Empoderamento e participao da comunidade

em polticas sociais
Empowerment and Community participation in social policies
Maria da Glria Gohn
Profa Dra UNINOVE,Profa Titular UNICAMP e Pesquisadora CNPq
E-mail: mgohn@uol.com.br

20 Sade e Sociedade v.13, n.2, p.20-31, maio-ago 2004

Resumo
A partir da apresentao de alguns conceitos que tem
sido utilizados no debate contemporneo sobre a participao da sociedade civil em esferas pblicas, este
texto objetiva analisar as formas organizacionais, as
possibilidades e as tendncias dessa participao, na
relao sociedade/estado, destacando o espao dos
conselhos. Como no possvel entender o papel dos
diferentes tipos de conselhos que existem no Brasil
na atualidade, se no entendermos a reforma do Estado, o texto aborda tambm as Organizaes Sociais
(OSs) e as - Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs). Uma das principais concluses apresentadas na anlise do protagonismo civil
nas polticas sociais : a participao da sociedade
civil na esfera pblica - via conselhos e outras formas
institucionalizadas - no para substituir o Estado,
mas para lutar para que este cumpra seu dever: propiciar educao, sade e demais servios sociais com
qualidade, e para todos.
Palavras-chave: Protagonismo civil; Participao da
sociedade civil; Polticas pblicas sociais; Movimentos sociais; Conselhos de Gesto; Participao na esfera pblica.

Abstract

Localizando os Conceitos

This article aims to analyze organizational forms,

possibilities and tendencies of community participation, in the relation society/government, emphasizing
the role of Councils. Since it is impossible to understand the different types of Councils that exist
nowadays in Brazil, the text discusses the Social Organizations (OSs) and the Civil Societys Organizations of Public Interest (OSCIPs). One of the main
conclusions presented is that the councils and other
forms of community participations do not exist to
substitute government, but to fight for communitys
rights: education, health and services of good quality.
Key Words: Community participation; public social
policies; social movements; councils.

Objetivando fundamentar o universo referencial terico da problemtica em tela - a participao da sociedade civil em esferas pblicas -, pontuaremos algumas
consideraes sobre alguns conceitos (ou categorias,
j que alguns deles ainda no adquiriram o status terico de um conceito). Eles so: sociedade civil e esfera
pblica, empoderamento, capital social e participao.
O conceito de sociedade civil j passou por vrias
concepes e significados, no Brasil e na Amrica Latina. Ele vem sofrendo reformulaes que seguem, em
linhas gerais, momentos da conjuntura poltica nacional e a trajetria das lutas polticas e sociais do pas.
De uma forma geral, ele surge no perodo denominado trajetria das transies democrticas. O final dos
anos 1970 destaca-se nesta trajetria porque foi quando o termo foi definitivamente introduzido no vocabulrio poltico corrente e passou a ser objeto de elaborao terica. Na linguagem poltica corrente, ele
se tornou sinnimo de participao e organizao da
populao civil do pas na luta contra o regime militar. Este fato significou a construo de um outro referencial para o imaginrio poltico nacional, fundado na crena de que a sociedade civil deveria se mobilizar e se organizar para alterar o status quo no plano estatal, dominado pelos militares e por um regime
no democrtico com polticas pblicas que privilegiavam o grande capital, considerando apenas as demandas de parcelas das camadas mdias e altas da
populao que alavancavam o processo de acumulao das emergentes indstrias filiais das empresas
multinacionais. Este cenrio estimulou o surgimento
de inmeras prticas coletivas no interior da sociedade civil, voltadas para a reivindicao de bens, servios e direitos sociopolticos, negados pelo regime
poltico vigente.
Um dos principais eixos articuladores da sociedade civil, naquele perodo, foi dado pela noo de autonomia: tratava-se de organizar-se independentemente
do estado (na maioria das vezes de costas para o mesmo). Na realidade, a autonomia tambm era um discurso estratgico para evitar alianas consideradas
esprias, para que o perfil de certos grupos da sociedade civil fosse configurado segundo alguns princpios, para que no houvesse reproduo de prticas
autoritrias estatais e nem prticas consideradas co-

