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Mdulo II - Deveres

Objetivos
Ao final do Mdulo II, o aluno dever ser capaz de conhecer os deveres e
as formas de apurao e representao de irregularidades ocorridos na
administrao pblica federal.

Unidade 1 - A Insero dos Deveres em Via Hierrquica

Deveres de Representar e de Apurar Irregularidades na administrao


pblica federal

Previamente descrio do rito em si, destaca-se o contexto jurdico em que se


insere o processo administrativo disciplinar.

Na administrao pblica federal, dever do servidor representar contra suposta


irregularidade, cometida por qualquer outro servidor, de que tiver cincia,
exclusivamente em razo do cargo, bem como contra ato ilegal, omissivo ou
abusivo por autoridade. A representao deve decorrer das atribuies do cargo
exercido pelo representado e possuir como objeto tambm fatos relacionados
atividade pblica. O cumprimento deste dever reflete simultaneamente ateno
tambm ao dever de lealdade instituio.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:

VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que


tiver cincia em razo do cargo;

XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada


pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

(Nota: Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da


Lei n 8.112, de 11/12/90, impropriamente assegura a ampla defesa ao
representando; subentende-se que o correto seria ao representado).

No interessa administrao a vida pessoal de seus servidores, salvo aqueles


que porventura venham a ser cometidos e maculem de alguma forma a imagem
ou os interesses do rgo no qual lotado.

Como regra geral (a menos de estatutos especficos), os atos exclusivamente da


vida privada podem ter repercusso cvel ou at penal ou de simples censura
tica, mas no provocam responsabilizao por meio de processo administrativo
disciplinar (destaque-se que aqui se refere restritivamente queles atos sem
nenhuma correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o
cargo, uma vez que pode haver repercusso disciplinar para atos, ainda que
cometidos fora da instituio ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com
eles se relacionem ou que neles interfiram). E a regra geral de que essa
representao deve ser feita por meio da via hierrquica, a partir do chefe
imediato do representante, at o superior do representado.

Interpreta-se que, enquanto o inciso VI genericamente impe que o servidor


represente contra qualquer servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at

de outro rgo, por toda forma de irregularidade, o inciso XII estabelece o dever
de o servidor representar especificamente contra autoridade que lhe seja
hierarquicamente superior e que cometa ato ilegal, omissivo ou abusivo.

Independente desta diferenciao acima, aqui importa destacar que, tanto no


inciso VI quanto no pargrafo nico do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a
autoridade competente para apreciar a representao e, consequentemente,
para instaurar o processo administrativo disciplinar , de forma genrica,
autoridade hierarquicamente superior ao representado. Mas tal competncia,
nos termos do art. 143 da citada Lei, no outorgada de forma ampla e
generalizada a qualquer autoridade, nem mesmo dentro desta via hierrquica,
para poder instaurar processo administrativo disciplinar, e muito menos cuida a
Lei n 8.112, de 11/12/90, de especificar, em cada rgo pblico federal, a que
autoridade da linha de hierarquia caber apreciar as notcias de supostas
irregularidades. Faz-se necessria, ento, expressa definio legal ou infralegal
de tal competncia.

Em regra, o estatuto, o regimento interno de cada rgo pblico federal, ou a


lei de criao da entidade (em caso de autarquia ou fundao pblica) que
soluciona tal lacuna, definindo a autoridade competente para instaurar a sede
disciplinar (competncia essa, a princpio, passvel de delegao interna,
conforme julgado abaixo).
Superior Tribunal de Justia (STJ), Mandado de Segurana n 7.081: Ementa:
(...) IV - Inocorrncia de nulidade quanto portaria de instaurao do processo
disciplinar, seja porque fora proferida por autoridade no exerccio de poder
delegado (...).

E, acrescente-se, caso ainda persista a lacuna na norma interna, a autoridade


de menor grau hierrquico com poder de deciso no rgo quem ser
competente para apreciar a representao e, se for o caso, decidir pela

instaurao, conforme o art. 17 da Lei n 9.784, de 29/01/99 (que regula o


processo administrativo no mbito da administrao pblica federal).

Se encontrarmos um rgo que sequer por regulamento estipulou a autoridade


competente para a instaurao do processo disciplinar, deve-se, por analogia,
aplicar o inciso III do art. 141 da Lei 8.112/90 e considerar como competente o
chefe da repartio onde o fato ocorreu.
Por fim, acrescente-se que por fora do Poder hierrquico que instrui o Poder
disciplinar, a autoridade mxima do rgo sempre poder avocar para si a
competncia que o regimento, eventualmente, houver estabelecido para uma
autoridade de hierarquia inferior. (Vincius de Carvalho Madeira, Lies de
Processo Disciplinar, pg. 81, Fortium Editora, 1 edio, 2008).

E o que se tem, em geral, que as leis orgnicas, os estatutos ou regimentos


internos dos rgos pblicos federais concentram a competncia disciplinar no
titular do rgo ou a diluem entre os titulares das unidades que o compem, o
que coincide, no mais das vezes, com o rgo ou unidade de ocorrncia do fato
supostamente ilcito. Em outras palavras, o certo que, na regra geral da
administrao pblica federal, esta autoridade competente hierarquicamente
ligada ao representado (variando, de rgo a rgo, o grau de proximidade entre
a autoridade e o representado).

Pelo exposto, a primeira leitura de que ambos os deveres, tanto o de


representar quanto o de apurar as supostas irregularidades, se inserem na linha
hierrquica.

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Unidade 2 - A Necessria Cautela no Exerccio dos Deveres


No obstante, tambm de forma independente da organizao estatutria ou
regimental do rgo, de se destacar que os servidores de maneira geral devem
ter discernimento para no contaminar o dever legal de representar por saber de
irregularidade funcional cometida no mbito da administrao com suas
manifestaes de entendimento pessoal acerca de forma de conduo das
atividades administrativas que no configuram irregularidades. Da mesma forma,
as autoridades locais, os titulares de unidades, desprovidas de competncia
correcional, devem atentar para no confundir o dever de encaminhar
autoridade competente notcias de supostas irregularidades com a sua ampla
competncia regimental, que as incumbe de uma imensa gama de atos de
gerncia e de administrao de pessoal. Estas suas atribuies de exerccio
cotidiano no devem ser confundidas com a residual competncia disciplinar, de
aplicao muito especfica.

A propsito, neste arrazoado acerca da cautela antes de provocar a sede


disciplinar, convm abrir um parntese. Embora se saiba que, na prtica, a
grosso modo, existam trs grandes reas de atuao tcnica de um sistema
correcional e que ela so exercitadas simultaneamente, aqui, didaticamente,
convm apresent-las na seqncia com que conceitualmente deveriam ser
exercitadas.

Se fosse possvel estabelecer, em uma modelao extremamente idealizada,


uma escala graduada no sentido da atividade mais afastada para a mais prxima
da matria punitiva -com relao tanto a seu momento de aplicao quanto
afinidade conceitual -, sem dvida se teria primeiramente o emprego da
preveno tica, seguida da utilizao das ferramentas investigativas e de
auditoria e, por fim, a vinculada aplicao do processo disciplinar, sendo que a
auditoria estaria mais prxima do processo do que da preveno tica.

Assim que, dentre as atribuies de exerccio cotidiano das autoridades locais,


destaca- se que a eles compete atuar nas atividades relacionadas tica e
preveno ao desvio de conduta. Esta atividade proativa e preventiva antecede
o emprego do Direito Disciplinar, lanando mo de programas e estratgias
voltados conscientizao do corpo funcional para aspectos comportamentais
e de ferramentas de gerenciamento de riscos. Diferentemente da matria
punitiva, a preveno no depende diretamente de previso legal e, embora
possa apresentar carter amplo, abrangendo toda a corporao, tambm pode
se aplicar a um caso concreto ou a um grupo de servidores. A preveno pode
se manifestar por meio de iniciativas institucionais que visam ao convencimento
e adeso moral do corpo funcional a determinado padro de conduta e
comportamento. Tem-se certo que, quanto mais eficiente for essa conduta
preventiva dentro da instituio, menos se necessitar lanar mo da segunda
linha de atuao, a repressiva. Portanto, em apertada anlise, pode se dizer que,
precipuamente, a atividade tico-preventiva no trata da matria disciplinar
propriamente dita e a atividade de preveno tica, de aplicao anterior ao
processo, no faz parte do escopo do presente texto.

Retornando defesa ora proposta para que servidores e autoridades ajam com
cautela, tal postura se justifica diante da iniciativa de formular a representao e
no ao seu encaminhamento, pois, uma vez recebida uma representao
formalizada, por escrito, falece competncia a qualquer servidor ou autoridade,
desprovidos

de

competncia

disciplinar,

para

analis-la,

devendo

obrigatoriamente remeter autoridade competente.


Por fim, a autoridade competente para a matria correcional deve exercitar seu
poder- dever com extremado bom senso. A matria correcional deve ser
compreendida com reserva e com cautela, de emprego residual (o que em
nenhum momento significa omisso, negligncia ou condescendncia), mas tosomente nas hipteses e propsitos elencados na lei. Em suma, no se deve
vulgarizar os institutos da representao funcional e do processo administrativo
disciplinar, pois eles no se coadunam com o emprego banalizado, seja para
questes eivadas de vieses de pessoalidade, seja para pequenas questes
gerenciais sem aspecto disciplinar.

Unidade 3 - Representao Funcional e Denncia


Auditoria e Outras Formas de se Noticiar Irregularidades

De imediato, destaca-se que a representao funcional apenas uma das


formas possveis de se fazer chegar administrao a notcia de cometimento
de suposta irregularidade. Somam- se, como outras formas tambm possveis
de se ensejar a sede disciplinar, o resultado de investigao disciplinar, auditoria
ou de sindicncia meramente investigativa e no contraditria que detectam
irregularidades, representaes oficiadas por outros rgos ou entidades
pblicos (Poder Judicirio, Ministrio Pblico Federal, Departamento de Polcia
Federal, Controladoria- Geral da Unio, Comisso de tica Pblica ou demais
comisses de tica, etc), denncias apresentadas por particulares, inclusive
annimas, e at notcias veiculadas na mdia.

vista da mxima da independncia das instncias e, sobretudo, da


constitucional separao dos Poderes, eixo fundamental do Estado Democrtico
de Direito, preservando a competncia da autoridade administrativa, de se
destacar que nem mesmo o Poder Judicirio ou Ministrio Pblico Federal, em
que pese a todas as prerrogativas e competncias constitucionais e legais,
possuem poder de determinar administrao a instaurao de processo
administrativo disciplinar. A deciso de instaurao decorre unicamente da
convico da autoridade administrativa, mediante juzo de admissibilidade.
Nesse rumo, respectivamente, apontam manifestao da prpria jurisprudncia
e o texto da Lei Complementar n 75, de 20/05/93 (Lei Orgnica do Ministrio
Pblico da Unio).

Lei Complementar n 75, de 20/05/93 - Art. 7 Incumbe ao Ministrio Pblico


da Unio, sempre que necessrio ao exerccio de suas funes institucionais:

III - requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos


administrativos, ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanhlos e produzir provas.

TRF da 5 Regio, Mandado de Segurana n 2003.81.00.14169-8, Agravo de


Instrumento: (...) ao magistrado no dado, em hiptese alguma, invadir as
atribuies de outro Poder a ponto de determinar aos seus integrantes
providncias de ordem disciplinar, de seu exclusivo mbito interno; isso
afronta, sem dvida, o princpio da separao dos Poderes, eixo fundamental
do Estado Democrtico de Direito.

