Aula 15 - Federalismo Fiscal No Brasil

ECONOMIA DO SETOR
PBLICO
Prof Kellen Rocha de Souza
FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL

Referncia
Economia do Setor Pblico no Brasil
Ciro Biderman & Paulo Arvate

Cap. 22: Federalismo Fiscal
INTRODUO
Por que existem, em uma mesma cidade,

hospitais administrados pelo governo federal e
pelo governo estadual?
Por que no comum haver universidades

pblicas municipais?
Por que o imposto de renda cobrado pelo

governo federal e o imposto sobre a propriedade
de imveis arrecadado pelos municpios?
INTRODUO
Por que existem tantos nveis de governo
(federal, estadual e municipal): no bastaria um

governo nico em Braslia, cuidando de todos os
servios pblicos?
E j que existem vrios governos, por que cada
um deles no administra suas receitas e despesas

por conta prpria, tornando desnecessrias as
transferncias de dinheiro entre eles?
DEFINIO DE FEDERALISMO FISCAL
Definio preliminar diviso de tarefas entre os
diferentes nveis de governos:
Quem (que nveis de governo) dever arrecadar cada um dos

tributos do pas;
Quem deve ofertar cada um dos servios pblicos (sade,

saneamento,
educao,
limpeza,
iluminao,
segurana
pblica, estabilidade macroeconmica, assistncia aos pobres
etc.).
Ideia principal:
Buscar uma diviso de tarefas que maximize a eficincia do

setor pblico.
DEFINIO DE FEDERALISMO
Entendido como uma forma de organizao do Estado, no

qual h o compartilhamento de poder entre diferentes nveis
de governo;
um conceito poltico mais antigo e mais amplo que a ideia

de federalismo fiscal;
Adjetivo fiscal restringe o tipo de federalismo;
Federalismo
Diz respeito diviso de poderes polticos e constitucionais

entre os diferentes nveis de governo.
DEFINIO DE FEDERALISMO
Economistas passaram a olhar o federalismo sob o

prisma da racionalidade econmica por volta de 1950
as federaes j existiam.
Mudar
tradies
polticas
alterar
pactos
constitucionais um processo lento e difcil;
Federalismo fiscal
Procura
eficincia
estabelecer
econmica
parmetros
que
de
orientem
racionalidade
os
ajustes
e
na
organizao das federaes, medida que o processo

poltico permita tais alteraes.
FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL
Na prtica, a organizao poltico-constitucional

dos governos pode ser classificada em trs tipos:
1)
Governo unitrio;
2)
Sistemas confederados;
3)
Sistema de governo federal.
FEDERALISMO COMO CONCEITO DE ORGANIZAO

POLTICO-CONSTITUCIONAL
Governo unitrio
1)
Controle das decises governamentais est nas

mos do governo nacional;
No h governos estaduais ou municipais com

poderes polticos constitucionais, apenas agncias
locais sob o comando do governo central.
Ex.: Japo, Portugal, Espanha e Nova Zelndia.

1)
Governo unitrio
Governo unitrio no leva, necessariamente,

a uma administrao centralizada.
Escritrios e agncias regionais podem dispor

de um alto grau de autonomia em suas
decises.
Ex.: China pas de governo unitrio onde

h uma grande descentralizao executiva
das decises.

Sistemas Confederados
2)
Estados membros so politicamente mais fortes
que o governo central.
Ex.: Unio Europeia e Estados Unidos no
perodo de 1776 a 1787.
Governo central um mero coordenador de
esforos.

Sistemas Confederados
2)
Cada membro tem suas prprias leis (cdigo civil,

legislao penal, comercial, previdenciria etc.);
Legislao comum entre os membros da confederao (um

nico Banco Central, uma nica poltica de imigrao, um
sistema de tributao integrado etc.) obteno de
vantagens
decorrentes
da
integrao
sem
perder
soberania poltica;
Decises individuais so a regra, sendo coletivas apenas

as aes previamente acordadas entre os membros.

Sistema de governo federal
2)
Grau de unificao
confederado;
maior
que
o sistema
Preponderncia do governo central sobre as

demais esferas, principalmente no que diz
respeito soberania nacional;
Constituio atribui a duas ou mais esferas de

governo subnacionais (estados, provncias,
municpios) algum grau de autonomia,
competncias legais e reas prprias de ao.

Sistema de governo federal
2)
Brasil: artigo 18 da Constituio Federal estabelece

que:
Art. 18 A organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.
Federao
organizada
em
trs
estados/Distrito Federal e municpios).
nveis
(Unio,

Competncias privativas da Unio (Artigo 22 da Constituio)

lhe conferem a responsabilidade pela soberania e integrao
nacional, tais como legislar sobre:
I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio,

martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
VI servio monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos

metais;
XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de

estrangeiro;
XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima,

defesa civil e mobilizao nacional.

