a cerca de um tema em pauta.
109

Perguntas ou outras formas de estmulo como leitura de textos de apoio,

uso de recursos audiovisuais, partilha de experincias e aplicao de atividades ldicas,
despertam a possibilidade de pensamento coletivo direcionado ao propsito e resultados
esperados. Por isso, requerido o alinhamento entre a escolha do estmulo adequado e o
propsito estabelecido. So os estmulos dentro de uma estrutura metodolgica que
direcionaro os fluxos de interao na conversa, sejam esses fluxos unidirecionais e
consecutivos (uma pessoa falando aps a outra em grandes grupos) ou fluxos
multidirecionais e simultneos (muitas pessoas falando simultaneamente em subgrupos).
A escolha do fluxo mais adequado ao contexto da conversa se dar
considerando propsito, resultados esperados, pblico participante e ambiente no qual
acontece a interao. Em processos no qual necessrio divergir e garantir a expresso
de mltiplos pontos de vista, no h necessidade de fluxos conversacionais consecutivos,
eles podem ser simultneos. Por exemplo, ao gerar ideias em um processo coletivo,
possvel estruturar a conversa em fluxos nos quais as pessoas trabalhem em pequenos
grupos simultaneamente, possibilitando que mais expresses ocorram, assim, diversos
participantes falaro ao mesmo tempo. Se feito um bom registro, evidentemente, ser
possvel coletar as diferentes ideias sobre o assunto em questo. J em momentos de
deliberao coletiva, cabem fluxos unidirecionais que permitam a construo, o
alinhamento ou a escolha por determinados entendimentos. Nesses casos, as pessoas
necessitam escutar e formar compreenses comuns, o que demanda expresses
consecutivas, ou seja, ser necessrio mais tempo para que cada pessoa que tenha
interesse apresente seu entendimento e, posteriormente, o grupo possa decidir entre
alternativas.
Uma assembleia uma estrutura de fluxos conversacionais tipicamente
unidirecionais e consecutivos, sendo que o estmulo a leitura e discusso do texto-base
para sua modificao. Importante destacar que em um processo conferencial at por sua
caracterstica escalonada, a estrutura da conversa se estabelece desde as etapas
preparatrias. Em pesquisa apresentada no captulo anterior, foi verificada a existncia de
etapas livres, setoriais e territoriais entre as conferncias realizadas de 2003 a 2011,
(IPEA, 2013). Alm disso, foi constatado que em algumas houve a escolha pela
priorizao de propostas, pelo nmero limite de propostas ou pela no limitao da
apresentao de demandas em suas etapas.

110

As escolhas metodolgicas em relao formulao de novas propostas e

ao nmero limite de propostas impactam as condies da deliberao nas conferncias,
como constatado por Faria & Lins (2013) ao estudarem conferncias de sade. As autoras
ressaltam que a anlise da dinmica interna das conferncias e das configuraes
institucionais permite afirmar que tais espaos so ocupados por distintas formas de ao,
e que elas se conectam por meio de diferentes mecanismos, os quais envolvem desde as
eleies dos delegados at a consolidao dialgica das propostas (FARIA & LINS,
2013).
evidente que a dinmica do grupo participante dar os contornos da
interao e acabar por dar vida metodologia desenhada, mas ela que sugere um ritmo
reunio e um fluxo para o pensamento coletivo, sempre tendo em mente o propsito e
os resultados esperados do processo, considerando as pessoas participantes. Assim, para
a estruturao de conversas comum a utilizao de ferramentas ou metodologias para a
interao que so instrumentos estruturantes das conversas e podem contribuir com sua
operacionalizao (BROSE, 2010). As metodologias so modos de fazer ou caminhos
para promover a interao com base em certos valores e intenes.
A adoo de diferentes formas de interao nos mltiplos nveis da escala
do processo conferencial foi estudada por Faria & Lins (2013) e tambm por Ramos
(2013). Distintas formas de ao geravam modos distintos de deliberao. Nas entrevistas
da presente pesquisa foi possvel perceber, por exemplo, iniciativas que tentavam
uniformizar a estrutura das conversas, em particular o desenho metodolgico, facilitando,
inclusive, a adoo de inovaes na etapa nacional. Isso aconteceu, por exemplo, nas
etapas preparatrias da Conferncia de Transparncia e Controle Social que adotaram a
priorizao de propostas.
Inovaes metodolgicas foram apontadas por algumas pessoas
entrevistadas, com destaque para o trabalho em subgrupos, a forma de priorizao e
tambm os momentos interativos. Essas metodologias e a forma como surgiram em
conferncias sero detalhadas no prximo captulo. A entrevistada abaixo aponta que
inovaes simples foram capazes de alterar padres de interao e fazer com que as
pessoas enxergassem o processo de conversar de um jeito diferente.
E o que era que a gente estava propondo? Era uma metodologia muito
simples, por exemplo, dividir em subgrupos ou fazer priorizao. Esse tipo de
111

inovao fazia com que as pessoas enxergassem o processo de conversar de

um jeito diferente porque elas podiam falar. diferente voc falar num grupo
de cinquenta ou num grupo de sete pessoas e aquilo se encaixar no processo
(Entrevista 3 - Consultoria).

Mesmo que haja um padro comunicacional em um determinado contexto,

se um propsito estabelecido, pode ser pensada uma metodologia com estmulos para
atingi-lo. Isso no significa forar o grupo de participantes a agir de uma determinada
forma, mas sim orient-lo. Como dito, a dinmica dos grupos o que d vida aos desenhos
metodolgicos de conversas, mas sero escolhas para o desenho da metodologia que
podero facilitar ou dificultar a autogesto, a explicitao de interesses e conflitos, a
capacidade propositiva e de escolha de prioridades, a expresso por outros meios que no
apenas o verbal, a visualizao das ideias, a organizao dos debates e a sistematizao
dos resultados. Como indicam Bryson et al (2013), no desenvolvimento de um processo
participativo, necessrio estabelecer metodologias apropriadas para guiar o processo
com um conjunto de orientaes ao fluxo conversacional, garantindo a estrutura
operacional para a realizao das atividades, considerando a cultura e o contexto das
pessoas participantes, bem como as dinmicas de poder inerentes poltica.
Afinal, cada metodologia ser mais aplicvel a um determinado contexto,
propsito, pblico e ambiente. Existem inmeros instrumentos ou ferramentas
metodolgicas20 e cada uma traz uma viso de mundo, de ser humano e de processo
grupal. Alm disso, elas interpretam e sugerem distintas respostas s situaes criadas na
interao grupal, propondo diferentes modos de ao. Por isso, mais que ter a ferramenta
mo, necessrio saber os usos mais adequados e tambm promover adaptaes ao
contexto da aplicao. No cabe, portanto, a fixao em uma ou outra forma de fazer,
mesmo que bem-sucedida em situaes anteriores, sob pena de engessar as formas de
interao dos sujeitos participantes (BOJER et al, 2010).
Alm da estrutura que orienta a conversa, o desenho metodolgico
completo com o modo de registro. Como as conversas em processos participativos
acontecem entre sujeitos que, por vezes, tm expectativas de desdobramento,
continuidade ou encaminhamento dos assuntos em pauta, registrar ou documentar ao
Destacam-se ferramentas como Aqurio; Caf Mundial; Crculo; Consenso; Delibera; Dotmocracy;
Espao Aberto; Investigao Apreciativa; Laboratrio de Mudanas; Moderao com Visualizao; Oficina
de Futuro; Sistematizao de Experincias; Soluo Criativa de Problemas; e Teatro do Oprimido. Esforos
de pesquisa e sistematizao de instrumentos metodolgicos para processos participativos foram realizados
por Bojer et al (2010) e Pruitt & Thomas (2008).
20

112

que, alm de gerar memria do acontecido para a partilha com pessoas que no estiveram
ali presentes, possibilita que a prpria conversa atinja propsitos definidos. A ausncia
de uma memria verbal ou visual significa que ideias criativas, imagens e percepes
geradas em conversaes so, com frequncia, distorcidas ou perdidas (BROWN &
ISAACS, 2007, p. 163).
Por isso, para evitar perdas ou distores, a documentao de uma
conversa deve ser pensada no processo de desenho da metodologia. Isso permite que o
tipo de registro seja adequado ao tipo de estrutura da conversa. Por exemplo, o registro
visual aberto em algum suporte coletivo como um painel ou projetor multimdia ajuda o
grupo a perceber o caminho do pensamento coletivo e acompanhar o processo da conversa
(NOGUEIRA & SCHUBERT, 2001).
Desta forma, a depender dos propsitos e resultados esperados com a
conversa podem ser requeridos distintos modos de registro. Para a definio da forma de
registro fundamental considerar o propsito delimitado para a conversa, mas em
particular os resultados esperados. Afinal, em um processo participativo espera-se que
haja consonncia entre a memria e os produtos. Por isso, para cada desenho
metodolgico orientado por propsitos e resultados esperados haver uma maneira mais
adequada de registrar a conversa.
Como dito, conferncias costumam utilizar textos-base como forma de
estmulo conversa. Isso acaba por direcionar relatoria a forma de registro das propostas
de alterao da redao dos textos, o que muitas vezes deixa de fora a riqueza dos dilogos
ocorridos. o que foi observado, por exemplo, na 3 Conferncia Nacional de Economia
Solidria.
O texto final da plenria no foi visualizado pelas pessoas, pois seria
trabalhado pela equipe de relatoria. As solues para contradies internas do
documento foram, assim, deixadas para depois, momento que no contaria
com a presena das pessoas ali participantes. Isso fez com que tanto a redao
do texto final fosse mediada por uma equipe de relatoria, quanto fossem
deixadas para o conselho as solues diante de contradies. Em determinados
momentos o coordenador disse: as propostas sero encaminhadas ao
conselho nacional para a elaborao do Plano. Em outros momentos, ele
disse: Estamos aprovando propostas para o Plano ou Propostas
incorporadas ao Plano Nacional. A forma de encaminhamento das propostas
aps a conferncia no estava evidente. Alm disso, as margens de
interpretao das ideias eram largas. O entendimento sobre modificao no
sentido do texto foi de uma interpretao da equipe de relatoria tanto nos
113

grupos quanto em plenrio (Relato de observao na 3 Conferncia Nacional

de Economia Solidria).

Pela observao realizada, salta aos olhos que o registro concentrado na

equipe de relatoria, sem, ao menos, a visualizao por parte das participantes, dificulta a
compreenso dos encaminhamentos e apropriao dos resultados. Afinal, o registro
organiza a produo coletiva e pode orientar o grupo no caminho do propsito delimitado,
dando suporte s escolhas metodolgicas. Nesse sentido, configurar o registro como parte
do processo interativo e como meio de compartilhar a responsabilidade de documentao
com as pessoas participantes incentiva o grupo a buscar a sntese das expresses para
manter a memria da interao. O registro com visualizao tambm pode auxiliar a autoorganizao do grupo, pois as pessoas podem reconhecer os resultados j alcanados e
decidir pelo rumo da conversa ou mesmo delimitar os assuntos para intervenes com
mais foco. Ainda na 3 Conferncia Nacional de Economia Solidria foi possvel perceber
que um grupo foi se esvaziando, pois, com base na visualizao do registro, pde
discordar da forma de organizao da conversa.
Embora a forma de trabalho tenha sido apresentada no incio, foi se alterando
no meio do dilogo de um dos grupos sem que as alteraes ficassem
explcitas. A coordenao do grupo pareceu querer cumprir uma tarefa,
evitando polmicas, pois estavam premidos pelo tempo e pela necessidade de
entregar a sala para outra atividade. Aos poucos, s puderam falar sobre a
redao pessoas que estiveram no grupo cujo relator apresentava a ideia. Isso
foi limitando a possibilidade de interao para a melhoria da redao. Uma
pessoa insatisfeita com a forma de trabalho do grupo disse: Essa metodologia
vai levar a um produto de baixa qualidade. Em certo item, o coordenador,
disse que uma proposta de redao estava difcil de engolir. Ele dava
opinies de contedo e s vezes no viu pessoas que queriam falar. Uma
participante disse: o grupo que precisa dizer o que entende pela ideia, pois
nessa conversa esto mudando toda a ideia anterior. Outro participante disse
que se fossem discutir cada ideia, no terminariam. Para falar de uma ideia,
uma pessoa disse que era daquele grupo cujo relator estava apresentando as
ideias. O coordenador insistiu na rapidez e justificou sua fala pela pertena ao
grupo que apresentava as ideias. Aos poucos, a miniplenria foi ficando cada
vez mais silenciosa e algumas pessoas foram saindo (Relato de observao na
3 Conferncia Nacional de Economia Solidria).

O esvaziamento dos grupos, tendo em vista o cansao gerado por

estruturas conversacionais pouco eficazes e mediaes pouco eficientes, foi tambm
apontado por algumas pessoas entrevistadas. Porm, elemento de destaque foi a
impossibilidade de aprofundamento de determinados temas em conferncias e mesmo a
ausncia de certos sujeitos pelo formato que gerava conversas superficiais. Vai nesse
sentido a percepo de uma entrevistada que, comentando sobre inovaes tecnolgicas
114

nas metodologias, enfatiza que pelo instrumento escolhido h dificuldades para que
algumas pessoas participem com qualidade das deliberaes.
Das outras experincias que eu acompanhei, eu achei que as conferncias
mais recentes tm feito esforos maiores, no sentido de adotar novas
tecnologias, principalmente na parte de votao. Esse foi o exemplo da
Conferncia de Igualdade Racial que adotou um sistema eletrnico de
votao. Eu achei que funcionou bem, mas difcil de avaliar, porque alguns
participantes podem ter experincias negativas, ao passo que outros tm
experincias muito positivas. No grupo de trabalho em que eu estava, percebia
que algumas pessoas no estavam necessariamente entendendo como era o
mecanismo de votao. E a a votao passava muito rpido, voc no
conseguia votar (Entrevista 10 - Consultoria).

As inovaes nas estruturas conversacionais so impulsos para modificar

repertrios de ao. Isso acontece, por exemplo, com a votao eletrnica ao invs da
votao com crach. Por isso, enfrentaram resistncias do modo de proceder j institudo.
De toda forma, como indica a entrevistada, o uso do instrumento pode no ser
compreendido por todos da mesma forma e na mesma velocidade. Por isso, no basta
estabelecer o propsito, organizar o ambiente e desenhar a metodologia. central mediar
o processo de interao, pois a mediao d o suporte conversa, considerando o
propsito, ambiente e metodologia, com nfase nas necessidades da estrutura da conversa
e diante da dinmica do grupo de participantes.
4.4. Mediao do processo
O papel de mediao aquele desempenhado por pessoas que desenham e
desenvolvem o processo participativo, sendo central nas chamadas capacidades
conversacionais. Orientada pelos propsitos e resultados esperados, a mediao guia no
fluxo conversacional. ela que d as direes do processo a ser desenvolvido pelo grupo
de participantes. Cabe a quem faz a mediao estruturar a conversa, estimulando a
interao focada nos propsitos e resultados esperados.
A principal tarefa da mediao , portanto, o apoio metodolgico ao grupo.
Isso implica desenhar e desenvolver a metodologia, sem descuidar da organizao do
ambiente necessrio para viabiliz-la. As pessoas que desempenham o papel de mediao
necessitam de forte habilidade de escuta e leitura da dinmica do grupo, alm de domnio
de tcnicas, ferramentas ou metodologias para a estruturao conversacional (BOSCH,
2002; NOGUEIRA & SCHUBERT, 2001).
115

Uma questo que se coloca mediao de processos participativos trata da

pertinncia de mediao por integrantes ou por pessoas externas ao grupo. H vantagens
e desvantagens em ambas as opes. Provavelmente a alternativa que se coloca
considerar o contexto e o propsito para verificar a adequao da mediao interna ou
externa. Por um lado, uma pessoa que integra o grupo pode ter dificuldade de manter a
imparcialidade na mediao e pode acabar direcionando o trabalho, seja consciente ou
inconscientemente. Por outro lado, uma pessoa externa ao grupo de participantes pode
no compreender as dinmicas ali inerentes e desconsiderar o processo grupal diante da
busca por resultados.
Em conferncias, h casos tanto de mediao externa como interna. Em
muitas ocasies, como foi na 3 Conferncia Nacional de Economia Solidria, a comisso
organizadora nacional se divide pelos grupos de trabalho e estimula que o prprio grupo
escolha coordenador e relator com o papel de mediao. No entanto, tal opo gera
dificuldades, como foi possvel observar, quando so escolhidos mediadores que no
conhecem previamente o desenho da metodologia.
No momento de escolha de coordenadora e relator, o representante da
comisso organizadora disse: Ser por democracia ou dedocracia?. A nica
mulher que falou aps ele foi escolhida coordenadora. A coordenao e
relatoria dos grupos escolhida pelos prprios participantes no era
reivindicada, tornando a tarefa figurativa. Por vezes, a mediao foi toda de
pessoas indicadas pela comisso organizadora para serem coordenadoras e
relatoras de apoio. Isso ocorria tambm porque havia uma forma de trabalho
estabelecida, que esta equipe de apoio conheceu previamente (Relato de
observao na 3 Conferncia Nacional de Economia Solidria).

Nesse caso, a escolha da mediao interna acabou figurativa, pois quem

conhecia o desenho metodolgico era a equipe de apoio. A mediao externa foi utilizada
em algumas conferncias que chegaram a contratar equipes profissionais, como os casos
de Cultura, Transparncia e Controle Social, Segurana Alimentar, Segurana Pblica,
entre outros. Nesse sentido, pessoas ou empresas especializadas em mediao
coordenavam equipes responsveis pelas atividades nos grupos e plenrias. Como
indicam pessoas entrevistadas, a depender da forma como ocorriam as atividades de
preparao da equipe, a mediao tornava-se mais uniforme e qualificada.
Na CONSEG [Conferncia de Segurana Pblica] a gente foi para um hotel
separado, ficou em imerso. Acho que isso d um tom que, com certeza,
colabora, pois voc est num lugar bonito, com comida gostosa, convivendo
com as pessoas o tempo todo. O tempo que a gente teve (foram quatro ou
116

cinco dias de formao) permitiu a equipe de metodologia olhar, conhecer

exatamente o trabalho e quem era quem para, assim, fazer opes de quem iria
assumir cada grupo. O fato da equipe de metodologia estar preparada ou no
para desenvolver o trabalho, para mim, tem influncia total no resultado final.
Porque se o mediador no sente confiana no coordenador dele, se a histria
fica frouxa para o mediador, imagina quando ele for passar para o grupo!
Dependendo do grupo voc trucidado (Entrevista 28 - Consultoria).

A formao para a mediao apareceu como inovao a ser especificada

no prximo captulo. De todo modo, aqui cabe apontar que a entrevistada menciona
explicitamente que a preparao da equipe influencia os resultados. Afinal, apoiada em
propsitos e procedimentos claros, explicitados na preparao, que a mediao pode
reconhecer os movimentos do grupo participante e, com flexibilidade, realizar adaptaes
estrutura da conversa planejada. nesse ponto que descobrimos o valor do propsito
e dos princpios: um propsito claro e um conjunto de princpios vivos e encarnados no
facilitador permitiro que ele improvise e responda com uma liberdade conectada a uma
direo clara (BOJER et al, 2010, p. 26).
A importncia da preparao da equipe de mediao fica tambm explcita
em outras entrevistas que ressaltam o suporte emocional para lidar com grupos
conflituosos. Dada a presso sentida pela mediao externa em processos conferenciais,
atividades mais profundas de formao parecem ter sido utilizadas em algumas
conferncias, como indica a seguinte entrevistada.
Porque a a gente comeou a fazer em cada processo de formao de equipe,
a valorizao do trabalho do grupo, a valorizao das pessoas. Isso para a
gente sempre foi muito central. Trabalhar com o ser humano na sua
integridade. Em nossa formao para mediao tinha beleza, harmonia,
espiritualidade, corpo, a gente tinha elementos que levavam para o trabalho
do grupo, outro jeito de fazer. A gente pouco conseguiu experimentar isso com
os participantes, mas nas equipes de medio isso era vivenciado na
profundidade possvel. At porque era muito grande o desgaste emocional dos
mediadores nos grupos. Ento a gente experimentava tambm cuidar dessas
pessoas que estavam a servio (Entrevista 3 - Consultoria).

Diante da demanda por qualificao para mediaes complexas, em

ambientes com desgaste emocional, as pessoas entrevistadas sinalizam que a
especializao e contratao de profissionais especficos vantajosa Administrao
Pblica. Isso ocorre tanto pela necessidade de neutralidade em relao aos contedos dos
dilogos quanto pela importncia do domnio das tcnicas de mediao, como indica a
entrevistada abaixo.

117

Tem coisa assim que eu acho que no d para ser servidor. A mediao, por
exemplo, e a relatoria uma, porque existe um domnio da prpria ferramenta.
Tambm acho que como est sendo feito no o ideal. No porque eu
medeio um grupo institucional, que eu consigo mediar comunidade. O que
tem acontecido a criao de pequenos grupos especializados. Tem um grupo
de mediadores que est em todas as conferncias. Alguns relatores tambm
esto em todas. Voc tem a quatro ou cinco consultores de metodologia na
Esplanada (Entrevista 11 - Gesto).