Antes de se prosseguir, convm abrir um parntese para abordar com mais


detalhe a auditoria. Este procedimento encontra sua definio formal na
Instruo Normativa n 1, de 06/04/01, da ento Secretaria Federal de Controle
Interno (que aprova o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal), como uma das tcnicas de controle.

Base Legal
Instruo Normativa-SFC n 1, de 06/04/01

No obstante, para os objetivos deste texto, mais relevante que a busca da


definio estanque em si de auditoria tentar defini-la em comparao com a
matria tico-preventiva que a antecede, e com a matria disciplinar, que a
sucede, situando-a em meio quelas duas outras atividades.

Enquanto o emprego das ferramentas ticas se d por meio de programas e


estratgias de preveno e de controle de riscos que, uma vez bem sucedidos,
evitar o ilcito e conseqentemente o processo disciplinar, a auditoria, a
exemplo do processo, atua sobre os fatos ocorridos e j traz em si aspectos
investigativos materializados em um mnimo de natureza procedimental. Embora
ambas atividades possam ser tidas como profilticas, a primeira o em essncia,
no sentido de anteceder mesmo o ilcito por depurar a conduta do servidor,
enquanto que a segunda tem seu carter profiltico mais associado percepo
de risco por parte do servidor de ser descoberto, causando um efeito inibidor
sobre o potencial infrator.

Avanando, de se dizer que o procedimento prvio de auditoria deve ser


entendido como uma atividade profiltica, preventiva e at educadora, de
abrangncia ampla e inespecfica, sem rito determinado, caracterizada pela
agilidade, a ser instaurada rotineiramente a ponto de estabelecer na
administrao a cultura de que os atos de qualquer agente pblico podem ser
verificados, sem que necessariamente se cogite de carter disciplinar. No h
em auditoria a figura do acusado e, por conseguinte, no se trata de rito
contraditrio. Dessa forma, embora guardando menor distncia que a atividade
tico-preventiva, a auditoria tambm no se confunde com a instncia disciplinar,
que pontualmente instaurada para obter efeito correcional sobre um fato
especfico, a ser detidamente analisado, demandando, portanto, apurao
contraditria.

No obstante, as atividades de auditoria e sede disciplinar podem se interligar,


visto ser comum que, de uma investigao, decorra o processo administrativo
disciplinar. Mas h ressalvas para a participao de integrantes de equipe de
auditoria no processo administrativo disciplinar consecutivo. Ainda assim,
auditoria no faz parte do escopo deste texto.

Por um lado, esta atividade de auditoria pode detectar meros equvocos ou


interpretao imperfeita na aplicao de normas ou procedimentos da unidade,
mas sem aspecto irregular, quando apenas se recomendar ao titular da unidade
a adequao da rotina. Todavia, tendo a auditoria detectado indcio de
irregularidade em sua investigao, consubstancia-se representao para que a
autoridade competente avalie a procedncia ou no de se instaurar processo
administrativo disciplinar.

Exemplificando o que se afirmou acima, mais recentemente, a partir de 2005, a


administrao pblica federal passou a centrar esforos na investigao de
incompatibilidade patrimonial ostentada pelos servidores em comparao a seus
rendimentos, conforme o Decreto n 5.483, de 30/06/06, que estabeleceu a
sindicncia patrimonial.

Unidade 4 - Representao
Formalmente, a expresso representao funcional (ou, simplesmente,
representao) refere-se pea escrita apresentada por servidor, como
cumprimento de dever legal, ao tomar conhecimento de suposta irregularidade
cometida por qualquer servidor ou de ato ilegal omissivo ou abusivo por parte de
autoridade, associados, ainda que indiretamente, ao exerccio de cargo (a vida
pessoal de servidor no deve ser objeto de representao).
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116. So deveres do servidor:

VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que


tiver cincia em razo do cargo;

XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada


pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

Em regra, a admissibilidade da representao funcional estaria vinculada a


conter a identificao do representante e do representado bem como a indicao
precisa da suposta irregularidade (associada ao exerccio do cargo) e das provas
j disponveis. A princpio, esses seriam os conectivos mnimos ou critrios de
admissibilidade para amparar, no exame a cargo da autoridade competente
sobre matria disciplinar, a deciso de instaurar a via administrativa disciplinar e
tambm para posteriormente propiciar ao representado conhecimento preciso do
que estaria sendo acusado, como forma de lhe assegurar ampla defesa e
contraditrio.

Ainda teoricamente, bastaria representao se reportar to-somente a fatos,


abstraindo- se de precipitadamente tentar enquadrar o caso nas capitulaes
legais de infraes e muito menos de cogitar da penalidade.

Observando-se a finalidade da norma (e no apenas seu texto), o juzo de


admissibilidade pode relevar a falta de algum dos requisitos formais acima,
quando houver, por outro lado, a indicao precisa do fato e das respectivas
provas.

Mas o que de forma alguma se releva a apresentao apenas verbal da cincia


de irregularidade. O relato verbal, diante da autoridade competente, de
cometimento de irregularidade administrativa deve sempre ser reduzido a termo,
pois elemento formal essencial que a pea materialize-se em documento por
escrito.

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Unidade 5 - Denncia
J o termo denncia refere-se pea apresentada por particular, noticiando
administrao o suposto cometimento de irregularidade associada ao exerccio
de cargo. E quanto formalidade, na regra geral da administrao pblica
federal, exige-se apenas que as denncias sejam identificadas e apresentadas
por escrito.

Lei n 8.112, de 11/12/90

Art. 144. As denncias sobre irregularidades sero objeto de apurao, desde


que contenham a identificao e o endereo do denunciante e sejam
formuladas por escrito, confirmada a autenticidade.

Tambm a denncia requer critrios similares aos acima descritos para a


admissibilidade da representao. Destaque-se a indispensvel exigncia de
que a denncia se materialize em documento por escrito, de forma que a
denncia apresentada verbalmente deve ser reduzida a termo pela autoridade
competente.

Unidade 6 - Anonimato e Notcia Veiculada em Mdia


Embora a princpio, pela prpria natureza da representao e por previso legal
para a denncia (art. 144 da Lei n 8.112, de 11/12/90), se exija a formalidade
da identificao do representante ou denunciante, tem-se que o anonimato, por
si s, no motivo para liminarmente se excluir uma denncia sobre
irregularidade cometida na administrao pblica e no impede a realizao do
juzo de admissibilidade e, se for o caso, a conseqente instaurao do rito
disciplinar. Diante do poder-dever conferido no art. 143 da Lei n 8.112, de
11/12/90, em sede da mxima do in dubio pro societate, deve a autoridade
competente verificar a existncia de mnimos critrios de plausibilidade.

No cabe aqui a adoo de uma leitura restritiva do mencionado art. 144 do


Estatuto, como se ele delimitasse todo o universo de possibilidades de se levar
ao conhecimento da administrao o cometimento de irregularidades. Ao
contrrio, diante dos diversos meios de se levar o conhecimento administrao,
tem-se que aquele dispositivo deve ser visto apenas como forma especfica
regulada em norma, mas no a nica licitamente aceitvel para provocar a sede
disciplinar.

Se a autoridade se mantivesse inerte, por conta unicamente do anonimato,


afrontaria princpios e normas que tratam como dever apurar suposta
irregularidade de que se tem conhecimento na administrao pblica federal.
Uma vez que a previso constitucional da livre manifestao do pensamento (art.
5, IV da CF) em nada se confunde com o oferecimento de denncia ou
representao em virtude de se ter cincia de suposta irregularidade, a estes
institutos no se aplica a vedao do anonimato. Ademais, o interesse pblico
deve prevalecer sobre o interesse particular.

Mencione-se, ademais, que a Conveno das Naes Unidas contra a


Corrupo, de 31/10/03, foi promulgada no Brasil pelo Decreto n 5.687, de
31/01/06 - sendo, portanto, admitida no ordenamento nacional com fora de lei e reconhece a denncia annima.

Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo - Promulgada pelo Decreto


n 5.687, de 31/01/06 - Art. 13.

2. Cada Estado-Parte adotar medidas apropriadas para garantir que o pblico


tenha conhecimento dos rgos pertinentes de luta contra a corrupo
mencionados na presente Conveno, e facilitar o acesso a tais rgos, quando
proceder, para a denncia, inclusive annima, de quaisquer incidentes que
possam ser considerados constitutivos de um delito qualificado de acordo com a
presente Conveno. (Nota: O Supremo Tribunal Federal vaticinou, na Ao
Direta de Inconstitucionalidade n 1.480, que tratados, acordos ou convenes
internacionais, aps promulgados por decreto presidencial, situam-se, no
sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficcia e de
autoridade em que se posicionam as leis ordinrias.)

Mas claro que a autoridade no se precipitar a instaurar a sede disciplinar,


com todos os nus a ela inerentes, vista to-somente de uma denncia
annima. Nesses casos, deve-se proceder com maior cautela antes de se decidir

pela instaurao do processo, para evitar precipitada e injusta ofensa honra do


servidor, promovendo investigao acerca do fato constante da pea annima.

Base Legal
STF, Mandado de Segurana n 24.369

Pg. 2
Se essa investigao confirmar ao menos a plausibilidade, ainda que por meio
de indcios, do objeto da denncia annima, convalidando-a, ela passa a suprir
a lacuna do anonimato. Da, pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se
ordena no pela formalidade de o denunciante ter se identificado ou ter se
mantido annimo, pois no mais ser com base na pea annima em si mas sim
no resultado da investigao preliminar, sob tica disciplinar, que ratificou os
fatos nela descritos, promovida e relatada por algum servidor, dotado de f
pblica, que o processo ser instaurado, com o fim de comprovar o fato e a sua
autoria (ou concorrncia), garantindo-se ao servidor a ampla defesa e o
contraditrio.

Para arrematar a questo, a CGU por meio da Comisso de Coordenao de


Correio CCC emitiu o Enunciado n 3, nos seguintes termos:

DELAO ANNIMA. INSTAURAO. A delao annima apta a deflagrar


apurao preliminar no mbito da Administrao Pblica, devendo ser colhidos
outros elementos que a comprovem.

Muito antes da publicao do aludido enunciado, a CGU - quando criou, por meio
da Portaria n 335/06, o instrumento de averiguao de indcios de irregularidade
denominado de investigao preliminar-, j previa a possibilidade de apurao
da denncia cuja autoria no fosse possvel identificar. Isso o que se
depreende da leitura do disposto no 3, do art. 6 da Portaria n 335:

Art. 6 A investigao preliminar procedimento administrativo sigiloso,


desenvolvido no mbito do rgo Central e das unidades setoriais, com objetivo
de coletar elementos para verificar o cabimento da instaurao de sindicncia ou
processo administrativo disciplinar, e ser iniciada mediante determinao do
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, do Secretrio-Executivo da
Controladoria-Geral da Unio, do Corregedor-Geral ou dos Corregedores-Gerais
Adjuntos.

3 A denncia cuja autoria no seja identificada, desde que fundamentada e


uma vez que contenha os elementos indicados no 1, poder ensejar a
instaurao de investigao preliminar.