Municpios
Tm competncias privativas associadas a servios

pblicos de carter local (artigo 30 da Constituio),
tais
como
transporte
coletivo
as
leis
de
parcelamento do solo;
Isto
no quer dizer que cada nvel de governo
cuida de suas atribuies sem se preocupar

com o que se passa nas demais esferas;

H grande sobreposio de tarefas;
Artigo 23 da Constituio lista os assuntos que

so de competncia comum das trs esferas
coordenao de esforos.
Ex.:
Sade
assistncia
pblica,
proteo
ambiental, o combate pobreza e a educao para o

trnsito.
BASES DA TEORIA ECONMICA DO

FEDERALISMO FISCAL
Teoria
econmica da descentralizao fiscal
Marco inicial:
Publicao de dois artigos de Samuelson (1954 e 1955)
introduo do conceito de bem pblico na teoria

econmica do bem-estar;
Bem pblico:
Consumo por um indivduo no exclui o consumo por

outro;
No h incentivo para revelar a real demanda;
TIEBOUT: CONCORRNCIA
ENTRE GOVERNOS
LOCAIS REVELA PREFERNCIA POR BENS PBLICOS
Charles Tiebout (1956)
Descentralizao fiscal poderia ser capaz de

induzir o consumidor a revelar suas preferncias
por bens pblicos;
Ideia bsica:
Territrio nacional poderia ser retalhado em

diversas jurisdies, cada uma sendo comandada
por um pequeno governo;
ENTRE GOVERNOS LOCAIS
REVELA PREFERNCIA POR BENS PBLICOS
Cada governo ofertaria uma cesta de bens

pblicos diferente;
Cada famlia escolheria viver na jurisdio onde

o governo ofertasse a cesta de bens pblicos e
impostos que fosse de sua preferncia;
Famlias podem votar com os ps;
ENTRE GOVERNOS
LOCAIS REVELA PREFERNCIA POR BENS PBLICOS
Grande mrito da descentralizao fiscal:
Estmulo concorrncia entre os governos locais

(estados e municpios);
Concorrncia estimularia inovaes tecnolgicas e

a adoo de inovaes bem-sucedidas por todos os
governos locais;
Tiebout reconhece as limitaes de seu modelo,

concluindo que:
Enquanto a soluo no pode ser perfeita pelas rigidezes

institucionais, isso no invalida a sua importncia.
OATES: COOPERAO
ENTRE NVEIS DE GOVERNO
AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO
Wallace Oates:
Federalismo fiscal
Como um meio termo entre uma administrao

pblica centralizada e uma administrao
amplamente descentralizada;
Pode reunir as vantagens de cada um dos

extremos e, ao mesmo tempo, minimizar os
defeitos de cada um daqueles casos;
OATES: COOPERAO
Caso da descentralizao extrema (sem governo central,
apenas governos locais estados e municpios);
Suponha um pas onde h o livre trnsito de pessoas em todo

territrio e o uso de um nico padro monetrio;
Praticamente
impossvel
implementar
uma
poltica
macroeconmica (busca do pleno emprego, da estabilidade de

preos e do equilbrio de balano de pagamentos);
Qualquer governo local criaria papel-moeda que poderia ser

utilizado para comprar bens e servios em todo o pas
financiamento dos gastos via emisso monetria descontrole da
inflao;
OATES: COOPERAO
Caso da descentralizao extrema
Na ausncia de controle sobre a poltica monetria, os

governos
locais
teriam muitas
dificuldades
para
realizar uma poltica de expanso do gasto pblico com

vistas a estimular o crescimento econmico e o emprego
dentro de suas jurisdies. (problema do free rider);
Seria
muito
difcil
redistribuio de renda;
realizar
uma
poltica
de
OATES: COOPERAO
Caso da descentralizao extrema
Certas situaes somente poderiam ser resolvidas com

um governo central:
Instalao de uma fbrica de gera externalidade

negativa (poluio): municpios A e B;
Enfrentaria problema no caso de servios pblicos cuja
produo envolva economias de escala.
Ex.: hospital com atendimento para casos complexos