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mo superadas, como as baseadas no centralismo democrtico das correntes de esquerda mais radicais ou
mais tradicionais.O princpio da auto-determinao,
componente fundamental num processo de autonomia, era exercitado de forma contraditria: frente
sociedade mais geral e ao estado, os movimentos, especialmente os populares, apresentavam-se como entes autnomos, com auto-determinao. Mas, internamente, havia diferenas entre as lideranas, suas bases e as assessorias externas que os apoiavam, de forma que a autonomia era relativa e dependente das
assessorias (embora as assemblias fossem um elemento importante para construir ou referendar as
agendas e pautas de luta).
A democracia direta e participativa, exercitada de
forma autnoma, nos locais de moradia, trabalho, estudo etc. era tida como o modelo ideal para a construo de uma contra hegemonia ao poder dominante.
Participar das prticas de organizao da sociedade
civil significava um ato de desobedincia civil e de
resistncia ao regime poltico predominante.
Neste perodo, como bem analisou Sader (1988),
novos atores entraram em cena, destacando-se os
movimentos sociais populares urbanos reivindicatrios de bens e servios pblicos e por terra e moradia, assim como parcelas dos ento chamados novos
movimentos sociais, em luta pelo reconhecimento de
direitos sociais e culturais modernos: raa, gnero,
sexo, qualidade de vida, meio ambiente, segurana,
direitos humanos etc. O plo de identificao destes
diferentes atores sociais era a reivindicao de mais
liberdade e justia social. O campo dos novos atores
ampliou o leque dos sujeitos histricos em luta pois
no se tratava mais de lutas concentradas nos sindicatos ou nos partidos polticos. Houve, portanto, uma
ampliao e uma pluralizao dos grupos organizados que redundaram na criao de movimentos, associaes, instituies e Organizaes no governamentais (ONGs).
Com a sada dos militares do poder, a partir de
1985, comea a se alterar o significado atribudo
sociedade civil. Com a progressiva abertura de canais
de participao e de representao poltica, a partir
das presses populares, promovida pelos novos
governantes, os movimentos sociais (especialmente
os populares) perderam paulatinamente a centralidade que tinham nos discursos sobre a participao da

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sociedade civil. Passa a haver uma fragmentao do

que denominou-se como sujeito social histrico,
centrado nos setores populares, fruto de uma aliana
movimento sindical + movimento popular de bairro
(trabalhadores e moradores), at ento tidos como relevantes para o processo de mudana e transformao social. Surge uma pluralidade de novos atores,
decorrentes de novas formas de associativismos que
emergem na cena poltica. A autonomia dos membros
da sociedade civil deixa de ser um eixo estruturante
fundamental para a construo de uma sociedade democrtica porque, com a sada dos militares e o retorno dos processos eleitorais democrticos, a sociedade poltica, traduzida por parcelas do poder institucionalizado no Estado e seus aparelhos, passa a ser
objeto de desejo das foras polticas organizadas.
Novos e antigos atores sociais fixaro suas metas de
lutas e conquistas na sociedade poltica, especialmente nas polticas pblicas.
Portanto, ao longo dos anos 1990 o campo da sociedade civil ampliou-se, na prtica e nos discursos a
seu respeito. O descentramento do sujeito e a emergncia de uma pluralidade de atores conferiram a um
outro conceito o de cidadania, a mesma relevncia que
tinha o conceito de autonomia nos anos 1980. A questo da cidadania - j estava posta nos anos 1980, tanto nas lutas pela redemocratizao que levaram ao
movimento Diretas J, Constituinte e nova Carta
Constitucional de 1988, destacando a questo dos direitos civis e polticos; como nas lutas populares por
melhorias na qualidade de vida urbana.Nela a cidadania ganha novo contorno - como cidadania coletiva - e
extrapola a demanda pelos direitos civis para incluir
outros direitos, como os direitos sociais bsicos, elementares, de primeira gerao, j equacionados desde a Revoluo Francesa, contidos nas demandas por
casa, abrigo e comida; como direitos sociais modernos, relativos a condies de trabalho, educao, sade etc. A cidadania nos anos 1990 foi incorporada nos
discursos oficiais e ressignificada na direo prxima idia de participao civil, de exerccio da civilidade, de responsabilidade social dos cidados como
um todo, porque ela trata no apenas dos direitos, mas
tambm de deveres, ela homogeneiza os atores. Estes
deveres envolvem a tentativa de responsabilizao dos
cidados em arenas pblicas, via parcerias nas polticas sociais governamentais. De um lado, isso um

ganho: significa o reconhecimento de novos atores em

cena. De outro, um risco, com o qual as lideranas
progressistas da sociedade civil devem estar alerta: o
de assumirem o papel que deve ser exercido pelo poder pblico estatal pois para tal ele eleito, ou indicado, e os cidados pagam impostos.
No novo cenrio, a sociedade civil se amplia para
entrelaar-se com a sociedade poltica, colaborando
para o novo carter contraditrio e fragmentado que
o Estado passa a ter nos anos 1990. Desenvolve-se o
novo espao pblico, denominado pblico no estatal,
onde iro situar-se conselhos, fruns, redes e articulaes entre a sociedade civil e representantes do poder pblico para a gesto de parcelas da coisa pblica
que dizem respeito ao atendimento das demandas
sociais. Essas demandas passam a ser tratadas como
parte da Questo Social do pas.
O empoderamento da comunidade, para que ela
seja protagonista de sua prpria histria tem sido um
termo que entrou para o jargo das polticas pblicas
e dos analistas, neste novo milnio. Trata-se de processos que tenham a capacidade de gerar processos de
desenvolvimento auto-sustentvel, com a mediao de
agentes externos- os novos educadores sociais atores
fundamentais na organizao e o desenvolvimento
dos projetos. O novo processo tem ocorrido, predominantemente, sem articulaes polticas mais amplas,
principalmente com partidos polticos ou sindicatos.
Cumpre destacar que o significado da categoria
empowerment ou empoderamento como tem sido
traduzida no Brasil, no tem um carter universal.
Tanto poder estar referindo-se ao processo de mobilizaes e prticas destinadas a promover e impulsionar grupos e comunidades - no sentido de seu crescimento, autonomia, melhora gradual e progressiva de
suas vidas (material e como seres humanos dotados
de uma viso crtica da realidade social); como poder
referir-se a aes destinadas a promover simplesmente a pura integrao dos excludos, carentes e demandatrios de bens elementares sobrevivncia, servios pblicos, ateno pessoal etc., em sistemas precrios, que no contribuem para organiz-los porque os atendem individualmente, numa ciranda
interminvel de projetos de aes sociais assistenciais. Vrios fatores determinam a diferenciao dos
dois tipos de processos e seus resultados, mas o principal deles a natureza, o carter e o sentido do proje-