A mesma cautela, e at com maiores requisitos para no se deixar influenciar


por presso de opinio pblica e de imprensa, deve se aplicar s denncias que
cheguem ao conhecimento da autoridade competente por meio da mdia. No
sendo essa uma forma ilcita de se trazer fatos ao processo, no resta nenhuma
afronta ao ordenamento e aos princpios reitores da matria tomar aquelas
notcias jornalsticas como deflagradoras do poder-dever de a autoridade
regimentalmente vinculada dar incio s investigaes. Se a autoridade
competente tomou conhecimento de suposta irregularidade seja por um veculo
de pequena circulao, seja de circulao nacional, tem-se que o meio lcito e
ela tem amparo para proceder investigao preliminar e inquisitorial, tomando
todas as cautelas, antes de precipitadamente se expor a honra do servidor.
Portanto, no h vedao para que se deflagre processo administrativo

disciplinar em decorrncia de notcia veiculada em mdia, independente do seu


grau de repercusso, alcance ou divulgao.

Deve-se destacar, no entanto, que, para fim de demarcao do termo inicial do


prazo prescricional, quando o fato supostamente irregular vem tona por meio
de veculos de comunicao, somente se pode presumir conhecido pela
autoridade competente no caso de notcia veiculada em mdia de expresso,
circulao ou divulgao nacional, em que prevalece a presuno de
conhecimento por todos (inclusive a autoridade) na data de sua divulgao. A
mesma presuno, de conhecimento por parte de todos no caso de notcia
veiculada em veculos de mdia de pequena ou restrita repercusso, poderia
induzir ao risco de equivocadamente se deduzir que a autoridade tambm teve
conhecimento e se manteve inerte.

Da mesma forma como no anonimato, por um lado, afirma-se que, se a


autoridade se mantivesse inerte, por conta unicamente do carter difuso da
notcia, afrontaria princpios e normas que tratam como dever apurar suposta
irregularidade de que se tem conhecimento na administrao pblica federal. E,
por outro lado, repete-se que a autoridade no deve se precipitar na instaurao
da sede disciplinar, com todos os nus a ela inerentes, vista de notcias de
mdia, devendo antes determinar a realizao de investigao preliminar e
inquisitorial, acerca dos fatos noticiados.

Se essa investigao confirmar ao menos a plausibilidade, ainda que por meio


de indcios, da notcia difusa veiculada pela mdia, convalidando-a, ela passa a
aperfeioar sua lacuna. Da, pode-se dizer que o juzo de admissibilidade se
ordena no pela formalidade de o conhecimento da irregularidade ter se dado
pessoalmente pela autoridade ou por meio difuso, pois no mais ser com base
na pea jornalstica em si mas sim no resultado da investigao preliminar, sob
tica disciplinar, que ratificou os fatos nela noticiados, promovida e relatada por
algum servidor, dotado de f pblica, que o processo ser instaurado, com o fim

de comprovar o fato e a sua autoria (ou concorrncia), garantindo-se ao acusado


a ampla defesa e o contraditrio.
Desde que no tenham sido conseguidos por meios ilcitos, os conectivos
processuais de instaurao podem chegar ao conhecimento da autoridade
competente de modo meramente informativo (difuso) ou de maneira
postulatria (precisa).

A via informativa poder dar-se at mesmo por intermdio dos meios de


comunicao social (jornal, rdio, televiso, etc), embora, nesses casos, deva
a autoridade administrativa competente verificar, de pronto, se a verso
veiculada constitui, pelo menos em tese, infrao disciplinar, devendo, at,
exigir que o responsvel por tal divulgao confirme por escrito tais
increpaes.

Somente depois desses cuidados, podem tais elementos configurar um


princpio de prova autorizador da instaurao do processo disciplinar. Jos
Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar,
pg. 205, Editora Braslia Jurdica, 5 edio, 2005.

Nasce o processo disciplinar de uma denncia, que poder originar-se: (...) de


notcia na imprensa. Francisco Xavier da Silva Guimares, Regime Disciplinar
do Servidor Pblico Civil da Unio, pg. 130, Editora Forense, 2 edio, 2006
O noticirio na imprensa, especialmente os textos escritos, podem servir de
comunicao de indcios de irregularidades (...). Antnio Carlos Palhares
Moreira Reis, Processo Disciplinar, pg. 59, Editora Consulex, 2 edio,
1999.

Unidade 7 - A Determinao do In Dubio pro Societate e Mera


Divergncia de Entendimento
Retornando

enumerao

dos

diferentes

graus

de

refinamento

da

representao ou denncia, em uma segunda hiptese, agora se abordam duas


possibilidades mais determinsticas: ou se tem nos autos notcia de fato sem
nenhum interesse disciplinar (por inequvoca falta de materialidade de
irregularidade funcional) ou se tem nos autos ao menos indcios de tal
materialidade. E ambas possibilidades tanto podem decorrer de originalmente
assim j ter chegado a denncia ou representao ou de se ter procedido a
investigaes preliminares apontando para um daqueles dois extremos.

Em ambos os casos, o juzo de admissibilidade, voltado autoridade


instauradora, vista do que consta dos autos (originalmente e, se for o caso com
a instruo das diligncias prvias), deve conter uma breve descrio do fato
relatado no processo; deve apresentar uma anlise conclusiva sobre a existncia
ou no de indcios da irregularidade e, por conseguinte, propor o arquivamento
ou a instaurao de sindicncia ou PAD. As diferenas entre sindicncia e
processo administrativo disciplinar e os respectivos critrios de instaurao
sero abordados adiante.

Por ora, basta destacar que, tendo tido cincia de suposta irregularidade,
associada direta ou indiretamente ao exerccio do cargo, e atendidos os critrios
de admissibilidade, luz do art. 143 da Lei n 8.112, de 11/12/90, a autoridade
competente determina imediata apurao, via sindicncia ou processo
administrativo disciplinar. Esta a regra geral, desde que haja indcios da
suposta irregularidade. bvio que no se espera nesse momento inequvoca
configurao da irregularidade, visto que esta configurao e a conseqente
responsabilizao somente ficaro caracterizadas aps o curso do apuratrio,

bastando, neste momento inicial, para que se instaure, a existncia de


plausibilidade da ocorrncia do fato e de sua autoria (ou concorrncia).

De ser repetido que, em sede disciplinar, entende-se por autor (responsvel) o


servidor e/ou autoridade que, por ao ou omisso, derem causa ocorrncia
da irregularidade; ou seja, a responsabilizao administrativa alcana no
apenas quem executa o ato, mas tambm aquele que propicia que outro o
cometa, concorrendo para a ocorrncia.

Acrescente-se que a fundamentao da deciso de instaurar ou no a sede


disciplinar, por meio do juzo de admissibilidade, consubstancia uma garantia
para a autoridade instauradora, uma vez que o ato de externar os motivos de
assim decidir, em nome da administrao, atende aos preceitos dos arts. 2 e
50, I da Lei n 9.784, de 29/01/99.

Pg. 2
Tendo sido superada toda a cautela anteriormente abordada para evitar
instauraes incuas e havendo elementos indicirios indicadores de suposta
irregularidade disciplinar, em analogia ao processo penal (em que princpios da
oficialidade, da indisponibilidade do interesse pblico e da legalidade impem
que o Ministrio Pblico Federal promova a ao penal), neste estgio do
processo tambm prevalece em sede administrativa a mxima do in dubio pro
societate (a sociedade exige a apurao). No dado autoridade o poder de
compor, de perdoar ou de transigir por meio de soluo alternativa. A rigor,
tampouco esta autoridade tem a seu favor, neste momento, o princpio da
oportunidade, j que, tendo chegado a seu conhecimento o suposto
cometimento de irregularidade funcional, a ela no se confere o poder
discricionrio para examinar a convenincia e a oportunidade de instaurar
apuratrio disciplinar.

Todavia, conforme j exposto anteriormente, faz-se necessria alguma


ponderao, no cabendo a deciso da autoridade instauradora ater-se apenas
a parmetros formais de possvel ocorrncia de irregularidade (materialidade)
envolvendo como suposto responsvel servidor pblico (autoria) como
suficientes para determinar a instaurao. Na deciso de se instaurar ou no a
onerosa sede disciplinar, tambm devem ser considerados parmetros objetivos
(tais como ocorrncia de prescrio, possibilidade de obteno de provas, morte
do servidor, etc) e sobretudo parmetros materiais (tais como a praxe
administrativa, os bens tutelados, as diretrizes institucionais, a atividade
desenvolvida, o corpo funcional, etc). Ou seja, esses parmetros materiais
informam o juzo de admissibilidade, pois se refletem diferentemente em cada
rgo e em cada unidade de determinado rgo e at mesmo em cada atividade
desempenhada em determinada unidade de um rgo, vista das
peculiaridades e particularidades. Assim, a respectiva autoridade competente
tem de manter-se atenta aos valores que o processo administrativo disciplinar
visa a tutelar em cada rgo, unidade ou atividade (se assiduidade, ou se
produtividade, ou se retido, etc), como reflexo da natureza da instituio, de sua
atividade-fim, de sua histria, de sua cultura, de seu planejamento e de sua
gesto de pessoal.

Sem prejuzo de se complementar a postura criteriosa j defendida, convm


alertar, com muita reserva e cautela, que, pela prpria natureza da matria
jurdica, no raro se configura a situao de dois ou mais servidores divergirem
no entendimento, na aplicao ou na interpretao de normas ou de conceitos.
Em tese, desde que no caracterizada m-f de qualquer um dos dois lados, no
se configura, a princpio, ilcito disciplinar com a mera discordncia, ainda que
envolvendo servidores com vinculao hierrquica. No se cogita de
insubordinao por parte do servidor hierarquicamente inferior, em relao a seu
superior hierrquico, em razo do lcito embate de idias. Ademais, inerente
da atividade administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de rever seus
prprios atos. E, muitas das vezes, isto se d em funo to-somente de
diferentes interpretaes ou entendimentos, sem que se confunda em afirmar

que a postura a ser reformada decorreu de ato ilcito, passvel de


responsabilizao via sede disciplinar.

Embora se busquem maiores determinismo e robustez no juzo de


admissibilidade, eventualmente, em casos muito especficos e residuais, pode
essa anlise no concluir nem pelo arquivamento e nem pela instaurao do rito
disciplinar. Nesses casos, nada impede que o juzo de admissibilidade, no
vislumbrando de imediato o cometimento de irregularidade, proponha
autoridade instauradora o retorno do processo para a unidade de ocorrncia do
fato, para as providncias de sua alada na matria-fim, podendo ainda haver
ou no a solicitao de retorno em caso de, posteriormente, surgirem indcios de
infrao.

Por fim, independentemente das concluses a que se chega no juzo de


admissibilidade (seja pelo arquivamento, seja pela instaurao do procedimento
disciplinar, tendo sido ou no antecedida por investigaes preliminares), essa
anlise propositiva pode recomendar medidas administrativas e gerenciais,
unidade de ocorrncia do fato noticiado, com o fim de prevenir e inibir o
cometimento de novos fatos.
Base Legal
Lei 9.784, arts. 2 e 50, I

Unidade 8 - Deveres elencados nos incisos do artigo 116 da Lei


8.112/90
A lista de irregularidades que se pode imputar ao servidor encontra-se nos arts.
116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90. O art. 116 elenca deveres do
servidor, o art. 117 elenca proibies do servidor; e o art. 132 elenca as graves
infraes estatutrias.

A leitura atenta desses trs artigos demonstra, em diversas passagens, que o


legislador previu ser possvel que determinadas condutas, dependendo de
condicionantes (tais como o animus do servidor, a intensidade, a freqncia, etc),
em rpida anlise, tanto pode, em um extremo, nem sequer configurar infrao
disciplinar (por vezes, apenas mera crtica de ndole tica ou moral); quanto pode
ser enquadrada administrativamente como infrao disciplinar leve (punvel com
advertncia ou, no mximo, suspenso, em regra, em atitudes culposas); como
pode tambm ser enquadrada administrativamente como infrao grave (punvel
com pena capital, em regra, em atitude dolosa); e, no outro extremo, no limite
mximo, pode ser enquadrada como improbidade administrativa, que infrao
gravssima (punvel administrativamente com pena capital e judicialmente com
outras penas severas).

A aplicao de qualquer dos incisos dos trs artigos requer a leitura atenta e
restritiva do art. 148 da Lei n 8.112, de 11/12/90. Este dispositivo restringe a
anlise s condutas associadas direta ou indiretamente ao exerccio do cargo,
com o que se afastam condutas de vida privada do servidor enquanto cidado
comum (a menos que o ato da vida privada tenha correlao com a
administrao pblica, com a instituio ou com o cargo), totalmente dissociadas
de seu cargo, criticveis to-somente luz de cdigos de tica.
Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas
atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.

A propsito, nunca ser demais relembrar a importncia que o aplicador deve


prestar quele artigo, em geral mitigada talvez pelo fato de o legislador t-lo
inserido no meio do Ttulo V, que trata da matria processual, quando, por sua
imediata relevncia, deveria ter sido destacado como uma disposio geral,
como um prembulo de toda a matria disciplinar do Estatuto, restringindo a
abrangncia objetiva do processo administrativo disciplinar. Na matria que aqui
interessa, tal mandamento, acerca da delimitada abrangncia subjetiva do
processo, se volta tanto autoridade instauradora, em seu juzo de
admissibilidade antes de instaurar o processo; quanto comisso processante,
ao conduzir o apuratrio e concluir pelo cometimento ou no de irregularidade;
quanto, por fim, autoridade julgadora, ao decidir pelo arquivamento ou pela
punio do servidor.

So diversos os exemplos que se podem listar de irregularidades encadeadas


como que em degraus de crescente gravidade, apesar de a princpio parecerem
ter uma mesma conformao ftica.

Ilustrativamente, citam-se alguns exemplos do que se afirmou acima. A


comprovao ftica de m execuo de determinada tarefa tanto pode configurar
uma atitude de nfimo poder ofensivo normalidade administrativa que nem
provoque a instaurao da esfera disciplinar; quanto pode ser considerada falta
de zelo (art. 116, I); quanto pode, no limite, vir a configurar desdia (art. 117, XV).
Ausncias ao servio tanto podem ter apenas repercusso pecuniria, quanto
podem configurar falta ao dever de ser assduo e pontual (art. 116, X), como
podem, no limite, configurar abandono de cargo ou inassiduidade habitual (art.
132, II e III). Um ato contrrio norma tanto pode ser inobservncia de norma
(art. 116, III), como pode ser apenas rito de passagem para valer-se do cargo
para lograr proveito irregular (art. 117, IX). Um ato de quebra de relao de
confiana tanto pode ser apenas quebra do dever de lealdade (art. 116, II), como
pode configurar cometimento de atividade incompatvel (art. 117, XVIII), quanto
pode ser ato de improbidade (art. 132, IV). Ao destruir um bem pblico, pode-se

estar diante tanto de falta de zelo (art. 116, VII) quanto de dilapidao do
patrimnio (art. 132, X). A lista de exemplos acima no exaustiva e menciona
artigos da Lei n 8.112, de 11/12/90.

A diferenciao, em sntese, entre tais condutas extremadas reside basicamente


na configurao do elemento subjetivo do infrator: se agiu com culpa (com
negligncia, impercia ou imprudncia) ou se agiu com dolo (com inteno e
conscincia do resultado ou assumindo o risco do resultado). A soluo desses
conflitos aparentes de normas passa por critrios de alternatividade,
especialidade, subsidiariedade e consuno. E, tambm em apertadas palavras,
sintetiza-se que, a menos da desdia (inciso XV do art. 117 da Lei n 8.112, de
11/12/90), o regime administrativo disciplinar exige a existncia de elementos
indicadores do dolo para a aplicao das penas expulsivas, enquanto que, em
regra, as atitudes culposas ensejam penas brandas.

Pg. 2
Quanto necessria configurao de elementos indicadores do dolo para
determinados enquadramentos gravosos, aduz-se ser desnecessrio se
identificar o dolo especfico, ou seja, o motivo que levou o servidor a realizar tal
conduta conscientemente infracional.

Uma vez que a configurao do elemento subjetivo importa relevantemente na


configurao do ilcito e, mediante a vinculao prevista na Lei n 8.112, de
11/12/90, na penalidade cabvel, tem-se que a comisso deve ter sob ateno a
grande responsabilidade do ato de enquadrar na Lei o fato irregular comprovado
com a instruo probatria. E, para isso, deve dedicar especial ateno
configurao do nimo subjetivo com que o servidor cometeu a conduta
comprovada. Da, para citar os enquadramentos gravosos mais comuns, no
cabe comisso enquadrar no art. 117, IX (valimento de cargo) e/ou no art. 132,
IV (improbidade administrativa), ambos da Lei n 8.112, de 11/12/90, e
conseqentemente, propor aplicao de pena expulsiva, se no coletou nos

autos elementos minimamente indicadores da conduta dolosa do servidor


(exceto quando o ato de improbidade praticado, venha a causar grave dano
administrao, podendo a pena expulsiva ser aplicada).
necessrio atentar que o Estatuto tem (sobretudo para as infraes que
importem em penas de advertncia e de suspenso) enquadramentos atpicos
de forma que, na situao hipottica prevista pelo legislador em um determinado
inciso dos seus arts. 116, 117 ou 132, cabem inmeras condutas prticas da vida
concreta. Da, enquadrar o fato apurado em algum desses incisos abrangentes
(o que, em viso precipitada, parece ser fcil) revela-se tarefa difcil e de grande
responsabilidade, devido s diferentes repercusses.
A comisso precisa levar em conta todas as condicionantes daquela conduta e
do agente, luz da razoabilidade, da proporcionalidade, do bom senso, da
eqidade, do equilbrio, do senso de justia e da impessoalidade, para enquadrar
no inciso mais adequado e justo. At verdade que, diante de uma concluso
dissociada das provas dos autos, pode a autoridade julgadora corrigir o
enquadramento proposto pela comisso. Mas h situaes em que a proposta
da comisso pode no ser a mais adequada mas no chega a ser flagrantemente
contrria prova dos autos, de forma que fica mais difcil a motivao para a
autoridade julgadora alterar e aplicar o enquadramento timo.
A Advocacia-Geral da Unio tambm j abordou essa questo do
escalonamento da gravidade da infrao:
Parecer-AGU n GM-17, no vinculante: 13. A avaliao da gravidade de
transgresses percebe-se e difere at no mbito da legislao. Tanto que h
preceituaes na Lei n 8.429, de 1992, que, em sua literalidade, consideram
como improbidade administrativa a falta de lealdade s instituies, podendo
decorrer a penalidade expulsiva com as conseqncias drsticas supra
referenciadas, ao passo que a Lei n 8.112, de 1990, impe esse dever de o
servidor ser leal, todavia prev o castigo de advertncia, desde que o ilcito
no justifique imposio de penalidade mais grave (arts. 116, II, e 129).

14. Na mesma forma de graduar a penalidade em razo da gravidade do ilcito,


exemplificativamente, a Lei n 8.112 veda que o servidor oponha resistncia

injustificada ao andamento de documento e processo ou execuo de servio


(art. 117, IV) e viabiliza a apenao com advertncia (arts. 117, IV, e 130),
conduta que importa omisso em praticar ato de ofcio que a Lei n 8.429
considera ato de improbidade administrativa, no sentido literal de sua
concepo.

Pg. 3
O art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90, elenca os deveres funcionais, cuja
inobservncia acarreta pena de advertncia ou de suspenso (a parte final do
art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, possibilita a aplicao de suspenso
mesmo no havendo reincidncia.

A leitura conjunta do art. 129 da Lei n 8.112, de 11/12/90, na passagem em que


menciona dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna
com o artigo em tela d a clara notcia de que a lista de deveres funcionais no
se encerra no art. 116 da citada Lei, pois, alm de outras leis que porventura
existam impondo deveres a servidor, pode haver, em cada rgo da
administrao, deveres funcionais internamente regulados na normatizao
infralegal.

Em princpio, o descumprimento da maioria dos deveres elencados no art. 116


da Lei n 8.112, de 11/12/90, quando se encerra em si mesmo e no mero
instrumento de infrao mais grave, tem natureza apenas culposa (cometido por
negligncia, imprudncia ou impercia); mas tambm h deveres naquela lista
que podem ser dolosamente descumpridos. Destaque-se que, ainda assim,
nenhum deles, por si s, mesmo em reincidncia, implica em proposta de pena
capital (demisso, destituio de cargo em comisso ou cassao de
aposentadoria ou de disponibilidade).

Acrescente-se que muitos dos deveres funcionais estatudos no art. 116 da Lei
n 8.112, de 11/12/90, tangenciam aspectos comportamentais de conduta (zelo,
lealdade,

obedincia,

urbanidade).

Cabe

dizer

que,

em

regra,

os

enquadramentos na maioria dos incisos deste artigo podem se justificar


mediante conduta nica ou delimitada em curto perodo de tempo, no sendo
necessrio se reportar ao pretrito da vida funcional do servidor.

de se ressaltar que, luz do atual ordenamento constitucional (leia-se art. 5,


LV da CF), no se admite nenhuma hiptese de configurao de qualquer
desses ilcitos e a conseqente apenao sem a instaurao do devido processo
legal, com ampla defesa e contraditrio, por mais imediato, notrio ou
faticamente simplrio que possa parecer algum enquadramento. Nesse sentido,
para qualquer inciso deste artigo, defende-se o rito legal para hiptese do art.
130, 1 da Lei n 8.112, de 11/12/90.
Seguem abaixo os enquadramentos do art. 116 da Lei n 8.112, de 11/12/90,
com algumas observaes cabveis mais relevantes.

Base Legal
Lei 8.112, de 11/12/90, art. 116

Inciso I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo


A princpio, no se vislumbra diferena entre zelo e dedicao, pois equivalem
a realizar as tarefas com cuidado e qualidade e em tempo razovel, ou seja, com
bom rendimento, sem desleixo ou descompromisso com a qualidade, estando
aqui superpostos talvez por uma questo de nfase redacional. vista da noo
de que a administrao e o Estatuto no requerem do servidor desempenho
extraordinrio de excelncia ou atos de bravura e herosmo, mas to- somente
conduta normal e mediana, no se cr que o termo dedicao seja um plus em
relao ao termo zelo, em que o primeiro teria o significado mais qualificado de
exclusividade, abnegao, devoo e entrega total.

Este enquadramento, de subjetiva avaliao, no se reporta a toda a vida


funcional do servidor, mas sim a um ato especfico (ou a alguns atos ou a um
perodo especfico). Ou seja, no h impedimento de se enquadrar um servidor
neste inciso, por um determinado ato em que agiu de forma negligente, embora
esteja provado nos autos que o acusado sempre foi um bom servidor e
constarem de seus assentamentos elogios, menes honrosas, etc. Tais
antecedentes poderiam valer, a princpio, para impedir que a autoridade
agravasse a pena para suspenso, conforme lhe autorizariam os arts. 128 e 129
da Lei n 8.112, de 11/12/90.

Se fosse o caso de se poder criticar como negligente toda a vida funcional


pretrita do servidor, e no por um caso isolado (ou alguns), talvez se cogitasse,
em tese, de enquadramento bem mais gravoso, de desdia, no art. 117, XV do
Estatuto.

Inciso II - ser leal s instituies a que servir


Este mais um enquadramento de avaliao fortemente subjetiva, para o qual
tambm se aplica a observao feita no inciso acima, acerca da desnecessidade
de configurao continuada, podendo se ter sua caracterizao em um ato nico.

Como primeira tentativa de balizar esse enquadramento bastante genrico,


pode-se afirmar que, em sntese, a lealdade que se exige do servidor em
relao instituio e ao servio pblico como um todo e, de forma intrnseca a
esse foco orgnico, tambm aos princpios reitores, smbolos e valores da
administrao, no sendo objeto de exigncia legal a lealdade do servidor em
relao s pessoas dos administradores e superiores hierrquicos.

Este dever, refletindo inicialmente respeito a princpios e valores, se manifesta


primeiramente por meio do respeito s normas (desde as mais internas e

especficas at as mais gerais do ordenamento jurdico como um todo), que, em


qualquer grau, regem e disciplinam a instituio em que o servidor exerce seu
cargo, impondo-lhe no s cumpri-las, mas tambm lhes ser fiel, com postura
colaboradora. Aqui se enquadra o dever de comunicar falhas na normatizao podendo se estender esta obrigao diante de falhas nos sistemas
informatizados oficiais (em ambos os casos, a conduta mais grave de explorar
as falhas no se confunde com o inciso, merecendo enquadramento mais
gravoso).

Ainda nessa linha principiolgica, alm de se exigir do servidor respeito ao


regramento interno do rgo e ao ordenamento jurdico vigente como um todo,
exige-se tambm respeito aos princpios da hierarquia e da subordinao
(destaque-se o apego ao princpio, de forma dissociada da figura personalizada
do administrador), como forma de ato de lealdade.

E, de forma mais concreta, esse enquadramento probe o uso indevido e


dissociado do interesse do trabalho da imagem e dos smbolos institucionais.
Nessa linha, aplicao concreta provavelmente mais plausvel desse
enquadramento visa a vedar a manifestao pblica do agente, na condio
especfica de servidor (obviamente, a Lei estatutria no mitigaria a
constitucional garantia de liberdade de expresso do cidado comum), em
detrimento e em ofensa imagem e credibilidade externas da instituio.

Inciso III - observar as normas legais e regulamentares


Diante do princpio da legalidade, que norteia toda a conduta do agente pblico,
tem-se que o dever de observar as normas vigentes, no sentido amplo da
expresso (o ilcito se configura com a inobservncia no s de uma lei ou de
um regulamento, mas sim de qualquer norma, tais como decretos, regimentos,
portarias, instrues, resolues, ordens de servio, bem como decises e
interpretaes vinculantes de rgos ou unidades legal ou regimentalmente

competentes e tambm dos princpios positivados na CF e em leis) basilar e


figura como implcito da atividade pblica.

Sem prejuzo do equilbrio harmnico principio lgico, o princpio da legalidade,


ao lado do princpio da moralidade administrativa, considerado um princpio
informador dos demais princpios constitucionais reitores da administrao
pblica. E isto lhe atribui aplicao quase totalitria na atividade pblica, de
forma que a vinculao ao ordenamento esteja, em determinado grau, diluda e
subentendida em todos os mandamentos estatutrios. De fato, a leitura atenta
dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, leva a perceber que a
legalidade paira, manifesta-se e, por fim, repercute na grande maioria das
infraes disciplinares neles elencadas (enquanto que as mximas da
impessoalidade, da publicidade e da eficincia tm suas repercusses mais
pontuais e restritas). Em outras palavras, sendo esse um dos dois principais
princpios

norteadores

da

atividade

pblica,

grande

maioria

dos

enquadramentos disciplinares tem em sua base o descumprimento do dever de


observar normas legais e regulamentares, de forma que o dispositivo
especificamente insculpido no art. 116, III valha quase que como regra geral e
difusa dos deveres estatutrios.

Sendo a atividade pblica vinculada de forma que o agente pblico somente


pode fazer aquilo que o ordenamento expressamente lhe permite e uma vez que
nenhuma norma autoriza o cometimento de irregularidade, todo ato ilcito, em
regra, passa, em sua base, por uma inobservncia de norma. Todavia, esta
infrao disciplinar pode ser absorvida por irregularidades mais graves. Da, o
enquadramento neste inciso somente se justifica se o ato no configura
irregularidade mais grave.

Alm da questo da gravidade, a diferenciao entre o enquadramento de uma


conduta no inciso III do art. 116 ou nos demais incisos deste artigo ou nos arts.
117 e 132, todos da Lei n 8.112, de 11/12/90, tambm pode advir da anlise se

o ato infracional comporta ou no enquadramento mais especfico, a prevalecer


sobre aquele mais geral e difuso, de forma que pode-se cogitar de lhe atribuir
valor quase residual. E, nesse aspecto, alm da busca do esclarecimento do
nimo subjetivo com que o ato foi cometido (se com culpa ou se com dolo),
tambm pode ainda se fazer necessrio identificar a ocorrncia ou no dos
parmetros elencados no art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90, para diferenciar
se o ato, por exemplo, justifica ser enquadrado em afronta do dever de observar
normas legais ou regulamentares (art. 116, III da citada Lei) ou se merece
enquadramento na proibio de valer-se do cargo para lograr proveito pessoal
ou de outrem (art. 117, IX da mesma Lei).

Neste enquadramento, deve a comisso especificar na indiciao qual norma


(tipo da norma, se lei, decreto, instruo normativa, portaria, etc, nmero, artigo,
inciso) foi descumprida pelo acusado, sob pena de possibilitar alegao de
cerceamento de defesa.

Destaque-se que a mera divergncia de entendimentos ou de interpretao de


normas envolvendo dois ou mais servidores, desde que no caracterizada mf de qualquer um dos dois lados, no configura, a princpio, ilcito disciplinar.
inerente da atividade administrativa, fortemente hierarquizada, o poder de rever
seus prprios atos, em decorrncia do princpio da autotutela, inclusive com a
atuao hierrquica. E, muitas vezes, isto se d em funo to- somente de
diferentes interpretaes ou entendimentos sem que isto se confunda em afirmar
que a postura a ser reformada decorreu de ato ilcito, passvel de
responsabilizao.

A leitura atenta do art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90, indica que o Estatuto
no conferiu ao servidor nenhum poder discricionrio para apreciar a legalidade
de norma ou para avaliar, por seus critrios pessoais, a convenincia de cumprila ou no. Opera-se a presuno de que as normas so legais. A norma, desde
que devidamente editada por quem competente e publicada, a partir de sua

data de entrada em vigor, deve ser plenamente cumprida pelo servidor, ainda
que este, em sua prpria convico, a considere ilegal. A convico por parte do
servidor de que a norma apresenta defeitos de forma ou de mrito deve faz-lo
provocar a unidade ou a autoridade competente para declarar a ilegalidade da
norma e para exclu-la do ordenamento ou alter-la; alm disso, se ele tem
elementos de convico de irregularidade na feitura da norma, ele deve at
representar contra quem a editou. Mas jamais o servidor deve deixar de cumprir
a criticada norma, uma vez que, enquanto no revogada na forma legal, o
servidor tem o dever funcional de cumpri-la, por fora do dispositivo
inquestionvel do art. 116, III da Lei n 8.112, de 11/12/90 e tambm por fora
do princpio da legalidade, sob pena de ver configurado o ilcito em tela.

Eventuais atos irregulares decorrentes do descumprimento de uma norma ilegal


no acarretaro repercusso disciplinar para quem os cometeu cumprindo
estritamente a norma, pois assim ter agido com ateno no s legalidade
mas tambm hierarquia. A princpio, o agente administrativo subordina-se de
forma mais irrecusvel aos mandamentos internos emanados por autoridades
que lhes so proximamente superiores, como, por exemplo, ordens de servio,
instrues normativas e portaria. Tais atos irregulares em obedincia a uma
norma superior, no mximo, se for o caso, podero acarretar repercusso
disciplinar para quem a editou. Com mais nfase ainda se reforam esses
argumentos inibidores para o servidor descumprir lei por entender que ela
inconstitucional (visto, em essncia, essa ser uma competncia do Supremo
Tribunal Federal).

No dado ao servidor o direito de alegar o desconhecimento da norma a fim


de justificar sua inobservncia. Todos os atos legais (em sentido extensivo do
termo) so publicados (seja em DOU, seja apenas internamente). Tampouco
costuma prosperar a alegao de falta de treinamento ou capacitao. dever
do servidor, inerente sua funo, manter comprometimento e qualidade nos
trabalhos, de forma que a ele prprio incumbe manter-se atualizado com as

mudanas e inovaes legais e diligenciar para se familiarizar com o


ordenamento que rege sua matria de trabalho.

Formulao-Dasp n 73. Erro de direito


Aplica-se ao Direito Administrativo o princpio de que ningum se escusa de
cumprir a lei alegando que no a conhece

Parecer-Dasp. Abandono de cargo - Ignorncia da lei

A ignorncia da lei no clusula excludente da punibilidade.

Acesso Imotivado
Uma conduta em especial, que, pelo menos a princpio (se no configurada outra
conduta mais grave), pode ser enquadrada como inobservncia de norma, o
chamado acesso imotivado. Este ilcito se configura quando o servidor utilizase dos sistemas informatizados para fins que no so de interesse do servio,
ou seja, que no tm motivao legal. Para a caracterizao dos ilcitos devem
ser analisados os normativos disciplinadores da utilizao dos sistemas
informatizados pblicos.

Esse ilcito administrativo, a princpio, enquadrvel no presente art. 116, III do


Estatuto; j a revelao, para outro servidor do rgo, dos dados acessados,
pode configurar inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo
sobre assunto interno (art. 116, VIII do Estatuto, linhas a seguir); j a revelao,
para particulares, dos dados acessados, pode configurar a grave irregularidade
de revelao de segredo obtido em razo do cargo (art. 132, IX, do Estatuto, que
ser visto em 2.4.1.30).

Ainda neste rumo, a comprovada falta do devido cuidado na guarda, proteo e


utilizao de senha ou seu emprstimo a outro servidor, ainda que habilitado,
para acesso a sistemas informatizados, pode configurar a infrao de no
observar o dever funcional de exercer com zelo as atribuies do cargo, j
descrita linhas acima.

No que se refere ao sigilo de informaes sobre operaes financeiras, o art. 10


do Decreto 4.489/2002 expressamente determinou a caracterizao da infrao
aqui comentada quando servidor pblico utilizar ou viabilizar a utilizao indevida
dessas informaes. No art. 11 do mesmo diploma legal, determina-se a
responsabilizao administrativa pela indevida atribuio, fornecimento ou
emprstimo de senha, bem como pelo uso indevido de senha restrita.

Base Legal
Decreto 4.489/2002, art. 10 e 11

Inciso IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente


ilegais
Como reflexo da forte atuao do princpio da hierarquia em sede disciplinar -o
prprio poder disciplinar deriva do poder hierrquico -, o servidor tem o dever de
acatar ordens superiores, na presuno de que so emanadas de acordo com a
lei e voltadas ao interesse do servio. As ordens emanadas em decorrncia de
um ato legal que confere competncia autoridade gozam de presuno de
legalidade e, como tal, a priori, devem ser cumpridas. A princpio, a simples
suspeita pessoal de ilegalidade no tem o condo de afastar a regra geral do
dever de obedincia.

Os agentes pblicos tm o dever de acatar as ordens de seus superiores, desde


que sejam legais, isto , quando pautadas nos ditames da lei e emitidas de forma
legtima (emanada de autoridade competente, respeito s formalidades exigidas
e com objeto lcito).

Todavia, em razo de sua conduta estar vinculada legalidade, no deve o


servidor obedecer a ordem manifestamente ilegal. Se a ordem flagrantemente
ilegal, ou seja, de ilegalidade facilmente perceptvel, alm da responsabilizao
de quem a ordenou, o seu acatamento por parte do subordinado tambm
configura irregularidade.

Um exemplo disso a hiptese de um servidor pblico federal receber ordem de


seu superior hierrquico de nomear pessoa para ocupar determinado cargo
pblico em que se exige legalmente provimento por concurso pblico (cargo
pblico efetivo), sem que esta tenha prestado qualquer processo seletivo. Na
situao colocada, por ser manifestamente contrria ao que prev a lei, o
servidor no poder cumprir a ordem, sob pena de tambm ser a ele imputada
responsabilidade. Ao contrrio, dever representar contra a ilegalidade, na forma
do dever previsto no art. 116, XII, desta lei (representar contra ilegalidade,
omisso ou abuso de poder).

A propsito da discusso, vale relembrar que o descumprimento de ordem


judicial por servidor no incorre em transgresso ao presente dispositivo, pois
sua capitulao requer a desobedincia a ordens de superiores com vinculao
hierrquica. De outro lado, a independncia entre as instncias assegura que o
servidor possa ser responsabilizado em qualquer outra seara do direito, mesmo
que no haja configurao de ilcito administrativo pelo descumprimento da
ordem judicial.

Por outro lado, se a ordem ilegal, mas somente o mandante o sabe, no


havendo condies de o subordinado saber da ilicitude, apenas aquele comete

a irregularidade. Da mesma forma, se o cumprimento da ordem se d por coao


irresistvel, somente o mandante incorre em responsabilizao.

CP - Coao irresistvel e obedincia hierrquica

Art. 22. Se o fato cometido sob coao irresistvel ou em estrita obedincia


ordem, no manifestamente ilegal, de superior hierrquico, s punvel o
autor da coao ou da ordem.
Formulao-Dasp n 68. Co-autoria

So co-autores da infrao disciplinar o funcionrio que a pratica em


obedincia ordem manifestamente ilegal de superior hierrquico e o autor
dessa ordem.

Inciso V - atender com presteza


Lei n 8.112, de 11/12/90, Inciso V - atender com presteza:

a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as


protegidas por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica.

O inciso acima inclui trs mandamentos que guardam em comum o aspecto


comportamental da presteza. Com isso, se requer do servidor o pronto
atendimento, se no imediato mas ao menos que se d o quanto antes, assim
que possvel. O dispositivo visa a evitar o mau atendimento a solicitaes dos
administrados (seja em carter geral, sem perder a ateno a proibio de
fornecimento em funo de clusula de sigilo; seja em carter especfico,

condicionado comprovao do efetivo interesse pessoal por parte do


requerente) e, ainda com maior ateno, s requisies de indisponvel interesse
pblico, punindo a conduta desleixada, indiferente, abusiva, constrangedora,
desinteressada, procrastinatria ou negligente do servidor no cumprimento de
suas atribuies.

Como a finalidade da administrao pblica bem gerir os interesses coletivos,


a presteza no atendimento de solicitaes por parte de seus agentes assume
relevncia. Assim, de modo especial, o injustificado atendimento, sem a devida
presteza pelo servidor, das solicitaes em geral configura o ilcito previsto neste
inciso, sem desconsiderar a possibilidade de enquadramento em incisos mais
graves em funo de outros condicionantes da conduta e/ou das conseqncias.
Base Legal
Constituio Federal de 1988, art. 5, XXXIV

Inciso VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades


de que tiver cincia em razo do cargo
Conforme j abordado anteriormente, o servidor que tem conhecimento de
qualquer tipo de suposta irregularidade no servio pblico, cometida por
qualquer outro servidor, mesmo que de outra via hierrquica ou at de outro
rgo, obrigado a representar, sendo passvel de responsabilizao
administrativa em caso de omisso. O cumprimento deste dever reflete
simultaneamente ateno tambm ao dever de lealdade instituio. O inciso
em tela se aplica quando a omisso decorre de atitude culposa; diante de atitude
omissiva dolosa, em situaes extremadas, alm de enquadramento
administrativo mais grave, pode-se cogitar at de repercusso penal.

A se destacar que o dever de representar restringe-se aos fatos conhecidos em


razo do desempenho do cargo do representante (ou seja, fatos de que o
servidor tem conhecimento no exerccio do seu prprio cargo, seja repartio ou
fora dela, se a servio). Igualmente, deve-se restringir o teor da representao a

fatos relacionados ao interesse da administrao (ou seja, a fatos cometidos pelo


representado no mbito do servio pblico, tambm no pleno exerccio do seu
cargo -seja na repartio ou fora dela, se a servio -, ou indiretamente
relacionados ao cargo). No se inserem aqui como objeto do interesse de
representao os atos da vida privada do representado (destaque-se que aqui
se refere restritivamente queles atos sem nenhuma correlao com a
administrao pblica, com a instituio ou com o cargo, uma vez que pode
haver repercusso disciplinar para atos, ainda que cometidos fora da instituio
ou do horrio de exerccio do cargo, mas que com eles se relacionem ou que
neles interfiram).

Em que pese representao figurar como um dever legal, o servidor deve


exercer com prudncia e cautela, sem se deixar levar por vieses de
pessoalidade, sendo inaceitvel a tentativa de se servir da sede disciplinar de
forma injusta e imotivada.

Presume-se a boa-f no exerccio desse dever legal. No se vislumbra, no


regime disciplinar estatudo pela Lei n 8.112, de 11/12/90, algum
enquadramento que se possa aplicar ao representante quando este formula
representao infundada e que no admitida. Tanto a reparao do ofendido
quanto a punio para o caluniador devem ser buscada apenas em via judicial.
Muito excepcionalmente, somente se poderia se cogitar de alguma repercusso
disciplinar (associada, por exemplo, a um ato tido como de desleal com a
instituio) contra o representante que agisse de inequvoca e comprovada mf ao tentar fazer mover a estrutura correcional com nimo ou motivao pessoal
de prejudicar terceiro.

De outro lado vale lembrar que o Estatuto dos Servidores Pblicos, em seu art.
126- A, trouxe especial proteo ao servidor que revele atos ilcitos praticados
no mbito da esfera pblica no estrito cumprimento da sua funo pblica de
representao.

Base Legal
Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 126-A

Inciso VII - zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio


pblico
Nesse enquadramento, o descumprimento de dever associado a zelo, a
princpio, remete a conduta culposa. Em sua parte inicial, pode-se entender
como material a ser economizado os bens de consumo cotidiano (materiais de
escritrio, por exemplo), na qual se impe, ento, o dever de no gast-los
perdulariamente. Em sua parte final, como patrimnio a ser conservado,
entendem-se tanto os bens de consumo acima quanto o ativo permanente
(mquinas, equipamentos, imveis, por exemplo). Com isso, tem-se no
enquadramento em tela o dever de proteger e cuidar da vida til no s de bens
de consumo, mas tambm de bens durveis. Independentemente da natureza
do bem, a norma visa a punir o desperdcio e o desrespeito do servidor com o
bem pblico, em atitudes de descuido, descaso ou negligncia.

bvio que, luz dos princpios da eficincia, da razoabilidade e da


proporcionalidade, no se cogita de se provocar a sede disciplinar, com todos os
nus a ela inerentes, em virtude do desperdcio pontual e isolado de um
insignificante item de material de consumo ou mesmo de ativo permanente.
Ademais, lembre-se de que, de acordo com a Instruo Normativa-CGU n 4, de
17/02/09, o dano ou desaparecimento de bem decorrente de conduta culposa
por parte do servidor e causador de prejuzo inferior a R$ 8.000,00 pode ter sua
apurao encerrada em TCA, sem rito disciplinar, se o agente pblico aquiescer
em ressarcir ao errio, poupando-se a instaurao de PAD ou sindicncia
punitiva que, em seu final, poderia redundar no enquadramento em tela.

Sendo de natureza culposa, este inciso no se aplica destruio, ao


desperdcio, ao prejuzo ou ao dano, causados com dolo ao bem pblico (que
poderiam, a princpio, ser enquadrados no art. 117, XVI, utilizar pessoal ou

recursos da repartio em servios ou atividades particulares ou no art. 132, X,


leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional, ambos da Lei
n 8.112, de 11/12/90, que sujeitam o agente pena de demisso).

Inciso VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio


Este inciso se refere quebra culposa, cometida por negligncia ou impercia,
do dever de resguardar os assuntos internos da repartio.

Uma vez que o presente enquadramento no especifica, tem-se que aqui cabem
tanto a conduta de revelar quanto a de divulgar os assuntos da repartio.
Doutrinariamente, tem-se que a ao de revelar concretiza-se com o
vazamento de informao para apenas uma nica pessoa, enquanto que a ao
de divulgar concretiza-se com o vazamento da informao para mais de uma
pessoa (pela mdia, por exemplo, e, obviamente, engloba tambm a primeira
irregularidade).

A diferenciao entre este enquadramento e o art. 132, IX do Estatuto


(revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo) radica,
majoritariamente, no elemento subjetivo da revelao, visto que aquele trata de
conduta intencional e consciente, eivada de m-f. Assim, aqui podem se
enquadrar revelaes culposas de informaes que at possam comprometer
estratgias, aes ou diretrizes oficiais; que possam beneficiar contratante ou
licitante junto administrao; ou que possam ser confundidas como
posicionamento institucional, comprometendo a imagem do rgo; enquanto que
l podem ser enquadradas revelaes similares eivadas de dolo.

Mas, alm do nimo subjetivo motivador do ato ilcito (se intencional ou se


apenas culposo), tambm o objeto da revelao atua na diferenciao dos dois
enquadramentos, ainda que em menor grau de relevncia.

O art. 132, IX da Lei n 8.112, de 11/12/90, abarca a revelao de dados obtidos


to- somente em funo do cargo, com destaque para documentos sabidamente
protegidos por clusula de sigilo (fiscal, bancrio, telefnico, etc); ou seja, extraise o maior poder ofensivo daquela conduta do teor mais relevante e reservado
do que foi revelado. J neste inciso VIII do art. 116 do Estatuto, pode-se inferir
que esto includas as revelaes de atos internos e rotineiros ou de diretrizes
da repartio, os quais, embora no devam ser revelados, no provocam e no
dependem de m-f a justificar sua revelao, visto no serem dados de
garantias individuais fundamentais e de forte valor estratgico. Alm da questo
da rotina de trabalho, a norma tambm visa a preservar os assuntos que, verbal
ou

documentalmente,

se

abordam

na

repartio,

mimpedindo

que

imotivadamente o servidor os revele a estranhos, independentemente de tais


assuntos estarem ou no formalizados em documentos gravados com clusula
de sigilo (esta hiptese mais grave prevista do art. 132, IX do Estatuto).

Muito genrica e sinteticamente, pode-se esboar o seguinte encadeamento: o


mero acesso sem motivao aceitvel a banco de dados informatizados, pode
configurar inobservncia de norma (art. 116, III do Estatuto, linhas acima); j a
revelao imotivada, para outro servidor pblico, dos dados sigilosos acessados,
pode, de acordo com as peculiaridades do caso concreto, configurar
inobservncia de norma e quebra do dever de guardar sigilo sobre assunto
interno (no presente art. 116, VIII do Estatuto); j a revelao, para estranhos ao
servio pblico, dos dados acessados, pode configurar a grave irregularidade de
revelao de segredo obtido em razo do cargo (art. 132, IX do Estatuto).

No que se refere aos dados protegidos por sigilo bancrio, fiscal e telefnico, a
eventual violao ao dever poder configurar o crime contra a Administrao
Pblica, previsto no art. 325 do Cdigo Penal (Violao de sigilo funcional).
Assim, o servidor incorrer nas condutas previstas no art. 132, I, da Lei n
8.112/90 (crime contra a administrao pblica) ou no art. 132, IX, do mesmo
diploma, quando implicar em revelao de segredo de que se tenha apropriado
em razo do cargo.

Ultrapassado o critrio subjetivo, vale destaca a edio da Lei n 12.527/2011


(Lei de Acesso Informao), que regulamenta o tratamento a ser dado ao
direito de petio constitucionalmente protegido diante das informaes
qualificadas como pblicas.

Ao estabelecer as especficas hipteses autorizadoras de quebra de sigilo


documental, na mesma linha, a Lei n 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao)
prev a configurao de conduta ilcita e consequente responsabilizao do
agente pblico que incorrer nos casos previstos em seu art. 32, sendo a ele
aplicvel, no mnimo, a penalidade de suspenso.

luz da especificidade dada pelo normativo em destaque, no qual trata


especificamente de condutas ilcitas e as equipara s infraes administrativas
encartadas na Lei n 8.112/90, pode-se inferir, por meio de uma interpretao
teleolgica, que o legislador no teve a inteno de alterar o contedo do
Estatuto dos Servidores Pblicos, mas to-somente qualificar atos infracionais
relacionados informao pblica.

Ora, a Lei n 12.527/2011 trata do tratamento a ser dispensado s informaes


qualificadas como pblicas pela autoridade competente. Ainda, define o modo
por meio do qual o cidado poder exercer seu direito de petio e, por fim, obter
acesso informao de seu interesse.

Logo, para a caracterizao das infraes capituladas na legislao em apreo,


pressuposto formal que tenha sido realizado pedido formal de acesso
informao por cidado, recaindo o dever de proteo da informao tida como
restrita em todos os nveis de apreciao da petio. Portanto, ao fazer
referncia s infraes descritas na Lei n 8.112/90, entende-se que a comisso
dever, nos casos em que houve revelao de informao indevidamente,

apreciar se esta ocorreu em decorrncia de um pedido de acesso informao.


Nessa esteira, havendo a revelao imprpria de informao no curso da anlise
do pedido de acesso, a comisso dever aplicar, no mnimo, a penalidade de
suspenso mesmo que se enquadre no art. 116, VIII, da Lei n 8.112/90.

Lei 12.527/2011, Art. 32


Inciso IX - manter conduta compatvel com a moralidade administrativa
O presente inciso impe a repercusso disciplinar em decorrncia de afronta ao
princpio da moralidade administrativa. A aplicao deste inciso requer a leitura
conjunta daquele primado com a legalidade expressa na prpria Lei n 8.112, de
11/12/90 -mais especificamente, em seu art. 148, que restringe a aplicao do
regime disciplinar s condutas associadas direta ou indiretamente ao exerccio
do cargo. Com isso, se afastam da incidncia as condutas de vida privada do
servidor enquanto cidado comum (a menos que o ato da vida privada tenha
correlao com a administrao pblica, com a instituio ou com o cargo),
totalmente dissociadas de seu cargo, criticveis to-somente luz de cdigos de
tica. Da porque a imoralidade de que se cuida a administrativa. Em razo de
o presente inciso tratar de condutas associadas a conceitos morais, aqui mais
comum a equivocada tentativa de se emprestar aspecto disciplinar a atos de vida
privada.

(...) sabe-se que a moralidade protegida pelo Direito insere-se no campo da


tica pblica, diferenciando-se da tica privada (...). Por tal motivo, as normas
jurdicas no devem adentrar o campo privado dos comportamentos imorais (...).
Se o administrador ou agente pblico somente pode agir fundado em lei, a mera
inobservncia de um preceito moral no poderia acarretar-lhe sanes. Fbio
Medina Osrio, Direito Administrativo Sancionador, pgs. 292 e 295, Editora
Revista dos Tribunais, 2 edio, 2005.
Ademais, alm desse enfoque restrito, no estudo da citada responsabilizao
funcional atuam ainda, com relevncia, os princpios da razoabilidade e da

proporcionalidade, bem como no se deve perder de vista a considerao do


chamado erro escusvel.

Destaque-se que condutas como alcoolismo ou qualquer outro tipo de


dependncia qumica requer, a princpio, cuidado mdico ou de assistncia
social. Mesmo quando o problema repercute no desempenho das atribuies,
primeiramente deve-se investigar a existncia ou no de carter patolgico na
conduta, o qual, se presente, afasta a responsabilizao administrativa. A
repercusso disciplinar somente se justifica se comprovado que, mesmo no
havendo patologia, o comportamento do servidor interfere no desempenho do
cargo.

Os atos atentatrios moral aqui enquadrados so aqueles de relativa


repercusso, decorrentes de aspectos meramente comportamentais associados
cortesia, discrio, apresentao, ao respeito hierarquia. Como o controle
da moralidade administrativa recai mais sobre a finalidade do ato do que sobre
o nimo do agente, cogita-se de afrontas tanto culposas quanto dolosas (embora
seja certo que, a princpio, condutas dolosas, dependendo de sua gravidade,
podem ensejar enquadramentos mais gravosos). necessrio cautela com este
enquadramento, de forte subjetividade, j que o conceito de moral mutante no
tempo e no espao.

O presente enquadramento tambm pode ser compreendido sob enfoque a


contrario sensu, alcanando os atos atentatrios aos princpios jurdicos, mas de
gravidade reduzida tal que no justifica o enquadramento em improbidade
administrativa (art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90. Assim, sob o aspecto
do tema em tela, as condutas do agente pblico podem sofrer trs graus de
crtica, em sentido crescente.

Primeiramente, aquelas condutas que afrontam a moral comum da vida externa


ou mesmo condutas praticadas no exerccio do cargo mas com nfimo poder

ofensivo ao Estatuto podem encontrar crtica no Cdigo de tica Profissional do


Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n
1.171, de 22/06/94, que no se confunde com a Lei n 8.112, de 11/12/90, e que
no objeto de instaurao de processo administrativo disciplinar.

No grau intermedirio, as condutas cometidas pelo servidor, direta ou


indiretamente associadas ao cargo, com culpa (negligncia, impercia ou
imprudncia) ou ainda que com dolo, mas de mediano poder ofensivo ( luz dos
parmetros do art. 128 da Lei n 8.112, de 11/12/90) ao princpio da moralidade
administrativa (ou seja, em afronta moral jurdica), podem ser enquadrveis no
art. 116, IX da citada Lei, devendo, por conseguinte, ser objeto de apurao
contraditria no devido rito do processo administrativo disciplinar, possibilitando
aplicao de penas de advertncia ou, no mximo, suspenso.

Por fim, no ltimo grau, as condutas do servidor, tambm associadas ao cargo,


cuja afronta ao princpio da moralidade administrativa redundam em dano ao
errio, enriquecimento ilcito ou afronta grave a princpios reitores da
administrao, atingindo o ncleo do conceito de moral (ou seja, ferindo o dever
de probidade), em conduta indubitavelmente dolosa, podem ser enquadrveis
no art. 132, IV da Lei n 8.112, de 11/12/90, podendo tomar as definies
encontrveis nos arts. 9, 10 e/ou 11 da Lei n 8.429, de 02/06/92, tambm sob
apurao

contraditria

no

rito

do

processo

administrativo

disciplinar,

possibilitando aplicao de penas expulsivas e demais repercusses civis e


penais, previstas no art. 37, 4 da CF.

Sem prejuzo do equilbrio harmnico principio lgico, o princpio da moralidade


administrativa, ao lado do princpio da legalidade, considerado um princpio
informador dos demais princpios constitucionais reitores da administrao
pblica. Ademais, em funo de sua prpria natureza, prescindvel legislar
sobre a moralidade administrativa (at para que no se a faa dependente da
legalidade). Tais fatos no s dificultam a conceituao legal de moralidade

administrativa mas tambm atribui-lhe aplicao quase totalitria na atividade


pblica, de forma que esteja, em determinado grau, diluda e subentendida em
todos os mandamentos estatutrios. De fato, a leitura atenta dos arts. 116, 117
e 132 da Lei n 8.112, de 11/12/90, leva a perceber que a moralidade
administrativa paira, manifesta-se e, por fim, repercute na grande maioria das
infraes disciplinares neles elencadas (enquanto que as mximas da
impessoalidade, da publicidade e da eficincia tm suas repercusses mais
pontuais e restritas). Em outras palavras (afastadas da anlise as condutas
merecedoras apenas de crtica tica, no atingidas portanto pela vinculao
estatutria), sendo esse um dos dois principais princpios norteadores da
atividade pblica, a grande maioria dos enquadramentos disciplinares tem em
sua base o descumprimento do dever de manter conduta compatvel com a
moralidade administrativa, de forma que o dispositivo especificamente insculpido
no art. 116, IX valha quase que como regra geral e difusa dos deveres
estatutrios.

A diferenciao entre o enquadramento de uma conduta no inciso IX do art. 116


ou nos demais incisos deste artigo ou nos arts. 117 e 132, todos da Lei n 8.112,
de 11/12/90, advm da anlise se o ato infracional comporta ou no
enquadramento mais especfico, a prevalecer sobre aquele mais geral e difuso,
de forma que pode-se cogitar de lhe atribuir valor quase residual. E, mnesse
aspecto, alm da busca do esclarecimento do nimo subjetivo com que o ato foi
cometido (se com culpa ou se com dolo), tambm pode ainda se fazer necessrio
identificar a ocorrncia mou no dos parmetros elencados no art. 128 da Lei n
8.112, de 11/12/90, para diferenciar se o ato, por exemplo, justifica ser
enquadrado em afronta do dever legal de manter conduta compatvel com a
moralidade administrativa (art. 116, IX da citada Lei, aplicvel tato para conduta
culposa quanto dolosa) ou se merece enquadramento em improbidade
administrativa (art. 132, IV da mesma Lei, apenas na hiptese de conduta
dolosa).

Inciso X - ser assduo e pontual ao servio

Este inciso impe dois deveres independentes: o dever de assiduidade exige


que o servidor comparea regularmente todo dia til ao servio; e o dever de
pontualidade refina a exigncia, impondo que no s ele comparea diariamente
ao servio, mas que chegue na hora certa de entrada e somente saia na hora
certa de sada.

necessrio interpretar, alm da literalidade, que o servidor pode incorrer neste


ilcito tanto com a quebra de apenas um dos deveres quanto dos dois
cumulativamente. Do contrrio, caso se impusesse interpretao cumulativa
para a conjuno e, far-se-ia necessrio conceber que a Lei autorizaria o
desrespeito pontualidade, desde que o servidor comparecesse diariamente ao
servio, e o desrespeito assiduidade, desde que, nos dias em que
comparecesse, o fizesse de forma pontual. bvio que esta tese no se sustenta,
de forma a se interpretar, logicamente, aquela conjuno aditiva como alternativa
-ou seja, o servidor tem o dever de ser assduo e tambm tem o dever de ser
pontual. O art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, estabelece, como regra geral
para os servidores efetivos, o limite mximo de quarenta horas semanais e de
seis a oito horas dirias para a jornada de trabalho na administrao federal. Aos
servidores ocupantes de cargo em comisso, o 1 do mesmo artigo impe
ainda o regime de dedicao integral, com possibilidade de ser convocado
sempre que houver interesse da administrao (destaque-se que a norma
especfica neste sentido, no estendendo o compromisso ao servidor sem cargo
em comisso).