(cirurgias de alto risco, quimioterapia etc.).
OATES: COOPERAO
Caso de uma centralizao excessiva (um
nico governo central cuidando de tudo, no h

estados e municpios)
Situao ineficiente:
Governo no conseguiria atender s diferentes

preferncias locais;
No estimularia a fiscalizao da ao do governo

pelos cidados;
Tendncia uniformidade dos programas pblicos para

todas as comunidades;
OATES: COOPERAO
Caso de uma centralizao excessiva
Hiptese de Oates: os governos locais conhecem

melhor as preferncias de seus cidados do que o
governo central.
Governo central custo de se obter informao
sobre as preferncias de cada comunidade alto;
Governos locais esto mais prximos aos
cidados, tm acesso a tal informao a baixo

custo;
OATES: COOPERAO
Presses polticas ou regras constitucionais
Criam restries a que o governo central fornea

maior quantidade de servios pblicos em algumas
jurisdies e menor quantidade em outras;
Proviso de bens pblicos de impacto local
Tende a ser mais eficiente se for feita por governos

locais (estados e municpios);
OATES: COOPERAO
Outro aspecto favorvel a descentralizao:
Maior participao e fiscalizao da populao
nas decises do governo local;
OATES: COOPERAO
Governo totalmente descentralizado e governo
totalmente
centralizado:
apresentam
problemas;
Federalismo fiscal
Formado por uma diviso de tarefas entre governo

central e governos locais pode ser uma soluo;
OATES: COOPERAO
A questo bsica alinhar as responsabilidades e

instrumentos fiscais nos nveis apropriados de
governo. (...) Mas para realizar estas diferentes
vantagens
ns
necessitamos
entender
quais
instrumentos funcionaro melhor centralizados e
quais devem ser descentralizados. (...) Como um

sub-grupo das finanas pblicas, o federalismo
fiscal estuda a estrutura vertical do setor pblico.
Oates;
ABORDAGEM DE OATES X ABORDAGEM

DE TIEBOUT
Duas diferenas marcantes:

1)
Tiebout: confiava na mobilidade como mecanismo

para revelar as preferncias dos indivduos por
diferentes cestas de bens pblicos e tributos;
Oates: governo local conhece essa preferncia (ou,
pelo menos, a conhece melhor do que o governo
central);
mesmo
que
no
houvesse
qualquer
mobilidade ainda existiriam ganhos no federalismo

fiscal, decorrentes da correta diviso de funes entre
nveis de governo;
ABORDAGEM DE OATES X ABORDAGEM

DE TIEBOUT
Duas diferenas marcantes:

2)
Tiebout: importncia da descentralizao competio

horizontal, ou seja, na competio entre os governos locais.
Oates: concorda com esse efeito da descentralizao, mas
aponta outros ganhos, que decorreriam da cooperao vertical,
ou seja, de uma diviso amigvel de funes entre o governo
central e os governos locais (estados e municpios).

O federalismo fiscal estuda a estrutura vertical do setor
pblico.
GORDON: EXPLICITANDO EXTERNALIDADES
Roger Gordon examina quais as diferenas entre dois
processos de deciso:
Centralizado como se todas as jurisdies formassem
1)
um pool e decidissem definir tributos e cesta de bens

pblicos que maximizassem o bem-estar conjunto;
Descentralizado
2)
cada
jurisdio
preocupando-se
apenas com os seus prprios moradores.

Diferena bsica entre os dois processos:
Deciso descentralizada cada comunidade no leva em conta
os efeitos positivos e negativos de suas decises fiscais sobre o

bem-estar dos residentes de outras comunidades;
Ampla mobilidade de fatores de produo e de

indivduos em um contexto de deciso descentralizada:
poderiam surgir diferentes tipos de externalidade:

1)
Exportao de tributos
Cada comunidade (estado ou municpio) pode criar tributos que
incidam sobre no residentes.
Ex.: ICMS;
2)
Externalidades positivas
Seriam
ignorados
os
benefcios
proporcionam aos no residentes;
que
os
bens
pblicos

3)
Comportamento free rider

Exemplo: Municpios oferecerem ambulncias para
levar seus doentes para o hospital do municpio
vizinho;
4)
No meu quintal, no!

Sobretaxao ou proibio (taxao infinita) de
instalao na comunidade de atividades como
usinas
nucleares,
penitencirias;
depsitos
de
lixo
ou

5)
Desconsiderao dos efeitos redistributivos de
renda em outras jurisdies

Processo descentralizado: somente os impactos distributivos
locais seriam levados em conta.
Ex.: reduzir a incidncia do ICMS sobre os produtos da

cesta bsica;
6)
Regressividade tributria e do perfil de gastos

Mobilidade
dos
indivduos
tende
ser
diretamente
relacionada riqueza;
Ex.: Estabelecer estruturas tributrias e perfil de gastos
regressivos espantar pobres e atrair ricos;