Alm de explicitar que h um domnio de tcnicas prprias mediao e

relatoria, a entrevistada j sinaliza uma das concluses desta pesquisa: a existncia de
uma rede de consultores que atuou em grande parte das conferncias nacionais ocorridas
a partir de 2003. Esses profissionais contriburam com a disseminao de inovaes
metodolgicas em processos conferenciais, como ser visto no captulo 6. Aqui, mais um
destaque de entrevista que indica a importncia e o papel da mediao do processo.
No meu ponto de vista, quando eu estou frente de grupos seja no ambiente
virtual, seja no ambiente presencial, eu estou interessada ali, no caso das
conferncias, em conseguir promover um mnimo de conversa e que dessas
conversas gerem resultados e desses resultados se consiga passar para uma
prxima etapa de consolidao, de aprovao, de deliberao, de priorizao
daquilo que foi decidido (Entrevista 26 - Consultoria).

A entrevistada sinaliza que sua preocupao como mediadora em

processos participativos como conferncias promover conversas que gerem resultados.
O desafio saber estruturar e manter uma conversa em grupo, gerando espaos para que
cada sujeito possa apresentar seus pontos de vista, mas, em particular, condies para
ouvir os outros e convergir em questes comuns. Para tal, so necessrias tcnicas e
habilidades que possibilitem nvel distinto de entendimento e compreenso entre
diferentes, trazendo tona pressupostos e permitindo a compreenso e a mudana de
posies.
Cordioli (2009) aponta algumas virtudes do mediador que podem ser lidas
como habilidades e tarefas: motivar para o trabalho coletivo e a autogesto; garantir a
direo do processo; sensibilizar para os aspectos relevantes da conversa; estimular a
participao de todos; mobilizar os conhecimentos e experincias das pessoas
participantes; conectar ideias; assegurar um ambiente de cordialidade; garantir equilbrio
entre participantes; assegurar suporte afetivo e psicolgico; utilizar formas de registro e
comunicao apropriadas; compartilhar a avaliao do processo.

118

Alm do domnio tcnico, da escuta atenta e da flexibilidade, so

requeridas diferentes habilidades a quem se prope o papel de mediao. Baker & Fraser
(2005) apresentam as principais competncias para a atuao da mediadora, elencadas
pela Associao Internacional de Facilitao21. Algumas j esto evidentes nas tarefas
acima relacionadas, outras tratam de diferentes aspectos do trabalho. Como no cabe aqui
uma lista exaustiva, vale ao menos mencionar os mbitos das habilidades: preparao do
processo22, criao e sustentao de um ambiente participativo23 e orientao do grupo
visando resultados adequados24. Alm de habilidades nesses mbitos, as autoras destacam
a necessidade de atitudes especficas da mediadora perante os grupos, em particular, a
confiana no potencial do grupo e a busca pela imparcialidade25.
Quando observada a lista de habilidades e atitudes, alm das tarefas antes
elencadas, parece pretensioso achar que uma s pessoa reunir todas as aptides
requeridas para desenvolver com destreza a mediao de processos participativos. Em
certa medida, um super-mediador imaginado ao serem considerados tantos aspectos,
fora os aqui no indicados que tratam de questes ligadas contratao tica e ao
desenvolvimento profissional. Tamanha exigncia , de fato, requerida quando se observa
a complexidade da mediao de interaes humanas em grupos. Por isso, existem
iniciativas de formao de mediadores no mbito governamental (a exemplo de cursos
especficos na rea ambiental26 e pagamento de cursos individuais27) que contribuem com
a disponibilizao de corpo tcnico qualificado para tal tarefa, facilitando a mobilizao
de capacidades nesse mbito. De toda forma, cabvel ponderar que poucas sero as
pessoas que sozinhas reuniro todas as competncias elencadas. Assim, comum o
trabalho em equipe para a complementaridade de habilidades (BOJER et al, 2010).
Se considerado que, como apontado anteriormente, so inmeras as
habilidades necessrias mediao qualificada, parece adequado o balizamento mnimo
21

International Association of Facilitators. Disponvel em: <www.iaf-world.org>

22

No original: Plan Appropriate Group Processes (BAKER & FRASER, 2005, p. 468).

23

No original: Create and Sustain a Participatory Environment (BAKER & FRASER, 2005, p. 469).

24

No original: Guide Group to Appropriate and Useful Outcomes (BAKER & FRASER, 2005, p. 470).

25

No original: Trust group potential and model neutrality (BAKER & FRASER, 2005, p. 471).

26

H histrico de cursos de mediao realizados na Agncia Nacional de guas, Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade e Ministrio do Meio Ambiente
Em alguns casos, o governo federal paga a seus funcionrios cursos de formao em mediao como os
oferecidos por empresas como Cordioli, H+K, e Reos Partners.
27

119

com formaes prvias s atividades como conferncias nacionais. Se no for para

desenvolver habilidades, ao menos, servir para alinhar procedimentos entre as pessoas
responsveis pela conduo das atividades na conferncia. At porque, como diz uma
entrevistada, a experincia no parece ser fator determinante para o desempenho.
Eu j vi acontecer de moderadores experientes num primeiro momento, nos
quinze primeiros minutos de sala perderem o grupo e ter realmente uma
dificuldade muito grande de dar continuidade. Ocasies em que foi preciso
trocar moderadores de sala. E j vi gente nova que foi bonitinho. O contrrio
tambm j aconteceu. Uma pessoa nunca pegou um grupo grande, totalmente
inexperiente com conferncia, e o grupo a massacrou. Quando a pessoa se
coloca insegura perante o grupo, a pode ser realmente massacrada pelos
presentes, pelos participantes (Entrevista 34 Consultoria).

Mesmo que a experincia no seja definidora do sucesso da mediao,

certamente pode contribuir para uma pessoa enfrentar situaes em que pode ser
massacrada pelos presentes. Afinal, como relacionaram Baker & Fraser (2005), so
necessrias inmeras habilidades para a sustentao de um processo participativo e
orientao de um grupo aos resultados esperados. Por isso, significativa a formao para
a mediao no contexto de conferncias. Ainda mais, considerando que so necessrias
preparao e flexibilidade para responder dinmica grupal de forma criativa e adequada.
Pela pesquisa realizada para esta tese foi possvel constatar a existncia de
conhecimentos aplicados que possibilitam a preparao e a realizao de atividades
efetivamente interativas no contexto da gesto participativa. Chamadas de capacidades
conversacionais, pela influncia na interao conversacional dos sujeitos participantes de
processos participativos, esses saberes prticos foram aqui identificados e organizados
em quatro mbitos: (estabelecimento do propsito, organizao do ambiente, desenho da
metodologia e mediao do processo).
Esse conjunto de conhecimentos ganha relevncia, pois orienta a forma de
interao nas conversas. Em especial, se considerado que os processos polticos so
produtos de relaes sociais, e que processos participativos de qualidade demandam livre
expresso e deliberao coletiva entre sujeitos diversos. Por isso, a defesa que
capacidades conversacionais so os recursos organizacionais mobilizados pelo Estado
para a promoo da participao social na gesto de polticas pblicas. Com a
identificao de capacidades conversacionais realizada, o prximo captulo abordar
como essas capacidades estatais se materializaram na realizao de conferncias.

120

5. Materializao de capacidades conversacionais: inovaes metodolgicas

geradas em conferncias nacionais
Inovaes so aqui entendidas como solues aplicadas a um determinado
contexto para a melhoria de algo que era realizado de outra maneira. Inovao no ,
necessariamente, inveno ou novidade, algo que nunca foi visto (DRUCKER, 2002). As
inovaes metodolgicas so melhorias ligadas aos procedimentos que estruturam as
conversas realizadas em processos participativos, em particular, ao desenho da
metodologia. Em conferncias, as inovaes representam alteraes no modo de fazer
comum, ou seja, modificaes em prticas de organizao desses processos. Por serem
alteraes nas metodologias, so capazes de materializar as capacidades conversacionais,
isto , expem os saberes prticos que influenciam a forma de interao entre
participantes.
Baseado no modo de funcionamento das conferncias nacionais,
apresentado no captulo 3, seria possvel rastrear inovaes nas principais reas de
trabalho das comisses organizadoras, a saber: metodologia das conversas,
sistematizao das propostas, mobilizao de participantes, logstica de eventos e
comunicao social. Por exemplo, entre as solues aplicadas ao desenho e
desenvolvimento desses processos participativos esto a instituio de cotas e de etapas
setoriais como formas de incentivo participao de grupos historicamente excludos da
poltica, alm de estratgias de mobilizao com seminrios, mostras e projetos especiais.
No entanto, considerando as capacidades conversacionais identificadas, o foco neste
captulo so as reas de metodologia das conversas e sistematizao de propostas. Afinal,
elas impactam diretamente a arquitetura conversacional e so expresses da dimenso
tcnica das capacidades estatais necessrias promoo de processos participativos, em
especfico, do desenho da metodologia e da mediao do processo.
Neste captulo, esto apresentadas inovaes encontradas no desenho
metodolgico e na mediao de conferncias como base para investigar como foram
mobilizadas as capacidades estatais para a promoo da participao social, isto ,
capacidades conversacionais. O prximo captulo tratar da forma de mobilizao de tais
capacidades. Antes disso, sero apresentadas inovaes metodolgicas encontradas em
conferncias nacionais que so a materializao de capacidades conversacionais:
sistematizao de propostas, conferncias livres, conferncias virtuais, priorizao de
121

propostas, trabalho em subgrupos, plenrias intermedirias, momentos interativos e

formao para mediao.
Cabe dizer que as inovaes mencionadas foram as captadas nas
entrevistas desta pesquisa, pois podem ter acontecido outras em outros processos
conferenciais que as pessoas entrevistadas no tomaram parte nem tiveram notcia. Este
captulo est organizado em sees especficas para cada inovao mapeada com o intuito
de descrev-las, facilitando a identificao e compreenso das possveis melhorias
empreendidas no modo de funcionamento comum aos processos conferenciais. Uma
prtica foi considerada inovadora no por ser novidade, mas por contribuir com a
qualificao da participao, em particular, considerando o parmetro de qualidade
referente liberdade para expresso e deliberao coletiva.
Diferentes pessoas entrevistadas mencionaram experincias das primeiras
edies das conferncias de Cultura, Juventude, Segurana Pblica, e Transparncia e
Controle Social como muito relevantes, seja porque estavam nas equipes que
implementaram as inovaes, seja porque buscaram conhecimentos prticos nos registros
dessas conferncias para desenvolver seus trabalhos. Dessa forma, a opo neste captulo
foi referenciar as conferncias sempre que no representasse risco de identificao dos
sujeitos entrevistados. Reconhecidas as inovaes, referenciando sempre que possvel
suas origens, ser possvel passar ao prximo captulo que analisar a forma de
implementao e disseminao dessas prticas inovadoras. Isso contribuir com a
compreenso sobre como so mobilizadas as capacidades estatais necessrias promoo
de processos participativos.
5.1. Sistematizao de propostas
Foi difcil precisar a origem das solues geradas para enfrentar o desafio
tcnico do registro de ideias. De toda forma, entrevistar pessoas que atuaram na gesto
de diferentes conferncias possibilitou perceber o estabelecimento, por meio da prtica,
de uma forma de sistematizao das propostas advindas das etapas preparatrias. A forma
de organizao do trabalho, embora varivel a depender das condies de trabalho,
manteve o seguinte padro. O trabalho, geralmente, se inicia com uma leitura do conjunto
das propostas recebidas e verificao se a classificao por eixo temtico est adequada.
Ocorre a realocao quando uma proposta mais adequada em outro eixo temtico.
122

Posteriormente, so feitos agrupamentos por temas semelhantes dentro do mesmo eixo,

possibilitando a identificao de subtemas. Nesse momento, so identificadas propostas
com ideias mais fortes nos subtemas, passando aglutinao de propostas em torno de
ideias capazes de sintetizar subtemas. Em algumas conferncias, a origem de cada
proposta anotada, ao aglutinar ideias semelhantes, permitindo posterior rastreamento
das fontes da nova redao. Tambm ocorre uma verificao de inconsistncias no
agrupamento e a identificao de propostas controversas ou concorrentes no mesmo
assunto para, assim, passar redao final do caderno de propostas.
Foi possvel notar que para a sistematizao de propostas algumas equipes
utilizaram softwares desenvolvidos especificamente para essa tarefa, como o
SISCONFERNCIA. Esse sistema foi desenvolvido pelo Departamento de Informtica
do Sistema nico de Sade (DATASUS) para o apoio organizao de conferncias.
Esse sistema foi utilizado inicialmente em conferncias da rea da sade28. No entanto, a
equipe do DATASUS foi chamada a apoiar a realizao de outras conferncias29.
Organizado em mdulos de credenciamento e relatoria, o sistema no pode ser
customizado s necessidades especficas de uma conferncia, pois o formato fixo no
modelo de conferncia da sade, mas pode ser utilizado por qualquer conferncia, desde
que solicitado e aceito o termo de uso em seu site30.
Com a inteno de ter solues adaptadas a especificidades operacionais
da sistematizao de suas propostas, considerando desenhos metodolgicos singulares,
algumas conferncias optaram por desenvolver sistemas prprios, como foi o caso da 1
Conferncia de Defesa Civil e da 3 Conferncia de Promoo da Igualdade Racial31.
Outras trabalharam com programas de anlise de dados qualitativos como o NVIVO (1
Entre 2003 e 2011 foi possvel identificar que as seguintes conferncias de sade utilizaram o
SISCONFERNCIA: 12, 13 e 14 Conferncia de Sade; 1 Conferencia de Sade Ambiental; 2
Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade; 3 Conferncia de Gesto do Trabalho e da
Educao na Sade; 3 Conferncia de Sade do Trabalhador; 4 Conferencia de Sade Mental; 4
Conferncia de Sade Indgena.
28

Entre 2003 e 2011 foi possvel identificar que as seguintes conferncias tambm utilizaram o
SISCONFERNCIA: 1 Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio; 1 Conferncia
LGBT; 1 Conferncia de Assistncia Tcnica Rural; 1 e 2 Conferncia de Promoo da Igualdade Racial;
2 Conferencia de Economia Solidria; 2 Conferncia de Polticas para as Mulheres; 2 Conferncia dos
Direitos da Pessoa Idosa; 2 e 3 Conferncia de Cidades; 2 e 3 Conferncia de Meio Ambiente; 3
Conferncia de Aquicultura e Pesca; 3 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional; e 11
Conferencia Nacional dos Direitos Humanos.
29

30

Acesso: http://datasus.saude.gov.br/multimidia/sisconferencia

31

Ambas contrataram a Universidade Federal de Santa Catarina para o trabalho.

123

Conferncia de Segurana Pblica) ou mesmo organizaram as informaes em planilhas

de EXCEL (1 e 2 Conferncia de Cultura). E houve aquelas que trabalharam de modo
mais artesanal para a sistematizao de propostas, como indica a entrevistada em relao
1 Conferncia de Juventude: Voc nem imagina, na conferncia a gente cortava papel
e colava na parede (Entrevista 4 Consultoria).
Outra entrevistada no v problema na escolha de ferramentas mais
tecnolgicas ou artesanais, pois diz que seria possvel usar at papel, pois o importante
a sistemtica e a compreenso dos temas em questo. E, claro, o tempo para a
apropriao do contedo e produo do texto (Entrevista 23 Consultoria). Para ela, o
principal desafio enfrentado pela equipe de sistematizao o prazo para o trabalho diante
do volume de material recebido e das diretrizes metodolgicas que orientam o processo.
Alm disso, a entrevistada apontou que: se no tem uma metodologia bem desenhada
isso dificulta muito. Deu o exemplo de uma conferncia que no definiu bem a
metodologia para as etapas preparatrias. A metodologia ficou to frouxa que eles no
delimitaram o nmero mximo de envio de propostas pelas estaduais, nem pelas estaduais
quem dir pelas livres. Ento as conferncias no tinham nmero mximo de propostas,
isso dificultou a sistematizao. onde se v a relao intrnseca entre a sistematizao
de propostas e a metodologia das conversas.
O aporte de tcnica para o trabalho de sistematizao de propostas
possibilitou que o produto, caderno de propostas, pudesse ser incrementado no decorrer
das experincias. Esse foi o caso da 2 Conferncia de Proteo e Defesa Civil que tentou
integrar fortemente o processo de mediao das conversas com os subsdios para o debate
na etapa nacional. O documento final foi elaborado como um meio de consulta no apenas
para a conferncia, mas uma ferramenta de aprendizagem contnua, como relata a
entrevistada.
A inovao foi muito no dilogo com a metodologia. Conseguimos construir
um caderno, que no era meramente um retrato do que chegou, mas um
caderno tambm informativo, mais do que explicativo, informativo e
provocativo. Isso exigiu muito dilogo com a equipe tcnica para fazer isso
de uma maneira responsvel, de uma maneira criativa e pautada na percepo
do pblico. Porque eu pude acompanhar algumas estaduais e pensei esse
pblico aqui precisa de uma cutucada (Entrevista 23 Consultoria).

Assim, a equipe de sistematizao juntamente com tcnicos do Ministrio

da Integrao se reuniram para elaborar um material que refletisse os contedos
124

encaminhados pelas etapas preparatrias, mas que pudesse tambm gerar reflexes tanto
na conferncia como, posteriormente, em estados e municpios. A organizao do caderno
privilegiou um carter pedaggico e de troca de informaes e experincias entre as
participantes. Segundo a entrevistada, a inovao foi possvel, pois o rgo percebeu que
muito trabalho, que tem uma tcnica envolvida, uma metodologia que ordena esse
trabalho e otimiza o tempo, o recurso, o processo como um todo. Acho que isso parte
do amadurecimento de todo processo conferencial (Entrevista 23 Consultoria).
O que se observou na sistematizao de propostas foi a uniformizao de
procedimentos bsicos, mas tambm a inovao com o uso de algumas ferramentas
tecnolgicas

para

otimizar

trabalho.

prprio

desenvolvimento

do

SISCONFERNCIA pelo Ministrio da Sade, que depois foi disponibilizado a outros

rgos, demonstra a ocupao do Estado com a mobilizao ou gerao de recursos
adequados gesto de processos participativos. O esforo de adaptao da sistematizao
de propostas s metodologias das conversas tambm significativo da materializao das
capacidades conversacionais. Tanto o estabelecimento do propsito quanto o desenho da
metodologia so capacidades que parecem orientar a tarefa da sistematizao de
propostas para a elaborao adequada do texto que subsidia as conversas em conferncias
nacionais.
5.2. Conferncias livres
Pelo que foi possvel notar, as conferncias livres como etapas nos
processos conferenciais surgiram em meio 1 Conferncia de Juventude e foram,
posteriormente, utilizadas em outras reas de polticas pblicas32. Uma das entrevistadas33
disse como surgiu a ideia.
Surgiu quando eu estava fazendo um planejamento estratgico no Ministrio
da Cultura e o Secretrio Executivo fez uma crtica Conferncia, que eu
mesmo tinha feito, mas ele nem sabia que eu tinha feito. Ele fez uma crtica
falando que ela estava muito restrita base social do PT. Ele provocou: e o
cidado pipoca? Pipoca aquele folio que no entra no cordo no carnaval
da Bahia. E eu fui dormir com aquele insight do cidado pipoca, acordei no
dia seguinte com a ideia da conferncia livre. Comecei a pensar qual seria a
Conferncia ideal para usar, sabia que a juventude estava no processo de
A pesquisa do IPEA (2013) mapeou que entre 2003 e 2011 tambm foram usadas etapas livres nas reas
de Comunicao; Cultura; Defesa Civil; Esporte; LGBT; e Segurana Pblica.
32

Pelo compromisso de anonimato, essa entrevistada no foi identificada. possvel dizer apenas que sua
atuao se deu na rea de consultoria.
33

125

organizao, ento, me aproximei da equipe da Secretaria Nacional e fiz a

proposta. Foi difcil, mas o pessoal aceitou o nome, resistiam, pois diziam que
poderia passar a ideia que as conferncias como j so, no so livres. De todo
jeito, aceitaram o nome, mas nem todos aceitavam a ideia, pois havia grande
disputa interna e necessidade de controle.

Essa fala significativa pela compreenso crtica a respeito da restrio do

modelo conferencial a setores afetos s prticas de dilogo poltico ali contidas. Quando
a entrevistada fala que as conferncias estavam restritas base social do Partido dos
Trabalhadores - PT, parece ter em mente tanto o processo de mobilizao como a estrutura
metodolgica. Na sequncia, sugere que a noo do cidado pipoca poderia arejar o
modo comum de funcionamento das conferncias. Nessa concepo, as conferncias
livres seriam oportunidades para a entrada do cidado pipoca no cordo do bloco da
participao. Por permitirem a organizao autnoma da sociedade, considerando que
conferncias so organizadas pelo Estado, essa seria uma possibilidade para outras formas
de funcionamento que, supostamente, envolveriam outros pblicos.
Como a entrevista revelou, havia uma preocupao com a impresso que
o termo livre pudesse insinuar que as demais etapas no fossem livres. A noo de
liberdade contida na prpria denominao, que depois foi usada por outras conferncias,
expressou parte das disputas pela forma de organizao do processo participativo. Se
livre significar tendncia reduo de controle por parte do Estado nos processos de
interao com a sociedade, possvel perceber alinhamento com as ideias de Roberts
(2002) quando fala que o desapego pelo controle dos resultados est entre os requisitos
para a adoo de perspectiva participativa na gesto pblica. Algo distinto do que a
entrevista revela quando algumas pessoas na equipe da Secretaria Nacional de Juventude
tinham necessidade de controle.
De toda forma, parece que a disputa pelos sentidos da ideia de liberdade
permaneceu com a disseminao dessa inovao metodolgica. O termo conferncias
livres foi muito utilizado, algumas vezes at rompendo com a noo de autonomia de
organizao da sociedade contida em sua concepo. Isso foi possvel observar, por
exemplo, em uma etapa local da 2 Conferncia de Mulheres, ocasio em que a Secretria
de Mulheres do Distrito Federal estava convidando as pessoas presentes para uma
conferncia livre. Mesmo na primeira utilizao, o Manual Orientador para Conferncias
Livres publicado pela Secretaria Nacional de Juventude para a 1 Conferncia de
Juventude explicitava:
126

O que no Livre na Conferncia? H apenas duas questes que

necessariamente devem ser trabalhadas em qualquer Conferncia Livre: a.
Contextualizao e discusso a partir do Texto-Base da CNJ; b.
Preenchimento e envio do Relatrio-base (via site). Estes so os dois nicos
pr-requisitos indispensveis realizao da Conferncia Livre. Todas as
demais questes ficam por conta da criatividade de cada organizador (grifo
do autor - SNJ, 2007, p. 6).