Adiante, o art. 44 da Lei n 8.112, de 11/12/90, exige que a chefia imediata


desconte dia de falta ou horas de atraso ou de sada antecipada sem justificativa
por parte do servidor. Mas, se diante de algum desses incidentes, o servidor se
justifica, cabe exclusivamente chefia imediata avaliar a justificativa. Se a chefia
no acatar a justificativa trazida, ato contnuo, ela deve determinar o corte do
ponto; se ela entender que houve caso fortuito ou fora maior, pode, a seu
exclusivo critrio, conceder que o servidor compense as horas, at o ms
subseqente, sem corte de ponto.

Lei n 8.112, de 11/12/90, Art. 19

Dito isto, dois pontos se destacam:

- O primeiro que a possvel repercusso pecuniria, decorrente do desconto


das horas ausentes (quando o servidor no apresenta justificativa ou quando a
apresenta, mas no convence a chefia), no afasta a tambm eventual
repercusso disciplinar, pois so reflexos independentes de uma mesma
conduta.

- O segundo ponto que se destaca que no dado chefia o poder de alterar


a jornada semanal de seu subordinado, dispensando-o do cumprimento de sua
carga horria e tampouco cabe ao servidor a discricionariedade de optar pela
ausncia para posteriormente, a seu critrio, compensar.

Pg. 2
Infra legalmente, o Decreto n 1.590, de 10/08/95, regulamentou que atrasos ou
sadas antecipadas, se decorrentes de interesse de servio, podero ser
abonados pela chefia imediata, dispensada a compensao de horrio e,
obviamente, sem repercusso pecuniria e disciplinar. Esse Decreto tambm
determinou a obrigatoriedade de se registrar de uma a trs horas dirias como
intervalo para refeio. A norma em questo previu ainda a possibilidade de
controle semanal de ponto no caso de atividades externas (como o caso de
fiscalizao, por exemplo) ou de atividades cujas condies materiais impeam
registro dirio, tendo sido tal controle posteriormente dispensado pelo Decreto
n 1.867, de 17/04/96, dispondo apenas que esses servidores tero o seu
desempenho avaliado pelas chefias imediatas.

Dentro da possibilidade prevista no art. 19 da Lei n 8.112, de 11/12/90, o


Decreto n 1.590, de 10/08/95, estabeleceu ainda a exceo de jornadas
semanal de trinta horas e diria de seis horas, sem intervalo de almoo, para
casos de servios que devam funcionar de forma ininterrupta por mais de doze
horas, com turnos ou escalas, em razo de atendimento a pblico ou trabalho
noturno.

Decreto n 1.590, de 10/08/95, Arts 1 ao 7

A despeito da descrio acima de legislao acerca de jornada de trabalho, de


se destacar que o controle de cumprimento de horrio de trabalho no , a
princpio, matria a cargo de Corregedoria. Este controle, em primeiro momento,
incumbe chefia imediata do servidor. Mas o zelo e a fidelidade no registro do
ponto podem ter repercusso na matria correcional, j que, por meio do ponto,
pode-se ter elementos de convico no s do cumprimento do dever legal de
assiduidade e pontualidade, mas tambm de presena ou ausncia do servidor
em determinadas situaes (por exemplo, se o servidor realmente estava em
servio ou se estava no gozo de algum afastamento legal no dia em que consta
o uso de sua senha realizando determinado acesso a sistema informatizado). Na
esteira, destaca-se da a importncia de o servidor cuidar de entregar, nos
respectivos prazos legais, as justificativas para as ausncias previstas em lei,
sobretudo submeter-se percia mdica ou entregar tempestivamente atestados
mdicos particulares.

A leitura atenta deste enquadramento, cuja ao o verbo ser, permite


interpretar sua aplicao, a priori, para condutas com certo aspecto de

continuidade, no parecendo razovel aplic-lo para um ato isolado e eventual


de inassiduidade ou de impontualidade.

Assim, compreende-se que as faltas de um dia inteiro (falta ao dever de


assiduidade) e as chegadas em atraso ou sadas antecipadas (falta ao dever de
pontualidade) podem ser enquadradas, em tese, no presente art. 116, X da Lei
n 8.112, de 11/12/90, contemplando um carter mais continuado e repetitivo da
conduta de pequena afronta. No obstante, atente-se para que as chegadas em
atraso ou sadas antecipadas tambm podem ser enquadrados no art. 117, I da
mesma Lei (ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia
autorizao do chefe imediato, em que o parmetro em anlise a autorizao,
contemplando um efeito mais pontual, de um nico ato ter sido desrespeitoso
hierarquia e continuidade dos trabalhos.

Mas, em todos esses casos, de enquadramento no art. 116, X e no art. 117, I da


Lei n 8.112, de 11/12/90, muito fronteirios com aspectos de gerncia
administrativa de pessoal (que, em primeiro momento, nem sempre se
confundem com repercusso disciplinar), no se deve afastar de aspectos de
razoabilidade e bom senso, para no vulgarizar o instrumento do processo
administrativo disciplinar. Se, por um lado, difcil definir uma quantificao para
esses enquadramentos, por outro, certo que, muito teoricamente, em tese,
poderia se cogitar de responsabilizao at por ato nico, dependendo do grau
de prejuzo trazido, do desrespeito hierarquia, etc.

O enquadramento no art. 116, X da Lei n 8.112, de 11/12/90, em nada se


confunde com abandono de cargo e inassiduidade habitual, punveis com pena
capital e que, por este motivo, tm requisitos mais especficos de configurao,
conforme arts. 138 e 139 do Estatuto.

Por fim, em face da inexistncia de lei especfica que regulamente o exerccio do


direito de greve, a menos que a greve seja declarada ilegal pelo Poder Judicirio
e o servidor se recuse a retornar ao trabalho.

STF, Mandado de Injuno n 20

Obviamente, isto no afasta a possvel repercusso disciplinar em atos que,


transbordando o exerccio do direito, o servidor cometa evidente ilegalidade
associada s atribuies do cargo. Excluindo esta hiptese, para que o poder
disciplinar atuasse em situaes relacionadas ao exerccio daquele direito, seria
necessrio criar regras para a soluo dos casos concretos, o que substituiria a
prpria vontade do legislador, invertendo (ou subvertendo) a ordem jurdica, uma
vez que tais normas de conduta no podem ficar ao alvedrio da administrao,
da unidade correcional ou dos membros de comisso disciplinar.

Inciso XI - tratar com urbanidade as pessoas


O dever de urbanidade significa a obrigao de o servidor tratar com respeito e
cortesia no s os demais servidores (sejam seus subordinados, sejam seus
superiores hierrquicos) como tambm os particulares com os quais ele lida no
exerccio de seu cargo.

No necessariamente a rudeza e a pouca polidez no trato pessoal, como trao


caracterstico de formao, educao, nvel de instruo e cultura, revela-se
tambm como o ilcito disciplinar em tela. A norma no exige que todo o quadro
funcional seja indistintamente refinado e elaborado em seus gestos e no trato
com os demais, mas sim veda as manifestaes depreciativas, agressivas,
obscenas,

ofensivas,

ameaadoras,

humilhantes,

menosprezante

discriminatrias, em funo de origem, raa, religio, sexo, opo sexual, cor,


idade, ou qualquer outro motivo, seja por palavras, seja por gestos.

(...) No se pode exigir de indivduos humildes, de poucas luzes e de deficiente


educao, tratamento revestido de polidez. Se no conseguem agir com
urbanidade, no normalmente por culpa sua, e sim de sua formao deficiente
e inadequada. Outras pessoas tm muitas luzes, mas so grosseiras, maleducadas e desrespeitadoras; estas no tm desculpa para tal procedimento, e
se se conduzem dessa maneira vulneram o dever de urbanidade. Jos dos
Santos Carvalho Filho, Processo Administrativo Federal, pg. 82, Editora Lumen
Juris, 2 edio, 2005.
A falta de urbanidade tanto pode decorrer, como mais comumente, de ofensa
verbal ou gestual, mas tambm pode se configurar em manifestao por escrito,
da lavra do servidor. O emprego de referncias contaminadas por quaisquer dos
adjetivos enumerados acima ou de desrespeito subordinao e disciplina,
em documentos oficiais, tais como ofcios, memorandos, pareceres, despachos,
arrazoados, contra-arrazoados, peties, requerimentos, quebrando o dever de
respeito hierarquia, aos demais servidores ou a particulares, pode configurar
este ilcito. Obviamente, no se veda a livre manifestao de entendimento ou
de convico, ainda que crtica ou discordante, desde que comedida em
parmetros de respeito.

Incorre neste ilcito o servidor que, uma vez ofendido por outro servidor,
administrador ou contribuinte, revida, mesmo que sem exagero, a ofensa verbal
recebida. Os princpios que regem a atividade pblica e que se refletem em maior
grau de exigncia sobre a conduta do servidor em comparao conduta do
particular prevalecem sobre as reconhecidas reaes e falibilidades humanas,
quando o agente investe-se da condio de servidor.

Por fim, neste inciso, em que pese legalidade que vincula toda atividade
pblica, os agentes intervenientes devem cuidar para no banalizar a sede

disciplinar administrativa (que, em sntese, pode ter efeito punitivo) com


questinculas e diferenas pessoais.

Inciso XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder


Este dever j foi abordado anteriormente, a cujas leituras se remete. Repete-se
que no se cogita de letra morta em norma. Da, no se pode considerar este
inciso redundante em relao ao inciso VI, linhas acima (levar ao conhecimento
da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do
cargo, ou seja, o dever de o servidor representar contra qualquer servidor,
mesmo que de outra via hierrquica ou at de outro rgo, por toda forma de
irregularidade). O presente inciso uma espcie daquele.

Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 116.

Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada


pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.

Aqui se considera o dever de o servidor representar especificamente contra


autoridade que lhe seja hierarquicamente superior e que cometa ato ilegal,
omissivo ou abusivo.

Acrescente-se que, quanto a este ltimo conceito, considera-se o abuso de


poder (ou desvio de poder) um gnero que se subdivide nas espcies excesso
de poder, quando o ato extrapola as atribuies e competncias do agente, e
desvio de finalidade, quando o ato est de acordo com as atribuies e
competncias do agente, mas praticado com finalidade distinta da previso
legal ou do interesse pblico, seja para atender interesse particular ou mesmo
outro interesse pblico diverso. Os atos de abuso de poder encontram definio

na Lei n 4.898, de 09/12/65, na qual foram intitulados como atos de abuso de


autoridade.

Na forma como oficialmente publicado, o pargrafo nico do art. 116 da Lei n


8.112,

de

11/12/90,

impropriamente

assegura

ampla

defesa

ao

representando; subentende-se que o correto seria ao representado.

Exerccios de Fixao - Mdulo II

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo II do curso de Direitos e Deveres do


Servidor Pblico Federal. Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos
que voc faa uma releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de
avaliar o seu domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das suas
respostas!

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