to social da (s) instituio (s) que promove (m) o processo de interveno social. Estamos falando dos mediadores, das ONGse do terceiro setor de uma forma
geral, das entidades que organizam os projetos, buscam os financiamentos, fazem as parcerias - com o
governos, com outras entidades e organizaes do terceiro setor da sociedade civil, com os organismos da
cooperao internacional, e com os movimentos sociais. Esse ltimo item fundamental porque, dado os
rumos que os movimentos tiveram nos anos 1980,
principalmente os de carter popular, e seus desdobramentos nos anos 1990 (alguns entrando em crise
e desmobilizando-se, outros crescendo no rastro da
crise por saber aproveitar as oportunidades polticas
do momento), aliar-se ou fazer parceria com um movimento social, popular ou no, j um indicador da
natureza do projeto da entidade. Um outro indicador
o tipo de movimento (ou mais precisamente, qual
movimento). Esse indicador pode ser captado segundo a trajetria histrica do movimento: origem, composio social, entidades articuladoras, redes sociais
a que pertence, lutas que desenvolveu, projetos que
elaborou, sucessos, perdas etc.
Robert Putnam tornou-se autor referencial nos
estudos sobre a sociedade civil, ao final do sculo XX
e incio deste. Ele desenvolveu vrios conceitos que
so bsicos para entender a questo do empoderamento, tais como comunidades cvicas e capital social. O
conceito de comunidades cvicas foi caracterizado
como cidados atuantes e imbudos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias, por uma estrutura social firmada na confiana e na colaborao
(Putnam, 1993, p. 31). Putnam diz que os hbitos democrticos derivam de relaes horizontais, esprito
de reciprocidade e cooperao. Entretanto, a sua grande contribuio foi articular estas formulaes com
um outro conceito, que ganhou nova significao nos
anos 1990: o de capital social. Para ele, o conceito
de comunidade impregnado de individualismo e o
de capital social firmou-se nos crculos intelectuais
americanos para substitu-lo. Para Putman, capital
social deve ser analisado por analogia com as noes
de capital fsico e capital humano, ferramentas e treinamento para intensificar a produtividade individual o cerne da idia da teoria do capital social que as
redes tm valor...[..] Enquanto capital fsico refere-se
a objetos fsicos e capital humano refere-se a propri-

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edades dos indivduos, capital social refere-se conexo entre indivduos, redes sociais e s normas de
reciprocidade e lealdade que nascem deles. Neste sentido, capital social claramente relatado como algo
chamado virtude cvica. A diferena que capital
social chama ateno para o fato de que a virtude cvica mais poderosa quando imersa numa densa rede
de relaes sociais recprocas. Uma sociedade de muitos indivduos virtuosos, mas isolados, no necessariamente rica em capital social (Putnam, 2000, p.
18-19).
Neste cenrio, de novos temas, problemas e conceitos (ou de ressignificaes disso tudo), resulta que,
com as mudanas da conjuntura poltica na economia
globalizada, o perfil e carter da formao dos agentes mediadores ou educadores (as) sociais se alterou.
Ser apenas ativista, ter um largo currculo de militncia ou de compromisso com certas lutas sociais,
no mais suficiente para qualific-lo para o desempenho de suas tarefas. O novo educador deve ter outras
qualificaes alm da militncia. Para poder conhecer seus educandos, suas culturas, linguagens, valores
e expectativas na vida, ele deve conhecer tambm a
comunidade onde atua, ser sensvel aos seus problemas. Para isso ele tem que dominar alguns conhecimentos. O educador tem que se formar e ser informado, no apenas na relao dialgica, mas em cursos
de formao especfica, combinados com cursos de
formao geral (por isto os programas de ps-graduao esto repletos de educadores advindos das ONGs.
Para concluirmos nosso primeiro tpico, sobre os
conceitos, seguem algumas consideraes sobre a
participao propriamente dita, a categoria mais
abrangente. Os pressupostos gerais que sustentam
nossas afirmaes sobre a participao so:
a. Uma sociedade democrtica s possvel via o caminho da participao dos indivduos e grupos sociais organizados.
b. No se muda a sociedade apenas com a participao no plano local, micro, mas a partir do plano micro
que se d o processo de mudana e transformao na
sociedade.
c. no plano local, especialmente num dado territrio, que se concentram as energias e foras sociais da
comunidade, constituindo o poder local daquela regio; no local onde ocorrem as experincias, ele a
fonte do verdadeiro capital social, aquele que nasce e
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se alimenta da solidariedade como valor humano. O

