Governana fundiria e polticas

fundirias no Brasil

A N A PA U L A S . B U E N O , M E S T R A N D A , I E / U N I C A M P

BRASLIA, 29 DE NOVEMBRO DE 2016

O que significa Governana de

Terras?
Governana da Terra o conjunto de regras,
processos e organizaes pelas quais se determina
o acesso e o uso da terra num pas;
Pode-se citar: as polticas, a legislao,
regulamentaes, os programas, os papis
relaes organizacionais, a capacidade
implementao, a disponibilidade de pessoal e
sistemas de informaes disponvel.

as
e
de
os

Diretrizes voluntrias da FAO sobre a

Governana Responsvel da terra
I.

Os Estados devem:

II.

Reconhecer e respeitar todos os titulares legtimos e seus direitos de

posse.

III.

Salvaguardar os direitos legtimos de posse diante de ameaas e

infraes.

IV. Promover e facilitar o gozo dos direitos legtimos de posse.

V.

Proporcionar o acesso justia para lidar com violaes dos direitos

legtimos de posse.

VI. Prevenir as disputas relacionadas com a posse, os conflitos violentos

e a corrupo.

A Governana: Boa e Dbil

(FAO, 2009)
A BOA GOVERNANA

A DBIL GOVERNANA

Eficiente, eficaz e competente

Responde as necessidades: proporciona os servios que os
cidados desejam e necessitam.
Legtima

Ineficiente, ineficaz e incompetente

No responde as necessidades: no proporciona os servios que os
cidados desejam ou necessitam
Ilegtima

Transparente e aberta

Opaca: secreta

Coerente, previsvel e imparcial

Presta contas
Equitativa
Sustentvel: equilbria as necessidades econmicas, sociais e
ambientais das geraes presentes e futuras.

Incoerente, imprevisvel e parcial

No presta contas
No equitativa
No sustentvel: no equilibra as necessidades das geraes
presentes e futuras.
No responde s necessidades locais: no presta ateno s
necessidades dos cidados no momento de dispor dos servios
Exclusiva
Incapaz de oferecer segurana e estabilidade
Apoia a corrupo: os funcionrios so subornados para que faam
o que os cidados tem direito de esperar. Estes distorcem as
decises em favor daqueles que os recompensem e fazem uso da
informao confidencial para seu prprio proveito. Os funcionrios
e os polticos utilizam o governo como meio para satisfazer seus
prprios interesses privados.

Responde as necessidades locais

Participativa
Oferece segurana e estabilidade naturais e na posse.
Dedicado integridade: os funcionrios desempenham suas
funes diligente e objetivamente sem pretender subornos e
oferece assessoria e justia independentes, e o governo
respeita a confidencialidade. Existe uma clara separao entre
os interesses privados dos funcionrios e dos polticos, das
atividades do governo.

Estruturao da governana da
terra(Enemark, Williamson, 2010)

Benefcios da Governana de
Terras
I.

Transparncia na gesto territorial e garantias aos direitos

em geral

II. Combate pobreza

III. Segurana nos direitos associados posse da terra
IV. Direitos de propriedade seguros

V. Identificao de propriedades e definio de

responsabilidades sobre o uso e ocupao dos diferentes
tipos solo, inclusive para fins judiciais: privadas, pblicas,
devolutas, reservas etc

Governana de terras no Brasil

Contexto histrico da
apropriao territorial no Brasil
Sesmarias
1822 a 1850 - ocupaes atravs das POSSES.

1850 - Lei de Terras - cria a instituio mercado de terras toda terra sem dono pertencente ao Estado (devoluta) setor privado precisa adquiri-la.
Repblica 1889 Constituio de 1891 estabelece que
terras devolutas pertencem aos estados e permisso para
demarcao e concesso.

Contexto histrico da
apropriao territorial no Brasil
Cdigo Civil - 1916 - imveis devem ser registrados nos
cartrios quem no registra, no possui;

Usucapio das terras devolutas possvel - Estado tem de

provar que proprietrio - o que impossvel nestas
condies;
Possibilidades de fraudes nos cartrios se potencializa;

Estatuto da Terra (1964) - diagnstico adequado - proposta transformar latifndio em empresa agrcola, mas nada no
que se refere regulao da propriedade da terra;

Contexto histrico da
apropriao territorial no Brasil
Lei de Registros Pblicos -1973 regime de matrculas
Lei 10267/2001 obriga os proprietrios a georreferenciar as
propriedades modificadas no registro do cartrio (venda, alienao etc.).
Informao repassada ao INCRA que junto com a Receita Federal (e os
cartrios de Registro de Imveis) gera novo cadastro CNIR.
SIGEF novembro/2013 - ferramenta eletrnica INCRA , MDA e cartrios
para recepo, validao, organizao, regularizao e disponibilizao
das informaes georreferenciadas de limites de imveis rurais, pblicos
e privados.

Quadro institucional: Reydon, Fernandes,

Telles (2014)

Marco de Avaliao da Governana de

Terras (LGAF/WB): aplicao no Brasil
Aplicao em Braslia, MT, SP, PI, PA, AC nos ltimos 5 anos. Sntese dos entraves:
Ausncia de um cadastro confivel e integrado de terras pblicas e privadas. Diretamente relacionada s
limitaes abordadas anteriormente, outra rea de comprometimento da governana fundiria do Brasil
a ausncia de um cadastro integrado de terras pblicas e privadas.
Limitaes do sistema de registro. Falta de integrao com rgos pblicos (parcialmente resolvido com
aplicao da Lei 10.267/2001); falta de investimento de capital para melhorar eficincia (excees caso a
caso); informaes no consolidadas
Baixos nveis de tributao sobre imveis. Incentiva especulao com terras urbanas e rurais,
manuteno de ociosidade e impacta na perpetuao da desigualdade; separao de imposto sobre
propriedade rural (ITR, autodeclaratrio) e urbana (IPTU)
Oferta de terras urbanas, planejamento e regularizao em desacordo com a demanda. Planejamento
urbano deficiente gera processo de permanente expanso das cidades atravs da informalidade e
condies precrias de habitao; Estatuto da Cidade, de 2001, no foi completamente implementado
Governana negligente na aquisio em larga escala de terras e florestas. Falta de capacidade de
fiscalizao; falta de padro de conduta exigido para rgos pblicos (esp. Institutos de Terras estaduais,
cada qual atuando de acordo com suas prprias regras); mapeamento e registro de direitos deficientes
das terras e florestas pblicas

Debilidade da governana de
terras no Brasil
I.

Uma legislao detalhada e confusa

II. Ausncia de rgo responsvel pela governana - ao

mesmo tempo estas regras no eram garantidas - at
hoje se ocupa terras devolutas (rurais e urbanas)
III. Muitos conflitos pela terra
IV. Propriedade da terra muito concentrada
V. Mercados de terras funcionando, mas com limitaes na
segurana jurdica.

Geradores de indefinio nos direitos

de propriedade sobre a terra
I.

Coexistncia de direitos de propriedade com posses e

terras devolutas;

II. Indefinio das fronteiras claras entre terras pblicas e

privadas;
III. Dificuldades de construo de um cadastro que integra
registro (legal) e as informaes cadastrais;

IV. Ampliam-se as dificuldades de se construir um cadastro

que integre as informaes mapeadas de terras privadas
e pblicas, por causa dos anteriores;

Mltiplos cadastros no Brasil

(Fonte: elaborao prpria)

Total da rea em hectares informadas pelos

rgos da administrao fundiria Federal
Fonte: INCRA, FUNAI. SFB, MMA, 2014

TOTAL DA REA EM HA INFORMADA PELOS

RGOS DA ADMINISTRAO FUNDIRIA
FEDERAL
rgo
rea Total (ha)
INCRA/SNCR/IR Privados

565.500.000

FUNAI

114.000.000

Servio Florestal Brasileiro/SFB

314.000.000

MMA/Unidades de Conservao
Subtotal

1.494.989
994.994.989

Imveis Cadastrados no SNCR

Fonte: Incra/SNCR. Pos. da base em 31/01/2015.

Benefcios da boa governana

para o Brasil
I.

Garantir os direitos das propriedades privadas para os diferentes

fins: negcios, arrendamento, garantias em obteno de crdito,
para a concesso de pagamentos por servios ambientais entre
outros;

II.

Identificar as terras pblicas e garantir o seu adequado uso para:

criao de reservas, assentamentos ou colonizao;

III.

Estabelecer com mais segurana as demais polticas fundirias:

reforma agrria, crdito fundirio, tributao sobre a terra;

IV. Regular os processos de compras de terras para: limitar o acesso a

estrangeiros, a proprietrios com muitas terras ou a outros
proprietrios;
V.

Promover a interlocuo entre os rgos da administrao fundiria

e alinhamento das polticas pblicas.

Principais questes a enfrentar

I.

Cadastro abrangendo a totalidade da realidade

II. Qualidade da informao grfica da parcela

III. Regularizao e insero das terras Pblicas no Cadastro

Fundirio
IV. Repasse das Informaes dos cadastros temticos para o
cadastro fundirio
V. Limitar de forma efetiva a possibilidade de se regularizar
posses em terras pblicas Os Cadastros esto em rgos
de nvel hierrquico equivalente

Passos para a construo de

Governana Fundiria eficiente
I.

Fazer com que o Estado brasileiro assuma seu papel de gestor das
terras

II.

Construo de um cadastro integrado

III.

Regularizao das posses privadas existentes

IV. Estado precisa identificar e se apropriar das terras devolutas

V.

Integrao das legislaes fundirias federais, estaduais e municipais

para os fins acima;

VI. Criao de um quadro institucional que atenda as necessidades de

Governana Fundiria Policntrica

Governana Policntrica: a
teoria
I.

Definio simples - um sistema social com vrios centros de deciso

tendo prerrogativas limitadas e autnomas e operando sobre um
mesmo conjunto de regras gerais. Polany (1951)

II.

Elinor Ostrom, que recebeu o Prmio Nobel em economia no ano de

2009, considerada a principal responsvel pela difuso do conceito
de governana policntrica.

III.

Na gesto urbana dos EUA, as duplicaes de funes e jurisdies

sobrepostas, apontavam para a superioridade de um planejamento
central.

IV. Vincent e Elinor Ostrom contrapuseram com a proposta - uma

grande variedade de relacionamentos entre unidades do governo,
agncias pblicas e setor privado coexistindo e funcionando em uma
economia pblica coordenada atravs de arranjos.

Condies para o bom

funcionamento do policentrismo
I.

o exerccio ativo de diversas opinies e preferncias

(ideias ou mtodos de como conduzir algo so
atualmente implementados por pelo menos um centro
de deciso),

II. compatibilidade de incentivos ou alinhamento entre

regras e incentivos (as regras so consideradas teis
pelos agentes sujeitos a elas e as consequncia das
regras so relativamente transparentes),
III. camadas autnomas de deciso (os diferentes centros de
deciso podem tomar decises operacionais autnomas).

Proposta para o Brasil

Criao de um ambiente de cooperao
I.

Criao de um ambiente de cooperao, rgo, frum ou plataforma

onde seja possvel reunir todos os diversos centros de deciso (i.e.:
instituies participantes na gesto da terra).

II.

DEVE ser formal pr-condio para o funcionamento de qualquer

sistema policntrico virtuoso.

III.

Este espao de dilogo deve ter representantes dos mais diversos

envolvidos ou afetados pela gesto da terra:
I.
II.
III.
IV.

movimentos sociais (MST, quilombolas, povos da floresta, etc.),

rgos do executivo - governo federal, rgos do governo estadual,
associaes de prefeitos,
rgos da justia - cartrios, corregedorias, juzes
organizaes representativas do setor privado com interesses em terras
(p. e.: SRB, bancos, empresas florestais), entre outras.

Alinhar as aes fundirias

estabelecer regras comuns
I.

h necessidade de alinhar os rgos em direo a

objetivos comuns, aceitos voluntariamente por todas as
partes;

II. harmonizao das regras da gesto fundiria, eliminando

leis redundantes e contraditrias, alm de aumentar a
clareza e alinhar as diversas interpretaes das leis
atuantes;
III. h necessidade de cooperao do poder legislativo com
a plataforma de dilogo com os diversos centros de
deciso da gesto da terra.

Ordem espontnea ou
competio evolutiva
I.

A competio entre os rgos j existe todos querem

ter o melhor cadastro, melhores regularizaes, mais
reas etc..

II. Com a construo do ambiente de cooperao e a partir

deste - a construo de regras gerais que articulem os
rgos e os tornem cooperativos

III. fica mais fcil de tornar a competio organizada e que

gere maiores resultados sociedade;

Passos concretos
I. Criao de um rgo/ agncia para implementar
a GP num nvel acima dos ministrios (Casa Civil
ou outro), com a participao mais ampla
possvel ;
II. Criar regras gerais para ampliar a governana a
partir deste grupo de trabalho
III. Criar subgrupos de trabalho para os seguintes
temas:

Governana brasileira na prtica

Governana fundiria policntrica:

participantes nos principais vetores

Polticas fundirias (titulao,

tributao, crdito fundirio)

Regularizao fundiria: mltiplos rgos

Tributao
Participao de Imposto sobre a propriedade em grupo de
pases selecionados
Participao em % por
Pas
Austrlia*
Canad**
Chile**
Mxico*
Reino Unido**
Estados Unidos**
Brasil***
Argentina***

Imposto sobre
propriedade por PIB
2,58
3,11
0,85
0,29
4,11
2,78
1,90
3,00

Imposto sobre
propriedade por
arrecadao
9,38
10,10
4,31
1,46
12,62
10,68
5,70
9,0

Fonte: Elaborao prpria usando dados de *OECD (2013);

**OECD (2014); ***OECD (2010)

Imposto territorial rural (ITR)

Fonte: Receita Federal do Brasil.

Obteno de terras por via de

crdito fundirio

Obrigado!
Contato:
anapsbueno@gmail.com