7)
Desconsiderao de aumentos de custos dos
governos de outras jurisdies

Aumento da tributao em uma comunidade sobre os
insumos comprados pelo governo na gerao dos servios
pblicos pode elevar o custo de produo de bens pblicos
em outra comunidade.
8)
Guerra fiscal
Manipulao de tributos, aquisio de insumos para bens
pblicos e oferta de bens pblicos com vistas a gerar
aumento de renda local custa de outras comunidades.
A TEORIA NORMATIVA
Teoria Normativa:
Diz como se deve fazer algo;
Teoria Positiva:
Estuda o que est posto, ou seja, como os fatos se do

na realidade;
A TEORIA NORMATIVA
Objetivo: encontrar um modelo timo de federalismo;
Maximizar os benefcios da concorrncia e da diviso de tarefas

entre nveis de governos;
Minimizar as externalidades negativas;
Trata-se de definir as competncias tributrias (quem tributa

o qu) e as responsabilidades na proviso de bens pblicos
(quem faz o qu;)
Transferncias intergovernamentais instrumento para

minimizar os efeitos de externalidades negativas e sanar
desequilbrios financeiros;
A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das competncias tributrias
Critrios para avaliar se um tributo adequado cobrana
local
1)
Facilidade de se exportar o tributo;
2)
Mobilidade da base tributria;
3)
Economia de escala na administrao do tributo;
4)
No induzir a alocao ineficiente de recursos

econmicos;
5)
Associao do tributo pago a benefcios providos pelo

governo local;
6)
Viabilidade administrativa para cobrana do tributo.
A TEORIA NORMATIVA
Imposto sobre valor agregado (IVA)

o
ICMS: cobrado pelos estados;
IPI: cobrado pela Unio.
Principal problema desse tipo de imposto ser cobrado

no
nvel
subnacional
(estados
municpios):
exportao de tributos;
Cobrado na origem (onde o bem produzido);
Cobrado no destino (onde o bem consumido);
Tributao no destino: complexa e dispendiosa;
A TEORIA NORMATIVA
Literatura no recomenda o uso de impostos IVA

por governos subnacionais deve ser cobrado
pelo governo central;
ICMS caso nico no mundo de imposto IVA

cobrado
por
administrao
estados
extremamente
vulnervel a sonegao;
consequncia:
complexa
A TEORIA NORMATIVA
Imposto sobre consumo adequado para cobrana por

municpios vendas a varejo vendas de pequeno
valor;
Alquotas suficientemente baixas;
Problema:
viabilidade
administrativa
grande
quantidade de fiscais;
Outro imposto que no se presta cobrana local:

aquele cuja base de tributao tem muita mobilidade
incentivo guerra fiscal economias de escala;
Imposto de renda.
A TEORIA NORMATIVA
Impostos mais adequados para serem cobrados pelos

governos subnacionais: sobre fatores imveis (extrao
de recursos naturais e a propriedade);
Brasil: IPTU
Um dos principais tributos dos municpios;
Fonte rentvel de recursos apenas nas cidades mdias e

grandes (economias de escala na arrecadao e compensam
os custos das constantes atualizaes das plantas de

valores);
A TEORIA NORMATIVA
Outra fonte de receita para governos locais:

cobrana de taxas pelo uso de servios pblicos
que no constituam bem pblicos puros;
Pedgios;
Coleta de lixo;
Licenciamento de veculos.
Concluso
Poucos so os tributos que se prestam cobrana

local.
A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das responsabilidades dos gastos
Que
tipo
de
bem
pblico
deve
ser
de
responsabilidade dos governos locais;
Orientao geral: Oates
Cada bem pblico deve ser provido pelo nvel de

governo que represente de forma mais prxima a rea
geogrfica que se beneficia daquele bem;
A TEORIA NORMATIVA
Existe um grande nmero de bens pblicos para

os quais se torna necessrio analisar, em cada
situao, os benefcios e custos associados a:
Economias de escala;
Quo heterogneas so as preferncias locais;
Diversos tipos de externalidades envolvidas;
Amplitude geogrfica das externalidades;
Capacidade financeira de cada nvel de governo.
A TEORIA NORMATIVA
Educao
Oferta
pelo
setor
pblico:
campo
das
polticas
de
redistribuio de renda Oates: deveria estar sob

responsabilidade do governo central;
Educao primria: governos locais;
Ensino secundrio e universitrio: menor n de estudantes
e maior custo tendncia a centralizar o servio no

governo nacional ou estadual;
Sistemas compartilhados governo local administra a
proviso do bem pblico e nveis mais centralizados

financiam total ou parcialmente seus custos;
A TEORIA NORMATIVA
Educao
Ensino Fundamental: administrao e financiamento

compartilhado pelos trs nveis de governo;
Termos administrativos
Governo
central:
define
os
parmetros
curriculares
(contedo dos cursos);
Governos estaduais e municipais: escolhem os mtodos e

material didtico para cumprir os parmetros;
A TEORIA NORMATIVA
Educao
Financiamento
Desde 1998 Fundo de Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) financiamento conjunto dos trs nveis de governo;
Estados e municpios: colocam no fundo 15% de suas

receitas;
Estados sem recursos suficientes Unio entra com uma
complementao financeira;
A TEORIA NORMATIVA
Teoria de Oates: polticas de assistncia ao pobres