local gera capital social quando gera autoconfiana
nos indivduos de uma localidade, para que superem
suas dificuldades. Gera, junto com a solidariedade,
coeso social, foras emancipatrias, fontes para
mudanas e transformao social.
d. no territrio local que se localizam instituies
importantes no cotidiano de vida da populao, como
as escolas, os postos de sade etc. Mas o poder local
de uma comunidade no existe a priori, tem que ser
organizado, adensado em funo de objetivos que respeitem as culturas e diversidades locais, que criem
laos de pertencimento e identidade socio-cultural e
poltica.
Existem, tambm algumas premissas bsicas relativas participao da sociedade civil das quais se
destaca a participao da sociedade civil na esfera
pblica - via conselhos e outras formas institucionalizadas - no para substituir o Estado, mas para lutar para que este cumpra seu dever: propiciar educao, sade e demais servios sociais com QUALIDADE, e para todos. Essa participao deve ser ativa e
considerar a experincia de cada cidado que nela se
insere e no trat-los como corpos amorfos a serem
enquadrados em estruturas prvias, num modelo
pragmatista.
Dewey j dizia: S experincia o que refletimos,
o que aprendemos. O que se sedimenta na memria.
aquilo que vem alimentar o sonho, a utopia, a esperana, a iluso. Rud Ricci, em exposio em Belo
Horizonte (2003) afirmou: o mundo da experincia
o da memria coletiva, da solidariedade, aquela solidariedade que gera identidade. Neste mundo h tica, moral, valores. O pragmatismo no gera experincia porque refere-se a aes tpicas, imediatistas, sem
profundidade, sem reflexo. O pragmatismo se alimenta de ndices estatsticos e no da experincia,
alimenta-se de tticas imediatistas e busca do lucro e
no da experincia acumulada via processos participativos. O pragmatismo no leva construo de
alternativas porque ele imobilizador, no apresenta
sadas. A nica sada a espera: que faam por ns.
Ele no preconiza a participao, congela- a.
Em sntese, estamos vivendo um novo momento
na trajetria do associativismo brasileiro. No podemos perder de vista que essas novas redes associativistas tambm esto contribuindo para o empower-

ment (empoderamento) dos setores populares em nossa sociedade, ainda que de forma muito pontual por
trabalharem com projetos focalizados e tratarem os
demandatrios excludos como clientes de servios
sociais. Mas os problemas sociais so graves e necessitam respostas urgentes. Por isso o terceiro setor de
perfil mais corporativo, estruturado com o apoio de
grandes grupos ou companhias empresariais, atuando nas franjas da nova economia social, segundo as
regras da economia de mercado, tende a predominar
sobre os movimentos e as ONGsque trabalham de forma processual, com nfase na capacidade da sociedade se organizar e defender seus interesses, na construo de novos atores sociais que representam distintos interesses e que atuam em defesa da cidadania.
Um dos problemas dessas instituies com perfil democrtico e participativo que seu impacto na realidade lento. preciso dinamiz-las.
Disso tudo resulta um cenrio contraditrio, no
qual convivem entidades que buscam a mera integrao dos excludos por meio da participao comunitria em polticas sociais exclusivamente compensatrias; com entidades, redes e fruns sociais que buscam a transformao social por meio da mudana do
modelo de desenvolvimento que impera no Pas, inspirados num novo modelo civilizatrio no qual a cidadania, a tica, a justia e a igualdade social sejam imperativos, prioritrios e inegociveis.
A importncia da participao da sociedade civil
se faz neste contexto no apenas para ocupar espaos
antes dominados por representantes de interesses
econmicos, encravados no Estado e seus aparelhos.
A importncia se faz para democratizar a gesto da
coisa pblica, para inverter as prioridades das administraes no sentido de polticas que atendam no
apenas as questes emergncias, a partir do esplio
de recursos miserveis destinados s reas sociais.
O protagonismo de alguns atores da sociedade civil no que se refere s polticas pblicas: Os Movimentos Sociais e as Organizaes no governamentais a
partir dos anos 1990
Creio que interessante voltarmos um pouco na
Histria e dividirmos a questo do protagonismo dos
movimentos sociais no Brasil, a partir dos anos 1990,
quando houve uma perda de sua visibilidade poltica
no urbano, em trs momentos: de 1990 a 1995; de 1995
a 2000; e do incio deste novo sculo at os dias atuais.