Ao indagar o que no livre na conferncia livre parece que a inteno

demarcar que h liberdade na forma de organizao, embora haja dois requisitos: usar o
texto-base e enviar um relatrio. Isso tambm aparece no relatrio final da 1 Conferncia
de Segurana Pblica quando a liberdade caracterstica destacada nas conferncias
livres dizendo que embora haja algumas regras bsicas de funcionamento, elas no
diminuem o carter libertrio. Liberdade para organiz-las, divulg-las e para definir seu
formato (MJ, 2009, p. 59). Nessa conferncia, foram realizadas etapas livres, inclusive,
em unidades do sistema prisional.
Embora com disfunes, como j mencionado quando o Estado acaba
convocando conferncias livres, houve disseminao da ideia. No entanto, as entrevistas
revelaram que a ideia das conferncias livres ainda no havia sido plenamente utilizada
at a realizao da 1 Conferncia sobre Migraes e Refgio, pois estavam restritas ao
encaminhamento de propostas etapa nacional. A entrevistada que criou as conferncias
livres disse que a ideia original de eleger ou sortear representantes tambm em
conferncias livres para a etapa nacional no foi adotada na 1 Conferncia de Juventude.
Assim, posteriormente, como uma alternativa no contexto de mobilizao, foi utilizada
na 1 Conferncia sobre Migraes e Refgio. Nessa conferncia, alm de propostas, as
conferncias livres encaminharam representantes diretamente etapa nacional, conforme
explica uma entrevistada.
Nossa principal preocupao era como instigar a participao de migrantes.
Conferncias livres? timo, pois no depende do governo para acontecer.
Ento definimos que sete pessoas seria nmero suficiente a se conformar uma
conferncia livre. E para registrar como conferncia livre bastaria uma pessoa
que seria o responsvel, ela no precisava nem dar o CPF no momento do
registro, precisava s preencher uma lista de presena, assinar, colocar suas
referncias, e mandar o nome das sete pessoas na lista de presena, a ata da
reunio e as propostas definidas. No final das contas, um delegado de cada
conferncia livre foi selecionado para participar da etapa nacional
diretamente. (Entrevista 13 Gesto)

A inovao do encaminhamento de representantes de etapas livres

nacional foi possvel tambm pela dimenso da conferncia, pois com maior mobilizao
127

seria necessrio escolher ou sortear as participantes. De toda forma, a noo de

organizao autnoma pode funcionar bem tanto em contextos em que as pessoas
participantes no so vistas como sujeitos de direitos, como foi o caso do sistema prisional
e das migraes, quanto em contextos em que a busca por estmulo construo da
identidade como sujeito poltico, como no caso da juventude. A autonomia organizativa
em uma conferncia livre converge com a noo apresentada de livre expresso em um
processo participativo de qualidade.
5.3. Conferncias virtuais
Embora algumas entrevistadas tenham dito que outras reas utilizaram
tecnologias de comunicao e informao para a mobilizao, foi na 1 Conferncia de
Segurana Pblica que a conferncia virtual foi experimentada como uma etapa do
processo conferencial e, posteriormente, aprimorada em outras conferncias34. Nessa
conferncia, os resultados dos fruns virtuais foram levados para o caderno de propostas
da etapa nacional com o mesmo peso de qualquer outra etapa (MJ, 2009, p. 66). Como
explicita uma entrevistada, a inovao no foi tanto a utilizao da tecnologia, mas a
previso regimental da conferncia virtual como uma etapa preparatria e no como uma
ao de mobilizao (Entrevista 29 Gesto).
Alm de possibilitar a participao de pessoas que no teriam disposio
presena em conferncias, as etapas virtuais podem atuar no que foi apresentado
anteriormente como estrutura do fluxo comunicacional. As interaes em conversas com
o uso de tecnologias de comunicao e informao possibilitam fluxos multidirecionais
e simultneos, at porque a transmisso de dados permite comunicaes sncronas e
assncronas. Mas o que muda na lgica de ao da participao digital? Essa pergunta foi
respondida pela entrevistada abaixo.
Desintermediao completa. No interessa mais quais so as referncias dos
atores que esto participando ali, mas interessa os argumentos que eles esto
trazendo mesa. Isso uma mudana muito radical para alguns setores, pois
rompe com a lgica da representao. No entanto, h inmeros desafios. Por
exemplo, como voc protege as minorias de impulsos de ordem plebiscitria?
Como voc garante que os processos e metodologias de participao digital
no vo ser autoritrios? Porque uma soluo encontrada at hoje foi a

Pesquisa anterior mapeou que entre 2003 e 2011 tambm foram usadas etapas virtuais nas conferncias
de Cincia, Tecnologia e Inovao; Comunicao; Cultura; Juventude e LGBT (Ipea, 2013).
34

128

democracia representativa. No entanto, na participao digital no h

intermedirios (Entrevista 29 Gesto).

A desintermediao aponta para democracia direta. A participao

digital teria, portanto, uma lgica prxima viso deliberativa. A prpria entrevistada
aponta que o que interessa so os argumentos que eles esto trazendo mesa. Como
indica Faria (2010), entre tericos deliberativos haveria concordncia que no ato
deliberativo ocorreria justificao pblica e as discusses estariam acessveis para
mltiplos pontos de vista. Talvez isso seja possvel em espaos digitais. No entanto, a
mesma entrevistada j indica desafios da lgica de ao da participao digital: impulsos
plebiscitrios; invisibilizao de minorias; e agregao de preferncias.
Por isso, as experincias de conferncias virtuais parecem ter sido
aprimoradas ao longo do tempo. Algumas pessoas entrevistadas deram destaque s
prticas desenvolvidas na 1 Conferncia de Transparncia e Controle Social. Alm da
parceria com o portal e-Democracia da Cmara dos Deputados que forneceu a
infraestrutura tecnolgica e fez adaptaes para o contexto da conferncia, a inovao foi
a contratao de uma equipe para a mediao digital. Embora central interao
distncia, os aspectos tecnolgicos, mesmo inovadores, foram posteriormente mais bem
desenvolvidos, a exemplo de aplicativos prprios para a elaborao de propostas e escolha
de representantes como na 3 Conferncia de Juventude. A inovao na 1 Conferncia
de Transparncia e Controle Social foi mesmo a mediao, como explica a entrevistada.
Tanto que depois a equipe da Cmara dos Deputados chamou a equipe dos
mediadores para ir l, contar sua experincia, pois eles viram que o papel do
mediador fazia toda a diferena no processo. Eles perceberam isso. No era
simplesmente ir l, jogar o tema e falar para as pessoas discutirem. Tinha que
ter algum que fizesse essa conduo, no conduzir no sentido de chegar em
tal ponto, j com uma posio definida. Mas que tivesse um objetivo claro
para amarrar a conversa. Temos que chegar num ponto X, caminhar para o
produto (Entrevista 8 Gesto).

A compreenso que na interao distncia tambm h necessidade de

estmulos orientados a propsitos. O que se destaca a semelhana entre mediao
presencial e digital. O papel catalisador da mediao evidenciado, sendo funo dessa
equipe orientar a conversa que, em uma conferncia virtual, acontece por meio de
ferramentas digitais ou tecnologias de informao e comunicao. Como indicam Bosch
(2002) e Nogueira & Schubert (2001), em qualquer mediao, alm do domnio das

129

ferramentas, h necessidade de forte habilidade de escuta e leitura da dinmica grupal.

o que tambm evidencia outra entrevistada.
O trabalho de mediao era fazer com que aquele no fosse um espao apenas
de uma pessoa ir l, dar sua ideia e tchau. A opo foi fazer com que a
conferncia virtual fosse um espao de conversa e depois de muita conversa,
espao de deliberao, espao de priorizao, espao de amadurecimento
daquilo que foi definido. E desenvolvemos ferramentas que permitiram medir
participao no apenas em quantidade de postagem, mas estabelecer critrios
de participao que diziam respeito a qualidade dessa postagem, ou seja,
quantidade de pessoas com que elas dialogavam, quantidade de referncias
que uma postagem dessas faz a outras discusses que estavam acontecendo
ali (Entrevista 26 Consultoria).

Foram essas ferramentas para medir participao que possibilitaram,

inclusive, a escolha de dez pessoas para participar como ouvintes da etapa nacional da 1
Conferncia de Transparncia e Controle Social. Esses representantes da etapa virtual no
tiveram direito a voto na conferncia, diferentemente da 3 Conferncia de Juventude,
mas compuseram outros olhares a respeito dos temas. Foi o envolvimento da equipe de
mediao digital que possibilitou o desenvolvimento desses critrios e ferramentas que
avaliassem qualitativa e quantitativamente a participao digital como forma de escolher
participantes da etapa virtual para a nacional. Isso parece ter sido uma maneira de ampliar
a participao, como indica a seguinte entrevista.
Acho que o pblico que topa fazer um papo pela internet, ainda um pblico
diferente daquele que vai a um espao presencial. Isso refora essa opo
poltica de trazer mais vozes para a conversa. Eu acho que o espao virtual,
assim como as conferncias livres so jeitos de atrair outras vozes, outros
jeitos de participar. Talvez menos acostumados com esse formato de
conferncia que tem se constitudo, oxigenando a conversa, porque traz ares
novos (Entrevista 28 Consultoria).

Assim como em conferncias livres, parece que a expectativa em

conferncias virtuais possibilitar a participao de pblico que no estaria presente em
etapas territoriais como municipais, estaduais e regionais. De todo jeito, o que parece
inovador, alm da abertura participao de outros pblicos e do desenvolvimento de
ferramentas tecnolgicas apropriadas, a mediao digital. A mediao do processo
como capacidade conversacional materializada em conferncias tambm em etapas
virtuais, como foi observado com a experincia da 1 Conferncia de Transparncia e
Controle Social.

130

5.4. Priorizao de propostas

Pelo que foi possvel notar, a prtica da priorizao de propostas em
conferncias surgiu na 2 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional com a
utilizao em grupos de trabalho e seguiu sendo experimentada em outras conferncias.
Distintas reas de polticas pblicas adotaram nmero limite de propostas35 para etapas
municipais, estaduais e nacional, alm da priorizao de propostas36. As ferramentas para
a implementao da priorizao de propostas variaram conforme as condies logsticas
disponveis. Pelo mapeamento realizado com as entrevistas desta pesquisa, foram
utilizados pontos adesivos37, cartes para leitura tica38, instrumentos de votao
eletrnica39 e dispositivos mveis como tablets40.
A primeira aplicao da priorizao em plenria, com classificao
ordenada de propostas pelo grau de prioridade, ocorreu na 1 Conferncia de Cultura. A
inspirao para a inovao foi o mtodo Delibera41, tendo sido utilizada parte de suas
ferramentas na gerao dos grficos com os resultados da priorizao. Nessa experincia,
em meio s argumentaes na plenria, ao invs de levantar crachs em sinal de
aprovao ou rejeio s ideias, as pessoas participantes deviam marcar o grau de acordo
com cada proposta em um formulrio padronizado para posterior leitura tica. Ao final,
as propostas, em ordem de prioridade, foram apresentadas ao conjunto de participantes
que aclamaram o resultado.

Entre 2003 e 2011, as seguintes conferncias adotaram nmero limite de propostas em etapas municipais,
estaduais ou nacional: 1 de Segurana Pblica, 1 e 2 de Cultura, 1 de Juventude, 1 de Comunicao, 1,
2 e 3 de Esporte, 1 de Economia Solidria, 1 de Sade Ambiental, 14 de Sade, 4, 5, 6, 7 e 8 de
Assistncia Social, 2 LGBT (IPEA, 2013).
35

Entre 2003 e 2011, as seguintes conferncias adotaram priorizao de propostas: 1 e 2 de Cultura, 4 de

Assistncia Social, 1 de Esporte, 1 de Juventude, 1 de Sade Ambiental, 1 de Segurana Pblica, 1 de
Economia Solidria, 2 de Segurana Alimentar e Nutricional (IPEA, 2013)
36

1 Conferncia de Juventude; 1 Conferncia de Segurana Pblica; 2 Conferncia de Segurana

Alimentar e Nutricional.
37

38

1 Conferncia de Cultura.

39

2 Conferncia de Promoo da Igualdade Racial.

40

2 Conferncia de Proteo e Defesa Civil.

O mtodo Delibera utiliza cdigo simples para estimular as conversas: de acordo; mais ou menos; contra;
no sei ou no compreendi, possibilitando s participantes a oportunidade de expressar simultaneamente,
com cartes coloridos ou dispositivos eletrnicos, as diversas posies em relao a cada item em questo.
Desenvolvido na Espanha, por Mart Olivella e equipe, conhecido de consultores que atuaram na
Conferncia de Cultura, foi utilizado no Oramento Participativo de So Paulo e em diferentes processos
de deciso coletiva com grandes grupos para organizar, expressar e priorizar ideias e propostas. Acesso:
http://delibera.info
41

131

Independente de nuances na operao metodolgica, mas tambm por

conta de tais variaes, possvel reconhecer, como faz a prxima entrevistada, que a
priorizao

decorre

de

um

amadurecimento

dos

processos

conferenciais.

Amadurecimento ligado ao modo de estruturar as conversas, mas em especial de

sistematizar os resultados do processo. Ou seja, opes metodolgicas que, convergindo
com propsitos estabelecidos, estruturam conversas visando convergncia em um
nmero limite de propostas.
O que mais me chamou ateno acho que foram as conferncias mais
maduras, nesse aspecto de ter um escopo temtico mais bem definido. Alm
disso, de ter tido preocupao de induzir um processo de priorizao daquilo
que apontado como fundamental para o governo. No sair com 300
resolues, como era em conferncias anteriores (Entrevista 32 Gesto).

A entrevistada aponta para o padro em conferncias anteriores que

chegaram a finalizar com 300 resolues. De fato, padro observvel, pois em mdia
as conferncias realizadas entre 2003 e 2011 aprovaram 268 propostas em suas etapas
nacionais. Nmero mdio, pois no perodo ocorreu a aprovao de 18 propostas na 7
Conferncia de Direitos da Criana e do Adolescente e 1.053 propostas na 1 Conferncia
de Promoo da Igualdade Racial (IPEA, 2013). A quantidade de propostas finais est
diretamente relacionada com a capacidade de estabelecer o propsito do processo
participativo. Afinal, sem saber o que ser feito com as deliberaes, no h como definir
se a priorizao de propostas um desenho adequado para a metodologia.
A adoo da priorizao na 1 Conferncia de Segurana Pblica foi um
marco para a utilizao em outros processos conferenciais, como a 1 Conferncia de
Transparncia e Controle Social, pois foi usada desde as etapas preparatrias. No relatrio
final daquele processo, foi explicitada a distinta lgica de ao desse desenho
metodolgico: Esta estratgia pautada na chamada valorao de ideias e propostas e
no na sua votao, como muito se denominou ao longo do processo da 1 CONSEG [1
Conferncia de Segurana Pblica]. Valoram-se as propostas de uma etapa, dando mais
nfase a umas em detrimento a outras, sem, no entanto, exclu-las ou derrot-las, tal como
ocorre num processo eletivo (MJ, 2009, p. 39).
A valorao apontada como uma forma de cada participante atribuir
pontos s diferentes propostas com base em certos critrios. Por isso, o texto diz que no
so excludas propostas ou escolhidas algumas em detrimento de outras. De todo jeito,
132

quando realizada a priorizao, a considerao pelas propostas mais bem colocadas em

um ranking de prioridades. At porque a priorizao de propostas parece ter sido
desenvolvida como inovao pela compreenso sobre a necessidade de limitar o nmero
final de propostas aprovadas. Assim, tanto o nmero limite de propostas como a
priorizao so formas de materializar a capacidade conversacional do desenho da
metodologia que orientado por propsitos pr-estabelecidos.
5.5. Trabalho em subgrupos
Tambm

decorrente

de

amadurecimento,

aparecem

as

opes

metodolgicas centradas em trabalhos em subgrupos. No possvel precisar quando foi

adotado o trabalho em subgrupos nas conferncias, mas pela documentao consultada42,
a 3 Conferncia de Sade, realizada em 1963, j dividiu seus participantes em quatro
grupos temticos. No surpreende, afinal, como em qualquer atividade com muitas
pessoas, comum a diviso dos trabalhos em grupos por eixos temticos. O que
surpreende so situaes em que as participantes optam por realizar a conferncia inteira
em plenria. Isso ocorreu, por exemplo, em uma etapa estadual da 14 Conferncia de
Sade pela discordncia com a metodologia proposta pelo Conselho Nacional que previa
que os grupos de trabalho ocorreriam sem a possibilidade de alterao na redao de
propostas, como observaram Faria & Lins (2013).
As prprias autoras apontaram que essa mudana na metodologia da
discusso nos grupos de trabalho para a plenria tornou o processo menos discursivo e
mais plebiscitrio (FARIA & LINS, 2013, p. 87). Nos fluxos unidirecionais, evidente
que uma pessoa falando aps a outra em grandes grupos torna o processo conversacional
mais lento e menos interativo. Assim, adotado o modelo de assembleia, unidirecional em
sua estrutura conversacional, os fluxos nas conversas se tornam menos distribudos entre
as pessoas presentes. mesmo surpreendente quando uma conferncia estadual com
1.802 participantes (FARIA & LINS, 2013, p. 81) opta por realizar a conversa inteira em
formato de assembleia.
Isso, alm de limitar a possibilidade de expresso e deliberao, reduzindo
a qualidade da participao, pode tambm gerar discusses infindveis. No faltam

Regimento disponvel em <http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/relatorio_3.pdf> Acesso

em 01/11/2015.
42

133

exemplos de conferncias nacionais que no conseguiram finalizar os trabalhos antes de

parte de seus participantes se ausentar por cansao ou por necessidade de regresso a seus
estados. Caricata, mas reveladora de estruturas conversacionais em conferncias, foi a
plenria da 2 Conferncia de Meio Ambiente que, iniciada s 8h de um dia, foi realizada
ininterruptamente at s 8h do dia seguinte, exigindo que participantes dormissem no
auditrio para evitar a perda de qurum, como revelou a Entrevista 5 - Consultoria.
A assembleia como metodologia mais comum para atividades com grande
quantidade de participantes parece se tornar um modelo de ao que acaba reproduzido
tambm quando as pessoas se dividem em grupos. Em particular, so identificadas as
prticas de ordenamento das falas por inscrio, controle de tempo da interveno e
estmulo por contraposio entre favorveis e contrrios ao que se coloca em pauta. Essas
prticas, aliadas concentrao e no distribuio do fluxo conversacional, podem limitar
o ritmo e o percurso do pensamento coletivo. Diante desses limites identificados, na 2
Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional, foi experimentada a diviso dos mais
de dois mil participantes em grupos e ali em subgrupos de at sete pessoas. A seguinte
entrevistada narrou a lgica de ao.
Acho que outra coisa que marcou, que surpreendeu, foi a primeira vez que a
gente fez os grupos pequenos, na Conferncia de Segurana Alimentar. Eu me
lembro at hoje daquela cena. Incrvel. Sair e ver os grupinhos assim,
espalhados por toda a rea daquele centro de convenes. E no foi fcil.
Aquela conferncia estava muito tensa, eu lembro que a gente fez at o almoo
do coordenador do grupo com o facilitador dentro da sala para negociarem a
aplicao da metodologia. Foi muito legal! Aquela imagem muito
significativa para mim at hoje. Porque no foi assim: agora subgrupo!
Tivemos que negociar para acontecer. A gente sabia que o resultado ia dar
certo, j confiava nisso. Por isso, no foi o resultado, o que surpreendeu foi o
clima, aquela coisa colaborativa e fluida (Entrevista 4 Consultoria).