deve ser uma atribuio do governo central;
Prtica:
muitas vezes se observam governos
estaduais e municipais
instituindo polticas
assistenciais;
Ex.: Bolsa Escola
Lanado por um governo municipal (Campinas-SP) e por

um governo estadual (Distrito Federal);
A TEORIA NORMATIVA
Transferncias intergovernamentais
Diversas aes pblicas so

passveis de descentralizao
(despesas);
Poucos so os tributos que

podem
ser
arrecadados
Desequilbrio entre
receitas e despesas
desequilbrio
vertical
eficientemente por municpios

e estados (receita);
o Do governo central para estados e municpios;
o Dos estados para os municpios.
A TEORIA NORMATIVA
Tambm so mecanismos utilizados para:
Minorar o problema das externalidades e;
Redistribuir recursos entre regies com diferentes

nveis de renda e de desenvolvimento.
A TEORIA NORMATIVA
As transferncias podem ser classificadas
em:
1)
Condicionais ou incondicionais
Condicional doador determina em que tipo de

gasto o dinheiro deve ser aplicado.
Ex.:Verbas federais para manuteno de escolas
pblicas.
Incondicional no h obrigao de aplicar a

verba em algum gasto especfico.
Ex.: Fundos de Participao dos Estados e Municpios.
A TEORIA NORMATIVA
2)
Com ou sem contrapartida
Com
contrapartida:
se
montante
transferido pelo doador proporcional ao

montante que o receptor aplica no gasto
incentivado.
Ex.: governo central transfere, para os estados,
R$ 0,15 por cada R$ 1,00 que aquele estado
aplicar em poltica de preservao do meio
ambiente;
A TEORIA NORMATIVA
3)
Limitada ou ilimitada
Limitada
doador
estipula
um
valor
mximo para a transferncia.

Ex.: transferncia de R$ 0,15 por cada real
investido, pelo estado, em meio ambiente, no
pode ultrapassar a soma total de um milho de
reais.
FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A

TICA DA TEORIA NORMATIVA
Brasil
Caractersticas que induzem sua organizao em uma

federao:
1)
Grande extenso territorial;
2)
Heterogeneidade
entre
condies de vida,
as
regies
(renda,
grau de urbanizao,
densidade populacional e tamanho dos estados

e municpios);

Heterogeneidade + amplitude geogrfica
implicam:
Diferentes
nveis
de
capacidade
fiscal
administrativa;
Diferentes perfis de demanda por bens pblicos
(doenas diferentes em cada regio, diferentes graus

de escolaridade, diferentes vocaes econmicas,
etc).

Diviso dos tributos no Brasil
Maior parte da arrecadao tributria responsabilidade

da Unio;
Poucos
tributos
se
prestam
uma
arrecadao
descentralizada;
Tributao sobre o patrimnio imvel
Mais adequado para a cobrana municipal;
Maior parte da arrecadao sobre patrimnio por nvel de

governo:
IPVA estados (52% em 2002);
IPTU municpios (47% em 2002);
Unio 1% em 2002.

Tributao sobre o consumo no Brasil
Teoria: recomenda a cobrana pelo governo central;
Diviso da receita
Maior parte fica com os estados (80% em 2002);
Unio: 14% em 2002;
Municpios: 6% em 2002;
Esse tipo de alocao fonte de inmeros conflitos
entre os entes da federao;
ICMS e ISS: utilizados pelos governos locais para fazer

guerra fiscal;

Despesas no Brasil
Servios de abrangncia nacional (defesa, relaes exteriores,

comrcio internacional, polticas monetria e financeira,
imigrao) responsabilidade exclusiva do governo federal

conforme proposto pela Teoria Normativa;
Educao e sade cooperao dos trs nveis de governo;
Segurana pblica trs nveis de governo;
Servios tipicamente locais (estradas municipais, urbanismo)
responsabilidade dos municpios;
Formulao de
poltica e controle
Prestao do servio
Defesa
Relaes exteriores
Comrcio internacional
Poltica monetria e financeira
Imigrao
Previdncia social
U,E
Aeroportos e ferrovias
U,E
Meio ambiente
U,E
U,E
Educao
U,E
U,E,M
Sade
U,E
U,E,M
Assistncia social
U,E
U,E,M
Segurana pblica
U,E
U,E,M
gua e abastecimento
E,M
Urbanismo
Nacionais
Estaduais
Interestaduais
U,E
Locais
Funo
Estradas

Utilizadas intensamente pela federao brasileira;
Transferncias feitas pela Unio classificadas pela

Secretaria do Tesouro Nacional em dois grupos:
1)
Transferncias constitucionais e legais obrigatrias;

estabelecidas na constituio ou em leis; com regras de
rateio previamente estabelecidas;
2)
Transferncias voluntrias resultam de convnios,

acordos ou cooperao financeira da Unio com estados e
municpios;