Vrios analistas diagnosticaram que houve crise nos

movimentos sociais populares urbanos, nos primeiros cinco anos dos anos 1990, no sentido que eles tiveram reduzida, naqueles anos, parte do poder de presso direta que haviam conquistado nos anos 1980.
Isso se deu em funo de vrios fatos novos, que explicam as alteraes que ocorreram em suas dinmicas cotidianas. bom lembrar que o pas saa de uma
etapa de conquista de novos direitos constitucionais,
a maioria dos quais precisava ser regulamentada. A
volta das eleies diretas em todos os nveis governamentais tambm alterou a dinmica das lutas sociais
porque tratava-se agora de democratizar os espaos
pblicos estatais. A necessidade de atuao no plano
institucional e governamental, aumentou, no apenas
nos locais que passaram a ser administrados por governos populares, fundamentalmente, no plano federal, locus de debate e encaminhamento das conquistas obtidas na Carta de 88, para que viessem a ser
implantadas. E todos ns sabemos que o governo federal, naquele mesmo perodo, passou a implementar
ou a aprofundar, em todos os nveis, as polticas
neoliberais. Para complicar mais ainda o cenrio, essas polticas geraram desemprego, aumento da pobreza e da violncia, urbana e rural.
Houve at quem preconizasse, naqueles anos, que
a fase das mobilizaes nas ruas estava ultrapassada. Correspondia a uma etapa j superada, pois o regime militar havia cado e se tratava agora de atuar apenas no plano institucional. A educao popular e o trabalho de base junto a grupos populares tambm passou a receber crticas, seria algo tambm j superado,
justificvel apenas na dcada anterior, naquele momento a pgina teria que ser virada. Conseqentemente, a visibilidade externa dos movimentos populares
urbanos, na mdia e na sociedade como um todo, refluiu naquele perodo. Ao mesmo tempo, um outro
sujeito sociopoltico, advindo dos movimentos sociais
populares do campo, ganhava fora: os sem-terra, especialmente o MST. Portanto, quando se falava de crise dos movimentos sociais urbanos, nos primeiros
anos da dcada de 1990, no significava o desaparecimento deles, e nem o seu enfraquecimento enquanto
atores sociopolticos relevantes, mas sim uma rearticulao, interna e externa, de seu papel na sociedade.
As mudanas na conjuntura poltica levaram tambm
emergncia, ou ao fortalecimento, de outros atores

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sociais relevantes na sociedade civil, tais como as

ONGs e outras entidades do Terceiro Setor. Os movimentos populares passaram a ter outros aliados, e/
ou competidores, na disputa entre os grupos organizados para demandar as necessidades sociais ao poder pblico, ou organizar trabalhos coletivos para resolver estas demandas entre os prprios necessitados.
Para finalizar as observaes sobre o cenrio dos movimentos populares, nos primeiros anos da dcada de
1990, no podemos deixar de registrar que houve tenses entre as lideranas na conduo dos movimentos urbanos, principalmente em relao a questes
como: institucionalizao, participao ou no em
conselhos propostos ou criados pelo poder pblico,
participao em programas governamentais, etc. O
fato de vrias lideranas ascenderem a cargos no poder pblico, ou ao parlamento, tambm teve alguma
influncia na nova dinmica dos movimentos. Este
novo cenrio gerou a necessidade de articulaes e a
maioria dos movimentos, rurais ou urbanos, passaram a atuar em redes e a construir agendas anuais de
congressos e manifestaes pblicas, como o Grito
dos Excludos, por exemplo.
Em suma, no interior dos movimentos expressava-se uma crise maior, que no era deles mas refletiase no seu cotidiano, que o pas atravessava: o desmonte de polticas sociais pelas polticas neoliberais e sua
substituio por outras polticas, em parceria com
ONGse outras entidades do Terceiro Setor; a fragmentao da sociedade pela desorganizao ou flexibilizao do mercado de trabalho levando ao crescimento
do setor informal; a defasagem na qualificao do
mercado de trabalho face a era da tecnologia, comunicaes e informao, levando a novas exigncias no
campo da educao, formal e no formal, face ao mundo globalizado etc. Portanto, a crise expressava os
novos arranjos na busca de renovao, de adaptao
nova conjuntura e s mudanas no mundo do trabalho, de reposicionamento frente s novas polticas
pblicas.
Na segunda metade dos anos 1990, novos ingredientes foram acrescentados, alterando ainda mais a
dinmica dos movimentos sociais em geral, e dos populares em particular. Comeo citando as crises econmicas internas, em movimentos populares e ONGscidads, que os levaram a repensar seu planos, planejamentos de ao, estratgias e forma de atuar, elabo-

