Sandro Jos Monteiro

UMA ANLISE DAS CAPACIDADES DO ESTADO NA EXPANSO DA

INFRAESTRUTURA ENERGTICA BRASILEIRA

Trabalho de Concluso de Curso apresentado

como parte dos requisitos para obteno do grau
de Especialista em Gesto Pblica.
Aluno: Sandro Jos Monteiro
Orientador(a): Prof(a). Dr. Alexandre de vila
Gomide

Braslia DF
Novembro/2014

Sandro Jos Monteiro

UMA ANLISE DAS CAPACIDADES DO ESTADO NA EXPANSO DA

INFRAESTRUTURA ENERGTICA BRASILEIRA

Autor: Sandro Jos Monteiro

Palavras-chave: Governana, Energia Eltrica, Infraestrutura, Planejamento, Capacidades

Estatais

Em meio s mudanas tecnolgicas e a uma economia globalizada, o desafio do

Estado brasileiro quanto infraestrutura econmica cada vez maior. Este tem
buscado, com dificuldades progressivas, equilibrar o crescimento da demanda por
eletricidade com as crescentes condicionantes para a expanso da sua oferta. H cada
vez menos reservatrios em novas hidroeltricas, e intensificam-se os atrasos nas
entregas das obras e as restries na operao das usinas existentes. Vivenciamos
uma tenso progressiva do poder central da Unio com o anseio dos atores locais pela
descentralizao das decises sobre as polticas e projetos. Esse conflito torna-se
evidente medida que o Estado nacional encara novas demandas da sociedade e vem
perdendo capacidades para enfrent-las na velocidade ideal. Assim, o trabalho fornece
uma anlise sobre a capacidade do Estado encarar os desafios dessa poltica,
provendo um panorama institucional e da governana recente do setor, caracterizando
dilemas, identificando tendncias e como todo um emergente e complexo arranjo ir
influenciar o planejamento do setor no longo prazo.

Sandro Jos Monteiro

1 Introduo
A eletricidade atende a uma demanda variada na sociedade brasileira: atividades
industriais, agrcolas, comerciais e de servios. Sabe-se tambm que as redes eltricas
no devem ser operadas em condies prximas de seus limites de capacidade. Ocorre
ento a necessidade de expandi-las e refor-las constantemente j que um aumento
progressivo na demanda, sem o correspondente aumento na capacidade de produo e
de transporte, grande risco para o desenvolvimento.
O problema que a expanso da capacidade instalada de energia eltrica est
cada vez mais condicionada, com cada vez menos reservatrios em novas
hidroeltricas, intensificando-se os atrasos nas entregas das obras (Aneel, 2011, 2014)
e as restries na operao das usinas existentes (ONS, 2014b).
Sabe-se que a eficcia das polticas pblicas depende de muitos fatores. Ela
depende, fundamentalmente, da capacidade do Estado, j que os agentes tendero
propor polticas que possam ser efetivamente implementadas.
Todavia, para enfrentar os desafios contemporneos do setor eltrico, as
capacidades estatais j no mais as mesmas da dcada de 1960 e 1970, quando o
setor teve a sua maior expanso.
Assim, este trabalho fornece uma anlise sobre as capacidades do Estado, nos
aspectos mais recentes, na conduo do processo de expanso da infraestrutura
energtica. Quais so os desafios mais prementes dessa poltica pblica? O atual
modelo de governana ser capaz de amparar a soluo dos impasses que esto
surgindo? Como esse complexo arranjo ir influenciar o planejamento do setor no longo
prazo?
Em termos de metodologia, os procedimentos de anlise foram essencialmente
qualitativos. Os dados utilizados foram obtidos por meio de reviso bibliogrfica,
entrevistas, eventos pblicos ou por meio das experincias dirias do autor.
2 Os desafios dos gargalos de infraestrutura
Tem crescido o debate sobre os gargalos que impedem o aumento da
produtividade e da competitividade de diversos setores econmicos nacionais. Entre as
principais dificuldades apontadas temos a reduzida infraestrutura, os dficits de logstica
e os altos custos de transporte de cargas. A infraestrutura, nesse debate, definida
como um conjunto de equipamentos, instalaes e condies que do suporte bsico
para a produo e comrcio de bens e serviosi.
O ncleo estratgico do Governo Federal reconhece a necessidade de acelerar a
expanso da infraestrutura. A presidente da Repblica do Brasil, a Sra. Dilma Rousseff,
disse, em 24 de janeiro de 2014, ao participar do Frum Econmico Mundial, em Davos,
na Sua, que recentes os investimentos do governo em infraestrutura tm o objetivo de
i

Por exemplo, sem a oferta de infraestrutura de energia eltrica no possvel uma indstria pesada produzir mais
lminas ao ou barras de cobre. Ao produzir menos, no consegue ganho de escala, e seu custo por unidade
produzida aumenta. Caso essa energia seja cara, a mesma indstria no poder exportar seus produtos com
competitividade em relao aos concorrentes internacionais.

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enfrentar os gargalos gerados por dcadas de pouco investimento, agravados pelo

aumento da demanda da populao nos ltimos anos (EBC, 2014).
Ela citou, como modelo de estratgia e de ao recente, as parcerias pblicoprivadas, especialmente as concesses no setor energtico. Segundo a presidente, o
objetivo somar recursos, aumentar a eficincia e aperfeioar a gesto dos servios
associados.
interessante avaliar a Tabela 1, que mostra a recente expanso do uso da
eletricidade no Brasil, e dados relacionados obtidos do Ministrio de Minas e Energia
(2014a) e da Empresa de Pesquisas Energticas (2011, 2012, 2014).
Tabela 1: Variao Porcentual a partir do ano de 2010
Ano

Populao

2010
2011
2012

1,16%
0,84%
0,78%
0,60%
(projeo
do autor)
0,20%
(projeo
do autor)

2013
2014
(1 trim.)

Produto
Interno
Bruto
7,5%
2,7%
1,0%

Capacidade
de produzir
eletricidade
5,4%
4,2%
3,3%

2,3%

4,7%

3,4%

0,29%

1,5%

6,0%

Consumo de
eletricidade
6,5%
4,4%
5,1%

Analisando a tabela, vemos:

Uma populao que vem crescendo cada vez menos anualmente;

Uma variao do Produto Interno Bruto (PIB) abaixo do esperado;

Um consumo de eletricidade que cresce forte, bastante descasado com o

restante da economia, especialmente em 2012 e no primeiro trimestre de
2014, revelando que esse consumo vem de uma demanda reprimida ou est
pouco relacionado com a produo industrial como antigamente era visto ii;

A capacidade instalada de produo de energia eltrica vem at o momento

acompanhando a expanso do consumo (MME, 2014b).