Transferncias intergovernamentais da Unio a estados e

municpios;
Maiores valores: FPE e FPM;
FPE 85% dos recursos vo para os estados das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste; essa partilha entre os estados leva em conta a renda per
capita de cada um;
Outras transferncias:
FUNDEF
Lei Kandir iseno do ICMS sobre produtos primrios e semielaborados

destinados exportao;
IPI
ITR 50% da receita repassada aos municpios;
IOF

Transferncias intergovernamentais dos estados
para os municpios
IPVA 50%
ICMS 25%
Estas transferncias so no condicionais e sem

contrapartida;
Finalidade reduzir o desequilbrio vertical;

Problemas do federalismo fiscal brasileiro:
tica da Teoria Normativa

1)
Uso
excessivo
de
transferncias
intergovernamentais;
2)
Existncia de um grande nmero de municpios

pequenos.

Distribuio dos municpios por populao das
transferncias correntes na receita corrente (2002)
pag. 447
Transferncias
Maior ou igual a 95%

90% a 95%
85% a 90%
Menor ou igual a
85%
Frequncia
relativa
Frequncia
acumulada
35%
23%
14%
27%
35%
58%
73%
100%

Aumento do nmero de municpios no Brasil
Depois de 1980: proliferao de novos municpios no

Brasil;
Entre 1980 e 2006: o n de municpios aumentou 38%.
Mais recentemente o fenmeno foi contido.

Distribuio dos municpios por populao (2000)
pag. 447
(Mil habitantes)
Frequncia
relativa
Frequncia
acumulada
At 3
9%
9%
3a5
15%
24%
5 a 10
23%
48%
10 a 20
24%
72%
20 a 50
17%
89%
50 a 100
63%
95%
100 a 300
3%
99%
Mais de 300
1%
100%

Distribuio do FPM por faixas de populao dos
municpios (2002) pg. 448
(Mil habitantes)
Parcela do FPM
FPM per capita

(R$)
At 10
22%
354
10 a 20
19%
214
20 a 50
20%
156
50 a 100
11%
109
100 a 300
14%
94
Mais de 300
14%
42
CRTICAS TEORIA NORMATIVA E

ABORDAGENS ALTERNATIVAS
Evoluo da teoria do federalismo fiscal:

1)
Crtica s hipteses da teoria normativa;
2)
Realizao de estudos empricos que muitas vezes no
corroboram os modelos da teoria normativa estmulo a

formao de modelos de teoria positiva;
3)
Expanso do campo de interesse do federalismo fiscal
passou a considerar temas como:

o
Controle do tamanho do estado;
Estmulo ao financiamento dos mercados e o uso do

federalismo fiscal como seguro contra choque econmicos
negativos que afetam regies da federao.
CRTICAS TEORIA NORMATIVA E

ABORDAGENS ALTERNATIVAS
Todas vertentes desafiam o ponto fundamental
da teoria normativa: hiptese do governante

benevolente
preocupado
apenas
em
maximizar o bem-estar de seus governados e no

utiliza o cargo para obter benefcios pessoais;
Crticas s hipteses da teoria normativa
T.
Normativa
superestimao
proporcionados pelo federalismo fiscal;
dos
ganhos
CRTICAS TEORIA NORMATIVA
Prudhomme hiptese da teoria normativa:
governo central e governos locais dispem da

mesma tecnologia de produo de bens pblicos;
Carreira
profissionais
do
governo
central
atrairiam pessoal mais qualificado;
Processo de descentralizao pode levar quedas
de eficincia;
Governos locais dificuldades para contratar e

manter
pessoal
com
desempenho de funes ;
formao
adequada
ao

Descentralizao substancial das decises de gasto e dos
recursos fiscais governo central pode ter dificuldades
para realizar adequadamente suas funes;
Corrupo Prudhomme e Tanzi corrupo maior

nos governos locais argumentos baseados em impresses;
Prudhomme Plano local burocracia menos independente

em relao aos polticos prtica de atos corruptos;
Menor interesse e cobertura da mdia para casos de corrupo de

cunho local;
Melhor qualidade tcnica dos sistemas de auditoria dos governos
centrais.
Descentralizao tende a ser menos eficiente nas localidades onde
a populao mais pobre e menos escolarizada;
Teoria normativa no considera algumas falhas de mercado

1)
Custo de informao custo do eleitor conhecer todas as
decises relevantes de um governo local;

2)
Custos de coordenao alto custo dos governos federal

e local trabalharem juntos faz com que haja prejuzos para a
execuo de polticas conjuntas (sade, educao, etc.);

3)
Escala de produo governos locais muito pequenos no

tero escala suficiente para produzir ou para arrecadar
tributos
elevao do custo e reduo da eficincia da
descentralizao.