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rao de planejamentos estratgicos etc. Algumas

entidades de apoio aos movimentos at fecharam suas
portas, outras fizeram enxugamentos em termos de
regies de atuao, se fundiram com outras, ou ainda
deslocaram suas reas de atuao para setores especficos, dentro do leque dos programas sociais institucionalizados, governamentais ou de apoio advindo da
cooperao internacional. Novas pautas foram introduzidas, tais como a de se trabalhar com os excludos
sobre questes de gnero, etnia, idades etc. As dificuldades de apoios para manter estruturas mnimas, ou
a necessidade de re-orientar suas aes, em funo de
novas diretrizes e regras da cooperao internacional,
no deixavam sobra de tempo para as lideranas se
articularem com a populao. Os novos tempos, de desemprego e aumento da violncia urbana, assim como
o crescimento de redes de poder paralelo nas regies
pobres, ligados ao narcotrfico de drogas e outros,
tambm colaboraram, e muito, para desmotivar a populao necessitada para participar de reunies ou
outras atividades dos movimentos.
Registre-se ainda que a nova poltica de distribuio e gesto dos fundos pblicos, em parceria com a
sociedade organizada, focalizados no em reas sociais (como moradia, sade, educao etc.), mas em projetos pontualizados, como crianas, jovens, mulheres
etc., contribuiu para desorganizar as antigas formas
dos movimentos fazerem suas demandas e reivindicaes. A palavra de ordem destes projetos e programas passaram a ser: ser propositivo e no apenas
reivindicativo, ser ativo e no apenas um passivo reivindicante. Muitos movimentos se transformaram em
ONGsou se incorporaram s ONGsque j os apoiavam.
A atuao por projetos exige resultados e tem prazos.
Criou-se uma nova gramtica na qual mobilizar deixou de ser para o desenvolvimento de uma conscincia crtica ou para protestar nas ruas. Mobilizar passou a ser sinnimo de arregimentar e organizar a populao para participar de programas e projetos sociais, a maioria dos quais j vinha totalmente pronta e
atendia a pequenas parcelas da populao. O militante foi se transformando no ativista organizador das
clientelas usurias dos servios sociais.
De uma certa forma, programas como o Sade da
Famlia (PSF) podem ser utilizados como exemplos
deste novo perfil de atuao da sociedade civil organizada via a mediao das ONGse outras instituies.

Em 2003, o PSF mantinha 15 mil equipes em todo o

Brasil sendo 690 s na cidade de So Paulo, onde havia 3 544 agentes comunitrios. Exige-se deste novo
ativista uma atuao integrada a uma equipe mdica
e, ao mesmo tempo, um trabalho prvio de cadastramento da populao e suas necessidades locais. Para
o agente, trata-se de um espao de trabalho e renda,
ainda que por certo perodo, dependendo de seu contrato com uma ONGsque o selecionou. A maioria destes agentes no tem experincia associativa anterior
e nem cursos de formao ou de capacitao sobre
como poder ser uma participao cidad. Quanto ao
servio pblico prestado populao, via essa nova
modalidade de prestao de servios a populao, observa-se um movimento contraditrio: de um lado, um
avano pelo fato de se ter contatos diretos com agentes comunitrios que conhecem a realidade dos problemas locais, de se ter a possibilidade de um atendimento personalizado De outro lado, esse atendimento
se inscreve num cenrio de escassez de recursos humanos e material, e o que deveria ser um acrscimo,
de fato, uma subtrao porque estes agentes tm que
realizar outras tarefas nos postos de atendimento para suprir pessoal que deveria estar trabalhando
como funcionrios regulares. Faltam aos agentes comunitrios formao e informao e a socializao
das informaes,em geral, muito difcil. Na formao no bastam aspectos biolgicos, relativos s doenas, deve-se ter uma prtica que os capacite a fazer
uma leitura mnima do mundo, da vida e seus problemas, do entendimento de seu papel no processo. Para
agir segundo um pretenso modelo que criou os agentes comunitrios, eles deveriam entender certos cdigos de conduta e de linguagem, estar articulados em
redes de formao. Eles no podem ser um agente comunitrio institucionalizado, que perdeu a identidade com seu territrio de origem, que no tem laos
de pertencimento locais, que s se preocupa com a
rotina do trabalho segundo seu vnculo empregatcio.
Crevelim (2004) faz um trabalho minucioso a este respeito; ela concluiu que h limites no processo de participao dado no apenas pela falta de infra-estrutura, mas falta tambm uma cultura de participao,
assim como falta vontade poltica para que a cidadania de fato seja exercida. A questo dos Conselhos
No possvel entender o papel dos diferentes tipos de conselhos que existem no Brasil, na atualida-

de, se no entendermos a reforma do Estado e, para

isso, preciso entender o que so as Organizaes
Sociais (OSs) e as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIPs). As Organizaes Sociais
foram criadas por lei em maio de 1998 para reestruturarem o aparelho do Estado em todos os nveis. No
nvel Federal, parcelas do prprio Estado podero deixar de fazer parte do aparelho estatal e se tornar prestadoras de servios pblicos, ou parte das atividades
do Estado passaro a fazer parcerias com entidades
do chamado Terceiro Setor (leia-se: ONGs organizaes e associaes comunitrias ou filantrpicas, e
outras entidades sem fins lucrativos). No toda e
qualquer ONGs que pode ser considerada como parte
do Terceiro Setor, mas sim aquelas com o perfil do
novo associativismo civil dos anos 1990. Um perfil
diferente das antigas ONGs dos anos 1980, que tinham
fortes caractersticas reivindicativas, participativas
e militantes. O novo perfil desenha um tipo de entidade mais voltada para a prestao de servios, atuando segundo projetos, dentro de planejamentos estratgicos, buscando parcerias com o Estado e empresas
da sociedade civil.
A forma de realizao das parcerias so via as OSs
- Organizaes Sociais e as OSCIPs- Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico. A Reforma do
Estado elaborada pelo ex-Ministro Bresser Pereira, no
MARE, durante a gesto do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, previa que as polticas pblicas
para as reas de Cultura, Educao, Lazer, Esporte,
Cincia e Tecnologia viessem a ser apenas gerenciadas e no mais executadas pelo Estado. As OSs e as
OSCIPs so parte de um modelo poltico e de uma orientao filosfica nos quais o Estado responsvel
apenas pelo gerenciamento e controle das polticas
pblicas e no pela execuo das mesmas. O Estado
deixa de lado o papel de executor, ou prestador direto
de servios, e passa a ter funo de promotor e regulador. Quem vai executar estas polticas sero justamente as OSs e as OSCIPs, que se constituem e se qualificam como tal - atravs de um contrato de gesto,
no caso das OSs, firmado entre o Terceiro Setor e o
poder pblico; ou atravs de um desmembramento de
parte do prprio poder pblico, via parcerias com as
OSCIPs .
As OSs e as OSCIPs fazem parte de um novo modelo de gesto pblica e, a longo prazo, a reforma do

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estado prev que toda a rea social deve adotar essas

nova lgica e forma de operar na administrao pblica propriamente dita. As OSs, por exemplo, se inserem no marco legal das associaes sem fins lucrativos, cuja lei foi regulamentada e promulgada em 1999.
Elas so pessoas jurdicas de direito privado, estando
portanto fora do mbito dos rgos pblicos. Seus funcionrios podero vir de estatais, mas na OS eles no
estaro mais sob o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos, no sero mais, portanto, funcionrios pblicos no sentido lato do termo. Mas as OSs
recebem recursos pblicos consignados no Oramento da Unio ou do respectivo estado, constituindo receita prpria. A alocao destes recursos e a execuo oramentria das OSs no esto submetidas aos
ditames da execuo oramentria, financeira e
contbil, como os demais rgos pblicos, que tm de
submeter-se a um controle processualstico. Seu controle se d pelos seus resultados, por meio da avaliao das metas que elas estabeleceram. Alm disso, as
OSs recebem toda a infra-estrutura montada, que antes servia de base a um rgo estatal na prestao do
servio. Registre-se ainda que as OSs ou OSCIPs tm
que se qualificar para se constiturem como operantes
das novas orientaes polticas. Na prtica, so ONGs
e organizaes do Terceiro Setor que esto se qualificando. Segundo Traldi (2003), at Julho de 2002, 1068
entidades no-governamentais entraram com o processo de qualificao como OSCIP; destas, apenas 563
foram deferidas, e 505 (quase a metade), foram indeferidas. Se analisarmos a rea de atuao das 563 entidades deferidas observa-se que o maior nmero atua
na rea assistencial (187), seguida pela ambiental
(107). Em terceiro lugar tem-se as creditcias (82) e em
quarto as educacionais (66, correspondendo a 13% do
universo total). As outras reas so: cultura (43), pesquisa (36),sade (32) e jurdica (10).
Um dado que causa espanto o fato das OSs se
qualificarem a partir de um simples pedido ao Ministrio do Planejamento que, uma vez aprovado, remete
ao Ministrio da Justia. O contrato de gesto no
passa pelo Legislativo, fica no mbito do Executivo.
Houve um grande debate que identificou este processo como uma privatizao, ou terceirizao do Estado, e parte fundamental das reformas neoliberais,
com seus defensores e crticos. Dentro dos objetivos
deste artigo, no entraremos neste debate, mas resta

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assinalar que, a Reforma do Estado, ao final dos anos

