2016 Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement / Banque mondiale

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Desing et mise en page: Sara Tejada Montoya

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MODULE 2
tablissement du cadre de PPP

Les PPP peuvent tre mis en uvre titre ponctuel, sans tablir de cadre politique spcifique de soutien.
Cependant, la plupart des programmes russis de PPP reposent sur un cadre solide de PPP. On entend
par cadre de PPP la politique, les procdures, les institutions et les rgles qui ensemble dfinissent
la manire dont les PPP seront mis en uvre, cest--dire la manire dont ils seront identifis, valus,
slectionns, budgtiss, acquis, surveills, et comptabiliss.
La cration dun cadre prcis de PPP communique publiquement lengagement du gouvernement envers
les PPP. Ceci permet aussi de dfinir clairement comment les projets seront mis en uvre, contribuant
la bonne gouvernance du programme de PPP, en promouvant lefficience, la reddition de comptes, la
transparence, la dcence, lquit, et la participation dans le processus de mise en uvre des PPP, comme
indiqu lEncadr 2.1: Bonne gouvernance des PPP ci-dessous. Ceci aidera susciter lintrt du secteur
priv et gagner lapprobation du public vis--vis du programme de PPP.

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Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 2.1: Bonne gouvernance des PPP

Le Guide relatif la promotion de la bonne gouvernance dans le cadre de PPP (Guidebook on
Promoting Good Governance in PPPs) publi par la Commission conomique des Nations
Unies pour lEurope (CEE-NU) dfinit la gouvernance comme les processus auxquels a recours
le gouvernement et la manire de procder, non pas seulement ce qui est accompli. Tous les
lments du cadre du PPP dcrits dans ce module contribuent la gouvernance du programme
de PPP. La CEE dcrit la bonne gouvernance comme une pratique caractrise par les six
principes suivants:
Efficience: utilisation des ressources en vitant le gaspillage, les retards, et la corruption,
sans imposer de nouveaux fardeaux aux futures gnrations.
Reddition des comptes: mesure dans laquelle les intervenants politiques rendent compte
de leurs actions au public.
Transparence: clart et ouverture de la prise de dcision.
Dcence: laboration et mise en uvre de rgles sans nuire au public.
quit: application quitable des rgles tous les membres de la socit.
Participation: participation de tous les intervenants.
Ltablissement dun cadre solide de PPP vise garantir que ces principes de bonne gouvernance
soient respects lors de la mise en uvre des projets de PPP.
Pour une description plus approfondie de la bonne gouvernance dans le cadre des PPP, se
reporter au Guide relatif la promotion de la bonne gouvernance des PPP (Guidebook on
Promoting Good Governance in PPPs) publi par la Commission conomique pour lEurope
(CEE) [n320, pages 13 14] Section 2.1 intitule Principles of Good Governance in PPPs
(Principes de bonne gouvernance dans le cadre de PPP).

Dfinition du cadre de PPP

Il nexiste aucun modle unique de cadre de PPP. Un cadre de PPP tabli par un gouvernement volue avec
le temps, souvent en rponse des dfis particuliers auxquels le programme de PPP se trouve confront.
Aux premiers stades dun programme, on peut accorder plus dimportance la facilitation des PPP, ainsi
qu la cration et la promotion des opportunits offertes par un PPP. Lorsque de nombreux PPP ont dj
t mis en uvre de faon ponctuelle, des inquitudes en ce qui concerne le niveau de risque budgtaire
vis--vis du programme de PPP peuvent fournir limpulsion ncessaire pour renforcer le cadre de PPP.
Dans ce cas, laccent peut tre port sur le renforcement du contrle de la mise en uvre des PPP, ou sur
lamlioration de la gestion des finances publiques, comme par exemple en Afrique du Sud [n80].

MODULE 2 tablissement du cadre de PPP

Souvent, ceci implique au dpart lintroduction de processus, de rgles, et dinstitutions spcifiques aux PPP
afin de sassurer que les projets de PPP sont soumis la mme discipline que les projets dinvestissement
public. Graduellement, mesure que lexprience en matire de PPP saccrot, ces cadres de PPP peuvent
rintgrer les procds habituels de planification dinvestissement et dinfrastructure, de passation, et de
gestion budgtaire du secteur public, les PPP figurant comme une option particulire parmi dautres pour
la mise en uvre de projets dinvestissement public.
Les meilleures solutions des dfis similaires seront galement susceptibles de varier selon les pays,
en fonction, entre autres choses, du cadre juridique dj en place dans le pays, de lenvironnement
dinvestissement, des institutions, et de la capacit gouvernementale. LIllustration 2.1 : Aperu relatif aux
cadres dun PPP illustre les composants ventuels dun cadre complet de PPP, alors que lEncadr 2.2:
Le cadre de PPP au Sngal et lEncadr 2.3: Le cadre de PPP en Afrique du Sud ci-dessous fournissent un
bref aperu des cadres de PPP dans ces deux pays.
Illustration 2.1 : Aperu relatif aux cadres dun PPP
Politique de PPP
Objectifs, Primtre, Principes de mise en uvre

Processus et
responsabilits
institutionelles

Gestion
financire
publique

Gouvernance
du Programe
de PPP

Cadre legal des PPP

Comme indiqu lIllustration 2.1 : Aperu relatif aux cadres dun PPP, les composants dun cadre complet
de PPP peuvent comprendre les lments suivants:
Une politique:expression par le gouvernement de son intention dutiliser les PPP pour livrer des services
publics et dfinition des objectifs, de la porte et des principes de mise en uvre du programme de
PPP.
Un cadre juridique: les lois et rglements tayant le programme de PPP, permettant au gouvernement
de conclure des PPP et dtablir les rgles et les limites rgissant la mise en uvre des PPP. Un tel cadre
peut prendre la forme dune lgislation spcifique aux PPP, dautres lois et rgulations de la gestion
des finances publiques, ou des lois et rgulations sectorielles.

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Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Des processus et responsabilits institutionnelles:les tapes selon lesquelles des projets de PPP sont
identifis, labors, valus, mis en uvre, et grs; et les rles des diverses entits impliques tout au
long de ce procd. Un processus rigoureux de PPP est efficient, et transparent, et est constamment
surveill afin de contrler efficacement la qualit des projets de PPP.
Une approche de gestion des finances publiques: type de contrle, communication et budgtisation
des engagements budgtaires dans le cadre de PPP afin de sassurer que les PPP permettent doptimiser
les ressources, sans pour autant imposer de nouveaux fardeaux aux futures gnrations, et de grer le
risque budgtaire associ.
Une gouvernance au sens large:manire dont dautres entits, telles que les organismes daudit,
le pouvoir lgislatif, et le public participent au programme de PPP et obligent les responsables de
la mise en uvre des PPP de rendre compte de leurs dcisions et actions. Les diverses sections du
prsent module dcrivent chacun de ces lments dun cadre de PPP, offrant exemples et conseils aux
professionnels.
Dans la pratique, ces lments sont troitement lis. Par exemple, un mcanisme bien contrl dlaboration
de PPP, qui prend en compte les rpercussions sur le plan budgtaire de ces derniers, et intgre le contrle
du ministre des Finances, est essentiel en vue dune gestion solide des finances publiques du programme
de PPP. Une publication de rapports dtaills sur les engagements budgtaires souscrits dans le cadre dun
PPP permet par la suite une surveillance efficace du programme de PPP. Le prsent module met en valeur
ces liens.
Pour en savoir plus sur les composants cls dun cadre de PPP, se reporter aux ouvrages publis par
Farquharson et al [n144, pages 15-16] et Yong [n 324, page 30] qui fournissent de brefs aperus sur ce
sujet. Les recommandations de lOCDE sur la gouvernance du secteur public de partenariats publicprivs (2012) [n250] noncent galement, lintention de ses tats membres, les principes directeurs
de la gestion des PPP, couvrant les trois domainessuivants:tablissement dun cadre institutionnel clair,
prvisible, et lgitime soutenu par des autorits comptentes et bnficiant de moyens financiers suffisants;
fondant la slection des PPP sur loptimisation des ressources ; et tablissant un budget de manire
transparente afin de minimiser le risque budgtaire et dassurer lintgrit du procd de passation. Ces
recommandations reposent sur les principes de lOCDE pour la participation du secteur priv aux
infrastructures pralablement publis (2007) [n 247].
Des valuations dtailles des cadres de PPP dans divers pays sont disponibles dans les publications
suivantes:
La srie dindexes Infrascope publie par lEconomist Intelligence Unit (EIU) compare
lenvironnement des PPP dans plusieurs pays sur le plan des mesures conues pour valuer le niveau
de prparation des pays entreprendre des PPP sur le long terme. Ces mesures comprennent de
nombreux lments du cadre de PPP susmentionns, ainsi que lexprience oprationnelle du pays en
matire de PPP, la disponibilit des fonds et des mcanismes de soutien financier, ainsi que le climat
gnral dinvestissement. La srie comprend lindex Infrascope de lEIU pour lAmrique latine et les
Carabes [n126], prpar la demande du Fonds multilatral dinvestissement (MIF) de la BID; lindex
Infrascope de lEIU pour la rgion Asie-Pacifique, prpar la demande de la Banque asiatique de

