Acesso justia:

um direito e
seus obstculos

Maria Tereza Aina Sadek

Dossi Justia brasileira

RESUMO

ABSTRACT

O texto tem por objetivo propor uma reflexo sobre o direito de acesso justia
e sobre as dificuldades para a sua realizao. A exposio parte do princpio de
que o direito de acesso justia implica
que se considerem ao menos trs etapas
distintas e interligadas: o ingresso visando
obteno de um direito, os caminhos
posteriores entrada e, finalmente, a
sada. Nesse sentido, o direito de acesso
justia s se efetiva quando a porta de
entrada permite que se vislumbre e se
alcance a porta de sada em um perodo de tempo razovel. A morosidade na
soluo dos conflitos um importante
entrave para alcanar a porta de sada
e, em decorrncia, para a realizao do
acesso justia.

This
paper
at advancing
a reflection
Poverty
is aaims
condition
that should
be dison
the right
to access
justice, and on
the
cussed
not only
from atosocio-political
point
difficulties
foralso,
achieving
it. It isare
based
on
of view, but,
legal. There
several
the
principle
according
to which
thein
right
historical
rights,
nowadays
sculpted
the
to
accessFederal
to justice
entails at least
three
Brazilian
Constitution,
destined
to
distinct
phases:and
an
people inand
this interconnected
condition. The criminal
entrance
door to achieving
right,
the
criminal procedural
law share the
many
of them
paths
to support
be followed
after
entering,asand
with the
of State
initiatives
the
finally
the exit
thispublic
regard,
the right
structuring
of door.
officesInfor
defenders.
to
access despite
to justice
achieved
only
when
However,
theisgreat
textual
advances
the
individual,
uponroutine
passing
through
the
of the
laws, the daily
during
lawsuits
entrance
door, is able
to seeaand
and penitentiaries
denounces
veryreach
diffethe
door in a reasonable time period.
rentexit
reality.
Lengthy conflict resolution processes are
big
hindrances
to reaching
the exit door
Keywords:
criminal
law; defendant;
conand,
consequently,
to achieving
the access
victed;
poverty; fundamental
rights;
penito
justice.
tentiary
system; critic; possibilities.

Palavras-chave: acesso justia; morosidade; dificuldades para o acesso justia;

cidadania; Poder Judicirio.

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Keywords: access to justice; slowness;

hindrances to access to justice; citizenship;
Judiciary.

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cesso justia um
direito primordial.
Sem ele nen hu m
dos demais direitos
se realiza. Assim,
qualquer ameaa ao
acesso justia impe srios danos aos
preceitos da igualdade e prevalncia
da lei. A Constituio Federal de 1988
consagrou o acesso
justia como um direito em seu art. 5o, XXXV: a
lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio
leso ou ameaa a direito.
Esse mandamento constitucional implica a
possibilidade de que todos, sem distino, possam recorrer justia, e tem como consequncia
atuar no sentido de construir uma sociedade mais
igualitria e republicana.
O direito de acesso justia no significa
apenas recurso ao Poder Judicirio sempre que
um direito seja ameaado. Esse direito envolve
uma srie de instituies estatais e no estatais.
Como consta do texto constitucional, so vrios
os mecanismos e instituies que podem atuar na
busca da soluo pacfica de conflitos e do reconhecimento de direitos.
A efetiva realizao dos direitos no , contudo, uma decorrncia imediata da incluso do
direito de acesso justia na Constituio e em
textos legais. Muito embora a legalidade provoque impactos na sociedade, sua extenso e

profundidade dependem fundamentalmente de

variveis relacionadas a situaes objetivas e do
grau de empenho dos integrantes das instituies
responsveis pela sua efetividade.
Assim, ainda que do ponto de vista da legalidade, desde 1988, um amplo rol de direitos esteja
reconhecido, dificilmente se poderia dizer que a
vivncia de direitos seja minimamente igualitria
ou compartilhada por todos. Ao contrrio, transcorridas quase trs dcadas da vigncia da Constituio de 1988, so, ainda hoje, significativas as
barreiras e as dificuldades para a realizao dos
direitos e, em decorrncia, h obstculos na construo da cidadania.
Este texto tem por objetivo propor uma reflexo sobre o direito de acesso justia e sobre as
dificuldades para a sua realizao. A exposio
partir do princpio de que o direito de acesso
justia implica que se considerem ao menos trs
etapas distintas e interligadas: o ingresso visando
obteno de um direito, os caminhos posteriores
entrada e, finalmente, a sada. Nesse sentido, o
direito de acesso justia s se efetiva quando a
porta de entrada permite que se vislumbre e se
alcance a porta de sada em um perodo de tempo
razovel. Ou seja, quando no apenas proclamado o direito, mas ele efetivado (Cappelletti &

MARIA TEREZA AINA SADEK professora do

Departamento de Cincia Poltica da USP, diretora
de pesquisas do Centro Brasileiro de Estudos e
Pesquisas Judiciais (Cebepej) e coordenadora de
Magistrados uma Imagem em Movimento (FGV).

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Garth, 1988, p. 12). Tal suposto exige que se inclua

na anlise aspectos que vo alm da legalidade
e que se atente para condicionantes de natureza
econmica, social, cultural e poltica.

ACESSO JUSTIA: DA PORTA

DE ENTRADA PORTA DE SADA
Cappelletti e Garth (1988), em trabalho pioneiro sobre a efetivao dos direitos1, identificam,
no movimento de acesso justia, trs ondas e
barreiras que deveriam ser superadas para que os
indivduos, sobretudo os mais carentes, tivessem,
de fato, seus direitos garantidos, transformando-se
em cidados. A primeira onda caracteriza-se pela
garantia de assistncia jurdica para os pobres. A
segunda se manifesta na representao dos direitos
difusos, e a terceira ocorre com a informalizao
de procedimentos de resoluo de conflitos.
Nesta anlise, a primeira onda torna visveis os
problemas e as dificuldades decorrentes da pobreza. Da o entendimento de que o acesso justia
dependeria basicamente do reconhecimento da
existncia de um direito, juridicamente exigvel;
do conhecimento de como ajuizar uma demanda;
e da disposio psicolgica para ingressar na justia. Os autores apontam ainda, dentre as barreiras
para o real acesso justia, o linguajar hermtico
por parte dos operadores do direito, procedimentos
complicados, o excesso de formalismo, e os ambientes que provocam intimidao, como a suntuosidade dos tribunais.
No que diz respeito segunda onda, qualificada como de representao dos direitos difusos, o
foco central est na extenso do direito de acesso
justia. No se trata apenas de efetivar direitos de
natureza individual, mas direitos supraindividuais,
referidos a grupos, categorias, coletividades.
Na terceira onda, o movimento de ampliao
do acesso justia movido por frmulas capazes
de simplificar procedimentos no interior da justia
estatal, e tambm a partir da criao e da admisso
de meios extrajudiciais de resoluo de conflitos.

1 Os autores desenvolveram um projeto comparativo sobre

experincias de acesso justia em diversos pases: o
Florence Project. Seus resultados constam da publicao
editada no Brasil em 1988.

58

Trata-se da incorporao de procedimentos no

adversariais tanto no interior do Poder Judicirio
como fora dele.
O exame da situao brasileira a partir das
orientaes decorrentes desse modelo indica que
so ponderveis as dificuldades para surfar nas
trs ondas. Empecilhos significativos se antepem.
Eles se manifestam j na primeira onda, afetando
o reconhecimento de direitos e, em consequncia,
a identificao de quando so ameaados e/ou
desrespeitados. Obstculos, sobretudo os relacionados formao, mentalidade dos operadores
do direito e culturais, tambm obstruem o desenvolvimento das demais ondas.

Acesso justia: porta de entrada

Pesquisas comparativas internacionais mostram que sociedades marcadas por elevados ndices
de desigualdade econmica e social apresentam
alta probabilidade de que amplas camadas de sua
populao sejam caracterizadas pelo desconhecimento de direitos. Essa caracterstica compromete
a universalizao do acesso justia, afastando da
porta de entrada todos aqueles que sequer possuem
informaes sobre direitos.
Um retrato da situao brasileira, ainda que pouco aprofundado, pode ser captado a partir de alguns
ndices. O pas, no ano de 2012, obteve 0,498 pontos
no Coeficiente de Gini2, revelando alta concentrao
de renda e significativa desigualdade. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad)
confirmam o elevado grau de distanciamento entre
os mais ricos e os mais pobres, mostrando que em
2012 os que ocupavam posies no topo da pirmide, isto , 1%, tiveram sua renda aumentada em
10,8%, enquanto a dos mais pobres cresceu 6,6%.
A desigualdade de renda combinada com graves deficincias nos resultados de polticas pblicas visando garantia de direitos sociais gera uma
estrutura social baseada em desigualdades cumulativas. Isto , um sistema de excluses alimentado
por limitaes na rede de proteo social e pela

2 O Coeficiente de Gini, desenvolvido pelo matemtico italiano Corrado Gini, uma medida de desigualdade de distribuio de renda, que varia de 0 a 1, sendo 0 equivalente
completa igualdade e 1 completa desigualdade. Trata-se de
um parmetro internacional que permite comparar pases.

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precariedade dos servios pblicos. Assim, as assimetrias de renda se reproduzem e impulsionam

as diferenas nos graus de escolaridade, no acesso
e qualidade de moradia e na sade, enfim, em padres de bem-estar social.
A escolaridade desempenha um papel fundamental, tanto como fator que opera no sentido da
diminuio das desigualdades sociais, quanto como
motor para o conhecimento de direitos e como
pleite-los. Dados do Censo do IBGE de 2010 indicam que 9,6% da populao com 15 anos ou mais
analfabeta3. Essa condio sofre expressivas diferenciaes regionais e entre as reas urbanas e
rurais. Naquele ano, mais do que a metade (53,3%)
dos analfabetos do pas concentrava-se no Nordeste;
na populao rural a taxa atingia 23,2%, enquanto
na urbana era de 7,3%. O Censo de 2012 aponta a
existncia de 13,2 milhes de analfabetos plenos e
mais 27,8 milhes de analfabetos funcionais. Relatrio divulgado pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE),
em 2013, avaliando as habilidades dos estudantes
para resolver problemas de lgica e de raciocnio,
coloca o Brasil na 38a posio em um ranking de
44 pases, mostrando graves deficincias no sistema
educacional. Mesmo reconhecendo que a situao
socioeconmica atual melhor do que no passado,
trata-se de um estado de coisas pouco favorvel
extenso real dos direitos e das possibilidades de
reclam-los quando desrespeitados.
Para a composio das dificuldades atinentes
primeira onda, focada no acesso dos mais pobres
justia, devem sem adicionados traos culturais
e histricos relacionados ao desempenho das instituies do sistema de justia. Jos Murilo de
Carvalho (2005, p. 286) elabora um diagnstico
sobre essas caractersticas:
[] a justia entre ns, no sentido de garantia de
direitos, existe apenas para a pequena minoria de
doutores. Ela inacessvel multido dos crentes
e macumbeiros, isto , grande maioria dos brasileiros. Para eles, existe o Cdigo Penal, no o
Cdigo Civil, assim como para os doutores existe
apenas o Cdigo Civil.

3 Esse percentual corresponde a quase 14 milhes de brasileiros.

Segundo o autor, uma possvel explicao para

esse quadro de excluso teria origem histrica. O
fato de, no Brasil, diferentemente do que se passou
nas democracias europeias, terem sido primeiro
adotados os direitos sociais dificultaria a apreenso e a expanso real dos direitos civis e polticos.
O contedo da noo tanto de igualdade civil como
de igualdade poltica seria esvaziado, uma vez que
no foram incorporados os preceitos relativos
liberdade individual, base dos direitos civis. Alm
disso, sustenta Carvalho, os direitos foram outorgados pelo Estado e no conquistados pela populao. Essas peculiaridades provocariam uma falha
cultural, dificultando a assimilao dos valores
da igualdade no cotidiano. Tal falha cultural se
manifesta em percepes eivadas de privilgios e
distines, exemplificadas na descrena da supremacia da lei ou na convico de que a lei e a justia
garantem a impunidade de ricos, polticos e poderosos. Essa diferenciao entre os indivduos de
um lado, os poucos que tudo podem e, de outro,
todos os demais faz transparecer a ausncia da
cidadania, j que cidadania implica igualdade, no
admisso de distines e privilgios, impessoalidade e usufruto igualitrio de direitos.
Quando se examina, contudo, a porta de entrada tendo por foco o nmero de processos no Poder
Judicirio, a primeira impresso que se tem que se
est diante de uma enorme contradio. De fato, de
acordo com o Relatrio Justia em Nmeros 2013
elaborado pelo Conselho Nacional de Justia, no ano
de 2012 estava em tramitao um total de 92.234.282
processos. Em termos estatsticos, isso representaria
um processo para cada dois habitantes. A quantidade de processos apresenta, desde 1988, um crescimento muito superior ao da populao. A tendncia
ao acrscimo no nmero de aes e o seu volume
denotam um excepcional grau de litigiosidade, sem
paralelo nas democracias ocidentais.
Caso a mdia de um processo para cada dois
habitantes retratasse, de fato, a realidade, o cenrio
chamaria a ateno pelo elevado e generalizado
grau de conflito imperante na sociedade. O exame, entretanto, da autoria dos processos coloca em
xeque a primeira impresso, indicando quo enganosa pode ser uma mdia, mostrando significativa
4 Ver pesquisa Os Cem Maiores Litigantes feita pelo Departamento de Pesquisas Judicirias do CNJ, 2013.

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concentrao da demanda por respostas judiciais

em alguns poucos litigantes. Com efeito, os mais
frequentes usurios do Judicirio so: a Caixa
Econmica Federal, a Unio, o INSS, os bancos,
as empresas de telefonia, os municpios4. O setor
pblico responsvel por 51% das demandas judiciais em tramitao no pas. No estado de So
Paulo, por exemplo, segundo aponta Jos Renato
Nalini, presidente do Tribunal de Justia, 60% dos
processos so de interesse do governo; do total de
20 milhes de processos no Tribunal, 12 milhes
so de execues fiscais5.
Acrescentem-se, a esses dados, informaes divulgadas pelo Ministrio da Sade e pelas secretarias de Sade destacando que a maior parcela dos
demandantes por internaes ou medicamentos
possui nvel socioeconmico mdio e alto. Exemplificando: levantamento da Secretaria de Estado da
Sade de So Paulo mostra que dois teros das aes
judiciais contra o SUS para aquisio de remdios
so propostas por pessoas com convnios mdicos
particulares ou que frequentam clnicas privadas6.
Resulta desse quadro um grave desequilbrio,
caracterizado pela distino entre, de um lado, os
que litigam em demasia, os que conhecem quais
so seus direitos e sabem como demand-los e,
por outro, os que sequer conhecem e no reclamam seus direitos. O ingresso no Poder Judicirio
contribuiria, dessa forma por contraditrio que
possa parecer , para acentuar as distncias de natureza social e econmica, atuando como mais um
elemento dentre os propulsores da situao qualificada como de desigualdades cumulativas.
Nesse cenrio, o nmero superlativo de aes
que ingressam na justia no indica a existncia
de uma difundida busca por direitos. No se trata
de um transpassar pelas ondas de acesso justia.
Ao contrrio, constitui evidncia de situaes perniciosas, tanto no que se refere deturpao das
atribuies do Poder Judicirio, quanto no aumento das dificuldades de democratizao do direito
de acesso justia.

O Judicirio acaba por se transformar em

rgo estatal responsvel pela soluo de litgios,
sobretudo do setor pblico federal, estadual e municipal, dos bancos, das empresas prestadoras de
servios. Sobra pouco espao para a instituio
cumprir suas atribuies constitucionais relacionadas garantia dos direitos e composio dos
conflitos de interesses. Ademais, a demanda por
direitos, longe de ser universal, provm de setores privilegiados da sociedade. Em consequncia,
dado o volume de processos e o perfil dos que
postulam judicialmente, a instituio sofre de inchao, cuja dilatao, alm de dificultar sua atuao, contribui para a construo de uma imagem
negativa junto populao.
Em outras palavras, a porta de entrada atrai um
tipo de litigante e desencoraja ou se fecha para a
grande massa de indivduos incapazes de manejar
instrumentos de efetivao de seus direitos, produzindo um paradoxo: demandas demais e demandas
de menos (ver Sadek, 2001). Nesse sentido, a porta
de entrada no se configura como possibilidade
de incluso e de construo da cidadania. Tal deficincia confirmada por pesquisas junto populao. Levantamento feito pelo Ipea, em 2010,
registra que 63% dos indivduos que declararam ter
vivenciado um problema srio no procuraram o
Judicirio. Estudo realizado pela Escola de Direito
da FGV-SP, em 2012, evidencia que a procura pelo
Judicirio se concentra entre pessoas com maior
nvel de renda e de escolaridade7.

Acesso justia ou injustia

qualificada e manifesta
O descomunal nmero de processos que ingressa atravs da porta de entrada do Poder Judicirio encontra meandros que tornam distante o
vislumbre da porta de sada. A j citada pesquisa
elaborada pelo CNJ indica que, em 2012, a taxa de
7 Esse estudo constri o ndice de Confiana do Brasileiro na
Justia (ICJ). Foram ouvidas 3.300 pessoas em oito estados,
correspondendo a 55% da populao do pas. O estudo
pode ser consultado no site da FGV/SP.

5 Artigo publicado no jornal Folha de S. Paulo, em 9/3/2014,

p. A3.
6 Dados do Ministrio da Sade mostram que, entre 2009 e
2012, registrou-se uma alta de 25% nas aes contra a Unio
(de 10.486 para 13.051).

60

8 As variaes em torno dessa mdia so bastante altas. H

varas, especialmente as de execuo fiscal e da fazenda
pblica, em que a taxa de congestionamento de 96%. Os
casos mais crticos esto exatamente onde a demanda
maior: nas cidades de So Paulo e do Rio de Janeiro.

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congestionamento o percentual de processos no

julgados quando comparados aos entrados foi
de 70%8. Essa alta proporo de demandas sem
respostas, com um tempo mdio para julgamento de dez anos, provoca um leque de reaes que
vo desde propostas de alteraes legislativas at
a eroso do grau de confiana na justia.
Saliente-se que crticas morosidade do Judicirio so antigas, sendo objeto de apreciao dos mais
variados setores da sociedade. Rui Barbosa em sua
Orao aos Moos, em 1920, proferiu a mxima
que resume com perfeio os efeitos da lentido:
Mas Justia atrasada no justia, seno injustia
qualificada e manifesta. Porque a dilao ilegal nas
mos do julgador contraria o direito escrito das partes e assim as lesa no patrimnio, honra e liberdade.
Os juzes tardinheiros so culpados que a lassido
comum vai tolerando. Mas sua culpa tresdobra com
a terrvel agravante de que o lesado no tem meio
de reagir contra o delinquente poderoso, em cujas
mos jaz a sorte do litgio pendente.
O consenso sobre a lentido na obteno de decises judiciais, entretanto, no resulta de diagnsticos
semelhantes sobre suas causas. Em decorrncia,
tambm no h acordos sobre possveis solues.
De forma resumida, no elenco de causas aparecem,
dentre outras: a legislao, o nmero de recursos, o
formalismo, o tratamento dado s demandas individuais repetitivas, o nmero de juzes, a infraestrutura,
o gerenciamento, o oramento, a mentalidade de magistrados e dos demais operadores do direito. Embora
no tenhamos a inteno de tratar, neste artigo, de
todos esses temas, faremos uma breve referncia a
alguns deles para exemplificar os diferentes diagnsticos e as distintas propostas.
Os defensores de alteraes na legislao relativa ao nmero de recursos apontam que, na situao
atual, um processo comum pode ser apreciado em
quatro graus de jurisdio (primeiro grau, tribunal

9 Cesar Peluso, ao defender a PEC que alteraria o sistema

atual, argumentava que se deveria atacar frontalmente a
chamada indstria de recursos, em que manobras protelatrias podem retardar o andamento dos processos e
impedir a execuo de sentenas judiciais. Sua proposta
estabelecia o final do processo aps duas decises judiciais.
Recursos s cortes superiores no impediriam a execuo
imediata das decises dos tribunais estaduais e regionais.

local, tribunais superiores e Supremo Tribunal Federal) at que se obtenha a deciso final, passvel
de ser executada. Dessa forma, sustentam, os processos podem ser eternizados9. O diagnstico e a
proposta de reduo nas possibilidades de recurso
se apoiam em dados comparativos internacionais,
evidenciando que o Brasil o nico pas do mundo
democrtico em que um processo pode percorrer
to longo trajeto. Entre as 56 Supremas Cortes
representadas na Comisso de Veneza, apenas
no Brasil um processo individual tem to ampla
possibilidade. Ademais, alegam-se que mesmo a
Declarao Americana de Direitos Humanos, o
Pacto de San Jose da Costa Rica, alude necessidade de reviso das decises por uma instncia
superior10. Alm de questes relativas aos graus
de recurso, salientado que o modelo em vigor
acaba por diminuir o papel e a responsabilidade
dos juzes que atuam no primeiro grau e mesmo
dos desembargadores, convertendo esses graus de
jurisdio em mero rito de passagem.
Muitos analistas sublinham que o acmulo de
processos nos tribunais e a consequente lentido encontram suas principais razes na baixa utilizao
de instrumentos de unificao de jurisprudncia e
na diminuta propenso de lidar com a litigncia de
massa. Trata-se, nessa interpretao, de acentuar
uma irracionalidade no interior do sistema, uma
vez que demandas idnticas so apreciadas como
aes individuais e no como litgio de natureza
coletiva. Esse procedimento leva ao aumento no
nmero de demandas repetitivas, alm de contribuir para a insegurana jurdica, com a distribuio
dessas aes em diferentes varas, possibilitando
distintos entendimentos na apreciao do mrito.
O excesso de formalismo somado linguagem
hermtica, prolixa, ostentando cultura e erudio,
tambm so apontados como causas da morosidade, provocando o retardamento das decises e, na
maior parte das vezes, a incompreenso por parte
dos jurisdicionados.
O nmero insuficiente de juzes, de servido-

10 As crticas mais contundentes proposta, especialmente

por parte da OAB, concentravam-se no fato de que, ao
limitar o direito ao recurso, haveria a reduo do direito
de defesa e do prprio duplo grau de jurisdio, violando,
assim, clusulas ptreas da Constituio de 1988.

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Dossi Justia brasileira

res, alm de aspectos relacionados infraestrutura,

tambm evocado dentre as explicaes para a
lentido do Judicirio. De acordo com o Relatrio
Justia em Nmeros 2013, o Poder Judicirio
contava, em 2012, com um corpo de 17.077 magistrados, correspondendo a 8,8 juzes para cada 100
mil habitantes, e com 205 servidores para cada 100
mil habitantes. Considera-se que, embora o ndice
de 8,8 juzes para cada 100 mil habitantes no seja
inferior aos padres internacionais, o atual corpo
de magistrados e servidores no seria adequado ao
exponencial volume de demandas. Esse argumento
tem por base a proporo resultante do nmero de
processos em relao ao nmero de juzes (mais
de 5 mil processos por juiz). Em 2012, cada juiz
na primeira instncia julgou 1.090 processos, uma
mdia de trs processos por dia, incluindo finais de
semana e feriados. Tal carga de trabalho inviabilizaria respostas em um intervalo de tempo razovel.
Argumentos baseados na necessidade de gerenciamento se contrapem a esse diagnstico
focado no nmero insuficiente de juzes e servidores. Ao invs de mais do mesmo, alega-se que
a organizao do trabalho, o estabelecimento de
metas, a administrao de varas e tribunais teriam maior probabilidade de provocar diferenas
significativas no grau de produtividade de juzes,
desembargadores, ministros e serventias judiciais
e, consequentemente, no combate morosidade, do
que o aumento no nmero de magistrados e servidores. A proposta encontra suporte em pesquisas
que demonstram os efeitos positivos do gerenciamento na morosidade do processo11.
Aspectos relacionados formao dos operadores do direito tambm tm sido destacados
como importantes componentes para a explicao
da morosidade, contribuindo para alongar o tempo
e o caminho percorrido por um processo no interior do Judicirio. Acentua-se que os currculos da
extensa maioria das escolas de direito so estruturados tendo por base o individualismo no processo civil, o formalismo e preceitos adversariais, tal
como acontecia quando foram criadas as primeiras
faculdades no incio do sculo XIX, por Dom Pe11 Dentre outros estudos, ver: Anlise da Gesto e Funcionamento dos Cartrios Judiciais, MJ, 2007.

dro I, logo aps a Independncia. As escolas da

magistratura, do Ministrio Pblico, tambm se
orientariam pela mesma filosofia individualista e
adversarial. Dessa forma, a cultura do litgio, da
sentena12, do jogo de soma zero, seria estimulada em detrimento da considerao de proposies
que valorizem a pacificao a partir do acordo, da
conciliao e da mediao.
Acrescente-se, a esses diagnsticos centrados
em questes diretamente relacionadas ao Judicirio
e aos operadores do direito, aspectos mais gerais,
como o fato de o pas no ter incorporado, nem na
mesma extenso nem em igual grau de institucionalizao, os meios alternativos de resoluo de
conflitos, como o fizeram pases vizinhos, como a
Argentina e o Chile. Essa circunstncia provocaria
uma maior busca por solues judiciais em detrimento das extrajudiciais.
Do ponto de vista da credibilidade da justia,
independentemente do peso relativo e da avaliao que se faa sobre cada uma dessas causas, so
inegveis os efeitos perniciosos provocados pelos
meandros a serem percorridos e das etapas a serem
ultrapassadas at que se chegue porta de sada. A
lentido acaba por minar a confiana no Poder Judicirio e por provocar impactos que extrapolam o
mbito individual, atingindo a sociedade como um
todo. Na esfera econmica, por exemplo, o grau de
litgio e o tempo at uma soluo judicial afetam
as empresas, o ambiente de negcios, o governo e
o ritmo de desenvolvimento do pas.
Para o cidado comum, os reflexos da morosidade so nocivos, corroendo a crena na prevalncia
na lei e na instituio encarregada da sua aplicao.
Repete-se, com frequncia, que a lei no vale igualmente para todos e que os processos permanecem
por um longo tempo nos escaninhos do Judicirio,
afetando indivduos, famlias, grupos. Desde questes de natureza familiar at eventos abominveis
aguardam por anos e, s vezes, por dcadas uma soluo. O massacre do Carandiru, ocorrido em 1992
e julgado na primeira instncia paulista em 2014,
apenas um exemplo, dentre inmeros outros.
Pesquisa elaborada pela FGV-SP mostra o baixo ndice de confiana no Poder Judicirio. Como
se observa na Tabela 1, a instituio obtm uma
nota de reprovao, atingindo apenas 34 pontos.

12 Para a discusso da cultura da sentena, ver, especialmente,

Watanabe (2010).

62

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tabela 1

NDICE DE CONFIANA NAS INSTITUIES, 2013

Foras Armadas

63

Governo federal

33

Igreja Catlica

47

Polcia

31

Ministrio Pblico

44

Emissoras de TV

29

Imprensa escrita

38

Congresso Nacional

17

Grandes empresas

36

Partidos polticos

Poder Judicirio

34

Fonte: FGV-SP

Ademais, para 91% dos entrevistados, o Judicirio

considerado moroso, resolvendo os conflitos de
forma lenta ou muito lentamente. No que se refere
aos custos, 89% disseram que os custos para acessar o Judicirio so altos ou muito altos. Para 69%
dos entrevistados o Judicirio difcil ou muito
difcil para utilizar.

APONTAMENTOS: CONTRIBUIO
PARA A DISCUSSO
Cappelletti e Garth, no relatrio resultante
do Florence Project sobre o acesso justia em
distintos pases, j especificavam quais eram os
principais obstculos que operavam no sentido
de entravar a efetivao dos direitos. Os autores
assinalaram problemas de natureza econmica e
social, dificuldades relacionadas aplicao dos
direitos supraindividuais e empecilhos relativos
inadequao, no sculo XX, das formas tradicionais de soluo de conflitos. Aes voltadas para
enfrentar esses trs tipos de obstculos foram sumariadas nas trs ondas de acesso justia.
possvel dizer que, no caso brasileiro, os
problemas ganharam uma dimenso ainda maior
do que os diagnosticados por Cappelletti e Garth
para as sociedades examinadas, em 197813. Com
efeito, tanto no que se refere aos obstculos quanto
no que diz respeito ao enfrentamento das dificuldades, o quadro inquietante.
O amplo reconhecimento dos direitos e os meca-

13 Como ressalta Junqueira (1996), chama a ateno o fato

de o Brasil estar ausente da pesquisa, uma vez que outros
pases da Amrica Latina foram includos, como o Chile, a
Colmbia, o Mxico e o Uruguai.

nismos para garanti-los no mbito constitucional e

infraconstitucional foram os passos mais significativos dados na direo da democratizao do acesso
justia. J no que se refere s condies objetivas,
flagrante o fosso que separa a igualdade prevista
em lei da desigualdade na distribuio de renda e no
usufruir dos bens coletivos. Essa situao dificulta
ou mesmo impossibilita o conhecimento dos direitos e a busca de garantias, quando violados. Nesse
sentido, so ainda ponderveis os empecilhos a serem superados para a construo de uma sociedade
mais igualitria e respeitadora dos direitos.
A constitucionalizao da Defensoria Pblica
em 1988 e sua autonomia funcional, administrativa
e financeira, garantidas a partir da Emenda Constitucional n. 45, em 2004, representam um importante contraponto a essas dificuldades de natureza
econmica. instituio cabe a assistncia judicial
e extrajudicial aos hipossuficientes. Sabe-se, contudo, que a Defensoria Pblica no est estruturada
em todas as unidades da federao e que a quantidade de defensores est muito distante daquela que
seria necessria para o atendimento de possveis
usurios (populao-alvo)14. Atendimento esse que
no se restringe ao ajuizamento de aes junto ao
Judicirio, mas que engloba tambm uma srie de
atividades, desde a educao em direitos at a soluo de conflitos extrajudicialmente.
Apesar de os constrangimentos de natureza
econmica, social e, especialmente, educacional,
afastarem parcela significativa da populao do
acesso justia, o volume de processos no Judi-

14 Para os dados referentes Defensoria Pblica ver os Diagnsticos da Defensoria Pblica produzidos pela Secretaria
de Reforma do Judicirio.

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cirio tem atingido um volume superlativo. Essa

quantidade, incomparvel de outros pases democrticos, longe de indicar amplo acesso justia,
revela, como vimos, um quadro deletrio.
O efeito destrutivo decorrente de tal situao
atinge no apenas o Poder Judicirio, mas tambm
o processo de construo da democracia e os valores republicanos. A exploso da litigiosidade e a
morosidade na soluo de conflitos so questes
que tm que ser enfrentadas sob pena de erodirem,
alm da credibilidade do Poder Judicirio, tambm
a qualidade da democracia brasileira.
A indiferena em relao ao problema ou a incapacidade de resolv-lo transformam mandamentos constitucionais em letra morta. A Constituio
assegura a todos a razovel durao e a celeridade
da tramitao dos processos e constitui o Poder Judicirio como um pilar central da ordem democrtica. Nessa medida, a busca por solues tornou-se
um problema coletivo, de poltica pblica.
Urge que se examine o problema tanto do
ngulo do ingresso de demandas no Poder Judicirio quanto do ngulo das solues a porta
de sada. As portas de entrada, os meandros internos e a porta de sada tm que ser questionados e, certamente, redefinidos. Deix-los como
se encontram s contribuir para aumentar o
problema e dificultar a implementao de solues. O quadro atual tem ampla possibilidade
de favorecer procedimentos opostos soluo
pacfica dos conflitos, estimulando a adoo de
respostas com potencial de minar os esteios da
vida civilizada e da ordem democrtica.
No tarefa fcil encontrar solues. Propostas de mudana sempre encontraro resistncia,
feriro interesses, alteraro posies consolidadas, provocaro impactos na correlao de
foras. Ademais, sempre se ter que lidar com
incertezas. O conhecimento sobre o problema
minimiza a fora do impondervel. Nesse sentido, possvel afirmar que o conjunto de informaes de que se dispe hoje permite elaborar
polticas que visem atuar tanto na direo da
porta de entrada, como nos caminhos internos e
na porta de sada, tendo em vista conferir maior
efetividade ao acesso justia.
A porta de entrada, tal como tem se apresentado, constitui-se em um incentivo generoso ao
ingresso de certo tipo de demandante e, em con-

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sequncia, afasta milhares de outros. Essa constatao, por si s, indica a necessidade de adoo
de instrumentos que sinalizem que no ser sem
custos o ingresso do litigante oportunista, do litigante de m-f, daquele que sabe tirar vantagens
tanto da facilidade do ingresso como, sobretudo,
dos meandros internos, que levam morosidade.
Alm desse filtro, torna-se premente questionar
o impacto do volume e do perfil das demandas
na identidade do Poder Judicirio. Qual o sentido,
por exemplo, de processos de cobrana de tributos responderem por uma proporo significativa
dentre as aes que compem a carga de trabalho
de magistrados?
Trata-se, pois, de buscar solues que restrinjam e estreitem a porta de entrada. Isso implica preservar o Poder Judicirio para que tenha
condies de desempenhar suas atribuies de
garantidor de direitos. Tais iniciativas acarretariam um duplo movimento, aparentemente contraditrio: ao mesmo tempo em que se estreita
a porta de entrada, providenciado o seu alargamento, para que, de fato, possa se efetivar a
democratizao do acesso.
No que se refere aos meandros a serem vencidos para se alcanar a porta de sada, h que se
distinguir, dentre os recursos, quais representam,
de fato, garantias e direitos e quais podem ser caracterizados como estratgias para impedir ou postergar a deciso final. Essas artimanhas, alm de
contriburem para alongar os processos, provocam
efeitos deletrios junto populao, justificando
percepes desfavorveis sobre a justia e sobre a
prevalncia da lei.
Algumas experincias tm sido adotadas,
mas ainda pouco exploradas e difundidas, com
o objetivo de encurtar os caminhos que levam
porta de sada. So exemplos: a conciliao
pr-processual, a conciliao processual, o gerenciamento, a informatizao.
No se poderia deixar de fazer meno
atuao do CNJ com o objetivo de enfrentar a
morosidade. Alm de definir metas, tem realiza15 A Semana Nacional do Jri, realizada em maro de 2014,
um exemplo desse tipo de iniciativa. A campanha se props
a julgar, em cinco dias, mais de 3 mil processos relativos a
crimes dolosos contra a vida, especialmente aqueles que
aguardavam julgamento havia pelo menos quatro anos,
nos 27 tribunais do pas.

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do mutires para o julgamento de processos15.

Saliente-se, uma vez mais, que acesso justia e sua democratizao no significam apenas o
alargamento, os caminhos e a sada pelas portas
do Poder Judicirio. A incluso de parcelas da populao at ento excludas representa, principalmente, propiciar condies para o conhecimento
e a apropriao de direitos16. Nesse sentido, acesso
justia equivale a insero, a participao, a trilhar um caminho para a reduo das desigualdades
econmica, social e cultural. O Poder Judicirio
no possui o monoplio da efetivao dos direitos
e da resoluo de conflitos. No a nica porta de
acesso justia. Outros espaos tm se constitudo
para a garantia de direitos e para a soluo de con-

trovrsias. Dentre essas instituies, deve-se citar o

Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, alm das
organizaes erigidas a partir de princpios orientados pela pacificao, como a conciliao, a mediao e a arbitragem. Os chamados meios alternativos
de soluo de litgios propiciam uma justia mais

16 Segundo disposio constitucional, artigo 205, a educao

direito de todos e o Estado tem o dever de promover educao capaz de preparar o cidado para o pleno exerccio da
cidadania, suprindo eventuais falta de informaes sobre
os direitos e garantias fundamentais.

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