Por isso to necessrio que a infraestrutura de gerao e transmisso

expanda-se constantemente e tenha relativa margem e folga para eventualidades. Para
que isso se cumpra, os desafios so muitos.
Um desses desafios a variao sazonal da energia armazenada em
reservatrios de usinas hidroeltricas. Em anos considerados de boa hidrologia, o
perodo chuvoso termina ao final do ms de abril de cada ano, com nvel de
abastecimento nas usinas variando de 70% a 88% no Sudeste/Centro-Oeste.
Entretanto, em 30 de abril de 2014, o Informativo Preliminar da Operao (IPDO)
do ONS confirmou que o nvel mdio dos reservatrios de hidreltricas no
Sudeste/Centro-Oeste fechara em 38,8% (doze meses antes havia fechado com cerca

ii

Esta tendncia do consumo poder manter-se, caso a populao da classe mdia continue expandir-se como
atualmente.

Sandro Jos Monteiro

de 65%)iii. E nesse mesmo dia, o Sistema Interligado Nacional (SIN) operava com
20,21% de gerao produzida por termoeltricas, um nvel muitssimo acima do normal.
A Curva de Averso ao Risco (CAR) divulgada pelo ONS (2013) em maro/2013
para o perodo 2013-2017 indicou que o ideal teria sido fechar os reservatrios do
Sudeste/Centro-Oeste, ao final de abril de 2014, com o nvel mdio de 43%, patamar
razovel para enfrentar o perodo de seca sem dificuldades no atendimento da
demanda e sem ter de contar com o bom desempenho do prximo perodo de chuvas
(que comea em novembro de 2014).
Mas, em 31 de maio de 2014, o nvel mdio dos reservatrios no
Sudeste/Centro-Oeste tinha fechado em 37,4% (a CAR indica ideal de 50%), e a
gerao termoeltrica em 23,3% do total produzido no SIN (ONS, 2014a). Em 30 de
setembro de 2014, o nvel mdio dos reservatrios no Sudeste/Centro-Oeste tinha
fechado em 25,3% (a CAR indica ideal de 36%), e a gerao termoeltrica em 20,89%
do total produzido no SIN (ONS, 2014b)
Esses nmeros recentes concretizam que a preocupao dos gestores pblicos
deve ser constante, e que todos devem estar atentos sobre as condies do setor dar
continuidade s polticas de expanso da infraestrutura. De fato, os reservatrios vm
perdendo capacidade de regularizao no armazenamento.
Por outro lado, a entrega fora do prazoiv deixou de ser exceo nas obras do
setor. A construo da Usina Hidroeltrica (UHE) Belo Monte o caso mais
emblemtico desses atrasos.
O consrcio Norte Energia S.A., encarregado da construo da UHE Belo
Montev, no Rio Xingu, estado do Par, props Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel), no ms de julho de 2014, uma mudana no cronograma contratado,
ocasionando um atraso de um ano, pelo menos, no empreendimento.
Pela proposta da empresa, a primeira turbina (de um total de seis) da casa de
fora complementar (barragem menor) deve comear a operar em fevereiro de 2016,
em vez de fevereiro de 2015, como era previsto. J na casa de fora principal de Belo
Monte do Pontal, a gerao da primeira turbina (de um total de 18) seria transferida de
maro de 2016 para agosto de 2016.
Como informa o citado consrcio ao Jornal O Estado de So Paulo (2014a), o
processo de licenciamento ambiental, aes do Ministrio Pblico, movimentos de
grupos de indgenas, greves de operrios e a atuao de ONGs significaram um total
441 dias de atraso no Stio Pimental e 124 no de Belo Monte do Pontal. Os dias
parados tiveram importncia crucial, afetando o volume de investimentos para a
concluso da obra.

iii

Essa a rea mais importante para gerao de energia, pois concentra 70% da capacidade de armazenamento
dos reservatrios.
iv
O tempo de entrega das obras definido nos leiles de concesso. A empresa aceita o prazo e, se no entregar,
fica sujeita a pagar multas e indenizaes. Caso antecipe, recebe a mais.
v
A UHE Belo Monte, com 11.233 MW de capacidade instalada, ser a segunda maior usina hidroeltrica do pas,
atrs apenas da UHE Itapu, que tem 14.000 MW de capacidade.

Sandro Jos Monteiro

O nvel de judicializao da construo de Belo Monte reportado tambm

alarmante. Segundo dados da Advocacia-Geral da Unio (AGU), tramitavam em julho
de 2014, no Poder Judicirio, um total de 27 aes contra a construo de Belo Monte,
fora as j vencidas ou superadas pela Uniovi ao longo da histria do empreendimento
(que solicitavam a paralisao das obras ou questionavam o processo de licenciamento
ambiental).
Em geral, os atrasos sistemticos nas obras prejudicam a expanso da
capacidade do Sistema Interligado Nacional (SIN), e tambm geram perdas. Nessa
linha, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) deu parecer, em setembro de 2014, por
meio do Acordo n 2316/2014, indicando que atrasos na concluso de obras do setor
eltrico (como usinas geradoras e linhas de transmisso) no so novidades, e geram
um prejuzo que est sendo assumido, em parte, pelo prprio consumidor.
Para as obras leiloadas e concedidas entre 2005 e 2012, de acordo com citado
acordo

do

TCU,

na

parte

de

gerao

ocorreram

atrasos

em

79%

dos

empreendimentos de Hidreltricas (atraso mdio de oito meses), em 75% de Trmicas

(atraso mdio de onze meses), em 88% de Elicas (atraso mdio de dez meses) e em
62% de Pequenas Centrais Hidreltricas (atraso mdio de quatro meses). Na
transmisso, ocorreram atrasos em 83% das Linhas de Transmisso (atraso mdio de
quatorze meses) e em 63% das Subestaes (atraso mdio de trs meses).
O mesmo acordo o TCU citou casos de empreendimentos de gerao que
foram concludos, mas que no puderam entregar energia devido a uma srie de
dificuldades para a concluso das respectivas linhas de transmisso que conectam as
usinas com o sistema. Os casos citados foram: 48 usinas elicas (RN e BA), com 1.262
MW; seis usinas de biomassa em GO, MS e MT, com capacidade 568 MW; e a UHE
Dardanelos, com capacidade instalada de 261 MW.
3 O Estado como problema ou soluo?
Podemos encontrar algumas anlises em revistas e jornais de grande circulao,
ao longo dos ltimos anos (Veja, 2011, 2012, 2013, 2014a), afirmando que o
desempenho das obras do setor eltrico (e dos setores de infraestrutura em geral) tem
causa basicamente em quatro pontos, conforme a Figura 1:

Burocratizao em
excesso

Obstculos
legais

Falta de
recursos
financeiros

Impecilhos nos
rgos
ambientais

Figura 1: Quatro possveis causas de gargalos

Essa viso embarca a ideia que o Estado a fonte dos problemas. Entretanto,
possvel afirmar que:

vi

A Unio, quando necessrio, tem atuado como parte interessada nos processos judiciais do caso, atuando em
conjunto com a representao jurdica do consrcio Norte Energia.

Sandro Jos Monteiro

H um bom grau informalidade dentro da administrao pblica, e o que

exigido em termos de papelrio naturalmente atendido ou contornado pelas
grandes empresas que atuam no setor eltrico;

Nos ltimos dez anos foram criados inmeros dispositivos legais que
flexibilizaram a dura legislao pertinente s obras pblicas estatais como,
por exemplo, o Regime Diferenciado de Contratao (RDC) e o Prego
Eletrnico, instrumentos modernos que no trouxeram ganho na velocidade
das obras no setor eltrico;

Conforme indica o 9 Balano do PAC2 (MPOG, 2014), o setor eltrico

investe bilhes de Reais todos os anos, no faltando recursos;

Algumas empresas do setor lutam para no se adaptar s necessidades do

licenciamento ambiental, passando muitas vezes a imagem de falhas nos
rgos ambientais.

As pesquisas indicam que os quatro pontos que a Figura 1 aponta so apenas

superficiais, afetando pontualmente somente alguns projetos, no podendo ser
generalizados.
Na verdade, este trabalho argumenta que vivenciamos, de uma forma geral, uma
tenso progressiva do setor eltrico com certos grupos da sociedade. A centralizao
de poderes na Unio hoje est em contraponto com o anseio cada vez maior dos atores
locais pela descentralizao das decises sobre as polticas e projetos especficos do
setor.
Esse conflito torna-se evidente medida que a Unio encara novas demandas
da sociedade e vem perdendo capacidades para enfrent-las na velocidade pleiteada,
agindo muitas vezes na tentativa de reproduzir, sem o mesmo sucesso, aes tpicas
do passado.
Por exemplo, o setor enfrenta, cada vez mais, a ao contrria e intensa de
grupos especficos (locais), tais como:

Presses das comunidades locais afetadas por obras e empreendimentos (O

Estado de So Paulo, 2014b, 2014c);

Intervenes do Ministrio Pblico no embargo de obras;

Falta

de

acordos

amigveis

com

proprietrios

de

terrenos

para

estabelecimento de reas de servido administrativa;

Fiscalizao mais intensa dos rgos ambientais;

Morosidade na emisso de pareceres de rgos intervenientes e na

autorizao do uso do solo pelas prefeituras.

Alm disso, h outros grupos de interesse que atuam deliberadamente com foco
na tentativa de frustrar as aes de parte do Estado, ou na tentativa de obter vantagens
(adicionais e ou exclusivas) com elasvii.

vii

s vezes, verifica-se at certo comportamento oportunista.

Sandro Jos Monteiro

Portanto, o grande dilema que se apresenta ao governante determinar qual

seria a melhor estratgia nesse cenrio, de maneira que o Estado seja visto como parte
da soluo, no do problema.
Para tanto, deveria o Estado adotar estratgias de mediao ou de negao (ou
mesmo confrontao) dos conflitos e interesses? Nesse contexto, qual tem sido e qual
deve ser o papel das burocracias estatais? Para aumentar as capacidades estatais,
deveria o Estado atuar de forma mais insulada ou mais relacional? As novas estratgias
poderiam ser totalmente inovadoras ou estariam plenamente condicionadas?
4 Um caminho: a autonomia inserida
O setor eltrico teve como molde um alto grau de centralizao e de insulamento
de suas estruturas, o que possibilitou, at recentemente, uma grande capacidade de
implementao e uma autonomia muito grande de suas polticas e de suas
instituiesviii.
Embora Arretche (1995) apresente que as capacidades estatais dependero do
grau de burocratizao e centralizao do Estado e do grau de insulamento desta
burocracia no sentido de sua capacidade de formular e implementar polticas de forma
mais ou menos autnoma em relao aos interesses presentes na sociedade, as
condies e os resultados atuais nos levam a questionar se esta ainda a melhor
estratgia (ou modelo) para o setor neste Brasil ps-Constituio de 1988.
No nosso caso, a histria mostra tambm que o setor eltrico sempre esteve
relacionado, de forma muito ntima, com grupos mais desenvolvimentistas. Claro: sem
energia, no haveria como o Brasil se desenvolver. Alis, muito plausvel relacionar
diretamente o desenvolvimento econmico brasileiro com o crescimento do setor.
Assim, o investimento pblico no segmento sempre foi pesado, mesmo a custa
de srios endividamentos, e as decises do planejamento central, at recentemente,
eram pouco questionadas. Para tanto, foi necessrio criar uma burocracia forte e que
fosse capaz de implementar os projetos polticos dos grupos hegemnicos.
Todavia, para Marques (1997), alm de se analisar a histria da formao das
instituies e atores estatais, preciso observar sua posio em relao aos ambientes
econmicos, sociais e polticos. Deve-se enfatizar o papel da mediao de interesses
realizado pelas instituies.
Nesse aspecto, observa-se que a economia brasileira registrou expressivas taxas
de crescimento do produto aps a Segunda Guerra Mundial e foi uma das economias
que mais cresceu nas dcadas seguintes. O aprofundamento do processo de
industrializao acompanhou essa dinmica e o pas se tornou o mais industrializado na
Amrica Latina ao longo dos anos. No final dos anos 1960 e nos primeiros anos da
dcada seguinte, a economia brasileira vivenciou seu auge em termos de desempenho
econmico, no perodo que ficou conhecido como "Milagre Econmico".

viii

Lembrando que o atual modelo de interveno estatal no setor nasceu em 1934, com o Cdigo das guas,
durante o governo de Getlio Vargas, e fortaleceu-se durante as dcadas de 1960 e 1970.

Sandro Jos Monteiro

Esse perodo 1950-1970 foi primordial para o setor. Muitas empresas estatais,
hoje verdadeiras gigantes, foram criadas nesses anos, e com elas o Brasil consolidouse como detentor do capital humano para expandir o setor com seus prprios esforos.
Como decorrncia, dentro do setor eltrico ocorreu a formao de uma
burocracia estatal slida, que atuava sob o mote da segurana energtica, com muitos
recursos de poder que derivavam dos grupos polticos e econmicos com quem
mantinham estreito vnculo.
a. O insulamento burocrtico
Neste ponto citamos o j clssico Bringing the State Back In. O livro, de 1985,
rene vrios trabalhos de autores representativos (entre eles Skocpol e o consagrado
Peter Evans) de uma perspectiva terica que busca demonstrar a relevncia das
instituiesix e da burocracia estatal sobre os processos sociais e polticos. O livro
questiona o tipo de relao que se estabelece entre a burocracia pblica e os interesses
e poderes existentes na sociedade.
Segundo Skocpol (1985), a burocracia estatal, especialmente a de carreira,
estabelece polticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais.
Suas aes buscam propor vises abrangentes sobre os problemas com que se
defrontam. A capacidade que a burocracia tem de elaborar e implementar polticas ,
em parte, resultante do controle que ela exerce sobre um recurso de poder privilegiado,
que o acesso diferenciado informao. Nessa perspectiva, as decises pblicas
trazem, portanto, a marca dos interesses e das percepes que a burocracia tem da
realidade. O Estado aparece como varivel independente, dotado de autonomia de
ao, expresso do insulamento da burocracia. Porm, cada Estado tem sua
capacidade dada por uma srie de requisitos prprios. Esses requisitos so
historicamente condicionados: os instrumentos de polticas estatais no so criaes
deliberadas de curto prazo, mas sim dependem da histria de cada nao.(...) E s o
exame de cada caso especfico pode definir o grau de insulamento que cada Estado
possui.
Arretche (1995) colabora com o argumento que, embora seja fato que a
burocracia estatal tem um papel estratgico nos processos de inovao em polticas
pblicas, esta influenciada pelo contexto onde est inserida e pelo histrico de
polticas e das instituies.
Segundo a autora, as burocracias pblicas seriam centrais para as reformas
sociais, exercendo um papel de liderana. Mas, estas agiriam de acordo com a
avaliao que fazem sobre as polticas anteriormente implementadas, deixando pouca
margem para mudanas efetivas. Por essa viso, as aes do Estado somente tentaro
garantir sua prpria reproduo, pois essa a lgica da ao coletiva dos funcionrios
do Estado.
ix

As instituies so regras formais, procedimentos consentidos, prticas operacionais padronizadas que

estruturam a relao entre indivduos nas vrias unidades da poltica e da economia. As instituies seriam assim
mediaes entre as estruturas sociais e os comportamentos individuais.

Sandro Jos Monteiro

Assim, como podemos perceber, aplica-se ao setor eltrico a descrio de Rua

(2006), ou seja, que os membros dessa burocracia pblica no seriam agentes neutros,
mas sim dotados de interesses prprios; alm disso, seriam atores capazes de
mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos econmicos; seriam
dotados, tambm, de capacidade para desenvolver concepes prprias sobre as
polticas

governamentais

sobre

seu

prprio

papel

no

jogo

poltico,

independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica.

b. O Estado nacional ps-Constituio de 1988
Nesse mbito, qual teria seria ento a influncia da Constituio Federal de 1988
no setor eltrico? Sem dvidas, a CF/88 igualmente condicionou as polticas pblicas
de expanso da infraestrutura de energia eltrica, garantindo amplas possibilidades de
reao da sociedade contras s decises do planejamento governamental.
No Brasil ps-Constituio de 1988 no podemos considerar a possibilidade de o
Estado ignorar completamente os grupos antes marginalizados, sendo que no raro
hoje o Estado busque compatibilizar seus interesses com estes ltimos. A CF/88
enfatizou, portanto, a necessidade da emergncia do papel mediador das instituies.
Tais fatos diminuram a autonomia das burocracias, pois outros atores surgiram e
ou se fortaleceram. Logo, a interveno estatal no setor eltrico perdeu e vem perdendo
parte de suas capacidades no ps-CF/88.
Mas, parece evidente que, no atual processo de formulao e implementao
das polticas pblicas do setor, as preferncias do Estado no setor ainda so, no
mnimo, to importantes quanto as da sociedade civil ou de grupos de interesse. Ainda
mais considerando os elementos histricos citados anteriormente.
Nesse nterim, Celina Souza (2006) diz que o Estado moderno no reflete to
somente as presses dos grupos de interesse, como diria a verso mais simplificada do
pluralismo, nem o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por
aqueles que esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem
que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as
concepes estruturalistas e funcionalistas do Estado.
Assim, no processo de definio de polticas pblicas do setor, sociedades e o
setor eltrico atual estariam mais prximos da perspectiva terica daqueles que
defendem que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo
tenha um espao prprio de atuao, embora permevel a ter suas preferncias
frustradas por influncias externas e internas.
Na verdade, Evans (1995) relaciona a conquista da eficincia estatal no mundo
contemporneo a uma necessria combinao entre isolamento e a colaborao, a
chamada autonomia inserida. Para ele, para a moderna conduo eficaz de polticas
de desenvolvimento, as burocracias pblicas tm que ser autnomas, mas no podem
ser alheias sociedade. Elas devem estar imersas ou inseridas na sociedade, sem
que sejam capturadas por interesses privatistas.

Sandro Jos Monteiro

Porm, no setor, como combinar, sem perda de eficincia, o insulamento

burocrticox com uma intensa ligao com a estrutura social circundante?
5 O modelo de governana atual
Em 2001, o uso excessivo da gua armazenada nos reservatrios e a falta de
um parque termoeltrico adequado provocou um importante desequilbrio do sistema de
gerao eltrica, resultando em um racionamento mdio de 20 % no consumo e, por
conseguinte, na retrao de diversas atividades econmicas (Monteiro, 2004). Como
decorrncia, ou como causa, o crescimento do Sistema Interligado Nacional foi menor
que 1% ao ano na segunda metade dos anos 1990 e no incio dos anos 2000.
Superada a crise eltrica de 2001, e assumindo novos governantes em 2003, foi
reconhecida a necessidade de um moderno modelo para o setor eltrico que
aumentasse suas capacidades para garantir a segurana energtica e a modicidade
tarifria necessria.
Um Novo Modelo de governana do setor foi consolidado em 2004 com a criao
da Empresa de Pesquisas Energtica (EPE) e com a edio da Lei Federal N
10.848/2004. O fortalecimento do marco regulatrio permitiu ao Ministrio de Minas e
Energia (MME) dar novo rumo s polticas pblicas do setor, incluindo: o planejamento
energtico de mdio e longo prazoxi; o monitoramento do cenrio de curto prazo; e a
sinalizao econmica para os investimentos.
O Novo Modelo contou com uma agncia reguladora (estatal, mas autnoma)
para regular os contratos de concesso com o mercado; um operador da rede nacional
(national grid) de cunho privado sem fins lucrativos (pblico no estatal); uma empresa
pblica de pesquisas e projetos; concessionrios privados (ou mistos) desverticalizados
pelas fases da cadeia produtiva (gerao, transmisso e distribuio, para limitar poder
de mercado dos monopolistas naturais) e por ltimo um agente privado para articular os
pagamentos (dbitos e crditos) dos contratos (evitando assim a insolvncia do setor).
Assim, o novo arranjo procurou equilibrar e institucionalizar o papel dos atores,
representando em cada um as foras que esto presentes no setor. Veja Figura 2.
MINISTRIO DE MINAS E
ENERGIA (MME)
Representa a Unio e o
Poder Concedente

EMPRESA DE PESQUISAS
ENERGTICAS (EPE)
Estudos, projetos,
planos de mdio e longo
prazo

AGENCIA NACIONAL DE
ENERGIA ELTRICA
(ANEEL)
Regulao dos
contratos; Fiscalizao
CONCESSIONRIOS
Gerao; Transmisso e
Distribuio

OPERADOR NACIONAL DO
SISTEMA (ONS)
Coordenao do uso das
principais redes e usinas;
Planos de curto prazo
CMARA DE
COMERCIALIZAO DE
ENERGIA ELTRICA (CCEE)

Compensao
Financeira

Figura 2: Atores do setor eltrico, e seus papis aps o Novo Modelo de 2004
x

O insulamento burocrtico, na viso de Weber, a tentativa de isolar os laos que certo aparelho burocrtico
mantm com o ambiente externo, de forma resistir s presses (algumas vezes clientelsticas) e construir um
ncleo duro, capaz de garantir a governana.
xi
A exemplo do lanamento do Plano Nacional de Energia (PNE) 2030 e os Planos Decenais de Expanso de Energia,
culminando com os atuais leiles de energia e de transmisso.

Sandro Jos Monteiro

A partir da implementao desse Novo Modelo, o setor eltrico brasileiro superou

sem respingos a crise financeira internacional de 2008-2009. Mas, seria mesmo um
modelo pronto e acabado, ou precisaria ser revisitado aps dez anos de criao?
Existiriam

outros

atores

que

se

fazem

necessrios

estarem

presentes

institucionalizados? Faamos ento uma anlise de atuais capacidades desse setor,

conforme sugere o modelo de Gomide e Pires (2014).
a. Uma anlise das capacidades polticas estatais
Recentemente, a viabilizao poltica dos projetos tornou-se etapa extremamente
crtica para o setor eltrico, com custos de transao se elevando, ao contrrio do que
se pretendida na reforma do setor na dcada de 1990 (Oliveira; Arajo Jr., 2011).
Isso ocorre porque o setor eltrico enfrenta atualmente uma diversidade de
novos atores que apresentam condies de influir diretamente nos rumos do setor, no
ritmo de sua expanso, e no poder de autogoverno que este tinha em relao s
dcada de 1970.
De fato, nos ltimos vinte e cinco anos, com a promulgao da CF/1998, o setor
eltrico presenciou a existncia de novos fatores na conduo da poltica pblica de
expanso da infraestrutura (vide Figura 3).

A consolidao dos
sistemas de controle
prvio e
concomitante, a
exemplos dos
Tribunais de Contas.

A gradual
judicializao das
polticas pblicas.

O ativismo dos rgos

de justia, como o
Ministrio Pblico e
os Tribunais Estaduais.

A cobrana por uso

mais intenso dos
instrumentos da
democracia
participativa, como as
audincias pblicas,
consultas e conselhos
consultivos ou
decisrios.

Figura 3: Novos fatores na conduo das polticas do setor eltrico

Esses quatro elementos restringem o insulamento das burocracias estatais,

dificultam a tomada de decises no setor eltrico e colocam obstculos para o avano
mais rpido do ciclo da implementao das polticas de infraestrutura em geral.
Ademais, as vozes da sociedade civil esto cada vez mais altas. Desde a
CF/1988 um sem nmero de atingidos ganhou apoio s suas reinvindicaes.
Claramente hoje uma obra no depende s de financiamento ou da vontade dos
governantes, mas de negociaes cada vez mais demoradas com os grupos afetados.

10

Sandro Jos Monteiro

Cresceu at mesmo a quantidade de atores e agentes dentro do prprio Estado

que podem opinar ou interferir sobre a execuo poltica energtica, a exemplo da
Aneel, EPE, Fundao Nacional do ndio (Funai), Instituto de Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional (Iphan), Fundao Cultural Palmares (FCP), Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), ministrios, prefeituras, procuradores,
juzes e at mesmo cartrios (veja Figura 4).

Agncias
Reguladoras

EPE

FUNAI

FCP

IPHAN

ICMBio

INCRA

IBAMA

rgos
ambientais
estaduais

Ministrios de
Estado

Municpios
(mais de 5500)

Cartrios de
Registro de
Imveis

Poder
Judicirio
Estadual

Ministrio
Pblico
Estadual e
Federal

Figura 4: Lista de alguns novos atores dentro do prprio Estado

Atualmente existente uma srie de autarquias que opinam frequentemente sobre

a viabilidade dos empreendimentos energticos com base na regulamentao vigente
ou com base num poder discricionrio, sendo consultados ainda outros rgos federais
ou estaduais pertinentes aos casos concretos.
No nvel federal, o atual marco regulatrio exige sucessivas anuncias, licenas,
outorgas, declaraes de rgos diversos. Diversas autorizaes devem tambm ser
obtidas em rgos locais. Devem ainda ser escutados governadores e prefeitos. O
processo envolve tambm audincias pblicas.
Constata-se,

portanto,

um

Estado

perdendo

capacidades

em

meio

fragmentao de suas atividades e de suas organizaes (que possuem, muitas vezes,

divergentes entendimentos e interesses), colando a necessidade do aprimoramento dos
mecanismos de mediao dessas vises polticas.
Ademais, como a varivel ambiental foi tardiamente incorporada no planejamento
do setor (Monteiro, 2004), fica tambm a imagem que essas questes eram e ou ainda
so relativamente ignoradas. Assim, licenciadores dos rgos ambientais ficam
propensos em endurecer e tornar os projetos cada vez mais complexos pensando no
passado.
Assim, diante da polmica crescente entre empreendedores e rgos ambientais
- em que se culpam mutuamente pelo atraso das obras consolidamos uma nova era
no setor eltrico: os condicionantes ambientais na localizao e na construo dos
empreendimentos hoje se contrapem, de forma ampla, expanso das infraestruturas.
b. Uma anlise das capacidades tcnicas estatais
Verifica-se que os investidores, os concessionrios de servio pblico de
eletricidade, so atualmente de quatro tipos, conforme indicada a Figura 5.

11

Sandro Jos Monteiro

Empresas Pblicas
(estaduais ou
federais)

Sociedades de
Economia Mista

Empresas
Privadas

Consrcios de
entes pblicos e
privados

Figura 5: Tipos de concessionrias de energia eltrica, por capital

Em termos histricos, as estatais (empresas pblicas ou de economia mista)

sempre se destacaram dentro dos servios pblicos de energia eltrica, e na execuo
das polticas pblicas desenvolvimentistas.
Mas, percebe-se que o capital privado e ou estrangeiro, durante a dcada de
1990, assumiu a maior parte dos servios de distribuio de eletricidade. Contudo,
ainda pertence ao Estado as principais empresas de transmisso e de gerao,
enfatizando-se quelas que fazem parte da holding Eletrobrs que juntas representam
55% do Sistema Interligado Nacional e 35% do capacidade de gerao eltrica nacional
(Eletrobrs, 2014).
Alis, nmeros calculados a partir de dados da Aneel de 2011 apontam que
cerca de 70% das novas obras de transmisso em andamento naquele ano tinham uma
estatal envolvida ou como nico scio ou como participante em consrcio.
No que tange a competitividade do investimento pblico no segmento, dados da
Aneel (2011, 2014) apontam um ritmo de avano fsico das obras nas obras concedidas
para empresas privadas bem superior ao das empresas estatais. Isso demonstra que as
dificuldades para as estatais so crescentes.
Provavelmente isso ocorre porque atualmente as empresas estatais, embora
tenham excelente corpo tcnico, enfrentam barreiras para executar seus planos.
Antes da CF/1988 tais empresas tinham certa autonomia gerencial, mas a partir
da nova Carta Magma foram submetidas aos mesmos mecanismos de controle prprios
da Administrao Direta. Eram reconhecidas como ilhas de excelncia (Lustosa da
Costa, 2008) dentro da Administrao Pblica, e hoje perderam muito da sua
capacidade tcnica. A Figura 6 lista algumas dessas dificuldades para o investimento
estatal no setor.
Com a progressiva perda de capacidade tcnica do Estado de implementar seus
objetivos por meio das estatais, o prprio Estado tem aberto frente para que cresa o
nmero de participantes privados nos leiles de concesso do setor eltrico,
notadamente participantes de capital estrangeiro (MME, 2014c).
At por presso do capital internacional, esto hoje includos nas relaes do
setor alguns grandes grupos transnacionais que se baseiam na escala planetria de
suas operaes. O lema passa ser, cada vez mais, a rapidez do retorno de investimento
e a mitigao dos riscos financeiros.

12

Sandro Jos Monteiro

Mas manter sob a guarda do Estado o grosso das empresas do setor eltrico e
da infraestrutura setorial poderia sim trazer vantagens, sendo por vezes estratgico
para o desenvolvimento e a soberania nacionalxii.
Existe, portanto, um ponto timo a ser perseguido pelos gestores da poltica, de
maneira a equilibrar o investimento privado com o estatal. Logo preciso encontrar
solues que retomem a capacidade tcnica e eficincia do investimento pblico no
setor.

A complexidade
crescente das obras.
No existem mais
solues simples, as
que puderam ser
tomadas j o foram;

Necessidade de
empreitar a obra
atravs de processo
regido pela Lei N
8.666/1993 e ou por
meio de mecanismos
mais recentes, como
o Regime
Diferenciado de
Contratao (RDC)
ou Prego Eletrnico;

Disponibilizao no
imediata de recursos
por estarem sujeitos
aos ritos do
Oramento Pblico
anual de
investimentos;

Falta, no mercado de
trabalho, de mo de
obra qualificada para
as obras,
consequentemente
elevando o preo dos
salrios ou de
empreitadas;

Necessidade de
atender ao Acordo
N 516/2003 do
Tribunal de Contas
da Unio, no sendo
possvel antecipar
contrataes sem a
concluso dos
marcos de
licenciamento
ambiental

Figura 6: Dificuldades tcnicas que o investimento estatal enfrenta no setor eltrico

c. Uma anlise da questo federativa

Em uma primeira vista, parece que a questo federativa no tem relevncia para
o setor eltrico, dada que na CF/1998 (Art. 21, XII) ficou explcita a competncia
exclusiva da Unio para estabelecer as polticas sobre os servios de eletricidade. Mas,
ainda que a formulao da poltica tenha vis centralizador, as iniciativas de sua
implementao necessitaram considerar certo grau de descentralizao federativa.
Isso ocorre, por exemplo, na delegao de responsabilidade s empresas
concessionrias nas unidades federativasxiii, considerando assim a complexidade e
particularidades de cada regio.
Giannecchini e Monteiro (2014) compararam as polticas pblicas praticadas pelo
setor eltrico com outros programas federais que envolvem a execuo descentralizada
pelos estados e municpios, e assim puderam analisar que o arranjo federativo atual do
setor eltrico sobre trs aspectos: governana, contratualizao de resultados e polticas
de meio ambiente. Veja Figura 7.

xii

As vantagens so: maior controle sobre planejamento da expanso do setor e sua realizao concreta; melhores
instrumentos de gesto dos riscos do setor; informaes estratgicas ainda permanecem sob a guarda dos gestores
pblicos; desenvolvimento de tecnologia nacional, menos onerosa e mais benfica para outros setores.
xiii
Por exemplo, os limites dos territrios das distribuidoras no ultrapassam as fronteiras de um estado.

13

Sandro Jos Monteiro

Governana
Evitou contradies e
superposies de aes com
o ente federados estadual
(atuao conjunta e reforo
mtuo);
Apresenta um grau de
centralizao que
demonstrou sucesso na
reduo da fragmentao
dos esforos nacionais;
O estabelecimento de uma
viso clara do problema a ser
atacado e uma coordenao
central permitiu uma
sistemtica eficiente para
garantir a capilaridade
necessria;
Os aspectos institucionais do
MME tambm influenciam
(cultura organizacional);
Ter uma empresa, de porte
como a Eletrobrs a frente
de muitas atividades
tambm foi primordial.

Contratualizao de
resultados

Polticas de proteo ao
meio ambiente

A agncia reguladora
estabelece padres e metas
rigorosas que, aliadas aos
respectivos Contratos de
Concesso, Termos de
Compromissos e Resolues
(Normativas ou
Autorizativas), contribuem
para o sucesso da poltica;
Ajudam tambm os
mecanismos de
autofinanciamento que o
setor eltrico criou para si
mesmo.

Permite-se que os rgos

estaduais e municipais de
licenciamento ambiental
tambm possam opinar
sobre a viabilidade e sobre
os projetos, notando-se
ainda um aspecto federativo
e de acomodao de
interesses presentes.

Figura 7: Aspectos federativos analisados no modelo atual do setor eltrico

Os estudos indicam que a centralizao foi eficiente em eliminar uma boa parcela
da fragmentao das polticas pblicas do setor, e ao responder os desafios de certos
aspectos da coordenao, como a necessidade de especializao, alto grau de
governana, racionalidade da tomada de decises, eficiente alocao de recursos,
superviso direta, e na padronizao dos processos e dos resultados.
Contudo, dados os dficits de capacidades polticas e tcnicas demonstradas
neste trabalho, a centralizao no respondeu ao equilbrio dos antagonismos,
multidimensionalidade das demandas, necessidade de ajuste mtuo e autonomia
dos entes federativos. A centralizao no responde aos conflitos contemporneos.
Notadamente, a emergncia do municpio como ente poltico autnomo no teve
repercusso no modelo de governana do setor, e este no est inserido no processo de
planejamento e definio das obras, sendo sempre consultado a posteriori para emitir
alvars de ocupao do solo, de modo que essa esfera detm quase sempre um grande
poder de veto ou de barganha na implementao das polticas do setor eltrico.
6 Tragam o Estado de volta: a experincia do PAC
O Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) foi criado no segundo mandato
do Presidente Luz Incio Lula da Silva e institudo pelo Decreto N 6.025, de 22 de
janeiro de 2007. Desde ento, tem sido uma das principais polticas de governo. Em
2011, na gesto da Presidente Dilma Rousseff, deu-se a segunda fase do programa, o
chamado PAC2, consagrando o modelo de gesto.

14

Sandro Jos Monteiro

Atualmente, o PAC2 congrega diversas aes de infraestrutura organizadas em

seis eixos temticosxiv, incorporando tambm diversos ensinamentos. A partir do PAC a
temtica da infraestrutura, em seus diversos aspectos, tornou-se novamente uma
prioridade na agenda governamental.
Com o tema na agenda, o Estado brasileiro passou a fornecer um novo contexto
legal e organizacional para o processamento dos tipos de demandas que do origem s
polticas pblicas geridas pelo PAC, mediando interesses organizados da sociedade
civil, todavia sem deixar de desenvolver e sustentar interesses especficos quanto a
determinados resultados das polticas.
O PAC definido como um modelo de gesto voltado ao planejamento, execuo
e monitoramento de investimentos em infraestrutura. No , portanto, uma poltica
pblica especfica, mas sim algo que se relaciona com vrias polticas pblicas.
Entre os elementos desse monitoramento temos o ritmo de investimento
(execuo oramentria) e a execuo fsica (cronograma adequado, em ateno ou
preocupante). Ao serem enquadradas, as aes do PAC so tratadas com boa
prioridade dentro da estrutura estatal.
Evidentemente, o modelo de gesto do PAC preocupou-se com a coordenao
intra-governamental (que evita a fragmentao interna) e com a coordenao intergovernamental (em que a Unio estabelece metas e define quais projetos sero
executados pelos entes federativos, acertando os dilemas da ao coletiva do nosso
federalismo competitivo, fortemente municipalista) na fase de implementao.
Assim, no obstante a maior parte das propostas de aes do PAC nasa dentro
das burocracias estatais, visando garantir uma coordenao intragovernamental mais
especializada, desde 2011 esse tipo de gesto ocorre pela Secretaria do PAC (SEPAC),
do Ministrio do Planejamento.
Nota-se ento que, no PAC, a inter-relao entre burocratas, polticos e grupos de
interesse, ocorre de maneira centralizada e coordenada:

O corpo burocrtico de cada rgo setorial prope as aes e, depois, o alto

escalo poltico, com a anuncia da SEPAC, aprova os projetos e o eventual
financiamento pblico necessrio;

Para propor as aes, as burocracias avaliam os fatos sociais e os problemas

postos na infraestrutura, recebendo dados e anteprojetos dos setores a que
esto vinculados. Trabalham nesta avaliao nos seus mais variados tipos,
como a de custo-benefcio, a de custo-efetividade e a de impactos;

Os processos de planejamento, contratao, execuo, homologao de

resultados e prestao de contas continuam sob a responsabilidade dos
rgos setoriais;

xiv

Transporte, Energia, Minha Casa Minha Vida, Cidade Melhor, Luz para Todos, Comunidade Cidad.

15

Sandro Jos Monteiro

Nesse mbito, para construir amplos consensos e viabilizar grandes projetos

nacionais, requer-se muitas vezes a habilidade tpica do alto escalo poltico, o que
torna essencial a participao destes em todas as fases do processo. O modelo padro
de gesto vai, inclusive, mostrar esta inter-relao mediadora de conflitos.
Nele h quatro nveis: CGPAC, GPAC, Salas de Situao e na base comum os
Comits Gestores do PAC dentro dos rgos setoriais. Todas essas so instncias de
monitoramento e de avaliao. O CGPAC composto por polticos do alto escalo,
como os ministros; o GPAC composto por membros de secretarias de ministrio,
burocratas de alto e mdio escalo.
Em Salas de Situao comparecem membros dos diversos rgos administrativos
envolvidos diretamente ou indiretamente com as aes, principalmente na questo de
licenciamento ambiental, para que se avalie a priorizao de medidas conjuntas.
A SEPAC fornece tambm um meio de dilogo com o Congresso Nacional, que
atua aprovando o oramento para as aes que exigem recurso pblico federal
(ratificando a agenda do Executivo), e tambm na fiscalizao do ritmo de
implementao.
Alm disso, a SEPAC atua mediando o recebimento as propostas de aes dos
municpios e dos Estados, avalia a sua adequao aos objetivos do programa, e aprova
quais faro parte de uma nova lista de obras e quais recebero os recursos pblicos
necessrios, podendo haver necessidade de contrapartida ou no.
Da mesma forma, o PAC tem compromissos com a transparncia e com a
prestao de contas, refletida na divulgao quadrimestral de balanos sobre o
andamento das aes planejadas ou em andamento. Para isso a SEPAC criou
indicadores, mapas e sumrios para que a sociedade receba informaes claras,
constantes e fidedignas sobre o estgio de cada ao.
Os nmeros e indicadores mostram que a experincia do PAC dentro do setor
eltrico tem sido exitosa. Por exemplo, o 10 Balano do PAC informou uma alta taxa de
execuo oramentria das obras de infraestrutura de energia eltrica que estavam sob
seu monitoramento. Em termos de linhas de transmisso, no PAC2, tivemos desde o
incio do programa (ano de 2011) at o ms de maio de 2014, um total de 72% do total
de investimentos previstos j executados. Olhando para meta de 2011 at o fim de 2013,
tivemos 101% de execuo oramentria em relao ao previsto.
Nesse contexto, parece ser consenso que o PAC Energia Eltrica trouxe
elementos novos e interessantes de governana que aumentaram as capacidades
estatais. Elementos que devem ser aproveitados e mantidos (alm de constantemente
repensados), possivelmente algo que no poder ser ignorado pelos prximos
governantes e por seus planejadores.

16

Sandro Jos Monteiro

7 Perspectivas para o planejamento setorial

provvel que tantas adversidades aqui relatadas provoquem mudanas nas
instituies e as direcionem para solues de maior grau de inovao, com uma
provvel retomada firme do Estado agora como um papel mais mediador. Estaramos
nos aproximando desse ponto de inflexo no setor eltrico.
Novas estratgias de gesto pblica para o setor devero ser em breve aceitas,
dado que esto emergindo debates polticos sobre o processo de fazer poltica pblica
no setor. Um conjunto de novos entendimentos, novos arranjos institucionais e modelos
de governana procuram ganhar sustentao e estabilidade dentro da agenda
governamental

dentro

da

alocao

de

recursos

pblicos.

Neste

sentido,

importantssimo ser o papel desempenhado fluxos de informao e canais de

comunicao entre o Estado e a sociedade.
Nesse contexto, provavelmente:
Haver a retomada do papel do investimento pblico eficiente por meio das empresas estatais,
agora em conjunto com o capital estrangeiro;
Sucedero dilogos intragovernamentais ainda maiores, com a presena de diversos rgos sob o
mesmo objetivo, priorizando projetos e criando processos conjuntos, visando a reduo da
competio interna;
Ocorrer casamento mais frequente de esforos do setor com outras polticas, como preservao do
meio ambiente e patrimnio histrico, desenvolvimento urbano e iluminao pblica;
O licenciamento ambiental ser cada vez mais um processo negocial, no s pautado na legislao.
Custos sociais e ambientais acabaro por fim sendo internalizados nos preos praticados pelos
investidores (a exemplo do ocorrido no plano internacional);
Incidir o aumento dos investimentos em atividades antes marginais (poda seletiva de rvores,
controle da eroso do solo, coleta do patrimnio histrico).
Os projetos encarecero, ou, caso contrrio, sero inviabilizados ainda na fase de planejamento e
licenciamento.

Da, podemos deduzir que (Figura 8):

A hidroeletricidade
tradicional ir perder
espao na matriz
eltrica.

As Usinas Hidroeltricas Reversveis sero mais bem vistas devido ao baixo

investimento necessrio e ao quase nulo impacto ambiental
Ocorrer a repotenciao das usinas hidroeltricas atuais (com possvel ganho de
at 10%, sem impacto ambiental adicional)

Fontes no
convencionais e mais
caras, especialmente a
termoeletricidade,
tero crescimento na
matriz.

As fontes nucleares de eletricidade (agora sob o olhar dos investimentos

privados) estaro novamente em considerao
A gerao distribuda fincar p de vez como complemento gerao
centralizada
As usinas elicas e das usinas fotovoltaicas de at 5 MW ganhando
competitividade devido aos incentivos promovidos pela Aneel

Figura 8: A balana setorial pendendo para as fontes no convencionais

17

Sandro Jos Monteiro

8 Concluses
Os desafios para a expanso da produo de energia eltrica no Brasil so
considerveis, frente crescente demanda por eletricidade. O Estado tem sido mais
uma vez demandado para viabilizar as obras do setor eltrico - que estas iniciem e
corram sem atrasos e ao mesmo tempo garantam o desenvolvimento sustentvel.
Embora a expanso da oferta esteja assegurada para os prximos anos, estar cada
vez mais condicionada e cara.
Compreende-se que o contexto histrico, alm da posio em relao aos
grupos polticos e econmicos, condicionou o carter das instituies e tambm os
limites e as possibilidades para a ao dos burocratas do setor e dos demais atores,
bem como as formas das polticas que so propostas e que podero ser
implementadas.
A centralizao da poltica foi necessria e bem sucedida no passado, e as
modificaes institucionais de 2004 foram eficazes em rearranjar o setor para os
problemas que surgiram na dcada anterior. Mas o Estado precisar agora desenvolver
novas capacidades tcnicas e polticas frente aos desafios mais recentes. A
Constituio Federal de 1988 gerou mudanas, e o setor no tem mais a autonomia de
antes para lidar com a questo federativa e com as novas demandas da sociedade.
Cresce ento novamente a importncia da retomada dos investimentos estatais,
do fortalecimento destas organizaes, e da adoo de solues de ordem de inovao
maior. Os agentes pblicos devem cada vez mais buscar compatibilizar seus interesses
e objetivos com os interesses dos grupos de interesse.
Dada a autonomia relativa do Estado, as agncias estatais do setor devem ser
dotadas de estruturas flexveis, que permitam que os interesses presentes na
sociedade possam expressar ideias e ter parte delas incorporadas no processo
decisrio. Esses mesmos agentes e agncias devem estar vinculados a uma densa
rede de relaes sociais, essencial construo de coalizaes de apoio para
implementao de seus objetivos. Reconhecer os municpios como entes polticos
autnomos, e o seu poder de veto, faz parte desta construo.
9 Referncias
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Sandro Jos Monteiro

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Sandro Jos Monteiro: engenheiro. Desde 2007 detm o ttulo de Mestre em Engenharia
Eltrica, com nfase em Sistemas de Potncia, pela Escola Politcnica da Universidade de So
Paulo. Servidor pblico federal, trabalha no Ministrio de Minas e Energia, em Braslia, desde
2011. E-mails: sandro.monteiro@mme.gov.br e sandro_monteiro@hotmail.com. Mais detalhes
em:
http://lattes.cnpq.br/3181010944486100.
Novembro de 2014.

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