1990, no incluiu os Conselhos Gestores no processo
de contratao das OSs constitudas para gerirem os
servios pblicos e as atividades publicizadas; ou da
qualificao de uma OS. Os Conselhos gestores, mesmo os que tm poder deliberativo, iro analisar o resultado de um processo - quando forem avaliar uma
OS, por exemplo, do qual eles no participaram no incio, na prpria constituio da OS.
Mas, por que isto importante? Por que deixamos
a discusso dos conselhos de lado e enveredamos pelo
tema das Organizaes Sociais? Porque, a mdio prazo, os servios na rea social que sarem da rbita de
execuo direta pelo Estado devero ser de responsabilidade das OSs e dos Conselhos de Gesto que estas
precisam instalar. Os contratos de gesto firmados
por um determinado perodo tambm teriam um
Conselho relacionado com o Conselho do Municpio,
na rea social correspondente. Uma nova modalidade
de gesto do que pblico surge desta articulao e
desta rede de formas de representao e participao,
que so muito mais complexas do que outras formas
implantadas no passado, na relao povo-governo, na
administrao pblica. Conceitos novos esto sendo
criados para expressarem as novas formas, tais como
o de governana (local, regional, nacional, global).
Apesar de todos os obstculos, acreditamos firmemente que a interlocuo e o exerccio da vida poltica/cultural, na esfera pblica, contribui para o desenvolvimento de uma nova CULTURA POLTICA PBLICA no pas, construda a partir de critrios do campo
dos direitos (sociais, econmicos, polticos e culturais), uma nova cultura tica com civilidade e respeito ao outro. Essa nova cultura poltica se contrape
tradio autoritria que desconhece a existncia de
esferas pblicas, assim como se contrape, tambm,
s prticas clientelistas ou corporativas de grupos
patrimonialistas, oligrquicos, ou modernos/privatistas. Trata-se de uma cultura poltica gerada por processos nos quais os diferentes interesses so reconhecidos, representados e negociados, via mediaes
sociopolticas e culturais.
Os conselheiros devem ter formao e conscincia crtica, para terem como meta o entendimento do
processo onde se inserem; entenderem, por exemplo,
a questo dos fundos financeiros pblicos e os critrios que deveriam pautar seu uso para a eliminao

da pobreza e das desigualdades sociais, para o atendimento das necessidades da populao, segundo escalas de urgncias e emergncias. Os mecanismos de
competio do mercado no iro resolver as desigualdades sociais, sero polticas pblicas democrticas,
no excludentes, formuladas a partir de modelos que
no se alicercem no lucro, que podero minorar os
problemas sociais.
A esfera pblica deve ser, tambm, um espao para
os cidados organizados exercerem fiscalizao e vigilncia sobre os poderes pblicos constitudos via
eleies, concursos ou critrios consuetudinrios. Por
isso, as Promotorias Pblicas e o Ministrio Pblico
ganharam fora para se expressarem, nos ltimos
anos. Eles so a instncia para que se recorra no caso
de no observncia das aes pblicas. A ampliao
da esfera pblica contribui para a formao de consensos alcanados argumentativamente, numa gesto
social compartilhada, gestada a partir de exerccios
pblicos deliberativos.
A temtica da esfera pblica auxilia-nos a entender a importncia da sociedade civil organizada, pois
ela um dos atores fundamentais do Poder Local. A
esfera pblica adentra nos espaos pblicos, dialogando com os seus grupos organizados e realizando parcerias em aes conjuntas com os mesmos. Certamente que, se os atores participantes dos pactos e parcerias na esfera pblica advirem de sujeitos polticos
organizados nos espaos pblicos da sociedade civil,
com pouca representatividade, fracos laos de pertencimento social, projetos, valores e vises de mundo
no cidados, voltados para coletivos organizados
apenas como grupos de interesses, grupos de presso,
ou grupos focais que atuam segundo regras exclusivas do mercado, seus resultados e impactos, no podese esperar avanos na democratizao das relaes
povo-governo e nem mudanas sociais significativas
em direo a projetos emancipatrios, que contemplem a justia, a igualdade etc. Esta forma de atuao
tem como objetivo alterar, progressivamente, a subordinao (ou apatia) da sociedade civil frente ao Estado. Altera, tambm, a cultura de participao da sociedade civil, no sentido dos grupos progressistas priorizarem pautas coletivas, deixando de lado picuinhas e divergncias em torno de interesses particulares e corporativistas. Ser representante das demandas e interesses da sociedade implica em realizar

mediaes e intermediaes. Decises polticas democrticas envolvem mudanas no campo estatal como
da prpria sociedade civil, desde que certos princpios democrticos no sejam abandonados, mas sejam
marcos referenciais, quais sejam: justia, liberdade,
solidariedade e igualdade com respeito s diferenas.
Tudo isso pode ser resumido na expresso: PARTICIPAO CIDAD, aquela que redefine laos entre o
espao institucional e as prticas da sociedade civil
organizada, de forma que no haja nem a recusa
participao da sociedade civil organizada, nem a
participao movida pela polaridade do antagonismo
a priori, e nem sua absoro pela mquina estatal,
porque o Estado reconhece a existncia dos conflitos
na sociedade e as divergncias nas formas de equacionamento e resoluo das questes sociais, entre os
diferentes grupos, e participa da arena de negociao entre eles. Os Conselhos so uma das modalidades para o exerccio da cidadania.
Cumpre destacar, entretanto, que a participao
da sociedade civil no pode, nunca, se resumir participao nos espaos dos conselhos ou outros criados na esfera pblica. At para que essa participao
seja qualificada - no sentido exposto acima - ela dever
advir de estruturas participativas organizadas autonomamente na sociedade civil. O chamado trabalho
de base fundamental para alimentar e fortalecer a
representao coletiva nos colegiados da esfera pblica. Essa esfera pblica no pode ser vista como um
degrau superior, que surgiu para eliminar ou superar
formas e nveis de mobilizao e organizao que existiram na sociedade brasileira nos anos 1970/80, pois
esta uma viso etapista, linear e evolutiva.

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