MODULE 2 tablissement du cadre de PPP

dveloppement (BAD); lindex Infrascope de lEIU pour lEurope de lEst et la Communaut des
tats indpendants, prpar la demande de la Banque europenne pour la reconstruction et le
dveloppement (BERD); et lindex Infrascope de lEIU pour Afrique, prpar la demande du PPIAF
et de la Banque Mondiale [n127].
Le document publi par Irwin et Mokdad sur la gestion des passifs ventuels dans le cadre de PPP
[n208] dcrit les mcanismes dapprobation, danalyse, et de gestion des PPP en Australie, au Chili, et
en Afrique du Sud, en portant laccent sur la gestion budgtaire.

Encadr 2.2: Le cadre de PPP au Sngal

Au Sngal, les PPP se sont dvelopps essentiellement dans le cadre de rglementations
sectorielles. Cependant, des textes de porte gnrale rgissent maintenant de faon plus
complte et plus large loctroi et lexcution des dlgations de service publics et les contrats
de partenariats.
Les principes gnraux applicables aux contrats administratifs, y compris depuis 2006, sont
prvus par la Loi n 65-51 du 19 juillet 1965 portant Code des Obligations de lAdministration.
Les contrats comportant participation du cocontractant de ladministration lexcution du
service public comprennent, selon le Code, les dlgations de service public et les contrats de
partenariat. Ce Code, unique dans les pays africains de droit civil et administratif, dfinit :
La notion de service public, qui englobe toute activit dune personne morale de droit public
en vue de satisfaire un besoin dintrt gnral,
Les formes de dlgations de service public, et
Les effets des prrogatives de la puissance publique, des changements de circonstances, et
du respect de lquilibre financier du contrat.
Dans le domaine de la passation des dlgations de service public, des dfinitions de modes
de dlgation vises et des procdures de passation spcifiques ont t incorpores ds 2007 au
Code des marchs publics, en conformit avec les Directives de lUEMOA (n04/2005 et 05/2005).
Le Code des marchs publics, rvis en 2014 (dcret n2014-1212 du 23 septembre 2014), ne
traite cependant pas de la passation des contrats de partenariats, ignors par les Directives
de lUEMOA. A cet gard, le Code des marchs publics requiert avant tout lancement dune
procdure de passation de dlgation de service public lavis pralable de lautorit charge
du contrle des marchs publics sur la base dun rapport dopportunit. Les conventions de
dlgations doivent tre attribues sur la base dun appel doffres ouvert avec pr-qualification,
ou dun appel doffres en deux tapes.

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Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Malgr ces dispositions, les concessions relatives la construction et lexploitation de