O que fica notrio na fala a necessidade de negociarem a aplicao da

metodologia, pois h um modo de fazer enraizado e tambm uma possvel desconfiana
com o resultado da atomizao das conversas, ou seja, da estruturao das conversas em
fluxos multidirecionais em que muitas pessoas falam ao mesmo tempo reunidas em
subgrupos. De toda forma, como aponta a entrevistada, o clima surpreendeu a todos.
Parece que influenciou o modo como as pessoas se colocaram nas conversas. Afinal,
quanto mais distribudo o fluxo conversacional, maior a possibilidade de interao e de
expresso de distintos pontos de vista (BOSCH, 2002), o que torna possvel a tal coisa
colaborativa.
134

No entanto, alm de resistncias culturais, ou seja, do modo de fazer que

as pessoas esto acostumadas, h que se observar as condies materiais para a variao
de formatos nas interaes em atividades com grande nmero de participantes. No
comum a existncia de infraestrutura propcia diviso de duas mil pessoas em grupos
de 30 participantes e depois espaos disponveis para a diviso em subgrupos. Assim, a
opo metodolgica pelo trabalho em subgrupos fica condicionada capacidade
conversacional de organizao do ambiente. Afinal, como diz Bojer et al (2010), o espao
fsico exerce grande influncia nos rumos das conversas.
Em algumas conferncias foram montadas salas com estruturas provisrias
com paredes de acrlico, mas que no garantiram sensao trmica adequada tampouco a
acstica necessria ao trabalho. O centro de convenes de Braslia, local em que
acontece a maior parte das conferncias, no possui muitas salas para trabalhos em
grupos. Os espaos so restritos, o que faz com que os grupos sejam quase mini plenrias,
tanto pela disposio das cadeiras como pelo formato das conversas. Como apontado no
captulo anterior, foi o que pode ser observado na 3 Conferncia de Economia Solidria
quando uma pessoa disse que no havia espao na sala para trabalhos em grupos e que
iriam gastar muito tempo se fossem juntar em grupos e depois voltar plenria por mais
de uma vez.
De toda forma, o que se constata com as experincias bem-sucedidas,
que o trabalho em subgrupos, mesmo com dificuldades culturais e logsticas, tem
potencial para ampliar a interatividade em atividades com grande quantidade de pessoas.
A escolha por subgrupos essencialmente metodolgica, embora sofra limites do
ambiente. Por isso, o trabalho em subgrupos materializa capacidades conversacionais
ligadas tanto organizao do ambiente quanto ao desenho da metodologia. E,
evidentemente, essa opo metodolgica impacta diretamente a forma de mediao do
processo, pois as estratgias de estmulo e organizao do fluxo conversacional so muito
distintas em grandes ou pequenos grupos.
5.6. Plenrias intermedirias
Seja em subgrupos ou em grandes grupos, a diviso dos trabalhos gera um
desafio adicional ao desenho metodolgico: reunir os assuntos que so tratados
simultaneamente em diferentes salas. Assim, algumas conferncias utilizaram plenrias
135

intermedirias. Uma plenria intermediria um momento situado entre os grupos de

trabalho e a plenria geral, acontece quando grupos de um mesmo eixo temtico se
renem para discutir e alterar propostas que, em seguida, sero encaminhadas plenria
(IPEA, 2013, p. 40).
As menes s plenrias intermedirias nas entrevistas demonstram que
elas podem facilitar a mediao de posies divergentes, pois os grupos com propostas
concorrentes se renem e apresentam seus argumentos e posies, possibilitando
convergncias ou explicitao de divergncias a serem resolvidas na plenria que rene
todos os temas e participantes. Para tal, normalmente so utilizados critrios para a
seleo de propostas que iro plenria final. Por exemplo, uma porcentagem de votos
mnimos para a rejeio de propostas, aprovao direta ou encaminhamento para a
plenria final. Em conferncias que adotam priorizao, nova rodada de valorao pode
ocorrer, como se os grupos de trabalho fossem um filtro inicial e a plenria intermediria
uma nova fase de seleo de propostas. Em ambos os casos, comum a possibilidade de
alterao textual para melhoria na redao das propostas. Do ponto de vista da
organizao da equipe de mediao, essa estrutura tambm gerou inovao, como disse a
entrevistada.
Na 4 Conferncia de Meio Ambiente, diferente desses outros processos,
tambm a gente fez um dia todo com trabalho de grupo, mas depois houve a
criao de uma plenria dentro de um eixo temtico. Com mais um dia inteiro
de dilogo dentro desse grupo grande com trezentas ou quatrocentas pessoas.
Ento nesse desenho, falando da gesto, a gente criou um novo papel que era
o coordenador de eixo temtico (Entrevista 14 Consultoria).

Esse coordenador de eixo temtico era um mediador para a plenria

intermediria, mas que ajudava a coordenao de metodologia no decorrer dos grupos de
trabalho. Essa tambm foi a forma de organizao da equipe na 2 Conferncia de
Proteo e Defesa Civil. A superviso da mediao nos grupos de trabalho por um
coordenador de eixo temtico parece ter facilitado o trabalho, pois tem uma pessoa
que consegue dar um foco no olhar para quatro salas. No fica uma pessoa andando em
dezesseis salas ao mesmo tempo. Porque chega uma hora que acontece um problema em
uma e simultaneamente acontece em outra, humanamente impossvel dar conta disso
(Entrevista 14 Consultoria).
Essa organizao interna da equipe para a mediao do processo, parece
ter sido possvel a partir do desenho metodolgico que interps uma plenria entre o
136

grupo de trabalho e a plenria final. Um momento til para a reunio dos trabalhos
desenvolvidos paralelamente nos grupos e visualizao de convergncias e divergncias.
Evidentemente, que, sendo uma reunio com quatrocentas pessoas a dinmica de
assembleia quase inevitvel. Sendo assim, surgem desafios como em quaisquer
plenrias. A percepo da seguinte entrevistada evidencia essas dificuldades.
Eles optaram pela metodologia que a gente chama de convencional que a
seguinte: voc tem um conjunto de propostas, que foram aprovadas nos
grupos, essas propostas eram apresentadas e na plenria cada delegado tinha
direito a apresentar destaques para cada uma das propostas. No entanto, em
cada proposta haviam seis ou sete destaques. Curiosamente, eu estava bem
atento a isso, uma mesma pessoa fez destaque em quase todas as propostas.
Ento, proposta um, destaque, Renato, Carlos..., proposta dois, destaque,
Renato, Carlos... ok. J sabia que eles iam fazer destaques em todas. Ento
isso virou um pouco um esquema de poder, em que determinados atores
passavam a dominar aquele espao de debate, isso esvaziava a participao da
maioria das pessoas, ficava naquela de simplesmente levantar o carto
(Entrevista 20 Consultoria).

O que aparece novamente a questo da distribuio do fluxo

conversacional. Se um momento prvio plenria pode trazer ganhos ao processo, o
desafio parece ser evitar a concentrao de falas ao ponto de algum dominar aquele
espao de debate. Tambm reveladora a imagem da interao consistir apenas em
simplesmente levantar o carto. Limitadas aos formatos de assembleia, as plenrias
intermedirias surgiram como experincias que inovam nos modos de organizao, ou
seja, materializam parte da capacidade conversacional de mediao do processo. De toda
forma, no representaram grandes inovaes na forma de interao como o fizeram os
chamados momentos interativos.
5.7. Momento interativo
Utilizado pela primeira vez na 1 Conferncia de Cultura, o momento
interativo foi experimentado em outros processos conferenciais, como a 1 Conferncia
de Segurana Pblica e a 1 Conferncia de Transparncia e Controle Social. Surge, com
a mesma inteno das plenrias intermedirias, para criar espaos capazes de intervir na
produo dos grupos de trabalho antes de ser encaminhada plenria final. No entanto,
tenta empreender outra lgica de ao, como indica texto no relatrio da 1 Conferncia
de Cultura.
Com a finalidade de ampliar a possibilidade de os participantes intervirem
para alm de apenas um grupo e para que participassem de modo mais amplo,
137

reduzindo sobreposies de propostas, foi idealizada a interao entre grupos

de discusso. A interatividade tambm permite que os participantes revisitem
suas propostas de modo mais contextualizado e inspirados por outras
formulaes. A interao entre etapas do trabalho em grupos tambm favorece
significativamente a etapa posterior, em plenria. Os participantes percebem
suas ideias mais contempladas nas propostas e alguns pontos de conflito
podem ser considerados e dirimidos nos grupos de discusso, o que possibilita
debate mais focado em plenria (BOSCH et al, 2007, p. 129).

Nessa conferncia, o momento interativo foi realizado no intervalo entre a

1 e a 2 rodada de dilogo nos grupos de trabalho, ou seja, pde ser utilizado como
insumo na continuao da conversa. Os grupos apresentaram as propostas priorizadas e
redigidas em painis, tendo espao para valorao com pontos adesivos e para anotao
de comentrios e sugestes das demais participantes. Como numa feira, os integrantes de
todos os grupos circularam livremente para conhecer e indicar prioridades e sugestes
nos painis de seu interesse. O destaque deste momento foi a interao entre os
participantes, que explicaram aos componentes de outros grupos as motivaes das
propostas formuladas, ouviram crticas e defenderam ideias, enriquecendo assim a
segunda rodada dos GDs [Grupos de Discusso] (BOSCH et al, 2007, p. 132). A mesma
estrutura conversacional foi utilizada na 1 Conferncia de Segurana Pblica conforme
informa seu relatrio.
No primeiro momento, os grupos de trabalho estavam em meio ao dilogo,
assim a interao com participantes de diferentes temas possibilitou que cada
grupo pudesse revisitar suas propostas inspirado por outras formulaes e
comentrios recebidos por escrito ou em dilogos ocorridos em frente aos
painis que expunham os resultados dos trabalhos at ento desenvolvidos. A
aposta na ampliao da interao entre grupos que dialogam sobre diferentes
assuntos permite que se construam pensamentos de fato coletivos numa lgica
que fortalece a complexidade das polticas pblicas, evitando proposies
sobrepostas ou desconectadas entre si, alm de incentivar a
complementariedade das aes (MJ, 2009, p. 41).

O que chama a ateno nos registros dessas experincias de momento

interativo a inteno de promover interao para a qualificao do trabalho na
continuidade da conversa no grupo. Em ambas as conferncias, ao final do momento
interativo, os painis com a valorao e as anotaes deixadas por outras participantes
seguiram para as salas dos respectivos grupos, servindo como subsdio ao debate seguinte
que finalizaria a redao de propostas a serem encaminhadas plenria para validao e
priorizao. A prtica da interao simultnea entre indivduos que circulam livremente
pelo espao, dando base para novas rodadas de conversas, se alinha com a noo de fluxos
conversacionais simultneos e multidirecionais e guarda semelhana com a ao de
138

polinizao cruzada do Caf Mundial43 e tambm com a liberdade e a autonomia

estimuladas pela ferramenta do Espao Aberto44.
Interessante tambm notar que o momento interativo, na tica das pessoas
entrevistadas, trouxe ganhos na perspectiva de estruturas metodolgicas que tornavam os
fluxos conversacionais mais fluidos. Havia um estmulo interao que eram os painis,
mas no uma ordem para como ela ocorreria. A entrevista abaixo fala das interaes
ocorrendo de maneira distribuda e no direcionada, embora orientada pela produo dos
grupos expostas em painis. Tambm indica que h oportunidade para as conversas
acontecerem fora das salas dos grupos, mas com o potencial de influenciar a sequncia
do trabalho.
Foi muito bonito de ver o que estava acontecendo em cada sesso, no mesmo
ambiente, parecia meio uma exposio. As pessoas iam lendo o que tinha
acontecido em outros grupos. Foi muito legal! Era um espao de conversa para
alm das salas, as pessoas no precisavam estar ali conversando com todo
mundo junto, pois vrias conversas aconteceram na frente do painel, as
pessoas lendo e falando. Teve um senhorzinho l que anotou tudo que estava
nos painis. A gente perguntou por que est anotando tudo?, ele disse para
eu contar o que aconteceu, para as pessoas, quando eu voltar para o meu
estado, eu vou conseguir contar tudo que aconteceu (Entrevista 5
Consultoria).

A imagem do senhorzinho anotando tudo tambm reveladora de

potencial contido no momento interativo. Pode at ser vista como uma disfuno, pois a
pessoa pode no ter compreendido que aquele um resultado parcial e que posteriormente
receber um relatrio com o produto final. No entanto, independente da motivao e da
compreenso do indivduo que estava anotando tudo o que continha nos painis, essa
ao indica que o momento interativo possibilita a viso geral do trabalho em curso.
Pessoas que esto em grupos organizados por eixos temticos tem a condio de
visualizar e at contribuir com os trabalhos de outros temas. Isso d forma ideia de
Nogueira & Schubert (2001) que o registro visual aberto contribui para que o grupo

Conhecida como World Caf, a metodologia desenvolvida por Juanita Brown e David Isaacs (2007)
prope a polinizao cruzada quando as pessoas, em pequenos agrupamentos para rodadas sucessivas de
conversa, tm liberdade para passar para outros grupos, interagindo com novas pessoas, e assim polinizar
ideias cruzadas.
43

A metodologia Open Space, desenvolvida por Harrison Owen (2003, p. 97), preconiza a lei dos dois ps
que diz: "se durante o andamento de uma reunio, qualquer pessoa encontrar-se em uma situao na qual
no esteja nem aprendendo nem contribuindo, deve usar seus dois ps e ir para algum lugar mais produtivo".
Observando essa orientao, as pessoas circulam pela atividade levando, naturalmente, ideias de um espao
para o outro.
44

139

perceba os rumos do pensamento coletivo. Outra situao que manifesta potencial dessa
inovao metodolgica foi relatada pela entrevistada a seguir.
Lembro que na etapa nacional da 1 Conferncia de Segurana Pblica, em
meio ao momento interativo, vi um soldado da polcia militar bater
continncia para um oficial e dizer: Permisso para priorizar, senhor!. Eu
no sei se aquilo foi uma ironia ou no, mas notei que aquele tipo de espao
de interao permitiu outras relaes entre as pessoas, pois o praa foi l e
colocou adesivos onde quis (Entrevista 9 Consultoria).

Nessa experincia, pde ser observada a explicitao das relaes

hierrquicas em um espao que rompe com estruturas de poder, estimulando interaes
entre iguais. A figura do subordinado pedindo autorizao para o superior pode ser vista
como uma exacerbao das desigualdades existentes. Talvez isso explique a dvida a
respeito da atitude ser uma ironia ou no. De toda forma, o que o momento interativo
parece trazer, pelo desenho metodolgico que o constitui, a possibilidade da
constituio de outras relaes entre as pessoas. Isso, tanto pela ampliao da interao
como por sua ocorrncia com liberdade que permitiu o subordinado expressar sua opinio
como e onde quis. Por isso, o momento interativo como inovao no desenho da
metodologia de conferncias materializa capacidades conversacionais.
5.8. Formao para mediao
Para operacionalizar o desenvolvimento de quaisquer desenhos
metodolgicos em conferncias nacionais, tendo em vista a dimenso das atividades que
contam em mdia com 1.600 participantes (IPEA, 2013), so necessrios mediadores para
a conduo dos trabalhos. Em geral, as conferncias contam com voluntrios ligados s
organizaes sociais ou aos rgos pblicos integrantes do Conselho Nacional da
respectiva rea de poltica da conferncia. Em alguns casos, so contratadas prestadoras
de servio para compor equipes de mediao. Em ambas as situaes, no comum
encontrar profissionais experientes nesse campo de trabalho dispostos s condies
contratuais. Assim, tm sido realizados encontros de formao para medio em algumas
conferncias, nos dias que antecedem as etapas nacionais. O relatrio da 1 Conferncia
de Segurana Pblica explicita a finalidade de tal prtica.
"Para tornar vivel a proposta metodolgica na etapa nacional, a constituio
de uma equipe de mediao foi basilar. Tendo em vista a sofisticao da
metodologia e consequente exigncia de qualidade por parte dos participantes,
fez-se necessria a constituio de uma equipe tcnica para desenvolver as
inovaes que ampliaram o grau de participao na Conferncia. (...) essa
140

equipe passou por uma atividade de treinamento prvia, em regime de

imerso, para alinhar as estratgicas metodolgicas e desenvolver habilidades
para lidar com situaes-problema." (MJ, 2009, p. 40)

Como indica o texto, foi uma maneira para tornar vivel o desenho das
conversas, alm de ser uma oportunidade para alinhar estratgias e desenvolver
habilidades. Entre as pessoas entrevistadas, houve meno inovao surgindo na 1
Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente, mas tendo sido repetida em outras
conferncias como a 1 de Cultura, 1 de Segurana Pblica, 1 de Transparncia e
Controle Social, 2 de Segurana Alimentar e Nutricional, e 2 de Proteo e Defesa Civil.
A entrevistada abaixo ressalta o carter formativo e intensivo que os encontros com
mediadores, dias antes da etapa nacional, tiveram para alguns.
Na etapa nacional da 2 Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional,
a gente fez uma coisa que acabou sendo usado em outras, que era a formao
de facilitadores. Eu no conheo conferncias que tiveram processos de
formao de facilitadores to intensos como os que fazamos. A pessoa ia
trabalhar trs dias na conferncia, tinha trs dias de formao. No era uma
tarde de explicao de como seria a conferncia. Era a vivncia de cada
momento da conferncia, para que a pessoa desenvolvesse, compreendesse a
lgica, entendesse os porqus da coisa, para poder vivenciar tudo e fazer
aquilo com outras pessoas (Entrevista 3 Consultoria).

Eram encontros em regime de imerso em que a equipe se preparava para

o trabalho na conferncia que aconteceria nos dias seguintes. Pelo relato, ocorriam
vivncias, experimentaes e problematizaes de cenas temidas, tendo como inspirao
experincias da coordenao de metodologia com sociodrama45 e desenvolvimento de
equipes. Esses processos intensivos de formao, surgiram como meio para resolver as
dificuldades com a mobilizao de pessoas qualificadas e dispostas ao trabalho de
mediao em conferncias, como indicou a entrevistada.
Em muitas conferncias a gente passou apuro indo atrs de facilitadores,
porque no tinha gente qualificada para trabalhar. Tinha um problema srio,
crnico, que era no ter facilitador disponvel. No porque no existisse, mas
que no existia gente disposta a trabalhar nessas condies. Em que
condies? Condies materiais que no so adequadas, condies de horas
de trabalho demais num curto perodo de tempo. Porque essas pessoas tm
jornadas de trabalho enormes, dezesseis, dezoito horas num dia de trabalho,
durante trs, cinco dias. E os profissionais de moderao que so qualificados,

Desdobramento do psicodrama mtodo teraputico que trabalha o modo como as pessoas lidam com
seus papeis no cotidiano o sociodrama enfatiza as relaes interpessoais em sua dimenso social. Nas
sesses sociodramticas, os participantes so provocados a questionar suas prprias atitudes e a assumir
outros pontos de vista nas relaes que estabelecem, explorando novas possibilidades de atuao dentro de
sua realidade (BOSCH, 2002, p. 76).
45

141

eles no topam trabalhar nesses esquemas. Ento a gente tinha um problema

srio com recurso humano (Entrevista 3 Consultoria).

Surgidos como forma de lidar com o problema de qualificao do pessoal

para o trabalho, os encontros de formao para mediao acabaram oportunizando, de
fato, a articulao de rede de profissionais qualificados em mediao de atividades com
grande quantidade de participantes. Para a mesma entrevistada, parte dos objetivos era
pedaggico, disseminar outras concepes de dilogo. Mas a inovao se deu mesmo no
processo de realizao da conferncia, pois era uma forma de alinhar procedimentos e
abordagens, considerando que a equipe no era homognea em experincias com
processos participativos, como sinaliza a seguinte entrevistada.
Com relao aos mediadores em si, aquela sala, aquele caldeiro de gente,
com experincias diferentes, sem experincia, eu no vejo problema. Eu no
tenho sentido problema com algumas raras excees. Eu vejo que funciona,
que a facilitao, a coordenao metodolgica trabalha na formao, esgota
at os ltimos pontos. Vejo que essas pessoas que no tem tanta segurana,
elas correm atrs, tomam informaes extras, fazem algum momento
adicional e conversam com quem tem mais experincia. De tal forma que, no
incio da conferncia, estejam, digamos, num nvel razovel de segurana para
poder encarar um grupo. (Entrevista 34 Consultoria)

Como mencionado, so pessoas com experincias diferentes que

compem a equipe de mediao. A prtica de encontros de formao para mediao, alm
de qualificar a ao de mediadoras que atuam na conferncia tambm impacta o desenho
metodolgico, pois a partir das vivncias e problematizaes da proposta de estrutura
conversacional podem ser identificadas lacunas e inconsistncias. Pelo que foi possvel
notar, no foram raras as ocasies em que adaptaes foram feitas na metodologia para a
aplicao na conferncia, a partir das sugestes realizadas no processo de formao para
mediao. Isso fortalece a ideia da formao como inovao que qualifica o processo de
realizao da conferncia e materializa capacidades conversacionais relacionadas
mediao do processo.
Com as inovaes metodolgicas em conferncias descritas neste captulo,
tanto na rea de sistematizao de propostas quanto de metodologia das conversas,
possvel perceber que as situaes vivenciadas em conferncias foram abrindo espao
para a aplicao de conhecimentos especializados no desenho e desenvolvimento de
processos participativos. Foram destacadas aes de melhoria na organizao dos
processos conferenciais, tendo em vista a centralidade dessas atividades na composio
das capacidades conversacionais. Afinal, como dito, a estrutura conversacional orienta as
142

interaes em processos participativos, embora, como disse uma entrevistada, algumas

pessoas ainda considerem a metodologia algo acessrio, que pode ter ou no ter
(Entrevista 9 Consultoria). Assim, vale destacar a percepo de uma entrevistada sobre
a necessidade da estruturao da conversa na 2 Conferncia de Proteo e Defesa Civil.
Por isso que eu digo, voc pode at ter um software muito avanado,
tecnicamente pode estar l na frente, mas sem organizar o encontro no vale
nada. Na conferncia estadual que lhe falei, eles fizeram um software bacana
de priorizao de propostas, em que os delegados tinham acesso as propostas
antes, podiam olhar e tal. Mas ningum pensou numa metodologia para
quando as pessoas estivessem l, naquele dia da conferncia. Aquele tanto de
gente, seiscentas pessoas reunidas, sem uma organizao prvia do encontro.
No havia nada preparado para que, de fato, aquelas pessoas estivessem
debatendo sobre as propostas das municipais (Entrevista 23 Consultoria).

A organizao da interao diante de um propsito, em um ambiente

particular, considerando o pblico participante e os recursos materiais disponveis, a
principal ocupao da rea de metodologia das conversas em conferncias. Como dito, a
metodologia de uma conversa o que estabelece a agenda de trabalho, os momentos, o
fluxo e o ritmo das atividades (NOGUEIRA & SCHUBERT, 2001; BOJER et al, 2010).
Em conferncias, isso se expressa na escolha dos momentos (palestras, oficinas, grupos
de trabalho, plenrias intermedirias e plenrias) e na estruturao de fluxos
conversacionais com meios de estmulo e registro para o direcionamento das interaes
ao propsito previamente estabelecido. Na prtica, organizar o funcionamento de cada
momento da atividade, considerando os resultados esperados e propsitos delineados para
o processo participativo.
Assim, no se pode desconsiderar a relao entre as reas de metodologia
das conversas e de sistematizao de propostas, pois essa que gera o insumo para as
interaes e registra os produtos do processo conversacional. Ao mapear inovaes
metodolgicas ocorridas em conferncias nacionais foi possvel constatar tentativas de
melhorias no modo comum de organiz-las que explicitam saberes prticos para o
desenho e desenvolvimento de processos participativos, ou seja, capacidades
conversacionais. Isso permite passar ao prximo captulo que aponta condies para
implementao dessas inovaes e analisa como as capacidades foram mobilizadas.

143

6. Mobilizao de capacidades conversacionais para a realizao de

conferncias nacionais
O pressuposto deste trabalho que a promoo de processos participativos
demanda do Estado alguns recursos organizacionais. Ganha fora a ideia que a
participao na gesto pblica influenciada pelo modo de funcionamento do Estado,
sendo necessria a disponibilidade de capacidades estatais. Quando para a promoo da
participao na gesto pblica inexistem condies para a ao ou os recursos no esto
disponveis, eles podem ser mobilizados, ou seja, adaptados e aperfeioados de outros
contextos.
Este captulo analisa como so mobilizadas as capacidades estatais, em
particular, a mobilizao de capacidades conversacionais para a realizao de
conferncias nacionais. Afinal, alm da identificao das capacidades estatais necessrias
promoo de processos participativos e do mapeamento de inovaes metodolgicas
que materializaram tais capacidades em conferncias nacionais, esta pesquisa possibilitou
a compreenso sobre a disponibilizao de recursos para a organizao desses processos.
A seo 1 reconhece que as condies institucionais, polticas,
administrativas e tcnicas em que as conferncias so realizadas influenciam a
mobilizao de capacidades conversacionais. Assim, apresenta desafios enfrentados em
conferncias em cada um desses mbitos para analisar o que restringiu ou potencializou
a obteno de capacidades estatais para a promoo de processos participativos, ou seja,
capacidades conversacionais materializadas em inovaes metodolgicas. So
identificados desafios que influenciam as aes de organizao de um processo
participativo como uma conferncia nacional.
A seo 2 analisa como ocorreu a disseminao de inovaes
metodolgicas em conferncias nacionais como uma maneira de estudar a mobilizao
das capacidades estatais para a promoo de processos participativos. Foi possvel
perceber que o aprendizado com a experincia, a circulao de pessoas e os espaos de
intercmbio foram formas importantes para a difuso das novas prticas entre as
conferncias. O que esta pesquisa revela que a obteno de capacidades conversacionais
para a realizao de conferncias ocorreu em conjunto com a disseminao de inovaes
metodolgicas.
144

A investigao a respeito da disseminao de inovaes metodolgicas em

conferncias nacionais, seja com as condies para a implantao ou por sua forma de
ocorrncia, contribui com a concluso contida na seo 3: no cabvel falar de
capacidades como atributos de uma estrutura estatal, o melhor falar em condies para
a ao que podem ser mobilizadas e estar disponveis ou indisponveis em determinados
momentos. Afinal, o que se observou com a investigao sobre a forma de organizao
das conferncias nacionais que no estava e nem foi instalado, mas sim mobilizado, o
saber prtico para o desenho e desenvolvimento de processos participativos, em
particular, no que diz respeito ao estabelecimento do propsito, organizao do ambiente,
desenho da metodologia e mediao do processo.
6.1. Condies para mobilizao de capacidades conversacionais
Esta pesquisa no foi realizada para verificar possveis influncias das
caractersticas de cada rgo que convocou conferncias na mobilizao de capacidades
conversacionais. Mesmo assim, as informaes coletadas sugerem que capacidades
estatais institucionais, polticas e administrativas podem interferir na mobilizao de
capacidades tcnicas para a promoo de processos participativos. Isso perceptvel, em
particular, quando so observados os desafios enfrentados para a implantao das
inovaes metodolgicas. Dessa forma, sero indicadas condies institucionais,
polticas, administrativas e tcnicas que restringiram ou potencializaram a melhoria de
procedimentos na organizao de conferncias nacionais.
6.1.1. Condies institucionais
Considerando que capacidades institucionais implicam em condies para
o estabelecimento de parmetros para a promoo do processo participativo de maneira
condizente com a realidade do rgo responsvel e dos sujeitos polticos envolvidos, as
condies institucionais parecem impactar as capacidades conversacionais na
organizao de conferncias. Impacto que se inicia com o respaldo institucional
necessrio para a ao, como aponta a entrevistada se referindo 2 Conferncia de
Proteo e Defesa Civil.
Ento eu acho que teve essa falta de, como eu diria, de interesse institucional
mesmo, pesado. Acabou que a conferncia passou a ser tocada politicamente
e institucionalmente, por uma secretaria e dentro de uma secretaria, por um

145

departamento, mas nem mesmo na secretaria um assunto prioritrio

institucionalmente (Entrevista 22 Consultoria).

A entrevistada explicita que, em alguns casos, a posio institucional que

ocupa a coordenao da conferncia demonstra a ordem de prioridade do processo
conferencial no rgo que o realiza, no caso, o Ministrio da Integrao Nacional. No
sendo um assunto prioritrio institucionalmente pode, inclusive, dificultar a articulao
com outras reas dentro do prprio rgo. Sem a condio institucional que d as
orientaes para a realizao do processo pode, por exemplo, haver restrio ao acesso a
recursos para a ao. Alm de, evidentemente, dificultar os encaminhamentos das
propostas elaboradas. Essa condio institucional que possibilita a relao dentro do
prprio rgo responsvel pela conferncia indicada pela entrevistada a seguir.
A conferncia envolve muitas caixinhas da instituio que, s vezes, no
conversam. O que eu vivi era que a equipe da conferncia tinha condio de
organizar e realizar, s que ela precisava se relacionar com outras reas do
ministrio e ou do organismo internacional (onde estava o recurso) e no tinha
respaldo institucional para isso (Entrevista 4 - Consultoria).

A relao com as muitas caixinhas da instituio, como diz a

entrevistada, pode ser definidora do desempenho da equipe organizadora. Isso dito, pois
mesmo que as capacidades tcnicas para a promoo da participao estejam disponveis,
sem capacidades institucionais no h acesso, por exemplo, a recursos capazes de prover
as condies materiais para o desenho e desenvolvimento de processos participativos com
qualidade. Alm disso, so as relaes institucionais que vo definir os parmetros para
a ao da equipe executiva. dessa interao entre as unidades administrativas que vir
as condies para a ao, possibilitando inclusive ambincia para a inovao.
Foi isso que se observou, por exemplo, com o caso da conferncia virtual
na 1 Conferncia de Transparncia e Controle Social. Havia um contexto institucional
propcio inovao, pois a Comisso Organizadora da conferncia contava com
organizaes sociais ligadas transparncia e dados abertos. Ela estabeleceu as diretrizes
para a realizao da etapa virtual. Houve respaldo e incentivo para que o rgo
responsvel, Controladoria-Geral da Unio, buscasse solues para a realizao da
atividade. Foi isso que gerou o contato com a Cmara dos Deputados para a utilizao da
ferramenta e-Democracia e tambm que possibilitou o investimento na mediao digital.

146

Como visto no captulo anterior, embora a utilizao de tecnologias de

comunicao e informao j estivesse ocorrendo para a mobilizao em conferncias,
no havia ainda sido experienciada a formao de uma equipe para mediao da
conferncia virtual. Essa inovao surgiu, pois, a equipe envolvida se inspirou em
experincias anteriores na ativao de redes sociais e no respaldo existente por
organizaes dessa rea que integravam a Comisso Organizadora Nacional. Foi na
Comisso que a inovao foi referendada e o investimento pde ser realizado. Isso refora
a importncia da relativizao de fronteiras entre sociedade e Estado sinalizada
anteriormente, tanto porque as experincias que inspiraram a mediao digital vieram da
atuao de integrantes da equipe na sociedade, quanto porque as solues implementadas
no Estado se apoiaram na viso e militncia de organizaes sociais presentes na
Comisso Organizadora.
Como se v, as condies institucionais no so apenas internas, mas
expressas na relao com outros rgos. Isso ficou tambm explcito com a situao
vivida na 1 Conferncia de Migraes e Refgio organizada pelo Ministrio da Justia.
Nessa conferncia, a portaria convocatria foi publicada na semana da etapa nacional,
como informado na Entrevista 13 Gesto. Segundo essa entrevistada, era interesse
construir uma grande articulao slida em cima disso, mas no foi possvel. Ela se
refere ao envolvimento de diferentes rgos com a realizao da Conferncia, pelas
responsabilidades compartilhadas na execuo da respectiva poltica, mas tambm
internamente foram relatadas dificuldades, como indicado por outra entrevistada.
A conferncia no me pareceu, em alguns momentos, um projeto
institucional. Parecia que era uma coisa que talvez at o prprio
Ministrio da Justia no estava sabendo. O respaldo era to pequeno
que at a convocao saiu na vspera da etapa nacional. Talvez tenha a
ver com a sensibilidade do tema, se ela vai gerar um frisson. Se no
tem nada de negativo sobre o tema, vamos dar mais visibilidade.
Quando saiu a briga entre Acre e So Paulo em relao aos haitianos,
ento baixa o perfil da divulgao da conferncia. Tem mesmo a
desconfiana para ver se a conferncia vinga. Eu achei que a gente foi
totalmente abandonada no rgo (Entrevista 15 Consultoria).
A sensao de abandono e a percepo que o prprio Ministrio da Justia
no estava sabendo revelam condies institucionais para a organizao da conferncia.
Condies pouco favorveis ao trabalho da equipe organizadora pela necessidade de
encaminhamento de aes preparatrias do processo participativo para ver se a
147

conferncia vinga. No caso, parece tambm que o prprio tema da migrao era sensvel
e poderia no gerar interesse e envolvimento de outros rgos ou mesmo ser um
impeditivo nas relaes federativas, nem tanto por questes institucionais, mas sim por
questes polticas. Afinal, alm de desafios institucionais que influenciam as aes de
organizao de um processo participativo, parecem existir questes ligadas s condies
polticas que impactam as capacidades conversacionais.
6.1.2. Condies polticas
Do ponto de vista poltico, as inovaes metodolgicas precisam ser
negociadas em diferentes espaos. H a coordenao geral da conferncia, a comisso
organizadora do processo e a direo do ministrio, alm dos sujeitos participantes.
Articular as propostas de desenho metodolgico parte do processo de implantao de
uma inovao, pois quaisquer opes na estrutura das conversas influenciam a
distribuio de poder, como aponta a entrevista a seguir.
Tem muito jogo de poder e articulao por trs dessa histria. O ambiente
poltico , por natureza, um ambiente repleto de resistncias e disputas, s
vezes perceptveis e s vezes no perceptveis. Em alguns casos, h resistncia
ideolgica, pois o que est em disputa o espao de poder. Ento qualquer
coisa que a gente faa, sempre vai favorecer ou prejudicar um grupo. Ou
porque aquele grupo quer compartilhar poder ou porque outro grupo quer
concentrar poder. Eu acho que as disputas de poder so uma questo para a
aceitao da metodologia. Sejam internas ao rgo, seja no processo de
organizao, ou mesmo quando grupos diferentes querem se apropriar das
formas de participao, tudo isso impacta a metodologia (Entrevista 3 Consultoria).

Quando a entrevistada fala em resistncia ideolgica traz a percepo

que as disputas em torno das prticas conversacionais se baseiam em distintas vises a
respeito da participao, mas tambm em configuraes de processos participativos que
podem alterar a distribuio de poder em um contexto. Assim, as condies polticas
podem ser determinantes s condies para a implantao de novas prticas em processos
participativos, tanto porque o mapeamento das questes em disputa base para o trabalho
metodolgico quanto porque os arranjos de poder podem inviabilizar o desenho da
estrutura conversacional com resistncias e at boicotes.
Um exemplo de inovao metodolgica que impacta a distribuio de
poder a priorizao de propostas. Como apresentado no captulo anterior, a priorizao
estabelece uma dinmica chamada de valorao, que consiste em atribuir um grau de
148

valor a cada ideia segundo critrios de prioridade ou concordncia. Nesse sentido, a

valorao possibilita que se explicitem nuanas da discusso, dando espao construo
de snteses e focalizao em pontos de convergncia ou divergncia, conforme a
necessidade e o propsito de cada processo. Surgiu pela viso a respeito dos limites da
lgica da votao que trabalha com opes binrias de aprovao ou rejeio.
Nessa lgica de ao, a priorizao pode, inclusive, fazer que sejam
aprovadas propostas divergentes, pois isso demonstra que no h grau de acordo diante
de um certo assunto. Foi o que ocorreu, por exemplo, na 1 Conferncia de Segurana
Pblica, que, utilizando pontos adesivos para a priorizao, classificou entre as diretrizes
prioritrias duas propostas concorrentes46. Embora isso possa ser visto como expresso
da divergncia, pode fragilizar o processo quando no ocorre outro momento para que a
escolha entre alternativas seja deliberada, postergando a deciso. Entre quem trabalhou
nessa conferncia, houve a compreenso dessa fragilidade, como expe a seguinte
entrevistada: saram propostas que uma anulava a outra. A gente tinha que sofisticar um
pouco a metodologia para evitar isso (Entrevista 12 Gesto).
Algumas entrevistadas tambm apontam crticas a essa inovao
metodolgica da priorizao de propostas, a partir de uma compreenso sobre como
devem ser expressos os conflitos em processos participativos.
A priorizao parece feita para uma conferncia praticamente limpa, sem
problemas, sem disputas. A metodologia comum nas conferncias a disputa
em assembleia. Ento a priorizao com pontos adesivos parece que acaba
com os conflitos. A gente no consegue identificar de fato quem o
movimento social que est ali e suas disputas (Entrevista 11 Gesto).

A fala aponta para o fim do conflito. Talvez isso se deva ruptura com a
escolha por votaes. O relatrio da 1 Conferncia de Segurana Pblica novamente
esclarecedor no que diz respeito priorizao como caminho oposto ao da votao: no
exclui nenhuma proposta, est a salvo do sim ou no, do dentro ou fora, do aprovado
ou rejeitado. Contempla a todos com igual chance e permite que todas as aes
continuem participando do processo, mesmo no tendo sido valoradas (MJ, 2009, p. 78).
Isso, por um lado, d margem aprovao de ideias concorrentes. Por outro lado, permite

Entre as propostas aprovadas no ranking da etapa nacional, a 4 diretriz disse Estruturar os rgos
policiais federais e estaduais para que atuem em ciclo completo de polcia, delimitando competncias para
cada instituio de acordo com a gravidade do delito sem prejuzo de suas atribuies especficas e a 15
diretriz estabeleceu o Rechao absoluto proposta de criao do Ciclo Completo de Polcia.
46

149

justamente a visualizao das divergncias. Ao que parece, o incmodo com a priorizao

de propostas tem outras razes, como sugere a seguinte entrevistada.
Eu acho que tem uma coisa do modo de fazer a poltica acontecer. Uma
conferncia nos moldes mais tradicionais, da plenria, da reivindicao, do
conflito, explicita mais isso com a disputa por voto. Ento esse um estilo de
fazer poltica, de fazer conferncia que enraizado, porque ele foi construdo
historicamente. E uma metodologia mais aberta, mais interativa, mais
participativa, com menos voto e mais consenso. Isso uma histria diferente.
Isso gera conflitos, porque o que pensa de um jeito acha que essa a forma de
fazer poltica mais correta. O outro acha que no, que a melhor forma de fazer
poltica , por exemplo, ao invs de votar, priorizar (Entrevista 6 Gesto).

So estilos ou formas distintas de fazer poltica que se expressam no

fazer conferncia. A raiz de algumas crticas pode ser percebida, se retomada a ideia
que metodologias so modos de promover a interao com base em certos valores e
intenes, pois expressam princpios diante dos propsitos (BOJER et al, 2010). Ou seja,
as pessoas optam por caminhos distintos para a promoo da interao, de acordo com o
intuito do processo e a partir de suas vises sobre participao.
Essas distintas vises sobre participao, ou melhor, sobre o modo de
interagir em processos participativos corroboram com a noo de disputa de projetos
polticos que orientam as aes dos sujeitos, inclusive das equipes organizadoras de
conferncias. Se quem organiza uma conferncia percebe o modo de fazer
historicamente construdo diminuindo a interao e a possibilidade de convergncia,
buscar formas de alterar esse modo de fazer. A priorizao de propostas, nesse sentido,
surge como uma maneira alternativa de fazer poltica que, para alguns, possibilita a
expresso de distintas posies polticas e para outros parece que acaba com os
conflitos.
A disputa entre projetos polticos que se estabelece tambm nas escolhas
de prticas metodolgicas para os processos participativos no se restringe priorizao
de propostas. Foi possvel observar tambm resistncias e disputas em torno do trabalho
em subgrupos. Como dito no captulo anterior, mesmo com potencial para ampliar a
interao entre os sujeitos de atividades com grande nmero de participantes, o trabalho
em subgrupos desafiado pelas prticas polticas existentes. A entrevistada abaixo
explicita esses desafios polticos.
O medo do novo uma coisa que gera resistncia. muito mais fcil voc
levantar o brao e contar voto a voto, defesa de proposta, trs minutos para
150

um, trs minutos para outro. Agora vota. Vai para disputa. Modelo de
assembleia e de argumento em defesa da proposta. Vai o lder l na frente,
vota, j tem seus votos articulados com antecedncia. Tem aquelas
articulaes de bastidores. Tm aqueles chamados capas, que a gente chama
de capa-preta, aquelas figuras que j so lideranas que indicam o voto. Ento
tem todo um jogo, uma trama de bastidor, que vem tona. E isso seguro.
mais fcil. um estilo conhecido, que vem de um modo operante, uma prtica,
um jeito de fazer acontecer. Enquanto que a outra forma de conferncia ela
prioriza e ela precisa de articulao, tem o jogo tambm de bastidores, tem
tudo isso, mas de outra forma. Que uma forma mais negociada, mais
dialogada, com pequenos grupos, menos plenrio. Isso assusta quem est
acostumado com o jeito tradicional (Entrevista 6 Gesto).

O modelo de plenria o jeito tradicional. Ao que parece, h o costume

de trabalhar em formato de assembleia, mesmo quando os participantes so divididos em
temas. Por isso, trabalhar em subgrupos pode ser visto como inovador, potencializando a
multiplicidade de expresses. Afinal, um desenho metodolgico que privilegia o que
Cordioli (2009, p. 62) chama de debate horizontal possibilita que todos possam se
manifestar e que a autonomia do grupo seja estimulada. Esse desenho pode no ser
compatvel com certas concepes de mundo, poltica e participao orientadas por
projetos polticos. Isso perceptvel quando limitar o envolvimento de um participante
ao levantamento de crachs e a expresso do conflito s disputas em assembleias
aparecem como preocupaes de algumas pessoas.
Quando a gente vai levar ideias novas, s vezes a gente j escuta assim: tem
que colocar o regimento interno, tem que fazer isso, porque seno aqueles
dinossauros de conferncias vo chiar. Aqueles que gostam de levantar o
crach como forma de participao acham que essas coisas que a gente coloca
meio como se fosse para distrair, para no deixar o conflito aparecer. s
vezes a gente no consegue inserir uma nova forma de dialogar, de fazer,
porque falam: vai ter resistncia. Quem j est acostumado resiste. Dizem
que est despolitizando se no estiverem brigando e votando no crach. Sem
isso parece que no est tendo conferncia. Porque, cad o conflito? A gente
quer construir um outro caminho. No que eu ache que no tem que ter o
conflito, mas existem momentos e formas de viv-lo (Entrevista 9
Consultoria).

possvel notar que est sempre presente a tenso entre a inovao e a

forma convencional ou o jeito tradicional. Entre aqueles que gostam de levantar o
crach como forma de participao e outros que buscam uma nova forma de dialogar,
emergindo novamente a questo do conflito. Pelo visto h uma disputa entre vises sobre
maneiras de vivenciar o conflito em processos participativos, ou melhor, desenhos
metodolgicos distintos para diferentes concepes do que seja o fazer poltico ou a
participao de qualidade. Embora nesta pesquisa no sejam contrastados os projetos
151

polticos que orientam as aes dos sujeitos, possvel dizer que entre as pessoas
responsveis pela organizao de processos participativos como conferncias existem
diferentes vises polticas que orientam suas prticas no estabelecimento do propsito,
organizao do ambiente, desenho da metodologia e mediao do processo.
Assim, parecem existir condies polticas propcias implantao de uma
inovao metodolgica na organizao de conferncias nacionais. Alm da negociao
com a direo do processo, dado o impacto na distribuio de poder, para a implantao
de inovaes metodolgicas em processos participativos so necessrias condies
polticas favorveis tambm entre participantes. Isso aponta para a influncia das
capacidades polticas nas capacidades conversacionais. Os recursos para o bom
funcionamento de um processo participativo passam pelas condies polticas para sua
realizao, alm das condies institucionais j apontadas e das administrativas que sero
agora examinadas.
6.1.3. Condies administrativas
As condies administrativas so as que mais diretamente influenciam as
capacidades conversacionais quando da organizao do ambiente. A questo
administrativa foi indicada por diferentes pessoas que percebem desafios ou gargalos
pelas caractersticas prprias aos processos conferenciais e pela forma de contratao na
Administrao Pblica. Os problemas com contratao de servios para as etapas
nacionais so frequentes. Alguns casos se repetem com questes em quase todas as reas
ligadas organizao de uma conferncia como compra de passagens, hospedagem,
credenciamento, transporte, alimentao, materiais e infraestrutura, todos influenciando
direta ou indiretamente a rea de metodologia das conversas. O que parece denotar um
problema estrutural na forma de realizao das licitaes, como indica a seguinte
entrevistada a respeito da 1 Conferncia de Segurana Pblica.
A gente sofreu com a questo da empresa contratada que a gente desde o
incio falava essa empresa no tem acmulo. Mas diziam: o menor preo.
Aqueles critrios de licitao da administrao, sabe? A empresa fodeu com a
gente! Essa parte de logstica, por incrvel que parea, um grande gargalo da
Administrao Pblica. A logstica quase estragou um processo de dois anos
de mobilizao e articulao. Foi complicadssimo! A gente chorava. A gente
chorava no final: esse processo de dois anos vai lascar por causa dessa
porcaria dessa empresa de eventos (Entrevista 12 Gesto).

152

Os critrios de licitao que no veem tcnica e experincia, apenas

preo, parecem ampliar o risco de licitaes comprometerem a execuo das atividades.
Mesmo que haja necessidade de planejamento e organizao, ao que parece, o tipo de
projeto exige diligncias ainda maiores das equipes organizadoras. Isso, talvez, seja o que
faa diferentes entrevistadas demonstrarem desgastes emocionais em participar do
processo. Ao falar que ao final choravam, porque a logstica quase estragou um processo
de dois anos, h a demonstrao do quanto as capacidades administrativas gerais podem
impactar a realizao de processos participativos.
O que chama ateno a recorrncia dos problemas. H diferentes relatos
de dificuldades ligadas aos procedimentos licitatrios e qualidade dos servios
prestados, consequentemente da fiscalizao empreendida e das sanes eventualmente
cabveis s empresas fornecedoras. Como a entrevistada a seguir relata, tambm se
referindo 1 Conferncia de Segurana Pblica, muitas vezes o problema no com
recursos financeiros, pois dinheiro no faltava. H uma dificuldade fundada nos
procedimentos licitatrios pela lgica do menor preo, pois seria incompatvel com a
qualidade requerida para eventos do porte de uma conferncia.
Dinheiro no faltava. O que aconteceu foram dificuldades administrativas.
Por exemplo, menor preo para a licitao de um grande evento. Ok. O
problema quando a lgica do menor preo s ela, no necessariamente
voc vai garantir que a coisa acontea. A gente teve muitos problemas com os
contratos do ministrio, a licitao do grande evento no deu certo. Quer dizer,
deu certo, mas o valor era absolutamente baixo, frente ao que custaria, a gente
j tinha esse clculo de quanto custaria. E quem ganhou a licitao, ganhou
com cinquenta por cento do valor que custaria. Ento a gente j sabia que ali
teria algum abacaxi. As empresas no ficaram muito interessadas com o
resultado final, se interesaram pela quantidade de passagens que seriam
emitidas, o valor, mas tiveram muito pouco cuidado na prestao dos servios.
Isso gerou imbrglios at hoje (Entrevista 21 - Gesto).

O reconhecimento da centralidade da capacidade conversacional de

organizao do ambiente para a interao ampliado quando se considera que, em
atividades como conferncias nacionais, os cuidados materiais vo muito alm da
atividade em si. Considerando que esses processos participativos so realizados em etapas
escalonadas, ainda maior a diligncia necessria com a infraestrutura. Tanto em etapas
estaduais ou regionais quanto na etapa nacional h deslocamento de pessoas para o local
do evento, o que implica condies administrativas para garantir transporte, hospedagem
e alimentao para as pessoas participantes. Isso engloba desafios apontados pelas

153

entrevistadas que esto no campo dos procedimentos necessrios Administrao Pblica

para licitao e contratao de servios para eventos do porte das conferncias nacionais.
Isso pode denotar, evidentemente, que h influncia entre capacidades
administrativas e capacidades conversacionais para a promoo da participao. De toda
forma, algumas entrevistadas reconhecem a inexistncia de capacidades para a
organizao de processos do porte das conferncias. Isso relevante, enquanto
capacidade conversacional, pois algumas dificuldades logsticas acabam por influenciar
o nimo das pessoas para as atividades. Uma das entrevistadas, tratando da 13
Conferncia de Sade, usa a palavra incompetncia para explicitar a ausncia de recursos
organizacionais que precisam ser reconhecidos como importantes e mobilizados para
atender as necessidades das pessoas participantes e evitar suas reaes justificveis
inoperncia logstica.
Ns do Governo Federal, s vezes, somos incompetentes para organizar um
evento grande ou qualquer evento que seja. E quando ele d problema, as
pessoas ficam revoltadas, e com razo. Porque no razovel a pessoa chegar
cinco da manh, j tendo viajado, acordado uma da manh e ficar fora do hotel
at cinco da tarde. Esse tipo de incompetncia causa uma revolta por parte do
participante. Ento se as pessoas chegam para falar com voc com pedras na
mo, essas pessoas tm razo (Entrevista 24 - Gesto).

Mesmo reconhecendo que h conhecimento prprio e diligncias tcnicas

necessrias organizao do ambiente, no podem ser desconsiderados aspectos gerais
de infraestrutura. A meno incompetncia, em um rgo com processos participativos
histricos como o Ministrio da Sade, parece demonstrar a necessidade de condies
materiais que so fornecidas por capacidades administrativas que permitem as
contrataes necessrias em tempo hbil e com os atributos especificados ao trabalho.
Ainda mais se considerado que os aspectos logsticos parecem consumir grande parte do
tempo de preparao das equipes organizadoras, como sinaliza a entrevistada a seguir.
"Os problemas de logstica so os que mais consomem a gente. Tomam
energia e tempo. Dificuldades com licitao, definio do local, emisso de
passagens, dados dos delegados, concesso de dirias, transporte, hotel, todo
esse caldo a. Para mim o pior isso! Essa rea a maior geradora de
problemas polticos." (Entrevista 4 - Consultoria)

Chama a ateno a relao feita entre dificuldades logsticas e problemas

polticos. Essa uma evidncia de como o ambiente, considerado todos os aspectos
logsticos, pode influenciar o nimo das pessoas participantes. Interessante que

154

diferentes pessoas entrevistadas apontaram as questes estruturais como desgastantes e

como uma das principais dificuldades do processo de organizao de uma conferncia,
conforme dito pela entrevistada a seguir: um gargalo.
A dificuldade muitas vezes foi a logstica. E ela est ancorada num processo
de dificuldade de contratao, de viabilizao, ineficincia na gesto. Toda
uma burocracia que acaba prejudicando imensamente a qualidade logstica e
a gente acaba tendo que virar a noite, fazer coisa de ltima hora, quebrar galho
e a d pau. Tem a parte burocrtico-logstico-operacional que sempre foi um
gargalo (Entrevista 3 - Consultoria).

O desgaste com processos administrativos geridos inadequadamente e com

os improvisos para organizar o ambiente parece, de fato, muito grande, pois entre alguns
organizadores paira um trauma. Foi possvel observar esse desgaste in loco no decorrer
da etapa nacional da 3 Conferncia de Economia Solidria quando o coordenador-geral
do evento, ao conduzir a plenria final, por mais de uma vez ao apresentar uma questo e
se confundir com o texto disse: Preciso me concentrar. Trabalhar at 3h da manh no
bom. Pareceu um pedido de compreenso pelo desgaste provocado pelo trabalho.
A sobrecarga de trabalho para a equipe que organiza uma conferncia que
envolve detalhes operacionais e de articulao apareceu nitidamente com a observao,
mas tambm nas entrevistas. O desgaste com processos administrativos geridos
inadequadamente e com os improvisos para organizar o ambiente parece, de fato, muito
grande ao ponto de alguns nunca mais quererem fazer evento desse tipo na vida, como
informa a seguinte entrevistada.
Eu entendo que o grau de desgaste de quem se envolve com isso muito
grande. E acho uma pena que, mesmo em boas experincias, os desgastes
sejam motivos para quem trabalhou na conferncia dizer que nunca mais quer
fazer evento desse tipo na vida. Eu fico muito triste quando ouo esse tipo de
coisa. Afinal, to raro a gente ter boas experincias. Isso certamente tem a
ver com os problemas ocorridos no processo de organizao (Entrevista 26 Consultoria).

O grau de ocupao das equipes organizadoras das conferncias, com

aspectos materiais explicita a complexidade de eventos de mdio e grande porte. Isso
acontece, em particular, quando se espera que a responsabilidade pela recepo das
pessoas seja do rgo promotor do processo. O ambiente, que poderia ser visto de maneira
mais especfica, traz uma necessidade de preocupao logstica como um todo, em
particular pelas necessidades de hospedagem, alimentao e transporte das participantes.

155

"Muitas conferncias na hora H tm problemas com logstica. Eu acho que

essas questes so cruciais, pois interferem no debate como um todo e so
coisas que realmente a gente tem que fazer de tudo o possvel para evitar.
Problemas j aconteceram vrias vezes. E quando isso acontece realmente
afeta a conferncia. Principalmente as questes que dizem respeito presena
e participao dos representantes, como hospedagem, transporte,
alimentao. So coisas bsicas para a gente garantir que uma conferncia
acontea" (Entrevista 25 - Gesto).

A entrevistada diz explicitamente que so coisas bsicas para uma

conferncia acontecer, ou seja, hospedagem, transporte e alimentao, interferem no
debate como um todo. Como indica a entrevistada, os debates sofrem interferncia
quando h problemas logsticos gerais. Isso sem falar das dificuldades causadas por
ambientes inapropriados para o desenho da metodologia, como j indicado no captulo
anterior. Embora esses aspectos sejam ligados diretamente s condies administrativas,
acabam por influenciar as capacidades conversacionais.
Mesmo sofrendo influncias das condies administrativas, polticas e
institucionais, foi possvel nesta pesquisa mapear a implantao de inovaes
metodolgicas em conferncias. Essas melhorias no modo de funcionamento das
conferncias nacionais, como argumentado anteriormente, materializam as capacidades
conversacionais para a promoo da participao. E alm das capacidades estatais j
apontadas, demandaram condies tcnicas, em particular, conhecimentos especficos
sobre desenho e desenvolvimento de processos participativos.
6.1.4. Condies tcnicas
Os conhecimentos para fazer acontecer uma conferncia, no que tange ao
estabelecimento do propsito, organizao do ambiente, desenho da metodologia e
mediao do processo, nem sempre estavam instalados e disponveis no Estado. Dessa
forma, a contratao de consultorias no processo de organizao de conferncias foi uma
maneira de mobilizar capacidades estatais para a promoo da participao, garantindo
as condies tcnicas, ou seja, os recursos cognitivos e humanos necessrios para a
preparao e a realizao de conferncias nacionais.
A mobilizao, fora do Estado, de conhecimentos prticos para a gesto
de processos participativos foi a forma de dot-lo de recursos organizacionais para a ao,
em especial em reas como metodologia das conversas, sistematizao das propostas,
mobilizao de participantes, logstica de eventos e comunicao social. Aparentemente,
156

a indisponibilidade no Estado de corpo tcnico habilitado para o desenho e

desenvolvimento de processos participativos de qualidade deu margem contratao de
prestadores de servio. Isso constituiu o meio para mobilizar capacidades estatais
necessrias realizao de conferncias.
bem verdade que conferncias histricas pareceram recorrer menos s
consultorias para a execuo das atividades. Nas entrevistas com integrantes das equipes
de gesto dessas conferncias, em especial das Conferncias de Assistncia Social e de
Sade, as secretarias executivas dos respectivos conselhos nacionais foram apontadas
como fundantes para a execuo das atividades dos processos conferenciais. A fala de
uma entrevistada sobre a Conferncia de Assistncia Social explcita: Temos uma boa
secretaria executiva no Conselho que no dia seguinte que termina a conferncia, a gente
j pede o local da prxima conferncia, para voc ter uma ideia, e j comea a pensar em
algumas situaes relacionadas ao prximo processo (Entrevista 16 Gesto). De toda
forma, a contratao de consultorias no descartada nesses rgos, mas utilizada em
questes muito pontuais como estudos e pesquisas e no na operao metodolgica das
conferncias.
No entanto, alguns rgos nefitos em processos conferenciais ou sem
pessoal disponvel e capacitado, acabaram por lanar mo da atuao de prestadores de
servio para complementar sua capacidade de ao. Devido indisponibilidade de
pessoal, alguns rgos contaram com consultorias de toda a ordem para a realizao das
conferncias. Afinal, como comentou uma entrevistada, referindo-se s Conferncias de
Meio Ambiente, um projeto do porte de uma conferncia
precisa de gente. E o que acontece que muitas vezes o prprio ministrio
no tem equipe. No tem servidor no quadro. Ento necessrio um termo de
referncia para contratar consultores, porque no h uma equipe. E quando h
uma equipe interna ao ministrio, ela est envolvida com tantas outras
questes que o prprio servio pblico exige, para alm da conferncia, que
no permite a necessria dedicao exclusiva (Entrevista 6 - Gesto).

Assim, muitas vezes a equipe contratada para consultorias atua como

equipe base do rgo. A prtica de contratao de consultorias para suprir escassez de
pessoal pareceu recorrente no contexto de realizao das conferncias. Como disse uma
das entrevistadas referindo-se ao Ministrio da Educao, em certas ocasies, fica todo
mundo na mesma panela, fazendo a mesma coisa. Nem tem muito essa diferenciao
entre servidores e consultores. Os consultores ficam com responsabilidades, dito que
157

no se pode cobrar horrio e sim produtos, mas na prtica as chefias cobram (Entrevista
9 Consultoria).
A contratao desses profissionais para melhorar as condies tcnicas
para a realizao de conferncias, pelo que foi possvel notar, foi viabilizada por meio de
projetos conhecidos como PRODOC com organismos internacionais sendo os mais
comuns com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e a
Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (Unesco). Embora
alguns rgos tenham optado pela execuo direta e no pela descentralizao de
recursos, esses acordos operacionais com organismos internacionais parecem ter
ampliado capacidades administrativas para a realizao das conferncias, pois
aparentemente facilitaram a operao dos projetos, tendo em vista a necessidade de
agilidade nas contrataes.
Embora com atuao tambm na comunicao, mobilizao e logstica, foi
na metodologia e sistematizao que a consultoria pareceu atuar mais como fator
mobilizador de capacidades conversacionais. As pessoas entrevistadas, quando indagadas
se seria possvel realizar os processos conferenciais sem consultorias para o desenho e o
desenvolvimento metodolgico, apontaram quase uma dependncia do trabalho de
consultorias. Como indica a entrevistada a seguir, referindo-se 1 Conferncia de
Segurana Pblica, isso parece acontecer pela inexistncia dos conhecimentos especficos
no Estado.
At faramos a mobilizao sem consultores, mas a metodologia eu j acho
mais complicado. Por mais que ns tivssemos aprendido dos inmeros
processos, pelo menos no nosso caso, com a sensibilidade do tema e a ausncia
de dilogo histrico na rea, precisvamos de um desenho muito apropriado
complexidade. Ento eu acho que sem alguma inteligncia especfica, porque
muitas vezes voc no encontra dentro do Estado brasileiro, com os servidores
pblicos, no teria sido possvel fazer a conferncia. Talvez os riscos teriam
sido maiores (Entrevista 21 - Gesto).

A entrevistada reconhece que fariam uma parte da conferncia sem

consultores, mas para a existncia de condies tcnicas para a implantao de inovaes
metodolgicas era necessrio a contratao desses prestadores de servio. Afinal, os
conhecimentos especficos para o desenho da metodologia voc no encontra dentro do
Estado brasileiro. De todo modo, algumas conferncias tentaram mobilizar internamente

158

as capacidades conversacionais. Como disse uma entrevistada, no Ministrio da

Educao, a prpria coordenao buscava servidores que se sentiam chamados:
a conferncia acaba atraindo pessoas que so engajadas, mesmo que elas no
tenham desenvolvido os conhecimentos durante sua trajetria profissional.
Acho que elas so chamadas, se sentem convocadas por aquele processo novo,
fervilhante e tal. J tem uma triagem natural, sabe? E as pessoas que no esto
nem a com nada, a gente nem chega perto (Entrevista 8 Gesto).

Novamente a forma de organizao da Administrao Pblica se impe

realidade de funcionamento do projeto, por exemplo, quando as tentativas de atrao de
pessoal esbarram nas polticas de gesto de pessoas dos rgos. A busca por perfis
especficos no quadro de pessoal tambm dificultada pela morosidade em realocar
pessoas dentro dos prprios rgos, como aponta a seguinte entrevistada.
Difcil ter uma equipe que voc consiga compor de forma adequada, que
no seja aquelas composies polticas horrorosas. Aquela equipe que tem
brilho no olho, que fala eu acredito nisso e vai a campo e faz. Acho que se
voc tivesse a possibilidade de realocar pessoal facilmente dentro do
ministrio, se fosse possvel identificar e movimentar pessoas com perfil e
preparadas para o trabalho seria outra histria. Mas se voc tiver que pegar
aqueles que esto ali e tiver que fazer com eles, no d para fazer a
conferncia. Porque um tipo de competncia muito especfica (Entrevista 3
Consultoria).

O comprometimento com o trabalho brilho no olho exigido por uma

conferncia aparece como requisito para o trabalho, mas em particular as competncias
para a gesto de processos participativos um tipo de competncia muito especfica.
As capacidades tcnicas ligadas ao desenho e desenvolvimento de conversas com grande
quantidade de participantes parecem estar indisponveis no corpo de funcionrios
dedicado ao. Por isso, possvel dizer que as condies tcnicas para a realizao das
inovaes metodolgicas pesquisadas demandaram a contratao de prestadores de
servio, em especial, em reas como metodologia das conversas e sistematizao de
propostas. Alm das condies para a mobilizao de capacidades conversacionais, vale
tambm analisar como foram disseminadas as inovaes metodolgicas como uma
maneira de estudar como foram mobilizadas essas capacidades estatais.
6.2. Como ocorreu a disseminao de inovaes metodolgicas
Como aponta Brose (2010), ao estruturar conversas comum a utilizao
de ferramentas ou metodologias de dilogo que possam contribuir com a
operacionalizao dos encontros. Porm, como lembra Bojer et al (2010), a fixao em
159

certas prticas, mesmo que bem-sucedidas em situaes anteriores, pode engessar as

interaes. Por isso, a necessidade de uma mediao qualificada do processo
conversacional. Qualificada no sentido de perceber a dinmica grupal e agir para o
atingimento dos objetivos, respeitando caractersticas e interesses das pessoas
participantes, os propsitos estabelecidos e as condies disponveis para a ao.
As metodologias so desenhadas e desenvolvidas a depender do contexto
institucional, poltico, administrativo e tcnico que as demandaram. Assim, possvel
dizer que sofrem influncia de condies tcnicas, administrativas, polticas e
institucionais do rgo promotor do processo participativo, mesmo que esta pesquisa no
fornea dados sobre o poder de influncia, ou melhor, sobre o grau desse influxo. Pela
forma como foram desenvolvidas as inovaes identificadas no captulo anterior, de
modo customizado ou especfico s demandas, ainda mais plausvel reconhecer a
influncia do contexto. Como indica a entrevistada abaixo, as metodologias nunca eram
uma aplicao automtica, mas sempre adaptadas realidade de sua aplicao.
Conforme fomos avanando e mostrando resultados, a gente foi
incrementando as inovaes e raramente a gente pegava e reaplicava
exatamente uma metodologia de fora. Porque elas no eram replicveis, eram
ajustveis, adequveis realidade do cliente. Foi assim tambm que a gente
acabou criando muitas ferramentas. Dependia do espao poltico e da infra
disponvel, porque essas variveis dizem quais metodologias podem ser
utilizadas. Assim, a forma como se construa a metodologia era adequada
quele contexto especfico, para aqueles atores, para aquele tema, para os
recursos que estavam disponveis. Era quase um trabalho artesanal
(Entrevista 3 Consultoria).