Efeito flypaper e a teoria positiva
Anos 70 fenmeno incompatvel com a teoria

normativa: flypaper effect;
Dinheiro gruda onde esbarra primeiro;
Se o dinheiro entra na comunidade via governo
(como transferncia) ele fica no governo ( gasto

em bens pblicos), no passando para o setor
privado atravs de uma reduo de tributos

(p.451);
3 Tipos diferentes de interpretao para o
efeito flypaper:
1)
Chernik e Moffit no existe seu aparecimento nos

estudos
decorre
de
procedimentos
economtricos
inadequados (p.451);
2)
Aceita a existncia e utiliza-o para rejeitar a hiptese de
governante benevolente conceito de iluso fiscal;

3)
Conciliao do efeito flypaper com a hiptese do eleitor

mediano a partir das transferncias o governo local
pode satisfazer a demanda reprimida por bens pblicos.
FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO

SETOR PBLICO
Anlises:
1)
Risco de competio predatria (conhecida na

literatura por race to the bottom) entre governos
locais = setor pblico menor;
Competio via:
Reduo de impostos;
Estabelecimento de padres de preservao ambiental

mais lenientes, para reduzir os custos das empresas
com o controle da poluio;
Subsdios empresas Ex.: doao de terrenos para

instalao de fbricas;
FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO SETOR

PBLICO
2)
Public choice governantes no benevolentes tendem a

gerar um setor pblico excessivamente grande o
federalismo fiscal seria um instrumento para conter esse
crescimento;
H uma tendncia natural do setor pblico a se expandir;
Buchanan a grande virtude do federalismo est em instituir

um sistema de balano de poder entre o governo central e os
governos locais onde cada nvel de governo policia o outro, para
no ter seus poderes usurpados (p.453);
Propem uma competio tributria e uma distribuio equilibrada

de poderes entre os nveis de governo para evitar o crescimento
excessivo do setor pblico.

SETOR PBLICO
3)
Existncia, no federalismo, de um impulso

expanso do setor pblico, decorrente da competio
vertical entre o governo central e os governos locais;
Migu tendncia oferta excessiva de servios

pblicos que so ofertados por diferentes nveis de
governo;
Argumento: governantes esto em busca de votos; ofertar

bens pblicos d votos; incentivo a expandir a oferta do
servio pblico oferecido pelos diferentes nveis de
governo.
FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO SETOR

PBLICO
A tendncia natural que os representantes

locais tentem maximizar o bem-estar de seus
residentes custa do resto da federao.

Estabelece-se, dessa forma, um jogo em que cada
parlamentar tenta impor uma poltica que gere a

maior
relao
benefcio-custo
para
seu
eleitorado particular, gerando custo para o resto

da federao (p.454);

SETOR PBLICO
Federalismo preservador de mercado (Market

Preserving Federalism)
Procura estabelecer as condies sob as quais um governo

federativo protege a economia de mercado e impede que o
setor pblico cresa excessivamente;
Federaes precisariam ter governos locais concorrendo

entre si para atrair fatores de produo;
Necessidade de uma estrutura de vigilncia mtua entre o

governo central e os governos locais para impedir a
interveno no mercado privado;

SETOR PBLICO
Federalismo
preservador
de
mercado
(Market Preserving Federalism)
Diviso de poderes evitar que um nico nvel de

governo detenha, sozinho, a fora da lei; governos se
policiem mutuamente;
Necessidade dos governos locais terem alto grau de

autonomia financeira;

SETOR PBLICO
Para no gerar uma concorrncia predatria, so necessrias algumas

condies:
1)
Governo central deve ser encarregado de impedir que os governos

locais estabeleam reservas de mercado e dificultem o livre trnsito de
bens e fatores de produo dentro do territrio nacional;
2)
Dar aos governos locais instrumentos para competir entre si,
oferecendo ambiente atraente aos fatores de produo regras

trabalhistas, tributrias e de proteo social;
Crtica: alto custo administrativo de empresas que operassem em

diferentes estados de um pas.
3)
Impedir que os governos locais tivessem acesso a endividamento

excessivo deix-los ir a falncia.

SETOR PBLICO
Federalismo como seguro regional
Surgiu com a consolidao da Unio Europeia (sistema

confederado);
Averigua a eficcia do federalismo como uma espcie de

seguro contra choques adversos enfrentados por alguns entes
de uma federao;
Problemas analisados:
Estimularia cada estado membro da federao a adotar polticas

econmicas mais arriscadas proteo do seguro federativo;
Transferncias intergovernamentais mecanismo para evitar a

migrao induzida por aspectos ficais ou como instrumento de
redistribuio de renda.
FEDERALISMO BRASILEIRO E AS ABORDAGENS

ALTERNATIVAS
Importncia do poder local nas decises

federais
Forte
comprometimento
poltico-eleitoral
dos
senadores e deputados brasileiros com seus estados e
municpios de origem;
Sempre que possvel procuram atrair recursos

federais para suas bases;

ALTERNATIVAS
Competio predatria
Desde o incio dos anos 90 existncia de competio

predatria ou race to the bottom ou ainda, guerra
fiscal entre estados;
Realizao de guerra fiscal relacionada a 2 fatores:

1)
Cabe aos estados a cobrana do principal tributo sobre

o consumo (ICMS);
2)
Esse tributo parcialmente cobrado na origem.