terminaux portuaires accordes par le Port Autonome de Dakar, y compris le terminal
conteneur exploit par Dubai Port, sont attribues sur la base de ses statuts. Ces statuts lui
permettent doctroyer librement des concessions domaniales, selon ses propres procdures et
sans contrle de lautorit de rgulation des marchs publics.
Dans le domaine des contrats gouvernement payeur,la loi n2014-09relative aux
contrats de partenariat adopte le 20 fvrier 2014 (laLoi 2014-09) contient des dispositions
compltes sur les droits et obligations des parties, sur les procdures de passation et sur les
critres de slection et prvoit la cration dun Comit National dAppui aux Partenariats publicpriv (CNAPPP). Cette Loi abroge une prcdente loi du 1er mars 2004, relative aux contrats
de construction exploitation transfert dinfrastructures, dite Loi CET, qui, malgr les
amliorations apportes en 2009, navait pas conduit au dveloppement escompt de ce type
de projets. La loi 2014-09 concerne les contrats:
(i) Portant sur une mission globale comprenant la conception, le financement, la construction
(ou la transformation), lentretien, et lexploitation (y compris la maintenance) des ouvrages,
quipements, ou biens immatriels ncessaires au service public dont lautorit contractante
a la charge; et
(ii) Prvoyant une rmunration de loprateur lie des objectifs de performance, et provenant
essentiellement de versements de lautorit contractante.
La Loi 2014-09 sapplique tous les secteurs de la vie conomique et sociale, lexception des
secteurs soumis une rglementation particulire, notamment les secteurs de lnergie, des
mines, et des tlcommunications.
Les avis pralables du Conseil des Infrastructures et du Ministre charg des Finances, prcds
dune valuation dtaille mene avec le concours du CNAPPP, sont requis avant le lancement
de toute procdure de passation dun contrat de partenariat. Cette valuation doit notamment
dmontrer que lautorit contractante ne serait pas en mesure de raliser seule le projet.
La slection du partenaire privest opre par appel doffres en deux tapes avec prqualification. La loi prvoit galement la possibilit de ngocier directement avec lauteur
dune offre spontane sous condition, en particulier, dun financement priv hauteur de
70 % des cots dinvestissements initiaux du projet, et que celui-ci constitue une innovation
technologique ou technique de pointe fournissant des solutions conomiques et cologiques
viables indispensables lautorit contractante. Les offres spontanes ne remplissant pas ces
conditions doivent donner lieu un appel concurrence.

MODULE 2 tablissement du cadre de PPP

Un changement des dispositions contractuelles modifiant lquilibre conomique du contrat

de partenariat en faveur du partenaire, pour un cot suprieur ou gal 30% du montant initial
de loffre financire retenue, doit donner lieu un nouvel appel doffre. En revanche la loi prvoit
expressment que la remise en cause de lquilibre financier du projet rsultant dune action de
lautorit contractante peut entrainer la rsiliation du contrat la demande de loprateur qui
peut rclamer des dommages et intrts.
Sources: Rpublique du Sngal (2014) Loi n 2014-09, (2004) Loi n 2004-13, (2009) Loi n 2009-21 ; (1965) Loi n 65-51,
(2006) Loi n 2006-16; (2015) Dcret 2015-386

Encadr 2.3: Le cadre de PPP en Afrique du Sud

LAfrique du Sud est un autre pays bnficiant dune exprience considrable en matire de PPP.
De 2000 avril 2014, lAfrique du Sud a mis en uvre 24 projets de PPP lchelle nationale et
provinciale, soit un investissement total suprieur 8,35 milliards US$.
Le Rglement relatif au Trsor 16, promulgu dans le cadre de la Loi relative la gestion du
financement public de 1999, rgit les PPP nationaux et provinciaux. Ce rglement dfinit de
manire gnrale la procdure, les exigences et les approbations ncessaires, les responsabilits
institutionnelles, et les parties concernes en matire de PPP. Les PPP municipaux sont rgis par
la Loi relative la gestion du financement public et la Loi relative aux systmes municipaux. Il
existe aussi des rglementations municipales affrentes aux PPP qui refltent plus ou mois les
exigences du Rglement relatif au Trsor 16.
Les procdures et responsabilits institutionnelles relatives aux PPP sont dfinies dans un Manuel
relatif aux PPP dtaill. Ce manuel dcrit la manire dont les rgulations du Trsor devraient
tre interprtes, et fournit des lignes directrices dtailles chaque tape de la procdure de
PPP, chacune dentre elles tant prsente dans un module spar. Chaque module du manuel
est publi sous forme de Note pratique du Trsor national et peut tre mis jour sparment. Un
manuel similaire, intitul Municipal Service Delivery and PPP Guidelines (Directives relatives
la prestation du service municipal et aux PPP), fournit des instructions pour les PPP municipaux.
Lautorit contractante assume la responsabilit de mise en uvre des projets de PPP. Les autorits
contractantes doivent identifier et valuer les projets de PPP et grer la procdure dappel doffres,
en respectant les orientations et exigences dtailles (y compris des listes de contrle pour chaque
tape et des formulaires types) nonces dans les manuels. Lautorit contractante est responsable
de la gestion des PPP tout au long de la dure du contrat. Elle doit notamment sassurer que
le projet rponde aux normes de performance, rgler les diffrends, et dclarer les donnes
financires relatives aux PPP dans les rapports annuels des institutions ou municipalits.

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Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le Trsor est charg des approbations du PPP lchelle nationale et provinciale. Les PPP
municipaux sont soumis aux opinions et recommandations du Trsor. Les projets sont soumis
pour approbation une fois: (1) ltude de faisabilit termine, (2) les documents de lappel doffres
prpars, (3) les appels doffres reus et valus, et (4) les ngociations acheves et le contrat
de PPP sous sa version dfinitive. En 2004, le Trsor a tabli une unit consacre aux PPP afin
dexaminer toutes les soumissions de projets de PPP, et de recommander lapprobation de ces
derniers. Lvaluation mene par le Trsor met laccent tout particulirement sur loptimisation
des ressources et laccessibilit financire du projet de PPP.
Le paiement des engagements souscrits dans le cadre de PPP seffectue dans le cadre de la
procdure annuelle de dotation budgtaire. Le Conseil des normes comptables dAfrique du
Sud a publi rcemment des lignes directrices pour la comptabilit du secteur public dans
le cadre de PPP. Le Manuel relatif aux PPP dfinit galement les exigences en matire de
vrification financire dans le cadre de PPP. Le contrleur gnral entreprend des vrifications
annuelles des autorits contractantes afin de vrifier que les rgulations relatives aux PPP aient t
respectes et que les rpercussions financires soient refltes dans les comptes de linstitution
ou de la municipalit. Le contrleur gnral peut aussi se charger de vrifications judiciaires si
des contrles rguliers soulvent des soupons.
Sources: National Treasury (2004) Public Private Partnership Manual: National Treasury PPP Practice Notes issued in
terms of the Public Finance Management Act, Johannesburg , South Africa; Tim Irwin & Tanya Mokdad (2010) Managing
Contingent Liabilities in Public-Private Partnerships: Practice in Australia, Chile, and South Africa, World Bank; P. Burger
(2006) The Dedicated PPP Unit of the South African Treasury, Paris, France: Organization for Economic Cooperation and
Development

tablissement du cadre de PPP

Un cadre de PPP peut tre institu de diffrentes manires. En gnral, les options disponibles dpendent
du systme juridique du pays et des normes dtablissement des politiques, procdures, institutions, et
rgles gouvernementales. Ces options peuvent tre :
Une dclaration de politiquese rencontre frquemment dans les pays dvelopps dont le rgime
parlementaire est model sur celui de Westminster; les dclarations de politique en matire de PPP
noncent au minimum les objectifs, le champ dapplication, et les principes de mise en uvre du
programme de PPP, comme dcrit ci-aprs la section 2.1: Politique relative un PPP. Les dclarations
de politique peuvent aussi souligner les procdures, institutions, et rgles au moyen desquelles les
objectifs et les principes seront mis en pratique.
Des lois et rgulations, comme dcrit ci-aprs la section 2.2: Cadre juridique dun PPP. Les pays
de tradition de droit civil exigent gnralement une lgislation permettant de poursuivre des PPP et
de dfinir les rgles selon lesquelles les PPP seront mis en uvre; de nombreux pays de tradition de
common law introduisent galement une lgislation relative aux PPP comme forme plus contraignante

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Guide de rfrence des PPP Version 2.0

2.1.3 Principes de mise en uvre

Souvent, les politiques de PPP dfinissent les principes de mise en uvre, soit les lignes directrices ou le
code de conduite qui sapplique lors de la mise en uvre des projets de PPP. Ces principes tablissent
les normes selon lesquelles les responsables de lexcution des PPP seront tenus de rendre compte. Les
principes sont souvent soutenus par des rglements et des processus dtaillant la mise en pratique de ces
derniers. Par exemple, lEncadr 2.4: Principes de mise en uvre des PPP au Maroc: de la loi de 2006 la
loi de 2014 montre comment le cadre lgislatif a volu au Maroc, afin dintgrer des critres de mise en
uvre plus prcis.

Encadr 2.4: Principes de mise en uvre des PPP au Maroc: de la loi de 2006 la loi de 2014
La rcente loi de 2014 sur les partenariats public-priv concerne essentiellement les contrats de
type gouvernement payeur passs par ltat. Ses dispositions sont plus prcises, notamment
pour ce qui concerne les critres dattribution, que la loi de 2006 relative la gestion dlgue
des services publics locaux.
Contrats de gestion dlgue attribus par les collectivits locales
La loi relative la gestion dlgue des services publics (loi n 54-05 du 14 fvrier 2006) sapplique
aux contrats de gestion dlgue de services et douvrages publics passs par les collectivits
locales, ou leurs groupements, et par les tablissements publics locaux. Cette loi ne fixe pas
de critre dattribution des contrats de dlgation. Il est seulement indiqu que le contrat
de gestion dlgue est conclu raison des qualits personnelles du dlgataire, et que la
procdure dappel la concurrence doit permettre dassurer lgalit des candidats, lobjectivit
des critres de slection, la transparence des oprations, et limpartialit des dcisions.
Selon le dcret dapplication de la loi, le ministre charg de lintrieur a comptence pour fixer
les formes et les modalits dtablissement des documents dappel la concurrence. Dans
la pratique, les rglements de consultation prcisent les critres de qualification bass sur la
situation financire et lexprience professionnelle du soumissionnaire. Le critre dattribution
est gnralement constitu par le tarif le moins lev, justifi par une structure de prix dtaille.
Contrats de partenariat
Selon la loi sur les partenariats public-priv (loi n 86-12 du 24 dcembre 2014), le contrat est
attribu au candidat qui prsente loffre conomiquement la plus avantageuse sur la base
des critres arrts pralablement dans le rglement dappel doffres. Cette loi est applicable
essentiellement aux contrats de type gouvernement payeur octroys par ltat.

MODULE 2 tablissement du cadre de PPP

La loi encadre les critres dvaluation qui doivent tre objectifs, non discriminatoires, et avoir un
rapport avec lobjet et les caractristiques du PPP. Il est prcis que le rglement dappel doffres
doit notamment mentionner les critres suivants, sans prjudice dautres critres prvus par le
rglement dappel doffres :
La capacit de ralisation des objectifs de performance ;
Le cot global de loffre ;
Les exigences du dveloppement durable ;
Limpact social et environnemental du projet ;
Le caractre techniquement innovant de loffre; et, le cas chant
Les mesures prises pour la prfrence en faveur de lentreprise nationale et le taux
dutilisation dintrants dorigine nationale.
Sources: Royaume du Maroc (2014), Loi n 86-12; (2006) Loi n 54-05

Pour dautres exemples de principes directeurs bien dfinis, se reporter aux documents suivants:
La politique dinfrastructure du gouvernement de ltat de Karnataka (2007) [n191, page 135]
nonce et explique clairement ses principes fondamentaux.
Le Cadre national australien de politique de PPP (2008) [n19, pages 10-11] prsente sept principes:
optimisation des ressources, intrt public, rpartition des risques, orientation vers les rsultats,
transparence, reddition des comptes, et intrt du march.
La loi fdrale brsilienne relative aux PPP (Loi 11079, 2004) [n75, article 4] formule sept principes
concernant le recours aux PPP : efficience, respect des intrts des usagers et des intervenants du
secteur priv, caractre non transfrable des responsabilits rglementaires, juridictionnelles, et
dapplication de la loi, transparence, rpartition objective des risques, et viabilit budgtaire.
La loi relative aux PPP (Loi 11688, 2004) de ltat de So Paulo, Brsil [n78, article 1] nonce huit
principes qui devraient guider la conception et la mise en uvre des PPP. Ces principes comprennents
les suivants: efficience, respect des intrts des utilisateurs finaux, accs universel aux biens et services
essentiels, transparence, et responsabilit budgtaire, sociale, et environnementale.
Le dcret prsidentiel n 67 de lIndonsie (2005) [n 197, article 6] prsente des principes de PPP
promouvant la transparence, la juste contrepartie, et la concurrence loyale dans le cadre des programmes
de PPP, ainsi que des structures gagnant-gagnant pour les entits publiques et prives.

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