O trabalho artesanal era justamente desenhar uma metodologia

adequada quele contexto especfico. Isso significava considerar os atores envolvidos,
o tema em questo e os recursos disponveis. A fala evidencia a ideia das capacidades
gerais (administrativas, polticas e institucionais) influenciando a capacidade tcnica
especfica (capacidade conversacional), pois diz que a criao de ferramentas
metodolgicas dependia do espao poltico e da infra disponvel. possvel dizer que
eram as condies institucionais, polticas e administrativas que indicavam o espao
disponvel para a ao tcnica que disseminava uma inovao metodolgica. Nesse
sentido, mesmo que a inovao fosse adaptada cada realidade de aplicao, havia
elementos comuns entre as aplicaes, por isso cabe reconhecer como ocorreu a
disseminao das inovaes metodolgicas em conferncias nacionais.

160

6.2.1. Aprendizado com a experincia

Como visto, para algumas pessoas no parecia adequado reaplicar
instantaneamente as metodologias, mesmo que fossem adaptadas e incrementadas a partir
de experincias anteriores em conferncias nacionais. Alis, foi o aprendizado com a
experincia, alm da circulao de pessoas e dos espaos de intercmbio, que fizeram
acontecer a disseminao de novas prticas metodolgicas para o desenho e
desenvolvimento desses processos participativos. Aprendizado obtido por aquelas
pessoas que integraram equipes de organizao de conferncias. O contrrio tambm
parece verdadeiro, ou seja, o envolvimento de pessoas sem experincias com conferncias
dificultou a realizao dos processos conferenciais, como disse a entrevistada ao se referir
2 Conferncia de Proteo e Defesa Civil.
No sei de onde eles contrataram pessoas que nunca tiveram experincia com
nada. Esto seguindo o que foi feito em outras, pois a metodologia est sendo
construda por uma pessoa que no tem experincia nenhuma de metodologia
em conferncias. Esto fazendo a leitura do que aconteceu nas outras
conferncias e tentando propor uma parecida com o que j foi feito e
funcionou. Acabam com os mesmos gargalos e problemas, pois falta
experincia e vivncia. O que conta mesmo perceber o que deu certo e o que
no deu (Entrevista 17 Consultoria).

A fala demonstra um incmodo com a falta de experincia, justamente pela

possibilidade de incorrer nos mesmos gargalos e problemas anteriores. Mesmo que
tenham acesso a registros de conferncias anteriores, parece que a vivncia prvia o que
permite perceber o que deu certo e o que no deu. Essa tambm a viso de outra
entrevistada quando fala que sua trajetria permitia antever dificuldades e agir para
minimizar os impactos.
Eu percebia alguns erros que iam acontecer na metodologia previamente.
Porque eu estava ligado nas coisas. Eu acho que a gente vai acumulando
experincia, porque fazer evento desse porte no fcil. A voc vai, no
aprendizado, desenvolvendo outras expertises mesmo, fica mais safo para
determinadas coisas. A velocidade com que esses eventos acontecem, faz com
que a gente precise ter outra postura, que uma postura proativa e que antecipa
a soluo dos problemas (Entrevista 5 Consultoria).

O que fica evidente que a experincia prvia possibilita o

desenvolvimento de expertises para trabalhar em eventos desse porte e com essa
velocidade. H o reconhecimento do trabalho em conferncias como atividade com
caractersticas que exigem habilidades especficas, sendo que o aprendizado acumulado
e levado para outras conferncias, como indica a prxima entrevista.
161

Esses processos de conferncias acabaram formando outras pessoas que hoje,

de alguma forma, levam uma parte desse aprendizado. Por exemplo, um cara
que trabalhou na CONSEG [Conferncia de Segurana Pblica], hoje est na
COMIGRAR [Conferncia de Migraes e Refgio]. Tenho certeza que levou
um pouco do aprendizado em uma rea especfica que trabalhou. Talvez no
com grande acmulo metodolgico, mas leva um pouco dessa bagagem com
ele (Entrevista 4 Consultoria).

A bagagem que segue com o profissional que vivencia o trabalho em

conferncia, nem sempre com acmulo metodolgico, ou seja, nem sempre as pessoas
desenvolvem a compreenso conceitual e operacional das inovaes. No entanto,
tambm a circulao de pessoas em diferentes conferncias que faz a disseminao de
novas prticas. Por exemplo, ao tratar da experincia das plenrias intermedirias e da
criao da coordenao de eixo temtico, a entrevistada comentou que depois isso foi
levado para a Cultura, por esse colega que trabalhou com a gente na 4 Conferncia de
Meio Ambiente, exatamente, ele levou para a 3 Conferncia de Cultura (Entrevista 14
Consultoria). Porm, para algumas entrevistadas, esse acmulo de experincias e
propagao de prticas nem sempre foram acompanhados de reconhecimento da autoria
da inovao e reflexo a respeito de novos usos para as solues anteriores.
O que a gente v hoje um grupo de pessoas atuando como consultores do
governo federal, que, na cara dura, pega muita coisa que foi construda antes,
copia e cola. No est nem a, nem para pensar o que isso significa, nem para
ressignificar isso num determinado contexto que a gente est vivendo agora
que diferente do anterior. E toca o pau, da vem outro e diz 'agora vamos
copiar esse jeitinho aqui, pois est valendo a pena' (Entrevista 26
Consultoria).

Embora haja a compreenso da formao a partir das experincias, o

copia e cola sem a considerao atenta e a referncia da fonte visto como postura de
quem tem cara dura. Como disse outra entrevistada, s vezes, as pessoas copiam
descaradamente e no do crdito para quem fez a primeira (Entrevista 2 Consultoria).
De todo modo, h a percepo que quando algum quer fazer essas coisas chama tal
pessoa, ela vai l e faz, porque ela tem o know-how (Entrevista 3 Consultoria). O saber
prtico evidenciado e as pessoas que tm as experincias so, por isso, chamadas para
outros trabalhos e levam as prticas desenvolvidas anteriormente. Essa meno ao knowhow e ao copia e cola pode indicar uma inteno de reserva do mercado das consultorias
de metodologia para pessoas com experincias no desenho e desenvolvimento de
processos participativos, mas aqui o destaque para a existncia de um saber prtico
gerado pela vivncia e disseminado pela circulao de pessoas em conferncias.

162

6.2.2. Circulao de pessoas

Foi possvel perceber nesta pesquisa que um mesmo grupo de consultores,
atuando como profissionais autnomos ou como empresa, foi responsvel pela
implantao e disseminao de inovaes relacionadas no captulo anterior. Conectados
entre si, indicaram trabalhos uns para os outros e atuaram em conjunto, compartilhando
experincias, ao ponto de contriburem com a qualificao de profissionais que atuavam
em conferncias a menos tempo. Pelas inovaes, passaram a ser reconhecidos e
convidados atuao em outros processos, levaram as novas prticas, adaptando s
realidades encontradas, como indica a entrevistada a seguir.
Como eu estava mais envolvido com o tema, voc acaba conhecendo pessoas
na esplanada, em reunies. A quando termina uma conferncia, o pessoal j
te chama para outra. Ou at durante, j dizem 'a gente est pensando ano que
vem fazer a conferncia X, vamos conversar'. A troca carto etc. Aconteceu
comigo, numa etapa nacional estava l o coordenador de outra conferncia,
vivenciando o momento interativo. Ento ele viu o troo e falou 'muito legal
e tal' e me chamou para trabalhar (Entrevista 4 Consultoria).

Como estruturas temporrias, as equipes executavam os projetos,

aportando condies tcnicas e, findo o perodo de contratao, levavam consigo os
conhecimentos prticos produzidos. As inovaes foram disseminadas justamente pela
circulao dessas pessoas que sabiam fazer, ou seja, detinham o conhecimento prtico
para a organizao de conferncias. E parece que esse conhecimento especfico foi,
gradualmente, reconhecido pelos rgos como um requisito para a execuo das aes.
A conferncia exige outras ferramentas, vamos dizer. E eu vejo que essa
inteligncia uma inteligncia mesmo de um processo participativo. Isso
muito diferente da inteligncia de uma poltica pblica, pois as pessoas que
esto trabalhando tm experincia em uma poltica e no no processo
conferencial. Aos poucos, os rgos esto reconhecendo que realmente
melhor a gente chamar quem saiba fazer. A cada conferncia realizada,
evidenciada a complexidade do processo. E a se percebe olha, no adianta
uma pessoa que entenda da poltica, precisa de uma pessoa ou de um grupo de
pessoas que entenda como realizar o processo participativo. E que entenda o
que respeitar o processo participativo (Entrevista 23 Consultoria).

Alm de uma postura tica compatvel, indicada pela noo de respeito ao

processo participativo, parece haver, de fato, a necessidade de um conhecimento
especializado. No entanto, poucas foram as pessoas que, atuando em consultorias em
conferncias, mencionaram ter participado de cursos ou formaes especficas para o
desenho e desenvolvimento de processos participativos. H um conhecimento prtico, um

163

saber fazer nascido da prpria experincia com conferncias. Isso aparece nas falas de
algumas entrevistadas que mencionam que, a cada conferncia que trabalhavam, os
materiais produzidos eram incrementados e aperfeioados a partir das vivncias
anteriores e das necessidades daquele contexto. Assim, se os conhecimentos so gerados
no prprio fazer, cabe verificar se os aprendizados produzidos anteriormente so
aproveitados em edies posteriores de conferncias em um mesmo rgo.
No entanto, o que se v um baixo aprendizado da burocracia em relao
organizao das conferncias. Segundo uma entrevistada, o Estado no aprende por
no sistematizar as experincias, no registrar o que acontece (Entrevista 4
Consultoria). Assim, parece que tudo se reinventa a cada nova edio, como disse a
mesma entrevistada: cada ministrio reinventava a roda a cada conferncia. A
rotatividade das equipes nos rgos pblicos e a dificuldade de envolvimento de
servidores com o processo conferencial, alm de incipiente cultura de gesto da
informao, podem ser apontadas como hipteses para a dificuldade de manuteno de
memria institucional, conforme se percebe com a entrevista abaixo se referindo ao
Ministrio do Meio Ambiente.
Acho que o ministrio desaprendeu a fazer conferncias. Para mim ele
desaprendeu, pois muitos que fizeram os outros processos eram consultores e
ningum ficou. E quem era servidor, que tinha a experincia de conferncia,
saiu. Os rgos pagam mal, no do condies de trabalho, acontece que as
pessoas estudam para passar num concurso, ficam pouco tempo e vo embora,
porque passaram em outro (Entrevista 6 Gesto).

perceptvel que a experincia da equipe contratada foi a base para a ao

de promoo da participao. Se a verificao da possibilidade de realizao do processo
participativo com os recursos disponveis, como apontam Bryson et al (2013), etapa da
preparao para a promoo da participao social, foi possvel perceber que parte dessa
tarefa foi realizada nas conferncias. Afinal, a contratao de consultorias foi uma forma
de preencher a lacuna de recursos humanos disponveis e capacitados para o desenho e
desenvolvimento de processos participativos. De toda forma, mesmo com a contratao
de pessoal especializado no desenho e desenvolvimento de processos participativos, alm
do aprendizado com a experincia e da circulao de pessoas, pode-se dizer que espaos
de intercmbio de experincias contriburam com a disseminao de inovaes
metodolgicas em conferncias nacionais.

164

6.2.3. Espaos de intercmbio

As trocas entre equipes de gesto de diferentes ministrios acabaram por gerar
apropriao de conhecimentos e disseminao de inovaes. Perguntadas sobre como
chegaram aos trabalhos de consultoria que desenvolveram em conferncias, as pessoas
disseram que os seus servios eram indicados de um ministrio para o outro. A
entrevistada a seguir menciona contatos institucionais como forma de aprendizado prtico
e tambm para a contratao de prestadores de servio para o desenho e desenvolvimento
da metodologia apropriada ao contexto da conferncia.
A 1 Conferncia de Migraes e Refgio respirou muito da experincia dos
prprios consultores e de outros processos participativos. Me lembro de duas
conferncias mais recentes que utilizaram conferncias livres e que tomamos
como referncias. Navegamos no site para ver como estavam sendo usadas e
como as informaes foram divulgadas. Alm disso, conversamos com outras
coordenaes de conferncia para ver os problemas enfrentados com logstica.
Recebemos uns toques, indicaes de consultorias e tentamos evitar gargalos.
Mas eu diria que, assim, a metodologia se valeu muito mais da bagagem
dessas pessoas que desenvolveram ela. A metodologia, de fato, foi
desenvolvida pelos consultores. O rgo demandou um modelo e esse modelo
foi desenvolvido, com base na encomenda (Entrevista 13 Gesto).

Alm de reunies bilaterais, foi indicado, por algumas pessoas

entrevistadas, que as atividades promovidas pela Secretaria Geral da Presidncia da
Repblica foram espaos de intercmbio. Em particular, reunies ocorridas no mbito do
Frum Governamental de Participao Social, que reuniam representantes de ouvidorias,
secretarias executivas de conselhos e comisses organizadoras de conferncias para
debate e troca de experincias. Esses eram espaos onde as pessoas trocavam informaes
a respeito de solues para problemas de organizao de conferncias. A partir de relatos
sobre desafios enfrentados por outras conferncias, as coordenaes tentavam
alternativas. Isso parece ter ocorrido em diferentes mbitos, inclusive na rea de
metodologia das conversas. H menes tambm a reunies especficas com a equipe da
Secretaria Geral que comentava sobre boas prticas j realizadas em outros processos
(Entrevista 27 Gesto).
Com isso, fica explcito que as inovaes metodolgicas foram
disseminadas pelo aprendizado com a experincia, pela circulao de pessoas e pelos
espaos de intercmbio como contatos entre equipes de coordenao das conferncias e
com a Secretaria Geral. J foi reconhecido que as condies do contexto institucioal,
poltico, administrativo e tcnico influenciam a mobilizao de capacidades estatais para
165

a promoo de processos participativos, em particular, de capacidades conversacionais.

Assim, a repetio de modelos convencionais de interao em conferncias pode ocorrer,
considerando que h incerteza com novas prticas e resistncias s mudanas.
Embora possa haver influncia para a adoo de novas prticas, a partir de
contatos interinstitucionais promovidos pela Secretaria Geral da Presidncia da
Repblica, no parece ter havido presso formal ou informal para a implantao ou
disseminao de inovaes metodolgicas. Na verdade, como mencionado por algumas
entrevistadas havia grande cuidado por parte da equipe da Secretaria para respeitar os
contextos de cada rgo e no impor modelos bem-sucedidos, evitando emitir orientaes
mais explcitas mesmo que isso fosse o demandado por algumas equipes (Entrevista 27
Gesto; Entrevista 32 Gesto).
6.3. Como foram mobilizadas as capacidades estatais
Como visto, a presena de prestadoras de servios contribuiu com a
mobilizao de capacidades conversacionais pelo aprendizado com a experincia,
circulao entre conferncias e espaos de intercmbio. Esses profissionais envolvidos
em equipes executivas de conferncias deram condies ao desenho e desenvolvimento
de parte desses processos participativos. A circulao de pessoas entre conferncias e em
espaos de intercmbio impulsionou a adoo de solues similares em diferentes
processos. Embora com pouco acmulo reflexivo-conceitual a respeito de conversas, ou
mesmo de cursos formais na rea, as pessoas comearam a ser reconhecidas como aquelas
capazes de gerar solues adequadas em diferentes contextos.
A circulao de pessoas que aprenderam com a experincia e em espaos
de intercmbio foi capaz de mobilizar as capacidades estatais para a preparao e a
realizao de conferncias nacionais. Essa dinmica de aprendizagem e aplicao ao lado
do reconhecimento de um campo de conhecimentos e saberes prticos ligados ao desenho
e desenvolvimento de processos participativos reforam as perspectivas que apontam para
as instituies como processos de interao social que produzem uma ordem
continuamente negociada (Ansell, 2011). Negociao expressa na disputa entre projetos
polticos que estimularam distintas experincias de participao social institucionalizada.
O movimento de sujeitos polticos entre as fronteiras socioestatais e a
constituio de distintos arranjos institucionais para a participao apontam para a
166

constante mudana e no estabilidade institucional, pois as instituies so dependentes

das coalizes formadas entre os sujeitos envolvidos (Ansell, 2011). Ao estudar
instituies participativas, essa perspectiva de grande valia para analisar os sujeitos e as
disputas envolvidas nas mudanas nesses processos. Essa viso das instituies como
experincias dinmicas que se desenvolvem numa atividade contnua pode ajudar
tambm a reconhecer que as mudanas ocorrem por meio de elaboraes e interpretaes
de significados (Ansell, 2011). Se um processo participativo desenvolvido comumente
de uma forma e h alteraes em seu desenho e desenvolvimento, sinal que as
experincias dos sujeitos envolvidos foraram alteraes no modo de realizao daquelas
prticas de participao.
No estudo de instituies participativas, tal perspectiva implica reconhecer
que os processos so continuamente transformados a depender do envolvimento dos
sujeitos, ou seja, as mudanas e melhorias ocorrem com base na combinao dos prprios
elementos que as compem. Isso possibilita entender que instituies so formadas por
um nmero indeterminado de fatores que podem ser decompostos e recombinados de
mltiplas maneiras. Assim, a ao dos sujeitos tambm seria indeterminada, pois eles
agiriam com base em uma variedade de recursos culturais e institucionais que gerariam
combinaes imprevisveis (Berk & Galvan, 2009). Se as aes dos sujeitos so
indeterminadas, tambm o so as mudanas possveis nas instituies. Afinal, agem com
uma variedade de recursos que geram combinaes inovadoras.
Foi o saber prtico, acumulado a partir do aprendizado com experincias
de desenho e desenvolvimento de processos participativos, que possibilitou a mobilizao
de capacidades conversacionais para a realizao de conferncias, em particular, no que
diz respeito ao estabelecimento do propsito, organizao do ambiente, desenho da
metodologia e mediao do processo. Portanto, possvel dizer que, alm dos espaos de
intercmbio, foi a circulao de pessoas, com vivncias similares a respeito da gesto de
conversas com grande quantidade de participantes, o que possibilitou que as capacidades
conversacionais fossem mobilizadas. Como estruturas temporrias, as equipes
executavam os projetos, aportando condies tcnicas e, findo o perodo de contratao,
levavam consigo os conhecimentos prticos produzidos.
Isso contradiz a noo de capacidades estatais como atributos do aparato
burocrtico (Levitsky & Murillo, 2009) e do corpo funcional perene e qualificado (Evans,
167

1993) como requisito da existncia de capacidades tcnicas. Afinal, muitas pessoas que
trabalharam em processos de organizao de conferncias e que dotaram o Estado de
capacidades conversacionais eram prestadoras de servio com vnculos temporrios. Mais
coerente com a realidade encontrada nas conferncias falar em capacidades como
condies de ao que podem existir em um momento e depois no mais existir. So
recursos que uma organizao mobiliza em um determinado momento para certa
finalidade e que, posteriormente, podem no estar mais disponveis.
A existncia temporria de capacidades estatais que podem deixar de
existir em outras circunstncias no precisa ser vista como um demrito. Pelo contrrio,
pode ser mais adequado ao Estado ter condies de ao sem que isso implique em
instalar e realizar a manuteno dos recursos. Conhecer a insuficincia de capacidade
instalada para que possa ser mobilizada conforme a necessidade por si s uma
capacidade. Isso implica ter condies de mapear as demandas de recursos e as
oportunidades de oferta para assim mobiliz-los. Tambm requer os meios para realizar
a mobilizao.
Com base na compreenso multidimensional de capacidades estatais
desenvolvida nesta tese, reconhecida a deficincia em capacidades tcnicas, a agncia
estatal com capacidade institucional e administrativa mobilizaria dentro ou fora do Estado
os recursos cognitivos necessrios para a realizao da ao. Afinal, os recursos
organizacionais necessrios preparao e realizao de processos participativos podem
ser mobilizados tanto na sociedade como no Estado. Assim, bastaria que existissem
recursos institucionais, polticos e administrativos para que as condies para desenhar e
desenvolver processos participativos pudessem existir.
Essa viso, longe de desresponsabilizar o Estado, fora que sejam
buscadas solues para o cumprimento do dever estatal de promover a participao social
quando ela foi institucionalizada. Em um contexto em que valorizada a livre expresso
de sujeitos polticos diversos para a deliberao coletiva a respeito de polticas pblicas,
funo estatal encontrar os meios apropriados para a participao social de qualidade.
Desta forma, mais adequado o entendimento a respeito das capacidades estatais como
recursos ou condies de ao que podem ser mobilizadas a depender das necessidades
existentes e dos meios disponveis.

168

Pela pesquisa realizada, foi possvel perceber que as capacidades

conversacionais necessrias realizao das conferncias foram mobilizadas e no
instaladas. Mesmo que pudessem existir os meios para a organizao desses processos
participativos, esses recursos no estavam disponveis. Dessa forma, a utilizao de
recursos humanos contratados temporariamente mobilizou as capacidades tcnicas
necessrias ao desenho e desenvolvimento das metodologias nas conferncias. Esse
trnsito de pessoas, alm de evidenciar a noo das capacidades estatais como condies
que podem estar disponveis ou indisponveis, fortalece a viso a respeito da fluidez das
fronteiras entre sociedade e Estado.
Embora contratadas pelo Estado e prestando servio a organizaes
estatais, a circulao de consultorias facilitou a disseminao das inovaes
metodolgicas mapeadas. Depreende-se disso que tanto a proposio de melhorias em
procedimentos quanto a realizao das conferncias foram influenciadas pela intensa
relao com a sociedade, via comisses organizadoras nacionais, bem como via contratos
de consultoria. Essa constatao pode levar sobrevalorizao de agentes externos e
desprestgio de agentes internos, isto , tem-se a impresso de que no haveria corpo
tcnico capacitado para tais tarefas. O que, de fato, se verificou foi a indisponibilidade e
no necessariamente inexistncia. Ou seja, se servidores pblicos poderiam aportar os
conhecimentos tcnicos necessrios, eles no estavam alocados na funo especfica.
Como esta pesquisa deu voz exclusivamente a integrantes de comisses
organizadoras de conferncias, ou seja, gestoras e consultores, no trabalhou com outras
vises do corpo tcnico dos rgos responsveis pelos processos conferenciais. No foi
possvel identificar se entre esses funcionrios existiam pessoas com conhecimentos que
poderiam ter sido utilizados para dotar o Estado de capacidades conversacionais e que
foram preteridos em relao s consultorias contratadas. Assim, no foi possvel afirmar
se a mobilizao de capacidades conversacionais com a contratao de profissionais de
fora do Estado motivada pela inexistncia de corpo tcnico habilitado ou pela
indisponibilidade desses recursos humanos originada, por exemplo, por ineficaz gesto
de pessoas nas agncias estatais. Tambm no se pode aferir, com base nos dados desta
pesquisa, se a contratao de consultores se deu em funo da simples identificao de
uma ausncia de capacidade tcnica ou se ela se insere em um contexto de disputa sobre
o modo de se organizar os processos participativos. Assim, mais do que dotar o Estado
de determinada capacidade, a contratao de consultorias poderia ocorrer para que as
169

conferncias fossem organizadas de um determinado jeito, por exemplo, desconsiderando

as opinies e habilidades de servidores do rgo responsvel pelo processo participativo.
Se as capacidades estatais podem ser mobilizadas tanto na sociedade
quanto no Estado, a depender das necessidades, a combinao desses recursos o que
gera as inovaes em instituies participativas. Ao identificar as capacidades estatais
necessrias promoo da participao e estudar a forma de mobilizao das capacidades
conversacionais foi possvel perceber que os recursos para a realizao das conferncias
nacionais no estavam necessariamente instalados e foram mobilizados. Assim, a maneira
de mobilizao das condies de ao que, por vezes, representaram inovaes no modo
de fazer dos processos participativos, coloca em questo no apenas o sentido terico,
mas, em especial, o sentido prtico da qualidade da participao social.

170

Concluso
Esta tese contribui com a discusso sobre o sentido prtico da qualidade
da participao social, pois foi direcionada investigao sobre os recursos
organizacionais necessrios preparao e realizao de processos participativos.
Processos participativos de qualidade foram aqui compreendidos como aqueles que
apresentam diversidade de sujeitos polticos com liberdade de expresso e deliberao
para influenciar decises pblicas relevantes. Essa compreenso destaca a noo de
liberdade para expresso e deliberao, ou seja, como se participa. Assim, importa a
forma como o processo participativo organizado, em particular, o desenho da
metodologia das atividades para a interao das pessoas participantes.
A pesquisa focalizou a organizao estatal e colocou em debate as prticas
metodolgicas que orientam as interaes entre participantes e influenciam o modo como
ocorrem as conversas. O esforo foi empreendido para identificar capacidades estatais
necessrias promoo de processos participativos e compreender sua forma de
mobilizao para a realizao de conferncias nacionais. Reconhecendo oportunidade na
bibliografia a respeito da participao institucionalizada, o estudo direcionou o olhar ao
funcionamento do Estado com a chave interpretativa das capacidades estatatais.
Destacando campo de conhecimento sobre desenho e desenvolvimento de processos
participativos, foram investigados procedimentos para a livre expresso e deliberao, ou
seja, as metodologias para as conversas.
A escolha pelo estudo das conferncias se deu pelos potenciais de seu
modo de funcionamento. Esse tipo de processo participativo pode ampliar a participao
social institucionalizada, pois tem estrutura escalonada que se inicia nos municpios,
passando por etapas estaduais e chegando etapa nacional. H em sua forma de
organizao um potencial para envolver grande quantidade de pessoas. Mesmo com suas
especificidades organizativas, tem potencial para envolver sujeitos polticos diversos com
liberdade de expresso e deliberao a respeito de assuntos pblicos relevantes.
Evidentemente, isso depende das escolhas realizadas em meio ao seu funcionamento.
Afinal, a concretizao da participao em larga escala, seja em uma conferncia ou em
outro processo participativo que envolve grande quantidade de pessoas, depende das
formas escolhidas para a interao conversacional.

171

A reviso bibliogrfica evidenciou lacuna a respeito das condies para

ao estatal na promoo de processos participativos, em particular, na realizao de
conferncias nacionais. Por isso, a opo metodolgica foi direcionar o olhar para o
funcionamento estatal na organizao de conferncias. A presente pesquisa foi
desenvolvida com base em entrevistas com integrantes de equipes responsveis pela
preparao e realizao de processos conferenciais, observaes de conferncias
nacionais e trabalhos anteriores sobre o objeto. A estratgia no foi realizar estudos de
casos especficos, o que concentraria a anlise em determinados setores de polticas
pblicas, mas sim traar caractersticas de um conjunto de conferncias, tentando
contribuir para entendimento ampliado sobre o objeto e tambm para a considerao
sobre como funciona o Estado ao promover a participao social na gesto de polticas
pblicas em processos participativos de larga escala.
As informaes coletadas sugerem que capacidades estatais institucionais,
polticas e administrativas podem interferir na mobilizao de capacidades tcnicas para
a promoo de processos participativos. Foi possvel perceber que, alm de recursos
institucionais, polticos e administrativos comuns a outras aes estatais, na organizao
de processos participativos so requeridos recursos tcnicos especficos que orientam as
atividades. Saberes prticos que possibilitam o estabelecimento do propsito, a
organizao do ambiente, o desenho da metodologia e a mediao de processos
participativos de qualidade. Esses recursos cognitivos para a promoo da participao
social foram chamados de capacidades conversacionais por terem influncia direta na
forma como ocorrem as conversas entre participantes.
A pesquisa permitiu constatar que na organizao de conferncias
nacionais, alm de desafios institucionais, ligados s diretrizes para a ao; desafios
polticos, relacionados s conexes entre instncias e rgos; e desafios administrativos,
que dizem respeito forma de operao das organizaes; h desafios tcnicos,
correspondentes aos saberes especficos para desenho e desenvolvimento de processos
participativos. Embora as outras trs dimenses tragam particularidades quando se
observa a organizao de uma conferncia, diante dos desafios tcnicos que so
requeridos conhecimentos prprios ao desenho e desenvolvimento de processos
participativos. O que foi observado que para que existam condies tcnicas para
interaes qualificadas em conferncias preciso lidar com desafios ligados forma e

172

registro das atividades, bem como mediao dos processos conversacionais com grande
quantidade de participantes.
Certamente as equipes executivas, incubidas de realizar as conferncias
com as orientaes das comisses organizadoras, desenvolveram inmeras solues para
cada um dos desafios institucionais, polticos, administrativos e tcnicos enfrentados em
suas realidades. Solues que foram adaptadas ao contexto da poltica e do rgo
responsvel pela conferncia. Seria possvel conhecer solues para desafios vividos em
cada dimenso das capacidades estatais, mas o interesse aqui se concentrou nas questes
tcnicas, tendo em vista os conhecimentos prprios ao desenho e desenvolvimento de
processos participativos.
As solues para desafios tcnicos so ligadas aos procedimentos que
estruturam as conversas, em particular, ao desenho da metodologia. Nesta pesquisa,
foram encontradas solues para desafios tcnicos na organizao de conferncias, ou
seja, inovaes metodolgicas que propuseram melhorias ao seu modo de funcionamento:
sistematizao e priorizao de propostas como forma de registro e organizao das
conversas; trabalho em subgrupos, plenrias intermedirias e momentos interativos como
forma de ampliar a interao; conferncias livres e conferncias virtuais como meios de
mobilizao; e formao para mediao como ttica para uniformizar procedimentos e
condutas das equipes.
Essas inovaes foram mapeadas, pois so a materializao das
capacidades conversacionais identificadas. Assim, conhecer as solues tcnicas
desenvolvidas para processos participativos com grande quantidade de participantes,
como so as conferncias nacionais, contribui para a compreenso sobre quais so as
capacidades estatais necessrias promoo de processos participativos. Alm disso,
reconhecer a maneira de implantao e disseminao das inovaes metodolgicas
ajudou a entender como foram mobilizadas as capacidades conversacionais.
Foi a investigao sobre essas inovaes que permitiu este trabalho chegar
compreenso de capacidades estatais como recursos mobilizveis ou condies de ao
e no como atributos instalados em estruturas organizacionais. A difuso de novas
prticas em conferncias ocorreu pelo aprendizado com a experincia, circulao de
pessoas e espaos de intercmbio entre comissses organizadoras. Desta forma, foi
173

possvel perceber que capacidades estatais no eram necessariamente caractersticas de

rgos responsveis por conferncias, mas sim condies existentes para sua ao. As
capacidades conversacionais como capacidades estatais especficas promoo da
participao social foram recursos mobilizados a depender das necessidades de cada
processo participativo e das condies organizativas existentes.
A compreenso das capacidades estatais como recursos ou condies para
a ao se deu com a observao de como foram mobilizadas as capacidades
conversacionais para a realizao de conferncias nacionais. No estando instaladas no
aparato burocrtico ou estando indisponveis organizao das conferncias, as agncias
estatais mobilizaram fora de suas estruturas, por meio de contratos de consultoria, as
capacidades especficas ao desenho e desenvolvimento de processos conferenciais. Isso
fez pensar as capacidades estatais no como atributos do aparato burocrtico, mas sim
como recursos mobilizveis a depender das necessidades.
Esta pesquisa d fora ideia sobre a mtua constituio e a relativizao
da fronteira entre sociedade e Estado quando demonstra que foi a mobilizao de
conhecimentos e pessoas externas ao aparato burocrtico que dotou o Estado de
capacidades conversacionais que possibilitaram inovaes metodolgicas para a
realizao de conferncias nacionais. Foi observado que um grupo de pessoas, atuando
em consultorias, transitou em diferentes conferncias sendo capaz de renovar alguns dos
modos de fazer conferncia. O trabalho desses prestadores de servio, agregou
capacidades conversacionais ao Estado e explicitou distintas vises sobre o modo de fazer
acontecer a participao de qualidade.
nesse sentido que os achados da pesquisa podem ser amplificados e
transpostos a outros contextos, pois necessrio discutir e encontrar solues viveis para
qualificar processos participativos. As conferncias, pela quantidade de participantes,
mas, em especial, pelas vises polticas que orientam a interao, tm sido mesmo
grandes assembleias. Nelas, a fala se concentra em alguns, tendo em vista a baixa
interatividade do formato escolhido. Cabem ento inovaes metodolgicas capazes de
fazer muita gente opinar sobre vrios temas em pouco tempo, sem que aplausos, vaias e
levantamento de crachs sejam as nicas formas de expresso de preferncias para
aquelas que conseguem prestar ateno no que acontece nessas reunies. Afinal, mesmo

174

que passe a fase de uso intensivo do formato conferencial, permanecero os desafios

ligados promoo da participao em larga escala.
Por isso, o momento de balano das instituies participativas pode ser
aproveitado para a formulao de solues para melhoria de suas condies organizativas.
H necessidade de aprofundar o olhar sobre o funcionamento estatal nesses processos.
Novas questes de pesquisa e opes metodolgicas precisam ser enfrentadas para o
avano de uma agenda de pesquisa referente s capacidades estatais para a promoo de
processos participativos. Nesse sentido, importante ouvir quem, integrando a
burocracia, no se envolve com processos participativos. Ser valioso conhecer
percepes de servidoras que, inclusive, podem rechaar a existncia dessas prticas seja
pelos custos, modo de funcionamento ou vises ideolgicas.
Reconhecer que h disputas internas aos rgos responsveis pode tambm
facilitar a compreenso sobre os desafios e as escolhas feitas para a execuo dos projetos.
Ouvindo agentes estatais no envolvidos em conferncias pode ser verificado, por
exemplo, se a opo pela mobilizao de capacidades externamente decorre no da
inexistncia de recursos organizativos internos, mas da indisponibilidade devido a opes
relativas ao modo como os processos participativos devam ser organizados. Para isso,
seria necessrio mapear as distintas formas de se organizar conferncias, identificar os
projetos que norteiam essas formas de organizao e analisar as possveis disputas que
existem em torno deles.
No caso das conferncias, outras pesquisas precisam transpor os processos
organizativos nacionais e acompanhar a dinmica municipal e estadual para ampliar a
compreenso sobre as formas de mobilizao dos recursos necessrios realizao das
respectivas etapas. Tambm de grande valia sero os esforos analticos que tenham
condies de perceber as conferncias no como eventos e sim como processos que no
se encerram na etapa nacional ou com a publicao das propostas aprovadas. Por isso,
cabem estudos que observem as capacidades estatais necessrias ao ps-conferncia, ou
seja, quais as condies para a ao estatal de incorporao das demandas sociais em
polticas pblicas.
Considerando que esto disponveis experincias e recursos cognitivos
suficientes para viabilizar a participao social em larga escala, cabe reconhecer e superar
175

os desafios para a organizao qualificada de processos participativos na gesto pblica.

O reconhecimento de aspectos organizativos das conversas em conferncias revelou a
especificidade da dimenso tcnica das capacidades estatais para a promoo da
participao social. O reconhecimento de saberes prticos que orientam a ao estatal
para a promoo de processos participativos foi motivado pela existncia de um campo
prprio de conhecimentos. Nele, alm de fundamentos conceituais a respeito do dilogo
e da deliberao, destacam-se mtodos que os operacionalizam.
Embora esta tese no sobrevalorize as tcnicas para a interao
conversacional, encarando-as como panacia, o estudo empreendido explicitou a
necessidade de diferenciar fundamentos conceituais e prticas metodolgicas para a
melhoria da qualidade da participao social. Essa diferenciao pode, em pesquisas
futuras, contribuir com identificao de disputas em torno das diferentes formas de
organizao de processos participativos. Afinal, se existem projetos polticos em disputa
na sociedade que contemplam distintos sentidos para a noo de participao social, eles
fundamentam mltiplas formas de operacionalizar a gesto pblica participativa.
At porque, na pesquisa aqui desenvolvida, foi possvel notar que as
inovaes metodolgicas derivaram de opes polticas. Alm das necessrias condies
institucionais e polticas que deram base s escolhas sobre as estruturas para as conversas,
ficou implcita as divergncias em relao ao modo de funcionamento dos processos
participativos. Em diferentes momentos o jeito tradicional de interagir em assembleias e
com o levantamento de crachs foi contraposto interao em subgrupos com valorao
de propostas. Essa tenso entre o velho e o novo, embora travestida de opo tcnica, no
pode deixar de ser considerada uma escolha poltica. Nesse sentido, mesmo a presena de
consultores que circularam por diferentes processos conferenciais pode ser investigada
de uma maneira mais aprofundada para a compreenso das vises polticas, dos interesses
e das consequncias das solues metodolgicas implementadas em processos
participativos.

176

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188

Anexo I: Conferncias realizadas de 2003 a 2014

Conferncia

Edio

Ano

2008

2003

2005

2009

2004

2005

2007

2009

2011

2013

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2013

2003

2005

2007

2010

2013

2005

2010

Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade

2004

Comunicao

2009

2008

2009

2010

2013

Aprendizagem Profissional

Aquicultura e Pesca

Arranjos Produtivos Locais

Assistncia Social

Assistncia Tcnica e Extenso Rural

Cidades

Cincia, Tecnologia e Inovao

Comunidades Brasileiras no Exterior

189

Conferncia

Edio

Ano

2005

2010

2013

2010

2014

2013

2008

2013

2003

2005

2007

2009

2012

2006

2008

2006

2009

2011

2003

2004

10

2006

11

2008

2006

2010

2010

2014

Educao Bsica

2008

Educao Escolar Indgena

2009

Educao Profissional e Tecnolgica

2006

Emprego e Trabalho Decente

2012

2004

2006

Cultura

Defesa Civil e Assistncia Humanitria

Desenvolvimento Regional
Desenvolvimento Rural Sustentvel

Direitos da Criana e do Adolescente

Direitos da Pessoa com Deficincia

Direitos da Pessoa Idosa

Direitos Humanos

Economia Solidria

Educao

Esporte

190

Conferncia

Edio

Ano

2010

2006

2003

2006

2009

2013

2003

2003

2005

2008

2012

2014

2004

2007

2011

2008

2011

Polticas Pblicas e Direitos Humanos de Lsbicas, Gays, Bissexuais,

2008

Travestis e Transexuais LGBT

2011

Povos Indgenas

2006

2005

2009

2013

2009

12

2003

13

2007

14

2011

Sade Ambiental

2009

Sade Bucal

2004

Sade do Trabalhador

2005

Sade Indgena

2006

Gesto do Trabalho e da Educao na Sade

Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente

Medicamentos e Assistncia Farmacutica

Meio Ambiente

Migraes e Refgio

Polticas para as Mulheres

Polticas Pblicas de Juventude

Promoo da Igualdade Racial

Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal

Sade

191

Conferncia

Edio

Ano

2013

2010

2004

2007

2011

Segurana Pblica

2009

Transparncia e Controle Social

2012

Sade Mental

Segurana Alimentar e Nutricional

Fonte: Ipea, 2013. Atualizao prpria.

192

Anexo II: Roteiro de entrevistas

Quais foram as conferncias em que voc trabalhou? Qual foi sua funo nesses
trabalhos?
Voc pode me contar um pouco sobre a sua trajetria? Como voc chegou a esses
trabalhos?
Quais diferenas existiam nessas conferncias para a realizao de seu trabalho?
A partir das respostas, estimular a comparao em aspectos especficos das
conferncias.
Houve dificuldades na realizao das conferncias em que voc colaborou? Quais?
Em que rea do ministrio estava inserida a coordenao da conferncia?
Como foi o envolvimento de outras reas do ministrio com a conferncia? Colaboraram?
Como foi o envolvimento do conselho e de outros ministrios na realizao da
conferncia?
Havia resistncia realizao da conferncia? De quem? Agentes polticos ou
tcnicos? Como ocorreu?
Para desenvolver o seu trabalho, voc precisou de algum recurso que no estava
disponvel?
A partir da resposta, estimular a lembrana de diferentes tipos de recursos.
Como foi a atuao de servidores e consultores nessas conferncias? Como foi a
relao entre eles?
Como as coordenaes das conferncias se envolveram no trabalho?
Na sua percepo, surgiram inovaes nas conferncias em que voc colaborou?
Como surgiram?
O que impulsiona e o que dificulta a realizao de inovaes na organizao de
conferncias?
Voc acha que as conferncias so importantes para a gesto pblica? Por qu?
Na sua percepo, qual era a motivao do rgo quando decidiu realizar a
conferncia?
Havia clareza quanto aos resultados esperados? Isso estava claro para a equipe? E
para os participantes?
A partir de seu envolvimento com conferncias, o que voc aprendeu para sua
prtica profissional?
Olhando para trs, o que voc gostaria de ter sabido quando se envolveu com a
primeira conferncia?
O que voc acha que desnecessrio para a organizao de uma conferncia?
Bate-bola sobre o trabalho nas conferncias (a primeira ideia que vem a mente):
Uma surpresa?
Uma frustrao?
Uma satisfao?
Que pessoas-chave seriam bom escutar nesta pesquisa?

193

Anexo III: Lista de entrevistas

Data
04/06/2014
05/06/2014
13/06/2014
13/06/2014
16/06/2014
16/06/2014
25/06/2014
30/06/2014
20/07/2014
23/07/2014
29/07/2014
30/07/2014
31/07/2014
31/07/2014
01/08/2014
04/08/2014
06/08/2014
06/08/2014
07/08/2014
07/08/2014
11/08/2014
12/08/2014
13/08/2014
19/08/2014
20/08/2014
25/08/2014
26/08/2014
02/09/2014
24/09/2014
28/10/2014
27/11/2014
07/01/2015
15/01/2015
27/01/2015
28/01/2015
04/02/2015

Entrevistada
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36

Atuao
Consultoria
Consultoria
Consultoria
Consultoria
Consultoria
Gesto
Consultoria
Gesto
Consultoria
Consultoria
Gesto
Gesto
Gesto
Consultoria
Consultoria
Gesto
Consultoria
Consultoria
Gesto
Consultoria
Gesto
Consultoria
Consultoria
Gesto
Gesto
Consultoria
Gesto
Consultoria
Gesto
Gesto
Gesto
Gesto
Gesto
Consultoria
Gesto
Gesto

194