ALTERNATIVAS
Restrio oramentria fraca
Anos 80 e 90 estados e municpios: repasse de
dvidas e obteno de ajudas financeiras do governo

federal;
Novembro de 2003 crdito de R$ 400 bilhes (26%

do PIB) relativos ao total das dvidas de estados e
municpios refinanciadas pela Unio;
2000: aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal.

ALTERNATIVAS
Descentralizao e desequilbrio fiscal do

governo central
Aps a promulgao da Constituio de 1988

governo federal: dficit crnico;
Soluo: Unio foi buscar meios de levantar novas

receitas sem ter de reparti-las com os governos locais;
Expanso
das
receitas
de
contribuies
ineficincia, tributao em cascata, distoro de

preos relativos e perda de competitividade das
exportaes.

ALTERNATIVAS
Efeito flypaper, captura e ineficincia
Cossio evidncias da existncia do efeito flypaper nos

municpios brasileiros tendncia expanso do setor pblico
sobre a economia, pois o dinheiro transferido transforma-se em
despesa adicional e no em corte de impostos locais;
Mendes captura de recursos nos municpios brasileiros

mais intensa nas cidades beneficiadas pelos critrios de
partilha das transferncias;
Souza dois grupos de cidades (pequenos municpios e

receptores de royalties) esto entre os menos eficientes no que
se refere aplicao de recursos municipais.

ALTERNATIVAS
Competio vertical
Federalismo brasileiro diversas reas em que os trs nveis

de governo atuam simultaneamente;
Sade e educao
No parece haver competio vertical;
Tentativa de repassar os custos para outras esferas de governo

estabelecimento na Constituio de dispositivos que obrigam cada
nvel de governo a realizar um gasto mnimo em educao e sade;
Assistncia social evidncias de competio vertical e oferta

excessiva de servios
Programas de gerao de emprego e renda e de bolsas
assistenciais.

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ECONOMIA DO SETOR

Prof Kellen Rocha de Souza

FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL

Economia do Setor Pblico no Brasil

Ciro Biderman & Paulo Arvate

Por que existem, em uma mesma cidade,

Por que no comum haver universidades

Por que o imposto de renda cobrado pelo

Por que existem tantos nveis de governo

(federal, estadual e municipal): no bastaria um

E j que existem vrios governos, por que cada

um deles no administra suas receitas e despesas

DEFINIO DE FEDERALISMO FISCAL

Definio preliminar diviso de tarefas entre os

diferentes nveis de governos:

Quem (que nveis de governo) dever arrecadar cada um dos

Quem deve ofertar cada um dos servios pblicos (sade,

pblica, estabilidade macroeconmica, assistncia aos pobres

Buscar uma diviso de tarefas que maximize a eficincia do

Entendido como uma forma de organizao do Estado, no

um conceito poltico mais antigo e mais amplo que a ideia

Adjetivo fiscal restringe o tipo de federalismo;

Diz respeito diviso de poderes polticos e constitucionais

Economistas passaram a olhar o federalismo sob o

constitucionais um processo lento e difcil;

organizao das federaes, medida que o processo

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

Na prtica, a organizao poltico-constitucional

Sistema de governo federal.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE ORGANIZAO

Controle das decises governamentais est nas

No h governos estaduais ou municipais com

locais sob o comando do governo central.

Ex.: Japo, Portugal, Espanha e Nova Zelndia.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

Governo unitrio no leva, necessariamente,

Escritrios e agncias regionais podem dispor

Ex.: China pas de governo unitrio onde

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

Estados membros so politicamente mais fortes

que o governo central.

Ex.: Unio Europeia e Estados Unidos no

perodo de 1776 a 1787.

Governo central um mero coordenador de

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

Cada membro tem suas prprias leis (cdigo civil,

Legislao comum entre os membros da confederao (um

Decises individuais so a regra, sendo coletivas apenas

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

Preponderncia do governo central sobre as

Constituio atribui a duas ou mais esferas de

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

Brasil: artigo 18 da Constituio Federal estabelece

Art. 18 A organizao poltico-administrativa da

Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os

estados/Distrito Federal e municpios).

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE

Competncias privativas da Unio (Artigo 22 da Constituio)

I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio,

VI servio monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos

XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de

XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima,

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE