N 42881

_______

AS
SSEM
MBL
E NATI
N IONA
ALE
CONSTITU
UTION DU 4 O
OCTOBRE 1958
1
QUATO
ORZIME LG
GISLATURE

Enregistr lla Prsidence de

d l'Assemble nationale lee 6 dcembre 2016

RA PPO RT DINF
D
FOR MAT
TION
N
DPOS

een applicationn de larticle 145 du Rgleement

AU NOM DE
A
D LA CO
OMMISSIION DES LOIS CO
ONSTITUT
TIONNEL
LLES,
DE LA L
LGISLAT
TION ET DE LAD
DMINISTR
RATION G
GNRA
ALE
DE LA
L RPUB
BLIQUE,

sur le con
ntrle parrlementairre de ltaat durgen
nce

ET PRSENT
PAR

MM. DOMINIQU
UE RAIMB
BOURG EET JEAN-FRDRIC
R
P
POISSON,,
Dputs.
____

SOMMAIRE

___
Pages

INTRODUCTION ...........................................................................................................

PREMIRE PARTIE : LTAT DURGENCE : UNE PROCDURE

EXCEPTIONNELLE,
UN
CONTRLE
PARLEMENTAIRE
RENFORC .....................................................................................................................

11

I. LINSTAURATION ET LES PROLONGATIONS SUCCESSIVES DE LTAT

DURGENCE .................................................................................................................

11

A. LINSTAURATION ET LA PREMIRE PROROGATION DE LTAT

DURGENCE : RAGIR VITE TOUT EN AMLIORANT UN OUTIL DAT ..

12

B. LES PROROGATIONS SUCCESSIVES : METTRE JOUR ET

AMLIORER LE DISPOSITIF INITIAL ................................................................

17

C. UNE VOLUTION PARALLLE DES DISPOSITIONS DE DROIT

COMMUN POUR RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME ..

20

D. LA CONSTITUTIONNALISATION MANQUE DE LTAT DURGENCE .....

21

II. LINSTALLATION DUN CONTRLE PARLEMENTAIRE INDIT ET

TRANSPARENT ...........................................................................................................

22

A. LES BASES JURIDIQUES DU CONTRLE .......................................................

23

B. LES OUTILS DU CONTRLE ...............................................................................

25

C. LES OBJECTIFS : UN CONTRLE EN TEMPS REL ET

TRANSPARENT ......................................................................................................

28

DEUXIME PARTIE : QUELLE APPLICATION DE LA LOI DU

3 AVRIL 1955 DEPUIS LE 14 NOVEMBRE 2015 ? ........................................

31

I. LES PERQUISITIONS ADMINISTRATIVES : UNE UTILISATION MASSIVE

ET DSORMAIS RDUITE ........................................................................................

32

A. UN USAGE VARIABLE DANS LE TEMPS ET LESPACE ...............................

33

1. Les perquisitions antrieures au 20 novembre 2015 ...............................................

33

2. Les perquisitions conduites entre le 20 novembre 2015 et le 25 mai 2016 ............

35

3. Les perquisitions depuis le 21 juillet 2016 .............................................................

37

B. LE CADRE OPRATIONNEL ET LE RSULTAT DES PERQUISITIONS ....

39

1. Le ciblage des perquisitions ....................................................................................

39

2. Le droulement des perquisitions ...........................................................................

41

a. Les acteurs de la perquisition ...............................................................................

41

b. Les lieux perquisitionns .....................................................................................

42

c. Les horaires .........................................................................................................

43

d. Les mineurs .........................................................................................................

47

3. Les rsultats ............................................................................................................

49

C. UN CADRE JURIDIQUE PROGRESSIVEMENT RENFORC ET

PRCIS ..................................................................................................................

51

1. Les modifications lgislatives de novembre 2015 ..................................................

51

2. Lencadrement des perquisitions par le juge constitutionnel ..................................

52

3. Un contentieux rare .................................................................................................

53

a. Le contentieux administratif .................................................................................

53

b. Le contentieux judiciaire......................................................................................

55

4. Lexploitation des donnes informatiques ..............................................................

56

a. Le cadre lgal fix par la loi du 21 juillet 2016 .....................................................

56

b. Lapplication par le juge ......................................................................................

57

II. LES ASSIGNATIONS RSIDENCE : UN USAGE IMPORTANT AFIN

DAFFAIBLIR LA MENACE TERRORISTE ............................................................

61

A. LE RGIME JURIDIQUE DES ASSIGNATIONS ...............................................

63

1. Un meilleur encadrement dune mesure ancienne ..................................................

63

2. La sanction des violations des mesures dassignation ............................................

67

B. LA MISE EN UVRE DES ASSIGNATIONS RSIDENCE .........................

68

1. Le ciblage des personnes concernes ......................................................................

68

2. La mise en uvre des assignations rsidence ......................................................

69

a. La notification .....................................................................................................

69

b. Le dbat contradictoire lors du prononc de la mesure .........................................

70

c. Les facults damnagement et de dlivrance de sauf-conduits .............................

71

d. Les abrogations....................................................................................................

73

3. Un contrle tendu du juge .....................................................................................

74

a. Le contrle des motivations des assignations ........................................................

75

b. Le contrle des modalits de mise en uvre.........................................................

77

C. LA DLICATE ARTICULATION DES DIFFRENTS DISPOSITIFS...............

78

1. Larticulation avec une autre mesure administrative ..............................................

79

2. Larticulation avec des mesures judiciaires ............................................................

79

a. Lassignation succde une poursuite ou une condamnation pnale. .................

79

b. Lassignation est concomitante dune mesure judiciaire. ......................................

81

3. Le cas particulier des mineurs.................................................................................

82

III. UN USAGE VARIABLE DES AUTRES MESURES PRVUES PAR LA LOI

DU 3 AVRIL 1955 .........................................................................................................

84

A. DES OUTILS DE MAINTIEN DE LORDRE PUBLIC ET DE

SCURISATION DIVERSEMENT MOBILISS .................................................

84

1. Les mesures collectives ..........................................................................................

85

2. Les mesures individuelles .......................................................................................

88

B. LES CONTRLES DIDENTIT ET LES FOUILLES DE VHICULES :

UNE MESURE NOUVELLE UTILISE MASSIVEMENT PAR
QUELQUES DPARTEMENTS ...........................................................................

91

1. Une mesure introduite en juillet 2016 .....................................................................

91

2. Une mise en uvre concentre dans quelques dpartements .................................

92

C. LES AUTRES MESURES PRVENTIVES .........................................................

94

1. Les remises darmes ................................................................................................

94

2. La fermeture provisoire de lieux de runion ...........................................................

95

3. Les dissolutions dassociation et les blocages de sites : des outils nouveaux

mais gure utiliss ..................................................................................................

97

IV. LE CONTRLE JURIDICTIONNEL DE LTAT DURGENCE ..........................

99

A. LAFFIRMATION RAPIDE DU CONTRLE DU JUGE ADMINISTRATIF .....

99

B. LA SOLLICITATION DU JUGE CONSTITUTIONNEL ....................................... 104

C. LCLAIRAGE DU JUGE EUROPEN ................................................................ 106
V. LA MOBILISATION DES SERVICES DU MINISTRE DE LINTRIEUR ........ 108
A. LA CONFIRMATION DE LEFFICACIT DES TATS-MAJORS
PRFECTORAUX ................................................................................................... 108
B. UN PILOTAGE CENTRAL SOUS PRESSION ............................................. 111

TROISIME PARTIE : LTAT DURGENCE LPREUVE DU

TEMPS .............................................................................................................................. 115
I. QUELLE EFFICACIT DANS LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME ? ......... 116
A. UNE RPONSE IMMDIATE NCESSAIRE ..................................................... 116
B. UN OUTIL SUPPLMENTAIRE DANS LARSENAL ANTI-TERRORISTE .... 117
1. La prminence des outils de droit commun .......................................................... 117
2. Le renseignement recueilli au cours des perquisitions administratives .................. 118

3. La dstabilisation de mouvances susceptibles dapporter leur soutien aux

terroristes ................................................................................................................ 119
4. Un bilan modeste, en lgre progression sur la dernire priode de prorogation ... 120
II. LES CONSQUENCES DE LA PRENNISATION DE LTAT
DURGENCE ................................................................................................................. 121
A. LIMITER LA DURE DES ASSIGNATIONS RSIDENCE ........................... 122
1. Les conditions de renouvellement des assignations rsidence............................. 122
2. Vers des assignations dure indtermine ? ................................................... 124
B. RECENTRER LTAT DURGENCE .................................................................... 126
1. Une mise en uvre de ltat durgence conforme la rdaction trs souple de
la loi de 1955 .......................................................................................................... 126
2. Des utilisations assumes de ltat durgence pour maintenir lordre .................... 127
3. Un recentrage souhaitable de ltat durgence pour en protger le caractre
exceptionnel ........................................................................................................... 129
III. COMMENT SORTIR DE LTAT DURGENCE ? .......................................... 130
A. MAINTENIR UN MCANISME DE CADUCIT EN CAS DE DMISSION
DU GOUVERNEMENT .......................................................................................... 130
B. LIMITER LTAT DURGENCE DANS LE TEMPS ............................................ 131

SYNTHSE DES PROPOSITIONS ........................................................................ 134

EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................... 137
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ............................................................ 151
LISTE DES DPLACEMENTS DES RAPPORTEURS .................................. 155
ANNEXE 1 : ASSIGNATION RSIDENCE MODALITS
PRATIQUES .................................................................................................................... 157
ANNEXE 2 : COMPTES RENDUS DES RUNIONS DE LA
COMMISSION DES LOIS SUR LE CONTRLE PARLEMENTAIRE
DE LTAT DURGENCE .......................................................................................... 158

MESDAMES, MESSIEURS,
Vendredi 13 novembre 2015, la France a dcouvert, sidre, les attaques
terroristes dont elle tait lobjet. Trois heures plus tard, le Prsident de la
Rpublique prenait solennellement la parole pour annoncer plusieurs mesures,
parmi lesquelles la dclaration de ltat durgence.
Il ny a, depuis un an, pas t mis fin.
Depuis maintenant plus de douze mois, la France fait lexprience de ce
rgime lgislatif dexception, hrit de la IVe Rpublique et conu pour faire face
aux vnements en Algrie. Aujourdhui, ltat durgence est la croise des
chemins : ce dispositif juridique dexception sinscrit dsormais dans la dure, le
Prsident de la Rpublique et le Premier ministre ayant annonc quils
solliciteraient une nouvelle prorogation de ltat durgence en raison de la
prgnance de la menace terroriste.
Appele se prononcer sur les prolongations de ltat durgence et
ladaptation de la loi qui lorganise, notre Commission sest attache contrler
les mesures administratives prises par lexcutif sur le fondement de ltat
durgence. Ce dispositif original, car organis dans le mme temps que laction
gouvernementale, a t confi vos deux Rapporteurs, lun de la majorit, lautre
issu de lopposition, respectivement prsident et vice-prsident de la Commission.
Le rapport quils vous prsentent aujourdhui propose un bilan de cette
anne de contrle. Il a t prcd de quatre communications dtape et de la
publication des comptes rendus des auditions auxquelles la commission des Lois
avait procd durant les six mois pendant lesquels elle a t dote de prrogatives
denqute spcifiques pour contrler la mise en uvre de ltat durgence (1).
Ce rapport a t conu avec un souci constant de transparence. Certains
ny trouveront pas les rponses tranches escomptes ; sur une matire aussi
dlicate la juste conciliation de nos liberts et de notre scurit dans un
environnement marqu par la prgnance dune menace leve vos Rapporteurs
se sont toujours astreints la mesure et la prudence quimplique un contrle sans
recul.

(1) Rapport dinformation n 3784 prsent par MM. Dominique Raimbourg et Jean-Frdric Poisson
Contrle parlementaire de ltat durgence : auditions de la Commission, 25 mai 2016.
http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3784.pdf. [URL consulte le 15 novembre 2016].

Parce quil nest pas possible dvaluer sans connatre, ce rapport a

dabord pour objet de dresser un panorama des mesures prises dans le cadre de
ltat durgence depuis douze mois.
Sur ce point, il nest pas inutile de rappeler ce quest ltat durgence car
des confusions existent parfois. Le public associe ainsi souvent ce terme dautres
dispositifs, tels que le plan Vigipirate, les mesures de scurit prises par des
acteurs publics ou privs, lopration Sentinelle ou encore larsenal pnal et
administratif de droit commun, significativement renforc au cours des dernires
annes pour contrer la menace terroriste laquelle est expos notre pays.
Pourtant, ltat durgence prcisment dfini par la loi du 3 avril 1955,
consiste en douze mesures de police administrative (1), mises la disposition du
ministre de lIntrieur et des prfets pour prvenir une menace lordre et la
scurit publics. Cest au contrle et au bilan de ces seules mesures que sattache
le prsent rapport. Sur ce fondement, vos Rapporteurs se sont efforcs dvaluer la
plus-value de la loi du 3 avril 1955 dans la lutte contre le terrorisme.
Ce travail a pu tre conduit grce lintroduction, en novembre 2015, dun
droit de contrle parlementaire sur lutilisation par lexcutif de ces pouvoirs
drogatoires et grce la collaboration de tous les acteurs de ltat durgence dont
vos Rapporteurs tiennent souligner ici la disponibilit : les services centraux et
dconcentrs du ministre de lIntrieur, au premier chef, mais aussi les
juridictions administratives, riges par le lgislateur en gardiens de la ncessit et
de la proportionnalit des mesures prises pendant cette priode dexception, les
services du ministre de la Justice, les procureurs de la Rpublique ou encore le
Dfenseur des droits, la Commission nationale consultative des droits de lHomme
et les associations.
Vos Rapporteurs ont t attentifs la cohrence et la fiabilit des
donnes statistiques quils prsentent ; dune part, en raison des modifications
apportes aux diffrents dispositifs mis en uvre et, dautre part, au vu du
changement de mthode de recueil des donnes intervenu en juillet dernier, il na
cependant pas toujours t possible de collationner et dexploiter les mmes
informations sur toute la dure de ltat durgence. Partant, il a t dcid de ne
pas reconstituer de faon potentiellement alatoire des ensembles mais
dasseoir le travail danalyse, mesure par mesure, sur des sries statistiques
robustes et certifiables. Les donnes exploites ne visent pas lexhaustivit mais
proposent un clairage suffisant sur les diffrentes mesures, propre fonder une
analyse la fois en droit et en opportunit.

(1) Les mesures de police administrative ont pour objet de prvenir un trouble lordre public. Elles se
distinguent des actes de police judiciaire qui tendent dtecter une infraction ou empcher sa commission.
Les mesures susceptibles dtre prises au titre de ltat durgence sont les suivantes : restrictions la
libert daller et venir, perquisitions administratives, assignations rsidence, remises darmes,
rquisitions de personnes et de biens, fermetures de lieux de runions ; interdictions de cortges ; contrles
didentit et fouilles de bagages et de vhicules ; blocages de sites internet ; dissolutions dassociations.

La connaissance acquise de la mise en uvre des mesures prvues par la

loi du 3 avril 1955 permet vos Rapporteurs de formuler des prconisations sur
certaines de ces dispositions.
Face la dure exceptionnelle de ltat durgence, lencadrement dans le
temps des assignations rsidence leur parat dsormais simposer. De mme, il
parat ncessaire vos Rapporteurs dengager une rflexion sur le recentrage de
ltat durgence, par un meilleur flchage des mesures prises sur son fondement, et
sur les moyens de faciliter la sortie de cet tat dexception.
Cette sortie est rendue encore plus difficile par le fait que ce dispositif
dexception quaucun des acteurs ne connaissait lorsquil a t mis en uvre, a
dsormais t apprivois par les services qui lutilisent en complment de leurs
prrogatives de droit commun et dans les limites que la justice administrative a
rapidement poses.
Pour autant, on ne saurait se satisfaire dune gestion routinire bas
bruit de cet tat dexception. Ce nest que parce que ltat durgence a
vocation disparatre quil peut sinscrire pleinement au sein de ltat de droit.
Lors des dbats parlementaires loccasion de lexamen du premier projet de loi
de prorogation, le Premier Ministre, M. Manuel Valls indiquait que la scurit
est la premire des liberts. Cest pour cette raison que dautres liberts ont t
ou peuvent tre temporairement limites, dans une mesure strictement
ncessaire (1). Ce nest pas quune formule : plusieurs milliers de nos
concitoyens ont en effet eu subir et certains subissent encore les consquences
concrtes de mesures prises en application de ltat durgence.
Ce rapport ne marque pas la fin du contrle de la mise en uvre de ltat
durgence quassure notre Commission. En effet, vos Rapporteurs entendent
poursuivre le suivi des mesures administratives prises sur le fondement de la loi
du 3 avril 1955. Convaincus quon ne gagne pas rformer le cadre juridique de
ltat durgence chaud , sous le poids des circonstances dramatiques, ils
sattacheront galement poursuivre leur rflexion afin de donner corps aux
prconisations de leur rapport qui ne peuvent toutes recevoir de traductions
lgislatives immdiates.

(1) Compte rendu des dbats de lAssemble nationale, premire sance du jeudi 19 novembre 2015.

 11

PREMIRE PARTIE :
LTAT DURGENCE : UNE PROCDURE EXCEPTIONNELLE, UN
CONTRLE PARLEMENTAIRE RENFORC
En application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955, ltat durgence peut
tre dclar sur tout ou partie du territoire, dans deux hypothses : soit en cas de
pril imminent rsultant datteintes graves lordre public , soit en cas
d vnements prsentant, par leur nature et leur gravit, le caractre de
calamits publiques .
Ltat durgence est dclar par dcret en Conseil des ministres, et non
plus par la loi, depuis les modifications introduites par lordonnance n 60-372 du
15 avril 1960. Conformment larticle 3 de la loi du 3 avril 1955, sa prorogation
au-del de douze jours ne peut tre autorise que par une loi. Cette loi fixe la
dure dfinitive dapplication de ltat durgence .
Ds la dclaration de ltat durgence, le ministre de lIntrieur et les
prfets se voient dots de pouvoirs de police tendus, cest--dire quils peuvent
dcider de mesures qui seraient dclares illgales en temps ordinaires.
I. LINSTAURATION ET LES PROLONGATIONS SUCCESSIVES DE LTAT
DURGENCE

la suite des attentats meurtriers du 13 novembre 2015, le Prsident de la

Rpublique a dclar ltat durgence sur le territoire mtropolitain compter du
14 novembre, zro heure, par le dcret n 2015-1475 du mme jour dlibr en
Conseil des ministres. Un second dcret n 2015-1493 du 18 novembre 2015, pris
dans les mmes formes, a ensuite tendu le primtre de ce rgime dexception
aux cinq dpartements doutre-mer ainsi qu Saint-Barthlemy et Saint-Martin.

 12

Initialement dclar pour douze jours, soit jusquau 25 novembre 2015,

minuit, ltat durgence a t prorog quatre reprises :
jusquau 25 fvrier 2016, minuit, par la loi du 20 novembre 2015 qui a
galement procd lactualisation du rgime des mesures de la loi du 3 avril
1955 (1) ;
jusquau 25 mai 2016, minuit (2), par la loi n 2016-162 du 19 fvrier
2016 ;
jusquau 25 juillet 2016, minuit (3), par la loi n 2016-629 du
20 mai 2016 ;
avec application immdiate compter du 21 juillet, zro heure, et
jusquau 20 janvier prochain, minuit (4), par la loi n 2016-987 du 21 juillet 2016.
Dores et dj, le Gouvernement a annonc son intention de solliciter une
cinquime prorogation de ltat durgence.
A. LINSTAURATION ET LA PREMIRE PROROGATION DE LTAT
DURGENCE : RAGIR VITE TOUT EN AMLIORANT UN OUTIL DAT

Adopte au terme dune lecture lAssemble nationale et au Snat, la loi

n 2015-1501 du 20 novembre 2015 a autoris une premire prorogation de ltat
durgence selon des modalits prcises.
Comme la soulign le rapporteur public du Conseil dtat sur sept
affaires concernant des contestations en rfr dassignations rsidence dcides
par le ministre de lIntrieur loccasion de la COP 21 (5), le projet de loi a
parcouru tambour battant les diffrentes tapes obliges selon un calendrier
montrant les remarquables qualits dadaptation des institutions de la
Rpublique lorsque les circonstances lexigent : adopt en Conseil des ministres
le 18 aprs un examen par le Conseil dtat la veille, le projet de loi a t dbattu
au sein de notre Commission quatre heures peine aprs son dpt, adopt en

(1) Loi n 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant lapplication de la loi n 55-385 du 3 avril 1955
relative ltat durgence et renforant lefficacit de ses dispositions. Voir le rapport n 3237 de
M. Jean-Jacques
Urvoas
(Assemble
nationale,
XIVe
lgislature).
http://www.assembleenationale.fr/14/rapports/r3237.asp [URL consulte le 15 novembre 2016].
(2) Voir le rapport n 3495 de M. Pascal Popelin (Assemble nationale, XIVe lgislature).
http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r3495.asp [URL consulte le 15 novembre 2016].
(3) Voir le rapport n 3753 de M. Pascal Popelin (Assemble nationale, XIVe lgislature).
http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r3753.asp [URL consulte le 15 novembre 2016].
(4) Voir les rapports nos 3978 et 3993 de M. Pascal Popelin (Assemble nationale, XIVe lgislature).
http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r3978.asp
et
http://www.assembleenationale.fr/14/rapports/r3993.asp [URL consulte le 15 novembre 2016].
(5) Conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public, sur CE., Sect., 11 dcembre 2015, M. J. D et
autres, in RFDA, mars 2016, p. 105.

 13

premire lecture lAssemble nationale le 19 puis en premire lecture au Snat le

20, jour de sa promulgation (1).
Enserrs dans un temps aussi restreint, prcds de discussions informelles
entre le Gouvernement et les rapporteurs de la commission des Lois de chaque
assemble (2), les dbats ne furent pourtant pas bcls : lAssemble nationale, la
commission des Lois se runit durant quatre heures au cours desquelles elle adopta
18 des 40 amendements, suivies de prs de cinq heures en sance publique, au
cours de laquelle 67 amendements furent examins et 15 adopts.
Lexamen de ce premier projet de loi de prorogation fut non seulement
loccasion de fixer la dure de ltat durgence mais aussi de moderniser loutil
quil constitue en le nettoyant de dispositions obsoltes, en y insrant linverse
de nouvelles et en adaptant certaines procdures.
Larticle 1er de cette loi fixait trois mois la dure de la prorogation,
calcule compter de la fin des douze premiers jours de ltat durgence. Aux
termes de larticle 3 de la loi du 3 avril 1955, la loi de prorogation de ltat
durgence dtermine la dure dfinitive de celui-ci. Elle doit donc fixer le
temps de sa dure ; lexpiration de ce temps, ltat durgence cesse de plein droit
moins, bien sr, quune loi nouvelle nen prolonge les effets.
Le point de dpart de ltat durgence est, conformment au droit
commun, soit le jour que le dcret ou la loi de prorogation fixe, soit la date de la
publication du dcret ou de la promulgation de la loi immdiates ou non. Cette
dure se calcule de quantime quantime (3). Ltat durgence dclar par le
dcret n 2015-1475 du 14 novembre 2015 expirait ainsi le 26 novembre zro
heure.

(1) Si larticle 42 de la Constitution fixe des dlais prcis dexamen des textes, il prcise quils ne sappliquent
pas aux projets relatifs aux tats de crise, ce qutait prcisment le projet de loi examin.
(2) Lors de lexamen du projet de loi le 18 novembre 2015, M. Jean-Jacques Urvoas indiquait ainsi la
Commission : Avec le Gouvernement, que je remercie, ainsi quavec Philippe Bas, prsident de la
commission des Lois du Snat, nous avons travaill depuis deux jours. videmment, notre capacit
collective damendement est restreinte : le texte que lAssemble doit adopter demain doit pouvoir tre
accept dans les mmes termes par le Snat. Il fallait donc que les rapporteurs des deux assembles
anticipent nos dbats et que des rapprochements soient raliss avec le Gouvernement, afin que nous
puissions dessiner une bauche permettant des ajustements .
(3) Le quantime dsigne le numro du jour du mois courant. Par exemple, une dcision dun mois (dure
calcule de quantime quantime) prise le 12 du mois sarrtera le 12 du mois suivant.

 14

Les prcdentes applications de ltat durgence

IVe Rpublique
1955
Ltat durgence a t dclar en Algrie pour une priode de six mois par la loi du 3 avril 1955, prorog pour six
mois par la loi n 55-1080 du 7 aot 1955 (1). Le dcret n 55-1147 du 30 aot 1955 a ensuite tendu ltat durgence
tout le territoire algrien. La dissolution de lAssemble nationale le 1er dcembre rendit immdiatement caduque la
loi de prorogation, conformment larticle 3 de la loi du 3 avril 1955.
1958
la suite du mouvement du 13 mai Alger, ltat durgence a t dclar en mtropole par la loi n 58-487 du 17 mai
1958 (2) jusquau 17 juin, la suite de la dmission du Gouvernement le 28 mai et en labsence de confirmation par
le Parlement de la loi dclarant ltat durgence dans un dlai de quinze jours francs compter de la date laquelle
[le nouveau Gouvernement] a obtenu la confiance de lAssemble nationale , conformment larticle 4 de la loi du
3 avril 1955 alors applicable.
Ve Rpublique
1961-1962
la suite du putsch des gnraux , ltat durgence a t dclar compter du 23 avril 1961 par deux dcrets
nos 61-395 et 61-396 du 22 avril 1961. Le 24 avril, une dcision du Prsident de la Rpublique, prise sur le fondement
de larticle 16 de la Constitution prolonge ltat durgence jusqu nouvelle dcision. Une seconde dcision, prise sur
le mme fondement, du 29 septembre, eut pour effet de maintenir ltat durgence jusquau 15 juillet 1962. Enfin, une
ordonnance n 62-797 du 13 juillet 1962 (3) le prorogea jusqu une date fixe par dcret et au plus tard le 31 mai
1963. La dissolution de lAssemble nationale le 9 octobre 1962 eut pour effet de mettre fin ltat durgence
lissue dun dlai de quinze jours francs , soit le 25 octobre, conformment la rdaction de larticle 4 de la loi
du 3 avril 1955 rsultant de lordonnance n 60-372 du 15 avril 1960.
1985
Ltat durgence a t dclar en Nouvelle-Caldonie et dans ses dpendances par larrt n 85-35 du 12 janvier
1985 du haut-commissaire de la Rpublique, en application de larticle 119 de la loi n 84-821 du 6 septembre
1984 (4) et de la loi du 3 avril 1955. Un dlai suprieur douze jours stant coul, cet tat durgence a t rtabli (et
non prorog) partir du 27 janvier et jusquau 30 juin 1985 par la loi du 25 janvier 1985 (5).
1986
Ltat durgence a t dclar le 29 octobre 1986 sur lensemble du territoire des les de Wallis-et-Futuna par deux
arrts de ladministrateur suprieur nos 117 et 118 pris cette date, en application de larticle 8 de la loi n 61-814 du
29 juillet 1961 (6) et de la loi du 3 avril 1955. Il y a t mis fin, compter du lendemain, par larrt n 120.
1987
Ltat durgence a t dclar le 24 octobre 1987 dans les communes de la subdivision des les du Vent en Polynsie
franaise par deux arrts du haut-commissaire de la Rpublique nos 1214 CAB et 1215 CAB pris cette date, en
application de larticle 91 de la loi n 84-820 du 6 septembre 1984 (7) et de la loi du 3 avril 1955. Il sera lev le
5 novembre, par larrt n 1285 CAB.
2005
Ltat durgence a t dclar, sur le territoire mtropolitain, compter du 9 novembre 2005 par deux dcrets
nos 2005-1386 et 2005-1387 pris le 8 novembre, et prorog pour une dure de trois mois par la loi n 2005-1425 du
18 novembre 2005 (8). Toutefois, un dcret n 2006-2 du 3 janvier 2006 mit fin lapplication de ltat durgence
compter du 4 janvier, conformment la facult qui tait offerte au pouvoir excutif.
(1) Loi n 55-1080 du 7 aot 1955 relative la prolongation de ltat durgence en Algrie.
(2) Loi n 58-487 du 17 mai 1958 dclarant ltat durgence sur le territoire mtropolitain.
(3) Ordonnance n 62-797 du 13 juillet 1962 prorogeant des dcisions des 24 et 27 avril 1961 et modifiant lordonnance n 58-1309 du
23 dcembre 1958.
(4) Loi n 84-821 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de Nouvelle-Caldonie et dpendances.
(5) Loi n 85-96 du 25 janvier 1985 relative ltat durgence en Nouvelle-Caldonie et dpendances.
(6) Loi n 61-814 du 29 juillet 1961 confrant aux les Wallis et Futuna le statut de territoire doutre-mer.
(7) Loi n 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynsie franaise.
(8) Loi n 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant lapplication de la loi n 55-385 du 3 avril 1955.
Sources : Rapport n 2675 de M. Philippe Houillon (Assemble nationale, XIIe lgislature) et rapport n 3237 de M. Jean-Jacques Urvoas
(Assemble nationale, XIVe lgislature).

 15

Aucune disposition ne plafonne la dure pendant laquelle ltat durgence

est prorog : trois mois en 2005 et 2015, six mois en 1955 (1). Cette prorogation
peut tre renouvele sans limitation. Il nest alors pas besoin dun nouveau dcret
prsidentiel (2). Comme la rappel le Conseil dtat dans son avis, si les
conditions de fond de ltat durgence sont toujours remplies, une nouvelle
prorogation par la loi sera possible. Il reviendra au Parlement den dcider au
cas par cas .
Larticle 2 rendait expressment applicables les mesures de ltat
durgence aggrav , cest--dire les perquisitions administratives prvues au I de
larticle 11 de la loi du 3 avril 1955. Cet article 11 permet, en effet, par une
disposition expresse , de confrer aux autorits administratives deux prrogatives
plus drogatoires encore que les mesures exceptionnelles prvues par les autres
articles : le prfet, ou plus rarement le ministre, peut ordonner des perquisitions
domiciliaires, de jour comme de nuit. En outre, le ministre avait la facult
dordonner des mesures de contrle de la presse crite ou radiophonique. Cette
mesure a t supprime. En revanche, il lui est dsormais possible de faire bloquer
certains sites internet.
Le recours aux mesures complmentaires doit donc tre prvu par le dcret
dclarant ltat durgence ou par la loi prorogeant celui-ci. Rien ninterdit
toutefois au Parlement, tout en maintenant ltat durgence simple, de supprimer
ltat durgence aggrav, comme on la vu, par la suite, avec la loi du 20 mai
2016.
Larticle 3 permettait de mettre fin, de manire anticipe, ltat
durgence par dcret en Conseil des ministres. Sans que la loi du 3 avril 1955 ne
limpose, les lois de prorogation comportent systmatiquement, depuis 2005, une
disposition expresse autorisant lexcutif mettre fin de la sorte ltat durgence.
Au contraire, larticle 4 ne rglait pas, proprement parler, les modalits
de la prorogation mais procdait lactualisation du rgime des mesures de la loi
du 3 avril 1955. Il en a modifi substantiellement les articles 6, 9, 10, 11, 13, 14, a
abrog ses articles 7 et 12 et insr trois nouveaux articles numrots 4-1, 6-1 et
14-1.
On mentionnera plus particulirement :
le nouvel article 4-1 qui prvoit que le Gouvernement informe les deux
assembles des mesures prises dans le cadre de ltat durgence, en temps rel ; la
rdaction antrieure de la loi du 3 avril 1955 ne prvoyait, en effet, aucune

(1) Prises toutes deux sur le fondement de larticle 16 de la Constitution, une premire dcision du 24 avril
1961 avait mme prorog ltat durgence sine die en renvoyant une seconde dcision le soin den
dterminer le terme, celle-ci oprant une nouvelle prorogation pour neuf mois et demi.
(2) Le lgislateur a mme eu loccasion de voter, en 1985, ltat durgence alors que le dlai de douze jours
au-del duquel son intervention tait ncessaire avait expir, attestant ainsi que le dcret prsidentiel ne
pouvait tre considr comme une base juridique indispensable la rgularit dune ventuelle loi.

 16

information du Parlement sur la mise en uvre des mesures de police

administrative dcides en application de ltat durgence ;
larticle 6 qui a t modifi afin de permettre au ministre de lIntrieur
dassigner rsidence une personne lgard de laquelle il existe de srieuses
raisons de croire que son comportement prsente une menace , formule plus
englobante que celle d activit savr[ant] dangereuse pour la scurit et lordre
publics ;
larticle 7, prvoyant la possibilit pour les personnes vises par une
interdiction de sjour ou une assignation rsidence dintroduire un recours
administratif soumis lavis pralable dune commission consultative
comprenant des dlgus du conseil dpartemental dsigns par ce dernier , et
larticle 12, permettant de transfrer la juridiction militaire la comptence pour
se saisir des crimes et des dlits connexes relevant de la cour dassises, qui ont t
supprims ;
larticle 11 qui a t complt pour prciser la base lgale trs
lacunaire, comme la confirm le Conseil constitutionnel dans sa dcision du
23 septembre 2016 (1) du rgime juridique des perquisitions administratives et
remplacer les dispositions sur le contrle de la presse par un dispositif permettant
au ministre de lIntrieur dordonner linterruption de tout site internet
provoquant la commission dactes de terrorisme ou en faisant lapologie ;
larticle 13 qui a t modifi pour relever les quanta de peine en cas
dinfraction certaines mesures dcides dans le cadre de ltat durgence ;
le nouvel article 14-1 qui a prcis que les mesures prises sur le
fondement de ltat durgence sont soumises au contrle du juge administratif dans
les conditions fixes par le code de justice administrative, permettant notamment
les recours en la forme de rfr (2).
(1) Dans sa dcision n 2016-567/568 QPC du 23 septembre 2016, le Conseil constitutionnel a en effet
considr que le rgime des perquisitions administratives tel quil rsultait de lordonnance du
15 avril 1960 et sur la base duquel ont t pratiques les perquisitions du 14 novembre au 20 novembre
2015, mconnaissait larticle 2 de la Dclaration de 1789 et devait tre dclar contraire la Constitution.
Il a toutefois prcis que cette inconstitutionnalit ne pouvait permettre de contester les procdures pnales
ouvertes la suite de ces perquisitions, la remise en cause des actes de procdure pnale conscutifs une
mesure prise sur le fondement des dispositions dclares contraire la Constitution [mconnaissant]
lobjectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de lordre public et [ayant] des consquences
manifestement excessives .
(2) Dans le contentieux de ltat durgence, le rfr administratif prend principalement deux formes : le rfr libert
ou le rfr suspension. Le rfr libert est une procdure durgence introduite devant le juge administratif par
toute personne qui considre quune dcision administrative prise son encontre porte une atteinte grave et
manifestement illgale lune de ses liberts fondamentales. Le juge des rfrs statue en 48 heures lissue dun
dbat contradictoire faisant une large place loralit. Lappel est port directement devant le Conseil dtat.
Le justiciable peut recourir au rfr suspension si ladministration a pris son encontre une dcision excutoire
dont il souhaite obtenir la suspension en attendant que le juge se prononce au fond sur la mesure. Pour tre
recevable, trois conditions sont requises : il doit y avoir urgence suspendre lexcution de la dcision (par exemple
une dcision dexpulsion), il doit y avoir de srieuses raisons de penser que la dcision est illgale et le demandeur
doit avoir dpos une requte en annulation ou modification de la dcision dont il rclame la suspension. Au terme
dune procdure contradictoire, le juge des rfrs se prononce en gnral dans un dlai de 15 jours. Lappel
nest pas possible ; seul un recours en cassation peut tre introduit devant le Conseil dtat.

 17

Enfin, les articles 5 et 6 de la loi du 20 novembre 2015 rendaient

applicables dans les collectivits doutre-mer rgies par le principe de spcialit
lgislative les dispositions de la loi du 3 avril 1955 et en adaptaient les modalits.
B. LES PROROGATIONS SUCCESSIVES :
AMLIORER LE DISPOSITIF INITIAL

METTRE

JOUR

ET

Trois autres lois de prorogation ont t votes par le Parlement depuis le

mois de novembre 2015. Elles partagent, avec la loi du 20 novembre 2015, un
point commun : toutes ont t dbattues dans des dlais extrmement resserrs,
compte tenu de la ncessit que la promulgation et lentre en vigueur
interviennent avant le terme de ltat durgence. Elles nont pas toutes la mme
ampleur : seules les lois du 20 novembre 2015 et du 21 juillet 2016 comportent
des dispositions de fond, tandis que les deux autres sont des prorogations
sches .
La loi du 19 fvrier 2016 a prorog, pour la deuxime fois, ltat
durgence dclar le 14 novembre 2015 zro heure. Elle na modifi ni les
territoires o ce rgime dexception est institu, ni le champ des mesures
drogatoires qui peuvent tre prises et a procd une reconduction de trois mois.
La rdaction finale marque toutefois une diffrence formelle avec les
prcdents projets de loi de prorogation en 1985, 2005 ou 2015 : au lieu de deux
ou trois articles fixant ltendue de la prorogation (primtre gographique et
dure de la prorogation, mesures autorises et, le cas chant, modalits de
cessation anticipe), la loi ne comporte quun article unique plus synthtique (1).
La loi du 20 mai 2016 a prorog, une troisime fois, ltat durgence mais
en sinscrivant dans une logique de sortie. Il nest en effet prolong que pour une
dure de deux mois supplmentaires et, conformment au souhait de lun de vos
Rapporteurs (2), il ne reconduit pas lautorisation de procder des perquisitions
administratives sur le fondement de larticle 11 de la loi du 3 avril 1955. Deux
raisons principales avaient alors convaincu le lgislateur. Dune part, cette mesure
ne prsentait plus le mme intrt oprationnel quau dbut de ltat durgence ds
lors que, comme le prcisait lexpos des motifs du projet de loi correspondant,
la plupart des lieux identifis ayant dj fait lobjet des investigations
ncessaires et quil restait possible de recourir aux perquisitions judiciaires, dont

(1) La rdaction adopte en Conseil des ministres, puis dpose sur le bureau de la Haute Assemble, tait
encore diffrente. Le projet comportait un article unique procdant, par renvoi la loi du 20 novembre
2015, une reconduction de la prcdente prolongation pour trois mois supplmentaires. Cette rdaction
avait t suggre par le Conseil dtat loccasion de lexamen de lavant-projet de loi. Nos collgues
snateurs ont, linitiative du rapporteur, M. Michel Mercier, procd une rcriture complte de
larticle, revenant la rdaction traditionnelle des lois de prorogation de ltat durgence, en trois points
(prorogation proprement parler, autorisation expresse des perquisitions administratives, modalits dune
cessation anticipe) mais les rassemblant dans un article unique.
(2) http://www.lcp.fr/la-politique-en-video/prolongation-de-letat-durgence-raimbourg-ps-souhaite-la-fin-desperquisitions [URL consulte le 15 novembre 2016].

 18

les modalits ont t adaptes par la loi du 3 juin 2016 sur la procdure pnale (1).
Dautre part, son efficacit avait t largement amoindrie par la dcision du
Conseil constitutionnel n 2016-536 QPC du 19 fvrier 2016 qui a censur la
copie des supports informatiques lors des perquisitions administratives.
Vos rapporteurs rappellent quil tait alors envisag de ne pas
reconduire ltat durgence au-del du 25 juillet 2016, compte tenu des
nouvelles dispositions de droit commun votes par le Parlement dans le cadre de
la loi n 2016-731 du 3 juin 2016 renforant la lutte contre le crime organis, le
terrorisme et leur financement, et amliorant lefficacit et les garanties de la
procdure pnale. Le Prsident de la Rpublique avait indiqu son souhait que
ltat durgence ne soit pas renouvel aprs son terme, sauf nouvel vnement
grave, lors de la traditionnelle allocution du 14 juillet.
Lattentat dramatique perptr Nice, le soir mme, a conduit le
Gouvernement solliciter une nouvelle prorogation par le Parlement de ltat
durgence, dbattue au terme dune navette de quelques jours (2) et vote dans la
loi du 21 juillet 2016. La dure initiale de cette prorogation, fixe trois mois
dans le projet de loi, a t porte six mois. Larticle 1er autorise, nouveau, les
perquisitions administratives, dont le cadre est revu par larticle 5 qui cre un
nouveau rgime de saisie des donnes et des matriels informatiques, ouvre la
facult de faire des perquisitions de rebond et de maintenir la personne sur
place le temps de la perquisition.
Les parlementaires ont entendu complter les outils de ltat durgence.
labor en commission mixte paritaire, larticle 4 de cette loi a insr un nouvel
article 8-1 dans la loi du 3 avril 1955 ouvrant la possibilit aux prfets dordonner
des contrles didentit et des fouilles de bagages et de vhicules sans rquisition
pralable du procureur de la Rpublique.
Les garanties des justiciables ont galement t renforces. Insr
linitiative de nos collgues snateurs, larticle 6 a lgalis la jurisprudence
relative la prsomption durgence pour les recours en rfr contre les mesures
dassignation rsidence. La dlivrance dune copie de lordre de perquisition la
personne concerne est dsormais prvue par la loi.
Enfin, le contrle parlementaire de ltat durgence a lui aussi franchi un
pas supplmentaire, linitiative de lun de vos Rapporteurs : larticle 2 de cette
loi a complt larticle 4-1 de la loi du 3 avril 1955 pour prvoir que les autorits
administratives transmettent au Parlement, sans dlai, copie de tous les actes
quelles prennent en application de ltat durgence.
(1) Loi n 2016-731 du 3 juin 2016 renforant la lutte contre le crime organis, le terrorisme et leur
financement, et amliorant lefficacit et les garanties de la procdure pnale.
(2) Dpos le 19 juillet 2016, le projet de loi a t examin, en premire lecture, par lAssemble nationale le
jour mme, puis par le Snat le lendemain. Runie le soir mme, la commission mixte paritaire est parvenue
un accord, dfinitivement vot le 21 juillet 2016 avant une promulgation et une entre en vigueur
immdiates.

 19

Outre les dispositions modifiant la loi du 3 avril 1955, onze autres

mesures intressant la procdure pnale ou dautres domaines forment un
volet spcifique de la loi du 21 juillet 2016 :
larticle 8 de cette loi a prvu des modalits damnagement de peine
pour les personnes condamnes pour terrorisme, en interdisant aux personnes
condamnes pour terrorisme le bnfice de la suspension et du fractionnement des
peines privatives de libert, du rgime de la semi-libert et du placement
lextrieur ainsi que des crdits automatiques de rduction de peine ;
larticle 9 a complt la base lgale de la vidosurveillance des
prisonniers placs en dtention provisoire ;
larticle 10 a augment la dure maximale dassignation rsidence pour
les personnes de retour dun thtre doprations de groupements terroristes
ltranger ;
larticle 11 a supprim la dure limite de linterdiction de sortie du
territoire ;
larticle 12 a allong les dlais de dtention provisoire pour les mineurs
de plus de seize ans mis en cause dans des procdures terroristes ;
larticle 13 a augment le quantum des peines applicables aux crimes
terroristes, sans toutefois modifier la hirarchie des peines ;
larticle 14 a rendu obligatoire le prononc dune peine complmentaire
dinterdiction du territoire franais pour les trangers condamns pour terrorisme
sauf dcision expresse et motive du juge ;
les articles 15 et 17 ont corrig des imperfections de la loi du 24 juillet
2015 relative au renseignement ;
larticle 16 a adapt les conditions dautorisation de larmement des
policiers municipaux ;
les articles 18 et 19 concernaient la rserve : le premier tendait la
rserve civile de la police nationale aux anciens adjoints de scurit, tandis que le
second augmentait les dures maximales dactivit dans les rserves militaire, de
scurit civile, sanitaire ou de la police nationale ;
enfin, larticle 20, insr par les snateurs, a prvu que le Conseil
suprieur de laudiovisuel supervise llaboration dun code de bonne conduite
pour la couverture audiovisuelle des actes terroristes.
Vos Rapporteurs soulignent le nombre et la porte des mesures qui
ont ainsi t adoptes, souvent la demande des snateurs, dans le cadre de
lexamen dune loi de prorogation. Sil est utile quune telle loi puisse, outre la
prorogation stricto sensu, prvoir des amnagements indispensables de la loi du

 20

3 avril 1955, ils nestiment pas souhaitable quun vhicule lgislatif aussi
particulier soit utilis pour insrer des dispositions de droit commun,
notamment lorsquelles intressent des dlits et des peines.
C. UNE VOLUTION PARALLLE DES DISPOSITIONS DE DROIT COMMUN
POUR RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME

Plusieurs instruments juridiques, vots par le Parlement dans le cadre de la

loi du 3 juin 2016 renforant la lutte contre le crime organis, le terrorisme et leur
financement, et amliorant lefficacit et les garanties de la procdure pnale,
doivent permettre aux services de scurit et la justice de faire face la
menace terroriste.
Le chapitre Ier du titre Ier du projet de loi a accru les prrogatives des
magistrats spcialiss dans la lutte antiterroriste :
les perquisitions de nuit dans les domiciles sont dsormais autorises en
enqute prliminaire et en information judiciaire en matire terroriste (article 1er
de cette loi) ;
le parquet sest vu reconnatre, sous le contrle du juge des liberts et de
la dtention, des prrogatives quasiment quivalentes aux magistrats instructeurs,
aussi bien en enqute de flagrance quen enqute prliminaire (article 4), leur
permettant notamment davoir recours aux techniques de sonorisation et de
captation dimages dans des lieux privs ou publics.
Les dispositions du projet de loi prvoyaient, par ailleurs, des mesures
tendant amliorer les conditions de la lutte contre le financement du terrorisme
(chapitre IV du titre Ier).
Enfin, elles comportaient diffrentes mesures de police administrative,
contenues dans le chapitre V du titre Ier, visant renforcer les dispositifs de
contrle sur les personnes pour lesquelles existent des raisons srieuses de penser
que leur comportement est en lien avec des activits terroristes :
le texte a modifi les articles 78-2-2 et 78-2-4 du code de procdure
pnale permettant la mise en uvre de contrles didentit afin dautoriser
galement dans ces cas linspection visuelle et la fouille des bagages ;
il a cr une retenue administrative larticle 78-3-1 du mme code
lorsquil existe, lgard dune personne dont lidentit a t contrle ou vrifie,
des raisons de penser que son comportement est li des activits caractre
terroriste (article 48 de la loi) ;
il a instaur un rgime de contrle administratif applicable aux
personnes de retour sur le territoire national des thtres doprations de
groupements terroristes (article 52).

 21

Vos Rapporteurs se flicitent des moyens supplmentaires ainsi octroys

aux services de police et la justice. Les procdures judiciaires ouvertes, grce
aux dispositions de la loi du 3 juin 2016, permettront une lutte efficace contre
la menace terroriste, en particulier lorsque ltat durgence aura pris fin.
D. LA CONSTITUTIONNALISATION MANQUE DE LTAT DURGENCE

En dpit de son adoption en des termes voisins par les deux assembles, la
constitutionnalisation du rgime juridique de ltat durgence, un temps envisage
dans le cadre du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, na pu
aller son terme.
Larticle 1er du projet de loi constitutionnelle visait introduire dans le
titre V de la Constitution, consacr aux rapports entre le Parlement et le
Gouvernement, un nouvel article 36-1 dfinissant les grandes lignes du rgime
juridique de ltat durgence.
Aprs lexamen par lAssemble nationale le 10 fvrier 2016 et par le
Snat le 22 mars, cet article se composait de sept alinas.
Le premier alina de larticle 36-1 reprenait les principaux lments
juridiques actuellement dfinis aux articles 1er et 2 de la loi du 3 avril 1955 :
forme, primtre territorial et motifs de la dclaration de ltat durgence.
Le deuxime alina a t modifi au Snat par rapport la version du
projet de loi initial et complt par un septime alina. Ensemble, ils renvoyaient
la loi organique le soin de fixer les mesures de police administrative pouvant
tre prises par les autorits civiles pour prvenir ce pril [imminent] et
imposaient que celles-ci soient strictement adaptes, ncessaires et
proportionnes .
Cette rdaction naurait, toutefois, pas fait chec linterprtation,
confirme par le Conseil dtat dans ses dcisions du 11 dcembre 2015, en vertu
de laquelle nest pas requis un lien direct entre la nature du pril imminent ayant
conduit la dclaration dtat durgence et les justifications des mesures de police
administrative prises en application de ltat durgence. Les dbats qui se sont
tenus lAssemble nationale, au cours desquels ont t rejets des amendements
proposant linstauration dun lien direct entre, dune part, les vnements ou le
pril imminent ayant conduit la dclaration de ltat durgence et, dautre part, la
finalit des mesures de police prises en application de la loi du 3 avril 1955, ont en
effet conduit exclure une telle interprtation.
Sans gure apporter au droit positif, le troisime alina rappelait quil ne
peut tre drog la comptence que lautorit judiciaire, gardienne de la libert
individuelle, tient de larticle 66 .

 22

Le quatrime alina de larticle 36-1 traitait des conditions dans lesquelles

le Parlement contrle la mise en uvre de ltat durgence. Issu de ladoption par
lAssemble nationale de plusieurs amendements, il prvoyait la runion de plein
droit du Parlement pendant la dure de ltat durgence ; celle-ci devait permettre,
au-del de la mise en uvre du contrle parlementaire, la possibilit dexaminer et
dadopter une proposition de loi qui mettrait fin ltat durgence ou qui
modifierait un aspect du rgime juridique de ltat durgence, voire celle, pour
lAssemble nationale, dengager la responsabilit du Gouvernement.
Pour lever toute incertitude lie lordre du jour, la rdaction modifie par
le Snat disposait en outre que, pendant la dure de ltat durgence, une
proposition de loi ou de rsolution ou un dbat relatifs ltat durgence taient
inscrits par priorit lordre du jour linitiative de la Confrence des prsidents
de chaque assemble pendant la session ordinaire ou une session extraordinaire
ou, le cas chant, pendant une runion de plein droit du Parlement dont il
prendrait linitiative cet effet.
Le cinquime alina de cet article reprenait les termes de larticle 4-1 de la
loi du 3 avril 1955 et introduisait dans la Constitution des dispositions spcifiques
relatives au contrle parlementaire de ltat durgence.
Le pnultime alina de larticle 36-1 disposait que la prorogation de ltat
durgence au-del de douze jours ne pouvait tre autorise que par la loi et que
celle-ci en fixait la dure, sans pouvoir excder trois mois . Sans exclure le
renouvellement de cette prorogation, qui seffectuerait alors dans les mmes
conditions, cette disposition garantissait au Parlement dtre consult trs
rgulirement sur lopportunit de prolonger ltat durgence.
Loin dtre inutile, ou purement symbolique, la constitutionnalisation
de ltat durgence aurait consacr, on le voit, des garanties supplmentaires.
Vos Rapporteurs considrent que les questions souleves par ce dbat
constitutionnel, et notamment celle de la limitation dans le temps de ltat
durgence, doivent faire lobjet dune rflexion de plus long terme, hors de la
contrainte ne des vnements.
II. LINSTALLATION
TRANSPARENT

DUN

CONTRLE

PARLEMENTAIRE

INDIT

ET

En mme temps que sest impose, ds le lendemain des attentats du

13 novembre 2015 la ncessit de prolonger ltat durgence au-del des douze
jours initiaux, sest fait jour lide de lassortir dun contrle parlementaire
spcifique, propre rpondre au souci des dputs de contrebalancer lattribution
de pouvoirs exceptionnels au pouvoir excutif.
Si lide chemine pendant les quelques jours prcdant la prsentation du
projet de loi en Conseil des ministres, loccasion des contacts informels entre
lexcutif et les commissions des Lois des deux assembles, cest un amendement

 23

du prsident de notre Commission, M. Jean-Jacques Urvoas, adopt lunanimit

le 18 novembre 2015, qui donne corps au contrle parlementaire de ltat
durgence.
A. LES BASES JURIDIQUES DU CONTRLE

Cet amendement avait pour objet dinsrer dans la loi du 3 avril 1955 un
nouvel article 4-1 ainsi rdig : LAssemble nationale et le Snat sont informs
sans dlai des mesures prises par le Gouvernement pendant ltat durgence. Ils
peuvent requrir toute information complmentaire dans le cadre du contrle et
de lvaluation de ces mesures . Se trouve ainsi concrtise une intention
avance lors des emplois prcdents de la loi de 1955, en janvier 1985 puis en
novembre 2005, mais jamais matrialise (1).
Loin dtre superftatoire par rapport aux textes qui organisent les
prrogatives de contrle et dvaluation du Parlement, cette disposition ouvre la
voie un contrle spcifique de laction du Gouvernement, en mettant la charge
de ce dernier, tant que dure ltat durgence, une obligation explicite et constante
dinformation et de rponse aux interrogations des assembles.
Trs rapidement aprs lentre en vigueur de la loi du 20 novembre 2015,
les commissions des Lois de lAssemble nationale et du Snat, auxquelles avait
t confi lexamen du projet de loi de prorogation, se sont mobilises pour
organiser ce contrle : le 27 novembre 2015, la commission des Lois du Snat
crait un comit de suivi de ltat durgence et dsignait M. Michel Mercier
rapporteur spcial sur ce sujet ; le 2 dcembre, notre commission, sous limpulsion
de son prsident Jean-Jacques Urvoas, arrtait les grandes lignes de son contrle.
Reprenant le binme, habituel en matire de contrle de lapplication des
lois, que forment le rapporteur et le rapporteur dit dapplication dsign sur le
fondement de larticle 145 de notre Rglement et issu des rangs de lopposition, la
Commission dcida alors de confier cette mission permanente de suivi au
prsident de la commission des Lois, qui avait t rapporteur sur le projet de loi de
prorogation, et son vice-prsident issu du groupe Les Rpublicains qui avait t
dsign co-rapporteur sur la mise en application de cette loi (2). Afin de permettre
linformation tous les membres de la commission des Lois et dans un souci de
transparence, le principe de restitutions rgulires des rapporteurs lors de runions
ouvertes la presse est alors arrt.

(1) Lors de lexamen en premire lecture du premier projet de loi de prorogation de ltat durgence,
M. Jean-Jacques Urvoas, rapporteur, indiquait ainsi : La place des assembles fut un sujet voqu dans
cet hmicycle lorsque fut galement instaur ltat durgence en 1985 puis en 2005. Les parlementaires
avaient rclam en 1985 de jouer un plus grand rle et avaient ritr leur vu vingt ans plus tard. chaque
fois, le Gouvernement sy tait montr favorable, mais les textes adopts le 25 janvier 1985 et le
18 novembre 2005 nen portaient que trs marginalement la trace. Tel ne sera pas le cas du prsent texte
(1re sance du jeudi 19 novembre 2015).
(2) Runion de la Commission des Lois du 17 novembre 2015.

 24

Afin dasseoir les nouvelles prrogatives de contrle prvues par

larticle 4-1 de la loi du 3 avril 1955, la Commission dcida galement de
mobiliser les pouvoirs denqute dont peuvent demander tre dotes les
commissions permanentes en application de larticle 5 ter de lordonnance du
17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires.
Introduite en 1996 mais jamais utilise jusqualors, cette disposition autorise les
commissions permanentes demander lassemble laquelle elles
appartiennent, pour une mission dtermine et une dure nexcdant pas six mois,
de leur confrer, dans les conditions et limites prvues par cet article, les
prrogatives attribues aux commissions denqute . Par ce biais, la Commission
se donnait ainsi la possibilit de procder des auditions sous serment et offrait
toute latitude ses rapporteurs pour faire des contrles sur pices et sur place et
demander disposer de tous documents de service.
Au terme de la procdure prvue par les articles 145-1 145-3 du
Rglement de notre assemble, la commission des Lois a donc t dote partir
du 4 dcembre 2015 et pour une dure de trois mois, permettant de couvrir toute la
dure de prorogation de ltat durgence, des prrogatives attribues aux
commissions denqute pour assurer sa mission de suivi, de contrle et
dvaluation des mesures prises pendant ltat durgence. Par la suite, et compte
tenu de la nouvelle prorogation de trois mois de ltat durgence, autorise par la
loi du 19 fvrier 2016, la Commission demanda, lors de sa runion du 11 fvrier
2016, tre dote de ces prrogatives spcifiques pour une nouvelle priode de
trois mois, du 4 mars au 3 juin 2016.
Cest sur ces bases juridiques article 4-1 de la loi du 3 avril 1955 et
article 5 ter de lordonnance du 17 novembre 1958 que la Commission a dabord
bti ses outils de contrle.
La quatrime prorogation de ltat durgence en juillet dernier fut
loccasion de renforcer les dispositions relatives au contrle parlementaire (1).
Est modifi larticle 4-1 de la loi du 3 avril 1955 relatif au contrle des assembles
pour prciser que les autorits administratives leur transmettent sans dlai copie
de tous les actes quelles prennent en application de la prsente loi , sans
prjudice pour elles de pouvoir galement requrir toute information
complmentaire dans le cadre du contrle et de lvaluation de ces mesures.
Lobjectif de cette modification tait triple.
Il sagissait tout dabord de combler les blancs persistants du contrle
parlementaire observs jusqualors. En effet, si le Gouvernement sest mobilis
pour faire suite aux demandes de vos rapporteurs sur les principales mesures mises
en uvre sur le fondement de la loi du 3 avril 1955, dautres mesures ne faisaient
pas lobjet dun recensement exhaustif parce quelles taient prises lchelon
dconcentr, ou peu utilises ou parce quelles empruntaient tout la fois au droit
(1) Cette disposition a t introduite par un amendement de lun de vos Rapporteurs. http://www.assembleenationale.fr/14/amendements/3978/AN/84.asp [URL consulte le 15 novembre 2016].

 25

commun et la loi du 3 avril 1955. Alors que le souci de la commission des Lois
tait de disposer dinformations compltes sur lintgralit des mesures
susceptibles dtre prises en application de ltat durgence, la publication de
donnes sur certaines mesures fondes sur les articles 5, 8, 9 et 10 (interdictions et
limitations de circulation, interdictions de manifester, fermetures de lieux, remises
darmes, rquisitions des biens et des personnes), navait pu tre assure faute de
consolidation exhaustive lchelon central. Par ailleurs, les donnes relatives
certaines perquisitions conduites entre le 26 fvrier et le 25 mai 2016 navaient
pas t transmises.
Cette modification lgislative avait galement pour objectif de garantir un
accs prenne des assembles aux donnes alors que leurs prrogatives spcifiques
dinvestigation fondes sur larticle 5 ter de la loi du 17 novembre 1958 ne
pouvaient, conformment au droit commun des commissions denqute, trouver
sexercer au-del de six mois.
Enfin, il sagissait de renforcer le contrle parlementaire alors que, au
mme moment, le Parlement votait une prorogation de six mois de ltat
durgence. Lors de la tenue de la commission mixte paritaire le 20 juillet sur le
projet de loi de quatrime prorogation, le prsident de la commission des Lois du
Snat, M. Philippe Bas, a soulign son attachement cette disposition et li
dailleurs explicitement dure de ltat durgence et contrle parlementaire en
indiquant que le choix fait en novembre 2015 de retenir une dure de trois mois
avait notamment t fait, parce quelle tait plus favorable au contrle
parlementaire [et] obligeait le Gouvernement revenir devant le Parlement (1).
Ds lors que ltat durgence se trouvait prolong pour une dure particulirement
longue, il tait lgitime que le contrle parlementaire ft simultanment renforc.
Ds le 25 juillet 2016, les commissions des Lois des deux assembles se
sont vues transmettre copie des mesures prises sur le fondement de la loi du 3 avril
1955, permettant ainsi vos rapporteurs de disposer dune connaissance plus
fine et exhaustive de la mise en uvre de ltat durgence.
B. LES OUTILS DU CONTRLE

Les outils tmoignent du souci de pouvoir procder un contrle

approfondi fond sur plusieurs sources dinformation.
La premire initiative, lance ds le 27 novembre 2015 et poursuivie
ensuite avec intensit pendant plusieurs semaines, a consist saisir le
Gouvernement afin dobtenir des prcisions sur certaines mesures
individuelles ou gnrales (perquisitions, assignations rsidence, interdictions
(1) Rapport fait au nom de la Commission mixte paritaire charge de proposer un texte sur les dispositions
restant en discussion du projet de loi prorogeant lapplication de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative
ltat durgence, MM. Pascal Popelin et Michel Mercier, rapporteurs (n3993 et n808- 2015-2016),
20 juillet 2016. http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3993.pdf [URL consulte le
15 novembre 2016].

 26

de manifester, couvre-feu,) sur lesquelles lattention de vos Rapporteurs avait

t appele. Il sest souvent agi de cas dont la presse, lgitimement vigilante sur le
primtre et les modalits daction des services de police, stait fait lcho. Au
total, soixante-huit courriers auxquels le ministre de lIntrieur a tous rpondu ont
ainsi t envoys, certains ayant fait lobjet de demandes de prcisions
complmentaires. Signe de la vigilance du Parlement, cette dmarche a contribu
structurer le contrle en permettant de mieux saisir lusage par le Gouvernement
des pouvoirs qui lui ont t confrs et douvrir des pistes de travail vos
Rapporteurs.
Ncessairement partiels, ces cas individuels ntaient toutefois pas
suffisants pour parvenir des conclusions et obtenir une connaissance fine et
dtaille de lapplication de ltat durgence. Aussi la Commission sest-elle
attache disposer de donnes statistiques exhaustives auprs du
Gouvernement, seul moyen de certifier les constats et de tirer des conclusions sur
des bases tayes.
Ces donnes taient de deux ordres :
les donnes chiffres dites de synthse qui rcapitulent le nombre de
mesures prises en application de la loi du 3 avril 1955 et les suites judiciaires
auxquelles elles donnent lieu, fournies par le ministre de lIntrieur et le
ministre de la Justice ;
les informations dtailles sur chacune des mesures administratives
mises en uvre depuis le 14 novembre dernier. Ces donnes dtailles ntaient
initialement pas disponibles lchelon central mais ont t fournies pour les
perquisitions et les assignations rsidence dcides depuis le 14 novembre. En
prs de trois semaines, au prix dune mobilisation intense des services du
ministre de lIntrieur, la Commission a reu des donnes relatives plusieurs
milliers de mesures dj dcides.
Depuis le 21 juillet, vos rapporteurs se voient transmettre copie des actes
pris par les autorits administratives sur le fondement de la loi du 3 avril 1955.
Publi sur le site internet de lAssemble nationale, le recensement
statistique des mesures administratives et des suites judiciaires auxquelles elles
donnent lieu est encore aujourdhui le seul ple de diffusion rgulire de donnes
accessible au public. Par ailleurs, le recueil de donnes dtailles a permis notre
Commission de diffuser, ds le 13 janvier dernier, un aperu objectif de la mise en
uvre des perquisitions et des assignations rsidence dans le temps et lespace
puis de montrer de faon dtaille lusage des perquisitions et des assignations
rsidence (volution dans le temps des mesures prises, part des perquisitions
nocturnes dans la totalit des oprations, rpartition entre les services de
renseignement, mobilisation des forces intervenantes,...).
Ds la dclaration de ltat durgence, le Gouvernement a veill tenir
inform lensemble des lus.

 27

Dans le week-end qui a suivi les attentats du 13 novembre dernier, le

Prsident de la Rpublique reut les prsidents des assembles, les prsidents de
tous les groupes parlementaires et les prsidents des commissions concernes,
avant de sexprimer le 16 novembre devant le Parlement runi en Congrs.
Comme la rappel le Premier ministre devant notre Commission le
27 janvier 2016 lors de la discussion en premire lecture du projet de loi
constitutionnelle de protection de la Nation, le Prsident de la Rpublique avait
pris lengagement que le Parlement serait inform trs troitement des conditions
de mise en uvre de ltat durgence, et que tout serait fait pour faciliter le
contrle parlementaire . Ds linstallation du contrle, le ministre de lIntrieur
et la ministre de la Justice assuraient la commission des Lois de la collaboration de
leurs services au bon droulement de son contrle.
Parlementaires de la majorit et de lopposition ont ainsi t convis des
runions permettant de faire le point sur la mise en uvre de ltat durgence et
sur les suites des attentats, alternativement sous lautorit du Premier ministre et
du ministre de lIntrieur. Cales selon un rythme hebdomadaire aprs le
14 novembre 2015, ces runions continuent dtre tenues. lAssemble
nationale, une sance de questions a t organise sur la mise en uvre de ltat
durgence et la politique pnale le 13 janvier 2016 laquelle ont particip la garde
des Sceaux et le ministre de lIntrieur.
Enfin, lchelon local, et comme les rapporteurs ont pu le constater lors
de leurs dplacements, les prfets ont veill tenir informs les lus locaux qui
taient lgitimement fortement demandeurs, dautant que ltat durgence avait t
dclench proximit des ftes de fin danne et que la question du maintien de
certains vnements marchs de Nol, braderies, se posait (1). Dune faon
gnrale, une politique de communication renforce a t mise en place dans les
prfectures (2).
Plusieurs instances ont galement t sollicites par vos Rapporteurs,
afin de croiser les sources dinformation. Des lments ont t recueillis auprs du
Conseil dtat, afin de disposer de donnes sur le contentieux administratif li la
mise en uvre de ltat durgence. Vos Rapporteurs se sont galement procur de
trs nombreuses dcisions rendues par les tribunaux administratifs, notamment sur
les autorisations dexploitation de donnes informatiques et sur les assignations
rsidence.
(1) Lors du dplacement de la mission en Haute-Garonne, M. Pascal Mailhos, prfet de la rgion LanguedocRoussillon-Midi-Pyrnes, prfet de la Haute-Garonne, a ainsi indiqu avoir fait une premire runion ds
le 14 novembre 2015 puis de nouveau le 20 novembre laquelle se sont rendus de trs nombreux maires du
dpartement (environ 300 sur les 589 que comptent le dpartement).
(2) Lors du dplacement Rennes le 4 janvier 2016, M. Patrick Strzoda, alors prfet de la rgion Bretagne,
prfet dIlle-et-Vilaine, a indiqu avoir tenu, trs rapidement aprs le dclenchement de ltat durgence,
une runion du CLSPD (conseil local de scurit et de prvention de la dlinquance), des runions avec les
instances professionnelles et religieuses, avec les avocats, les responsables des communauts musulmanes,
les mdias. Il a prcis que le numro vert mis en place avait reu 500 appels dlus qui ont pu tre
renseigns sur la protection des populations et le maintien des activits de la vie quotidienne.

 28

Le Dfenseur des droits, qui a mis en alerte ses 397 dlgus territoriaux,
nous a signal plusieurs cas puis est venu le 22 mars 2016 prsenter ses propres
conclusions sur ltat durgence.
La Commission nationale consultative des droits de lhomme a galement
t sollicite le 9 dcembre puis est venue prsenter ses observations le 16 mars
2016 devant la commission des Lois.
Enfin, des avocats, des collectifs et des associations ont galement saisi
vos Rapporteurs de diffrents cas ainsi que des dputs, auxquels a t adress un
courrier le 8 dcembre 2015 afin de les informer de la dmarche de contrle
entreprise par la Commission et leur indiquer la disponibilit des Rapporteurs pour
recevoir tous les lments dinformation quils jugeraient pertinent de leur
transmettre.
Soucieux de voir comment tait concrtement appliqu ltat durgence,
vos Rapporteurs ont procd des dplacements dans plusieurs
dpartements (1) pour y rencontrer, sous lautorit du prfet, les acteurs de la mise
en uvre de ltat durgence sur le terrain. Ces changes nous ont permis de tirer
des enseignements prcieux sur les mthodes de travail et lorganisation dploye
lchelon prfectoral.
Enfin, notre Commission, dans son entier, a procd plusieurs auditions
dont lessentiel furent conduites dans les premiers temps de ltat durgence et
dans le format propre aux auditions des commissions denqute, cest--dire sous
serment (2). Ltat durgence sinscrivant dans la dure, vos Rapporteurs ont
ensuite dailleurs repris contact avec certaines des personnalits entendues par la
commission des Lois en janvier dernier afin dactualiser ces changes (3).
C. LES OBJECTIFS :
TRANSPARENT

UN

CONTRLE

EN

TEMPS

REL

ET

Comme la indiqu le prsident Jean-Jacques Urvoas le 16 dcembre 2015

la Commission, nous sommes partis de rien, dans un environnement en
constante volution mais avec la conviction quil fallait btir un contrle
innovant, permettant de suivre en temps rel autant que possible laction des
autorits administratives.
Le choix dune veille parlementaire se justifiait plus dun titre. Ds le
14 novembre 2015, ltat durgence avait t dploy et mis en uvre grande
chelle. Rappelons en effet que, par dcrets successifs (voir supra), il a couvert
tout le territoire de la Rpublique, et que dans sa premire semaine de mise en
uvre, il a donn lieu 890 perquisitions et prs de 160 assignations
(1) Cf. liste des dplacements figurant en annexe du prsent rapport dinformation.
(2) Rapport n 3784, op. cit.
(3) Cf. liste des personnes entendues figurant en annexe du prsent rapport dinformation.

 29

rsidence. Lorsque la Commission dfinit les grandes lignes de son contrle le

2 dcembre 2015, prs de 100 perquisitions sont conduites chaque jour,
281 personnes sont dj assignes rsidence et lensemble des mesures donnent
lgitimement lieu une large couverture mdiatique, comme en tmoignent les
trs nombreuses relations dans la presse, notamment quotidienne rgionale, ou des
initiatives sur internet (blogs, page de la Quadrature du Net recensant les articles
sur la mise en uvre de ltat durgence,).
Il ntait donc pas question dattendre, mais au contraire de contrler dans
le temps mme de laction, afin dimposer au Gouvernement et aux services dagir
en transparence, sous le regard du contrle parlementaire. Il sagissait aussi de
mettre la disposition de chacun des donnes compltes permettant de saisir ltat
durgence et de substituer une connaissance aussi complte que possible aux
angoisses et aux fantasmes.
Ce souci de transparence et de diffusion des informations explique le choix
qui est fait ds dcembre 2015 de diffuser des donnes au fil de leau , sous
deux formes distinctes :
les donnes chiffres synthtiques recueillies auprs des services du
ministre de lIntrieur et du ministre de la Justice : elles sont publies chaque
semaine et, depuis juillet 2016, tous les quinze jours cette priodicit semblant
plus significative compte tenu de lutilisation dsormais faite de la loi du 3 avril
1955 sur la page que notre Commission a ddie au suivi de ltat durgence sur
le site internet de lAssemble nationale (1) ;
les diffrentes communications dtape prsentes par vos Rapporteurs
la Commission le 16 dcembre 2015, le 13 janvier 2016, le 30 mars 2016 et le
17 mai 2016 (2).
Ainsi conu, le contrle parlementaire sest vite impos comme un
lment de la lgitimit de cette priode dexception comme le montrent les
dbats engags loccasion de lexamen en premire lecture du projet de loi
constitutionnelle de protection de la Nation et les amendements qui furent dposs
afin de constitutionnaliser lexistence et la nature de ce contrle parlementaire, en
linscrivant dans le nouvel article 36-1 de la Constitution relatif ltat durgence.
Vos Rapporteurs se sont efforcs de rendre compte avec exactitude et
prcision des conditions de mise en uvre de ces mesures particulires. titre
dexemple, la communication du mois de janvier a permis dinfirmer lide qui
stait rpandue que les perquisitions taient presque exclusivement ralises en
pleine nuit (3).

(1) http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/commission-des-lois/controleparlementaire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence
(2) Cf. en annexe les comptes rendus des runions auxquelles ces communications ont t prsentes.
(3) En ralit, 50,4 % dentre elles taient ralises entre 21 heures et 6 heures.

 30

Pour exigeant que notre contrle soit, il ne saurait lui seul suffire
prendre la mesure de toutes les consquences de la mise en uvre de ltat
durgence. Trs tt dans leur contrle, vos Rapporteurs avaient indiqu quils
ntaient pas en mesure de se prononcer par exemple sur les conditions matrielles
de mise en uvre des perquisitions.
Par ailleurs, ils ont t sensibles aux observations de M. Jacques Toubon,
Dfenseur des droits qui, lors de son audition par la commission des Lois le
22 mars 2016, soulignait que les mesures qui ont t prises perquisitions,
assignations rsidence, etc. peuvent crer un climat de suspicion, de dlation
ou une atmosphre dltre, au dtriment des personnes qui en ont fait lobjet,
dans la plupart des cas tort, ou qui en ont subi des dommages tels que la perte
de leur emploi (1).
Concentrs sur certaines mesures, les recours engags ne sont pas en soi
un indicateur suffisant. Pour les 19 personnes dont lassignation rsidence de
faon continue depuis la premire semaine de ltat durgence, on compte par
exemple 49 contentieux. Il convient galement de noter que ces contentieux ne
cessent pas avec le temps. Enfin, il nest pas facile pour les personnes vises par
une mesure prise sur le fondement de ltat durgence de connatre le circuit de
contestation et dintroduire effectivement un recours. Sadressant au tribunal de
grande instance, un requrant se voit rorient vers le tribunal administratif avant
de se voir opposer le principe dun pralable administratif, tant entendu quil
convient de distinguer les mesures prises par le prfet de celles qui relvent de la
comptence du ministre de lIntrieur
Une mobilisation des sciences sociales permettrait, selon vos Rapporteurs,
de mieux connatre la faon dont ltat durgence a t ressenti et den mesurer les
effets sur la population.
Proposition : Solliciter la recherche en sciences sociales afin dvaluer limpact
du recours ltat durgence sur la population.

(1) Compte rendu n 62 du mardi 22 mars 2016, Commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de
ladministration gnrale de la Rpublique de lAssemble nationale.

 31

DEUXIME PARTIE :
QUELLE APPLICATION DE LA LOI DU 3 AVRIL 1955 DEPUIS LE
14 NOVEMBRE 2015 ?
Vritable bote outils pouvant tre utilise aussi bien en cas dattentat
que de crise sanitaire majeure, de catastrophe naturelle ou industrielle, la loi du
3 avril 1955 offre aux autorits administratives la facult de recourir douze
mesures, prsentes dans le tableau figurant ci-aprs.
LES MESURES ADMINISTRATIVES PERMISES PAR LA LOI DU 3 AVRIL 1955
Article de la
loi

Mesure

Acte juridique de mise en uvre

de la mesure

Article 5 (1) Interdiction de la circulation des personnes ou des vhicules

Arrt prfectoral

Institution de zones de protection ou de scurit o le sjour

des personnes est rglement

Arrt prfectoral

Interdiction de sjour

Arrt prfectoral

Article 5 (2)
Article 5 (3)

Assignation rsidence, complte le cas chant par :

- assignation domicile temps partiel
Article 6

- pointage au commissariat

Arrt ministriel (Intrieur)

- interdiction dentrer en relation

Dissolution dassociations ou de groupements

Dcret en Conseil des ministres

Article 8
(premier
alina)

Fermeture provisoire des salles de spectacles, dbits de

boissons et lieux de runion

Arrt ministriel (Intrieur) ou

prfectoral sur lensemble du
territoire o est institu ltat
durgence

Article 8
(second
alina)

Interdiction de manifestation

Arrt ministriel (Intrieur) ou

prfectoral sur lensemble du
territoire o est institu ltat
durgence

Article 8-1

Contrle didentit, inspection visuelle et fouilles des

bagages, visite des vhicules

Arrt prfectoral

Article 9

Remise des armes des catgories A C et de celles de

catgorie D soumises enregistrement

Arrt ministriel (Intrieur) ou

prfectoral

Article 10

Rquisition de personnes ou de biens

Ordre de rquisition prfectoral

Article 11
(I)

Perquisition au domicile de jour et de nuit

Ordre de perquisition du ministre de

lIntrieur ou du prfet

Article 11
(II)

Blocage de sites Internet provoquant la commission

dactes de terrorisme ou en faisant lapologie

Arrt ministriel (Intrieur)

Article 6-1

Source : commission des Lois.

Contrairement la situation qui avait prvalu en 2005 o ltat durgence

avait essentiellement donn lieu ltablissement de couvre-feux (1), ltat
durgence actuellement en vigueur a conduit les autorits administratives
mobiliser presque tous ces outils, en particulier les perquisitions et les assignations
(1) En 2005, ltat durgence a donn lieu une perquisition administrative et aucune assignation
rsidence.

 32

rsiddence, am
menant ainnsi le dveeloppemennt dun coontrle conntentieux nouveau.
Cest un panoorama des
d mesurres prisees pendan
nt lanne coule sur le
me partie.
fondement de cette loi quue prsenteent vos Raapporteurss dans cettte deuxim
I. LE
ES PERQUISITIONS ADMINIISTRATIV
VES : UNE
E UTILISAT
TION MAS
SSIVE ET
DSORMA
AIS RDUIITE

Les perquisitions administrratives ontt t massiivement uutilises auu dbut de

ltat durgencce, comm
me le mon
ntre le grraphique suivant. Le faiblee nombre
doprations enngages aau premierr trimestre 2016 ett leur trss faible pplus-value
q le Co
onseil connstitutionnnel a interrdit les coopies des
oprattionnelle ds lors que
donnes numrriques, coonduisit lee lgislateeur carrter cette facult loors de la
proroggation du mois de m
mai 2016 (11).

Cumul (nombre de perquisitions ralises)

nombre de perquisitions ralises par jour

NO
OMBRE DE PERQUISIT
TIONS RA
ALISES DA
ANS LE CAD
DRE DE LT
TAT DURG
GENCE

Source des
d donnes : ministre
m
de lInntrieur traiteement : Assembble nationale.

Entre le 14 novvembre 2015

2
et le 25 maai 2016 ce sont quelque
3 750 perquisitiions qui ont t ralises
r
a
avec
une rpartitioon ingalee dans le
n
plus de 2 000 perqquisitions avaient eeu lieu, cest--dire
tempss : le 30 novembre,
54 % du total. L
Les perquiisitions on
nt t de nouveau
n
auutorises partir du 21 juillet
e quivauut aux voluumes quottidiens de
2016 mais leur usage appparat pluss modr et
L constatt dune forte baisse
la fin de lanne 2015 ett du dbutt de lanne 2016. Le

(1) Les lments utilliss dans le prsent

p
rappoort reposent sur des sriees statistiquess qui ne prseentent pas la
mm
me exhaustivitt selon la naature de linfformation colllecte. Les pprimtres rettenus peuventt varier dun
grapphique lauttre ; ne sont donc
d
compara
ables que les graphiques
g
trraitant du mm
me type dinfo
formations.

 33

du rythme des perquisitions, dress ds le 13 janvier 2016 par les Rapporteurs en

charge du suivi de ltat durgence, na donc pas t dmenti.
Lusage des perquisitions semble sinscrire dans un contexte propre
chaque priode de ltat durgence : au-del des questions de volume, le ciblage
et lorganisation des perquisitions ont volu paralllement aux modifications
apportes au cadre juridique. Le rgime dexploitation des donnes a t trait
de faon particulire lors de la prorogation du mois de juillet 2016.
A. UN USAGE VARIABLE DANS LE TEMPS ET LESPACE

Il convient de distinguer les perquisitions selon le rgime juridique

applicable :

jusqu lentre en vigueur de la loi du 20 novembre 2015, elles ont

t faites sous le rgime de la loi de 1955 non modifie ;

entre le 21 novembre 2015 et le 25 mai 2016, elles ont relev du

cadre fix par la loi du 20 novembre ;

la loi du 21 juillet 2016 a enfin fait voluer les dispositions de

novembre, notamment en ce qui concerne les saisies de donnes
informatiques.

1. Les perquisitions antrieures au 20 novembre 2015

Le graphique ci-aprs dtaille rpartition par jour des 890 perquisitions

ralises entre le 14 et le 20 novembre 2015 (1).

(1) Larticle 6 de la loi n 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant lapplication de la loi n 55-385 du
3 avril 1955 relative ltat durgence et renforant lefficacit de ses dispositions, publie au Journal
officiel de la Rpublique franaise le 21 novembre 2015, prvoit une entre en vigueur immdiate. Le cadre
juridique des perquisitions administratives modifi par cette mme loi est donc entr en vigueur compter
du 21 novembre.

 34
PERQUISITIONS RALISES ENTRE LE 14 ET LE 20 NOVEMBRE 2015
1000
900
200

800
700

150

600
500
400

100

300
200

50

100
0

perquisitionralisechaquejour

Cumul (nombre de perquisitions ralises)

nombre de perquisitions ralises par jour

250

cumuldesperquisitionsralises

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

La rpartition gographique, reprsente dans la carte ci-aprs, est

relativement ingale : plus de 41 % des perquisitions se sont droules en
le-de-France (26 % du total) ou dans un des quatre dpartements suivants : les
Bouches-du-Rhne, le Rhne, la Haute-Garonne et le Bas-Rhin.

 35
RPARTITION TERRITORIALE DES PERQUISITIONS RALISES
ENTRE LE 14 ET LE 20 NOVEMBRE 2015

0
15
6 10
11 25
plus de 25

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

En termes de procdure, faute de disposer dun cadre lgal spcifique, les

pratiques des perquisitions judiciaires ont t largement reprises. Ds le
14 novembre, un officier de police judiciaire a ainsi assist, voire conduit chaque
perquisition, sa prsence permettant de basculer dans une procdure judiciaire ds
lors quapparaissaient les lments constitutifs dune infraction.
2. Les perquisitions conduites entre le 20 novembre 2015 et le 25 mai
2016

Le rythme des perquisitions ralises aprs le 20 novembre sest

significativement ralenti durant cette priode comme le montre le graphique
suivant : environ un mois aprs le dclenchement de ltat durgence, soit le
20 dcembre 2015, le nombre de perquisitions tait tomb moins de 30 par jour
et ce seuil na jamais t atteint de nouveau par la suite.

 36

Cumul (nombre
(
de perquisitions
p q
ralises))

nombre de perquisitions ralises par jour

PERQUISIITIONS RA
ALISES EN
NTRE LE 21 NOVEMBR
RE 2015 ET L
LE 25 MAI 2106
2

Source des
d donnes : ministre
m
de lInntrieur traiteement : Assembble nationale.

La rpaartition gographiq
g
que des perquisitio
p
ons sinsccrit dans la mme
tendannce que ccelle consttate lors de la preemire sem
maine : quuatre dpaartements
(par ordre dcroissant le Norrd, les Alpes
A
maaritimes, lEssonnee et les
Bouchhes-du-Rhhne) conccentrent 21
2 % de lensemble
l
e des perqquisitions ralises
durant la prioode considdre. Lle-de-Frannce ne cooncentre pplus que 16 % des
perquisitions.

 37
RPARTITION TERRITORIALE DES PERQUISITIONS RALISES
ENTRE LE 21 NOVEMBRE 2015 ET LE 25 MAI 2016

0
1 25
26 50
51 100
plus de 100

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

3. Les perquisitions depuis le 21 juillet 2016

Durant les quinze jours suivant le 21 juillet 2016, le rythme des

perquisitions a retrouv un niveau proche de celui de la fin de lanne 2015
avec une vingtaine de perquisitions par jour. Comme le montre le graphique
ci-aprs, ce rythme sest nettement ralenti au dbut du mois de septembre,
montrant de nouveau une moindre utilisation attrition de la mesure.

 38

Cumul (nombre de perquisitions ralises)

nombre de perquisitions ralises par jour

PERQUISIITIONS RA
ALISES DE
EPUIS LE 211 JUILLET 22016

Source des
d donnes : ministre
m
de lInntrieur traiteement : Assembble nationale.

Sur le plan territtorial, la rpartitionn est conforme ccelles des priodes

prcddentes : lle-de-Fraance, le Nord
N
et les Alpes--Maritimes concenttrent plus
dun tiers
t
des perquisitionns ralisees depuis le
l 21 juilleet.

 39
RPARTITION TERRITORIALE DES PERQUISITIONS RALISES
ENTRE LE 21 JUILLET ET LE 15 NOVEMBRE 2016

0
15
6 10
11 25
plus de 25

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

B. LE CADRE OPRATIONNEL ET LE RSULTAT DES PERQUISITIONS

1. Le ciblage des perquisitions

Du 14 novembre 2015 au 25 mai 2016, un peu moins de la moiti des

perquisitions ont t ordonnes partir dlments venant, au moins en partie, des
services de renseignement, quil sagisse des services centraux ou des services
locaux. Ce sont souvent ces objectifs qui ont t traits au cours des deux
premires semaines de ltat durgence et avec lappui des forces spcialises
dintervention. Selon nos interlocuteurs, ces perquisitions avaient pour but de
dstabiliser le microcosme radicalis, dviter des rpliques dattentats tirant profit
de leffet de sidration immdiatement conscutif au 13 novembre et de sassurer
que les individus concerns navaient pas chapp des procdures judiciaires
antiterroristes. Comme le montre le graphique suivant, ce phnomne est limit
dans le temps et concentr sur les premiers temps de ltat durgence.

 40
P
PERQUISIT
TIONS RAL
LISES SUR
R LA BASE DINFORMA
D
ATIONS DE
ES SERVICE
ES DE
RENSE
EIGNEMEN
NT ET CONC
CERNANT DES
D PERSON
NNES AYAN
NT DES ANT
TCDENT
TS EN LIEN
AVEC
C LISLAM R
RADICAL
(du 14 noveembre 2015 au 24 mai 2016 en nombre de perquisitions)

Sourrce des donness : ministre dee lIntrieur traitement

t
: Asssemble nationnale.

Commee le relevvaient vo
os Rapporrteurs danns leur ccommuniccation du
13 jannvier 20166, pour laautre moitti des peerquisitionns, presquee toutes ralises
linitiaative des services dde scuritt publiquue, les objjectifs sonnt nettemeent moins
priorittaires pouur les serviices de ren
nseignemeent. Dans certains ccas, le ratttachement
lisllam radicaal passe ppar une innscription au fichieer de traiteement dess signals
pour la
l prventtion et la radicalisaation carractre terrroriste (F
FSPRT), administr
a
par luunit de cooordinatioon de la lutte anti-terrroriste (U
UCLAT) eet qui compprend des
personnnes dinngale daangerosit. Pour dautres
d
perquisitioons, les objectifs
poursuuivis conccernaient trs
t
expliccitement des
d infracttions aux lgislationns sur les
armess et sur less stupfiannts, soit duu droit com
mmun. Leuur justificaation tient alors la
porosiit, souvvent voqque, enntre radiccalisation, terrorism
me et conomie

souterrraine.
Lors dee nos dpplacementss et entreetiens, pluusieurs de nos interrlocuteurs
nous ont
o confirm
m que lees perquisiitions staaient recenntres coompter duu dbut de
lanne 2016 avvec une atttention maarque auxx processuus de radiccalisation, tendance
qui sest confirm
me durannt lt.
Ce receentrage resssort daillleurs du ttlgramm
me du 23 juillet 2016 adress
p
Ill y soulignne qu la diffreence de la
par lee ministre de lIntrrieur aux prfets.

 41

premire vague de mesures qui avait suivi le dclenchement de ltat durgence

la mi-novembre 2015 et dont le large spectre poursuivait notamment le but de
vrification par les services de renseignement des viviers dobjectifs quils avaient
en compte, cette nouvelle prorogation doit donner lieu des oprations cibles
diriges vers le terrorisme et la radicalisation violente .
En pratique, lanalyse des motivations des ordres de perquisition montre
que depuis le 21 juillet 2016, la menace terroriste directe ou indirecte est
presque toujours voque. Demeurent des cas de dlinquance ordinaire qui nont,
au mieux, quun lien trs indirect avec la menace terroriste. De mme, le
comportement prsum violent ou les troubles psychiatriques, sils constituent une
menace potentielle, apparaissent pour le moins trs loigns du djihadisme au sens
strict et devraient tre pris en compte par des dispositifs de droit commun. Par
exemple, une perquisition a t ordonne en juillet 2016 lencontre dun individu
signal pour escroquerie la vente dor susceptible de lui avoir rapport une
importante somme dargent . Il apparatrait sur son profil Facebook en position
de tir avec une arme de type kalachnikov aprs avoir t impliqu dans une
affaire de dtention darmes en 2014. Il souffrirait en outre de schizophrnie et
aurait t hospitalis en hpital psychiatrique. En octobre dernier, une autre
perquisition a vis un individu appartenant la mouvance no-nazie, ayant des
projets violents lencontre de la communaut musulmane et susceptible de
dtenir des armes sans autorisation et manifestant son intrt pour les explosifs.
2. Le droulement des perquisitions

Ds le 14 novembre 2015 et alors que ces oprations se droulent dans le

cadre lgal dat de larticle 11 de la loi du 3 avril 1955 tel quil rsulte de
lordonnance du 15 avril 1960 (cf. infra), le ministre de lIntrieur a adress
lensemble des prfets une circulaire relative aux modalits de mise en uvre des
mesures prises dans le cadre de ltat durgence. Concernant les perquisitions, il
rappelait que compte tenu de latteinte que ces mesures portent la libert
personnelle des individus quelles visent, il est ncessaire de les encadrer trs
prcisment , notamment en ce qui concerne leur objet, les lieux et le moment
de leur ralisation. Le Procureur de la Rpublique doit tre inform sans dlai de
la dcision et du lieu de la perquisition. En pratique, la perquisition doit avoir lieu
en prsence dun officier de police judiciaire territorialement comptent et
en prsence de loccupant ou, dfaut de son reprsentant ou de deux
tmoins . La perquisition fait lobjet dun compte rendu dont copie est adresse
sans dlai au Procureur de la Rpublique. Ces rgles ont t reprises et consacres
par la loi du 20 novembre 2015.
a. Les acteurs de la perquisition
Si la circulaire puis la loi prvoient que les perquisitions sont conduites en
prsence dun officier de police judiciaire, elles ne prcisent nullement que ledit
officier est oprationnellement en charge de la perquisition. La prsence de
lofficier de police judiciaire nest en effet requise que pour des actes judiciaires.

 42

Comme le relve le ministre dans sa circulaire, leur prsence offre la garantie

que puissent tre effectues des saisies auxquelles ceux-ci sont seuls habilits
procder et permet la constatation dventuelles infractions . En raison de leur
exprience dans des procdures judiciaires, ces missions ont toujours chu des
officiers de police judiciaire.
Le choix de lunit appartient au prfet et limportance des moyens
mobiliss pour procder aux perquisitions dpend de la dangerosit de lindividu
vis ou de la nature du lieu perquisitionn. Les effectifs mobiliss pour procder
aux perquisitions administratives varient de 2 108 personnels au plus avec
une moyenne de lordre de 15 personnels par perquisition. Les rares
perquisitions mobilisant plus de 100 personnes concernent exclusivement des
espaces collectifs, quil sagisse dun htel susceptible dabriter plusieurs
individus radicaliss et dtenant potentiellement des armes ou une salle de prire
accueillant de nombreux individus radicaliss. Les effectifs peuvent galement
tre importants lorsque plusieurs perquisitions sont conduites de faon coordonne
dans une mme zone, les moyens mobiliss sont alors mutualiss mme si chaque
lieu est perquisitionn par une quipe distincte.
Entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016, un peu plus de
150 perquisitions ont t conduites par ou avec lappui de forces dintervention
spcialises (RAID, BRI, GIGN ou PI2G). Ces oprations se concentrent dans les
premiers temps de ltat durgence : ces units sont ainsi intervenues 54 fois entre
le 14 et le 20 novembre 2015, 54 fois entre le 21 et le 30 novembre 2015, 30 fois
durant le mois de dcembre 2015 et 13 fois entre le 1er janvier et le 25 mai 2016.
Sur cette mme priode, il a t fait usage une dizaine de fois des units mobiles
(CRS ou gendarmerie mobile) pour scuriser la zone dans laquelle se droulait la
perquisition. Depuis le 21 juillet, 25 perquisitions ont t ralises avec lappui de
ces units ; aucune na t ralise directement par ces forces spcialises.
b. Les lieux perquisitionns
La perquisition est autorise en tout lieu, y compris un domicile ,
lexception des lieux affects lexercice dun mandat parlementaire ou
lactivit professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes. Il sagit
des lieux au sujet desquels il existe des raisons de penser quils sont
frquent[s] par une personne dont le comportement constitue une menace pour
lordre et la scurit publics . Si lidentification dun domicile ou dun local
professionnel individuel ne posent pas de difficult, il en est diffremment pour
les espaces partags. Plusieurs ordres de perquisition tendent par exemple la
mesure aux vestiaires ou aux parties communes dun immeuble. Depuis le
21 juillet 2016, les perquisitions concernent pour lessentiel des habitations ; on
relve nanmoins la perquisition de deux chambres dhtel, de sept locaux
commerciaux, de deux locaux associatifs ou sociaux, de deux salles de prire
situes dans un foyer Adoma et de trois lieux de culte.

 43

Si les juges constitutionnnel et addministratiif exigentt que le lieu soit

prcissment iddentifi, depuis
d
le 21 juillett 2016, la loi a pprvu une facilit
oprattionnelle de
d lordree de perq
quisition d
dit de reebond . Les inform
mations
lorigiine de la perquisitiion peuvennt en effeet tre ineexactes ouu incompltes et ne
peuveent tre corriges quuune fois la perquissition com
mmence. L
Les prfetts peuvent
autoriiser lexteension de la perqu
uisition auu vhiculee par exeemple ou modifier
ladreesse en caas derreurr matriellle. De mme, la peerquisitionn peut moontrer que
lindivvidu vis dispose de
d plusieu
urs adressses et, poour en prserver leefficacit,
devoirr se proloonger danss un autree lieu. Cess ajustemeents de deernire miinute sont
autoriiss de faon parfoiss orale parr le prfet comptennt qui ensuuite prendd un arrt
de rggularisatioon de la meesure ; en pratique, comme teenu du carractre oraal de cette
procddure, les prfets veillent
v
informerr et sans dlai les procureuurs de ce
changgement avaant de leurr transmetttre formelllement laarrt de rrgularisattion.
c. Les hooraires
En term
mes dhoraaires, la loi de 19555 ne fixaait aucunee borne. C
Comme le
montrre le graphhique ci-aaprs, les forces
f
de lordre onnt procd assez larrgement
des opprations dde nuit, cest--dire en-dehorss des horaaires ordinaires (de 6 heures
21 heuures) de perquisitio
p
on tels que dfinis par larticcle 59 du code de procdure
p
pnalee.
HEURE DE
E DBUT DE
ES PERQUIS
SITIONS R
ALISES DU
D 14 NOVE
EMBRE 20155 AU
15 NOVEMBR
RE 2016
(en nombre de perquisitions)

Source des
d donnes : ministre
m
de lInntrieur traiteement : Assembble nationale.

 44

Pour autant, lanalyse des donnes priode par priode fait apparatre des
diffrences trs significatives. Comme le montre le graphique suivant, durant la
premire semaine de ltat durgence, 68 % des perquisitions ont commenc entre
21 heures et 6 heures, cest--dire par drogation au rgime applicable aux
perquisitions judiciaires.
HEURE DE DBUT DES PERQUISITIONS RALISES
ENTRE LE 14 ET LE 20 NOVEMBRE 2015
(en nombre de perquisitions)

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

23:00

22:00

21:00

20:00

19:00

18:00

17:00

16:00

15:00

14:00

13:00

12:00

11:00

9:00

10:00

8:00

7:00

6:00

5:00

4:00

03:00

02:00

01:00

00:00

 45

En revanche, les horaires des perquisitions conduites aprs le 20 novembre

2015 et jusquau 25 mai 2016 se rapprochent des horaires judiciaires comme le
montre le graphique ci-aprs.
HEURE DE DBUT DES PERQUISITIONS RALISES
ENTRE LE 21 NOVEMBRE 2015 ET LE 25 MAI 2016
(en nombre de perquisitions)

180
160
140
120
100
80
60
40
20

23:00

22:00

21:00

20:00

19:00

18:00

17:00

16:00

15:00

14:00

13:00

12:00

11:00

9:00

10:00

8:00

7:00

6:00

5:00

4:00

03:00

02:00

01:00

00:00

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

Sur la priode considre, 44 % des perquisitions ont commenc entre

21 heures et 6 heures, tant entendu que le recours des oprations de nuit
diminue dans le temps. Contrairement la premire semaine, les horaires auxquels
dbutent les perquisitions correspondent de plus en plus aux pratiques judiciaires
ordinaires.
Le graphique ci-aprs montre bien que le recours aux perquisitions de
nuit correspond bien aux circonstances exceptionnelles de la premire
semaine de ltat durgence, notamment pour conserver un effet de surprise.
Il rpond aussi au souci des forces de lordre de procder la perquisition lorsque
la personne est prsente son domicile, de sassurer dun environnement plus
calme ou de procder plus discrtement.

 46

Ce mod
de opratoire est nettemen
nt moins utilis deepuis le dbut
d
de
lanne 2016 comme
c
le confirmee la courb
be de ten
ndance ci--aprs et lanalyse
des peerquisitioons condu
uites ces deerniers mois.
m
HEURE DE DBUT DES PERQUISITIONS RALISES
ENTRE
E LE 21 JUILLET ET LE
E 24 NOVEM
MBRE 2016
(en nombre de perquisitions)

Sourrce des donness : ministre dee lIntrieur traitement

t
: Asssemble nationnale.

Sur la priode
p
connsidre, moins
m
de 18 % des perquisitioons adminnistratives
se sonnt droules entre 21
2 heures et
e 6 heures, soit 2,5 fois moinns souvent que lors
de la prcdente
p
e priode.
TAUX DE PERQU
UISITIONS DE
D NUIT PA
ARMI LES PE
ERQUISITIO
ONS RALIISES CHAQ
QUE JOUR

Source des
d donnes : ministre
m
de lInntrieur traiteement : Assembble nationale.

Il parat pour auutant souhhaitable vos Rappporteurs qque le reccours aux

perquisitions addministratiives noctu
urnes ne puisse tre laiss laa libre appprciation

 47

des services. Dans un avis contentieux rendu le 6 juillet 2016 en rponse des
questions souleves par les tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise et de
Melun, le Conseil dtat a prcis le rgime de ces perquisitions sur plusieurs
points et notamment sur les conditions dengagement de la responsabilit de
ltat. Il y indique en particulier que la perquisition de nuit doit tre justifie par
lurgence ou limpossibilit de leffectuer de jour . Pour vos Rapporteurs,
prciser le rgime des perquisitions nocturnes dans la loi constituerait une garantie
pour les personnes qui en font lobjet.
Proposition : Prciser le rgime des perquisitions de nuit en indiquant que les
perquisitions ne peuvent tre conduites entre 21 heures et 6 heures quen cas
durgence absolue ou lorsquil est impossible de leffectuer de jour.
d. Les mineurs
Les perquisitions visent des individus qui peuvent tre mineurs. Par
ailleurs, les perquisitions peuvent tre conduites en prsence de tiers et notamment
denfants en bas ge.
Entre le 14 novembre 2015 et le 24 mai 2016, prs de 60 mineurs ont t
viss par une perquisition administrative. Depuis le 21 juillet 2016,
20 perquisitions ont vis des mineurs, auxquelles sajoutent 4 perquisitions
concernant des personnes dans leur dix-huitime anne. Deux perquisitions ont
vis des mineurs de moins de 15 ans. Le plus jeune avait 14 ans, en voie de
radicalisation ayant des projets de dpart en Syrie et faisant par ailleurs lobjet
dune interdiction de sortie du territoire. La plupart des dossiers concernent des
mineurs en voie de radicalisation, en contact rgulier avec des djihadistes et ayant
fait tat de tentatives pour rejoindre les zones de combat ou ayant tenu des propos
publics ou sur les rseaux sociaux faisant ouvertement lapologie du djihadisme
et/ou du terrorisme. deux exceptions prs, ces perquisitions nont abouti
aucune poursuite judiciaire.
Lattention de vos Rapporteurs et du Dfenseur des droits a par ailleurs t
appele sur les conditions de droulement des perquisitions en prsence de
jeunes enfants.
Dans son avis n 16-03 du 25 janvier 2016, le Dfenseur des droits
rappelait quil est essentiel dviter que les interventions soient traumatisantes
pour les enfants afin queux-mmes ne soient pas durablement perturbs et que la
reprsentation quils auront des fonctionnaires de police ou des militaires de la
gendarmerie ne soit pas ngative, ce qui pourrait contribuer plus tard des
attitudes agressives lencontre de ces derniers . Rappelant ses
recommandations de 2012 (1), il prconisait que toute intervention soit prcde de
la collecte des informations sur la prsence, le nombre et lge du ou des enfants
(1) Dcision n 2012-61 (MDE/MDS) du 26 mars 2012 relative des recommandations lusage des forces de
police et de gendarmerie lorsquelles sont amenes intervenir dans un domicile o sont prsents des
enfants.

 48

prsents. Dans la mesure du possible, lquipe dintervention doit comprendre un

intervenant social ou un psychologue, ou un fonctionnaire de police ou militaire
de la gendarmerie de la brigade de protection des familles. tout le moins, une
personne, au sein de lquipage intervenant, doit se charger plus spcifiquement
de la protection du mineur. Et le Dfenseur de prciser que durant lintervention,
policiers et gendarmes se doivent de ne pas mettre les menottes aux parents
devant lenfant et de prendre ce dernier part , sur le palier de
lappartement par exemple, afin qu il nassiste pas lintervention . Lorsque
les membres des forces de scurit arborent des cagoules, il est recommand de
les enlever pour parler un enfant (1).
Au-del de ses propres prconisations, le Dfenseur des droits rappelait
alors la jurisprudence de la Cour europenne de sauvegarde des droits de
lHomme et notamment son arrt du 15 octobre 2013. En lespce, la Cour
examinait le droulement dune perquisition en Bulgarie. Les autorits ont t
sanctionnes car la prsence ventuelle des enfants mineurs et de lpouse du
requrant na jamais t prise en compte dans la planification et lexcution de
lopration policire , la Cour relevant que ses deux filles taient
psychologiquement vulnrables en raison de leur jeune ge cinq et sept ans
respectivement . Larrt sinterroge galement sur le choix de lhoraire
dintervention, estimant que lheure matinale de lintervention policire et la
participation dagents spciaux cagouls, qui ont t vus par [lpouse] et ses
deux filles, ont contribu amplifier les sentiments de peur et dangoisse prouvs
par ces trois requrantes tel point que le traitement inflig a dpass le seuil de
gravit exig pour lapplication de larticle 3 de la Convention (2).
En rponse un courrier de vos Rapporteurs, le ministre de lIntrieur a
indiqu que le directeur gnral de la police a adress, le 16 mars 2016, aux
directeurs des services actifs de la police nationale une note relative la prise en
compte de la prsence des jeunes enfants au cours des interventions domicile. Il
rappelle que les instructions [tablies en 2013] demeurent dactualit, y compris
dans le cadre de ltat durgence .

(1) Avis n 16-03 du 25 janvier 2016,

http://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/atoms/files/ddd_avis_20160125_16-03.pdf, [URL
consulte le 15 novembre 2016].
(2) CEDH, 15 octobre 2013, n 34529/10, Gutsanovi c/ Bulgarie.

 49

Note du 16 mars 2016 du directeur gnral de la police nationale relative la prise

en compte de la prsence des jeunes enfants au cours des interventions domicile
Avant toute intervention, il convient de sassurer de lventuelle prsence de jeunes
enfants et dadapter le schma dintervention en consquence. Lors de lintervention,
les jeunes mineurs doivent tre confis trs rapidement aux agents chargs de cette
mission qui, dans toute la mesure du possible, les prservent de la vue de la suite des
oprations et sattachent ddramatiser la situation en leur tenant des propos
rassurants . lissue de lintervention, si ladulte est interpell ou plac en garde
vue, le mineur ne peut en aucun cas tre laiss seul. Les services de police doivent alors
rendre compte de la situation lautorit judiciaire et dans lattente des directives
[], lenfant peut, le cas chant, tre confi un proche, dans la mesure du possible,
membre de la famille ou, titre exceptionnel et uniquement en dernier recours, tre
ramen au commissariat o il sera accueilli dans des conditions adaptes .

3. Les rsultats

Entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016, selon le ministre de la

Justice, 605 perquisitions ont abouti une procdure judiciaire, dont 36 pour
des faits en lien avec le terrorisme.
Entre le 21 juillet 2016 et le 2 dcembre 2016, 65 perquisitions
administratives ont abouti louverture dune procdure judiciaire dont 25 ont
rvl des faits de nature terroriste.
Depuis le dbut de ltat durgence, les perquisitions administratives ont
donc conduit 61 procdures pour des faits en lien avec le terrorisme.
Depuis le 1er dcembre 2015, le parquet de Paris a ouvert 20 enqutes
pour association de malfaiteurs en matire terroriste la suite de perquisitions
administratives dont 11 depuis le 21 juillet 2016. Sur cette mme priode, sy
ajoutent 41 procdures pour des faits dapologie du terrorisme ou, depuis
juin 2016, pour des faits lis lextraction, la reproduction ou la transmission de
donnes faisant lapologie du terrorisme et la consultation de site invitant au
terrorisme ou faisant son apologie (1).
Lorsquelles ont t fructueuses, et comme le montre le tableau suivant,
les perquisitions administratives ont plus souvent permis la dcouverte de
stupfiants, darmes ou dinfractions au droit du travail ou au droit des trangers
(trangers en situation irrgulire) ou dargent liquide (numraire).
Le graphique montre que les dcouvertes se concentrent dans les
premiers temps de ltat durgence avec une relative reprise statistique
durant lt 2016.

(1) Ces infractions ont t cres par la loi n 2016-731 du 3 juin 2016 prcite.

DC
COUVERTES FAIITES DANS LE CADRE
C
DUNE PE
ERQUISITION AD
DMINISTRATIVE
E
(ddu 14 novembre 2015 au 15 novembre 2016
6 en nombre de dcoouvertes)

50

Source des donnes : ministre de lIntrieur trraitement : Assemblee nationale.

N.B. : Ces donnes ont t labores sur la basse des lments transsmis par les services ayant procd aux ddiffrentes perquisitio
ons. Elles ne corresp
pondent pas ncessairrement aux informatiions
d la Justice en matire de procdures juddiciaires, la dcouvertte de ces diffrents lments ne conduisant pas ncessairement louverture dune prrocdure.
transmises par le ministre de

 51

C. UN CADRE JURIDIQUE PROGRESSIVEMENT RENFORC ET PRCIS

1. Les modifications lgislatives de novembre 2015

Dans son ordonnance du 14 novembre 2005, le prsident de la section du

contentieux du Conseil dtat relevait que les perquisitions autorises par le
1 de larticle 11 de la loi [du 3 avril 1955] devaient lorigine tre effectues
suivant les modalits dfinies par les dispositions alors en vigueur de larticle 10
du code dinstruction criminelle confrant au prfet des pouvoirs de police
judiciaire, auquel a succd larticle 30 du code de procdure pnale [et] que
labrogation de cet article par la loi n 93-2 du 4 janvier 1993 na pas eu pour
consquence de soustraire au contrle de lautorit judiciaire lexercice par le
ministre de lIntrieur ou le prfet de missions relevant de la police judiciaire .
Faute dune modification lgislative, ce sont les dispositions de 1955 qui ont
trouv sappliquer dans la premire semaine de mise en uvre de ltat
durgence, avant que la loi ne modifie assez significativement le dispositif.
Dans sa dcision du 23 septembre 2016, le Conseil constitutionnel a
censur le rgime des perquisitions administratives antrieur la loi du
20 novembre 2015. Il a estim quen ne soumettant le recours aux perquisitions
aucune condition et en nencadrant leur mise en uvre daucune garantie, le
lgislateur na pas assur une conciliation quilibre entre lobjectif de valeur
constitutionnelle de sauvegarde de lordre public et le droit au respect de la vie
prive (1).
Le I de larticle 11 de la loi du 3 avril 1955 consacr aux perquisitions
administratives est sans doute la disposition qui aura t la plus retouche
loccasion des prorogations successives de ltat durgence, tout la fois pour
tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des difficults
oprationnelles concrtes que suscitent ces perquisitions qui sont trs
drogatoires par rapport aux procdures voisines de droit commun,
judiciaires, fiscales ou douanires.
Le projet de loi de prorogation de novembre 2015 avait identifi les
limites du dispositif initial et la loi adopte a significativement modernis le cadre
lgal applicable. La loi du 21 juillet 2016 sest galement attache rsoudre des
difficults pratiques dont vos Rapporteurs avaient dailleurs eu connaissance au fil
de leur contrle : la possibilit de maintenir la personne sur les lieux durant la
perquisition ; la possibilit pour les autorits administratives de prononcer une
perquisition de rebond ; la dlivrance obligatoire dune copie de lordre de
perquisition.

(1) Cons. Const., dcision n 2016-567/568 QPC du 23 septembre 2016, op. cit.

 52

2. Lencadrement des perquisitions par le juge constitutionnel

Les lois de prorogation nayant pas t dfres au Conseil constitutionnel,

ce dernier ne sest prononc sur le cadre lgal de ltat durgence que par le biais
de questions prioritaires de constitutionnalit dont deux ont port sur les
perquisitions telles quelles sont organises depuis le 20 novembre 2015.
Dans sa dcision du 19 fvrier 2016 (1), le Conseil a partiellement valid le
dispositif fix par la loi du 20 novembre 2015.
Il a tout dabord jug que les perquisitions relvent de la seule police
administrative et quelles naffectent pas la libert individuelle au sens de
larticle 66 de la Constitution. Partant, elles nont donc pas tre places sous la
direction et le contrle de lautorit judiciaire.
Le Conseil constitutionnel a ensuite relev que les perquisitions ne
peuvent tre ordonnes que pour la dure et dans la zone couverte par ltat
durgence. Sur le plan formel, lordre de perquisition doit en prciser le lieu et le
moment ; le procureur de la Rpublique est inform sans dlai de cette dcision ;
la perquisition est conduite en prsence dun officier de police judiciaire et ne peut
se drouler quen prsence de loccupant ou, dfaut, de son reprsentant ou de
deux tmoins ; enfin elle donne lieu ltablissement dun compte rendu
communiqu sans dlai au procureur de la Rpublique.
La perquisition et ses modalits de mise en uvre doivent tre justifies et
proportionnes, le juge administratif devant veiller au respect de ces principes.
ce titre, une perquisition de nuit doit tre justifie par lurgence ou limpossibilit
de leffectuer de nuit.
Si les voies de recours prvues lencontre dune dcision ordonnant une
perquisition sur le fondement des dispositions contestes ne peuvent tre mises en
uvre que postrieurement lintervention de la mesure, elles doivent permettre
lintress dengager la responsabilit de ltat.
En revanche, le Conseil constitutionnel a considr que la copie des
donnes informatiques auxquelles il aura t possible daccder au cours de la
perquisition est assimilable une saisie, ladite saisie ntant pas autorise par un
juge. De surcrot, les donnes copies peuvent tre dpourvues de lien avec la
personne dont le comportement constitue une menace pour la scurit et lordre
publics. Le Conseil a estim que la loi noprait pas une juste conciliation entre
lobjectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de lordre public et le droit au
respect de la vie prive. Il a donc censur les dispositions permettant de procder
la copie de donnes informatiques.

(1) Cons. Const., dcision n 2016-536 QPC du 19 fvrier 2016, Ligue des droits de lHomme.

 53

Dans une dcision du 2 dcembre 2016 (cf. infra), le Conseil

constitutionnel a t amen se pencher sur les saisies de donnes informatiques
telles que la loi du 21 juillet 2016 les a autorises.
3. Un contentieux rare

a. Le contentieux administratif
Sil est adapt au contentieux des assignations rsidence, le rfr ne
peut tre utilis en matire de perquisition : le juge ne peut en effet tre saisi
quaprs lachvement de lopration il ny a donc pas urgence et ne
saurait donc prononcer une quelconque suspension de la mesure. Le contrle ne
peut se faire quau travers dun contentieux de fond.
Au-del des recours contre la mesure elle-mme, la responsabilit de ltat
peut tre engage en raison des modalits de mise en uvre de la perquisition.
Interrog sur lindemnisation des personnes perquisitionnes, M. Thomas
Andrieu, alors directeur des liberts publiques et des affaires juridiques au
ministre de lIntrieur, indiquait devant notre Commission en janvier 2016 que
les contentieux sont adresss aux prfets puisque ce sont ces derniers qui
dcident des perquisitions . Il ajoutait quil y aura assurment des
indemnisations , ne doutant pas que des problmes dexcution se soient poss
lors de certaines perquisitions . Il rappelait toutefois que la question de
lindemnisation doit bien tre distingue du dbat sur la lgalit de la mesure. Il
sinterrogeait alors en ces termes : peut-on casser la porte ? Oui, si personne
nest l pour ouvrir, ou si lon estime quun effet de surprise est ncessaire
compte tenu de la dangerosit des personnes concernes. Que se passe-t-il ensuite
dans lappartement ? L encore, cest une affaire de fait, touchant lusage le plus
strictement proportionn de moyens coercitifs (1).
Saisi de deux demandes davis, en application de larticle L. 113-1 du
code de justice administrative, le Conseil dtat sest prononc sur loffice du juge
administratif en la matire. Lavis contentieux, commun aux deux affaires, rendu
en assemble le 6 juillet 2016 (2) tire les consquences de la dcision du Conseil
constitutionnel du 19 fvrier 2016. Ils clairent utilement la pratique et traitent
dune part de la lgalit des ordres de perquisition et, dautre part, des conditions
dengagement de la responsabilit de ltat la suite de perquisitions.

(1) Audition de Thomas Andrieu, directeur des liberts publiques et des affaires juridiques du ministre de
lIntrieur le 19 janvier 2016, in Rapport n 3784, op. cit., p. 156.
(2) CE, Ass., 6 juillet 2016, M. E et autres ; M. H et autres.

 54

Lavis du Conseil dtat du 6 juillet 2016 sur les perquisitions administratives

Une perquisition administrative ne peut tre dcide que sil y a des raisons srieuses de
penser que le lieu vis par la perquisition est frquent par une personne dont le
comportement constitue une menace pour la scurit et lordre publics. Il appartient au
juge administratif saisi de contrler les lments matriels et de vrifier que la mesure
est ncessaire et proportionne au regard des lments dont dispose ladministration au
moment o elle a pris sa dcision.
Lordre de perquisition doit tre motiv, en faisant apparatre les raisons qui ont conduit
lautorit administrative dcider de la perquisition. Il doit indiquer le lieu et le
moment partir duquel la perquisition peut tre excute.
Le Conseil dtat estime que lorsque la perquisition est illgale, notamment sil nexiste
pas dlments crdibles faisant souponner une menace pour lordre public ou si la
mesure est disproportionne au regard du risque, il y a une faute susceptible dengager
la responsabilit de ltat pour les prjudices quelle aura causs. Il souligne par ailleurs
que, mme si la perquisition est lgale, il peut y avoir des fautes commises dans son
excution (ouverture par la force de la porte sans justification, usage de la contrainte ou
atteinte aux biens disproportionns, traitement des enfants mineurs sans gard pour leur
vulnrabilit particulire). Ces fautes engagent alors la responsabilit de ltat qui
doit indemniser leurs consquences.
En revanche, en labsence de faute, les personnes concernes par une perquisition ne
sont pas susceptibles dtre indemnises des consquences de cette perquisition. Il nen
va pas de mme pour les tiers qui seront indemniss mme sil ny a aucune faute, en
application du principe selon lequel les charges publiques doivent tre rparties
galement entre les citoyens. Par exemple, lventuel propritaire du lieu vis par la
perquisition, qui na pas dautre lien avec les personnes souponnes dtre une menace
pour la scurit publique que le contrat de location, sera indemnis des dgradations du
local mme si la perquisition tait lgale et si les services de police nont commis
aucune faute.
Le rgime de responsabilit ainsi tabli reprend la solution dgage par le ministre de
lIntrieur dans une circulaire portant sur ce sujet et date du 25 novembre 2015. Il y
rappelait que dans la mesure o il nest pas matriellement possible dapprcier en
amont si la perquisition administrative ordonne impliquera ou non des tiers, les
modalits de sa mise en uvre doivent tre gradues .

Les tribunaux ont peu eu loccasion de mettre en uvre lavis du

Conseil dtat, seuls 16 recours ayant t jugs la fin du mois doctobre
2016. Le Conseil dtat a indiqu que 31 dossiers restent juger et quun appel a
t enregistr devant une cour administrative dappel mais que cette dernire na
pas encore statu. la fin du mois doctobre, moins de 50 contentieux relatifs aux
perquisitions ont donc t engags, cest--dire que les recours portent sur
peine plus d1 % du volume total.
Au dbut du mois de mai 2016, 22 contentieux indemnitaires taient
engags, le montant total des sommes demandes atteignant un peu plus de
224 000 euros.

 55

La procdure a pu apparatre longue et complexe, notamment pour des

tiers. Dans sa dcision du 26 mai 2016, le Dfenseur des droits recommandait ce
titre de faciliter laccs au droit lindemnisation en prvoyant des mcanismes
exceptionnels de rparation des dommages causs par des mesures de police
administrative prises en application de ltat durgence lorigine dun trouble
anormal et den informer les personnes intresses (1).
Au 30 aot 2016, le ministre de lIntrieur indiquait que les perquisitions
administratives ont fait lobjet de plus de 200 requtes indemnitaires pralables, de
32 recours de plein contentieux et dun rfr. Six dcisions ont t rendues, une
seule condamnant ltat au versement de 1 500 euros. Les demandes
indemnitaires pralables ont abouti 18 transactions pour la rparation de
dommages matriels et quatre transactions pour la rparation du prjudice moral,
les sommes accordes slevant respectivement 23 186 euros et 1 065 euros.
Linstruction de plusieurs dossiers a t suspendue au dbut de lt, dans
lattente de lavis contentieux du Conseil dtat rendu le 6 juillet 2016.
Au-del de ces donnes chiffres, vos Rapporteurs ont conscience du
traumatisme que peut causer ses occupants louverture brutale dune
maison ou dun appartement et dont la presse, particulirement dans les
premiers temps de ltat durgence, stait fait lcho. Trs rapidement aprs la
dclaration de ltat durgence, le ministre de lIntrieur a dailleurs pris une
circulaire en date du 25 novembre 2015 qui rappelle les rgles de droulement
oprationnel des perquisitions. Aussi vos Rapporteurs prconisent-ils que
larticle 11 de la loi du 3 avril 1955 soit modifi sur ce point afin de prciser les
conditions dusage de la force par les units intervenantes.
Proposition : Prciser les conditions de recours la force pour pntrer dans les
lieux lors dune perquisition administrative.
b. Le contentieux judiciaire
Bien que les ordres de perquisition constituent une mesure administrative
et, ce titre, relvent de la comptence du juge administratif, le juge judiciaire est
amen se prononcer sur la lgalit de la perquisition administrative lorsquelle a
permis la dcouverte dlments constitutifs dune infraction. Certains requrants
ont en effet introduit une requte en exception dillgalit, estimant notamment
que lordre de perquisition ntait pas suffisamment motiv ou ne permettait pas
didentifier avec assez de prcision les lieux ou les personnes viss.
Les tribunaux correctionnels nhsitent pas annuler les saisies opres
lors dune perquisition administrative ou constater lirrgularit de lordre de
perquisition lorsquils considrent que ledit ordre nest pas suffisamment motiv.
La chambre dinstruction de la cour dappel de Grenoble relve par exemple, dans
deux arrts du 31 mai 2016 que la simple mention de lexistence de raisons
(1) Dcision du Dfenseur des droits MSP-MDS 2016-153 du 26 mai 2016.

 56

srieuses de penser que se trouvent dans les lieux cibls des personnes, armes ou
objets susceptibles dtre lis des activits caractre terroriste , ne permet
pas de sassurer que lordre est adapt, ncessaire et proportionn sa finalit. Le
28 avril 2016, la cour dappel de Riom a constat lillgalit de lacte administratif
ordonnant la perquisition, pour dfaut de motivation. Lordre prfectoral contest
sappuyait sur la gravit de la menace terroriste sur le territoire et la ncessit
demployer les moyens juridiques rendus possibles par la dclaration dtat
durgence pour prvenir cette menace . Selon la cour, ces considrants
constituent des clauses de style ne pouvant en aucune mesure sapparenter
une motivation en droit et en fait du cas despce concern.
Les tribunaux veillent galement ce que le lieu de perquisition et la
personne vise soient identifiables sans doute possible. Le tribunal
correctionnel de Grenoble a ainsi relax deux prvenus le 18 fvrier 2016 dans
deux affaires distinctes de dtention darmes et de stupfiants. Les perquisitions
administratives qui avaient conduit aux dcouvertes fondant les procdures nont
pas t juges suffisamment prcises : le lieu vis tait constitu dun hameau
constitu de plusieurs habitations comportant plusieurs logements et aucune
personne ntait nommment vise par lordre de perquisition.
Le 29 juin 2016, la cour dappel de Grenoble confirmait les dcisions du
tribunal correctionnel de Grenoble, considrant cependant quau regard des
lments apports par le ministre public, il ne pouvait y avoir de confusion sur
les lieux dsigns par lordre de perquisition et sur lidentit de la personne vise.
En revanche, la Cour retenait que les arrts taient insuffisamment prcis pour
justifier la contrainte exerce, puisquil ntait fait rfrence aucun lment
factuel, ft-il sommaire, propre tablir leur bien fond au regard des ncessits
de la scurit et de lordre publics, ainsi qu justifier lurgence attache la
ralisation des perquisitions.
Ces dcisions du juge judiciaire montrent la ncessite de la parfaite
lgalit des ordres de perquisition pour ne pas fragiliser les procdures judiciaires
susceptibles dtre ouvertes la suite de la dcouverte dune infraction. Par
ailleurs, il faudrait se garder qu loccasion de lexamen de la lgalit des
perquisitions administratives soit rouvert le dbat sur la coexistence de deux
ordres juridictions.
4. Lexploitation des donnes informatiques

a. Le cadre lgal fix par la loi du 21 juillet 2016

Tirant les consquences de la dcision du Conseil constitutionnel du
19 fvrier 2016 (1), larticle 11 de la loi de 1955 dfinit un nouveau cadre juridique
pour la saisie de donnes informatiques intervenant lors dune perquisition
administrative. Cette procdure est applicable aux donnes contenues dans tout
(1) Cons. Const., dcision n 2016-536 QPC, op. cit.

 57

systme informatique ou quipement terminal et aux supports matriels de ces

donnes, cest--dire aux tlphones, tablettes, ordinateurs, priphriques de
stockage, mais aussi dautres quipements comme des manettes de jeux vido
ds lors que celles-ci permettent dchanger des messages.
Sont exclus les lments dpourvus de tout lien avec la menace que
reprsenterait la personne vise par la perquisition afin dassurer le respect de la
vie prive que le Conseil constitutionnel avait expressment vis en fvrier 2016.
La saisie peut se faire soit par la copie des donnes soit, lorsque la copie
allongerait le temps de la perquisition , par la confiscation des matriels. Ces
oprations donnent lieu ltablissement dun procs-verbal spcifique dont copie
est remise la personne perquisitionne. Si la copie ou la confiscation sont de la
comptence de lagent sous la responsabilit duquel est conduite la perquisition,
elles doivent intervenir en prsence de lofficier de police judiciaire .
La loi instaure ensuite un dispositif original consistant soumettre
lexploitation des donnes saisies lautorisation du juge administratif. Dans
lattente de sa dcision, les donnes et les supports saisis sont conservs sous la
responsabilit du chef du service ayant procd la perquisition et nul ny a
accs avant lautorisation du juge .
Le juge des rfrs du tribunal administratif du lieu de la perquisition est
saisi par le prfet qui a ordonn la perquisition. Au vu des lments rvls par
la perquisition , cest--dire des procs-verbaux rdigs par les policiers et les
gendarmes ayant ralis la perquisition, et, sil lestime utile, des premires
analyses effectues durant la perquisition, il autorise leur exploitation. La
procdure est contradictoire et passe par une audience publique. Lappel suspensif
est galement possible devant le juge des rfrs du Conseil dtat.
La dure de conservation des donnes et des matriels informatiques est
limite au temps strictement ncessaire leur exploitation . En tout tat de
cause, les matriels seront restitus au bout de quinze jours au maximum, le cas
chant aprs quune copie des donnes ait t ralise, tandis que les donnes
seront dtruites aprs trois mois. Ces dlais peuvent tre prorogs par dcision du
juge des rfrs saisis dans les mmes conditions. Cette possibilit vise
notamment les cas o lexploitation soulve des difficults techniques
particulires.
b. Lapplication par le juge
Le juge administratif, saisi par le prfet, statue en rfr pour autoriser
ou non lexploitation des donnes. Selon le Conseil dtat, au 26 octobre 2016,
80 demandes dexploitation ont t soumises aux tribunaux administratifs.
70 demandes ont t totalement accordes, une partiellement, une demande a t
retire et huit ont t rejetes. Le Conseil dtat na t saisi que de cinq appels,
un seul dossier ayant conduit au maintien du refus prononc en premire instance.

 58

Des ordonnances des juges des rfrs, il ressort que les tribunaux veillent
effectivement ce que des lments probants viennent caractriser la menace que
pourrait reprsenter lindividu pour lordre et la scurit publics. La radicalisation
des personnes, si elle est souvent voque, ne suffit pas en elle-mme. Le tribunal
administratif de Dijon autorise par exemple lexploitation de donnes dtenues par
un individu qui diffuse de la propagande, possde des drapeaux de ltat
islamique et des ouvrages salafistes et dont ladministration a pu dmontrer quil
entretient une correspondance lectronique avec des personnes en zone de combat
syro-irakienne. De mme, le Conseil dtat confirme que lentretien de
communications avec des personnes parties dans ces zones de combat constitue un
lment suffisant pour autoriser lexploitation de donnes informatiques, alors
mme quaucun objet permettant louverture dune procdure judiciaire na t
dcouvert au cours de la perquisition et quune premire consultation des donnes
informatiques [] na pas fait ressortir dlments en rapport avec la menace
pour la scurit et lordre publics ayant motiv la perquisition .
Dans son analyse, le juge administratif opre un contrle de
proportionnalit et veille au respect des droits fondamentaux des personnes
perquisitionnes.
Les dcisions de rejet sont fondes sur linsuffisance des lments relatifs
la menace que constitue la personne pour la scurit et lordre publics. Les
lments apports par ladministration doivent bien tre en lien avec la
perquisition, le tribunal administratif de Rennes refusant par exemple que la
demande dexploitation des donnes saisies soit justifie par les motifs fondant
lassignation rsidence de lintress. De mme, le tribunal administratif de
Nancy relve que les lments qui taient de nature fonder la mesure de
perquisition [] ne sauraient en revanche tre utilement invoqus au soutien de
la demande dexploitation du contenu du matriel saisi . En lespce, la personne
avait fait lobjet de procdures pour apologie dactes de terrorisme et []
aurait formul des propos publics exprimant une attirance pour lidologie
djihadiste mais la perquisition navait pas rvl dlments caractrisant une
menace pour lordre et la scurit public , la possession de deux livres relatifs
lislam ne suffisant pas caractriser un comportement menaant.
Le 5 septembre 2016, le Conseil dtat relve que la seule circonstance
[] que [des] fichiers comportent des lments en langue arabe qui nont pas pu
tre exploits immdiatement ne suffit pas les faire regarder comme relatifs la
menace que constituerait pour la scurit et lordre publics le comportement des
personnes concernes . En premire instance, le tribunal administratif de
Strasbourg avait dj considr que la prsence dun dossier intitul Islam
contenant des fichiers en langue arabe nest pas un lment suffisant mme si la
perquisition a t motive par la circonstance que [lindividu] prsenterait des
signes de radicalisation car ces lments ne sont [] corrobors par aucun
commencement de preuve .

 59

Le juge fonde souvent son autorisation sur les premires analyses

conduites durant la perquisition. Ainsi le tribunal administratif de Lyon
autorise-t-il lexploitation des donnes stockes sur le disque dur dun ordinateur
car lexamen du tlphone portable de la personne perquisitionne a fait apparatre
des sites privs accessibles par cooptation et des photographies caractre
djihadiste appelant commettre des attentats ou faisant lapologie du
terrorisme .
Dans la plupart des cas, les tribunaux administratifs soulignent que
lautorisation dexploitation des donnes et supports saisis est limite aux
donnes en lien avec la menace lordre public. Le juge a ainsi pu autoriser le
propritaire de donnes y accder ds lors quil avait dmontr en avoir besoin
dans le cadre de sa scolarit. Devant le tribunal administratif dAmiens, le
requrant a pu dmontrer que sur les supports informatiques saisis [], se
trouvaient quelques fichiers dont il a imprativement besoin dans le cadre de
[son] stage ; le juge a alors ordonn au chef de service conservant les matriels
saisis dinviter, dans un dlai de 24 heures compter de la notification de
lordonnance, lintress se rendre dans les locaux o sont conservs lesdits
matriels afin [quil] dsigne les fichiers dont il a imprativement besoin dans le
cadre de son stage [et] quaprs vrification du caractre inoffensif de leur
contenu, une copie de ces fichiers [lui soit dlivre] dans un dlai de 5 jours
compter de la notification de la prsente ordonnance .
Les juges rappellent galement que cette autorisation est contrainte dans le
temps. Le tribunal administratif de Besanon va jusqu fixer prcisment la date
laquelle les quipements et matriels saisis doivent tre restitus leur
propritaire.
Saisi par le biais dune question prioritaire de constitutionnalit, le Conseil
constitutionnel a valid le dispositif dans sa dcision du 2 dcembre 2016. Il
rappelle que la copie des donnes ne peut tre effectue que si la perquisition
rvle lexistence dlments relatifs la menace que constitue pour la scurit et
lordre publics le comportement de la personne justifiant cette perquisition .
Lorsque le juge autorise lexploitation de donnes, cette dernire ne peut porter
que sur des lments prsentant un lien avec la menace que constitue pour la
scurit et lordre publics le comportement de la personne justifiant la
perquisition . Avec ce dispositif de saisie et dautorisation du juge aprs la copie
ou la saisie mais avant lexploitation, le lgislateur a opr, selon le Conseil
constitutionnel, une conciliation qui nest pas manifestement dsquilibre entre
le droit au respect de la vie prive et lobjectif de valeur constitutionnelle de
sauvegarde de lordre public. Il na pas non plus mconnu le droit un recours
juridictionnel effectif .
Le Conseil a censur en revanche une partie des dispositions relatives la
dure de conservation des donnes. Il relve que lorsque les donnes copies
caractrisent une menace sans conduire la constatation dune infraction, le
lgislateur na prvu aucun dlai, aprs la fin de ltat durgence, lissue duquel

 60

ces donnes sont dtruites et, partant, ne prvoit pas les garanties lgales propres
assurer une conciliation quilibre entre le droit au respect de la vie prive et
lobjectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de lordre public (1) . Pour
permettre de corriger ce point, linconstitutionnalit de cette disposition ne court
qu compter du 1er mars 2017.
Le dispositif actuellement mis en uvre est bien conforme aux intentions
du lgislateur qui avait souhait, travers ladoption de ce dispositif dautorisation
original oprer une juste conciliation entre les impratifs oprationnels et le
respect du droit de la vie prive. En pratique, il vite de systmatiser la copie
de donnes et permet de concentrer les analyses souvent trs chronophages
sur les donnes les plus sensibles. Il appartiendra au Parlement de procder aux
ajustements identifis par le Conseil constitutionnel en matire de conservation
des donnes.

(1) Cons. Const., dcision n 2016-600 QPC du 2 dcembre 2016, M. Rame A.

 61

II. L
LES ASSIIGNATION
NS R
SIDENCE
E : UN U
USAGE IM
MPORTAN
NT AFIN
DAFFAIBL
LIR LA ME
ENACE TE
ERRORIST
TE

Larticle 6 de la loi du 3 avril 1955 donne aau ministrre de lInntrieur la

toute perssonne lgard dde laquellee il existe
possibbilit dassigner rsidence
r
des raaisons sriieuses de ppenser qu
ue son com
mportemennt constituue une mennace pour
la sccurit et lordre
l
puublics . Cette
C
facult a t ouverte dds le 14 novembre
n
2015 (1) pour les communnes dle-d
de-France et le lenddemain (2) ppour lenssemble du
L 18 noveembre 20115, la messure a t tendue plusieurs
territooire mtroppolitain. Le
territooires douutre-mer (Guadelou
(
upe, Guyane, Marrtinique, R
Runion, Mayotte,
Saint--Barthlem
my et Sainnt-Martin) (3). Cette ddispositionn originelle de la looi de 1955
a t prennise mais sensiblem
ment ajuste par laa premiree loi autoorisant la
prolonngation dee ltat duurgence (4).
Lassignnation rsidence (AAR)
(
a t utilisee de faon importantte, surtout
au dbbut de lttat durgennce, comm
me le monttre le grapphique ci-aaprs.
A
ASSIGNATI
IONS RS
SIDENCE MISES
M
EN U
UVRE DEPU
UIS LE 14 NOVEMBRE 2015

Sourrce des donness : ministre dee lIntrieur traitement

t
: Asssemble nationnale.

Les messures dasssignation ne pouvannt excderr la dure de ltat durgence

d
telle qque fixe par la loii de proroogation, lee ministree a d repprendre dees arrts
pour prolongerr les assignations quil connvenait dee maintennir. Ce mcanisme
m
(1) Dcrret n 2015-1476 du 14 noovembre 2015
5 portant appllication de la loi n 55-3855 du 3 avril 19955.
(2) Dcrret n 2015-11478 du 14 noovembre 2015
5 modifiant lee dcret n 20015-1476 du 114 novembre 2015
2
portant
appllication de la loi n 55-3855 du 3 avril 19
955.
(3) Dcrret n 2015-11493 du 18 novembre 20115 portant appplication outtre-mer de laa loi n 55-3885 du 3 avril
19555.
(4) Loi n
n 2015-15011 du 20 novem
mbre 2015, opp. cit.

 62

explique les pics apparaissant le 25 fvrier, le 25 mai et le 21 juillet 2016 dans le

graphique prcdent.
Le caractre ingal de la rpartition dans le temps des assignations
rsidence se retrouve au plan gographique. Comme le montre la carte suivante,
lle-de-France concentre prs de 30 % des assignations. Avec le Nord et
lHrault, ce taux dpasse les 40 %.
CARTE DES ASSIGNATIONS RSIDENCE NOTIFIES PAR DPARTEMENT
(DU 14 NOVEMBRE 2015 AU 15 NOVEMBRE 2016)

0
15
6 10
11 15
plus de 15

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

Dans 29 dpartements, aucune assignation rsidence na t prononce.

Comme le dtaille la carte suivante, les assignations rsidence en vigueur au
15 novembre 2016 se sont encore concentres, lle-de-France, le Nord et le
Rhne reprsentant prs de 43 % du total des assignations.

 63
CARTE DES ASSIGNATIONS PAR DPARTEMENT EN VIGUEUR AU 15 NOVEMBRE 2016

0
13
45
68
plus de 8

Source des donnes : ministre de lIntrieur traitement : Assemble nationale.

A. LE RGIME JURIDIQUE DES ASSIGNATIONS

1. Un meilleur encadrement dune mesure ancienne

En 1955, le dispositif lgal relatif aux assignations rsidence tait assez

bref. Les personnes dont lactivit savre dangereuse pour la scurit et lordre
publics pouvaient tre obliges de rsider dans ou proximit dune
agglomration, tant entendu que ce dispositif ne pouvait avoir pour effet la
cration de camps o seraient dtenues les personnes susvises. La loi prvoyait
en outre quil appartient ltat de prendre toutes les dispositions pour assurer la
subsistance des personnes astreintes ainsi que celle de leur famille.
Adapt aux circonstances particulires de la guerre dAlgrie, ce
mcanisme a t significativement modifi en 2015, empruntant, comme le relve
le rapporteur public du Conseil dtat dans ses conclusions en dcembre 2015, au
dispositif dassignation prvu par le code de lentre et du sjour des trangers et
du droit dasile (1). Si elle reste dans la logique de 1955, la loi de novembre 2015
fonde la mesure non plus sur une activit dangereuse mais sur des raisons
srieuses [de penser] que le comportement [de lindividu] constitue une menace
pour la scurit et lordre public . La nouvelle formulation accorde au ministre
plus de latitude dans la motivation de sa dcision, cette souplesse tant apparue

(1) On consultera avec profit les conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public, sur CE., Sect.,
11 dcembre 2015, M. J. D et autres, in RFDA, mars 2016, p. 105.

 64

ncessaire suite aux tragiques attentats de novembre 2015 (1). Il convient de

rappeler que lexpression de raisons srieuses suppose que le ministre ou ses
services soit en mesure dapporter, notamment dans le cadre dun contentieux,
des lments de preuve suffisants pour justifier la mesure, le juge ayant dvelopp
sur ce point un contrle entier de proportionnalit (cf. infra).
Le mcanisme initial a t par ailleurs complt sur cinq points. Il lui
adjoint en outre un dispositif spcifique concernant les personnes prcdemment
condamnes pour des actes lis au terrorisme.
Dsormais le ministre de lIntrieur dcide du lieu dassignation et peut
faire conduire lintress sur son lieu dassignation par les forces de police ou de
gendarmerie. Cette facult peut reprsenter une contrainte forte, le lieu
dassignation pouvant tre loign du lieu de domicile ou dexercice dune activit
professionnelle. Selon les informations portes la connaissance de vos
Rapporteurs, cette facult na t utilise que de faon trs cible (2). Afin dviter
toute drive, ils jugeraient toutefois utile de lencadrer par une disposition
lgislative spcifique.
Proposition : Encadrer le primtre gographique dans lequel la personne est
assigne pour rendre la mesure conciliable avec sa vie familiale et professionnelle.
Le choix du lieu peut galement savrer tre difficile lorsque
lassignation concerne des personnes sans domicile fixe, ce qui a t le cas au
moins deux reprises dans la priode rcente. Le lieu dassignation a t
conjointement choisi par la prfecture et les services de renseignements. La
mesure leur impose de demeurer sur le territoire dune commune mais ne les
oblige pas demeurer la nuit dans un local donn.
Lassignation sjourner dans un territoire circonscrit peut se doubler
dune obligation de demeurer dans un lieu dhabitation pendant la moiti de
la journe. En dautres termes, le ministre de lIntrieur peut limiter les
dplacements de jour et les interdire la nuit. Cette possibilit assortit

(1) Lors de son audition, M. Thomas Andrieu, alors directeur des liberts publiques et des affaires juridiques
du ministre de lIntrieur, considrait que la notion de comportement a inquit, [son] avis tort. Elle
existe dj dans notre droit en matire de police administrative, prcisment sagissant des trangers que
lon expulse pour des motifs lis au terrorisme : larticle L 521 3 du CESEDA parle de comportements
[] lis des activits caractre terroriste . Elle est donc manie tous les jours devant le juge
administratif, notamment devant le tribunal administratif de Paris, qui juge de ces mesures, et devant le
Conseil dtat , in Rapport n 3784, op. cit., p. 153.
(2) Un individu assign Toulouse a par exemple vu son lieu dassignation dplac Brienne-le-Chteau
dans lAube entre le 15 juin et le 8 aot 2016. Le ministre de lIntrieur a en effet considr quau vu de
la dangerosit avre de lindividu et de la prgnance de ses relations au sein de la mouvance
djhadiste , il convenait de lloigner, pour la dure de lEuro 2016, de lagglomration toulousaine o
plusieurs matchs devaient tre disputs. Le choix du lieu dassignation a port sur une zone naccueillant
aucune comptition durant lEuro 2016 ni aucune tape du Tour de France. Conformment au cinquime
alina de larticle 6 de la loi de 1955, ltat a pris sa charge son hbergement durant cette priode. Les
dplacements de Toulouse vers Brienne-le-Chteau et de Brienne-le-Chteau vers Toulouse ont t assurs
par les forces de lordre.

 65

quasiment systmatiquement les assignations rsidence prononces : depuis

le 21 juillet, seuls cinq arrts dassignation sur 96 renoncent cette possibilit.
Le 1 de larticle 6 de la loi de 1955 prvoit que le ministre de lIntrieur
peut obliger les personnes assignes se prsenter priodiquement aux services
de police ou aux units de gendarmerie, selon une frquence quil dtermine dans
la limite de trois prsentations par jour, en prcisant si cette obligation sapplique
y compris les dimanches et jours fris ou chms . Le systme de pointage mis
en place sinspire assez largement de dispositifs existant avant lactualisation de la
loi de 1955, notamment ceux prvus par le code de lentre et du sjour des
trangers et du droit dasile (CESEDA). Lintroduction dune limitation trois
pointages par jour dans la loi du 20 novembre 2015 a dailleurs conduit le
ministre modifier tous les arrts dassignation prcdemment pris car ils
avaient t tablis sur la base de quatre pointages quotidiens sur le modle des
dispositions applicables aux trangers terroristes astreints rsidence dans
lattente de leur loignement. Toutes les assignations en vigueur au
15 novembre sont assorties dobligations de pointage quotidien : 6 % dentre
elles prvoient un pointage unique, 25 % deux pointages et 69 % trois pointages.
Une seule assignation, concernant une personne mineure, comporte des
obligations de pointage plus allges raison de trois fois par semaine.
La remise du passeport ou de toute pice justificative de son identit doit
se comprendre comme complmentaire des dispositifs de prvention de dpart
ltranger, souvent pour rejoindre, directement ou non, une zone de combat. la
diffrence du dispositif dinterdiction de sortie du territoire (IST) prvu par
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure (1), le passeport nest pas
temporairement invalid ; en revanche le dispositif de ltat durgence prvoit,
comme dans le cadre de lIST, la remise du passeport ou de tout document
justificatif de son identit. Dans tous les cas, un rcpiss est remis lintress.
Lorsque la remise de passeport est ordonne, les arrts dassignation font
gnralement tat de tentatives antrieures pour rejoindre une zone de combat ou
mentionnent des vellits de dpart . Entre le 21 juillet et le 15 novembre 2016,
24 assigns rsidence ont d remettre leurs passeports ou pices didentit.
Les mesures dassignation peuvent se complter dune interdiction
dentrer en relation avec une ou plusieurs personnes dont le comportement
constitue une menace pour lordre ou la scurit publics. Cet ajout est apparu
particulirement ncessaire dans le cadre de dmantlement de rseaux ou de
filires, les assignations rsidence devant permettre de fixer les intresss et
de rduire les potentielles collusions terroristes. Il reprend les termes du dispositif
introduit en 2014 dans le code de lentre et du sjour des trangers (2). En
application de son article L. 563-1, peut en effet tre prononce une interdiction
(1) Article cr par la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme.
(2) Ibid.

 66

de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes

nommment dsignes dont le comportement est li des activits caractre
terroriste .
La mise en uvre pratique de linterdiction dentrer en relation a pu, dans
un premier temps, ne pas sarticuler de faon optimale avec dautres mesures de
ltat durgence : plusieurs personnes assignes rsidence pouvaient en effet se
rencontrer au commissariat pour souscrire leurs obligations de pointage alors
mme quil leur tait interdit dentrer en relation. Au-del linterdiction dentrer
en contact, ainsi que la observ M. Jean-Franois Illy, directeur dpartemental de
la scurit publique du Bas-Rhin lors de la table ronde des responsables
oprationnels de la police nationale organise le 11 janvier 2016 (1), le fait de
convoquer la mme heure les personnes assignes leur permet de faire
connaissance alors mme quils ne se connaissaient pas auparavant et, partant, de
constituer dventuels rseaux. Cette limite a t rapidement identifie et les
horaires de pointage ont t amnags en consquence.
Au 15 novembre 2016, sur les 95 assignations rsidence en vigueur,
seules cinq dentre elles comportaient une interdiction complmentaire dentrer en
relation, une assignation comportant cette interdiction ayant t abroge le
19 septembre 2016.
Larticle 6 prvoit enfin un dispositif spcifique de contrle du respect
de lassignation rsidence par certaines personnes dont le pass pnal atteste
dune dangerosit particulire. Lorsque la personne assigne rsidence a t
condamne une peine privative de libert pour un crime qualifi dacte de
terrorisme ou pour un dlit recevant la mme qualification puni de dix ans
demprisonnement et a fini lexcution de sa peine depuis moins de huit ans, le
ministre de lIntrieur peut ordonner quelle soit place sous surveillance
lectronique mobile. Ce placement est prononc aprs accord de la personne
concerne, recueilli par crit. La loi prcise que ce dispositif permet tout moment
de dterminer distance la localisation de la personne faisant lobjet de la mesure.
Cette mesure ne peut pas tre cumule avec une obligation de pointage ni avec une
obligation de demeurer son domicile la nuit.
Comme le relevait le Premier ministre lors de lexamen du premier projet
de loi de prolongation de ltat durgence, cette mesure vise les individus qui ont
t condamns une peine privative de libert pour un crime qualifi dacte de
terrorisme ou pour un dlit recevant la mme qualification, puni de dix ans
demprisonnement, et qui ont fini lexcution de leur peine depuis moins de huit
ans (2). Elle ne peut sappliquer quaprs accord de la personne concerne,
recueilli par crit .

(1) Audition de M. Jean-Franois Illy, in Rapport n 3784, op. cit.

(2) Assemble nationale, sance du jeudi 19 novembre 2015.

 67

ce jour, ce dispositif na pas t mis en uvre, le ministre de

lIntrieur indiquant que ses modalits oprationnelles de fonctionnement doivent
tre pralablement dfinies, ce qui implique :

de disposer du matriel adquat (bracelet, metteur et rcepteur,

traitement automatis de gestion du dispositif) ;

de raliser une enqute pralable de faisabilit technique in situ,

visant notamment vrifier la bonne couverture rseau des zones
envisages et tester le bon fonctionnement du dispositif ;

de dterminer les modalits de pose et de dpose des metteurs sur

les personnes faisant lobjet de cette mesure et des rcepteurs dans
les domiciles concerns ;

de dterminer comment les services de police et de gendarmerie

sont informs de ce dispositif et comment ils reoivent les
ventuelles alarmes ;

de dfinir les modalits dinterventions des forces de lordre en cas

de dclenchement dalarme.

Un mcanisme quivalent existe pour les ressortissants trangers faisant

lobjet dune mesure dloignement en raison dun comportement li des
activits caractre terroriste, assigns rsidence dans lattente de leur
loignement en application de larticle L. 571-3 du CESEDA. Compte tenu du
faible nombre dindividus pouvant faire lobjet de la mesure au titre de ltat
durgence, le ministre de lIntrieur a choisi de rattacher la gestion du dispositif
propre ltat durgence celle du systme mis en place par le ministre de la
Justice. Une convention de dlgation de gestion, laquelle sera annex un guide
de procdures, est en cours de passation avec la direction de ladministration
pnitentiaire du ministre de la Justice.
Le ministre de lIntrieur a indiqu vos Rapporteurs quun projet de
dcret en Conseil dtat prcisant les missions assumes respectivement par les
services de ladministration pnitentiaire, lautorit administrative et les services
de police ou de gendarmerie, et modifiant les dispositions du code de procdure
pnale relatives au traitement automatis de gestion du placement sous
surveillance lectronique, a t labor en concertation avec le ministre de la
justice et sera trs prochainement soumis lavis de la Commission nationale de
linformatique et des liberts puis au Conseil dtat.
2. La sanction des violations des mesures dassignation

Depuis la loi du 20 novembre 2015, la violation dune mesure

dassignation est passible dune peine de trois ans demprisonnement et de
45 000 euros damende. Le non-respect dune obligation complmentaire
(pointage, interdiction dentrer en relation) est passible dun an

 68

demprisonnement et de 15 000 euros damende. Le durcissement significatif du

quantum des peines sinscrit dans un objectif dissuasif clair.
Selon les informations transmises vos Rapporteurs, les cas de violation
restent rares : entre le 14 novembre 2015 et le 21 juillet 2016, le ministre de la
Justice a recens 58 affaires de non-respect des mesures de ltat durgence.
Depuis le 21 juillet 2016, 11 violations dassignation ont t recenses ; huit
dentre elles ont conduit une garde vue et parmi elles, quatre ont abouti au
prononc dune peine demprisonnement. Le juge pnal fait preuve dune relle
svrit dans la rpression des violations des mesures dassignation, nhsitant pas
prononcer des peines demprisonnement ferme.
Lorsque la personne est incarcre, lassignation est abroge, la personne
vise ne pouvant plus satisfaire ses obligations ; elle peut en revanche tre
reprise ds sa sortie de prison.
B. LA MISE EN UVRE DES ASSIGNATIONS RSIDENCE

La mise en uvre de lassignation a fait lobjet dadaptations de procdure

sous le contrle attentif des juges constitutionnel et administratif. Si des solutions
ont t trouves, la potentielle concurrence de lassignation avec dautres mesures
administratives ou judiciaires doit encore faire lobjet dun meilleur encadrement
juridique.
1. Le ciblage des personnes concernes

Les dplacements faits par vos Rapporteurs comme les auditions conduites
par la Commission ont permis de constater des impulsions croises entre lchelon
central des services de renseignement qui sont presque exclusivement lorigine
du ciblage des assignations et leurs chelons dconcentrs.
Le circuit dun arrt dassignation est globalement le suivant.
Les services de renseignements saisissent en gnral lunit de
coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) qui, avant de saisir la direction des
liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), sollicite les autres services
pour sassurer de la compatibilit de lassignation avec dautres mesures ou
investigations en cours. M. Thomas Andrieu, directeur des liberts publiques et
des affaires juridiques, a dcrit la Commission le travail qui sopre alors : les
propositions remontent par la voie hirarchique soit la direction gnrale de la
police nationale (DGPN), soit la direction gnrale de la gendarmerie nationale
(DGGN), soit la direction gnrale de la scurit intrieure (DGSI) , aprs quoi
il est indispensable que le nom de la personne soit mis au pot commun pour
vrifier que tous les services sont daccord pour lassigner. Do le rle de
lUCLAT. Lorsquune personne est suivie par un service, elle ne lest
normalement plus par un autre, et un effort de coordination du travail des services
de renseignement a t fait cette anne ; il faut toutefois sassurer que la personne

 69

nest pas une source pour un autre service, que les services trangers nexpriment
pas dopposition, etc. Cest alors une procdure de silence qui sapplique : pour
quune mesure de police administrative soit valide, il faut que les autres services
ne sy opposent pas. Cest ce stade que sopre la coordination (1).
LUCLAT saisit ensuite la DLPAJ via une note blanche prservant la
confidentialit des sources. Une prfecture peut galement saisir directement la
DLPAJ qui sollicite alors lUCLAT afin de disposer dune note blanche. Au sein
de la DLPAJ, les dossiers sont instruits par une cellule tat durgence qui peut,
autant que de besoin, recueillir des informations complmentaires. La dcision
finale sur lopportunit de lassignation rsidence intervient lors de la signature
de larrt par le DLPAJ qui dispose dune dlgation permanente du ministre
pour ce faire. Larrt sign est envoy la prfecture concerne pour notification
la personne assigne.
Vos Rapporteurs observent que, aux termes de la loi, et contrairement
aux dispositions qui prvalent en matire de perquisitions, aucune information
pralable du parquet nest prvue. Dans les faits, elle existe toutefois avec le
parquet territorialement comptent quune circulaire du ministre de lIntrieur du
11 dcembre 2015 recommande dinformer, mais aussi, depuis juillet 2016 avec le
parquet parisien qui dtient une comptence spcifique en matire
danti-terrorisme. Vos Rapporteurs jugent souhaitable dintroduire dans la loi une
disposition prvoyant linformation systmatique du parquet pour chaque mesure
dassignation compte tenu de la concurrence qui peut parfois exister avec les
procdures judiciaires.
Proposition : Prvoir linformation du parquet de chaque assignation rsidence,
de son amnagement et de son abrogation.
2. La mise en uvre des assignations rsidence

Bien quutilises ds la promulgation de ltat durgence, les mesures

dassignation disposaient dun cadre juridique ancien et assez flou qui a t
prcis par le lgislateur et le juge et qui a bnfici dune normalisation des
pratiques.
a. La notification
Pour entrer en vigueur, lassignation rsidence doit tre notifie
lintress. Si ce pralable semble aller de soi en droit, il peut tre plus difficile
mettre en uvre, notamment lorsque les individus ne disposent pas dun domicile
dtermin ou que, anticipant une potentielle mesure dassignation, ils noccupent
pas leur domicile habituel.

(1) Audition de M. Thomas Andrieu, in Rapport n 3784, op. cit.

 70

Dans leur communication du 30 mars 2016, vos Rapporteurs relevaient par

exemple que, dans le cadre de la COP 21, 15 des 27 assignations rsidence
navaient pu tre notifies aux intresss. Au 25 fvrier 2016, sur les
271 assignations en vigueur, 5 navaient pu tre notifies.
Les notifications ne semblent aujourdhui pas soulever de difficult. Vos
Rapporteurs relvent nanmoins le cas particulier des personnes sans domicile
fixe. Sur la priode, deux arrts dassignation ont t prononcs contre des
personnes sans domicile fixe, le premier en date du 16 septembre 2016, le second
en date du 17 octobre 2016. La notification est intervenue par convocation au
commissariat de police pour lun, lautre arrt nayant pas t notifi puisque
lintress a finalement t plac en centre de rtention administrative puis
loign.
Outre les enjeux pratiques, un assign ne pouvant se conformer aux
obligations qui en dcoulent que sil en est dment inform, la notification
permet dinformer lintress de ses droits et de ses voies de recours et des
possibilits damnagement de la mesure. Le ministre de lIntrieur prcise
remettre dsormais systmatiquement aux intresss un guide pratique (figurant en
annexe au prsent rapport) prcisant les possibilits de demande damnagements,
en particulier en raison de leurs obligations professionnelles. Dans leurs dcisions,
aussi bien en rfr que lorsquils statuent au fond, les tribunaux administratifs
relvent souvent que les requrants omettent de se saisir de cette possibilit
damnagement, prfrant demander la suspension voire lannulation de toutes les
obligations de pointage.
b. Le dbat contradictoire lors du prononc de la mesure
Des requrants ont contest les modalits de mise en uvre des mesures
dassignation, considrant quelles violaient les droits de la dfense et le principe
du dbat contradictoire pralable.
Ntant pas une mesure judiciaire mais une mesure de police
administrative, lassignation nest pas soumise aux mmes impratifs
procduraux. Et si le code des relations entre le public et ladministration dispose,
dans son article L. 121-1 que les dcisions administratives qui sont prises en
considration de la personne, sont soumises au respect dune procdure
contradictoire pralable , il prvoit une drogation en cas durgence ou de
circonstances exceptionnelles (article L. 121-2). Le ministre de lIntrieur a fait
usage de cette drogation et son approche a t valide par les tribunaux
administratifs.

 71

Exemples de jurisprudence sur lobligation dun dbat contradictoire

Dans son ordonnance du 5 fvrier 2016, le tribunal administratif de Melun, saisi par un
assign rsidence de labsence de contradictoire avant que ne soit pris larrt
dassignation, a considr quune contestation fonde sur le respect du principe du
contradictoire est [inoprante] dans le cadre de la procdure durgence que constitue
le rfr. Le tribunal administratif de Rennes, dans son ordonnance du 15 avril 2016,
prcise quant lui que la mise en uvre dune procdure contradictoire priverait de
tout effet utile une mesure dassignation rsidence et serait ainsi de nature
compromettre lordre public .
Dans un autre cas, un assign a attaqu le dernier arrt dassignation qui le vise devant
le tribunal administratif de Lyon, considrant notamment que cette mesure viole le
principe de prsomption dinnocence. Larrt dassignation se fondait en effet sur une
condamnation pnale qui ntait pas encore dfinitive, lintress ayant interjet appel,
et que par ailleurs le juge pnal lavait relax pour dautres faits. Il relve en outre quil
na pas t en mesure de prsenter ses observations avant la prolongation de la
mesure dassignation rsidence ; aucun lment ne peut permettre de justifier une
drogation ces dispositions, en labsence de toute urgence et ds lors quil tait dj
assign depuis plusieurs mois . Dans son mmoire en dfense, le ministre de
lIntrieur soutient que ladministration na pas lobligation de mettre en uvre une
procdure contradictoire en cas de circonstances exceptionnelles ou lorsque cette mise
en uvre serait de nature compromettre lordre public . Il estime galement que le
respect du principe de prsomption dinnocence nest pas invocable lencontre
dune simple mesure de police administrative . Le tribunal administratif de Lyon
valide cette argumentation, relevant que les lments invoqus par le requrant ne sont
pas propres crer un doute srieux quant la lgalit de lacte et, sur ce
fondement, rejette sa demande.

Pour leur part, vos Rapporteurs considrent quil sagit dune formalit
substantielle. En effet, ce dbat contradictoire permettrait lintress de faire
valoir ses arguments, de comprendre la mesure et de dcider, en connaissance de
cause, sil choisit dengager un contentieux. Il convient dailleurs de noter que ce
dispositif existe dans dautres procdures voisines, telles que le contrle
administratif des personnes stant rendues sur des zones de djihad (art. L. 225-4
du code de scurit intrieure). Afin de ne pas engorger lchelon central, la
conduite de ces procdures pourrait utilement tre confie aux prfets.
Proposition : Prciser que les personnes assignes peuvent faire valoir leurs
observations dans un dlai de huit jours compter de la notification de
lassignation.
c. Les facults damnagement et de dlivrance de sauf-conduits
Cest sans doute ici que le ministre est pass, sous limpulsion trs claire
du juge administratif (cf. infra), dassignations standardises , ne serait-ce
quen raison de leur signature en trs grand nombre dans les tout premiers jours de
ltat durgence, des dispositifs plus individualiss. Lors de son audition par la
Commission le 11 janvier 2016, M. Thomas Andrieu, alors directeur des liberts

 72

publiques et des affaires juridiques au ministre de lIntrieur, indiquait ainsi

qu mesure que [la DLPAJ recevait] des demandes de rectification des services
ou des plaintes des intresss, [elle a] ajust les modalits pour tenir compte de la
vie prive et familiale des assigns. Cest en ce moment [] lessentiel du travail
de la cellule ddie lassignation rsidence au sein de [la] direction. Et cest
un travail permanent, car les situations individuelles voluent (1).
De fait, les modifications ont t particulirement nombreuses durant la
premire priode de ltat durgence, 215 arrts ayant t modifis, sans quil soit
possible disoler les changements intervenus la demande des intresss. Durant
la deuxime priode, 11 arrts ont t modifis, et 15 lont t durant la troisime
priode. Entre le 21 juillet et le 15 novembre 2016, 32 modifications ont t
accordes par le ministre de lIntrieur. Outre les modifications du fait du
ministre, essentiellement pour ajouter une interdiction dentrer en contact, elles
concernent surtout des changements de domicile ou des demandes lies une
activit scolaire ou professionnelle.
Le circuit administratif de modification dune assignation rsidence
est le suivant : la DLPAJ peut tre saisie dune demande de modification dune
assignation rsidence par lUCLAT, par une prfecture ou par lindividu assign
lui-mme via une adresse ml ddie.
La demande de modification est examine par la cellule tat durgence
de la DLPAJ, qui peut demander des justificatifs et des informations
complmentaires lUCLAT ou lindividu assign. Lavis favorable de
lUCLAT est ncessaire toute modification dun arrt dassignation. La cellule
tat durgence rdige le projet darrt modificatif. La dcision finale de la
modification intervient lors de la signature de larrt modificatif par lquipe de
direction de la DLPAJ. Larrt modificatif sign est envoy la prfecture
concerne pour notification la personne concerne.
Il convient de noter que les changements de domicile restent soumis
lautorisation pralable du ministre de lIntrieur et ce mme si la personne
assigne ne change pas de commune de rsidence ds lors quelle est galement
astreinte demeurer son domicile la nuit. Les amnagements lis la scolarit
ou lactivit professionnelle sont apprcis de faon rigoureuse : lassignation
initiale est par exemple rtablie en cas de renoncement la formation. Un
amnagement obtenu pour suivre une formation a t annul parce que lintress
navait finalement pu sinscrire dans les dlais cette formation. De mme, une
personne assigne avait obtenu un amnagement pour pouvoir rejoindre un centre
de prvention de la radicalisation. tant revenue sur sa dcision, lamnagement a
t aussitt supprim. Plus gnralement, le ministre a fait droit des demandes
lies aux contraintes dorganisation de la vie prive et familiale.

(1) Ibid.

 73

Sur la dernire priode, deux amnagements ont t accords pour se

conformer des dcisions judiciaires, dans un cas pour permettre la personne
dexercer son droit de visite et dhbergement et dans lautre cas pour rendre
compatibles les obligations lies lassignation et celles du contrle judiciaire
dont la personne fait lobjet. Sur la dernire priode, les amnagements
apparaissent tre examins avec bienveillance et dans un dlai rapide.
Afin dviter une surcharge de travail lchelon central et dassurer le
traitement de ces demandes damnagement au plus prs du terrain, vos
Rapporteurs proposent que ces amnagements puissent tre examins et dcids
par le prfet ds lors quils portent sur les modalits de pointage et les plages
horaires damnagements de lassignation domicile.
Proposition : Confier aux prfets le soin de prendre certaines mesures
damnagement des assignations.
Les sauf-conduits constituent une autre forme damnagement trs
ponctuel des assignations relevant de la comptence des prfets. Ils permettent aux
assigns rsidence de quitter la circonscription dans laquelle ils sont assigns.
Cette mesure tant dcentralise, il est difficile de disposer de donnes consolides
lchelle nationale. Vos Rapporteurs ont pris connaissance dexemples qui
dmontrent que le dispositif est effectivement utilis par les intresss. Cette
mesure a par exemple permis un assign daccomplir les dmarches
administratives dinscription dans un tablissement denseignement. Par la suite,
fort de cette inscription, il a demand et obtenu un amnagement des
conditions de son assignation pour pouvoir suivre sa scolarit.
Les sauf-conduits sont galement dlivrs pour permettre aux intresss de
rencontrer leurs avocats ou de se rendre une audience les concernant. Le Conseil
dtat a dailleurs rappel que refuser de dlivrer un sauf-conduit permettant
dassister une audience porte atteinte aux droits de la dfense entachant
dirrgularit lordonnance attaque , sauf ce que lintress soit dment
reprsent par son avocat et sous rserve que ce dernier ait eu accs lensemble
des lments du dossier . Le Conseil dtat conclut, en lespce, en considrant
que la circonstance, pour regrettable quelle soit, que [lassign] nait pas t
autoris assister en personne laudience des rfrs na pas entach
dirrgularit lordonnance attaque, la personne ayant t reprsente (1).
d. Les abrogations
Le ministre de lIntrieur dispose toujours de la facult dabroger des
assignations rsidence.
Dans un premier temps, ces abrogations ont t prises en assez grand
nombre, souvent aprs quun rexamen des dossiers la faveur dun
contentieux en a montr la fragilit. Lors de son audition, M. Thomas Andrieu
(1) CE, ordonnance du 7 octobre 2016, M. B...

 74

indiquait ainsi notre Commission : Au cours du premier week-end, les notes

taient plus courtes, la pression extrme. Les faits expliqus nen taient pas
moins graves, mais ils taient moins tays. Nous avons donc pris les mesures
demandes, puis, au fil du temps, nous avons demand des complments et
rexamin les mesures sur le fondement des notes complmentaires rdiges par
les services de renseignement, notamment lorsque des personnes se plaignaient et
saisissaient le ministre ou un prfet ou lorsque des recours taient forms. Cest
ce qui nous a conduits abroger 23 assignations . Ensuite, mme si, devant le
juge, on se bat, il faut parfois reconnatre que lon sest tromp. Jassume
totalement la politique qui consiste, dans ce cas, retirer la mesure aussitt, sans
attendre de se faire taper sur les doigts. [] Il nous arrive donc dabroger une
dcision alors mme que le contentieux est pendant devant le Conseil dtat. Mais
je pense ce serait au Conseil dtat de le dire que cela donne davantage de
crdibilit aux mesures que nous continuons dfendre. Labrogation peut tre
justifie par le fait que, mme si la personne nest vraiment pas recommandable,
tient des propos inadmissibles ou fraude massivement, on ne peut pas, pour
autant, tablir quelle est lie au terrorisme, et donc quelle reprsente une
menace grave pour lordre public. Dans un tel cas, la mesure a t retire (1).
Dsormais, les abrogations dont vos Rapporteurs ont eu connaissance
tiennent au fait que les personnes assignes ont t prises en charge par
dautres dispositifs : mesures de police administrative de droit commun,
procdure judiciaire entranant lincarcration, ou prise en charge psychiatrique.
3. Un contrle tendu du juge

Dans sa dcision du 22 dcembre 2015, le Conseil constitutionnel a

rappel que le juge administratif est charg de sassurer que [la mesure
dassignation rsidence] est adapte, ncessaire et proportionne la finalit
quelle poursuit (2). Le contrle juridictionnel a port sur les lments de
motivation afin den apprcier la pertinence et le caractre proportionn ; il sest
galement interrog sur le rgime de la charge de la preuve entre le ministre de
lIntrieur et la personne assigne rsidence.
La mesure dassignation doit veiller la conciliation entre, dune part,
la prvention des atteintes lordre public et, dautre part, le respect des droits et
liberts reconnus tous ceux qui rsident sur le territoire de la Rpublique (3).
Cet quilibre concerne aussi bien la libert daller et venir que les consquences de
la mesure sur la vie professionnelle ou familiale. Le juge vrifie donc quaucune
atteinte grave na t porte une libert fondamentale, que ce soit dans
[lapprciation] de la menace [] ou dans la dtermination des modalits de
lassignation rsidence (4).
(1) Audition de M. Thomas Andrieu, in Rapport n 3784, op. cit.
(2) Cons. Const., dcision 2015-527 QPC du 22 dcembre 2015, considrant 12.
(3) Ibid, considrant 8.
(4) CE, sect, 11 dcembre 2015, M. D

 75

a. Le contrle des motivations des assignations

Sur les motivations de la dcision, la jurisprudence a t amene
prciser, dune part, les conditions de recevabilit des lments transmis par le
ministre, avec le cas particulier des notes blanches , et, dautre part, le rgime
de la charge de la preuve.
Lutilisation des notes blanches , cest--dire des informations
transmises par les services de renseignement, est presque systmatiquement
conteste par les requrants. Ils relvent que ces documents ne sont pas dats et
que rien ne permet didentifier leur provenance ni les moyens par lesquels les
informations ont t obtenues. De faon gnrale, le juge administratif admet ces
preuves, sous rserve que les lments soient suffisamment dtaills et
circonstancis et que ces lments soient soumis au dbat contradictoire. Le
tribunal administratif de Toulouse rappelle ainsi quaucune disposition
lgislative ni aucun principe ne soppose ce que des lments tirs de notes
blanches soient pris en compte [] ds lors que, verss au dossier, ils ont t
[] soumis au dbat contradictoire (1). Le contrle du juge est attentif, le
tribunal administratif de Grenoble soulignant par exemple que les lments
figurant dans la note blanche, dpourvus dautres prcisions, ne peuvent tre
regards comme caractrisant une activit de lintress savrant dangereuse
pour la scurit et lordre public (2). Dans le cas despce, le tribunal
administratif de Grenoble a considr les lments comme insuffisants et a annul
larrt dassignation.
En exigeant que les lments soient soumis au dbat contradictoire, le
juge administratif donne la possibilit au requrant de contester la matrialit des
faits comme leur analyse. Il apprcie la matrialit de faon assez dtaille,
nhsitant pas annuler une mesure dassignation lorsque lintress russit
contester, point par point, les lments avancs par le ministre de lIntrieur.
Dans un cas, le ministre relevait que la personne vise par la mesure
dassignation aurait pris des photographies du dispositif policier de protection
dune personnalit. Le requrant a pu dmontrer que sa position a pu tre
confondue avec celle dune personne prenant des photographies alors quil
utilisait son tlphone portable en mode haut-parleur tenu face au visage pour
pouvoir conserver son casque sur la tte . Le Conseil dtat reoit cet argument
et note quaucun lment suffisamment circonstanci produit par le ministre de
lIntrieur ne permet de justifier que [lintress] appartiendrait la mouvance
islamiste (3). Ds lors, faute dlments, le juge des rfrs du Conseil dtat a
suspendu la mesure dassignation.
La contestation reste toutefois difficile. Le tribunal administratif de Melun,
comme dautres tribunaux administratifs, note par exemple que le requrant ne
(1) Tribunal administratif de Toulouse, ordonnance du 17 fvrier 2016.
(2) Tribunal administratif de Grenoble, ordonnance du 2 juin 2016.
(3) CE, ordonnance du 22 janvier 2016, M. A

 76

dment pas srieusement les faits qui lui sont reprochs et napporte aucun
lment nouveau ou circonstanci qui naurait pas dj t examin par le juge
des rfrs [] lors de lexamen des prcdents recours (1). En lespce le
requrant avait en effet introduit sept recours, tous rejets par le tribunal. Au-del
du cas despce, les dcisions de certains tribunaux administratifs semblent faire
peser la charge de la preuve sur la personne assigne : elle dinfirmer les
lments transmis par le ministre de lIntrieur.
Dans son ordonnance du 17 mars 2016, Le Conseil dtat se montre plus
mesur, estimant quil ne peut raisonnablement tre attendu que [lassign]
apporte la preuve, difficile tablir, du caractre inexact de certains des faits qui
lui sont imputs . Il considre cependant que lassign peut apporter des
documents relatifs sa situation personnelle, tmoignages ou attestations,
susceptibles, notamment travers un clairage crdible sur ses convictions et sa
personnalit, de remettre en cause utilement les lments auxquels se rfre le
ministre (2).
Lorsque le juge estime ne pas disposer dlments suffisants, il lui est
loisible de prolonger linstruction de faon laisser aux parties le temps
ncessaire la collecte de donnes complmentaires. Dans un cas, le requrant
contestait la ralit des voyages que le ministre de lIntrieur estimait quil avait
effectus ; le ministre a pu tablir, au cours de la seconde audience, la ralit
de lun en tout cas de ces voyages et dmontrer que contrairement ce que le
requrant avait initialement indiqu , il navait pas rencontr fortuitement la
personne avec qui il voyageait mais quils avaient pris au pralable la dcision
de voyager ensemble (3).
Le juge administratif est galement attentif la temporalit des
motivations dune mesure dassignation. En fvrier 2016, le Conseil dtat relve
par exemple que si, la date de lassignation [en lespce le 9 dcembre 2015],
il pouvait exister des raisons srieuses de penser que le comportement de
[lintress] tait, eu gard notamment ladhsion sans rserve au courant
salafiste [quil revendique] et la vulnrabilit de son profil psychologique, de
nature justifier une mesure dassignation rsidence , larrt porte, la date
de lordonnance du Conseil, en labsence de tout lment avr sur les contacts
et sur le proslytisme de lintress, une atteinte manifestement illgale la
libert daller et venir (4).
Dans certains contentieux, le ministre de lIntrieur a retir de lui-mme
certaines mesures, estimant par exemple que depuis lintroduction du recours, il
disposait de nouveaux lments de nature infirmer les motifs de lassignation

(1) Tribunal administratif de Melun, ordonnance 18 janvier 2016.

(2) CE, ordonnance du 17 mars 2016, M. Z
(3) CE, ordonnance du 23 dcembre 2015, M. R
(4) CE, ordonnance du 23 fvrier 2016, M. F

 77

rsidence ou soit parce que ladministration se trouvait dans limpossibilit de

produire des lments complmentaires (1).
b. Le contrle des modalits de mise en uvre
Le juge administratif reconnat clairement que lassignation nuit
lexercice des droits individuels, le Conseil dtat notant quune assignation
porte atteinte la libert daller et venir, qui constitue une libert
fondamentale (2). De mme, le tribunal administratif de Toulouse, dans son
ordonnance du 15 septembre 2016, relve que les obligations de pointage
constituent bien une gne [] dans [la] vie de famille et [les] activits de
loisir . Les juges ncartent donc pas le grief mais ne lexaminent, conformment
la jurisprudence constitutionnelle, que sous langle de la proportionnalit.
Comme lindique le Conseil dtat notamment dans son ordonnance du 7 octobre
2016, il ne faut pas que la mesure porte une atteinte grave et manifestement
illgale [la] libert daller et venir et [la] libert personnelle [de
lassign] (3). En dautres termes, le juge administratif sassure que les
restrictions dcoulant de lassignation ne sont pas excessives (4).
Le Conseil dtat a galement considr quil lui revenait de sassurer de
la matrialit des mesures prises pour assurer, conformment au cinquime alina
de larticle 6 de la loi de 1955, la subsistance des personnes astreintes
rsidence ainsi que celle de leur famille . Dans un cas despce en janvier 2016,
le Conseil dtat a ainsi cart le moyen du requrant considrant quil
napparaissait pas dpourvu de moyens de subsistance (5).
Enfin, le juge administratif, l encore sous limpulsion du Conseil dtat, a
examin les modalits de pointage afin de sassurer de leur compatibilit avec la
vie familiale et professionnelle des personnes assignes, comme le montre cet
exemple de personne assigne, voque par le prsident de la section du
contentieux du Conseil dtat lors de son audition le 7 janvier 2016 et quil
semble vos Rapporteurs intressant de restituer ci-aprs pour montrer loffice du
juge sur ces mesures administratives.

(1) CE, ordonnance du 12 fvrier 2016, M. K

(2) CE, sect, 11 dcembre 2015, M. D, op. cit.
(3) CE, ordonnance du 7 octobre 2016, M. B...
(4) Terme employ par le tribunal administratif de Toulouse.
(5) CE, ordonnance du 29 janvier 2016, M. D

 78

Un exemple dassignation rsidence maintenue mais amnage

Lors de son audition du jeudi 7 janvier 2016, le prsident de la section du contentieux
du Conseil dtat a insist sur la situation dune mre de famille dorigine tchtchne
rsidant Brtigny-sur-Orge, dans lEssonne, et dont le comportement a alert juste
titre les services de renseignement : elle na pas expliqu de manire satisfaisante ses
voyages trs frquents en Turquie, notamment au cours de laudience o elle sest
montre confuse, voire contradictoire. Son compagnon qui a quitt la France a
quant lui un comportement incontestablement dangereux ; on a dailleurs pu avoir
limpression quelle tait sous son emprise et quil lui faisait accomplir des missions
pour le compte de rseaux terroristes, de sorte que, dune certaine manire,
lassignation rsidence la protge des pressions de cet homme, dont elle est
aujourdhui spare. [] Cette dame est mre de trois jeunes enfants respectivement
gs dun an, de quatre ans et de sept ans. Le cadet reste avec elle et les deux autres
sont scolariss lun le matin, lautre toute la journe. Or larrt initial dassignation
rsidence exigeait trois pointages par jour soit le nombre maximal qui, de manire
quelque peu surprenante, devaient avoir lieu au commissariat dArpajon, distant de
Brtigny de dix kilomtres, alors mme quil existe Brtigny un poste de police ouvert,
du moins en semaine. Ds lors, la dame tait dans une situation proccupante : elle
devait se rendre trois fois par jour Arpajon en bus puis en train elle na pas de
voiture avec son plus jeune enfant et avait de grandes difficults pour rcuprer les
deux autres lcole. Aprs dabondantes discussions au cours de laudience de rfr,
cette situation a conduit le ministre de lintrieur modifier in extremis, [la veille], les
modalits dassignation rsidence en ramenant deux le nombre de pointages
quotidiens et en dcidant quils auraient lieu Brtigny en semaine mais toujours
Arpajon le week-end . Le prsident Bernard Stirn relevait que lordonnance rendue
par le juge des rfrs prend acte de ces modifications que le juge aurait sans doute
ordonnes si le ministre de lintrieur nen avait pas pris linitiative , mais enjoint de
trouver dautres modalits pour le week-end. En effet, les deux pointages prvus
Arpajon le samedi et le dimanche font peser sur lintresse des contraintes excessives,
dautant quil ny a pas de bus le week-end, ce qui loblige marcher pendant trois
quarts dheure avec son bb dun an. Il est certainement possible de faire en sorte
quun fonctionnaire de police passe dans la journe Brtigny pour assurer le
pointage (1).

C. LA DLICATE ARTICULATION DES DIFFRENTS DISPOSITIFS

La mesure dassignation rsidence, pour spcifique quelle soit, peut

complter ou, de faon plus problmatique, entrer en concurrence avec dautres
mesures, quelles aient t prises dans un cadre administratif ou judiciaire. La loi
de 1955 ne dtermine pas les modalits darticulation entre ces diffrents
dispositifs. La prminence des dcisions judiciaires semble aller de soi, les
personnes auditionnes par vos Rapporteurs retenant toutes cette solution in
abstracto. Nanmoins, cette hirarchie ne semble pas toujours adquate sur un
plan pratique et nest dailleurs pas toujours retenue. En outre elle ne permet pas
dtablir une articulation pertinente entre plusieurs mesures administratives.

(1) Audition de M. Bernard Stirn, in Rapport n 3784 op.cit., p. 22 et suivantes.

 79

Mme si elles restent rares, les assignations des mineurs doivent enfin faire lobjet
dune attention particulire.
1. Larticulation avec une autre mesure administrative

La mesure dassignation doit parfois tre articule avec des mesures

administratives dexpulsion. Dans ce cas, il ny a pas de concurrence directe entre
les deux mesures administratives sauf lorsque la personne assigne rsidence est
place dans un centre de rtention administrative et que la mesure dassignation
nest plus ncessaire. Dans dautres cas, la mesure dassignation rsidence va
venir complter le dispositif de surveillance dun individu reprsentant un risque
pour lordre et la scurit publics.
Les mesures dassignation rsidence apparaissent galement comme un
complment utile, voire un substitut, des mesures dinternement doffice. Un
assign rsidence Paris a par exemple fait lobjet de deux mesures
dinternement doffice avant dtre assign rsidence. Une personne assigne a
fait lobjet alternativement de mesures dhospitalisation doffice et dassignations
rsidence. Dans de nombreux cas, les arrts dassignation soulignent la fragilit
psychiatrique des individus. La mesure dassignation semble alors tre un palliatif
un dispositif de droit commun qui, pour pertinent quil soit sur le plan mdical,
ne permet pas de prvenir de faon complte et prenne les risques pour lordre et
la scurit publics. Une rflexion pourrait sengager sur les mesures de
surveillance de moyen et long terme qui pourraient tre dployes pour des
personnes qui relvent dun suivi psychiatrique et qui, ce titre peuvent
reprsenter une menace pour lordre et la scurit publics.
Proposition : Examiner la possibilit de renforcer les liens entre les tats-majors
locaux de scurit et les entits en charge de laccompagnement psychiatrique des
personnes possiblement concernes par les mesures administratives dassignation
rsidence.
2. Larticulation avec des mesures judiciaires

Pour administrative quelle soit, la mesure dassignation intervient souvent

en parallle dune mesure prise dans le cadre dune procdure judiciaire.
a. Lassignation succde une poursuite ou une condamnation pnale.
Plusieurs personnes assignes rsidence ont fait ou font lobjet de
poursuites ou de condamnations pnales par exemple pour apologie directe et
publique dun acte de terrorisme et menaces de crime ou de dlit lencontre
dun dpositaire de lautorit publique . La mesure dassignation constitue alors
une prcaution conservatoire le temps que le tribunal comptent soit saisi ou que
la peine ventuelle soit excute.

 80

Lassignation peut parfois tre prise faute dune dcision judiciaire.

Certaines personnes ont ainsi pu tre places en garde en vue ou interpelles mais
la procdure judiciaire nest pas alle plus loin. Un individu a par exemple t
expuls par les autorits turques alors quil cherchait, selon ses dclarations lors
dun entretien administratif son arrive Paris, rejoindre la ville de Raqqa afin
dy intgrer les rangs de Daech. Interpell et plac en garde vue, il a t laiss
libre faute dlments permettant sa mise en examen . Compte tenu de sa
dangerosit, le ministre de lIntrieur a dcid de lassigner rsidence.
La mesure administrative peut galement sinscrire dans la continuit de la
sanction pnale. Comme le relve le Conseil dtat, le fait davoir purg sa peine
npuise pas la dangerosit potentielle dun individu pour lordre et la scurit
publics. Dans son ordonnance du 7 octobre 2016, le juge des rfrs relve par
exemple que la personne assigne rsidence a t condamne le 4 mai 2012
par le tribunal correctionnel de Paris cinq annes demprisonnement, dont une
anne avec sursis, pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise
terroriste, en raison de sa participation la planification dattentats sur le sol
franais pour le compte de lorganisation terroriste Al Qada au Maghreb
Islamique. Les faits tablis par ce jugement pnal simposent au juge
administratif. Les faits en cause, qui datent de 2008 et 2009, sont particulirement
graves : seule larrestation de lintress avait permis de faire obstacle la
ralisation de ses projets dattentats. partir de juin 2013, cette personne a
rsid au Brsil, o elle a exerc des fonctions denseignant-chercheur
luniversit fdrale de Rio de Janeiro. Si elle soutient quelle a depuis tourn la
page et quaucun acte similaire ne peut plus lui tre reproch, le juge des
rfrs du Conseil dtat a constat que son retour en France, contre son gr,
rsultait dune mesure dexpulsion prise par les autorits brsiliennes le 15 juillet
2016, le Brsil ayant estim que lintress prsentait un risque pour sa scurit.
Si les autorits franaises nont pas obtenu, ce jour, davantage dinformations
sur les raisons de cette expulsion, le juge a galement constat que les recours
forms au Brsil contre cette mesure nont pour linstant pas conduit remettre
en cause lexpulsion. Enfin, si la personne assigne rsidence, qui a la double
nationalit algrienne et franaise, souhaite la leve de lassignation rsidence
pour quitter la France et sinstaller en Algrie, le juge des rfrs a relev que, du
fait de sa nationalit franaise, lintress pourrait ensuite tout moment
retourner en France depuis lAlgrie, pays o rsidaient des membres dAl Qada
au Maghreb islamique avec lesquels il avait t en relation, sans que les autorits
franaises ne puissent sy opposer ni mme en tre ncessairement informes (1).
Cette position du Conseil dtat a pu tre critique assez vivement par la doctrine.
Dans la continuit de son opposition ltat durgence en gnral (2), le professeur
Paul Cassia considre ainsi quen lespce le Conseil dtat a valid un
mcanisme de double peine, une rtention de sret administrative aprs une
condamnation pnale . De cette dcision, il retient quun comportement
datant de 2008 peut conduire une assignation rsidence sept ans plus tard et
(1) Communiqu de presse du Conseil dtat sur lordonnance du 7 octobre 2016, M. B
(2) P. Cassia, Contre ltat durgence, Dalloz, 2016.

 81

rsume cette situation par la formule condamn un jour, suspect pour

toujours (1). Indpendamment du cas despce o est intervenu un lment
nouveau li lexpulsion, il semble difficile de fonder un arrt dassignation
seulement sur une condamnation antrieure ds lors que la personne condamne a
purg sa peine.
Plus globalement, se pose la question de la succession dune mesure
administrative et dune mesure judiciaire, question qui renvoie au caractre
libratoire de lexcution de la peine. Plusieurs cas illustrent cette difficult. Une
personne a par exemple t condamne pour apologie du terrorisme six mois
demprisonnement dont deux mois fermes suite des propos tenus en
novembre 2015. Son assignation rsidence a t prononce et renouvele depuis
le 22 novembre 2015, cest--dire aussi bien pendant quaprs la procdure
judiciaire. En lespce, la condamnation ntant pas encore excute, on peut se
demander si le juge de lexcution des peines prendra en compte, dune manire
ou dune autre, les effets de lassignation.
b. Lassignation est concomitante dune mesure judiciaire.
Plusieurs assigns rsidence dans le cadre de ltat durgence ont fait ou
font lobjet dun contrle judiciaire ou dune mise lpreuve. Un cas illustre bien
la difficile conciliation des diffrents dispositifs. Condamn une peine de cinq
ans demprisonnement pour association de malfaiteurs dans le but de commettre
des actes terroristes en 2012, lintress a t libr en 2014 et sest investi dans
les activits dune association notoirement connue pour le soutien logistique aux
dtenus pratiquant un islam radical et crous pour des faits de terrorisme et
leurs familles . sa sortie de prison, il a t plac sous surveillance lectronique
par le juge de lapplication des peines. En parallle, le ministre de lIntrieur la
assign rsidence compter du 15 novembre 2015. Le tribunal administratif de
Melun relve que les conditions de lassignation rsidence ont pour effet de
modifier les conditions de la mesure dexcution de la peine pnale mais que
cette consquence est sans influence sur la lgalit de lassignation
rsidence. En lespce, la mesure de police administrative semble primer et
pouvoir remettre en cause les conditions dexcution dune dcision pnale.
De mme, le Conseil dtat, dans une ordonnance du 12 septembre 2016,
se prononce sur lassignation rsidence dun individu qui fait lobjet dun
contrle judiciaire lobligeant se prsenter deux fois par semaine au
commissariat de police . Il estime quil rsulte de linstruction que cette
dernire obligation, qui na pour seul objet que de sassurer que lintress reste
la disposition de la justice pendant la dure de linstruction dont il fait lobjet,
ne peut elle seule suffire remplir lobjectif que vise lobligation quotidienne
pose par larrt dassignation rsidence ; que, au demeurant, il rsulte des
changes lors de laudience publique que les obligations rsultant de son
(1) P. Cassia, Le Conseil dtat laisse ltat durgence driver , https://blogs.mediapart.fr/paulcassia/blog/091016/le-conseil-d-etat-laisse-l-etat-d-urgence-deriver, [URL consulte le 9 novembre 2016].

 82

assignation rsidence permettent de remplir galement celles rsultant de son

contrle judiciaire . Le juge valide ds lors le dispositif dassignation rsidence
qui vient donc sajouter aux obligations de pointage prises dans le cadre du
contrle judiciaire. Outre la validation de laddition des procdures, le juge
administratif sest fait linterprte de la dcision du juge dapplication des peines
et met en regard les objectifs poursuivis par le juge pnal savoir sassurer que
lindividu reste la disposition de la justice et ceux de lassignation prvenir
une menace lordre et la scurit publics et estime que les deux peuvent tre
poursuivis sans quil soit port atteinte aux liberts fondamentales de lintress.
Lanalyse de cet exemple doit se faire la lumire dun autre cas : une
personne a t condamne en 2015 une peine de 12 mois de prison, dont 8 mois
avec sursis, assortie dune mise lpreuve de trois ans avec lobligation de fixer
sa rsidence, dobtenir lautorisation du juge dapplication des peines pour tout
dplacement ltranger et de suivre un stage de citoyennet ainsi quune
formation. Le ministre de lIntrieur la assigne rsidence ds sa sortie de
prison, les mesures complmentaires prvues par le tribunal ne suffisant sans
doute pas prvenir efficacement la menace quelle reprsente pour lordre et la
scurit publics.
Dans les deux cas prcits, le ministre de lIntrieur met donc en place un
dispositif complmentaire lorsquil estime que le dispositif judiciaire nest pas
suffisant. En dautres termes, le ministre de lIntrieur apparat seul habilit
apprcier, sous le contrle du juge administratif, le risque que reprsente le
comportement dun individu, mme si un juge pnal sest dj prononc.
Conscients des possibles frottements entre les diffrentes procdures, le
5 novembre 2016, les ministres de la Justice et de lIntrieur ont adress aux
procureurs, aux directeurs pnitentiaires et aux prfets une circulaire appelant leur
attention sur ce risque. Larticulation des mesures poursuit un triple objectif
dchange dinformations, de suivi continu des personnes radicalises et de
conciliation de lexcution des mesures de police administrative et des mesures
judiciaires.
3. Le cas particulier des mineurs

Entre le 14 novembre 2015 et le 15 novembre 2016, 11 mineurs ont t

assigns rsidence, tant prcis que 8 autres personnes ont t assignes dans le
courant de leur dix-huitime anne. Durant la dernire prolongation, cinq mineurs,
dont deux de moins de 16 ans, ont fait lobjet dune mesure dassignation
rsidence. Deux autres personnes ont t assignes rsidence alors quelles
taient mineures mais ont atteint lge de la majorit depuis.
La loi de 1955 nimposant aucun dispositif spcifique pour les mineurs, le
ministre de lIntrieur tait fond procder de la mme manire que pour les
adultes. Il convient de rappeler que ces actes de police administrative ne font en
aucune manire obstacle lapplication des dispositions de lordonnance du

 83

2 fvrier 1945 relative lenfance dlinquante. En outre, lanalyse des motivations

des arrts fait apparatre une grande disparit de situations. Si leur dangerosit ne
doit pas tre minore, les mineurs dlinquants peuvent galement tre en situation
de grande dtresse et avoir besoin de mesures dassistance ; lassignation
rsidence peut alors servir utilement de mesure durgence dans lattente de la mise
en uvre dun dispositif plus prenne.
Dans deux cas, les arrts dassignation ont dailleurs t abrogs aprs
que les intresss ont t lun plac dans un centre ducatif ferm, et lautre
incarcr dans le cadre dune procdure judiciaire lie des faits de terrorisme.
Dans les deux cas prcits, lassignation ne saccompagne pas dune obligation de
demeurer son domicile la nuit. Dans le cas dun mineur de 15 ans, les
obligations de pointage ont t adaptes et apparaissent moins contraignantes que
pour la plupart des majeurs.
Indpendamment des cas particuliers voqus, il convient de sinterroger
sur la spcificit des assignations concernant des mineurs et sur la possibilit
dintroduire un mcanisme particulier leur endroit, par exemple en prvoyant
une information systmatique du juge des enfants territorialement comptent, lui
ouvrant ainsi ensuite la possibilit de prendre une mesure dassistance ducative.
Proposition : Prciser que, lorsquune assignation rsidence concerne un
mineur, le juge des enfants territorialement comptent est inform.

 84

III. UN USAGE VARIABLE DES AUTRES MESURES PRVUES PAR LA LOI

DU 3 AVRIL 1955

Outre les perquisitions et les assignations rsidence, ltat durgence

autorise les autorits publiques prendre de nombreuses mesures caractre
collectif ou individuel. Les restrictions de circulation ont t les plus utilises afin
de maintenir lordre et de scuriser de grands vnements.
Les contrles didentit, fouilles de bagages et visites de vhicules,
introduits en juillet 2016, ont t massivement utiliss. Sils ont permis de
scuriser les grands vnements de lt 2016, ils sinscrivent dsormais le plus
souvent dans une rponse banalise des risques et non dans un cadre
exceptionnel de riposte une menace imminente.
Les autres mesures ont t utilises de faon plus marginale voire pas du
tout, interrogeant ainsi sur la plus-value de leur maintien.
A. DES OUTILS DE MAINTIEN DE LORDRE PUBLIC ET DE SCURISATION
DIVERSEMENT MOBILISS

Larticle 5 de la loi de 1955, non modifi, autorise le prfet prendre des

mesures restreignant la circulation et le sjour soit de faon collective soit de
faon individuelle. Dans les deux cas, la mesure est circonscrite dans le temps et
lespace. Si la loi ne prvoit pas de motivation spcifique pour les mesures
collectives, le recours aux mesures individuelles est limit aux personnes
cherchant entraver, de quelque manire que ce soit, laction des pouvoirs
publics . Ces dispositions ont t utilises de faon htrogne selon les priodes
et les zones considres.
Les deuxime et troisime alinas de larticle 8 autorisent quant eux les
prfets interdire, dune part, titre gnral ou particulier, les runions de
nature provoquer ou entretenir le dsordre , et, dautre part, les cortges,
dfils et rassemblements de personnes sur la voie publique [] ds lors que
lautorit administrative justifie ne pas tre en mesure den assurer la scurit
compte tenu des moyens dont elle dispose , cette dernire disposition rsultant
dun ajout fait en juillet 2016 loccasion de la dernire prorogation.
Si le cadre juridique fix par la loi de 1955 distingue bien les situations, sa
mise en uvre apparat plus confuse, poursuivant dabord un objectif de maintien
de lordre ou rpondant des considrations dopportunit, parfois sans lien aucun
avec la menace terroriste.
Dans ce domaine, le renforcement du contrle parlementaire opr en
juillet dernier a t profitable : l o vos Rapporteurs navaient que des donnes

 85

partielles (1), ils disposent dsormais dun panorama complet de lutilisation de ces
mesures.
1. Les mesures collectives

Ces mesures sont utilises avec une intensit variable mais continment
par les prfectures. Elles prennent deux formes : la cration de zones de protection
et de scurit (ZPS) et les interdictions de manifester ou de se runir (IMR).
Ds le dbut de ltat durgence, le ministre de lIntrieur a rappel aux
prfets quil leur revient dtablir que les mesures [quils prennent sont]
ncessaires et proportionnes limportance des troubles ou de la menace quil
sagit de prvenir. Un arrt qui, par exemple, interdirait la circulation des
personnes, certaines heures, sur lensemble du territoire dune commune devra
tre particulirement tay. Il [leur] appartiendra de justifier cet arrt par
lexistence dune menace grave pesant soit directement, soit par propagation, sur
tous les quartiers de cette commune (2).
a. Les zones de protection et de scurit
Du 21 juillet au 15 novembre 2016, 15 zones de protection et de scurit
ont t institues. Pour la priode prcdente, vos Rapporteurs ne peuvent fournir
de chiffres exhaustifs mais ont eu connaissance de plusieurs exemples de recours
ces dispositifs.
Ces mesures peuvent se rpartir en deux grandes catgories.
Il peut tout dabord sagir de mesures prises pour toute la dure de
ltat durgence et visant renforcer la protection de sites particulirement
exposs. Il peut sagir, par exemple, de casernes militaires abritant des units dont
les personnels sont dploys en oprations extrieures ou dvolues la
maintenance dquipements sensibles, de sites SEVESO (3) ou de diverses autres
catgories de sites : centre pnitentiaire, synagogue, zone portuaire, ... Dans
certains dpartements, les prfets ont mme pu tablir une ZPS autour des siges
des institutions publiques, quil sagisse de la prfecture ou du conseil
dpartemental.

(1) Comme ils le rappelaient dans leur communication du 17 mai 2016, vos Rapporteurs ont notamment obtenu
communication de 135 arrts pris entre le 14 novembre 2015 et le 14 janvier 2016. Ils ont ensuite reu une
soixantaine darrts prfectoraux portant interdiction individuelle de sjour.
(2) Circulaire du ministre de lIntrieur aux prfets du 14 novembre 2015 relative la mise en uvre du dcret
n 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 modifie
instituant un tat durgence et du dcret n 2015-1476 du 14 dcembre 2015 relatif lapplication de la
mme loi.
(3) Par exemple, le prfet des landes a ainsi pris sept arrts le 19 novembre 2015 ayant chacun pour objet
dinstituer une zone de protection ou de scurit autour dun site SEVESO en raison de lattaque commise
en 2015 contre un tablissement Seveso Saint-Quentin-Fallavier. noter galement une ZPS instaure
pour protgerr un site ptrochimique Berre-ltang.

 86

Certaines de ces zones avaient t institues ds le mois de dcembre 2015

et ont t reconduites chaque prorogation de ltat durgence. Vos Rapporteurs
stonnent du cadre juridique retenu, parfois pour rpondre des enjeux
scuritaires locaux de basse intensit.
Ces zones permettent galement dassurer la scurit dun vnement
spcifique, tel que la COP 21 (1), lEuro 2016 pour couvrir les fans zones
implantes dans les grandes villes, ou encore le dmantlement de la lande de
Calais. Depuis lt 2016, ces ZPS ont galement t utilises pour assurer la
scurit de grands rassemblements quil sagisse de salons, de braderies ou
dvnements festifs comme les feux dartifice tirs dans les stations balnaires au
mois daot, ou dsormais de marchs de Nol.
La ZPS a dmontr son utilit durant lt 2016, surtout que les prfets ont
fait un usage mesur et adapt du dispositif, nhsitant pas le combiner utilement
dautres mesures de ltat durgence.
La rglementation de laccs et du sjour dans la zone peut tre stricte
(personne nentre ni ne sy trouve) ou au contraire subordonne aux contrles
didentit et de vhicules.
La cration des ZPS peut galement saccompagner de mesures
complmentaires autorisant par exemple des agents de scurit prive procder
des contrles visuels des bagages et des palpations de scurit, les personnes
refusant de sy soumettre pouvant se voir interdire laccs la zone.
Lintrt de cette mesure est de runir dans un instrument juridique unique
pour un espace donn diffrentes interdictions et rglementations mais surtout de
faire des manquements ces dispositifs des dlits et non plus des contraventions,
du seul fait de lapplication de la loi du 3 avril 1955. La prfecture de police de
Paris a ainsi indiqu que les rglementations suivantes figurent gnralement dans
les zones de protection et de scurit :
linterdiction, sauf dans les parties occupes par des restaurants et dbits
de boissons titulaires des autorisations ncessaires, dintroduire, de dtenir et de
transporter des objets susceptibles de constituer une arme au sens de
larticle 132-75 du code pnal ou pouvant servir de projectile prsentant un danger
pour la scurit des personnes et des biens, en particulier les bouteilles en verre,
des boissons alcooliques, ainsi que leur consommation ;
linterdiction dintroduire, de dtenir, de transporter et dutiliser les
artifices de divertissement, des articles pyrotechniques, des combustibles
domestiques, dont le gaz inflammable, et des produits ptroliers dans tout
rcipient transportable, des armes feu, y compris factices, et des munitions ;
(1) Deux arrts prfectoraux instituant trois zones du 24 novembre 2015 au 14 dcembre 2015 avaient t
pris en le-de-France par les prfets de lEssonne et des Yvelines afin de prvenir des troubles lordre
public susceptibles daccompagner lorganisation de la manifestation.

 87

linterdiction dintroduire, de porter ou dexhiber des insignes, signes ou

symboles rappelant une idologie raciste ou xnophobe ;
la restriction de la circulation et du stationnement des vhicules.
b. Les interdictions de manifester ou de se runir
L aussi, les exemples sont nombreux et concernent toute la priode de
ltat durgence. Ces interdictions doivent nanmoins tre rapproches des milliers
dinterdictions de manifester de droit commun prises chaque anne.
Compte tenu de la trs forte mobilisation des forces de lordre pour
scuriser la COP 21 et du caractre prioritaire de cette mission, le ministre de
lIntrieur a adress un tlgramme lensemble des prfectures le 23 novembre
2015 leur demandant dinterdire, dans leur zone de comptences, les
manifestations sur voie publique, quel quen soit le motif et lexception des
hommages aux victimes , du 28 novembre 2015 0 heure jusquau 30 novembre
2015 minuit. Le 27 novembre, il invitait toutefois les prfets faire preuve de
discernement ds lors que le risque de trouble lordre public exigeant la
mobilisation deffectifs de la police ou de la gendarmerie nationale est cart .
Ce tlgramme visait en lespce, titre dexemple, les vnements lis
lorganisation du Tlthon qui pouvaient tre autoriss si les circonstances
locales le permettent et sils ne dtournent pas de leurs missions prioritaires les
forces de scurit intrieure . Dans les considrants des arrts pris en
consquence, les prfets soulignent ne pas tre en mesure dencadrer les
manifestations et de prvenir dventuels troubles lordre public en raison de
linsuffisance deffectifs, prioritairement mobiliss pour la COP 21.
Sur le fondement de ltat durgence et en raison des risques de trouble
lordre public, le prfet de Mayotte a quant lui interdit deux manifestations en
novembre 2015 : une marche pacifique contre linscurit Koungou et une
marche citoyenne contre les trangers en situation irrgulire. Dix arrts
prfectoraux ont notamment interdit des rencontres de football, y compris des
rencontres amateurs dpourvues de visibilit nationale, mais galement deux
spectacles Paris, un forum philosophique au Mans et un Salon Studyrama
Toulon. Cet outil a galement permis au prfet du Val-dOise, par un arrt du
25 novembre 2015, de prononcer la fermeture du sous-sol du foyer daccueil
dimmigrs ADEF de Pontoise pour une dure indtermine, au motif quil
accueillait une salle de prire clandestine o taient tenus des prches radicaux.
Il arrive que ces mesures collectives se combinent entre elles. La cration
de certaines ZPS saccompagne parfois dune interdiction de manifester ou de se
runir (IMR) dans la zone et pendant la dure de cration de la ZPS. Vos
Rapporteurs ont dailleurs relev quelques restrictions de circulation ou daccs
qui sapparentent des IMR sans pour autant avoir une dimension aussi
contraignante.

 88

Le fondement juridique des arrts est trs variable, entretenant une

certaine confusion, comme si tous les dispositifs de ltat durgence se recoupaient
et quils taient, finalement, assez interchangeables. Les 21 interdictions de
manifester prises entre le 21 juillet 2016 et le 10 novembre 2106 lont t sur le
fondement de larticle 5 ou de larticle 8 de la loi de 1955, les arrts visant la loi
de 1955 en gnral (14 occurrences), ou lun ou lautre des articles (deux visent
larticle 5 et quatre visent larticle 8). Un seul arrt vise les deux articles. La
prfecture de police de Paris a, par exemple, fond les interdictions relatives au
mouvement Nuit Debout sur la loi en gnral ; en revanche pour des dcisions
plus spcifiques, larrt vise spcifiquement larticle 8.
De faon gnrale, les IMR rpondent des situations spcifiques et ne
sinscrivent pas dans la dure. Quelques arrts inscrivent linverse la mesure
dans le temps : un arrt limite par exemple laccs laroport de Ble pour la
dure de ltat durgence, considrant que le site reprsente une cible potentielle
notamment en raison de son positionnement transfrontalier.
Dans une ordonnance du 22 janvier 2016, le Conseil dtat a rappel quil
appartient ainsi au juge dapprcier dans chaque cas les diligences accomplies
par ladministration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que des
circonstances particulires . Dans cette affaire, le Conseil dtat considre quil
ne ressort pas de linstruction que des mesures moins contraignantes que celles
dictes par larrt litigieux seraient de nature viter la survenance des
troubles graves lordre public quelles ont pour but de prvenir . Dans la
plupart des arrts dIMR ou de restriction de circulation, les prfets font tat de la
trs forte mobilisation des forces de lordre et de la ncessit pour lautorit
demploi de concentrer les moyens disponibles sur les vnements les plus
sensibles.
2. Les mesures individuelles

Entre le 14 novembre 2015 et le 20 juillet 2016, quelque 540 mesures

individuelles dinterdiction de sjour ont t prononces. Toutefois, leur
rpartition temporelle est trs ingale avec un usage massif de linterdiction de
sjour au moment des manifestations contre la loi de rforme du code du travail
partir du mois de juin 2016.
Ds le 14 novembre 2015, le ministre de lIntrieur rappelait aux prfets
que compte tenu de sa gravit , linterdiction individuelle de sjour ne trouve
sappliquer que dans des circonstances dapprciation particulire (1). La loi
de 1955 renvoyant au seul critre de menace pour lordre et la scurit publics, il
nest pas ncessaire que les mesures prises dans le cadre de ltat durgence soient
lies la prvention dune menace terroriste. En pratique, ces mesures, bien que
(1) Circulaire du ministre de lIntrieur aux prfets du 14 novembre 2015 relative la mise en uvre du dcret
n 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 modifie
instituant un tat durgence et du dcret n 2015-1476 du 14 dcembre 2015 relatif lapplication de la
mme loi.

 89

prises sur le fondement de ltat durgence, apparaissent en effet souvent sans lien
direct avec la menace terroriste. Le ministre de lIntrieur met laccent moins sur
le risque terroriste que, conformment la jurisprudence du Conseil dtat, sur le
fait que ces mesures se justifient par la mobilisation prioritaire des forces de
lordre pour prvenir la menace rsultant du pril imminent ayant justifi la
dclaration ou la prorogation de ltat durgence .
Cette dissociation des interdictions de sjour et de la menace terroriste que
reprsentent les personnes vises par la mesure apparat ds le dbut de ltat
durgence avec par exemple 21 mesures lencontre de militants anarchoautonomes franais durant la COP21 . En dcembre 2015, plusieurs arrts
individuels ont t galement pris par le prfet de Corse du Sud lencontre de
personnes faisant tat de leurs vellits de passer outre un arrt ministriel
dinterdiction de dplacement et en raison de risques avrs de troubles graves
lordre public dans le cadre dun match de football.
Les manifestations du printemps 2016 contre la loi de rforme du code du
travail ont galement t loccasion de prendre plusieurs centaines dinterdictions
de sjour. Ainsi devant notre Commission, le ministre de lIntrieur prcisait-il le
17 mai 2016, qu cette date, 53 arrts dinterdiction de sjour avaient t pris
lencontre de personnes souponnes de pouvoir troubler lordre public par leur
participation divers rassemblements. Ces mesures se rpartissaient
gographiquement de la faon suivante : 41 Paris, 8 en Loire-Atlantique, 3 en
Haute-Garonne et une en Ille-et-Vilaine. Sur ces 53 arrts, 5 nont pas t
notifis.
Ces 53 arrts sont tous construits selon la mme architecture :
constat de dbordements violents lors des dernires manifestations ;
rappel de la prgnance de la menace terroriste, atteste par le fait que le
Parlement envisage de proroger une troisime fois ltat durgence ;
prsentation des faits reprochs la personne vise par linterdiction de
sjour.
Le 3 juin 2016, 136 interdictions avaient t signes mais plus aucune
ntait en vigueur. Le 10 juin 2016, 41 taient en vigueur, dont 22 ont t
notifies ; le 14 juin 2016, 164 taient en cours mais seulement 51 dentre elles
avaient t notifies. Le 16 juillet 2016, 438 interdictions avaient t signes.
Vos Rapporteurs ont not un dcalage toujours croissant entre les
mesures signes et les mesures notifies. Au 14 juin 2106, 164 interdictions
taient par exemple applicables mais seules 51 dentre elles avaient t notifies,
soit moins dun tiers. Faute dtre notifie, la mesure nest pas opposable la
personne et perd de son intrt pratique.

 90

En ce qui concerne les faits reprochs aux personnes vises par ces arrts,
la prcision des informations donnes est trs ingale. Les arrts de LoireAtlantique, dIlle-et-Vilaine et de Haute-Garonne imputent aux personnes vises
par ces mesures de police administrative des faits prcis en rapport avec les
dsordres dont les prfets craignent la ritration : interpellations rcentes lors de
manifestations, gardes vue, condamnations des peines demprisonnement avec
sursis ou des travaux dintrt gnral.
Le contrle du juge sur 11 interdictions individuelles en mai 2016
Le 14 mai 2016, le prfet de police de Paris a prononc 11 interdictions de sjour dans
le cadre des mesures dencadrement des manifestations contre le projet de loi de
rforme du code du travail. Le ministre indique que les personnes faisant lobjet de
ces arrts dinterdiction de sjour tant connues pour leur participation des actions
violentes lors de prcdentes manifestations ayant dgnr, il y avait tout lieu de
considrer que leur prsence [dans les manifestations] visait ritrer de telles actions
violentes et devait donc tre interdite . Il note galement que les dbordements
constats lors des manifestations taient le fait dindividus dtermins, organiss,
masqus et sur lesquels les organisateurs navaient aucune prise et qui cherchaient
avant tout en dcoudre avec les forces de lordre . Se mlant aux manifestants
pacifiques , ils rendaient trs compliqu le maintien de lordre et les
interpellations .
Les 11 arrts parisiens du 14 mai 2016 ont t attaqus devant le juge administratif qui
na eu se prononcer que sur dix dentre eux, le prfet de police ayant abrog une
mesure concernant un journaliste indpendant qui avait pu expliquer sa prsence lors
des prcdents affrontements. Le tribunal administratif de Paris a suspendu neuf des dix
arrts, relevant que le prfet de police ne produit aucun lment permettant de
retenir que [les intresss ont] personnellement particip [aux] dgradations et
violences . Le juge a considr que faute de ces lments, la mesure portait une atteinte
grave et manifestement illgale la libert daller et venir et la libert de
manifestation. Le tribunal na confirm la mesure que pour la personne qui avait t
identifie comme ayant particip aux dgradations et violences.

La dure des mesures varie ; si dans la majorit des cas elle ne correspond
qu quelques heures (Paris et Toulouse) ou jours, elle est parfois beaucoup plus
longue.
Le primtre des interdictions de sjour, dfini par des rues ou des
arrondissements, peut tre plus ou moins vaste. Pour les mesures du mois de mai,
Paris, linterdiction peut par exemple correspondre aux arrondissements
traverss par le cortge, y compris celui dans lequel la personne rside. Les prfets
de Loire-Atlantique et dIlle-et-Vilaine justifient le choix de retenir un primtre
assez large dinterdiction par la forte mobilit des groupes violents et
labsence de parcours dtermin lavance.
Entre le 21 juillet 2016 et le 15 novembre 2016, 30 interdictions
individuelles daccs ou de sjour ont t prononces. La plupart des mesures
dclinent des dcisions collectives lies la tenue dun vnement particulier. Le

 91

prfet du Haut-Rhin a par exemple prononc huit mesures individuelles en

complment des mesures gnrales destines scuriser la tenue de la foire
kermesse de Mulhouse la fin du mois de juillet 2016. De mme, pour scuriser
les ftes de Bayonne, le prfet des Pyrnes-Atlantiques a restreint assez fortement
la circulation et a assorti son dispositif de mesures individuelles cibles sur
quelques individus identifis comme reprsentant une menace manifeste pour
lordre et la scurit publics. Le prfet de police de Paris a prononc galement
des interdictions de sjour visant empcher certaines personnes de participer ou
mme dtre proximit de la manifestation contre la loi de rforme du code du
travail le 15 septembre 2016. Dans le cadre du dmantlement de la jungle de
Calais, la prfte du Pas-de-Calais a prononc quatre interdictions de sjour
couvrant lensemble du territoire de larrondissement de Calais (cf. infra).
Les prfectures ont donc frquemment eu recours des interdictions
individuelles de sjour prvues par la loi du 3 avril 1955 qui nexistent pas en
droit commun. Leur dmarche fait cho la prconisation, faite en mai 2015 par la
commission denqute sur le maintien de lordre (1), dinstituer une mesure de
police administrative portant interdiction individuelle de participer une
manifestation lencontre dindividus condamns ou connus en tant que casseurs
violents.
B. LES CONTRLES DIDENTIT ET LES FOUILLES DE VHICULES : UNE
MESURE NOUVELLE UTILISE MASSIVEMENT PAR QUELQUES
DPARTEMENTS
1. Une mesure introduite en juillet 2016

En juillet 2016, les dputs ont souhait modifier le cadre juridique

permettant aux forces de police de procder des contrles didentit,
linspection visuelle et la fouille des bagages ainsi qu la visite des vhicules.
Le code de procdure pnale encadre strictement ces actes qui, sauf pour les
contrles didentit auxquels les officiers de police judiciaire procdent en cas de
suspicion criminelle ou dlictuelle, ninterviennent que sur rquisitions crites du
Procureur de la Rpublique aux fins de recherche de poursuite dinfractions. Ces
mesures ne sappliquent que pour une zone et une priode donnes.
Sinspirant de ce rgime, les parlementaires ont cr un mcanisme propre
ltat durgence. Le nouveau dispositif introduit larticle 8-1 de la loi de 1955
reprend les principales caractristiques du rgime de droit commun mais en en
confiant lautorisation au prfet, savoir :

(1) Rapport n 2794 de la commission denqute charge dtablir un tat des lieux et de faire des propositions
en matire de missions et de modalits du maintien de lordre rpublicain, dans un contexte de respect des
liberts publiques et du droit de manifestation, ainsi que de protection des personnes et des biens,
M. Pascal Popelin, rapporteur et M. Nol Mamre, prsident, 21 mai 2015. http://www.assembleenationale.fr/14/rap-enq/r2794.asp [URL consulte le 15 novembre 2016].

 92

le principe dune autorisation crite pralable du prfet qui doit motiver

sa dcision ;

un pouvoir confi aux officiers de police judiciaire et, sous leur

responsabilit, aux agents de police judiciaire et aux agents de police
judiciaire adjoints ;

la limitation dans lespace et le temps, la loi disposant que cette

autorisation ne saurait excder 24 heures ;

seuls les vhicules circulant, arrts ou stationnant sur la voie publique

ou dans des lieux accessibles au public peuvent tre visits.

Il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel a encadr le recours

des contrles didentit caractre prventif. Dans sa dcision du 5 aot 1993 (1),
il considre que la pratique de contrles didentit gnraliss et
discrtionnaires serait incompatible avec le respect de la libert individuelle et
que sil est loisible au lgislateur de prvoir que le contrle didentit dune
personne peut ne pas tre li son comportement, il demeure que lautorit
concerne doit justifier, dans tous les cas, des circonstances particulires
tablissant le risque datteinte lordre public qui a motiv le contrle . En
dautres termes, le prfet doit dment motiver son arrt et indiquer pourquoi il a
t amen retenir cette solution.
2. Une mise en uvre concentre dans quelques dpartements

Lanalyse des quelque 1 650 arrts pris depuis le 21 juillet 2016 fait
apparatre une grande htrognit des motifs invoqus pour recourir ce
dispositif, les prfets sen tant empars trs vite avec un objectif principal de
scurisation des personnes. Utiliss loccasion de grands rassemblements
estivaux comme les ftes de Bayonne, des festivals ou des grands feux dartifice,
ils ont t aussi mis en place au moment des chasss-croiss routiers ou pour
scuriser des sites touristiques nationaux. loccasion des clbrations religieuses
du 15 aot, plusieurs prfets ont galement autoris les forces de lordre
procder des contrles.
Si cette utilisation de larticle 8-1 de la loi du 3 avril 1955 sinscrit dans
une logique densemble de scurisation et de prvention de troubles lordre
public dans un contexte scuritaire spcifique, force est de constater nanmoins
quune trs grande majorit darrts ne vise pas de circonstances
particulires. Dans certains dpartements, le caractre rptitif des arrts montre
bien quils ne relvent plus dune logique durgence et dexception mais, en fait,
se substituent aux mesures de droit commun. Dans la zone de la gare de MconLoch en Sane-et-Loire, les forces de lordre sont ainsi autorises procder
des contrles didentit, fouilles de bagages et visites de vhicules, tous les jours
(1) Cons. Const., dcision 93-323 DC du 5 aot 1993 sur la loi relative aux contrles et vrifications didentit.

 93

entre le 28 juillet et le 8 septembre 2016, le prfet reprenant chaque jour un nouvel

arrt, voire largissant de faon plus ponctuelle les plages horaires de cette
autorisation. De mme, entre le 21 juillet et le 11 octobre 2016, le prfet du Loiret
a prononc pas moins de 53 arrts autorisant les forces de lordre procder ces
contrles, en raison de flux importants de circulation . En Seine-et-Marne,
quelque 111 arrts ont t pris pendant la mme priode pour des zones situes
autour des gares SNCF ou RER, sans quun vnement particulier ne soit
organis. Le prfet de lYonne a quant lui justifi le recours de tels contrles
par les nombreuses atteintes lordre public constates dans les secteurs viss
et le prfet dnumrer les 28 vols la roulotte, 13 vols daccessoires,
8 cambriolages, 8 vols dautomobile et 19 infractions la lgislation sur les
stupfiants . La prfecture de Seine-et-Marne motive galement un de ses arrts
par la recrudescence des vols avec effraction .
La dure des arrts varie assez nettement, avec une moyenne situe
entre 9 et 10 heures. Certaines prfectures ont interprt de faon souple le texte
de la loi sur ce point : en raison du march de Nol de Bourges, la prfecture du
Cher a ainsi autoris les forces de lordre procder des contrles didentit tous
les jours de 17h 20h du 10 au 24 dcembre 2016. La loi prvoyant une dure
maximale de 24 heures, il et t plus conforme la lettre et lesprit de la loi de
prononcer plusieurs arrts distincts, donnant ainsi la possibilit au prfet de
rvaluer son dispositif au quotidien en fonction de lvolution de la menace.
Au-del des motivations, la carte ci-aprs montre la trs forte disparit
territoriale dusage de cette mesure. Jusquau 15 novembre 2016, trois
dpartements (la Seine-et-Marne, la Sane-et-Loire et le Loiret) concentrent
68 % des arrts prononcs. En ajoutant le dpartement du Nord, on dpasse
les 75 % du total.

 94
RPARTITION PAR DPARTEMENT DES CONTRLES DIDENTIT, FOUILLES DE BAGAGES
ET VISITES DE VHICULES
du 21 juillet au 15 novembre 2016

0
1 10
11 50
51 150
plus de 150

Source des donnes : ministre de lIntrieur.

Ces mesures tant dconcentres dans chaque prfecture, il est impossible

de disposer de statistiques consolides sur leurs effets rels et sur les dcouvertes
auxquelles ces contrles ont abouti. De faon gnrale, les services de police et de
gendarmerie ont indiqu avoir contrl quelque 123 000 individus et
81 360 vhicules entre le 21 juillet et le 15 novembre 2016.
Par ailleurs, il est difficile de sassurer que chaque arrt a t, dune part,
bien transmis aux units oprationnelles et, dautre part, effectivement mis en
uvre.
C. LES AUTRES MESURES PRVENTIVES
1. Les remises darmes

Larticle 9 de la loi de 1955 autorise le prfet prononcer une mesure

gnrale de remise des armes et des munitions, dtenues ou acquises lgalement,
relevant des catgories A C ainsi que celles soumises un enregistrement
relevant de la catgorie D. Il peut galement prendre, pour des motifs dordre
public, des dcisions individuelles de remise darmes.

 95

Les catgories darmes

Les armes sont classes en quatre catgories en fonction de leur dangerosit. La
dangerosit dune arme feu sapprcie en fonction des modalits de rptition du tir et du
nombre de coups tirs. chaque catgorie correspond un rgime administratif
dacquisition et de dtention :
-

catgorie A : matriels de guerre et armes interdits lacquisition et la

dtention, sauf exception ;

catgorie B : armes soumises autorisation pour lacquisition et la dtention

(tir sportif ou dfense) ;

catgorie C : armes soumises dclaration pour lacquisition et la dtention,

notamment pour le tir sportif ou la chasse ;

- catgorie D : armes soumises enregistrement et armes et matriels dont

lacquisition et la dtention sont libres comme par exemple les armes dpaule
canon lisse tirant un coup par canon, les lanceurs de paintball, certains
gnrateurs darosols lacrymognes, les armes blanches, les matraques

Cette mesure na t utilise que de faon extrmement marginale : durant

la dernire priode, seuls quatre arrts individuels de remise darme ont t
prononcs, reconduisant dailleurs des mesures prises durant la priode antrieure.
Outre les autres mesures cibles, vos Rapporteurs ont eu communication
dactes administratifs originaux, pris sur le fondement de ltat durgence mais
sans ncessairement renvoyer expressment lune des dispositions de la loi du
3 avril 1955. Visant ltat durgence, le prfet de lArdche a par exemple interdit
durant le festival country Equiblues le port, la vente ou lexposition darmes.
Cette mesure ne constitue pas une remise darme au sens de larticle 9 ; elle est
toutefois justifie par le niveau lev de la menace terroriste .
2. La fermeture provisoire de lieux de runion

Larticle 8 de la loi de 1955 autorise le ministre de lIntrieur, ou le prfet

dans son dpartement, ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacle,
dbits de boissons et lieux et runion de toute nature. La loi du 21 juillet 2016 a
prcis larticle en visant spcifiquement les lieux de culte au sein desquels sont
tenus des propos constituant une provocation la haine ou la violence ou une
provocation la commission dactes de terrorisme ou faisant lapologie de tels
actes . Le ministre ou le prfet peuvent par ailleurs interdire, titre gnral ou
particulier, les runions de nature provoquer ou entretenir le dsordre.
Entre le 14 novembre 2015 et le 21 juillet 2016, le ministre de lIntrieur
a port la connaissance de vos Rapporteurs quatre cas de fermeture de lieu de
runion. Depuis le 21 juillet, 13 arrts ont t pris pour 11 lieux, essentiellement
des lieux de culte clandestins. Le caractre provisoire de la mesure a t

 96

effectivement mis en uvre : une fois llment constituant une menace ou un

trouble lordre public cart, le lieu concern peut tre autoris rouvrir. Un
prfet a par exemple ordonn la fermeture dune salle de prire clandestine qui
tait frquente par une ou des personnes dont le comportement constitue une
menace pour lordre et la scurit publique . Il relevait par ailleurs quaucune
personne dirigeant la prire ni aucune association nest identifie comme
reprsentant de ce lieu de culte et quenfin ce local prsente une nonconformit la rglementation des tablissements recevant du public . Six jours
aprs, le prfet constate que le propritaire du lieu a repris possession de son
local , que les lieux ont t scuriss par un huissier et quils ne constituent
plus un espace de rassemblement de personnes dont le comportement constitue
une menace pour lordre et la scurit publics . Partant, il a abrog larrt
antrieur, la fermeture de la salle de prire clandestine [ntant] plus justifie .
Plusieurs autres cas concernent des espaces au sein dun plus vaste
ensemble, lautorit prfectorale constatant un dtournement de leur usage
premier. Ont ainsi t fermes provisoirement des salles communes de foyers dans
la mesure o elles taient frquentes par des personnes extrieures au foyer et
connues par les services de ltat en raison de leur appartenance au mouvement
salafiste . La direction du foyer faisait dailleurs tat de son incapacit contrler
lafflux dinvits et que la salle, prvue pour 19 personnes, en accueillait jusque
150.
Le 2 novembre 2016, le ministre de lIntrieur a indiqu avoir fait
procder la fermeture de quatre lieux de culte au sein desquels sont tenus des
propos constituant une provocation la haine ou la violence ou une provocation
la commission dactes de terrorisme ou faisant lapologie de tels actes . Il
souligne que sous couvert de but cultuel, ces lieux abritaient des runions visant
en ralit promouvoir une idologie radicale, contraire aux valeurs de la
Rpublique et susceptible de constituer un risque grave datteinte la scurit et
lordre publics (1). Un prfet ayant pris lun de ces arrts fait ainsi valoir
parmi les considrants que lune des anciennes fidles de la mosque a
ouvertement donn une interview dans le numro de Dar Al Islam (2) daot 2016
en indiquant que les pouses doivent pousser leurs maris mourir comme le sien
dans un attentat suicide et quun autre ancien fidle de la mosque apparat
sur une vido de Daech appelant tuer les Franais . Dans les quatre cas, les
arrts soulignent que ces mosques sont frquentes par des djihadistes avrs,
certains ayant mme t condamns pour des actes lis au terrorisme et que les
fidles sont encourags, a minima, adopter une attitude agressive et
discriminatoire.

(1) Communiqu
de
presse
du
ministre
de
lIntrieur
du
2 novembre
2016 :
http://www.interieur.gouv.fr/Actualites/Communiques/Fermeture-administrative-de-quatre-mosquees-autitre-de-l-etat-d-urgence, [URL consulte le 15 novembre 2016].
(2) Dar Al Islam est la dclinaison franaise de la revue de propagande de Daech.

 97

3. Les dissolutions dassociation et les blocages de sites : des outils

nouveaux mais gure utiliss

Certaines mesures, pourtant introduites dans la loi du 3 avril 1955 lors

de son adaptation en novembre 2015 nont jusquici gure trouv
sappliquer. Il est vrai quelles doublonnent avec des dispositifs de droit commun
auxquels les services du ministre de lIntrieur ont prfr recourir.
Outre la facult de soumettre une personne assigne rsidence au port du
bracelet lectronique (cf. supra), les dispositions relatives la dissolution dune
association ou dun groupement de fait nont jamais t utilises jusquici.
Le nouvel article 6-1 de la loi du 3 avril 1955 permet au ministre de
lIntrieur de prononcer la dissolution des associations ou groupements de
fait qui participent la commission dactes portant une atteinte grave lordre
public ou dont les activits la facilitent ou y incitent . Par rapport
larticle L. 212-1 du code de la scurit intrieure qui, reprenant larticle 1er de la
loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices prives, permet la
dissolution, par dcret en Conseil des ministres, de certaines associations ou
groupements de fait, ces nouvelles dispositions introduisaient un critre plus large,
suppos faciliter ces dissolutions et faciliter ainsi la fermeture plus rapide, cest-dire en quelques jours, des mosques salafistes radicales (1).
Toutefois, si quatre associations cultuelles ont effectivement t dissoutes
depuis le dbut de ltat durgence en 2015, toutes lont t sur la base des 6 et 7
de larticle L. 212-1 prcit (2). Interrog sur ce choix de base lgale lors de son
audition par la Commission le 19 janvier 2016, M. Thomas Andrieu, alors
directeur des liberts publiques et des affaires juridiques au ministre de
lIntrieur, avait indiqu que le recours au droit commun avait paru prfrable afin
de consolider les arrts de dissolution en loccurrence lencontre de trois
associations cultuelles intervenant Lagny-sur-Marne le ministre prouvant,
en satisfaisant aux standards du code de la scurit intrieure [ ] , que la
mesure est taye (3).
De mme, la procdure de blocage de services de communication au
public en ligne provoquant la commission dactes de terrorisme ou en
faisant lapologie, figurant au II de larticle 11 de la loi du 3 avril 1955, est reste
lettre morte.

(1) Manuel Valls, Premier ministre ; discussion en 1re lecture du projet de loi de prorogation de ltat
durgence, Assemble nationale, 19 novembre 2015.
(2) Ont ainsi t dissoutes : l Association des musulmans de Lagny-sur-Marne (le dcret du 14 janvier
2016 prononant la dissolution ayant t suspendu le 30 mars 2016 en raison du caractre non
contradictoire de la procdure suivie, la dissolution a t de nouveau prononce le 6 mai 2016), les
associations Retour aux sources et Le retour aux sources musulmanes (dissolution prononce le
14 janvier 2016) ; lassociation Fraternit musulmane Sanbil (Les pis) (dissolution prononce le
24 novembre 2016).
(3) Audition de M. Thomas Andrieu, in rapport n 378, op.cit.

 98

Cette disposition permet au ministre de lIntrieur de sadresser

indiffremment et sans dlai lditeur, lhbergeur ou au fournisseur daccs
internet, pour demander la fermeture dun compte facebook dont le mur est ouvert
au public, dun compte Twitter ou dun blog sil contient des lments incitant la
provocation et lapologie du terrorisme.
Dans son rapport dactivit prsent le 15 avril 2016, M. Alexandre Linden,
dsign personnalit qualifie par la CNIL (1) pour contrler la mise en uvre des
mesures administratives de blocage des sites, a not que les modalits de mise en
uvre de ce dispositif [navaient] pas t prcises . Daprs les informations
fournies vos Rapporteurs, le ministre de lIntrieur ny a pas recouru ce jour.
Il est vrai que, comme lindiquait Mme Mireille Ballestrazzi, directrice
centrale de la police judiciaire au ministre de lIntrieur lors de son audition le
8 janvier dernier, le droit commun modifi sur ce point par larticle 12 de la loi du
13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme, comporte dj une mesure administrative voisine de droit commun (2).
Cest donc sur ce fondement quont t prises les mesures de blocage administratif
de sites internet faisant lapologie du terrorisme. Lors de son intervention devant
les prfets et les procureurs runis lcole militaire le 7 novembre dernier, le
ministre de lIntrieur a indiqu que 54 sites internet avaient fait lobjet dune
mesure de blocage pour de tels motifs et que 319 adresses lectroniques avaient
t drfrences par les moteurs de recherche.
Pour vos Rapporteurs, le recours systmatique depuis un an au droit
commun plutt qu ces deux dispositifs rcemment introduits dans la loi
relative ltat durgence conduit sinterroger sur la plus-value de ces
derniers.

(1) Personnalit dsigne au titre de larticle 6-1 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie
numrique. Son rapport porte sur la priode allant de mars 2015 fvrier 2016.
(2) Le dispositif introduit dans larticle 6-1 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie
numrique permet le blocage de certains contenus dun service de communication en ligne et prvoit une
obligation de respecter un principe de subsidiarit et des dlais (demande aux hbergeurs ou aux diteurs
de retirer un contenu ; en labsence de retrait dans un dlai de 24 heures, notification de la liste des
adresses lectroniques des services de communication contrevenants aux fournisseurs daccs qui doivent
empcher sans dlai laccs ces adresses .

 99

IV. LE CONTRLE JURIDICTIONNEL DE LTAT DURGENCE

Sagissant dun dispositif de police administrative, il relve de faon

prminente du juge administratif. La justice pnale nest toutefois pas exclue du
dispositif : elle rprime, comme on la vu, tous les manquements aux mesures
prises dans ce cadre, qui constituent autant dinfractions pnales et peut tre
amene examiner la lgalit des ordres de perquisitions administratives
(cf. supra).
A. LAFFIRMATION RAPIDE DU CONTRLE DU JUGE ADMINISTRATIF

La loi du 20 novembre 2015, en introduisant un nouvel article 14-1 dans la

loi du 3 avril 1955, a reconnu la pleine comptence du juge administratif pour
connatre des mesures de police administrative prvues par ltat durgence. La loi
du 20 juillet 2016 a ensuite modifi loffice du juge administratif en lui octroyant
un pouvoir nouveau dautorisation dexploitation des donnes informatiques
dcouvertes lors des perquisitions administratives.
En choisissant de remplacer les commissions dpartementales ad hoc
prvues par lancien article 7 de la loi du 3 avril 1955 par des voies de recours de
droit commun, le lgislateur a manifest sa confiance aux juridictions
administratives, et singulirement loffice du juge des rfrs charg de statuer
en urgence. Laffirmation dun contrle exigeant du juge administratif tait un
enjeu essentiel de la rorganisation de ltat durgence souhait par le
lgislateur. Il ltait aussi certainement pour les juridictions administratives qui
ont d, sur un sujet nouveau trs sensible, faire la preuve de leur capacit
garantir la ncessit et la proportionnalit de ces mesures.
Le contentieux dvolu au juge administratif tait entirement nouveau,
ainsi que la soulign le Vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv
lors de son audition par notre Commission le 8 janvier 2016, la juridiction
administrative tait-elle prpare traiter du contentieux relatif aux mesures
prises en application de ltat durgence ? Nous avons tout fait pour que les juges
des rfrs soient en mesure de se prononcer. Ds le 14 novembre, nous avons
appel lattention des tribunaux administratifs dle-de-France et des grandes
mtropoles sur la ncessit dune monte en puissance la fois quantitative et
qualitative de leurs permanences. Nous nous attendions en effet une vague de
requtes, et il nous semblait souhaitable quelles soient examines par des juges
expriments et en nombre suffisant. Nous avons toutefois t confronts des
difficults que nous navions pas anticipes. Si, depuis lentre de vigueur de la
loi du 10 janvier 1990 modifiant lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux
conditions dentre et de sjour des trangers en France, qui ouvre une voie de
recours caractre suspensif contre les arrts prfectoraux de reconduite la
frontire, la juridiction administrative a acquis une vritable culture de lurgence,
si nous savons dsormais nous prononcer en premire instance comme en appel
dans des dlais extrmement brefs, nous navions pas lexprience de ltat

 100

durgence qui peut conduire prendre des mesures de caractre tout fait
exceptionnel, comme en 2015 de nombreuses mesures dassignation
rsidence (1).
Pourtant, le juge administratif a rapidement construit son contrle sur
cette matire indite et prcis son office.
Il est vrai que, dans un premier temps, ltat durgence a pu drouter les
juridictions de premire instance. En effet, se fondant sur une interprtation trop
littrale du code de justice administrative, des juges des rfrs de premire
instance ont prononc, dans plusieurs affaires relatives des assignations
rsidence dcides durant les premires semaines de ltat durgence, des rejets
pour dfaut durgence ( ordonnances de tri ) qui aboutissaient ne pas mme
convoquer daudience pour entendre les parties. Le Conseil dtat sest
rapidement prononc afin de mettre un terme ces solutions.
Plusieurs dcisions scandent la construction de ldifice jurisprudentiel.
Le 11 dcembre 2015, les dcisions rendues en section sur sept affaires
dassignations rsidence dcides lencontre de militants radicaux pendant la
COP 21 permettent au Conseil dtat dajuster, redresser et prciser les contours
de loffice du juge des rfrs et de mettre un terme la pratique contestable
mentionne plus haut des ordonnances de tri en prvoyant une prsomption
durgence garantissant ainsi lexamen en rfr dune mesure prise en
application de la loi du 3 avril 1955.
tayes par les conclusions solides du rapporteur public, ces ordonnances
prcisent le rgime des assignations rsidence et dfinissent ltendue du
contrle du juge administratif qui exercera dsormais un entier contrle de
proportionnalit, solution rapidement confirme par le Conseil constitutionnel
dans sa dcision rendue le 22 dcembre 2015. Il sagit ici dune volution
importante car, jusqualors, en ce qui concerne les assignations rsidence dans le
cadre de ltat durgence, le juge administratif sen tenait, en ltat de sa
jurisprudence classique, un contrle de lerreur manifeste dapprciation (2), ainsi
que le rappelait dailleurs le ministre de lIntrieur dans de nombreux contentieux
de premire instance, comme devant le Conseil dtat.
Depuis cette dcision, les tribunaux administratifs ont dclin cette
jurisprudence, mme si ltendue du contrle opr napparat pas uniforme selon
les dossiers et les tribunaux considrs.
Le 6 juillet 2016, le Conseil dtat, runi en assemble, rend son avis
contentieux sur le rgime des perquisitions. Il fait suite deux demandes davis
prsentes, en application de larticle L. 113-1 du code de la justice administrative
par les tribunaux de Melun et de Cergy-Pontoise et lui permet de prciser les
(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, in Rapport n 3784, op. cit.
(2) CE, 25 juillet 1985, Mme Dagostini.

 101

conditions auxquelles une perquisition peut tre considre comme lgale et de

fixer les rgles devant prsider son indemnisation.
Enfin, trois semaines aprs lentre en vigueur de la loi du 21 juillet 2016,
le Conseil dtat a prcis, dans une ordonnance du 8 aot 2016, les contours de
loffice du juge administratif, totalement nouveau, lorsquil doit autoriser
lexploitation des donnes numriques saisies lors dune perquisition
administrative.
Les donnes figurant ci-dessous permettent dapprhender la ralit
du contentieux administratif n de lapplication de la loi du 3 avril 1955.

 102

BILAN STATISTIQUE DU CONTENTIEUX DES MESURES PRISES SUR LE

FONDEMENT DE LTAT DURGENCE
1. ASSIGNATIONS RSIDENCE
Procdures durgence
Dans les tribunaux administratifs (chiffres au 26 octobre 2016) :
233 rfrs ont t forms, ils ont donn lieu :
3 dsistements ;
23 non-lieux ;
169 rejets (dont 48 sans audience, sur le fondement de larticle L 522-3 du code de
justice administrative) ;
12 satisfactions partielles (suspension partielle de lassignation ou amnagement de
ses modalits) ;
16 satisfactions totales (suspension totale de lassignation).
Au Conseil dtat (chiffres au 26 octobre 2016) :
55 procdures durgence ont t portes devant le Conseil dtat en appel ou en cassation.
Les dcisions rendues se rpartissent ainsi :
1 a donn acte dun dsistement ;
5 ont prononc ou confirm la suspension totale de lassignation ;
4 ont prononc ou confirm la suspension partielle de lassignation ;
17 se sont soldes par un non-lieu (dans la plupart des cas, parce que le ministre avait
abrog la mesure en cours dinstance) dans 28 cas, le Conseil dtat a rejet ou confirm
le rejet du rfr form par le requrant.
Recours au fond
Dans les tribunaux administratifs (chiffres au 26 octobre 2016) :
133 recours au fond ont t jugs
11 ont t traits par ordonnance (sur le fondement de larticle R.222-1 du code de justice
administrative) et 122 par une formation de jugement collgiale.
Ces affaires ont donn lieu, au total, :
10 dsistements ;
6 non-lieux ;
82 rejets ;
3 satisfactions partielles (annulation partielle de lassignation) ;
22 satisfactions totales (annulation totale de 1assignation).
Il reste un stock de 62 dossiers juger.
Dans les cours administratives dappel (chiffres au 26 octobre 2016) :
Les cours administratives dappel ont jug 13 appels : elles ont confirm le tribunal
administratif dans 10 cas et invers la solution dans 3 cas.
Il leur reste un stock de 9 dossiers juger.
Aucun dossier de fond na t jug par le Conseil dtat ce jour.
2. PERQUISITIONS
Il ny a, par construction, pas eu de rfrs contre des mesures de perquisitions. Les
chiffres ne portent donc que sur les recours au fond.
Dans les tribunaux administratifs (chiffres au 26 octobre 2016) :
16 recours ont t jugs :
8 rejets (dont 1 par ordonnance sur le fondement de larticle R. 222-1 du code de justice
administrative) ;
8 satisfactions partielles ou totales (annulation de la mesure de perquisition
et/ou indemnisation du requrant).
Il reste un stock de 31 dossiers juger.

 103
ce jour, un appel a t enregistr devant une cour administrative dappel qui na pas encore
statu.
3. AUTORISATIONS POUR EXPLOITATION DES DONNES SAISIES LORS DUNE
PERQUISITION
Dans les tribunaux administratifs (chiffres au 26 octobre 2016) :
80 dcisions qui se rpartissent comme suit :
70 autorisations totales ;
1 autorisation partielle ;
1 dsistement ;
8 rejets.
Au Conseil dtat (chiffres au 26 octobre 2016) :
5 appels ont t forms devant le Conseil dtat. Les dcisions rendues en appel se rpartissent
comme suit :
4 autorisations dexploiter ou confirmations de lautorisation accorde en
premire instance ;
1 confirmation du refus oppos en premire instance.
4. AUTRES MESURES (fermeture dun restaurant, interdiction de manifester,
interdiction de frquenter un lieu de culte, etc.)
Procdures durgence
Dans les tribunaux administratifs (chiffres au 26 octobre 2016) :
38 rfrs ont t forms, ils ont donn lieu :
1 dsistement ;
1 non-lieu ;
26 rejets (dont 6 sans audience, sur le fondement de larticle L. 522-3 du code de
justice administrative) ;
3 satisfactions partielles ;
7 satisfactions totales.
Au Conseil dtat (chiffres au 26 octobre 2016) :
5 procdures durgence ont t portes devant le Conseil dtat en appel ou en cassation. Les
dcisions rendues se rpartissent ainsi :
1 a prononc ou confirm la suspension totale de la mesure ;
dans 4 cas, le Conseil dtat a rejet ou confirm le rejet du rfr form par le requrant.
Recours au fond
Dans les tribunaux administratifs (chiffres au 30 septembre 2016) :
39 recours au fond ont t jugs, tous par une formation de jugement collgiale.
Ces affaires ont donn lieu, au total, :
16 rejets ;
6 satisfactions partielles (annulation partielle de la mesure) ;
17 satisfactions totales (annulation totale de la mesure).
Il reste un stock de 49 dossiers juger.
ce jour, les cours administratives dappel ont t saisies de 3 appels (aucun na t jug pour
linstant).

Source : Conseil dtat.

 104

De cette activit juridictionnelle, on peut tirer les enseignements suivants :

les volumes contentieux ne sont pas considrables de lordre de
quelques centaines de dcisions comparer aux 229 000 affaires juges par
lensemble des juridictions administratives. Pourtant, outre les questions
juridiques importantes quil a souleves, le contentieux de ltat durgence 20152016 a galement entran un amnagement du fonctionnement des
juridictions qui se sont rorganises pour traiter ce contentieux urgent (notamment
durant lt afin de pouvoir dlivrer les autorisations dexploitation de donnes
numriques) et tenir compte des impratifs de scurit (recours des audiences
huis clos, anonymisation des dcisions, scurisation de certains tribunaux,..) ;
le cur du contentieux est jug en rfr dans lequel les dbats oraux
contradictoires prennent toute leur part (cf. supra pour le contrle juridictionnel
des assignations rsidence) ;
le taux de satisfaction globale ou partielle, notamment sur les
assignations rsidence, est notable mais le nombre de suspensions a fortement
dcru par rapport aux premiers temps de ltat durgence ;
les mesures administratives ne font pas toutes lobjet dun
contentieux : si les assignations rsidence ont t lorigine dun nombre
important de demandes, tel nest pas le cas des perquisitions, alors quelles ont
pourtant t menes en nombre et quil sagit dune procdure intrusive ; de
mme, certaines mesures nont donn lieu aucun contentieux.
B. LA SOLLICITATION DU JUGE CONSTITUTIONNEL

Ni la loi du 20 novembre 2015 ni les lois de prorogations qui ont suivi

nont t dfres au Conseil constitutionnel. Celui-ci a pourtant t amen se
prononcer cinq reprises, par le biais de questions prioritaires de
constitutionnalit dont quatre ont t transmises par le Conseil dtat sur la
conformit la Constitution de certaines dispositions de la loi du 3 avril 1955.
ce jour, le Conseil a t saisi : du rgime des assignations rsidence ;
du cadre applicable aux perquisitions administratives avant et aprs les
modifications lgislatives de novembre 2015 ; de la question particulire pose par
lexploitation des donnes numriques dcouvertes lors des perquisitions ; des
mesures de police des runions et des lieux publics.
La premire dcision rendue le 22 dcembre 2015 concerne les
assignations rsidence (1) ; elle a t loccasion pour le Conseil constitutionnel de
prciser lapprhension juridique de ltat durgence. Il relve que la
Constitution nexclut pas la possibilit pour le lgislateur de prvoir un rgime
dtat durgence [et] quil lui appartient, dans ce cadre, dassurer la conciliation
(1) Cons. Const., dcision n 2015-527 QPC du 22 dcembre 2015, M. Cdric D

 105

entre, dune part, la prvention des atteintes lordre public et, dautre part, le
respect des droits et liberts reconnus tous ceux qui rsident sur le territoire de
la Rpublique (1). Ce principe de proportionnalit et dquilibre est central dans
la jurisprudence constitutionnelle et il appartient au juge administratif de sen
assurer en pratique au travers dun triple contrle le triple test de
proportionnalit sur le caractre adapt, ncessaire et proportionn la
finalit que la mesure poursuit (2).
En lespce, le juge constitutionnel a considr que lassignation
rsidence est une mesure qui relve de la seule police administrative et qui ne
peut donc avoir dautre but que de prserver lordre public et de prvenir les
infractions et que, compte tenu du cadre tabli, ne mconnat ni le droit au
respect de la vie prive ni le droit de mener une vie familiale normale (3).
Deux autres QPC, rendues le 19 fvrier 2016, sont loccasion de valider
les dispositions relatives la police des runions et des lieux publics, et
dexaminer le rgime des perquisitions administratives. Saisi du rgime applicable
aux perquisitions, le Conseil constitutionnel a censur partiellement le dispositif
par sa dcision du 19 fvrier 2016 (4). Outre la validation du dispositif cr par la
loi du 20 novembre, lexception du mcanisme de saisie des donnes
numriques (cf. supra), le juge a repris largumentation dveloppe en dcembre
en insistant de nouveau sur la ncessit de vrifier que ladministration exerce une
juste conciliation entre les principes. Cet examen suppose de veiller au caractre
proportionn et adapt des mesures prises dans le cadre de ltat durgence.
La dcision du 23 septembre dernier (5) sinscrit dans la mme logique et
reprend la mme argumentation, le Conseil censurant le dispositif de perquisition
administrative antrieur la loi du 20 novembre 2015 (cf. supra) car il nopre
une juste conciliation entre les diffrents principes valeur constitutionnelle.
Enfin, la dernire QPC en date, transmise le 16 septembre dernier et sur
laquelle le Conseil sest prononce le 2 dcembre dernier, porte sur le nouveau
rgime de saisie et dexploitation de ces donnes, adopt par le lgislateur en
juillet dernier. Comme prcdemment indiqu, elle valide le dispositif dans son
organisation globale, ne censurant que les dispositions relatives la dure de
conservation des donnes saisies lorsquelles ne conduisent pas la constatation
dune infraction.

(1) Ibid., considrant 8.

(2) Ibid., considrant 12.
(3) Ibid., considrant 16.
(4) Cons. Const., dcision n 2016-536, op. cit.
(5) Cons. Const., dcision n 2016-567/568, op. cit.

 106

C. LCLAIRAGE DU JUGE EUROPEN

Larticle 15 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de

lHomme stipule quen cas de guerre ou en cas dautre danger public menaant
la vie de la nation, toute [partie] contractante peut prendre des mesures drogeant
aux obligations prvues par la prsente Convention, dans la stricte mesure o la
situation lexige et la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction
avec les autres obligations dcoulant du droit international . Depuis le 3 mai
1974, la France a mis des rserves sur cet article, considrant que les
circonstances numres pour la mise en uvre de larticle 16 de la Constitution
et pour les lois sur ltat de sige et ltat durgence doivent tre comprises
comme correspondant lobjet de larticle 15 de la Convention .
Dans une dcision dassemble, le Conseil dtat avait jug que les
dispositions de la loi du 3 avril 1955 ne sont incompatibles avec aucune des
stipulations de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et
des liberts fondamentales (1), confirmant la prservation des droits
fondamentaux de toutes les personnes susceptibles dtre vises par un acte pris
sur le fondement de ltat durgence.
Sil incombe, en principe, chaque tat contractant de dterminer si la vie
de la nation est menace par un danger public, la Cour vrifie in concreto
lexistence dune situation de crise, de danger exceptionnel et imminent justifiant
la prise de mesures drogatoires la Convention. La Cour a ainsi soulign que
dans le contexte gnral de larticle 15 de la Convention, le sens normal et
habituel des mots en cas de guerre ou en cas dautres dangers publics menaant
la nation est suffisamment clair . Elle estime quils dsignent [] une
situation de crise ou de danger exceptionnel et imminent qui affecte lensemble de
la population et constitue une menace pour la vie organise de la communaut
composant ltat (2).
La Cour vrifie ensuite que les mesures litigieuses taient strictement
exiges par la situation et proportionnes la menace. Larticle 15 nautorise en
effet les tats prendre des mesures drogeant leurs obligations au titre de la
Convention que dans la stricte mesure o la situation lexige . La Cour se
considre comptente pour dcider, notamment, sils ont excd la stricte
mesure des exigences de la crise. La marge nationale dapprciation
saccompagne donc dun contrle europen (3). La Cour effectue un contrle de
proportionnalit en examinant notamment la nature des droits touchs par la
drogation, la dure de ltat durgence et les circonstances qui lont cr.
Lapplication de ces rgles est toutefois variable selon les affaires que la Cour a
juges. Elle sest par exemple montre trs comprhensive lgard des dtentions
extrajudiciaires dcides par les autorits britanniques dans les annes 1970. En
(1) CE, Ass., 24 mars 2006, Rolin et Boisvert.
(2) CEDH, 1er juillet 1961, Lawless c. Irlande.
(3) CEDH, 26 mai 1993, Brannigan et McBride c. Royaume-Uni.

 107

1978, elle a ainsi estim que dans le contexte dune vague massive de violence et
dintimidation, le gouvernement dIrlande du Nord puis, une fois instaure
ladministration directe (30 mars 1972), le gouvernement britannique ont pu
raisonnablement estimer que les ressources de la lgislation ordinaire ne
suffisaient pas la lutte contre le terrorisme et quils devaient recourir des
moyens exorbitants du droit commun sous la forme de privations
extrajudiciaires de libert (1).
Outre lexamen de fond, la Cour exige que les mesures prises par les tats
sur le fondement de ltat durgence puissent faire lobjet dun recours devant le
juge national. En 1993 (2), elle a ainsi jug que le gouvernement britannique
navait pas excd sa marge dapprciation en drogeant aux obligations dcoulant
de larticle 5 de la Convention par des dispositions autorisant la dtention sans
contrle judiciaire pendant une priode maximale de sept jours de personnes
souponnes dinfractions terroristes. En lespce, elle a estim que des garanties
effectives assuraient une protection apprciable contre les comportements
arbitraires et les dtentions au secret : lhabeas corpus permettait un contrle de la
lgalit de larrestation et de la dtention initiales et les dtenus avaient le droit
absolu, quils pouvaient revendiquer en justice, de consulter un solicitor
quarante-huit heures aprs leur arrestation, de mme que celui dinformer un
parent ou ami de leur dtention et de se faire examiner par un mdecin.
En 1996, la Cour a inflchi sa jurisprudence, refusant quun suspect puisse
tre dtenu pendant quatorze jours sans intervention judiciaire. En lespce, elle a
relev que le requrant na pas bnfici de garanties suffisantes, ayant t priv
de laccs un avocat, un mdecin, un parent ou un ami. Elle note labsence
de toute possibilit raliste dtre traduit devant un tribunal aux fins de contrle de
la lgalit de sa dtention conduit ce que le dtenu soit compltement la merci
de ses gardiens (3) .
En 2009, la Cour a confirm sa position antrieure, savoir quil
incombe la juridiction saisie quelle soit interne ou internationale
dexaminer les mesures adoptes en drogation aux droits conventionnels en jeu
et de les mettre en balance avec la nature de la menace pesant sur la nation (4) et
prcis que la question de la proportionnalit relve en dernire instance du
domaine judiciaire, particulirement lorsque, comme en lespce, des justiciables
ont subi une longue privation de leur droit fondamental la libert (5).
Au-del de son examen sur des cas despce, la Cour a rappel lexistence
de droits indrogeables ou intangibles qui ne peuvent faire lobjet daucun
amnagement. Dans son arrt du 27 septembre 1995, la Cour rappelle ainsi que
(1) CEDH, plnire, 18 janvier 1978, Irlande c. Royaume-Uni.
(2) CEDH, 26 juin 1993, Brannigan et McBride c. Royaume Uni.
(3) CEDH, 18 dcembre 1996, Aksoy c. Turquie.
(4) CEDH, 26 juin 1993, Brannigan et McBride c. Royaume Uni.
(5) CEDH, 19 fvrier 2009, Affaire a et autres c. Royaume-Uni.

 108

larticle 2 de la Convention garantit non seulement le droit la vie mais expose

les circonstances dans lesquelles infliger la mort peut se justifier ; il se place ce
titre parmi les articles primordiaux de la Convention auquel aucune drogation
ne saurait tre autoris, en temps de paix (1). De mme, larticle 3 prohibant la
torture et les peines ou traitements inhumains ou dgradants ne souffre nulle
drogation, mme en cas de danger public menaant la vie de la Nation (2), pas
plus que larticle 4 qui interdit lesclavage et la servitude (3). Larticle 7 consacre
enfin le principe de la lgalit des dlits et des peines, cest--dire quil ne peut y
avoir de peine sans loi (4).
Depuis la dclaration de ltat durgence, le dispositif franais na pas fait
lobjet de contestations devant la Cour. Le cadre applicable napparat pas
contraire la jurisprudence de la Cour et ne viole aucun droit intangible ni
indrogeable. Lensemble des personnes faisant lobjet de mesures prises sur le
fondement de ltat durgence ont accs des conseils et sont en mesure
dintroduire des recours devant les juridictions nationales qui veillent la juste
conciliation de principes de valeur juridique quivalente.
V. LA MOBILISATION DES SERVICES DU MINISTRE DE LINTRIEUR

Parce quil sest traduit par le dploiement massif de mesures

administratives puissantes sur tout notre territoire, ltat durgence a fortement
mobilis les services centraux et dconcentrs du ministre de lIntrieur.
A. LA CONFIRMATION
PRFECTORAUX

DE

LEFFICACIT

DES

TATS-MAJORS

Aux termes de la loi du 3 avril 1955, les prfets sont les chevilles
ouvrires de ltat durgence. En effet, si lon excepte les dissolutions
dassociations qui font lobjet dun dcret pris en Conseil des ministres, les
assignations rsidence et les blocages des sites internet qui sont arrts par le
ministre de lIntrieur, toutes les autres dispositions relvent de la comptence du
prfet de dpartement qui les exerce de faon exclusive ou partage avec le
ministre de lIntrieur (5).
En sen tenant aux mesures les plus nombreuses prises depuis la
dclaration de ltat durgence (perquisitions, assignations, contrles didentit), il
apparat quaucun dpartement mtropolitain ou ultra-marin na t tenu lcart
de la mise en uvre de ltat durgence, mme si lon observe naturellement des
disparits entre les territoires. En effet, 19 dpartements comptabilisent moins de
(1) CEDH, 27 septembre 1995, Mc Cann et autres c. Royaume-Uni.
(2) CEDH, 18 dcembre 1996, Aksoy c. Turquie.
(3) CEDH, 7 janvier 2010, Rantsev c. Chypre et Russie.
(4) CEDH, 21 octobre 2013, Del Rio Prada c. Espagne.
(5) Voir sur ce point le tableau prsentant les douze mesures susceptibles dtre prises sur le fondement de la
loi du 3 avril 1955 figurant dans le prsent rapport.

 109

10 actes relatifs des perquisitions ou des assignations alors que, linverse, dans
quatre dpartements (Nord, Essonne, Bouches-du-Rhne, Alpes-Maritimes), on en
dnombre plus de 200 entre le 14 novembre 2015 et le 15 novembre 2016.
Or, dans la conduite de cet exercice indit quest ltat durgence, et
mme si des actes isols pris par certains prfets ont pu susciter des
interrogations chez vos Rapporteurs, ils considrent, au vu des dplacements
quils ont faits sur le terrain (1) et des auditions des responsables oprationnels
de la gendarmerie et de la police nationales (2), que les prfectures ont fait
preuve de ractivit et de sang-froid dans lurgence.
Les prfets et leurs quipes se sont vite organiss pour piloter le ciblage,
signer les ordres et contrler laction des services placs sous leur autorit,
dgageant des modes de fonctionnement oprationnel adapts leurs besoins. Les
services du dpartement dIlle-et-Vilaine ont fait le choix de confier la direction
dpartementale de la scurit publique la coordination du droulement des
perquisitions.
Lenjeu tait de taille puisque pour certains dpartements, les perquisitions
ont dbut ds le 14 novembre 2015 dans la soire et il leur a donc fallu en
quelques heures, dfinir des objectifs dactions et arrter les modalits
dintervention des units charges de leur excution.
De fait, le ciblage des perquisitions a donn lieu une organisation
dconcentre trs spcifique, runissant systmatiquement la scurit intrieure, le
renseignement territorial, la direction de la scurit publique et la gendarmerie
nationale, mais aussi les services de police judiciaire et le parquet. Grce la
coordination entre les services dpartementaux de renseignement, des
perquisitions visant le mme individu ont pu tre ordonnes dans plusieurs
dpartements de faon coordonne.
Lassociation des procureurs de la Rpublique la mise en uvre de
ltat durgence est lune des autres particularits de lorganisation observe
localement, mme si elle na pas toujours concern toutes les mesures.
Aux termes de la loi, les procureurs sont informs sans dlai du
dclenchement dune perquisition administrative qui est obligatoirement conduite
en prsence dun officier de police judiciaire, seul habilit constater les
infractions ventuellement dcouvertes et procder aux saisies en vue de
poursuites judiciaires. En pratique, les rencontres effectues sur le terrain
tmoignent dune grande association des procureurs et de la mobilisation de ces
derniers (3) : mme sil sagissait doprations de police administrative, la primaut
du judiciaire a toujours t recherche car il tait hors de question que ltat
(1) Voir liste des dplacements en annexe du prsent rapport.
(2) Cf. Rapport n 3784, op. cit.
(3) Par exemple, le parquet du tribunal de grande instance de Lille a dcid de mettre en place une
permanence continue spcifique.

 110

durgence menace les dossiers judiciaires mens de longue haleine et chaque cas a
donn lieu une rflexion pour savoir si loption devait tre judiciaire ou
administrative. Le plus souvent, cest une information trs en amont des
procureurs qui a t recherche.
En ce qui concerne les assignations, il convient de noter que la loi du
3 avril 1955 ne prvoit pas linformation des procureurs de la Rpublique
territorialement comptents. Une dpche du ministre de la Justice et une
circulaire du ministre de lIntrieur du 11 dcembre 2015 relative aux arrts
dassignation rsidence ont remdi cette lacune en prcisant que les prfets
devaient informer le parquet territorialement comptent de toute dcision
dassignation rsidence.
On na pas t pris au dpourvu a indiqu un responsable du
renseignement territorial vos Rapporteurs lors de lun de leurs dplacements. Il
est vrai que des outils et des structures de collaboration et de partage
dinformation existaient dj et quils ont pu tre davantage sollicits.
Ainsi est-ce le cas des tats-majors de scurit qui ont acclr le rythme
de leurs runions (de une trois runions par semaine dans les premiers temps
daprs les interlocuteurs rencontrs) ; se retrouvaient ainsi autour dune mme
table et du prfet tous les services de police, de gendarmerie et de renseignement.
De mme, lorganisation des groupes dvaluation dpartementaux de la
radicalisation (GED) (1) a permis aux responsables locaux des services de scurit
qui alimentent le fichier des signals pour la prvention et la radicalisation
caractre terroriste (FSPRT) de gagner beaucoup de temps et defficacit au dbut
de ltat durgence, en particulier dans le ciblage des individus.
Les acteurs de ltat durgence rencontrs par vos Rapporteurs lors de
leurs dplacements ont galement mentionn la prparation dontologique et le
travail dencadrement des quipes dintervention lors des perquisitions : afin de
veiller leur bon droulement, la prsence dun commissaire de police ou, pour la
gendarmerie, au moins dun commandant de compagnie ou dun de leurs adjoints
a ainsi t assure et des prfets ou des directeurs de cabinet ont parfois t
prsents (Haute-Garonne notamment). Les prfets ont insist sur la ncessit de
respecter les procdures et de veiller la proportionnalit des mesures, le prfet
dIlle-et-Vilaine ayant indiqu avoir toujours inclus dans ses ordres de perquisition
un article spcifique demandant la rquisition dun serrurier afin dviter les bris
de porte. Et, lorsque des erreurs furent constates, les quipes furent rappeles
explicitement la vigilance, comme lont indiqu le prfet de Haute-Garonne, des
Alpes-Maritimes ou encore le prfet de police de Paris.

(1) Ces instances runissent sous lautorit du prfet de dpartement les services de police et de renseignement
pour passer en revue les diffrents individus radicaliss, proposer une inscription au fichier des signals
pour la prvention et la radicalisation caractre terroriste (FSPRT) et dsigner un service chef de file
pour chaque nouvel individu inscrit.

 111

Paralllement ce travail de ciblage et de pilotage des perquisitions et des

assignations, il a aussi fallu que ladministration prfectorale assure des tches
nombreuses et pour certaines totalement nouvelles, telles que la dfense lors
daudiences contentieuses orales et contradictoires de mesures prises sur le
fondement de ltat durgence, la mise en place dune communication renforce
destination des lus, de la population ou des sites sensibles dans les heures qui ont
suivi les attentats, ou encore le collationnement de donnes pour permettre les
remontes statistiques attendues par le ministre ou demandes par le contrle
parlementaire de ltat durgence.
Plus gnralement, vos Rapporteurs ont peru lextrme mobilisation de
forces de scurit, dont tous leurs responsables se sont fait lcho lors des
changes quils ont pu avoir avec eux et ce, au prix de congs suspendus et de
formations diffres. Daprs les donnes quils ont runies sur les perquisitions
administratives, les effectifs moyens mobiliss lors dune perquisition sont de
lordre dune quinzaine de personnes ; de mme les contrles didentit dploys
grande chelle dans certains dpartements ou les notifications dinterdictions de
sjour mobilisent fortement les effectifs. Sur ce point, il paratrait souhaitable que
le ministre de lIntrieur examine le cot budgtaire de la mise en uvre de
ltat durgence.
Proposition : Examiner le cot budgtaire de la mise en uvre de ltat
durgence.
B. UN PILOTAGE CENTRAL SOUS PRESSION

Il faut mesurer la ractivit des services centraux du ministre de

lIntrieur et la sollicitation intense dont ils ont t lobjet face la dferlante
de ltat durgence dploy en quelques heures sur tout le territoire alors que,
paralllement se poursuivait la prparation de la COP 21, vnement international
de grande ampleur, prpar de longue date et dont le maintien avait t dcid par
le Prsident de la Rpublique.
Les attaques terroristes qui avaient frapp la France entre les 7 et 9 janvier
2015 avaient conduit les services du ministre de lIntrieur se pencher sur la loi
du 3 avril 1955 et envisager son utilisation pour rpondre une crise de ce
type (1).
Toutefois, durant le premier week-end qui suit la dclaration de ltat
durgence, les services centraux du ministre de lIntrieur produisent
abondamment : outre les textes rglementaires relatifs la dclaration de ltat
durgence, les premires circulaires du ministre sur les mesures susceptibles dtre
prises en application du 3 avril 1955 indispensables compte tenu de
lobsolescence de ce texte dans sa rdaction de 1960 sont diffuses ; le projet de
loi de prorogation est prpar, 104 assignations rsidence sont prononces sur la
(1) On se reportera ce sujet laudition de M. Thomas Andrieu, in Rapport n 3784, op. cit.

 112

base de notes dont les premires sont parvenues la DLPAJ minuit dans la nuit
du samedi 14 novembre au dimanche 15 novembre 2015 ; le service central du
Renseignement territorial prcise les mthodes de travail et de ciblage des
perquisitions et des assignations, en sappuyant sur les coordinateurs zonaux de
scurit publique et des responsables locaux du renseignement territorial.
Compte tenu de la complmentarit existant entre les mesures
administratives et les procdures judiciaires, le ministre de la Justice a galement
t sollicit. Comme la prcis M. Robert Gelli, directeur des affaires criminelles
et des grces, devant notre Commission le 8 janvier 2016, notre premier souci a
t dinformer les parquets et de les mobiliser sur les problmatiques poses et les
nouveaux dispositifs mis en place. Depuis le 13 novembre et jusqu la pause de
Nol, nous leur avons ainsi adress deux circulaires et sept dpches, ce qui est
beaucoup en un peu plus dun mois. La premire circulaire a t celle signe par
la garde des Sceaux et le ministre de lIntrieur dans la nuit du 13 au
14 novembre et adresse aux parquets ds dix heures le samedi matin. Nous avons
adress une dpche aux parquets le mme jour, dans laprs-midi, afin de mettre
en place un dispositif de remonte dinformation. Nous avons ensuite envoy
diffrentes dpches pour prciser le cadre juridique de la loi prorogeant ltat
durgence (1). La loi du 3 avril 1955 sanctionnant pnalement la violation des
mesures prises sur son fondement, la Chancellerie a galement tabli les
rfrences de tous les codes NATINF (2) pour engager les poursuites en cas de
violation dune mesure prise dans le cadre de ltat durgence, et produit des
tableaux comparatifs entre les diffrents rgimes.
Il sagissait galement de diffuser des informations vers les responsables
de la mise en uvre sur le terrain. Au ministre de lIntrieur, la DLPAJ a mis en
place une bote ml fonctionnelle ddie (rendue destinataire de 6 500 messages
depuis le dbut de ltat durgence dont 2 500 au cours de la premire priode) et
diffus des modles darrts dont peuvent sinspirer les prfets et aliment des
foires aux questions . Ces informations ont dailleurs dpass la seule sphre
prfectorale et ont t reprises et diffuses auprs des services du renseignement
territorial, comme la indiqu M. Jrme Lonnet, chef du service central du
Renseignement territorial au ministre de lIntrieur (3). La diffusion
dinformations via la foire aux questions de la DACG est galement organise
la Chancellerie afin que les parquets disposent de tous les outils possibles.
La communication de lchelon central a aussi port sur les modalits de
droulement des perquisitions dont, trs vite, la presse se fait lcho : la
circulaire du ministre du 25 novembre prcite (4), se sont ajouts des tlgrammes

(1) Audition de M. Jrme Lonnet, in Rapport n 3784, op.cit., p. 94.

(2) La nomenclature par nature dinfraction ou code NATINF permet de rassembler au sein dun mme
systme dindexation lensemble des infractions prsentes dans le code pnal, mais galement au sein
dautres codes (code rural, code de la route, code de la consommation, etc.).
(3) Audition de M. Jrme Lonnet, in Rapport n 3784, op.cit., p. 67.
(4) Cf. supra deuxime partie.

 113

des responsables lchelon central (1) qui ont rappel les rgles dontologiques
applicables en la matire.
De mme, des instructions sont rgulirement diffuses aux services
dconcentrs sur diffrents points de mise en uvre de ltat durgence :
destruction des copies de donnes informatiques faites lors des perquisitions la
suite de la dcision du Conseil constitutionnel du 19 fvrier 2016 ; conditions du
maintien de lordre au printemps dernier loccasion des manifestations
revendicatives et des rassemblements Nuit debout ; articulation des mesures
administratives et des mesures judiciaires en matire de lutte contre le terrorisme
et la prvention de la radicalisation.
Vos Rapporteurs ont eu loccasion de rencontrer les quipes de la direction
des liberts publiques et des affaires juridiques charges de la mise en uvre de
ltat durgence. Ils ont pu constater limportance de leurs missions, la charge de
travail qui a t la leur et soulignent ici lopportunit dun renforcement des
moyens qui leur sont allous.
Proposition : Renforcer les moyens de la direction des liberts publiques et des
affaires juridiques du ministre de lIntrieur.
De mme, il leur parat ncessaire que le pilotage central des mesures
prises en application de ltat durgence soit prcis.
En effet, au fil de leur contrle, vos Rapporteurs ont pu constater que le
Gouvernement, alors mme quil met en uvre ltat durgence dans des
proportions indites, ne sest pas dot doutils lui permettant de disposer dune
connaissance centralise et exhaustive des mesures prises sur le fondement de la
loi du 3 avril 1955.
Si le ministre de la Justice a organis une remonte des donnes via les
parquets gnraux au premier jour de ltat durgence (2), tel nest pas le cas du
ministre de lIntrieur en ce qui concerne les procdures dconcentres. La
DLPAJ dispose dune connaissance complte des mesures relevant de la
(1) Lors de son audition le 8 janvier 2016, M. Jrme Lonnet, chef du SCRT prcise ainsi, au sujet dune
instruction adresse le 8 dcembre 2015 : jen ai profit pour leur rappeler la rigueur et la dontologie
dont on ne doit pas se dpartir au moment o lon procde une perquisition administrative. Ce nest pas l
un aspect RT en tant que tel : je lai indiqu sous ma casquette de directeur central adjoint aprs en avoir
parl avec Pascal Lalle [directeur central de la scurit publique] qui avait lui-mme donn des instructions
en ce sens plusieurs reprises , in Rapport n 3784, op.cit.,
(2) M. Robert Gelli, directeur des Affaires criminelles et des Grces, a ainsi indiqu que : Concernant plus
particulirement votre mission, nous avons galement mis en place ds le premier jour un tableau de bord
de remonte dinformations sur les perquisitions administratives, de faon suivre le devenir de ces
perquisitions au plan judiciaire. Les lments vous ont t transmis. Nous ne prtendons pas
lexhaustivit, car il sagit de dispositifs manuels : chaque jour les parquets alimentent un tableau, qui passe
par le parquet gnral, lequel ladresse son tour la DACG. Il peut donc exister, lunit ou la dizaine
prs, des dcalages. Nous constatons dailleurs dj des dcalages avec le ministre de lIntrieur sur le
nombre de perquisitions administratives. En revanche, je pense que nos chiffres sur les suites judiciaires
sont bons, car ce sont l des chiffres par dfinition matriss par la justice. Au 5 janvier 2016,
530 perquisitions ont abouti une procdure judiciaire , in Rapport n 3784, op. cit.

 114

comptence du ministre mais tel nest pas le cas des perquisitions administratives
dont le traitement centralis a t assur au cabinet du ministre, notamment pour
rpondre aux demandes des parlementaires chargs du contrle parlementaire,
avant dtre rcemment attribu aux services du haut fonctionnaire de dfense du
ministre de lIntrieur.
la question adresse au responsable de ltat-major oprationnel de la
prvention du terrorisme (EMOPT) sur le point de savoir si, depuis lentre en
vigueur de ltat durgence, il tait inform des mesures administratives prises
dans lensemble du territoire, M. Olivier de Mazires a ainsi rpondu : Oui, via
les prfets de zone. Il est facile davoir connaissance du bilan quantitatif, mais
nous navons eu accs aux donnes qualitatives comment se droulaient les
perquisitions ? constatait-on un phnomne dasschement ? Comment le
compenser dans les perquisitions administratives? Comment les lus, les mdias
et la population percevaient-ils ltat durgence? quaprs un certain temps et
par le biais du cabinet du ministre. Le dveloppement des indicateurs demands
par la commission des Lois nous a galement permis davoir accs des
informations fiables et compltes (1).
La fiabilit des informations disponibles dans les tout premiers temps de
ltat durgence sur les procdures centralises aurait sans doute gagn tre
renforce. Afin de garantir un pilotage centralis et exigeant, particulirement
ncessaire lorsque des prrogatives drogatoires du droit commun sont laisses
aux autorits administratives, vos Rapporteurs jugeraient ainsi pertinent de prvoir
une instance de coordination qui, lchelon interministriel, permettrait de
consolider les donnes recueillies par les ministres, de faire un suivi qualitatif des
mesures prises, dassurer des changes fluides entre les diffrents ministres
susceptibles dtre concerns par ltat durgence et garantirait au Gouvernement
la matrise dun pilotage en toute connaissance de cause.
Proposition : Prvoir une instance assurant une coordination interministrielle des
mesures prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955.

(1) Audition de M. Olivier de Mazires, in Rapport n 3784, op. cit., p. 91

 115

TROISIME PARTIE
P
:
LTAT DURGENCE L
PREUVE DU TEMPS
Contrairement auux prvisioons initialles, ltat durgencee sest insttall dans
la durre. Sil devait
d
tree prolong afin de couvrir lla priodee lectoralle venir
comm
me lont rcemmentt annonc le Prsiddent de la Rpubliique et lee Premier
ministtre, notre pays
p
aura alors fait lexpriennce de lunn des tatss durgencce les plus
longs de notre histoire vingt mois
m
deppuis sa crration en 1955 (1), avec des
prolonngations ddune durre croissaante et coouvrant chaque ffois lintggralit du
territooire.
La rpaartition danns le tempps des mesures prises sur le ffondementt de ltat
durgeence prsente danns le grapphique suiivant monntre touteffois, outree les pics
dactivit lis aaux proroggations succcessives de
d ltat ddurgence (2), que less mesures
ont tt principaalement prrises en raction auxx attentatss du 13 noovembre 2015 et du
14 juiillet 2016. Pass le temps du
une ncesssaire racttion latttaque, les mesures
prisess sur le foondementt de ltatt durgen
nce sembllent plus rares et ssinscrire
dans une form
me dactiivit bas
b bruitt , sorte de gestion routin
nire des
mesurres dexceeption.
RPAR
RTITION DA
ANS LE TEM
MPS DES ME
ESURES DE
E LTAT DURGENCE

Sou
urce des donnes : ministre de lIntrieur traitement : A
Assemble nationale.

(1) Il saagira mme dde ltat durg

rgence le pluss long car lttat durgencee dclar en aavril 1961 avaait t valid
jusqu la fin mai 1963 (soit 25
2 mois) maiss la dissolution de lAssembble nationalle en octobre 1962 y a mis
inciddemment fin.
(2) Confformment la jurisprudeence du Conseeil constitutioonnel, une asssignation rsidence ne peeut tre prise
que ppour la duree de ltat duurgence telle quelle rsulte de la loi dee prorogationn ; si le ministtre souhaite
la prrolonger, ellee doit tre form
mellement rennouvele lors de chaque prrorogation.

 116

Lapplication durant douze mois continus de ce rgime dexception prvu

par la loi du 3 avril 1955 conduit ncessairement sinterroger sur la pertinence de
ce dispositif juridique au regard de son objectif de lutte contre le terrorisme, sur
les consquences de sa prennisation et sur son encadrement dans le temps.
I. QUELLE EFFICACIT DANS LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME ?

La loi du 3 avril 1955 ntait pas une loi conue pour lutter contre le
terrorisme. Cest nanmoins dans ce but quelle a t utilise partir du
14 novembre 2015.
Aprs un an de mise en application, quel est son bilan ? Sur ce point, il
faut refuser les raisonnements qui argueraient de la seule survenance des attaques
de Magnanville, de Nice et Saint-Etienne du Rouvray pour nier toute utilit ltat
durgence comme ceux qui font de laddition des dcouvertes faites lors des
perquisitions la justification de lapplication de ce rgime dexception afin de
lutter contre le terrorisme.
A. UNE RPONSE IMMDIATE NCESSAIRE

Comme le soulignait le Premier ministre devant lAssemble nationale

lors de lexamen de la premire loi de prorogation de ltat durgence le
18 novembre 2015, il fallait une rponse la hauteur, immdiate et puissante.
Ce dispositif, prvu par la loi du 3 avril 1955, et instaur en moins de deux heures
par dcret sign du chef de ltat, a permis aux pouvoirs publics de mettre en
uvre, sans attendre, des moyens et des procdures exceptionnels pour protger
nos concitoyens et assurer leur scurit (1).
Effectivement, le contexte dramatique ne pouvait laisser la place aucun
attentisme. Comme le soulignait notre collgue Sbastien Pietrasanta dans le
rapport quil a remis au nom de la commission denqute constitue aprs les
attentats du 13 novembre 2015 : alors que la crainte de rpliques dattentats
existait, que les auteurs de ces attaques meurtrires ntaient pas tous neutraliss,
un temps de mobilisation et de scurisation exceptionnelles simposait. Ltat
durgence, au soir du 13 novembre, se justifiait pleinement (2).
Il sagissait aussi denvoyer un message fort la population, comme lont
rappel les responsables de deux organes de coordination chargs au sein du
ministre de lIntrieur de la lutte contre le terrorisme. M. Loc Garnier, chef de
lunit de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT) indiquait ainsi le
8 janvier dernier devant notre Commission que la mise en uvre de ltat
durgence constituait un signe rassurant lgard de la population franaise ,
sentiment partag par M. Olivier de Mazires, responsable de lEMOPT, lors de
(1) Assemble nationale, 18 novembre 2015.
(2) Mieux anticiper la menace et combattre le terrorisme : les leons des attentats de 2015 : Rapport
n 3922, op. cit.

 117

son audition le mme jour, qui relevait que le millier doprations effectues la
premire semaine suivant les attentats a permis ltat denvoyer un message de
fermet pour rassurer la population et de jeter les fondements de laction de
demain contre le terrorisme (1).
B. UN OUTIL SUPPLMENTAIRE DANS LARSENAL ANTI-TERRORISTE

Il est difficile de mesurer lefficacit de ltat durgence dans la lutte

contre le terrorisme. En effet, par leur nature mme, les mesures de police
administrative prvues par la loi du 3 avril 1955 nobissent pas la mme
logique que les mesures de police judiciaire. Comme lindiquait
M. Jrme Lonnet, chef du service central du renseignement territorial lors de
son audition par la Commission le 8 janvier 2016, les perquisitions
administratives, dans le domaine de comptence du renseignement territorial,
navaient pas, selon nous, pour effet attendu la dcouverte darmes, dexplosifs,
de stupfiants ou de numraires en liquide (2). Il nest donc en soi pas anormal
que les perquisitions administratives aient donn lieu un nombre relativement
faible de dcouvertes et donc douverture de procdures judiciaires incidentes
(cf. supra).
1. La prminence des outils de droit commun

Vos Rapporteurs partagent avec la commission denqute sur les moyens

mis en uvre par ltat pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015 la
conviction que la voie judiciaire est loutil prminent de la lutte
antiterroriste.
Dans son rapport, M. Sbastien Pietrasanta notait qualors que toutes les
auditions de notre commission se sont tenues pendant ltat durgence, force est
de constater que les mesures prises pendant ltat durgence nont pas t
voques par les spcialistes de la lutte contre le terrorisme comme jouant un rle
particulier dans celle-ci (3).
Dans leur communication du 30 mars 2016, vos Rapporteurs ont eu
loccasion de rappeler que les affaires les plus mdiatises menes contre les
rseaux terroristes, Saint-Denis le 18 novembre 2015 ou encore Boulogne et
Argenteuil en mars 2016, taient exclusivement le fruit denqutes et de
procdures judiciaires et il en va de mme de larrestation de plusieurs personnes
Marseille et Strasbourg dans le cadre dune opration conduite par la DGSI les 19
et 20 novembre 2016. Le traitement judiciaire semble dautant plus privilgier
que le lgislateur sest attach en renforcer lefficacit, notamment travers
ladoption de la loi du 3 juin 2016 renforant la lutte contre le crime organis, le
(1) Auditions de M. Loc Garnier et de M. Olivier de Mazires, in Rapport n 3784, op. cit.
(2) Audition de M. Jrme Lonnet, in Rapport n 3784, op. cit.
(3) Mieux anticiper la menace et combattre le terrorisme : les leons des attentats de 2015 : Rapport
n 3922, op. cit., p. 362.

 118

terrorisme et leur financement, et amliorant lefficacit et les garanties de la

procdure pnale qui a notamment permis de faciliter le droulement des
investigations judiciaires.
Lors de son audition le 8 janvier 2016, le directeur gnral de la Scurit
intrieure, M. Patrick Calvar, indiquait ainsi : Nous avons vis des individus que
nous ne pouvions pas, sur la base des informations dont nous disposions, intgrer
dans le cadre des procdures judiciaires. Il sagit par exemple des personnes
rentres de la zone syro-irakienne sans que nous ayons la preuve quelles avaient
pntr en Syrie et rejoint des groupes terroristes ; en labsence de cette preuve,
elles ne pouvaient pas faire lobjet de ces procdures. Nous savions avec
exactitude quelles staient rendues en Turquie, mais il nous manquait les
informations sur leur itinraire ultrieur. Nous avions galement rang parmi les
cibles des individus sur lesquels nous possdions des informations indiquant un
possible engagement djihadiste, mais sans actes matriels qui nous auraient
permis dentrer dans une phase judiciaire. De faon gnrale, la DGSI mne une
action prventive de dmantlement des rseaux pour empcher la commission
dactes ; cest dans cette perspective que nous avons opr, cherchant
notamment au travers des perquisitions administratives des lments
susceptibles de dboucher sur des actions de neutralisation judiciaire (1).
Les autres voies administratives que peuvent emprunter les services de
renseignement ne doivent pas non plus tre oublies, loin sen faut, et le choix a
parfois t fait de ne pas recourir aux mesures de ltat durgence lencontre de
personnes surveilles afin de ne pas veiller leur attention. Le directeur gnral de
la Scurit intrieure indiquait ainsi : Pour ne pas attirer lattention, nous
navons pas perquisitionn les personnes en cours de surveillance ; nous navons
agi que lorsquil sagissait de lever le doute, et ltat durgence reprsentait pour
nous un outil extraordinaire nous permettant de le faire en temps rel (2).
2. Le renseignement recueilli au cours des perquisitions administratives

Mme sil nest pas quantifiable, le renseignement recueilli loccasion de

la ralisation de ces oprations de police administrative constitue sans doute lun
des principaux apports de ltat durgence, comme lont mis en exergue plusieurs
personnes entendues par la Commission.
Lors de la table ronde runissant des directeurs dpartementaux de la
scurit publique, M. Pierre-Marie Bourniquel, alors directeur dpartemental de la
scurit publique des Bouches-du-Rhne, dressait le constat suivant : Il fallait
faire ces perquisitions administratives []. Elles nous permettent de mieux
connatre des individus, de lever des doutes et de mieux comprendre le phnomne
de la radicalisation. Les services de renseignement y gagnent beaucoup de temps.

(1) Audition de M. Patrick Calvar, in Rapport n 3784, op. cit.

(2) Ibid.

 119

Cest peut-tre l leur principal intrt (1). Et cest une observation trs voisine
que se livrait M. Olivier de Mazires, responsable de lEMOPT, indiquant pour sa
part que ltat durgence permettait de jeter les fondements de laction de
demain contre le terrorisme. Les mesures prises au titre de ltat durgence nous
apportent une connaissance beaucoup plus fine de la ralit de la radicalisation ;
nous avons ainsi rvalu la dangerosit de certaines personnes et relativis la
menace prsente par dautres (2).
Lors de la table ronde runissant des responsables oprationnels de la
gendarmerie nationale le 11 janvier 2016, le colonel Frdric Boudier,
commandant
le
groupement
de
gendarmerie
dpartementale
des
Bouches-du-Rhne notait ainsi que les perquisitions taient menes charge et
dcharge : dans un certain nombre de cas, nous avons constat quil ny avait
pas lieu de prolonger la surveillance [] Cela permet, sur lensemble des cibles
potentielles, de nous recentrer sur les objectifs les plus pertinents (3).
Compte tenu du point essentiel que constitue laccs aux donnes de
connexion, il tait donc pleinement lgitime que le Parlement rintroduise, selon
une procdure mme de garantir les droits des personnes concernes, des
facults de saisir les donnes informatiques.
3. La dstabilisation de mouvances susceptibles dapporter leur soutien
aux terroristes

Ltat durgence, et notamment les perquisitions, ont eu un effet

dstabilisateur sur les personnes cibles en les soumettant, comme le notait
M. Patrick Calvar une pression quils ne ressentaient pas ncessairement
avant (4) et, au-del de ce premier cercle, sur toute une mouvance susceptible
dapporter son soutien logistique des terroristes. M. Olivier de Mazires notait
ainsi : nous avons en effet port de rudes coups des rseaux de trafiquants
darmes et de stupfiants, qui alimentent les personnes radicalises en moyens
logistiques [] Cette action de dstabilisation de la criminalit et de ses liens
avec la radicalisation se rvle fort utile (5).
Cet effet dstabilisateur na toutefois quun temps, de lordre de
quelques heures plusieurs jours. Ds le 11 janvier, les directeurs dpartementaux
de la scurit publique entendus par notre Commission ont indiqu que leffet de
surprise stait dissip trs vite. De mme, le directeur gnral de la scurit
intrieure notait : Pour nous, ltat durgence est un moyen direct de se faire une

(1) Audition de M. Pierre-Marie Bourniquel, in Rapport n 3784, op. cit.

(2) Audition de M. Olivier de Maizires, in Rapport n 3784, op. cit.
(3) Audition du colonel Frdric Boudier, in Rapport n 3784, op. cit.
(4) Audition de M. Patrick Calvar, in Rapport n 3784, op. cit.
(5) Audition de M. Olivier de Maizires, in Rapport n 3784, op. cit.

 120

ide. Ensuite, chez certaines personnes, nous navons pas trouv ce que nous
aurions pu esprer car ils sattendaient notre venue (1).
Les assignations rsidence nont pas la mme logique. Prvenue de la
surveillance dont il fait lobjet, la personne se trouve entrave, ses prises de
contact et ses possibilits de dplacement sont rendues plus complexes. Comme le
notait le directeur gnral de la scurit intrieure, beaucoup dentre eux ne
travaillent pas rgulirement, se dplacent facilement et entrent en contact avec
dautres ; lassignation rsidence permet de les fixer. Deuximement, nous
cherchons dstabiliser la mouvance. Enfin, assigner rsidence les individus
faisant partie dun groupe les empche de tenir les runions conspiratives (2).
4. Un bilan modeste, en lgre progression sur la dernire priode de
prorogation

Si le faible volume dinfractions dcouvertes loccasion de ces

perquisitions nest pas en soi un indicateur pertinent de lefficacit de ltat
durgence, le nombre de procdures judiciaires ouvertes pour des infractions
davantage en lien avec le terrorisme lest. Avec le recul dune anne, il permet
sans doute davantage de mesurer la part prise dans la lutte contre le terrorisme par
les perquisitions.
Daprs les donnes fournies par la Chancellerie, sur la dure totale de
ltat durgence, 61 procdures judiciaires rsultent de perquisitions visant des
faits en lien avec le terrorisme et 20 procdures ont t ouvertes par la section
C1 anti-terroriste du parquet de Paris. Louverture de ces procdures se rpartit
trs ingalement compte tenu du volume global des perquisitions ralises sur les
deux priodes au cours desquelles elles ont t autorises (3) :
-

Du 14 novembre 2015 au 25 mai 2016 : 605 perquisitions ont abouti

une procdure judiciaire dont 36 ont entran louverture dune
procdure judiciaire pour des faits en lien avec le terrorisme. Sur ces 36
procdures, 27 ont vis des faits dapologie de terrorisme et 9 ont t
inities par la section anti-terroriste du parquet de Paris du chef
dassociation de malfaiteurs avec une entreprise terroriste (AMT) ;

Entre le 21 juillet 2016 et le 2 dcembre 2016, 65 perquisitions ont

abouti louverture dune procdure judiciaire parmi lesquelles 25 ont
rvl des faits de nature terroriste, dont 23 avec une saisie

(1) Audition de M. Patrick Calvar, in Rapport n 3784, op. cit.

(2) Ibid.
(3) Les donnes ici mentionnes sont celles des poursuites judiciaires effectivement engages ; elles ne
correspondent pas forcment aux dcouvertes faites lors des perquisitions ni au nombre de procdures
engages lissue de ces mmes perquisitions, la constatation dlments infractionnels ne suffisant pas
ncessairement louverture dune procdure judiciaire par le magistrat saisi.

 121

informatique. Parmi ces 25 procdures, 11 ont t inities par la

section anti-terroriste du parquet de Paris du chef dAMT (1).
Ces donnes montrent que les perquisitions administratives, bien que
nettement moins nombreuses au cours de la deuxime priode, sont plus
fructueuses sur le front de la lutte anti-terroriste, accrditant ici lide dun
meilleur ciblage.
Elles montrent aussi lutilit potentielle des mesures de saisies de
donnes informatiques loccasion des perquisitions puisque 92 % des
procdures ouvertes pour des faits de terrorisme avaient donn lieu saisie
informatique.
Ces perquisitions restent toutefois une contribution modeste lactivit
gnrale du parquet anti-terroriste. Depuis 2012, 462 procdures judiciaires en
lien avec la zone irako-syrienne ont t ouvertes au ple anti-terroriste de Paris.
Durant ltat durgence renforc (cest--dire avec possibilit de procder des
perquisitions administratives), 169 procdures ont t ouvertes pour ce chef, 95
procdures entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016 et 74 autres depuis le
21 juillet 2016.
Dune faon gnrale, les mesures administratives prvues par la loi du
3 avril 1955 sont utilises dans une logique complmentaire voire
interstitielle - par rapport au droit commun qui, rappelons-le, a t
significativement renforc et est massivement mobilis.
II. LES CONSQUENCES DE LA PRENNISATION DE LTAT DURGENCE

En thorie, ltat durgence ne sentend par essence que comme

exceptionnel et temporaire. Lors de lexamen du premier projet de loi de
prorogation le 18 novembre 2015, M. Jean-Jacques Urvoas, rapporteur du texte,
exprimait ainsi sa conviction : Les mesures que nous allons dcider ne dureront
quun temps limit. Elles ne se comprennent dailleurs que par leur obsolescence
programme. De mme, le Conseil dtat rappelait dans son avis rendu le
6 fvrier 2016 sur le projet de loi relatif la deuxime prorogation que ltat
durgence reste un tat de crise qui est par nature temporaire. Ses
renouvellements ne sauraient par consquent se succder indfiniment ,
conviction partage par le Conseil constitutionnel lorsquil indique que les effets
dun rgime de pouvoirs exceptionnels doivent tre limits dans le temps et
lespace (2) et que la dure de ltat durgence ne saurait tre excessive au

(1) Les 14 autres procdures concernent donc des infractions de nature terroriste hors AMT, soit apologie ou
consultation rgulire de sites djihadistes, ce dlit ayant t cr par la loi du 3 juin 2016 renforant la
lutte contre le terrorisme et la criminalit organise.
(2) Cons. Const., dcision n 2016-536, op. cit.

 122

regard du pril imminent [] ayant conduit la dclaration de ltat

durgence (1).
Pourtant, ltat durgence dcrt le 14 novembre 2015 sinscrit dsormais
dans la dure (quatorze mois, voire vingt si le Parlement vote la prorogation
annonce par lexcutif afin de couvrir la priode lectorale venir).
Dans ces conditions, faut-il continuer de fonder ltat durgence sur le
postulat quil ne peut se concevoir que temporaire et donc rester sur lide que ce
caractre exceptionnel justifie tout la fois la vigueur des mesures administratives
quil autorise et le dsquilibre quil opre entre scurit et ordre publics et
protection des liberts individuelles ?
Au contraire, faut-il, face au constat que le provisoire dure, en tirer les
consquences, prvoir de nouveaux amnagements sans obrer toutefois
lefficacit et la ractivit dun dispositif dont lessence est doffrir aux pouvoirs
publics une capacit daction exceptionnelle en cas de pril imminent ?
Pour vos Rapporteurs, la prolongation de ltat durgence justifie
dencadrer dans le temps les assignations rsidence et de sinterroger sur
lopportunit de recentrer ltat durgence dans son objet.
A. LIMITER LA DURE DES ASSIGNATIONS RSIDENCE

Dans sa dcision du 22 dcembre 2015, le Conseil constitutionnel a valid

le mcanisme des assignations rsidence et jug quelles ne comportent pas de
privation de la libert individuelle au sens de larticle 66 de la Constitution . Il a
galement indiqu que tant la mesure dassignation rsidence que sa dure,
ses conditions dapplication et les obligations complmentaires dont elle peut tre
assortie doivent tre justifies et proportionnes aux raisons ayant motiv la
mesure dans les circonstances particulires ayant conduit la dclaration de
ltat durgence .
Les prorogations de ltat durgence successives ont entran le maintien
en assignation rsidence de plusieurs personnes. Ce constat comme la possibilit
dune nouvelle prorogation au dbut de lanne 2017 invitent encadrer dans le
temps les facults dassignation.
1. Les conditions de renouvellement des assignations rsidence

Les assignations rsidence sont des mesures provisoires, qui cessent en

mme temps que ltat durgence. Dans la dcision prcite du 22 dcembre 2015,
le Conseil constitutionnel la bien prcis : en vertu de larticle 14 de la loi du
3 avril 1955, la mesure dassignation rsidence prise en application de cette loi
cesse au plus tard en mme temps que prend fin ltat durgence et si le
(1) Cons. Const., dcision n 2015-527, op. cit.

 123

lgislateur prolonge ltat durgence par une nouvelle loi, les mesures
dassignation rsidence prises antrieurement ne peuvent tre prolonges sans
tre renouveles .
Chaque prorogation de ltat durgence (1) le 26 fvrier 2016, le
25 mai 2016 puis le 21 juillet 2016 a donc entran un rexamen des dossiers
des personnes prcdemment assignes rsidence. Le travail commence
dailleurs assez largement en amont, lchelon dconcentr tout dabord avant de
faire lobjet dun examen coordonn par lUCLAT entre les services centraux.
Sur la dure globale de ltat durgence, le nombre de personnes
assignes rsidence a dcru fortement lissue de la premire priode de
prorogation (soit au 26 fvrier). Il sest ensuite relativement stabilis.
La premire priode, entre le 14 novembre 2015 et le 25 fvrier 2016,
est celle o le nombre de personnes assignes est la fois le plus important et le
plus instable, avec deux types dassignations distinctes : celles lies
lorganisation de la COP 21 qui sont arrives chance le 12 dcembre 2015, ds
cet vnement fini, et celles pour radicalisation violente qui couraient jusqu la
fin de ltat durgence.
Dans ces premiers mois, 563 personnes ont fait lobjet dune proposition
dassignation adresse la direction des liberts publiques et des affaires
juridiques, dlgataire du ministre de lIntrieur sur ce sujet. La DLPAJ en a rejet
76 dans le cadre de la COP21 pour nen garder finalement que 27, dont 15 nont
pu tre notifies par les services. Ces assignations particulires sont arrives
chance le 12 dcembre 2015. Quant aux assignations pour radicalisation
violente, la DLPAJ a rejet 86 demandes, pour en garder au total 374 sur
lensemble de la priode. Au soir du 25 fvrier 2016, cependant, seules 271
dentre elles taient en vigueur. Cette diffrence sexplique par le fait que
16 assignations ont t suspendues ou annules par le juge administratif, 57 ont t
retires ou abroges en cours de priode, 24 bloques avant mme leur
notification ; six, enfin, nont pas t notifies aux intresss.
la date du 25 fvrier 2016, ltat durgence ayant t prorog, la
DLPAJ a engag une procdure de rexamen individuel des dossiers. Sur ce
fondement, 70 assignations ont t renouveles. La majeure partie des
assignations dcides avant le 26 fvrier nont donc pas fait lobjet dun
renouvellement et une minorit dentre elles ont ensuite fait lobjet dune mesure
administrative de droit commun.
Durant la seconde priode, entre le 26 fvrier 2016 et le 25 mai 2016,
deux autres mesures ont t prises, soit un total de 72 assignations.

(1) La premire prorogation opre par la loi du 20 novembre 2015 ne figure pas dans cette liste dans la
mesure o elle na pas donn lieu un rexamen des assignations rsidence qui avaient t dcides
durant les 12 jours prcdents.

 124

Entre lle 25 mai 2016 et le

l 20 juilleet 2016, 779 mesurees dassignnation ont
t prononces au total mais
m deux dentre ellles nont ppas t notifies, soit un total
de 77 assignatiions.
Entre le 21 ju
uillet 20116 et le 15 noveembre 20016, 1111 mesures
o t prrononcess. Au 15 novembre
n
, 15 ont t abroges, une a
dassiignation ont
t suuspendue ppar le jugge et 95 so
ont toujoours en viigueur. Parmi les personnes
p
conceernes, unee part nonn ngligeabble vise dees personnnes qui sonnt assignes depuis
le dbbut de ltaat durgennce.
2 Vers de
2.
es assigna
ations dure ind
dtermin
e ?

Le graaphique ci-aprs
c
dtaille
d
laa date dee prise ddu premiier arrt
dassiignation pour
p
les m
mesures tou
ujours en vigueur. Il montre que 47 p
personnes
ont tt assignes duran
nt la prem
mire priode de ltat durggence (ceest--dire
avantt le 25 fvrier 2016).
DATE DE LA PRE
EMIRE ME
ESURE DAS
SSIGNATIO
ON POUR LE
ES ASSIGNA
ATIONS EN VIGUEUR
AU 15
1 NOVEMB
BRE 2016

Source des
d donnes : ministre
m
de lIn
ntrieur Traitement : Assem
mble nationalee

Sans see prononcer sur la menace que

q le com
mportemeent de cess assigns
reprssente pourr lordre et la scuurit publiics, vos Rapporteu
R
urs sinterrrogent de
labseence de p
procdurre judiciaaire engagge leuur encontrre. Dans plusieurs
arrts dassignnation, il eest fait mention dunne procduure judiciaaire mais ssans quil
soit possible
p
dee savoir si
s elle est toujours en
e cours ou si elle sest arrte faute
dlm
ments. Surr ces 47 caas, au moinns 6 denttre eux conncernent ddes personnnes ayant
sjourrn ou tennt de rejooindre un thtre ddoprationn de grouppements terroristes
t
sans qque les arrrts ne fassent
f
taat dune pprocdure judiciaire
j
sur ce foondement.
De mme,
m
pluusieurs caas sembleent entrerr dans lee champ dapplicaation des
articlees 421-2-55-1 (extracction, rep
productionn ou transsmission dde donnees faisant

 125

lapologie du terrorisme) et 421-2-5-2 (consultation de site invitant au terroriste ou

faisant son apologie) du code pnal. Les arrts dassignation mentionnent
explicitement des lments constitutifs de ces infractions, sans que la date de
constatation de ces lments ne soit prcise. Gageons que lentre en vigueur
rcente de ces nouvelles infractions explique que les poursuites naient pu tre
engages.
Par ailleurs, dans dautres cas, les personnes concernes cumulent une
mesure dassignation rsidence et une mesure administrative de droit
commun (interdictions de sortie du territoire, gel des avoirs,...).
Ces situations, pour complexes quelles sont, doivent trouver une
rsolution judiciaire rapide, comme lont indiqu de nombreuses personnes
entendues par vos Rapporteurs.
Car, ainsi que la dj soulign M. Michel Mercier, snateur et rapporteur
du suivi de ltat durgence et des projets de loi de prorogations, les assignations
rsidence ne peuvent se prolonger indfiniment (1).
En effet, si lassignation rsidence ne peut pas tre assimile une
privation de libert, comme la rappel le Conseil constitutionnel, et si elle obit
une logique distincte des sanctions pnales, comme le relvent les juridictions de
premire instance (2), elle restreint considrablement la libert daller et venir des
personnes concernes, qui se voient, dans limmense majorit des cas, soumises
un rgime trs lourd de pointage et de maintien domicile, en labsence mme
dlments de nature constituer une infraction pnale.
Pour vos Rapporteurs, il ne semble gure concevable que des personnes
puissent tre maintenues durablement dans un dispositif dassignation rsidence
sans lment de nature constituer une infraction pnale, sauf mconnatre les
principes fondateurs de ltat de droit.
La mesure dassignation rsidence prvue par la loi du 3 avril 1955 a une
utilit aujourdhui avre - dans plusieurs cas, elle a permis dviter la survenance
dvnements dramatiques mais elle ne peut que rpondre au besoin urgent de
garantir la scurit de nos concitoyens ni se substituer durablement des
procdures de droit commun.
De mme, il convient de mobiliser les outils administratifs de droit
commun qui permettent de surveiller la personne ou dentraver, le cas chant, la
commission dune infraction (interdictions de sortie du territoire, gel des
avoirs,).
(1) Rapport n 368 (2015-2016) de M. Michel Mercier au nom de la commission des Lois du Snat sur le projet
de loi prorogeant lapplication de la loi n55-385 du 3 avril 1955 relative ltat durgence.
http://www.senat.fr/rap/l15-368/l15-3681.pdf [URL consulte le 15 novembre 2016].
(2) Le tribunal administratif de Rennes rappelle ainsi que lassignation rsidence [est une] mesure de
police administrative qui na pas pour objet de tirer les consquences dun comportement rprhensible ou
dlictuel mais de prvenir des risques .

 126

Par ailleurs, sil permet dentraver la circulation de la personne concerne,

le dispositif dassignation rsidence ne semble pas une panace. On peut donc
sinterroger sur lintrt oprationnel de maintenir une telle mesure alors que le
droit commun offre des possibilits de surveillance plus nombreuses et
potentiellement plus adaptes. Par ailleurs, la mesure dassignation peut parfois
tre une source dconomie de moyens pour les services de renseignement
fortement sollicits ; mais cette question de ressources ne peut justifier seule le
maintien de ce dispositif.
lissue de la premire priode de ltat durgence, quelque
210 personnes navaient pas vu leurs assignations tre renouveles ; les services
de ltat nont pas ncessairement renonc surveiller les individus qui
reprsentent un danger potentiel, mais ils ont privilgi les voies de droit commun.
Vos Rapporteurs considrent donc quil est ncessaire de limiter la dure
des assignations rsidence dont une personne peut faire lobjet, avec un juste
quilibre entre une mesure potentiellement dure indtermine ce qui
soulverait des difficults au regard de la jurisprudence constitutionnelle et un
encadrement trop restreint qui ferait perdre tout son intrt ce dispositif
dexception.
Proposition : Prciser quune mme personne ne peut pas tre assigne plus de
huit mois au cours dune priode totale de douze mois. Prciser que,
exceptionnellement, il ne peut tre pass outre cette interdiction que si des
lments nouveaux sont apparus depuis la dernire assignation. Prvoir un
rexamen, sur ces bases, des personnes assignes depuis le dbut de ltat
durgence.
B. RECENTRER LTAT DURGENCE

Lexamen de lanne coule montre, dans certains cas, que ltat

durgence a permis de prendre des mesures tendant moins lutter directement
contre la menace terroriste qu atteindre un objectif gnral de maintien de
lordre, amenant sinterroger sur une possible finalisation des mesures prises
durant cette priode dexception.
1. Une mise en uvre de ltat durgence conforme la rdaction trs
souple de la loi de 1955

Trs rapidement aprs la dclaration de ltat durgence, le Conseil dtat

sest prononc sur la question du lien entre les mesures prises et les motifs de
dclenchement de ltat durgence lorsquil a t saisi des arrts dassignation
pris durant la COP 21 lencontre de personnes prsentes par le ministre de
lIntrieur comme des militants contestataires radicaux.
Dans ses conclusions, le rapporteur public sinterrogeait en effet sur un
possible effet daubaine permettant au pouvoir excutif de tirer argument

 127

[de ltat durgence] pour viter tout risque de dbordement qui lui serait
dsagrable . Il se demandait si ce ne serait pas le dbut ou la manifestation
dune drive de lusage par le pouvoir excutif des pouvoirs exorbitants du droit
commun que lui a accord le lgislateur . Il cartait ces critiques, estimant que
la loi fait clairement une diffrence entre les motifs justifiant que soit dclar
ltat durgence et les motifs pouvant justifier que soient prononces, une fois
ltat durgence dclar, des assignations rsidence (1).
Dans ses dcisions du 11 dcembre 2015, le Conseil dtat estime que les
dispositions de la loi de 1955, de par leur lettre mme, ntablissent pas de lien
entre la nature du pril imminent ou de la calamit publique ayant conduit ce
que soit dclar ltat durgence et la nature de la menace pour la scurit et
lordre publics susceptible de justifier une mesure dassignation rsidence ; que,
par suite, elles ne font pas obstacle ce que le ministre de lIntrieur, tant que
ltat durgence demeure en vigueur, puisse dcider de lassignation rsidence
de toute personne rsidant dans la zone couverte par ltat durgence, ds lors
que des raisons srieuses donnent penser que le comportement de cette personne
constitue, compte tenu du pril imminent ou de la calamit publique ayant conduit
la dclaration de ltat durgence, une menace pour la scurit et lordre
publics (2).
Quelques jours plus tard, le Conseil constitutionnel corroborait cette
lecture de la loi du 3 avril 1955 dans sa dcision du 22 dcembre 2015.
Ainsi, si la menace terroriste constitue bien une priorit et fonde le
dclenchement de ltat durgence, le cadre lgal quoffre ce dernier permet
de rpondre aussi dautres menaces et de procder un arbitrage optimis
dans lutilisation des forces de lordre.
2. Des utilisations assumes de ltat durgence pour maintenir lordre

Les douze derniers mois ont fourni des exemples de mesures fondes sur
ltat durgence avec un objectif clair de maintien ou de rtablissement de lordre.
Ce fut dabord la COP 21 qui donna lieu lassignation de 27 personnes
(en ralit 12 puisque toutes les dcisions dassignation ne purent tre notifies) et
ldiction dune interdiction gnrale de manifester. Il convient toutefois de
rappeler les circonstances particulires dont le Conseil dtat tait saisi : les
assignations contestes avaient t prises 10 jours aprs les attentats du mois de
novembre et au moment o la rgion parisienne se prparait accueillir un
sommet international de trs grande ampleur. Le Conseil na pas manqu de
souligner ces lments de contexte qui expliquent que les forces de lordre
demeurent particulirement mobilises pour lutter contre la menace terroriste et

(1) Xavier Domino, conclusions sur CE., sect., 11 dcembre 2015, op. cit.
(2) CE, sect, 11 dcembre 2015, M. D, op. cit.

 128

parer au pril imminent [] ainsi que pour assurer la scurit et le bon

droulement de la confrence des Nations-Unies se tenant Paris et au Bourget .
Ce fut galement le cas de plusieurs mesures individuelles ou collectives
prises pour limiter, dans certaines circonstances, la circulation des personnes
comme durant le printemps dernier loccasion des manifestations contre la loi de
rforme du code du travail (cf. supra) ou encore rcemment loccasion du
dmantlement de la lande de Calais.
Le recours ltat durgence pour scuriser le dmantlement du camp de la lande
de Calais en octobre 2016
Dans le cadre de lopration dvacuation des migrants de la zone nord du camp de la
Lande de Calais, communment dnomm la jungle de Calais, la prfecture a fait un
usage combin de plusieurs mesures sur le fondement de ltat durgence. Dans les
considrants, la prfecture rappelait les actions antrieures dactivistes dultra-gauche
No Border en provenance de toute lEurope , soulignant en particulier quils
avaient fait usage rcemment de violence . Relevant que ces personnes sopposent
avec violence lopration dvacuation et quil existe un risque lev que ces
activistes pntrent dans le camp lors de lvacuation pour influencer les migrants afin
quils rejoignent [des] squats , la prfecture tablit le 23 octobre une zone de
protection dont laccs est interdit sauf rsider dans lespace, tre un agent public ou
un chauffeur routier traversant la zone. Toutes les autres personnes doivent obtenir une
accrditation prfectorale parmi les cinq catgories suivantes : association ; prestataire ;
entreprise ; presse ; invit. La ZPS est en vigueur du 24 octobre 7 heures au
6 novembre 18 heures.
Dans le mme temps, la prfecture a prononc quatre interdictions individuelles
dinterdiction de sjour. Elle relve que la mobilisation exceptionnelle des forces de
lordre ne saurait tre dtourne pour rpondre aux risques dordre public lis la
prsence de groupes dultra-gauche No Border ayant lintention de perturber les
oprations . Si les arrts nindiquent pas que les quatre personnes vises
appartiennent ces groupes, ils relvent quelles ont pntr dans la ZPS prcdemment
instaure et quil y a tout lieu de penser quelles envisagent de prendre part des
actions revendicatives violentes de nature constituer un trouble grave pour lordre
public et entraver laction des pouvoirs publics .

Si ces mesures visent effectivement maintenir lordre et la scurit

publics, elles nentretiennent pas de lien direct avec les lments ayant conduit la
dclaration de ltat durgence. Sil sagit de lordre public en gnral, pourquoi
fonder de telles dcisions sur la loi relative ltat durgence ? Ne serait-il pas
prfrable de rserver ce dispositif exceptionnel aux cas qui prsentent un lien
indniable avec la menace ou le risque ayant conduit sa dclaration ?

 129

3. Un recentrage souhaitable de ltat durgence pour en protger le

caractre exceptionnel

Lors de son audition par notre Commission le 8 janvier 2016, le

Vice-prsident du Conseil dtat a rfut toute malfaon dans la loi du 3 avril
1955. Il prcisait ainsi, sagissant des assignations rsidence (mais le
raisonnement vaut pour toutes les mesures susceptibles dtre prises sur le
fondement de ltat durgence) : Sil est tout fait possible de rdiger la loi afin
de donner au ministre de lIntrieur et aux prfets la possibilit de prononcer des
assignations rsidence pour les seuls motifs ayant conduit la proclamation de
ltat durgence, en labsence de restrictions en ce sens, larticle 6 de la loi de
1955 tel que modifi par la loi du 20 novembre dernier sapplique : il prvoit que
toute personne dont le comportement constitue une menace pour la scurit et
lordre publics peut tre assigne rsidence, quelle que soit la nature de cette
menace (1) .
Pour lgale quelle soit, lutilisation de ltat durgence pour assurer le
maintien de lordre peut parfois surprendre et donner limpression dune dmesure
des outils mobiliss.
Laspect dissuasif des dispositifs de ltat durgence a souvent t mis en
avant. Toutefois, sur ce point, vos Rapporteurs ne disposent daucune donne
permettant de confirmer ou dinfirmer cette analyse. Ils relvent galement que les
mesures de maintien de lordre prvues par la loi de 1955 sont trs proches du
droit commun, lexception des mesures individuelles dinterdiction de sjour
pour se rendre une manifestation.
Ils mesurent la difficult trs concrte dvaluer la pertinence de
larbitrage optimis dans lutilisation des forces de lordre qui sous-tend les
mesures de maintien de lordre public prises sur le fondement de la loi de 1955.
Toutefois, pour vos Rapporteurs, ltat durgence, en raison de la gravit
des atteintes quil porte aux liberts individuelles et la vie prive, ne doit pouvoir
tre utilis pour prvenir toutes les atteintes les plus banales lordre ou la
scurit. Afin dviter toute confusion dans les finalits de ltat durgence, ils
jugeraient souhaitable que le Parlement puisse, dans une interprtation restrictive
du mandat donn au Gouvernement, rserver lutilisation de ce dispositif
dexception la lutte contre les menaces qui ont conduit sa dclaration.
Proposition : Engager une rflexion sur les moyens de limiter les mesures
administratives susceptibles dtre prises en application de la loi du 3 avril 1955
afin quelles ne puissent tre prononces que pour les motifs ayant justifi la
dclaration de ltat durgence.

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, in Rapport n 3784, op. cit.

 130

III. COMMENT SORTIR DE LTAT DURGENCE ?

Il nest gure facile de sortir de ltat durgence. Cest ce constat qui

amne vos Rapporteurs formuler plusieurs propositions sur la limitation dans le
temps de ltat durgence, propositions dont ils ont bien conscience quelles ne
peuvent toutes trouver de traduction lgislative immdiate mais quil parat
cependant utile de prsenter lappui de leur travail de contrle.
Ils estiment par ailleurs ncessaire dengager une rflexion densemble sur
le dispositif dtat durgence, ce qui passe par une rcriture de la loi de 1955 et
son insertion dans un ensemble constitutionnel et organique plus abouti.
A. MAINTENIR UN MCANISME DE CADUCIT EN CAS DE DMISSION DU
GOUVERNEMENT

Le seul verrou procdural prvoyant une caducit automatique de ltat

durgence figure larticle 4 de la loi du 3 avril 1955. Il prvoit en effet que la
loi portant prorogation de ltat durgence est caduque lissue dun dlai de
quinze jours francs suivant la date de dmission du Gouvernement ou de
dissolution de lAssemble nationale .
Appliques au premier semestre 2017, ces dispositions sont mal adaptes
puisquelles pourraient contraindre le Gouvernement nomm la suite de
llection prsidentielle soumettre un projet de loi de prorogation de ltat
durgence une assemble dont le renouvellement gnral est imminent.
Au demeurant, ces dispositions cadrent mal avec les quilibres
institutionnels de la Ve Rpublique : il est dsormais plus ais aux dputs de
mettre fin ltat durgence, par ladoption dun texte ad hoc la majorit
simple, que de voter la censure du Gouvernement. Quant la dissolution, elle
devrait tre envisage moins comme une cause de caducit, que comme une limite
pose la mise en uvre de ltat durgence (1).
Toutefois, ds lors quil sagit du seul verrou procdural disponible, vos
Rapporteurs souhaitent que, dans lhypothse de lexamen dune prochaine loi de
prorogation, ces dispositions ne soient pas supprimes de la loi du 3 avril 1955
mais que leur application soit seulement carte le temps du prochain semestre
afin d enjamber la priode lectorale.
Proposition : Maintenir le mcanisme automatique de caducit de ltat durgence
en cas de dmission du Gouvernement ou de dissolution de lAssemble
nationale prvue par larticle 4 de la loi du 3 avril 1955 ; nen carter lapplication
que pour viter la caducit lorsque la dmission du Gouvernement est prsente
aprs un renouvellement gnral de lAssemble nationale.
(1) Rapport n3451 fait au nom de la commission des Lois par M. Dominique Raimbourg sur le projet de loi
constitutionnelle de protection de la Nation, 28 janvier 2016, p. 89. http://www.assembleenationale.fr/14/pdf/rapports/r3451.pdf [URL consulte le 15 novembre 2016].

 131

B. LIMITER LTAT DURGENCE DANS LE TEMPS

Certaines voies dencadrement de ltat durgence ont t explores lors

de lexamen du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation dont
larticle 1er avait pour objet de donner un fondement constitutionnel ltat
durgence. Comme lindiquait le Premier ministre lorsquil est venu prsenter le
projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation mercredi 27 janvier 2016
devant notre Commission, il sagit dempcher la banalisation de ltat
durgence ou tout recours excessif cet instrument.
Aujourdhui, plusieurs
durgence :

dispositions

existent pour encadrer ltat

ltat durgence lorsquil est dclar par dcret en Conseil des ministres
ne peut avoir une dure de plus de douze jours ;

si une loi intervient pour proroger ltat durgence, elle est caduque
lissue des quinze jours francs suivant la date de dmission du
Gouvernement ou de dissolution de lAssemble nationale ;

mme si la loi du 3 avril 1955 ne limpose pas, les lois de prorogation

comportent toujours une disposition expresse autorisant lexcutif
mettre fin ltat durgence, de manire anticipe, par dcret en
Conseil des ministres.

Toutefois, aucune disposition ne plafonne la dure pendant laquelle

ltat durgence est prorog et cette prorogation peut tre renouvele sans
limitation et sans quil soit besoin dun nouveau dcret. LAssemble nationale
avait alors introduit, sur proposition de notre collgue Jean-Christophe Lagarde,
une disposition ayant pour effet de limiter quatre mois la dure maximale dune
prorogation lgislative de ltat durgence, dure ramene trois mois par le Snat
sur proposition de son rapporteur M. Michel Mercier.
Un tel encadrement offre plusieurs avantages. En effet, outre le fait quil
garantit au Parlement dtre consult intervalles rapprochs sur lopportunit de
prolonger ltat durgence et potentiellement au Conseil constitutionnel de se
prononcer sur lopportunit dune prorogation de ltat durgence sil devait
considrer quelle ne rpond plus aux conditions poses leur dclenchement, il
permet aux personnes lencontre desquelles sont prononces des mesures
administratives sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 de voir leur situation
tre rexamine par lautorit comptente pour dicter la mesure.
Vos Rapporteurs rejoignent lobjectif qui tait poursuivi par ces
propositions, mais, compte tenu des dures de prorogation de lactuel tat
durgence (deux priodes de trois mois, une priode de deux mois puis une
priode actuelle de six mois), ils jugent pragmatique de fixer cette dure maximale
six mois.

 132

Proposition : limiter six mois la dure maximale de prorogation lgislative de

ltat durgence.
Toutefois, une telle limitation, si elle nest fixe que dans la loi ordinaire,
peut nanmoins tre infirme par un autre dispositif lgal.
Revenant sur les conditions dadoption des lois des 3 avril et 7 aot 1955
sur ltat durgence, Roland Drago indiquait juste titre que les textes
dexception sont rarement vots, en France, dans le calme dune priode de
stabilit politique, en prvision dun temps de crise. Cest frquemment sous la
pression des circonstances que les lgislateurs dlibrent et leurs actes portent
ainsi la marque de leur poque et des besoins auxquels ils rpondaient (1). Force
est de reconnatre que lanne coule donne raison cette analyse. Cest la raison
pour laquelle vos Rapporteurs jugeraient opportun de mettre ltat durgence
labri des emballements causs par les circonstances.
Une fois encore, la discussion engage dans les deux assembles du projet
de loi constitutionnelle de protection de la Nation ouvrait une piste intressante en
proposant de confrer un caractre organique la loi dapplication sur ltat
durgence. Introduite par le Snat sur proposition de son rapporteur M. Michel
Mercier, cette proposition sinscrit dans le droit fil des propositions faites par le
comit Balladur charg en 2007 de prsenter les grands axes dune rforme
constitutionnelle. Les contraintes procdurales propres aux dispositions
organiques examen dans des dlais spcifiques prvus par le troisime alina de
larticle 42 de la Constitution, majorit renforce pour ladoption en lecture
dfinitive lAssemble nationale, contrle pralable de sa conformit la
Constitution par le Conseil constitutionnel plutt que des dcisions successives de
ce dernier au gr de questions prioritaires de constitutionnalit paraissent autant
de garanties de nature viter des modifications lgislatives improvises dans
lurgence des dbats sur une prorogation car, comme cela tait relev dans le
rapport sur le projet de loi constitutionnelle : rien nempche en effet une loi de
prorogation de revenir sur la loi ordinaire dapplication [] afin de modifier,
chaud , les mesures de police administrative que les autorits civiles peuvent
prendre (2).
Proposition : Confrer un caractre organique la loi prcisant le rgime
juridique de ltat durgence.
De mme pourrait tre examine la possibilit de prvoir des rgles
drogatoires de majorit pour ladoption des lois de prorogation.
Mais, en toute hypothse, ces amnagements exigent une rvision
constitutionnelle puisque seul le Constituant peut dterminer le champ des

(1) R. Drago, Ltat durgence et les liberts publiques , in Revue du droit public, 1955, pp. 670 et s.
(2) Rapport n 3451 de M. Dominique Raimbourg, op. cit., p. 90.

 133

matires organiques, les rgles de majorit dadoption dun projet ou dune

proposition de loi.
***

 134

SYNTHSE DES PROPOSITIONS

Encadrer dans le temps ltat durgence
Maintenir le mcanisme automatique de caducit de ltat durgence en
cas de dmission du Gouvernement ou de dissolution de lAssemble
nationale prvu par larticle 4 de la loi du 3 avril 1955 actuellement en
vigueur ; nen carter lapplication que pour viter la caducit lorsque la
dmission du Gouvernement est prsente aprs un renouvellement
gnral de lAssemble nationale.
Limiter six mois la dure maximale de chaque prorogation lgislative
de ltat durgence.
Confrer un caractre organique la loi prcisant le rgime juridique de
ltat durgence.
Recentrer lutilisation de ltat durgence
Engager une rflexion sur les moyens de limiter les mesures
administratives susceptibles dtre prises en application de la loi du
3 avril 1955 afin quelles ne puissent tre prononces que pour les motifs
ayant justifi la dclaration de ltat durgence.
Consolider le pilotage de ltat durgence
Prvoir une instance assurant une coordination interministrielle des
mesures prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955.
Solliciter la recherche en sciences sociales afin dvaluer limpact du
recours ltat durgence sur la population.
Examiner le cot budgtaire de la mise en uvre de ltat durgence.
Renforcer les moyens de la direction des liberts publiques et des
affaires juridiques du ministre de lIntrieur.
Prciser le rgime des assignations rsidence
Prvoir linformation du parquet de chaque assignation rsidence, de
son amnagement et de son abrogation.
Prciser que, lorsquune assignation rsidence concerne un mineur, le
juge des enfants territorialement comptent est inform.
Prciser que les personnes assignes peuvent faire valoir leurs
observations dans un dlai de huit jours compter de la notification de
lassignation.

 135

Encadrer le primtre gographique dans lequel la personne est assigne

pour rendre la mesure conciliable avec sa vie familiale et
professionnelle.
Confier aux prfets le soin de prendre certaines mesures damnagement
des assignations.
Prciser quune mme personne ne peut pas tre assigne plus de huit
mois au cours dune priode totale de douze mois. Prciser que,
exceptionnellement, il ne peut tre pass outre cette interdiction que si
des lments nouveaux sont apparus depuis la dernire assignation.
Prvoir un rexamen, sur ces bases, des personnes assignes depuis le
dbut de ltat durgence.
Examiner la possibilit de renforcer les liens entre les tats-majors
locaux de scurit et les entits en charge de laccompagnement
psychiatrique des personnes possiblement concernes par les mesures
administratives dassignation rsidence.
Encadrer les perquisitions administratives
Prciser le rgime des perquisitions de nuit en indiquant que les
perquisitions ne peuvent tre conduites entre 21 heures et 6 heures quen
cas durgence absolue ou lorsquil est impossible de leffectuer de jour.
Prciser les conditions de recours la force pour pntrer dans les lieux
lors dune perquisition administrative.

 137

EXAMEN EN COMMISSION
Lors de sa runion du mardi 6 dcembre 2016, la Commission procde
lexamen du rapport dinformation sur le contrle parlementaire de ltat
durgence (MM. Dominique Raimbourg et Jean-Frdric Poisson, rapporteurs).
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Chers collgues,
nous vous soumettons aujourdhui un rapport sur le contrle de lapplication de
ltat durgence. Comme vous le savez, plusieurs lois sont successivement
intervenues. La loi du 20 novembre 2015 a prolong ltat durgence jusquau
25 fvrier 2016, puis celle du 19 fvrier 2016 la prolong jusquau 25 mai 2016,
celle du 20 mai 2016 la maintenu en vigueur jusquau 25 juillet, et celle du
21 juillet 2016 la prolong jusquau 20 janvier 2017, mais lapplication de cette
dernire sera affecte par la dmission, ce matin, du Gouvernement, de sorte que
nous devrons sans nul doute envisager sa nouvelle prorogation un peu plus tt que
nous ne lavions prvu.
La prolongation de ltat durgence par la loi du 21 juillet 2016 est assortie
de douze mesures qui se sont ajoutes celles du 3 juin 2016. En outre, ltat
durgence a fait lobjet dun essai de constitutionnalisation qui a chou,
notamment du fait du dbat sur la dchance de nationalit.
Notre commission a dcid de se doter dun moyen de contrle indit et
transparent. Le Snat a fait de mme, quoique selon des modalits diffrentes : il a
constitu un comit de suivi prsid par lancien Garde des sceaux Michel
Mercier, tandis que nous avons mis en place une mission de suivi, dont un des
deux rapporteurs est le prsident de la commission des Lois Jean-Jacques
Urvoas dans un premier temps, moi-mme par la suite et dont lautre, M. JeanFrdric Poisson, qui accomplit cette tche depuis le dbut, appartient
lopposition.
Nous nous sommes dabord dots des pouvoirs dune commission
denqute, cest--dire le pouvoir dinvestigation le plus tendu dont puisse jouir
une instance parlementaire. Depuis la loi du 21 juillet 2016, les autorits
administratives nous transmettent directement les diverses mesures prises en
application de ltat durgence. Nous avons pris le parti de recenser, au fil de
leau, toutes ces mesures, en nous documentant auprs de sources diverses :
essentiellement le ministre de lintrieur, mais aussi les prfectures je me loue
de la parfaite coopration de toutes ces autorits ainsi que le Dfenseur des
droits, la Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH),
divers collectifs davocats ou citoyens. Nous avons galement effectu des
dplacements, des entretiens neuf en ce qui concerne Jean-Jacques Urvoas et
Jean-Frdric Poisson, dix pour ma part et diverses investigations. Ainsi avonsnous pu prendre toute la mesure de la mobilisation de lappareil dtat pour
rpondre la vague dattentats terroristes.

 138

Nous avons mis en place un systme qui nous permet de disposer

dinformations extrmement dtailles tout en garantissant quaucune donne
personnelle, nominative, ne circule. Le fait que lAssemble nationale soit mme
de fournir, en retour, des informations aux autorits administratives atteste la
russite de notre travail
Jen viens aux chiffres. Ltat durgence a entran 4 292 perquisitions, qui
ont dbouch sur 670 procdures judiciaires, dont 61 concernaient des faits en lien
avec le terrorisme, parmi lesquelles 20 portaient spcifiquement sur des faits
dassociation de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.
Paralllement, 612 assignations rsidence ont t dcides. Celles-ci ont
t rendues possibles par la reprise, lors de linstauration de ltat durgence,
dune disposition de la loi du 3 avril 1955. Elles consistent obliger une personne
lgard de laquelle il existe des raisons srieuses de penser que son
comportement constitue une menace pour la scurit et lordre publics rsider
soit dans une commune, soit dans une communaut de communes, soit
ventuellement dans un dpartement. Lautorit administrative peut alors lobliger
pointer une, deux ou, au maximum, trois fois par jour au commissariat ou la
gendarmerie. Ces 612 assignations ont concern 434 personnes, une mme
personne pouvant faire lobjet de plusieurs assignations successives. Aujourdhui,
95 personnes restent assignes rsidence, dont 62 ltaient dj la dernire fois
que nous avons prolong ltat durgence, au mois de juillet dernier. En effet,
toutes les assignations rsidence sont frappes de caducit lexpiration de la loi
qui les a permises. Chaque fois que nous prorogeons ltat durgence, les
assignations doivent donc tre renouveles et rexamines. Au total, 47 des 95
personnes actuellement assignes rsidence lont t pour la premire fois durant
la premire priode de ltat durgence, c'est--dire avant le 25 fvrier 2016.
Depuis la loi du 21 juillet dernier, les prfets de police et les prfets de
dpartement ont en outre la possibilit dordonner des contrles didentit et des
fouilles de vhicules.1 657 mesures de ce type ont t ordonnes, avec des
variations gographiques qui sexpliquent sans doute par les relations existant
entre le procureur et le prfet. Selon le droit commun, en effet cest le procureur
qui autorise ou ordonne ces contrles. Dans les dpartements o ce dernier y
recourt dj largement, le prfet nen ordonne lui-mme que peu. Dans dautres
dpartements, il en va diffremment. Cela ne traduit pas forcment des
dissensions ; simplement, certains dpartements comptent deux ou trois
procureurs, dont les politiques respectives peuvent, en la matire, diffrer
lgrement.
Il est galement possible, la suite de cette mme loi du 21 juillet dernier,
de procder des saisies de donnes informatiques dans le cadre dune
perquisition administrative. Dans une dcision du 19 fvrier 2016, le Conseil
constitutionnel avait estim que ctait porter une atteinte excessive aux liberts
que de permettre de telles oprations loccasion de perquisitions. Ces dernires
se sont donc faites sensiblement moins nombreuses la suite de cette dcision,

 139

mais, en raction ou en rponse celle-ci, la loi du 21 juillet 2016 a mis en place

un systme garantissant mieux les liberts et prvenant les atteintes excessives la
vie prive : il est ainsi prvu que lexploitation des donnes par les services de
police est soumise lautorisation du juge administratif. Depuis, 104 demandes
dexploitation ont t formules je parle bien de demandes, car la demande ne
prjuge pas de la dcision du juge.
Le juge administratif tant comptent pour connatre des mesures de
police prvues dans ltat durgence, 233 recours ont t forms en rfr, et 133
recours au fond ont t jugs. Finalement, les annulations ont t assez peu
nombreuses, et les perquisitions ont suscit trs peu de contentieux : ds linstant
o une perquisition est ralise, lintrt de la contester devient assez faible. Par
ailleurs, 177 demandes dindemnisation ont t adresses ltat pour des
prjudices subis loccasion de lapplication de ces mesures, principalement pour
des bris de portes lors des perquisitions.
Par ailleurs, la violation par les personnes assignes rsidence de leurs
obligations est sanctionne pnalement. Il y a eu 69 violations qui ont fait lobjet
de poursuites.
Toutes ces mesures sont-elles efficaces et utiles ? Il est naturellement
difficile de mesurer scientifiquement le recul des menes terroristes sur notre
territoire.
Premire observation : de faon gnrale, les mesures les plus efficaces
sont celles du droit commun, cest--dire les mesures denqute et les mesures
judiciaires. Deuxime observation : le nombre lev des gardes vue et des
procdures affaiblit forcment les milieux dlinquants, susceptibles de servir de
soutien logistique aux activits terroristes. Les perquisitions permettent
particulirement de dcouvrir deux types dactivit : le trafic darmes et le trafic
de stupfiants, qui peut procurer des fonds.
Depuis le 21 juillet dernier, nous assistons un recentrage, un ciblage
plus net des mesures sur la prvention des actes terroristes. Du 14 novembre 2015
au 25 mai 2016, il y avait eu 3 750 perquisitions, qui avaient dbouch sur
605 procdures, dont 36 pour des faits en lien avec le terrorisme ; ce sont donc
16,13 % des perquisitions qui ont, au cours de cette priode, donn lieu des
procdures, et 0,96 % des procdures pour des faits en lien avec le terrorisme.
Depuis le 21 juillet dernier, 542 perquisitions ont eu lieu, qui ont dbouch sur
65 procdures, dont 25 pour des faits en lien avec le terrorisme ; ce sont donc
12 % des perquisitions qui ont donn lieu des procdures, et 4,61 % des
procdures pour des faits en lien avec le terrorisme. Il faut certes manier ces
chiffres avec prudence, mais, visiblement, les mesures sont plus cibles et
dbouchent sur plus de procdures visant lutter contre le terrorisme.
Voil pour les chiffres.

 140

Ltat durgence ne peut tre ternel. Par dfinition, cest un tat

exceptionnel. Sil dure, forcment, il faudra un certain encadrement, et nous nous
sommes mis daccord, Jean-Frdric Poisson et moi, pour proposer un certain
nombre de mesures.
Premire proposition : il faut limiter la dure des assignations rsidence.
Il ne devrait pas tre possible dassigner quelquun rsidence pendant plus de
huit mois, au total, en une ou plusieurs fois, cette interdiction ne pouvant tre
leve quen raison de lexistence dlments nouveaux.
Deuxime proposition : il faut conserver la disposition selon laquelle ltat
durgence est frapp de caducit en cas de dmission ou de chute du
Gouvernement. Certes, sil nous faudra bientt voter une nouvelle prolongation de
ltat durgence, nous devons permettre que ltat durgence puisse perdurer audel de la dmission du Gouvernement qui interviendra au lendemain de llection
prsidentielle, au mois de mai prochain, mais ce sera titre exceptionnel. La
disposition de la loi du 3 avril 1955 qui prvoit la fin de ltat durgence en cas de
dmission du Gouvernement nous parat effectivement protectrice.
Troisime proposition : il faudrait constitutionnaliser ltat durgence et lui
donner un cadre offrant des garanties qui sappliquent quelle que soit la majorit
issue des urnes, et quelque emballement politique que puisse provoquer une
catastrophe car mme une catastrophe naturelle ou une pidmie de grande
ampleur pourraient aboutir des comportements excessifs. La loi dapplication
serait une loi organique, ce qui permettrait dencadrer et de limiter ltat
durgence.
Par ailleurs, si nous devions limiter de faon gnrale ltat durgence, il
faudrait prvoir une dure maximale, qui ne devrait pas excder six mois.
Prcisons encore une fois que nous ne respecterons pas cette prconisation si nous
prolongeons ltat durgence au mois de dcembre de cette anne, moins de
renoncer couvrir la priode des lections lgislatives.
Nous formulons ensuite une srie de prconisations visant amliorer le
fonctionnement de ltat durgence qui certes correspondent souvent des
pratiques observes mais nous considrons que cela va mieux en le disant.
Il faut, tout dabord, encadrer les perquisitions de nuit qui doivent
obligatoirement tre motives. Elles le sont dj souvent, mais il vaut mieux
formaliser la pratique.
Il faut aussi prciser les conditions de recours la force. Cest souvent le
cas dans les arrts, mais une fois encore cette prcision semble bienvenue.
Le primtre gographique des assignations rsidence doit permettre la
vie familiale et professionnelle la plus normale possible, et les parquets doivent
tre informs des assignations rsidence. Ils le sont dj souvent, mais, une fois
de plus, cela ira mieux en le disant. Il faut aussi permettre aux assigns rsidence
de formuler, dans un dlai de huit jours compter de la notification, leurs

 141

observations sur la mesure dans le but de la faire retirer ou modifier, car

lassignation est une mesure faisant grief. Et il faut confier au prfet
lamnagement de certaines modalits de lassignation, notamment les horaires de
pointage.
Il faut ensuite travailler sur les liens entre, dune part, les tats-majors de
scurit dpartementaux, et, dautre part, les hpitaux psychiatriques ou les
autorits sanitaires. Notre rencontre avec ltat-major oprationnel de la
prvention du terrorisme (EMOPT) nous a appris que 15 % des personnes inscrites
sur le fichier des personnes radicalises avaient fait lobjet de mesures
dinternement psychiatrique, la demande du prfet ou la demande de tiers.
Encore ce chiffre ne rend-il compte que de la partie merge de liceberg, car ne
figurent sur les fiches que les mesures de contrainte, non les mesures de soin
consenties ni les soins en ambulatoire. Cela signifie quun nombre non ngligeable
de personnes prsentent des troubles de nature les entraner des comportements
criminels, et justifiant une coordination entre les autorits prfectorales et les
autorits sanitaires. Il est dailleurs un certain nombre de personnes assignes
rsidence dont on lve lassignation rsidence le temps de leur hospitalisation,
parfois doffice ; lassignation reprend la sortie, car les soins dispenss au cours
de lhospitalisation et les soins en ambulatoire qui suivent ne permettent parfois
pas dassurer une scurit suffisante. Il existe donc une articulation entre les
problmes de sant mentale et les problmes de scurit.
Nous prconisons aussi linformation du juge des enfants lorsque des
mineurs sont assigns rsidence.
Nous prconisons aussi une coordination interministrielle, ne serait-ce
que pour voquer la question de la sant mentale.
Quen est-il de la finalit des mesures prises ? Faut-il quelles ne
concernent que le risque terroriste ? Comment faire en sorte que les mesures prises
au titre de ltat durgence naillent pas trop au-del de la lutte contre le risque
terroriste ? Nous en avions dbattu en abordant la question de la
constitutionnalisation, mais cest extrmement dlicat, dautant que les policiers
doivent grer en mme temps des troubles lordre public et la lutte antiterroriste.
Nous nous posons galement la question dune valuation budgtaire de
ltat durgence. En moyenne, chaque perquisition a ncessit lintervention de
15 personnes, policiers ou autres, certaines ncessitant des forces trs importantes,
dautres se passant plus simplement. Le cot est donc relativement important.
Ltat durgence a t une rponse ncessaire. Si nous pouvons ne pas tre
tous daccord sur la ncessit de le proroger encore, il me semble, dans
lensemble, avoir apport quelque chose.
Saluons encore la ractivit des services de ltat, centraux ou
dpartementaux, et leur dvouement. Ces services travaillent parfois dans des
conditions difficiles, avec des moyens limits. Je me rappelle trs prcisment

 142

certains locaux visits ; on stonne de voir des gens travailler dans des conditions
aussi difficiles, jusque dans les murs mmes du ministre de lintrieur !
Jai galement t tonn du souci constant de ne pas prendre des mesures
inutilement attentatoires aux liberts dont tmoignent les autorits prfectorales. Il
faut le rpter : nous disposons dun tat qui sait faire la part des choses. La
meilleure preuve en est quau-del de critiques plutt techniques manant de
juristes, ltat durgence ne suscite gure de critiques majeures de la part de nos
concitoyens, les mesures prises tant somme toute, dun simple point de vue
statistique, limites.
M. Jean-Frdric Poisson, rapporteur. Le prsident Raimbourg a dit
lessentiel, et je massocie lensemble des remerciements adresss aux services
de ltat. Saluons le fait que notre institution soit capable de rendre des rapports
de qualit, ce qui tend justifier la jurisprudence constante de cette commission,
plutt dfavorable aux amendements dont lobjet est de demander un rapport au
Gouvernement Nous dmontrons que le pouvoir lgislatif sait, lui aussi,
travailler au fond, de manire parfaitement efficace.
Nous touchons selon moi, avec cette nouvelle prolongation, les limites de
lexercice de ltat durgence. Ce nest un mystre pour personne : jai acquiesc
bien volontiers, sans rserve, son instauration par dcret du Prsident de la
Rpublique la suite des attentats du 13 novembre 2015, et jai vot sans
hsitation la premire prolongation de trois mois, mais jai vot contre toutes ses
prolongations ultrieures, considrant que lefficacit et lutilit du dispositif
ntaient pas dmontres et que nous tions en train de prolonger, dinstaller ce
qui est, sur le plan juridique, un tat dexception.
La rflexion que nous avons conduite montre bien la ncessit dencadrer
par des mesures de droit commun certaines incertitudes du rgime de ltat
durgence, et je suis solidaire des dix-sept propositions par lesquelles nous
concluons ce rapport. De mon point de vue, il sagit de sinterroger sur la faon
dont la dure elle-mme de ltat durgence est susceptible de modifier sa nature.
Telle est, mon avis, la question qui nous est pose.
En ce qui concerne les perquisitions et leur finalisation , javoue ne pas
savoir comment garantir a priori quune perquisition est justifie, avant davoir
trouv au domicile que lon perquisitionne ce quon y cherchait ou ce quon ny
cherchait pas , tout en lui conservant son caractre soudain et inopin : il y a,
entre la protection des droits du citoyen et lefficacit de la perquisition, une forme
de contradiction pratique que je ne sais pas rsoudre, dautant que, ds lors que
lon cherche mieux encadrer juridiquement un tel dispositif, on lui te ce qui, par
dfinition, caractrise et rsume ltat durgence, savoir la possibilit donne aux
pouvoirs publics dagir trs rapidement, voire trs brutalement.
Cela mamne la question de la dure mme de ltat durgence et sa
prorogation sur une priode qui, au bout du compte, approchera les vingt mois, ce
qui ntait certainement pas dans les intentions du lgislateur lorigine en tout

 143

cas pas dans les ntres. Cette dure a un impact sur la nature de ltat durgence,
notamment parce quelle aboutit ce que certaines autorits administratives
utilisent les dispositifs quil autorise dans des procdures qui relvent du maintien
de lordre public, donc du droit commun.
Si la principale vertu de ltat durgence est son efficacit, notre
commission ne peut pas ne pas sinterroger sur ses dtournements ventuels et sur
ses consquences en termes de normes de droit et de hirarchie de ces normes :
que produit, terme, cette superposition, qui se prolonge dans le temps, des
pouvoirs administratif et judiciaire, et comment en sort-on ?
Nous faisons, dans le rapport, dix-sept propositions, afin de mieux
encadrer lapplication de ltat durgence et de mieux garantir les droits des
citoyens, sans perdre de vue que, mme si je suis le premier souhaiter que jamais
plus on ne doive recourir dans notre pays ltat durgence, il faut, quitte le
maintenir, lui conserver toute son efficacit.
On touche notamment ici la question, dj souleve dans le premier
rapport que Jean-Jacques Urvoas et moi avions rendu en janvier 2016, de la
porosit entre le terrorisme et dautres modes de dlinquance, qui nous a conduits
remplacer dans la loi la notion d activit suspecte par celle de
comportement suspect.
cet gard, et compte tenu des liens avrs entre certains trafics et les
rseaux terroristes, je ne saurais reprocher des prfets ou des policiers de
vouloir perquisitionner des lieux susceptibles dabriter des armes et de la drogue ;
je ne saurais davantage leur reprocher ensuite de ne pas avoir trouv de lien entre
ces trafics et le terrorisme. Mme si la frontire est tnue entre une perquisition
motive par la lutte contre le terrorisme et une perquisition dopportunit, vouloir
encadrer le dispositif revient annuler ltat durgence ; ne pas lencadrer nous
oblige faire confiance aux autorits de ltat et aux magistrats qui auront en
juger par la suite.
Je suis, quoi quil en soit, favorable ce que les prfets puissent amnager
certaines modalits des assignations rsidence sans autorisation de la place
Beauvau.
Enfin, je minterroge comme vous sur le cot de toutes ces mesures car, si
la scurit na pas de prix, elle a un cot, et il est bon que le Parlement le
connaisse.
M. Pierre Morel--lHuissier. Monsieur le prsident, en ce qui concerne
les demandes dindemnisation, vous avez parl de 69 violations : pourriez-vous
nous apporter quelques claircissements sur ce point ?
En ce qui concerne les mesures durgence et les rfrs, peut-on distinguer
entre rfrs administratifs et rfrs judiciaires ?

 144

Enfin, vous ne faites aucune prconisation particulire touchant la

coordination des forces de scurit en matire de surveillance et de renseignement.
Est-ce dire que cette coordination noffre gure de difficult et que la
coordination entre police et gendarmerie est adapte ltat durgence ?
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Je vais clarifier
mon propos, pour viter toute confusion. Il y a actuellement 177 requtes
indemnitaires en cours, faisant suite des prjudices allgus un prjudice
matriel dans 140 cas, correspondant pour lessentiel des bris de portes. Ce sujet
est sans rapport avec celui de la violation des obligations qui incombent une
personne assigne rsidence, violation qui est une infraction pnale : 69 de ces
infractions ont ainsi t constates et font actuellement lobjet de poursuites.
ma connaissance, il ny a pas eu de rfr judiciaire, puisque nous
parlons de mesures administratives, qui ont donc toutes t portes devant les
magistrats administratifs.
Quant lorganisation des forces de scurit, je distinguerai deux
niveaux : dune part, lorganisation autour des prfets, qui nous a paru de grande
qualit, la coordination avec le procureur, ladministration pnitentiaire, le
renseignement territorial et la scurit intrieure fonctionnant de manire tout
fait satisfaisante. Au plan national, en revanche, nous avons affaire un
organigramme plus complexe et plus difficile dchiffrer, ce qui sexplique par le
fait que, le ministre de lIntrieur ntant pas habitu grer ltat durgence, le
dispositif sest labor partir des directions et des organigrammes dj existants,
difficiles coordonner au point que, pendant toute une priode, les chiffes qui
remontaient au ministre taient ceux transmis par la cellule parlementaire. Cest
pour pallier ce dysfonctionnement que le ministre rflchit actuellement un
dispositif central de collecte des donnes.
M. Pierre Morel--lHuissier. Les rfrs administratifs sont-ils pour
lessentiel des rfrs-suspension ou y a t-il eu quelques rfrs-libert ?
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Les deux types de
rfrs ont t forms, avec les consquences que dtaille le rapport, pour les
assignations rsidence. Le contrle juridictionnel est en revanche beaucoup plus
faible sur les perquisitions seulement 47 contentieux pour 4 292 perquisitions ,
ce qui sexplique par le fait quil est peu utile, a posteriori, de contester une
perquisition.
Mme Ccile Untermaier. Je souhaiterais quelques claircissements sur
les assignations rsidence. Vous nous avez indiqu que 612 arrts dassignation
rsidence avaient t pris, concernant 434 personnes, parmi lesquelles 95 qui
sont toujours sous le coup de cette mesure, dont 62 depuis juillet 2016.
Jimagine que ces assignations ont fait lobjet dun contrle juridictionnel,
notamment du fait de leur dure qui, videmment, est problmatique. Si je suis par
ailleurs favorable toutes les propositions que vous faites dans votre rapport, les
remontes de terrain me donnent penser que ces mesures reprsentent une charge

 145

trs lourde pour les services de police et de gendarmerie, en particulier lorsque les
assignations sont assorties de lobligation de pointer trois fois par jour.
Je minterroge par ailleurs sur leur efficacit, car une assignation
rsidence nempche pas quelquun de disparatre. Le jeu en vaut-il donc la
chandelle, sachant quil sagit dune mesure trs attentatoire la libert daller et
de venir ?
Enfin, lassignation rsidence peut avoir pour consquence, pour
lassign, la perte de son emploi. Or, quel meilleur mode dassignation rsidence
que le fait de devoir se rendre chaque jour au travail ? Ne pourrait-on envisager
des mesures damnagement qui permettraient la surveillance de seffectuer sur
le lieu de travail, charge pour lemployeur, par exemple, de signaler que la
personne ne sest pas prsente son poste ?
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Les services
considrent lassignation rsidence comme assez efficace, dans la mesure o elle
oblige une personne rester chez elle tout en mobilisant trs peu de moyens de
surveillance, puisque cest la personne qui se dplace pour pointer au
commissariat ou la gendarmerie. Par ailleurs, non seulement le fait de disparatre
est constitutif dun dlit, mais lassignation peut galement tre assortie dune
obligation de remettre son passeport aux autorits. Le procureur de la Rpublique
de Paris, M. Franois Molins, a dailleurs indiqu que les interdictions de sortie du
territoire qui relvent du droit commun et non de ltat durgence avaient
considrablement fait chuter le nombre de dparts constats pour la Syrie.
En ce qui concerne la protection des droits, le ministre de lintrieur nous
dit tre trs attentif ne pas trop perturber le cadre familial ou la vie
professionnelle. Il a mme mis en place une adresse lectronique permettant de
solliciter des amnagements afin, par exemple, de se rendre son travail. Mais ces
amnagements ne sont pas toujours accords, ce qui, dans certains cas, a pu nous
laisser perplexes. Le Monde a ainsi publi une enqute, qui mettait en exergue
trois cas problmatiques. Ils concernaient certes des personnes dont le profil
pouvait tre inquitant, mais cela ne justifie pas la multiplication des tracasseries.
Nous avons alert la direction des liberts publiques et des affaires
juridiques (DLPAJ) du ministre de lIntrieur, indiquant quil fallait procder
des amnagements lorsque cela tait possible. Nous avons galement dit quil tait
souhaitable de poursuivre judiciairement toutes ceux qui pouvaient ltre, sans
quil soit ncessairement question dune incarcration mais plutt de la mise en
place dun contrle judiciaire, assorti des garanties traditionnelles qui
accompagnent la procdure pnale.
Nous nous sommes par ailleurs proccups des 47 assignations rsidence
qui durent depuis la premire priode de ltat durgence ; il sagit, pour certaines
dentre elles, de cas trs difficiles grer.

 146

Mme Ccile Untermaier. Jimagine que, si ces 47 assignations

rsidence devaient tre prolonges, elles seraient transformes en mesure de
contrle judiciaire ?
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Cela suppose de
disposer dindices suffisants, au-del des simples soupons qui ont justifi
lassignation.
Mme Ccile Untermaier. Mais ne proposez-vous pas, dans votre rapport,
de limiter la priode dassignation rsidence huit mois ?
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. En effet, mais elle
pourrait tre prolonge en cas dapparition dlments nouveaux.
M. Sergio Coronado. La possibilit pour le Parlement de contrler
lapplication de ltat durgence dmontre, travers votre rapport, tout son intrt,
puisque le travail que vous avez accompli avec M. Poisson fait apparatre
limpasse dans laquelle nous nous trouvons.
Lors de la premire valuation, Jean-Jacques Urvoas, alors prsident de
notre commission, avait dclar quil avait t facile dentrer dans ltat durgence
mais quil serait beaucoup plus difficile den sortir. Je crains, malheureusement,
quil nait eu raison.
La gravit de lattaque que nous avons subie et lhorreur quelle a suscite
nous ont conduits lgifrer sous lempire de lmotion et les lgislations
dexception sont souvent adoptes dans de tels contextes , mais nous nous
trouvons aujourdhui face un casse-tte politique et juridique.
Nul ne conteste lefficacit relle de ltat durgence dans les jours qui ont
suivi sa proclamation, leffet de surprise et la brutalit de sa mise en uvre ayant
t pour beaucoup dans cette efficacit. Mais nous nous loignons aujourdhui,
alors que plus dune anne est rvolue, de la volont originelle du lgislateur, celui
de 1955, qui sest prononc en faveur dun tat dexception limit dans le temps.
Dans ces conditions, les propositions que vous faites tmoignent sans
doute de votre bonne volont, mais elles ressemblent un vu pieux. Dabord
parce que la plupart des dispositions mises en uvre ont dj t intgres au droit
commun ; ensuite parce que vos efforts pour limiter la porte de cet tat
dexception montrent que vous le jugez la fois dangereux et non pertinent et
lon peut en effet sinterroger sur la pertinence, contre la nouvelle forme de
menace laquelle nous sommes confronts, dun dispositif pens au moment de la
guerre dAlgrie.
Vous proposez enfin de confrer un caractre organique la loi
dapplication de ltat durgence, ce qui exige une rvision constitutionnelle. Or
vous connaissez comme moi les conditions de cette rvision, savoir une majorit
qualifie. Il me parat donc hautement improbable que ces propositions, pourtant
sages, soient adoptes avant la fin de la lgislature.

 147

On ne peut que saluer la lucidit de celles et ceux qui, depuis lorigine,

nous ont prsent des rapports dune grande qualit. Je ne peux mempcher de
constater qumerge un sentiment dimpuissance face un dispositif qui nous
chappe et dont ne savons aujourdhui ni empcher la drive ni limiter les abus.
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Sagissant de la
sortie de ltat durgence, le rapport est susceptible de vous clairer puisquil
rcapitule les prcdentes applications de ltat durgence. Il en ressort que, dans
les cas o celui-ci a t prolong, il ny a pas t mis fin par une dcision, mais du
fait de la dmission du Gouvernement ou de la dissolution de lAssemble
nationale. Il en a t diffremment lorsque ltat durgence a t trs court, comme
ce fut le cas la suite des meutes de 2005 ou des vnements de NouvelleCaldonie en 1985.
La difficult de penser la fin dun dispositif de coercition a t souligne.
Cela me rappelle le mot de ce psychiatre pour qui toute hospitalisation doffice
est abusive et toute leve de celle-ci anormale Ces mesures de contrainte ne
peuvent prendre fin si lon nest pas en mesure de garantir la scurit des citoyens.
Je temprerai votre apprciation trs critique, monsieur Coronado, en
soulignant que ltat durgence semble connatre, depuis juillet 2016, un regain
defficacit du fait dun meilleur ciblage des mesures : le pourcentage de
procdures auxquelles elles donnent lieu a augment.
Je mesure la difficult daboutir une constitutionnalisation de ltat
durgence. Vous aurez not que les recommandations du rapport se divisent en
deux parties : ce qui est possible et souhaitable aujourdhui et ce qui lest dans un
avenir plus lointain, dans lequel il sera sans doute ncessaire de concevoir, ct
du rgime dcoulant de larticle 16 de la Constitution, un dispositif bien encadr,
efficace et protecteur, afin de rpondre des situations extraordinaires.
M. Guillaume Larriv. Lors du prcdent dbat sur ltat durgence, nous
nous tions prononcs non seulement sur sa prorogation, mais aussi sur des
dispositions de droit et de procdure pnale prennes, notamment la limitation des
mcanismes damnagement des peines pour les dtenus condamns pour faits de
terrorisme.
Dans quelques jours, nous serons saisis dun nouveau projet de loi visant
proroger ltat durgence et le Gouvernement, alors que nous sommes la fin de la
lgislature, ne nous a toujours pas soumis les propositions quil avait annonces
sur certains sujets lis la scurit publique. Je veux parler de la traduction
lgislative, souhaitable du point de vue du groupe Les Rpublicains, des
revendications lgitimes de certains policiers et gendarmes quant leur protection
dans lexercice de leurs fonctions. Il sagit de la lgitime dfense et de lusage des
armes, sujets que notre commission connat bien pour les avoir voqus,
vainement ce jour, six ou sept fois depuis 2012, linitiative de notre groupe.

 148

Pouvez-vous mindiquer si ces questions seront traites dans le projet de

loi relatif ltat durgence, soit linitiative du Gouvernement, soit par
amendements ?
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. ma
connaissance, la rponse est non, car un texte distinct est prvu. La mission
relative au cadre lgal de lusage des armes par les forces de scurit a remis
rcemment ses conclusions. Le projet de loi qui devrait comporter des dispositions
sur le dlit doutrage aux policiers et sur lanonymisation de certaines procdures
pnales nest pas encore prt. Il sera prsent en Conseil des ministres le 21
dcembre et vraisemblablement examin par le Parlement en janvier.
Quant au vote sur la prorogation de ltat durgence, il devrait intervenir
dans un dlai qui sest encore rduit du fait de la dmission du Gouvernement ce
matin.
M. Guillaume Larriv. Il serait utile que la commission auditionne le
nouveau ministre de lIntrieur pour obtenir des prcisions sur le calendrier.
M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Notre ractivit est
grande mais le ministre a t nomm il y a quelques heures seulement
M. Georges Fenech. Je souhaite rappeler les conclusions de la
commission denqute que jai prside sur les moyens mis en uvre par l'tat
pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015, conclusions qui ont t
approuves par 28 des 30 membres qui la composaient les deux autres
sabstenant.
Notre conviction, forge par laudition dacteurs de terrain, est que ltat
durgence produit, sagissant de la lutte contre le terrorisme, un effet trs limit
dans le temps. Combien de perquisitions administratives ont un lien effectif,
mme tnu, avec les affaires de terrorisme ?
Il faut avoir le courage politique de sortir dun tat durgence qui est
contraire nos traditions juridiques, sans attendre un quelconque vnement
institutionnel. Il faut avoir le courage de reconnatre son effet limit et de
privilgier le renforcement des moyens de la justice, qui, elle, travaille
efficacement en profondeur sur les filires en vue de dmantlement. Cest sur ce
point que leffort doit porter.
M. Jean-Michel Clment. Je souhaite prolonger la rflexion de
M. Fenech, qui me surprend mais que japprcie.
Je minterroge. Ne sommes-nous pas dans une nasse, ou dans une impasse
dont nous ne savons comment sortir ? Ltat durgence est justifi par une
situation et par des rgles que chacun a acceptes. Si nous considrons que la
menace que nous connaissons aujourdhui est appele perdurer, alors il nous faut
dfinir un nouvel tat du droit, sans quoi nous resterions dans un tat dexception.

 149

Quel peut tre ce nouvel tat ? Il nous faut revoir un certain nombre de
rgles que certains jugent non sans raison attentatoires aux liberts, et dont le
caractre exceptionnel ne fait pas de doute. Lorsque ltat dexception vient
durer, il faut revisiter le droit positif.
Aller de prorogation en prorogation ne peut tre la solution. la lecture
du rapport, on peut se demander si les moyens de droit commun dont nous
disposions avant ltat durgence nauraient pas permis daboutir aux mmes
rsultats.
La prorogation ad vitam aeternam interpelle le dmocrate que je suis.
M. Yves Goasdou. Jobserve que le constat et les interrogations sont
peu prs les mmes sur tous les bancs.
Ltat durgence est-il vraiment efficace ? Chacun en convient, il ne peut
pas tre prenne : par le pass, il a gnralement pris fin tout seul, du simple fait
de sa non-reconduction lexception de sa leve par le prsident Chirac en
janvier 2006.
Ltat durgence, ce sont dabord des perquisitions, qui perdent de leur
efficacit mesure que leur caractre impromptu disparat.
Ce sont aussi des assignations rsidence, qui peuvent tre trs longues,
comme la justement soulign Mme Untermaier. Je ne veux pas croire quelles
soient longues parce que lautorit administrative samuse les faire durer. Il peut
tre justifi d avoir lil des individus dont on peut penser quils pourraient
participer des actions terroristes ou faire partie de filires. Peut-tre faudrait-il
envisager dans notre droit des assignations rsidence qui seraient soustraites la
dcision du juge judiciaire ?
Enfin, ltat durgence offre la possibilit, dans des situations dangereuses,
par exemple lors de grands rassemblements, de procder des fouilles ou des
contrles didentit dans des conditions qui ne sont pas prvues par le droit
commun actuel. Cest cela, la ralit de ltat durgence.
La menace ne disparat pas. Cest la raison pour laquelle nous devons tre
trs prudents. Nous pourrions tous admettre il faudrait avoir le courage de le dire
que, si les mesures prises en application de ltat durgence ne sont pas la
panace, si elles ne rglent pas tout, elles peuvent permettre, dans certaines
circonstances, de surveiller de prs des individus non susceptibles de faire lobjet
de procdures judiciaires, et de procder, loccasion de grands vnements, des
contrles didentit, des fouilles de vhicules, qui peuvent tre ncessaires pour
prvenir un attentat. Nous devons bien peser les choses.
Je terminerai par une question : avez-vous eu connaissance, monsieur le
prsident, de cas dans lesquels lassignation rsidence a t leve alors mme
que la judiciarisation intervenue na pas donn lieu la mise en place dun
contrle renforc de lindividu concern ?

 150

M. le prsident Dominique Raimbourg, rapporteur. Parmi les cas de

judiciarisation, on relve des procdures avec incarcration, dautres avec contrle
judiciaire Pour les personnes faisant lobjet dun contrle judiciaire,
lassignation rsidence a parfois t maintenue et parfois leve. Il y a mme des
cas dans lesquels lincarcration a t suivie dune remise en libert, assortie
ventuellement dun contrle judiciaire conjugu avec une assignation rsidence.
Les cas de figure sont assez divers. Il est relativement rare que des assignations
rsidence perdurent sans que dautres mesures aient t prises. Jadmets
nanmoins que certains cas peuvent susciter la perplexit.
Votre rflexion conduit envisager lentre dans notre droit de
lassignation rsidence et de la perquisition sans autorisation judiciaire, ainsi que
de mesures dinterdiction de paratre expression que je prfre celle
dinterdiction de sjour , destines viter que certaines personnes sapprochent
dun lieu considr comme dangereux ou participent de manifestations violentes.
Cela ncessite aussi de repenser la question du contrle didentit.
Ce sont quatre sujets trs dlicats, qui demanderaient des dbats trs prcis
et sans doute complexes.
Le rapport de la commission denqute sur les missions et les modalits de
maintien de lordre rpublicain prconise dintroduire dans notre arsenal juridique
linterdiction individuelle de manifester, sur le modle de linterdiction de stade
qui peut tre prononce lencontre des supporters violents. Ce nest pas le sujet
le plus difficile, pas plus que celui du contrle didentit.
Mais les deux mesures, autrement plus coercitives, que sont lassignation
rsidence et la perquisition sans autorisation pralable du juge soulvent un dbat
trs compliqu, car elles sortent du cadre habituel du droit pnal. Des garanties
devraient tre institues afin dviter que leur champ dapplication ne stende au
dtriment de la mesure judiciaire qui ncessite lintervention dun juge et la
constatation quune infraction a t commise ou est en train de se commettre. Sur
cette question extrmement difficile, jai bien conscience que ma rponse clt de
faon insatisfaisante le dbat
Pour conclure, je vous propose dautoriser la publication du rapport, tant
prcis que le vote ne vaut pas approbation de son contenu.
La Commission autorise, lunanimit, la publication du rapport
dinformation sur le contrle parlementaire de ltat durgence.

 151

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Les auditions sont prsentes par ordre chronologique. Les auditions
suivies de la mention (*) ont fait lobjet de comptes rendus publis dans le rapport
n 3784 fait par MM. Dominique Raimbourg et Jean-Frdric Poisson, au nom de
la Commission des Lois (1).

Jeudi 7 janvier 2016

M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat et
M. Bernard Stirn, prsident de la section du contentieux (*)
M. Serge Gous, prsident du Syndicat de la juridiction
administrative (SJA) et Mme Hlne Bronnenkant, secrtaire
gnrale du SJA (*)

Vendredi 8 janvier 2016

M. Loc Garnier, chef de lUnit de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) au ministre de lIntrieur (*)
M. Patrick Calvar, directeur gnral de la scurit intrieure
(DGSI) au ministre de lIntrieur, M. Jean-Yves Guillard, sousdirecteur de la scurit intrieure, et Mme Marie Deniau, chef de
cabinet (*)
M. Jrme Lonnet, directeur central adjoint charg du
renseignement, chef du Service central du renseignement territorial
au ministre de lIntrieur (*)
Mme Mireille Ballestrazzi, directrice centrale de la police
judiciaire au ministre de lIntrieur (*)
M. Olivier de Mazires, prfet, charg de ltat-major
oprationnel de la prvention du terrorisme (EMOPT) au ministre
de lIntrieur (*)
M. Robert Gelli, directeur des affaires criminelles et des grces au
ministre de la Justice (*)

Lundi 11 janvier 2016

Table ronde runissant des responsables oprationnels de la
gendarmerie nationale (*)
Colonel Marc Boget, commandant le groupement de gendarmerie
dpartementale de lOise
Colonel Frdric Boudier, commandant le groupement de
gendarmerie dpartementale des Bouches-du-Rhne

(1) Rapport n 3784 sur le contrle parlementaire de ltat durgence, 25 mai 2016.

 152

Colonel Marc Payrar, commandant

gendarmerie dpartementale de la Vende

le

groupement

de

Gnral Michel Pidoux, commandant la rgion de gendarmerie

du Centre Val de Loire et le groupement de gendarmerie
dpartementale du Loiret
Colonel David Rey, commandant le groupement de gendarmerie
dpartementale de Sane-et-Loire
Colonel Charles-Antoine Thomas, commandant le groupement
de gendarmerie dpartementale du Val dOise
Table ronde runissant des responsables oprationnels de la
police nationale (*)
Le commissaire divisionnaire M. Paul Agostini, directeur
dpartemental de la scurit publique de la Haute-Vienne
Le commissaire divisionnaire M. Pascal Belin, directeur
dpartemental de la scurit publique du Loiret
Linspecteur gnral M. Pierre-Marie Bourniquel, directeur
dpartemental de la scurit publique des Bouches-du-Rhne
Le commissaire divisionnaire M. Jean-Franois Illy, directeur
dpartemental de la scurit publique du Bas-Rhin
Le contrleur gnral M. Patrick Mairesse,
dpartemental de la scurit publique de lIsre

directeur

Mme Sophie Tissot, prsidente de lUnion syndicale des magistrats

administratifs (USMA), et M. Olivier Di Candia, secrtaire gnral
de lUSMA

Mardi 19 janvier 2016

M. Thomas Andrieu, directeur des liberts publiques et des
affaires juridiques au ministre de lIntrieur (*)

Mardi 15 mars 2016

Mme Christine Lazerges, prsidente de la Commission nationale
consultative des droits de lhomme (CNCDH), Mme Gwnalle
Calvs, membre de la CNCDH, et M. Herv Henrion-Stoffel,
conseiller juridique (*)
M. Michel Tubiana, prsident dhonneur de la Ligue des droits de
lhomme (*)

Mardi 22 mars 2016

M. Jacques Toubon, Dfenseur des droits (*)

 153

Jeudi 7 avril 2016

M. Jrme Lonnet, directeur central adjoint charg du
renseignement, chef du Service central du renseignement territorial
au ministre de lIntrieur

Vendredi 28 octobre 2016

M. Franois Molins, Procureur de la Rpublique prs le tribunal
de grande instance de Paris

Mercredi 2 novembre 2016

M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat et
M. Bernard Stirn, prsident de la section du contentieux.

 155

LISTE DES DPLACEMENTS DES RAPPORTEURS

Mercredi 9 dcembre 2015

Prfecture du Val-de-Marne

Jeudi 17 dcembre 2015

Prfecture du Rhne

Mardi 22 dcembre 2015

Prfecture de lYonne

Mardi 29 dcembre 2015

Prfecture du Nord

Lundi 4 janvier 2016

Prfecture dIlle-et-Vilaine

Mardi 5 janvier 2016

Prfecture de lHrault

Mercredi 6 janvier 2016

Prfecture de la Haute-Garonne

Mardi 12 janvier 2016

Prfecture de police de Paris

Mardi 26 janvier 2016

Prfecture de Haute-Savoie.

Mardi 23 fvrier 2016

Prfecture du Bas-Rhin.

Mercredi 24 fvrier 2016

Prfecture des Alpes-Maritimes
Prfecture dlgue pour la scurit et la sret des plates-formes
aroportuaires de Roissy et du Bourget

 156

Vendredi 25 mars 2016

Unit de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT)
ministre de lIntrieur

Vendredi 22 avril 2016

tat-major oprationnel de prvention du terrorisme (EMOPT)
ministre de lIntrieur

Jeudi 23 juin 2016 :

Direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)
ministre de lIntrieur

Jeudi 20 octobre 2016 :

Prfecture de police de Paris.

 157

ANNEXE 1 : ASSIGNATION RSIDENCE MODALITS

PRATIQUES

 158

ANNEXE 2 :
COMPTES RENDUS DES RUNIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
SUR LE CONTRLE PARLEMENTAIRE DE LTAT DURGENCE

Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant ltat

durgence lors de la runion de la commission des Lois du mercredi 2 dcembre
2015. ..........................................................................................................................................
Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant ltat
durgence lors de la runion de la commission des Lois du mercredi 16
dcembre 2015. ........................................................................................................................
Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant ltat
durgence lors de la runion de la commission des Lois du mercredi 13 janvier
2016 ...........................................................................................................................................
Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant ltat
durgence lors de la runion de la commission des Lois du mercredi 30 mars
2016. ..........................................................................................................................................
Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant ltat
durgence lors de la runion de la commission des Lois du mardi 17 mai 2016.............

159

177

191

208
218

 159

Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant

ltat durgence lors de la runion de la commission des Lois du
mercredi 2 dcembre 2015.
(Extrait du compte rendu n 20)
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Mes chers collgues, je souhaite
tout dabord vous rappeler le contexte. Sur la base dun amendement vot
lunanimit par la Commission, confort par les dbats en sance publique tant
lAssemble nationale quau Snat, un nouvel article 4-1 a t inscrit dans la loi
du 3 avril 1955 relative ltat durgence.
Cet article prvoit ceci : LAssemble nationale et le Snat sont informs
sans dlai des mesures prises par le Gouvernement pendant ltat durgence. Ils
peuvent requrir toute information complmentaire dans le cadre du contrle et de
lvaluation de ces mesures .
Cet article confre au Parlement un pouvoir de contrle prcis et constant
des mesures adoptes et appliques par lexcutif durant trois mois. Cest la
marque de nos dbats, concrtisant une intention avance lors des emplois
prcdents de la loi de 1955, savoir en janvier 1985 puis en novembre 2005,
mais jamais matrialise.
Le vote unanime du Parlement renforce notre dtermination collective
dmontrer que ltat durgence est partie intgrante de ltat de droit puisquil ne
suspend pas lapplication des autres lois.
Il nous faut maintenant organiser les modalits dexercice de ce pouvoir
afin quil soit effectif, permanent et efficace. cet gard, permettez-moi de citer
Guy Carcassonne qui crivait dans la prface dun ouvrage dun de nos collgues
prsents dans cette salle : Il ne suffit pas de donner des pouvoirs lAssemble,
encore faut-il que les dputs les exercent . Nous allons exercer ces pouvoirs.
Quels objectifs allons-nous poursuivre ? Sans prjudice du travail
classique a posteriori de laction du Gouvernement qui nous conduira, le moment
venu, en dresser le bilan, il nous faut mettre en place une veille parlementaire
continue tout au long de la dure de ltat durgence.
Quoique concomitante de laction des pouvoirs publics, il sagira donc de
favoriser, en temps rel, le regard de lAssemble nationale sur les services
auxquels ont t consentis temporairement des pouvoirs particuliers, dvaluer la
pertinence des moyens mobiliss et ainsi signaler, le cas chant, tout risque
dabus.
Ce mode opratoire permettra ainsi la commission des Lois dvaluer
lapplication de ltat durgence en dlivrant une analyse technique et statistique
complte ainsi quobjective des procdures mises en uvre. Notre but tant

 160

qualitatif et pas seulement quantitatif, nous allons tenter dvaluer les bnfices
retirs de ces mesures exceptionnelles en termes de scurit publique, de
procdures judiciaires et de collecte de renseignements. Cela nous amnera, le cas
chant, adresser au Gouvernement des prconisations dans le but, soit de
conforter lefficacit du dispositif, soit de mieux garantir les liberts individuelles
et collectives.
Le contrle conjuguera un suivi de donnes relatives la mise en uvre de
ltat durgence et une rflexion plus approfondie sur certaines thmatiques et
certains faits. Ainsi, ds lentre en vigueur du dispositif, vendredi prochain,
diffrents tableaux de bord seront institus et actualiss chaque semaine, grce
une remonte quotidienne dinformations. Ils intgreront le suivi des procdures
exceptionnelles de ltat durgence. Nous aurons ainsi des indicateurs dtaills sur
les diffrentes mesures possibles : bien sr, les assignations domicile ou les
perquisitions domicile de jour et de nuit, ou encore les remises des armes de
catgorie A D dont le ministre voque rgulirement les rsultats, mais aussi
toutes les autres mesures possibles dans le cadre de ltat durgence, cest--dire
les interdictions de la circulation des personnes ou des vhicules, la dissolution
dassociations ou de groupements, les interruptions de sites internet, les fermetures
provisoires des salles de spectacles, dbits de boisson et lieux de runion. Il existe
sept articles dans la loi de 1955 qui prvoient treize mesures possibles. Nous nous
intresserons la totalit de ces treize mesures. Ensuite, nous procderons un
recensement des ventuelles suites judiciaires ou administratives, les recours
intents contre elles ou contre leurs suites.
En complment de ce suivi hebdomadaire et grce aux donnes ainsi
collectes, le contrle sera complt par un travail denqute et dinformation
portant sur plusieurs thmatiques dtermines en fonction des premires analyses
des donnes fournies. Tous les outils de travail habituels seront alors mobiliss :
auditions, demandes de pices, contrles sur place, dplacements sur certaines
zones, envois de questionnaires.
Quels outils allons-nous mobiliser pour concrtiser ces intentions ? La
semaine dernire, jai appel le dfenseur des droits, Jacques Toubon. Je lui ai fait
part de mon souhait de mobiliser les 397 dlgus territoriaux afin de transmettre
la Commission les informations quil jugera utiles. Une circulaire du dfenseur
des droits a dj t envoye. Ces dlgus recevront les ventuelles rclamations
des citoyens concerns par une mesure et communiqueront les lments
indispensables une exploitation. Paralllement, jai appel Christine Lazerges, la
prsidente de la Commission nationale consultative des droits de lHomme afin de
conduire un travail de sensibilisation auprs des associations reprsentes en son
sein pour, l encore, faire parvenir aux Rapporteurs tous les lments quelles
pourraient juger utiles.
De plus, les parlementaires et pas uniquement ceux de la commission
des lois qui, comme la dcid le ministre de lintrieur, seront rgulirement

 161

informs par les prfets de ce qui se passe dans les dpartements, auront la facult,
et mme le devoir de faire remonter des observations.
Mais surtout, je vous propose dutiliser pour la premire fois sous la
Vme Rpublique larticle 5 ter de lordonnance du 17 novembre 1958 relative au
fonctionnement des assembles parlementaires. Cet article permet une
commission permanente de se doter, en plus de ses pouvoirs traditionnels, des
prrogatives attribues aux commissions denqute. Ainsi, elle disposera de
moyens daction non ngligeables, et dabord de pouvoirs de contraintes. Toute
personne dont nous jugerons laudition utile sera tenue de dfrer notre
convocation. En cas de faux tmoignage, les articles du code pnal prvoyant des
peines demprisonnement et damende seront applicables. La Commission
disposera aussi de pouvoirs denqute. Je vais vous proposer de me dsigner
rapporteur de ce travail et de nommer Jean-Frdric Poisson co-rapporteur
dapplication, afin de mener des investigations sur pices et sur place. Tous les
renseignements de nature faciliter notre mission devront nous tre fournis. Nous
serons ainsi habilits nous faire communiquer tous les documents de service.
cette fin, trois administrateurs de la Commission des lois se consacreront ces
tches pendant les trois mois venir.
Enfin, jai naturellement inform le Gouvernement de ces intentions. Je
me suis assur de la disposition desprit du ministre de lintrieur. Il a adress hier
un courrier la Commission dans lequel il indique son intention de contribuer trs
activement leffectivit de ce contrle et que nous pouvons compter sur sa
diligence et celle de ses services qui il a transmis des consignes de coopration
dune grande clart pour que nous laborions ensemble un dispositif de contrle
indit sous la Vme Rpublique.
M. Jean-Frdric Poisson. Lexpos que vous venez de faire et la note
dinformation sur laquelle il sappuie retracent la mthode que nous allons adopter
afin de contrler les pouvoirs exceptionnels que le Parlement a confis au
Gouvernement pendant la priode de mise en uvre de ltat durgence. Pour y
avoir t associ, japprouve pleinement cette manire de procder au contrle du
dtail des oprations, mais aussi de leur quantit et de leur qualit. Plusieurs
interrogations sont apparues depuis que le Parlement a dcid de prolonger ltat
durgence. La mthode que nous propose le prsident permettra la Commission
dexercer ces nouveaux pouvoirs de contrle sapparentant ceux dune
commission denqute, et au Gouvernement de se rendre pleinement disponible
ces fins condition sine qua non du bon droulement de nos travaux de contrle.
Jai particip avec M. le prsident, M. Larriv et dautres la runion qui
sest tenue jeudi dernier au ministre de lintrieur : nous y avons constat la
bonne volont du Gouvernement de communiquer ces informations. Je suppose
que leur traitement administratif et leur aiguillage vers notre Commission
prsentent un certain nombre de difficults matrielles ; il nous appartient de
dployer lnergie ncessaire pour que les dlais de traitement habituels soient

 162

rduits, de sorte que le Parlement puisse exercer pleinement sa mission de

contrle.
Au terme des trois mois dtat durgence et quil soit prolong ou non,
puisque le Premier ministre ne la pas exclu, sachant que la rforme de la
Constitution ne pourra de toute faon pas avoir lieu avant cette date , je propose
que la Commission use par anticipation des facults du rapporteur dapplication
pour quil dresse un bilan global de la situation et quil le communique la
Commission.
Je demeure attentif la question de linformation des lus locaux
laquelle le ministre a rpondu avec quelque rserve. Il a en effet donn instruction
aux prfets de runir une fois par mois les maires et les parlementaires de chaque
dpartement pour leur prsenter ltat prcis des oprations menes sur leur
territoire. Il me semble toutefois quil reste trouver une formule permettant
dviter que les maires dcouvrent par la presse locale, voire par des rumeurs dans
le voisinage, que tel ou tel de leurs administrs a t assign rsidence dans leur
commune, mme si je suis parfaitement conscient quune assignation rsidence
ou une perquisition administrative sont susceptibles dentraner dautres
oprations incompatibles avec le degr habituel de discrtion des maires. Il faut
informer les maires, mais il peut savrer dlicat de le faire alors que des
procdures sont en cours. Quoi quil en soit, il faut trouver un quilibre en matire
dinformation des lus locaux.
Certains sinquitent et la presse sen fait parfois lcho que les
pouvoirs publics soient tents deffectuer des perquisitions fondes sur dautres
faits prsums que des actes terroristes et, ainsi, dclencher des procdures de
droit commun en profitant de la facilit que leur offre ltat durgence. titre
personnel, je crois que le recours des pouvoirs spciaux peut en effet donner lieu
doccasionnels dbordements, mais je constate que les liens qui existent entre la
dlinquance de droit commun y compris la grande dlinquance et les actes
terroristes empchent dinterdire, supposer que cela soit possible, que lon
profite de ltat durgence pour conduire des perquisitions dont le lien avec des
faits de terrorisme est plus ou moins lointain. Je comprends les inquitudes
exprimes au nom de la protection des liberts fondamentales et, le cas chant, la
Commission interrogera le ministre de lintrieur a posteriori pour vrifier
quaucune atteinte ne leur a t porte. ce stade, nanmoins, aucun lment ne
peut selon moi nous prmunir contre cette ventualit. En lespce, je fais
confiance lappareil policier pour effectuer le tri ncessaire.
Pour conclure, je raffirme mon accord total avec la mthode que vous
avez expose, monsieur le prsident, et laquelle vous avez bien voulu
massocier.
M. Alain Tourret. Le contrle simpose dautant plus que les liberts sont
restreintes. Je vous flicite, monsieur le prsident, davoir incit lAssemble

 163

adopter un amendement qui, outre le contrle du juge, instaure le contrle

politique et parlementaire de la procdure.
Il va de soi que je fais toute confiance au prsident Urvoas et
M. Poisson, mais je note que les groupes politiques minoritaires sont limins du
processus. Je vous demande dy tre attentifs : nos travaux de contrle devront se
fonder sur lunanimit des parlementaires, et non pas sur un simple consensus
entre les deux principaux groupes politiques. En particulier, on commettrait une
erreur en refusant demble dassocier les dputs cologistes, dont certains se
sont saisis de ce dossier.
Deuxime question : le Gouvernement assistera-t-il nos travaux en
dpchant un ministre ou lun de ses reprsentants ?
Enfin, la garde vue nest pas une procdure conue spcialement pour
ltat durgence mais, lorsquil est en vigueur, elle ne sapplique pas de la mme
manire. Il me semble donc indispensable de prendre connaissance du nombre de
gardes vue prononces et de leurs motivations. Il en va de mme des rfrslibert lis aux affaires de terrorisme : nous devons exiger de lautorit
administrative quelle nous fasse connatre non seulement leur nombre, mais
surtout leur vritable motivation. La stratgie du Conseil dtat consiste rendre
sa dcision de manire lapidaire, en quelques mots ; de mon point de vue, il est
beaucoup plus important de savoir pourquoi tel rfr-libert a t admis ou rejet
et, pour ce faire, davoir accs au texte lui-mme desdits rfrs.
M. Dominique Raimbourg. En cette priode trs difficile, il est essentiel
de prserver lunit du pays autour des mesures visant lutter contre le flau
terroriste et rtablir lordre normal des choses. Ds lors, il est indispensable que
les mesures exceptionnelles lies ltat durgence soient soumises un contrle,
de sorte quune fois passe lmotion, cette restriction des liberts ne suscite pas
une leve de boucliers.
Nous avons pris la prcaution de prvoir dans la loi un contrle par le juge
administratif une nouveaut par rapport la loi de 1955. Dautre part, toutes les
mesures prises doivent avoir une traduction judiciaire : le procureur de la
Rpublique, qui est avis des perquisitions, exerce lui aussi un contrle. Nous
disposons donc dj doutils qui permettent de contrler les mesures
exceptionnelles de restriction des liberts.
Avec M. Poisson, vous avez, monsieur le prsident, pris linitiative
dinstaurer un mcanisme de contrle parlementaire. Il est non seulement trs
utile, mais aussi ncessaire, et il va de soi que le groupe SRC en approuve la
cration car il permettra de rassurer nos concitoyens et de donner sa pleine
efficacit aux mesures prises dans le cadre de ltat durgence, qui n'ont de sens
que si elles recueillent lassentiment de tout notre peuple dans sa lutte contre le
terrorisme.

 164

M. Georges Fenech. Lune des modalits du contrle que vous instaurez

consiste tablir un rseau de sept correspondants. Je minterroge sur le
cinquime dentre eux : le parquet de Paris. Comment un procureur pourrait-il
ainsi tre tenu de rpondre une commission parlementaire sans enfreindre le
principe de la sparation des pouvoirs a fortiori lorsquil a lui-mme t dsign
par le Gouvernement ? Ne serait-il pas plus conforme au fonctionnement de nos
institutions que le directeur des affaires criminelles et des grces du ministre de
la justice soit notre correspondant, et non un magistrat en exercice ?
Dautre part, envisagez-vous de rendre nos travaux publics ?
M. Pascal Popelin. Mieux vaut exercer pleinement les pouvoirs que la
Commission sest accorde que de se contenter de leur existence thorique. Votre
proposition, monsieur le prsident, a le mrite de prvoir un contrle exhaustif des
mesures lies ltat durgence. Il me semble opportun de mobiliser les autorits
administratives et les commissions consultatives concernes afin que nous
puissions nous appuyer sur diffrentes sources dinformation. De mme, lemploi
original des dispositions permettant dattribuer notre Commission les pouvoirs
dune commission denqute me semble utile. Les moyens humains et
administratifs que vous nous avez indiqus sont en rapport avec lambition indite
et loin dtre modeste que vous nous proposez. Cette ambition a demble recueilli
le soutien du Premier ministre et du Gouvernement, comme la illustr la manire
dont nous avons travaill llaboration de ce texte et les changes qui ont eu lieu
depuis.
Nous allons analyser des informations nationales. Jinsiste nanmoins sur
limportance des informations recueillies lchelle des territoires. Il est prvu
que nous y ayons accs, mme si je suis conscient du caractre dlicat de cette
question compte tenu de limpratif de confidentialit qui est parfois la condition
de lefficacit des procdures engages. ce jour, pourtant, ce nest jamais le cas
dans mon dpartement, la Seine-Saint-Denis. Je comprends que lon hsite
fournir des donnes relatives certains dossiers ; dautres, en revanche, ne
devraient donner lieu aucune hsitation. Je vous le dis en toute franchise : quun
parlementaire qui a personnellement contribu accorder des pouvoirs
exceptionnels lautorit administrative apprenne par la presse quune
perquisition administrative a t conduite par erreur dans la circonscription
dont il est llu et quil ne dispose ce jour encore daucune information officielle
ce propos relve dune forme de dsinvolture tout fait inacceptable. La chane
de commandement ministre et prfecture doit tre alerte afin que de telles
situations heureusement fort rares ne se reproduisent pas et que les
parlementaires puissent en prendre connaissance.
M. Guillaume Larriv. Nous dbattons aujourdhui des modalits du
contrle de lapplication de la loi de 1955 modifie en 2015, mais la question de
lapplication dautres lois se pose galement : je pense la loi du 24 juillet 2015
sur le renseignement et la loi du 13 novembre 2014 renforant les dispositions
relatives la lutte contre le terrorisme. Dans lun et lautre cas, nous aurions tout

 165

intrt envisager la rdaction dun rapport dapplication. Il nest pas question

dempiler inutilement les rapports mais, au-del de ltat durgence, il ne faut pas
ngliger lapplication des autres mesures qui sont aussi au cur du sujet.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Les deux assembles, en accord avec le
Gouvernement, ont labor un dispositif trs original qui sinscrit dans le cadre de
la mesure lgislative modifie votre initiative, monsieur le prsident, pour
instaurer le contrle parlementaire de ltat durgence. Hier, jai eu lhonneur de
vous remplacer la runion qui sest tenue Matignon en prsence des prsidents
des deux Chambres, des prsidents de tous les groupes parlementaires et de ceux
de toutes les commissions parlementaires rgaliennes, ainsi que des ministres
concerns, afin que la reprsentation parlementaire soit informe de lensemble
des dispositions qui ont t prises. Les informations qui nous ont t fournies
taient dune trs grande prcision, et chacun a convenu que le Gouvernement les
livrait en toute sincrit.
Les deux dispositifs de contrle parlementaire ont t voqus : le Snat a
opt pour la dsignation dun rapporteur, et lAssemble a prsent les
informations qui figurent dans la note que vous nous avez communique,
monsieur le prsident. Ce dispositif trs original est tout fait pertinent pour
rpondre aux interrogations quont suscites lentre en vigueur puis la
prolongation de ltat durgence concernant les droits fondamentaux sur lesquels
reposent notre Rpublique et notre tat de droit, en particulier.
Le dispositif lgislatif ne prvoit pas que les actions administratives se
cantonnent aux seuls actes prsums de terrorisme. Si ctait le cas, nous naurions
pas avanc dun iota par rapport la loi de 1955, dont lobsolescence est pourtant
avre. Au contraire, le processus actuel ne senferme pas dans le seul soupon
dacte terroriste.
Ensuite, nous avons, encore une fois votre initiative, monsieur le
prsident, impos la prsence dun officier de police judiciaire dans les oprations
domiciliaires. En consquence, le processus judiciaire sinscrit dsormais dans le
cadre de la procdure administrative. On ne parle gure de cette excellente
proposition qui, pourtant, est loin dtre anodine ! En effet, lofficier de police
judiciaire est tenu par une obligation permanente de communication. En outre,
toutes les assignations rsidence et toutes les perquisitions administratives se
traduisent par une procdure judiciaire, y compris une garde vue. Ce dispositif
trs large et innovant doit satisfaire tout le monde, en particulier les commissaires
aux lois de lAssemble et du Snat.
Enfin, lors de la runion dhier que jvoquais, les ministres comptents
ont fourni des statistiques trs prcises sur le nombre de gardes vue,
dassignations rsidence et dautres procdures. Ces chiffres constitueront la
matire du travail qui nous est propos. De surcrot, le ministre de lintrieur nous
a indiqu sans que la question lui soit mme pose quil avait donn des
instructions trs claires concernant la traabilit de chaque acte, chaque dcision,

 166

chaque procdure, afin de produire un ensemble dlments susceptibles de

rendre possible le contrle parlementaire , a-t-il ajout.
En clair, nous disposons dun mcanisme cohrent, efficace et original
dont je souhaite quil soit mis en uvre aussi bien que possible sous lautorit
conjointe de notre prsident et du collgue dsign par le Snat, en vue notamment
de la prochaine runion bimensuelle qui se tiendra, comme hier, lhtel
Matignon.
M. Pierre Morel-A-LHuissier. Japprouve totalement lamendement que
vous avez fait adopter en sance, monsieur le prsident, ainsi que le processus que
vous nous proposez aujourdhui afin de doter la commission des Lois des pouvoirs
dune commission denqute.
Est-ce dire que les acteurs qui seront associs aux travaux de notre
Commission fonctionnaires, prfets, inspecteurs gnraux, agents des autorits
de scurit, magistrats ou encore dlgus du dfenseur des droits seront librs
du secret professionnel lors de leurs changes avec vous ?
Ensuite, la divulgation des informations recueillies ne gnera-t-elle pas les
enqutes policires en cours ?
Enfin, sur quels moyens humains la commission des Lois pourra-t-elle
sappuyer afin daccomplir sa mission de commission denqute ?
M. Marc Dolez. Le groupe GDR a approuv la cration dun nouvel
article 4-1 dans la loi de 1955 instaurant le contrle parlementaire des mesures
prises pendant ltat durgence. De mme, il porte aujourdhui une apprciation
positive sur le dispositif que vous proposez, monsieur le prsident, afin que ce
contrle parlementaire sexerce pleinement. Comme M. Tourret, toutefois, je
minterroge sur lassociation ces travaux de lensemble des groupes politiques
de notre Commission. En effet, il nest prvu de prsenter une communication de
synthse la Commission dans son ensemble que toutes les trois semaines.
Autrement dit, les quatre groupes politiques qui nont pas dsign de rapporteur
risquent dtre laisss lcart du contrle effectif qui sera pratiqu.
M. Jean-Christophe Lagarde. Vous avez, monsieur le prsident, propos
ce dispositif lors du dbat sur ltat durgence, et nous avions alors expos
plusieurs difficults. Tout dabord, il ne correspond pas la culture parlementaire
franaise depuis 1958 et, de ce point de vue, le fait de donner au Parlement les
capacits relles de contrler les pouvoirs quil a confis au pouvoir excutif
reprsente une volution trs favorable et ncessaire, quil sagisse de ltat
durgence ou dautres questions. En outre, cest une excellente manire de
protger lexcutif contre ses propres services, qui peuvent parfois prendre des
initiatives malheureuses susceptibles de mettre tel ou tel ministre en difficult. Par
nature, le contrle accentue la vigilance des autorits lgard de la pertinence des
mesures quelles prennent.

 167

Le dispositif que vous nous proposez peut sembler efficace mais prsente
quelques difficults. Tout dabord, il est valable pendant la priode dtat
durgence, mais certaines mesures dassignation rsidence, par exemple
pourraient tre prolonges au-del ; il faudrait alors que le contrle parlementaire
se poursuive en consquence.
La deuxime difficult a trait la confiance et la solidit du consensus
national qui a t recherch et qui sest illustr par le vote quasi unanime de
lAssemble nationale et du Snat en faveur de la prolongation de ltat durgence.
Or, pour que le pouvoir lgislatif confie des pouvoirs exceptionnels au pouvoir
excutif, chacun doit tre associ au contrle. Pourtant, le dispositif prvu exclut
de fait quatre groupes parlementaires du contrle effectif et non pas du seul
contrle statistique, qui na quun intrt trs relatif et dont les conclusions ne
peuvent ventuellement servir qu envisager des suites lgislatives. Ainsi, les
lments dinformations qui seront demands aux autorits pour chaque
perquisition administrative et chaque assignation rsidence doivent pouvoir tre
vrifis par lensemble des groupes. On ne saurait en effet demander aux groupes
politiques de soutenir les mesures dtat durgence tout en privant certains dentre
eux de la capacit de contrle. linverse, je serais trs rticent ce que tous les
parlementaires puissent vrifier ces lments dans leurs circonscriptions : se
poseraient alors des problmes de secret des informations.
Prcisment, quen sera-t-il de lhabilitation ou de lobligation au secret
des parlementaires concerns ? M. Popelin voquait la Seine-Saint-Denis : il
existe en effet quelques dpartements dans lesquels les difficults et les personnes
surveilles se concentrent et, par consquent, dans lesquels les perquisitions et
assignations sont plus nombreuses. Faute de garantir un niveau de secret suffisant,
les services pourraient finir par renoncer certaines oprations de crainte que les
liens entre telle et telle personne soient trop diffuss.
Il nous faudra donc trouver un quilibre cest dj en partie le cas qui
doit notamment sappuyer sur un partage de la mission de contrle entre
lensemble des forces politiques, faute de quoi les groupes qui nauront pas t
associs au contrle effectif de laction des services ne pourront pas accepter une
nouvelle prolongation de ltat durgence. Dautre part, il faut que les
informations qui seront demandes aux services dont la liste que vous nous
prsentez est trs complte soient assorties dun degr suffisant de
confidentialit pour quelles nous soient effectivement fournies.
M. Olivier Marleix. Comme M. Fenech, jestime quil faut ajouter la
direction des affaires criminelles et des grces du ministre de la justice la liste
des interlocuteurs de la Commission. Les perquisitions effectues peuvent se
solder par trois sortes de rsultats. Premirement, linfraction est assez grave pour
tre constitutive dun fait de terrorisme, et cest alors la section antiterroriste du
parquet de Paris qui est saisie par le parquet territorial comptent. Deuxime
possibilit : linfraction est plus lgre dtention darmes, par exemple et ne
constitue pas un fait terroriste et, dans ce cas, cest au procureur comptent sur le

 168

territoire concern quil appartient dengager des poursuites. Le troisime cas

sapparente une zone grise dans laquelle les services ont lassurance que les
perquisitions ont permis deffectuer un nettoyage lequel peut donner lieu
quelques suspicions et une enqute prliminaire pourra tre lance. Il est
essentiel que nous sachions ce quil adviendra des procdures engages dans ces
deux derniers cas. Pour ce faire, nous devons avoir une vue plus large que le seul
tableau dress par le parquet de Paris. Nous pourrons ainsi rpondre cette
question primordiale : quoi servent les pouvoirs exceptionnels que nous avons
octroys au Gouvernement en remaniant la loi de 1955, et la justice en tire-t-elle le
meilleur parti ?
M. Jacques Bompard. Dans notre Rpublique, la notion de dfense des
droits et des liberts est parfois porte un degr pathologique, voire liberticide.
Nous luttons contre des terroristes sans foi ni loi, mais nos combattants sont
ligots par un extraordinaire arsenal de lois. Je reconnais la difficult de la
situation. Je note toutefois quil existe environ huit cents dfenseurs des liberts.
Je veux dire mon admiration MM. Urvoas et Poisson, car ils vont devoir livrer
un combat contre le terrorisme qui risque fort de les dpasser, quels que soient
leurs talents respectifs telle est mon inquitude.
M. Daniel Goldberg. Je me flicite de la dmarche quadopte votre
Commission, monsieur le prsident. Permettez-moi, ayant entendu plusieurs
collgues de mon dpartement, de proposer que dans certains dpartements, le
contrle parlementaire puisse sexercer sur une zone plus restreinte que
lensemble du territoire national. En effet, le dispositif prvu vous donnera une
vision synoptique de la situation. Il faudrait dans certains dpartements la SeineSaint-Denis et dautres collaborer de manire plus troite avec les services
concerns pour vrifier les conditions dans lesquelles les oprations sont conduites
et pour cerner les problmes qui justifient quelles aient lieu. Je propose non pas
de runir lensemble des maires et des parlementaires concerns pour leur livrer
les informations prvues dans votre dispositif, mais de constituer un panel
reprsentatif assez restreint pour respecter la confidentialit des informations,
auquel le prfet communiquerait des informations par nature confidentielles mais
qui pourraient donner lieu une discussion ; un tel mcanisme serait trs utile et
contribuerait aux travaux de votre Commission.
Mme Ccile Untermaier. Jai not avec satisfaction que vous aviez
prvu, dans le cadre de ce contrle parlementaire, que les prfets rencontrent les
dputs. Dans mon dpartement, o nous avons dj organis ce type de
rencontres, nous sommes convenus dun rendez-vous mensuel. Quel niveau
dinformations pourrons-nous requrir ? Si nous avons eu connaissance
dassignations rsidence, ce nest quune fois le climat de confiance instaur que
nous avons pu, selon les cas, disposer dinformations plus fournies. Le ministre
de lintrieur et vous-mmes ne pourriez-vous pas encadrer de faon plus prcise
les conditions dans lesquelles se drouleront ces sances dinformation ? Je trouve
par ailleurs fort utile que nous soit donne la possibilit de faire remonter

 169

linformation. Jai dores et dj pu, en effet, mesurer la richesse de ces runions,

constater quelques difficults, et envisager certaines volutions procdurales.
Mme Marie-Franoise Bechtel. Je voudrais mon tour, Monsieur le
prsident, saluer ce travail complet, solide et original, dautant quil a t ralis
en un temps trs court lurgence appelant lurgence, y compris des procdures.
La note qui nous a t distribue sera lvidence dune grande utilit lors de la
future rvision constitutionnelle mme si la bote outils quoffre ce document
est extrmement complte, et si une loi organique peut ensuite dcliner certaines
mesures ici prvues. Sans faire de la loi-fiction, il me semble que nous sommes
dj dans cette perspective et je remercie les auteurs de cette note de lavoir
ainsi trace.
La commission des Lois transforme en commission denqute si jai
bien compris procdera-t-elle dans certains cas des auditions publiques ?
Lessentiel du travail ne seffectuera pas dans une grande publicit pour des
raisons videntes mais il me paratrait utile de prvoir, dans le cadre de
lvaluation qui, certes, constitue lune des missions du Parlement mais que vous
avez spcifiquement dfinie dans cette note , une sorte de sance publique de
bilan. Cela nous permettrait de faire taire nombre de rumeurs tenaces et de mettre
un terme aux ressentiments et dissensions qui ne sont pas toujours empreints de la
plus grande maturit.
Enfin, si la question du rapport entre les prfets et les parlementaires a t
souleve ici trois reprises, ce nest pas le sujet du jour. Je comprends quil puisse
y avoir des problmes ici ou l. Mais cette relation doit tre facilite par le
ministre de lintrieur qui donne des instructions ses prfets. Il convient que
chaque parlementaire ait avec eux des rapports constructifs et apaiss,
suffisamment en amont sachant que certains territoires sont, plus que dautres,
des nids difficults.
M. Philippe Gosselin. Je massocie tous les propos qui ont t tenus :
cette note est parfaite. Je ne suis dailleurs pas certain que son contenu plaide en
faveur dune rvision constitutionnelle, madame Bechtel.
Puisque lon se plaint souvent du nombre excessif de communes en
France, jinsisterai au contraire sur le caractre extraordinaire de notre rseau de
collectivits locales : nos communes sont autant de points de contact et chaque
maire tant aussi officier de police judiciaire, il est dj dot de par la loi de
missions et de responsabilits. Nous devons donc faire fructifier ce rseau et
formaliser les relations entre les forces de lordre police et gendarmerie , dune
part, et, dautre part, les associations de maires ou les lus locaux directement.
Quant aux relations entre prfets et parlementaires, elles se nouent assez
naturellement. Il faut bien sr quelles soient particulirement suivies et efficaces
dans cette priode mais cest globalement plutt dj le cas.

 170

M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Je remercie lensemble des

dputs qui viennent dintervenir pour la qualit et la densit de leurs
observations. Depuis le vote de la prolongation de ltat durgence, JeanFrdric Poisson et moi-mme avons cherch inventer un dispositif, le Parlement
nayant strictement aucune exprience en la matire. Si cest la septime fois que
notre pays connat ltat durgence, jamais en effet aucune chambre ne stait
lance dans un travail dinvestigation. Au regard de lampleur des mesures prises
ltat durgence ayant t proclam sur la totalit du territoire, ce qui ntait le
cas ni en 2005 ni en 1985 , il tait indispensable que le Parlement se hisse la
hauteur des responsabilits qui lui sont confres par larticle 24 de la
Constitution : celles de lvaluation et du contrle de laction gouvernementale.
Cest pourquoi nous avons cherch btir un dispositif exemplaire, fond sur la
recherche dune efficacit durable. Cela explique que nous ayons pris le temps dy
rflchir : le temps de la Commission nest pas celui de la fbrilit. Nous ne
sommes pas dans la ractivit limmdiat.
Le dispositif que nous vous proposons sappuie sur quatre convictions.
Tout dabord, pour contrler, il faut savoir. Il est donc ncessaire de
bnficier du plus grand nombre possible dinformations. Quil y ait eu cette nuit
106 perquisitions, quau total, depuis le dbut de ltat durgence, celles-ci
slvent 2 235, est un fait. Mais cela nest pas suffisant. Nous avons besoin de
savoir o elles se sont produites, dans quels locaux, quelle heure, qui taient les
personnes prsentes, sil y avait notamment un officier de police judiciaire, si des
biens ont t dtruits, si des infractions ont t constates et si des saisies
informatiques ont t effectues.
Nous avons donc bti un dispositif tenant compte des treize mesures et
jinsiste sur ce point que permet potentiellement de prendre ltat durgence.
Toutes nauront certes pas la mme ampleur quantitative. Les dissolutions
dassociations ou de groupements ne pouvant rsulter que dune dcision prise en
Conseil des ministres, je ne pense pas quon y ait beaucoup recours. Jignore si la
disposition vote linitiative du prsident Schwartzenberg concernant le blocage
des sites internet sera utilise mais il me semble ncessaire que le Parlement sache
sur quelles bases juridiques elle le sera : celles de la loi de 1955, comme nous en
avons ouvert la possibilit, ou celles de la loi de novembre 2014 je rappelle que
quatre-vingt-dix sites ont t bloqus depuis lors.
Je souhaite que les informations qui nous seront communiques nous
tions, ce matin encore, Michel Mercier et moi-mme, en runion de travail avec
le ministre de lintrieur , et que je veux mettre la disposition du Parlement,
soient quotidiennes. Si vous validez le dispositif propos, nous donnerons, cet
aprs-midi quinze heures dans le cadre dune runion prvue avec des
reprsentants de lIntrieur, la totalit des exigences statistiques de notre
Commission.

 171

Dabord savoir. Ensuite, connatre. Cest la raison pour laquelle le contrle

ne se fait pas seulement lAssemble nationale : la capacit des parlementaires
couter les lus locaux apportera des informations. Nous ne pourrons exercer un
contrle que si celles-ci nmanent pas toujours de la mme source. Les faits que
je lis comme vous dans les coupures de presse viennent dune parole qui nest pas
ncessairement la plus objective et qui, en tout tat de cause, a besoin dtre
confronte dautres points de vue. Je suis daccord avec Olivier Marleix : une
perquisition administrative naboutit pas ncessairement au constat dune
infraction. La saisine dun ordinateur ncessite le temps dexaminer le contenu de
celui-ci. Si la perquisition est de nature administrative, cest prcisment parce
que la procdure nest pas judiciarisable .
Savoir, connatre, puis interroger. Cest pourquoi je le prcise car cela
ntait sans doute pas clair dans mon propos liminaire la commission des Lois ne
devient pas une commission denqute : elle sen donne les pouvoirs, ce qui est
fort diffrent. Cette facult na encore jamais t utilise ; je men suis
videmment entretenu avec le Prsident Bartolone et la garde des sceaux qui,
selon les formes, doit nous confirmer quaucune poursuite judiciaire en cours ne
sy oppose.
Savoir, connatre, interroger pour valuer. Ne nous trompons pas : le
Parlement a une responsabilit particulire. Nous ne sommes pas une autorit
judiciaire donc nous ne jugerons pas. Nous ne sommes pas une voie de recours
dans des procdures juridictionnelles. Nous sommes uniquement ici pour contrler
lapplication des mesures prvues raison pour laquelle je suggre que nous ne
nous dispersions pas. Nous ne devons avoir quun seul interlocuteur : le ministre
de lintrieur, seul responsable de son administration comme le prvoit la
Constitution. Sinon, si lon sadresse tel corps, tel groupement, telle direction
dpartementale de la scurit publique, telle section de recherche, tel service
central du renseignement territorial, la direction gnrale de la scurit intrieure
(DGSI), nous risquons dtre submergs.
Il est vident que tout cela sera public. Jaurais d commencer par l
pardon pour cet oubli ! Nous allons donc ouvrir, ds cet aprs-midi, sur le site de
lAssemble nationale une page ddie au contrle parlementaire qui fera tat des
donnes statistiques que nous publierons, des remontes obtenues et des manques
constats si nous nobtenons pas les renseignements que nous avons demands.
Cette page sera actualise autant que ncessaire et au moins de faon
hebdomadaire. Toutes les trois semaines, je suggre que la Commission ait un
dbat sur ce sujet de faon rpondre aux interrogations voques par Alain
Tourret, Marc Dolez et Jean-Christophe Lagarde. Il ne sagit en aucun cas bien
au contraire ! dcarter quiconque du contrle exerc dans le cadre de la
commission des Lois. Cest la raison pour laquelle je nai pas pris le chemin choisi
par nos collgues du Snat, qui ont simplement dsign un rapporteur spcial.
Pour moi, toute la Commission est engage dans ce travail : linformation qui
parviendra au rapporteur sera destine tous ses membres. La tenue dun dbat

 172

toutes les trois semaines permettra du reste de combler le manque dinformation

des uns et des autres.
De mme, il est vident qu lissue de ltat durgence, la fin du mois de
fvrier, un rapport sera publi. Celui-ci naura pas seulement vocation tre
adopt par la commission des Lois mais devra faire lobjet, selon moi, dune
sance publique de contrle dans lhmicycle. L encore, en effet, il ne sagit pas
dinformer la seule commission des Lois mme si celle-ci est le bras arm de
notre assemble : tous les parlementaires sont concerns par ltat durgence
puisque tous lont vot. Et dans cette affaire, je ne crois pas que nous puissions
agir par dlgation. Ce bilan, prsent lors dune sance de contrle, nous
permettra de disposer des lments que vous imaginez.
Sagissant des correspondants, nous devons faire voluer la position prise
au moment o cette note a t rdige. Ce qua dit Georges Fenech est frapp au
coin du bon sens : comme nous avons besoin dinformations, il faut viser celui
qui, la Chancellerie, les donne probablement un correspondant la direction
des affaires criminelles et des grces. En citant le parquet de Paris dans ma note,
cest cela que je pensais. Il ne sagit nullement de bafouer le principe de
sparation des pouvoirs, alors que nous en sommes tous les dfenseurs, en allant
nous immiscer dans la procdure judiciaire.
Naturellement, si la Commission le dcide, le Gouvernement assistera
nos travaux. Le ministre de lintrieur, la garde des sceaux et le Premier ministre
ont dailleurs dit depuis le dbut quils souhaitaient que nous soyons pleinement
associs la procdure. Effectivement, monsieur Le Bouillonnec, nous pouvons
dores et dj nous fliciter que le Gouvernement nous informe. Ds le dimanche
15 novembre, le Prsident de la Rpublique a runi quelques-uns dentre nous
llyse. Peu de temps aprs, le ministre de lintrieur a fait de mme, puis le
Premier ministre cette semaine. Le Gouvernement informe : cest son honneur et
cest sa responsabilit. Le Parlement, lui, doit contrler. Il ne sagit donc pas ici de
marcher sur des platebandes qui ne nous sont pas communes.
Quallons-nous contrler ? L est la difficult. Il ny a pas de solution
toute prte.
Comment mesurer lefficacit des mesures prises par le
Gouvernement ? Cest dans le travail collectif que nous parviendrons le
dterminer. Comment value-t-on lefficacit dun renseignement obtenu ?
Chacun dentre nous aura une culture nourrie de lexpertise que nous pourrons
forger au fur et mesure
Monsieur Goldberg, si nous nous dotons des pouvoirs dune commission
denqute, cest justement pour permettre Jean-Frdric Poisson et moi-mme
de nous rendre dans les dpartements non seulement de jour mais aussi de nuit
afin de vrifier sur pices et sur place la manire dont les mesures autorises par le
Parlement sont appliques.

 173

Quant savoir si le secret sera oppos, je considre que les dbats de la

Commission doivent tre publics : ils lont toujours t et le sont toujours. Nous
navons demand quune fois le huis clos pour une audition du directeur gnral
de la scurit intrieure. Je ne crois pas que quiconque ait gagner ce que nos
dbats deviennent secrets en priode dtat durgence bien au contraire. Comme
vous le savez, je suis un adepte du philosophe libral Jeremy Bentham qui
considre que lil du public rend lhomme dtat vertueux. Je pense donc que
nos dbats doivent rester publics. Cela tant, certaines rgles sappliquent : je vous
renvoie larticle 6 de lordonnance du 17 novembre 1958 relative au
fonctionnement des assembles parlementaires qui prvoit dans quels cas le secret
est lev ou opposable. Ainsi, le secret dfense est opposable dans le cadre dune
commission denqute. Naturellement, nous respecterons le cadre lgal, personne
nayant propos ce stade de le faire voluer.
Un dernier mot pour vous dire que le contrle a commenc depuis
vendredi : jai adress quotidiennement, sur la base dinformations qui mont t
transmises, vingt-quatre courriers au ministre de lintrieur, concernant des cas
prcis. Treize dentre eux me sont revenus pour le moment. Nous publierons sur le
site de lAssemble nationale le taux de rponses obtenu. Il ne sagit pas de
publier ces courriers chacun le comprendra. Mais partir dinformations
entendues, releves et lues, il est de notre responsabilit dinterroger le
Gouvernement et de la sienne de nous rpondre. Le public, quant lui, doit savoir
si nous avons obtenu rponses ou pas. Ce que nous en ferons figurera dans le
rapport que nous publierons. Je crois ainsi que nous naurons pas t en de de ce
quil tait lgitime dattendre de notre part en termes de capacit inventer un
dispositif exigeant et robuste.
M. Jean-Christophe Lagarde. Vous dites que lensemble de la
Commission sera associ ce travail. Mais la partie la plus pertinente et la plus
prcise du contrle des services de ltat sera rserve aux deux rapporteurs et
dsormais aux deux groupes auxquels ils appartiennent, lexclusion des quatre
autres.
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Si cest aux indications
statistiques que vous faites rfrence, elles nont pas seulement vocation tre
lues par les rapporteurs. Lanonymisation des donnes sera vidente mais
linformation transmise me parat devoir tre discute par la Commission.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je fais rfrence la dernire page de la
note que vous nous avez transmise o sont mentionns les date et heure de dbut
de perquisition administrative, la nature des locaux concerns, les autorits
dcisionnaires et les services originaires du ciblage. Vous prcisez notamment
quil sagira de dterminer llment dclencheur de la perquisition : cette
information me semble devoir tre accessible un reprsentant par groupe
politique et non seulement aux rapporteurs.

 174

M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. On peut en discuter. Mais dans

mon esprit, ds lors que ces donnes sont rendues anonymes, il ny a pas de raison
dtre restrictif dans lusage qui est fait de linformation. Ce ne sont pas les noms
des individus qui mintressent mais les conditions dans lesquelles les mesures
sont appliques.
M. Pierre Morel-A-LHuissier. Vous navez pas abord la question de la
divulgation de certains lments au sein de la commission des Lois. O est la
limite ? Ce contrle ne va-t-il pas gner les enqutes en cours ? Dautre part, quels
moyens humains seront-ils mis disposition de la Commission ?
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Notre vigilance sera ncessairement
constante raison pour laquelle jai rappel que nous ntions pas autorit judiciaire ni
voie de recours dans une procdure juridictionnelle. Il relve de notre dontologie dy
rflchir. Cest pourquoi nous y travaillons avec les trois administrateurs que la
division du contrle du service des affaires juridiques de notre assemble a mobiliss
cette fin. Depuis le dbut, y compris lorsque Jean-Frdric Poisson et moi avons
imagin ce dispositif, nous avons lesprit la ncessit de ne pas outrepasser la
comptence de lAssemble nationale pour ne pas fragiliser les procdures
parfaitement fondes qui pourraient tre engages.
La Commission en vient au vote de la demande dattribution des
prrogatives attribues aux commissions denqute par larticle 6 de
lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 et la dsignation du rapporteur
et du co-rapporteur chargs dassurer un travail de veille, de suivi et de contrle
parlementaire des mesures prises pendant l'tat d'urgence.
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Je vous propose de demander que
la commission des Lois soit dote, pour une dure de trois mois, des prrogatives
attribues aux commissions denqute, ainsi que le permet larticle 5 ter de
lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des
assembles parlementaires.
lissue de cette sance, jadresserai une lettre en ce sens au Prsident de
lAssemble nationale. Lui-mme saisira immdiatement la garde des sceaux aux
fins de savoir si des poursuites judiciaires en cours sy opposent. Mais je puis
dores et dj vous assurer que ce ne sera pas le cas puisquil n'est pas question de
nous substituer la justice et que nous agirons dans le respect de la sparation de
lautorit judiciaire et des autres pouvoirs.
En application des articles 145-2 et 145-3 du rglement de lAssemble
nationale, la demande sera alors affiche et notifie aux prsidents de groupes. Si
avant la deuxime sance qui suit cet affichage, le Prsident de lAssemble na
t saisi d'aucune opposition par le Gouvernement, le prsident dune commission
ou le prsident dun groupe, la demande sera considre comme adopte.
Concrtement, nous considrons quil devrait en tre dcid vendredi matin. Y a-til des oppositions cette intention ?

 175

M. Jean-Christophe Lagarde. Il nest pas dusage de formuler des

explications de vote en commission mais jai entendu votre rponse concernant
lassociation de lensemble des groupes ce contrle : vous nous avez indiqus
que nous pouvions en discuter. En labsence de rponse prcise, il mest
compliqu dmettre un vote, raison pour laquelle je mabstiendrai. Je vais en
discuter avec mon groupe qui, videmment, souhaite tre associ ce travail dans
les mmes conditions que les autres.
Je rappellerai notre philosophie pour viter tout malentendu. Le contrle
et cest pourquoi je faisais rfrence aux exemples anglo-saxons doit tre exerc
par un nombre restreint de parlementaires parce que cette activit, qui consiste
notamment interpeller quotidiennement le ministre de lintrieur, ne peut tre
partage. Que chacun ait le droit dinterpeller les personnes concernes pour se
renseigner, est une autre chose. En ltat, et en labsence de rponse plus prcise
de votre part, je mabstiendrai donc.
M. Alain Tourret. Je suis trs gn, Monsieur le prsident. Il faut que
nous trouvions une solution. Historiquement, du reste, cest toujours avec les
petits groupes que se posent les problmes les grands trouvant toujours un
consensus. Il faut procder une association en amont, ventuellement dans le
cadre dune structure intermdiaire, de sorte que vous ayez tous deux, rapporteur
et co-rapporteur, la possibilit dtre chaque fois accompagn dun reprsentant
de lun des groupes de lAssemble nationale. Il nous faut trouver une solution
mdiane entre le contrle quotidien des deux rapporteurs et la runion de la
Commission. Sans quoi nous serons obligs de ne pas participer au vote et jen
serai trs malheureux. Cest pour nous une question de principe.
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Jentends bien et je suis trs
attentif vos observations. La Commission ne change pas son fonctionnement : le
bureau de la Commission qui, depuis trois ans, associe tous les groupes, mme
ceux qui nen sont pas membres continue exister. Si donc instance rduite il
doit y avoir, ce sera le bureau de la Commission.
Nous pouvons bien sr tout inventer. Mais je veux quand mme rappeler
le temps que cette affaire exige. Je sais que tout le monde est volontaire lors de
nos discussions collectives. Mais quen sera-t-il lorsquil va falloir mettre
louvrage quotidiennement sur le mtier ? Les statistiques que nous recevons
depuis quatre jours nous parviennent minuit trente-trois toutes les nuits. Je runis
ce moment-l la structure car nous travaillons vraiment en temps rel et nos
interrogations sont adresses au Gouvernement dans la foule. Je le rpte, je suis
prt tout mais je veux un dispositif robuste, efficace et constant, jusqu la fin du
mois de fvrier, y compris pendant la priode de Nol.
M. Marc Dolez. Je ferai la mme remarque que mes deux collgues. Le
dispositif propos est trs pouss et particulirement intressant. Il serait
dommage de ne pas trouver la solution concrte qui permette dassocier tous les
groupes.

 176

M. Jean-Frdric Poisson. Notre groupe votera bien sr en faveur de

cette demande. Je partage lavis selon lequel le bureau est la structure idoine pour
rpondre linterrogation de nos collgues. Enfin, je rappelle que si la
Commission des lois se dote effectivement des attributions dune commission
denqute aux termes de lordonnance de 1958, cette mme ordonnance ne prvoit
pas un largissement spectaculaire de nos capacits quotidiennes denqute. Il
nous faut donc trouver un quilibre qui permette la fois chacun dtre satisfait
des informations quil rcupre et la Commission de travailler comme elle le
doit, dans le respect des rgles qui la rgissent.
M. Philippe Gosselin. Ne crons pas un comit Thodule. Le bureau
existe, il se runira sans doute plus souvent. Cest vraiment linstance paritaire
idoine qui rpondra trs bien aux interrogations lgitimes de nos collgues.
M. Paul Molac. Je tiens exprimer ma satisfaction lgard de votre
proposition : elle tait attendue par les Franais et permettra de conjuger scurit
et libert. Je connais votre capacit de travail et votre volont. Je crois que vous
serez avec, je lespre, tous nos collgues ici la hauteur de la tche qui nous
incombe. Je soutiens videmment votre ide de recourir au bureau, auquel tous les
groupes sont associs.
La Commission adopte la demande tendant ce que lui soient attribues
les prrogatives dune commission denqute.
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Je vous propose prsent de me
confier le soin dassurer, avec les comptences dun rapporteur, le travail de veille
quotidienne, de suivi et de contrle que je viens dvoquer. Je vous propose
galement dy associer Jean-Frdric Poisson, qui a t dores et dj dsign avec
moi co-rapporteur dapplication de la loi du 20 novembre 2015.
Il en est ainsi dcid.

 177

Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant

ltat durgence lors de la runion de la commission des Lois du
mercredi 16 dcembre 2015.
(Extrait du compte rendu n 26)
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas, rapporteur. Jean-Frdric
Poisson et moi souhaitions faire un point sur ltat durgence, un mois aprs son
instauration, et formuler un certain nombre dobservations sur le travail de
contrle que nous effectuons au nom de lAssemble nationale et, plus
particulirement, de sa commission des Lois.
Cette premire communication, dont nous tions convenus du principe
lorsque vous nous avez confi, chers collgues, ces pouvoirs de contrle, vise
vous prsenter de manire assez exhaustive les outils que nous avons mis en place
et, surtout, tirer des premiers enseignements. Je ne reviens pas sur le cadre
juridique de notre intervention; vous le connaissez pour lavoir adopt.
Commenons par les outils. LAssemble ne stant jamais livre cet
exercice, et le contexte voluant constamment, nous sommes videmment partis
de rien. mes yeux, les chiffres ne sont pas lessentiel, mais, en moyenne, chaque
jour depuis la proclamation de ltat durgence, le Gouvernement a procd
quatre-vingt-sept perquisitions et prononc douze assignations rsidence.
Nos outils ne sauraient tre solides qu deux conditions. Dune part, il
faut obtenir rgulirement le plus grand nombre dinformations des ministres de
lintrieur et de la justice. cette fin, larticle 4-1 de la loi 3 avril 1955 dispose
que le Parlement est inform sans dlai des mesures prises pendant ltat
durgence . Dautre part, il faut videmment multiplier les sources afin de croiser
les informations, les recouper et les analyser. Voil qui est plus facile dire qu
faire, et de nombreux changes avec les cabinets du ministre de lintrieur et de la
garde des sceaux ont t ncessaires. Je veux dailleurs en souligner la qualit. Si
nous avons cru percevoir ici ou l des tentatives de comportements dilatoires, les
ministres se sont chargs de rappeler la disponibilit du Gouvernement vis--vis
du pouvoir lgislatif. Nous disposons dailleurs de deux lettres, lune du ministre
de lintrieur, date du 1er dcembre, lautre de la garde des sceaux, date du 9, qui
expriment de manire formelle et sans ambigut cette disponibilit de leurs
services.
Quels sont nos moyens dinvestigation? Le premier, ce sont des saisines
quotidiennes jinsiste sur le qualificatif du ministre de lintrieur.
Commences ds avant notre runion du 2 dcembre dernier, elles se poursuivent.
Elles concernent les mesures administratives, gnrales ou individuelles prises,
pour lessentiel, par les prfets et par le ministre lui-mme, car cest bien celui-ci
qui peut dcider les perquisitions administratives et les assignations rsidence.
Ces saisines portent sur des faits relevs dans les diffrents mdias, dont
nous avons instaur une veille aussi attentive que possible, ou signals par

 178

courrier, notamment par les parlementaires. Jean-Frdric Poisson et moi-mme

vous avions crit le 8 dcembre pour vous dire notre disponibilit. ce jour,
quatre collgues nous ont rpondu, en appelant notre attention sur des faits
survenus depuis linstauration de ltat durgence dans leur dpartement ou dans
leur circonscription. Nous recevons galement des communications du Dfenseur
des droits, que nous avions sollicit, pour quil mette en alerte ses dlgus
territoriaux. Le Dfenseur a dsign un interlocuteur unique; depuis
ltablissement de ce lien, onze sujets de vigilance ont t ports notre
connaissance. Nous recevons aussi du courrier davocats le Conseil national des
barreaux nous avait indiqu le 1er dcembre quil tait mobilis sur ce sujet. Enfin,
nous sommes sollicits par des collectifs associatifs.
Lorsque des informations sont donnes, nous ne rpondons pas ceux qui
nous les envoient nous nen avions pas pris lengagement , mais nous nous
servons des lments qui nous paraissent les plus intressants pour interroger le
ministre. Ainsi, entre le 27 novembre et le 15 dcembre, nous avons crit
cinquante-huit lettres, qui concernent trente-sept dpartements. Quarante-deux
visent des perquisitions, dix des assignations rsidence, six des mesures
gnrales de police administrative, comme des interdictions de manifester ou des
couvre-feux dcids dans telle ou telle commune. Le ministre a rpondu
quarante et une de ces lettres, soit un taux de rponse de 77 %, mais il a promis
hier quil rpondrait toutes, sans aucun dlai. Nous navons donc pas de raison
de nous inquiter, et nous lui laissons un peu de temps, car nous souhaitons que
ses rponses soient extrmement prcises. Lorsquelles ne le sont pas
suffisamment, nous lui envoyons un courrier complmentaire.
Ce sont ces informations qui nourrissent la page du site internet de
lAssemble ddie au contrle. Nous veillons cependant respecter la
confidentialit qui sattache, par essence, ces courriers. Nous sommes galement
constamment attentifs au fait que notre contrle porte sur lusage par le
Gouvernement des mesures prvues par la loi de 1955. Il ne saurait tre question,
pour nous, de porter atteinte la sparation des pouvoirs.
Notre deuxime outil, ce sont les alertes des associations. Ds le
9 dcembre, nous avons sollicit la Commission nationale consultative des droits
de lhomme (CNCDH) afin que les trente associations, syndicats et ONG qui y
sigent puissent nourrir notre rflexion. Jai confirm notre disponibilit lors de
lassemble plnire de la CNCDH qui se tenait dans nos murs, le 10 dcembre
dernier. La CNCDH ma indiqu cette occasion quelle rendrait le 15 fvrier
prochain un avis sur ltat durgence. Nous verrons quelles suites les associations
donnent cet change. Certaines, comme lObservatoire international des prisons,
ont indiqu leur intention de nous transmettre des lments.
Les dplacements sur le terrain sont notre troisime outil, en vertu du
pouvoir de contrle sur place et sur pices dont vous nous avez investis. Le
premier dplacement a eu lieu dans la nuit du mercredi 9 au jeudi 10 dcembre,
la prfecture du Val-de-Marne. Nous avions annonc notre arrive, effectivement

 179

imminente, au prfet de ce dpartement o ont eu lieu soixante-quatorze

perquisitions et o dix personnes sont assignes rsidence. En prsence de toutes
les autorits de police, y compris, pour Orly, la police de lair et des frontires et
la gendarmerie des transports ariens, et de la procureure de Crteil, nous avons
examin le dtail des mesures prises et les conditions de leur prparation, ainsi que
les modalits de coordination entre les diffrents services de ltat, notamment
lventuelle articulation entre autorits administratives et parquet. Dautres
dplacements auront lieu, demain, mais aussi mardi prochain, et peut-tre tous les
jours au cours de ces vacances parlementaires qui librent quelque peu notre
agenda. Il y a des perquisitions et des assignations pendant les vacances, il y aura
donc aussi des contrles!
Notre quatrime outil, le recueil de donnes statistiques auprs du
Gouvernement, est videmment la source dinformation la plus massive en
volume.
Il y a tout dabord les donnes chiffres dites de synthse, dont le
Gouvernement dispose depuis le premier jour de ltat durgence. Formant la base
de linformation quil diffuse rgulirement et rcapitulant le nombre des mesures
et le contentieux administratif auquel elles donnent lieu, elles sont intgralement
publies sur la page internet de lAssemble nationale et font lobjet dune
actualisation hebdomadaire, en gnral le vendredi soir. Ces seules indications
ntaient cependant pas suffisantes. Nous avons donc demand au ministre de la
justice de construire des donnes relatives au suivi judiciaire de ltat durgence,
en se fondant sur les informations transmises par les parquets gnraux. La
Chancellerie a publi ce matin un communiqu dont les informations que nous lui
avions demand de collecter forment la matire. Je me flicite que nous ayons
ainsi pu pousser le Gouvernement amliorer linformation dlivre aux citoyens.
Nous examinons actuellement le dtail de ces informations, notamment les suites
pnales des perquisitions ainsi que les sanctions prononces en cas de non-respect
des mesures administratives.
Il y a ensuite les informations dtailles relatives chacune des mesures
administratives, qui ntaient pas disponibles au cabinet du ministre de lintrieur,
mais toutes nos exigences en termes dinformation sur chacune des mesures prises
depuis le 14 novembre dernier ont t satisfaites. Avec plus de 2 700 perquisitions
menes depuis un mois, le stock est considrable et le flux constant. Nous sommes
convenus, avec le ministre, dapurer le flux quotidien. Ainsi, nous recevons
quotidiennement les informations demandes sur les perquisitions, assignations et
autres mesures administratives pour une seule perquisition, les informations
comportent une vingtaine ditems. Quant au stock, le ministre a pris lengagement
quil serait repris avant le 20 dcembre. Pour linstant, lAssemble nationale
dispose dinformations sur 500 perquisitions, sur 2 700, mais toutes ne sont pas
aussi documentes que nous le souhaitons. Nous demanderons donc des
complments dinformations.

 180

Nous attendons beaucoup de ces indicateurs que nous avons construits. Ce

sont eux qui nous donneront une connaissance fine et dtaille de lapplication de
ltat durgence. Ce sont aussi eux qui nous permettront dorganiser nos
dplacements dans les dpartements. Ce sont eux, enfin, qui permettront une
analyse quantitative et qualitative des pouvoirs momentanment accords aux
services de scurit intrieure.
Le contrle parlementaire a dores et dj montr son utilit, puisquil a
pouss le Gouvernement autant le ministre de lintrieur que celui de la
justice structurer sa remonte dinformations, notamment sur certaines
mesures insuffisamment observes, comme les restrictions de circulation et les
interdictions de manifester. Nos changes avec le Gouvernement se sont trs bien
passs et nous ont permis de mesurer les potentialits que nous avions devant
nous.
Jen viens aux premiers enseignements.
Je veux dabord souligner une dynamique vertueuse entre les prfets et les
parquets, constate dans nos contacts. Les mesures administratives tant
susceptibles de donner lieu la dcouverte dlments pouvant caractriser des
infractions pnales, leur articulation avec les procdures judiciaires doit tre
parfaitement assure. Il est ainsi prvu quun officier de police judiciaire
territorialement comptent soit prsent au cours des perquisitions. Le lien entre les
prfets et les procureurs nest pas seulement rel, mais essentiel, et, lvidence,
la collaboration ne loccasion de certaines politiques publiques, dans les zones
de scurit prioritaire, a t un solide point dappui.
Deuxime enseignement, il ne faut pas se focaliser sur les faits publics. Le
recensement des perquisitions voques par la presse est une source prcieuse
dinformations, mais se limiter ces cas, qui ne peuvent eux seuls permettre
dapprhender globalement les mesures prises, conduirait une vision trs
partielle de lefficacit de ltat durgence. Aussi spectaculaires soient-elles, les
perquisitions ne constituent que lune des treize mesures que le Gouvernement
peut prendre en vertu des sept articles que comporte la loi sur ltat durgence. Et
la comparaison des rponses du ministre aux rcits que nous pouvons lire, dans
notre courrier ou dans la presse, fait ressortir des diffrences significatives dans la
moiti des cas. Ainsi, les faits souvent spectaculaires relays publiquement le
non-respect des rgles relatives aux sommations, linvestissement brutal de
locaux, la prise partie doccupants, parfois mineurs napparaissent pas dans les
rponses ministrielles, dont les plus prcises indiquent seulement quaucune
indemnisation na t demande, quaucun recours na t form.
Quen conclure? Devons-nous aller plus loin dans nos investigations?
Est-ce notre mission? Le cas chant, comment faire?
Cela nous amne un troisime constat : nous devons dfinir avec
prcision le primtre de notre action. Si les cas individuels sur lesquels nous

 181

avons travaill ne rpondent pas toutes les questions, ils nous ont permis daller
plus loin dans lorganisation de notre contrle. Pour viter toute ambigut, il faut
circonscrire avec prcision le champ de notre action. Larticle 4-1 de la loi du 3
avril 1955 mentionne la fois le contrle et lvaluation par le Parlement des
mesures prises.
Primo, lun des buts du contrle parlementaire est bien de chercher
mesurer lintrt de ces mesures exceptionnelles. Le contrle doit ainsi chercher
mesurer quelle plus-value apporte ltat durgence, en termes defficacit de la
lutte contre le terrorisme, par rapport au droit commun. Secundo, conduire une
valuation, cest dmontrer que lencadrement dmocratique de lexception fait
partie intgrante du processus de protection de ltat et de ses citoyens. Loin
dtre une concession la marge, linnovation que reprsente ce contrle
parlementaire est au contraire la source de la lgitimit de ce moment dexception
que nous vivons, et les observations formules doivent permettre dviter la
routinisation de certaines mesures drogatoires au droit commun, qui pourrait
conduire une entreprise de rationalisation de lexception et de ses usages. Cest
cette fin que ltude de cas particuliers peut se rvler utile, selon la mthode du
carottage un cas particulier servant approfondir tel ou tel point.
Nous avons ainsi tudi, entre autres, les mesures prventives prises en
lien avec la confrence des Nations Unies sur les changements climatiques, dite
COP21 , puisque le Gouvernement a utilis les prrogatives de ltat durgence
pour maintenir lordre durant ces deux semaines. Lapplication de ces mesures fut
limite dans le temps et dans lespace. Ainsi furent dcides par le ministre des
interdictions de manifester, des interdictions de sjour et vingt-sept assignations
rsidence. Le Conseil dtat a jug, le 11 dcembre, que celles des assignations
dont il tait saisi ntaient manifestement pas illgales, leur conformit la
Constitution faisant lobjet dune question prioritaire de constitutionnalit dont il a
accept quelle soit transmise au Conseil constitutionnel.
Ltat durgence, cest, de notre point de vue, lalliance de la force et du
droit, cest larticulation entre les principes de ncessit et de proportionnalit qui
limitent toute action de police administrative. De ce point de vue, des
interrogations manifestes existent sur la justification de certaines mesures
individuelles perquisitions, assignations rsidence ou gnrales
interdictions de manifester. Il est en effet encore trop tt pour mesurer la tension
qui pse sur les forces de lordre et qui pouvait justifier ces mesures ce serait
donc la ncessit dont le ministre peut lgitimement se rclamer. Cependant, dans
le dpartement de la Dordogne, par exemple, les mesures apparaissent
manifestement disproportionnes.
Plus gnralement, ces mesures prventives interrogent sur la finalit et le
primtre de ltat durgence. Celui-ci doit-il viser au maintien de lordre public
dans son ensemble ou tre concentr sur la seule lutte contre le terrorisme? Elles
ncessitent donc de notre part des approfondissements sur la caractrisation dun
certain nombre de faits, voire sur la notion de comportement dangereux, dont

 182

nous avons dbattu lors de lexamen de la loi sur ltat durgence. Je rappelle que
la loi de 1955 visait les personnes dont lactivit savre dangereuse; elle
sapplique dsormais toute personne lgard de laquelle il existe des raisons
srieuses de penser que son comportement constitue une menace. Alain Tourret
avait soulev cette question, nous devrons lapprofondir.
Enfin, nous souhaitons rappeler les mesures daccompagnement. Ltat
durgence ne suspend pas lapplication des autres lois et ne dispense pas dun
devoir de transparence. Le Gouvernement contribue celle-ci en informant
rgulirement le Parlement hier encore, les prsidents des commissions
concernes du Snat et de lAssemble nationale et les prsidents de tous les
groupes parlementaires taient runis autour du Premier ministre , mais nombre
dentre vous ont soulign, raison, limportance de linformation du public. De
mme, linformation des lus parat incontournable, mais la situation est trs
diffrente dun dpartement lautre : des prfets sont extrmement proactifs,
dautres beaucoup plus mesurs dans le partage de linformation.
Nous devons veiller aussi une juste et rapide indemnisation des
dommages causs mauvais escient. De ce point de vue, nos premiers constats
laissent apparatre des marges manifestes de progression. Nous allons donc inciter
le Gouvernement raliser les progrs indispensables.
Telles sont les premires observations que nous voulions porter votre
connaissance. Nous avons galement veill ce que vous disposiez dun crit qui
rsume nos propos, pour viter toute msinterprtation.
M. Jean-Frdric Poisson, rapporteur. Je souscris sans rserve aux
propos du prsident Urvoas. Cette opration de contrle et dvaluation est
parfaitement novatrice. videmment, nous essuyons les pltres, et nous devons en
quelque sorte apprendre en marchant, ce qui peut susciter quelques interrogations
et hsitations. Nous nen avons pas moins russi obtenir du Gouvernement des
informations prcises en mettant en place des indicateurs appropris et fiables.
Cela restera.
Je suis rgulirement sollicit, comme sans doute nombre dentre vous,
chers collgues, par des journalistes qui craignent dventuelles drives ou
sinterrogent sur des cas particuliers. Le premier intrt de ce contrle
parlementaire est de signaler les problmes, de lever les doutes et de donner les
assurances ncessaires. Lorsque les droits fondamentaux des personnes sont en
jeu, le fonctionnement de la dmocratie ne saurait laisser place quelque
hsitation. Bien sr, nul systme nest parfait, mais je veux souligner, moi qui ne
suis gure souponnable de flagornerie lgard du Gouvernement, que les
ministres et leurs services nous rpondent avec soin.
Jinsiste aussi sur la ncessit de qualifier prcisment les faits qui nous
sont rapports cela vaut tant pour le Gouvernement que pour les sources
voques tout lheure. Nous devrons peut-tre complter ou modifier la loi. Pour

 183

le faire avec la plus grande justesse, nous devrons bien comprendre quels
manquements, failles ou exagrations peuvent, en la circonstance, affecter laction
des pouvoirs publics. Nous cherchons ainsi comprendre comment et pourquoi
telle ou telle dcision est prise ctait lobjet de cette visite de deux heures la
prfecture du Val-de-Marne, la semaine dernire. Pourquoi intervient-on?
Pourquoi telle personne est-elle perquisitionne plutt que telle autre, que lon
pourrait croire plus radicalise? Les services sont soumis certains impratifs et
agissent avec professionnalisme, il ne sagit pas duser btement des prrogatives
de ltat durgence. Le travail peut se poursuivre normalement, dans le respect des
procdures habituelles, mais, comme nous avons pu le constater dans limmense
majorit des cas ports notre connaissance, ltat durgence prsente lintrt de
permettre des oprations qui ne seraient pas possibles autrement.
Voil qui pose la question de son ventuelle prolongation. Nos
interlocuteurs ont t peu prs daccord avec nous : pass le premier mois et
demi, la courbe dutilit va probablement dcroissant, et, au terme des trois mois,
tous ceux quon voulait perquisitionner ou assigner rsidence risquent de stre
organiss autrement, et dtre sortis des crans radars. Cest une question
oprationnelle quil faudra considrer. Plus gnralement, lvaluation de cette
priode est essentielle pour vous permettre, le cas chant, de vous prononcer sur
une ventuelle prolongation de ltat durgence. Jai cru comprendre quil ne
fallait pas exclure que le Parlement soit saisi en ce sens.
Jvoquerai, pour terminer, trois problmes oprationnels qui ressortent de
nos entretiens et des documents que nous recevons.
Le premier, cest la question de linformation des lus le prsident
Urvoas en a dit un mot. Le ministre de lintrieur avait donn aux prfets
instruction de runir les parlementaires et lus de leurs dpartements respectifs.
Diversement suivie jusqu prsent, la consigne est ritre, nous a indiqu hier
M. le ministre de lintrieur jimagine que toutes les prfectures de France et de
Navarre vont recevoir un mot doux invitant la tenue de cette runion. Cela
concerne linformation institutionnelle, structure, mensuelle, pour laquelle il est
difficile de procder autrement, mais il y a aussi linformation au jour le jour des
lus locaux, sur laquelle nous insistons toujours.
Bien videmment, si des dispositions sont prises dans leur commune au
titre de ltat durgence, un tri doit tre fait. Tout le monde comprend que le maire
ne puisse tre prvenu la veille dune perquisition dans sa commune. Peut-tre
mme ne peut-il pas tre prvenu non plus le lendemain, puisquune perquisition
peut en appeler dautres. En revanche, les assignations rsidence sur le territoire
dont il a la charge sont un autre cas de figure. Il serait tout fait baroque que les
maires, acteurs de la vie publique et qui dtiennent de nombreux renseignements,
apprennent par la bande , par la presse ou par leurs conseillers de quartier que
des personnes sont assignes rsidence dans leur commune. Un quilibre doit
tre trouv, dont les modalits prcises ne sont pas dfinies, mais nous insistons
sur cette question je lai encore fait hier Matignon.

 184

Le deuxime problme est celui de lutilit des gardes statiques, sur

lesquelles nous recueillons aussi quelques impressions. Nos sources nous invitent
prserver leur anonymat, je ne les rvlerai donc pas, mais cette interrogation
parat assez largement partage. Certes, la question nentre pas dans le champ de
la loi, mais la doctrine demploi des forces de lordre doit tre interroge. On finit
par se rendre compte que, dans certains cas, les gardes statiques prsentent plus
dinconvnients que davantages, tel point que le ministre de lintrieur a dcid
doctroyer une semaine de cong, par roulement, entre le 18 dcembre et Nol,
pour que tout le monde se repose.
Le troisime problme est celui de linformation des citoyens sur les
prjudices subis. Le ministre de lintrieur, comme le prfet du Val-de-Marne
son niveau, font preuve de transparence sur les erreurs commises dans le cadre
dinterventions, principalement des perquisitions. Par exemple, deux erreurs
dadresse ont t commises. Nous avons demand si les forces de lordre ou le
commissionnaire divisionnaire taient retourns sexcuser auprs des habitants,
qui ont d tre surpris, et prendre des nouvelles; visiblement, cela a t fait. En
revanche, aucune procdure nest prvue quand ltat est fautif, et il lest en
lespce il le reconnat lui-mme. Un formulaire type, une adresse, un numro de
tlphone ou un quelconque moyen devraient permettre de demander une
indemnisation. Lorsquun bailleur social est concern, cest plus facile : un
intermdiaire organis discute avec la puissance publique. Dans le cas de
particuliers dont la rsidence ne se situe pas dans un groupement quelconque, il
faudrait acclrer ce genre de procdure.
Je confirme donc lutilit de ce contrle parlementaire de ltat durgence.
Certes, de temps en temps, nous pouvons avoir limpression de bousculer
quelques habitudes au sein des cabinets ministriels, mais, aprs tout, nous ne
faisons que notre travail : le rle de contrle du Parlement est inscrit dans la
Constitution. En loccurrence, lutilit du suivi mis en place par la Commission
nest pas dmontrer.
M. Pierre Morel-A-LHuissier. Vous nous avez crit, monsieur le
prsident, que le Parlement ntait ni une autorit judiciaire ni une voie de recours
supplmentaire. Dont acte. Pour ma part, je vous ai crit, avec Georges Fenech,
une lettre assez dtaille, le 9 dcembre dernier.
Je me pose plusieurs questions.
Vous voulez valuer lefficacit des mesures prises, mais, franchement, de
quels moyens disposez-vous pour vrifier que les informations fournies par une
administration centrale sont pertinentes?
Par ailleurs, ces derniers temps, je nai nullement entendu parler des GIR,
les groupes dintervention rgionaux, qui regroupent les services des douanes et
du ministre de lconomie et des finances, la gendarmerie et la police. Sont-ils
sollicits dans le contexte actuel? Sont-ils utiles?

 185

En ce qui concerne le zle des prfets, je crains que la presse ne publie un

jour quelque carte de lefficacit des diffrents prfets. La question a-t-elle t
aborde?
Tout repose, aujourdhui, sur la qualit du renseignement, mais, si jen
crois leurs propos, certains gendarmes nont pas beaucoup apprci quaient t
supprims les FAR, ces fichiers alphabtiques de renseignements dont ils
disposaient dans leurs units territorialises et quils alimentaient eux-mmes,
pour un usage interne. Ils regrettent galement de ne gure accder beaucoup
dinformations sur les individus quils peuvent ctoyer ou arrter. La commission
se penchera-t-elle sur la question de la qualit du renseignement? Il ny a pas de
malice dans ma question.
Les perquisitions sacclrent depuis le 13 novembre dernier, mais
pourquoi nont-elles pas eu lieu auparavant? Je sais bien quil sagit de
perquisitions administratives et pas judiciaires, mais tout de mme 2700
perquisitions, cest curieux! Notre systme dinformation ntait-il pas
suffisamment dvelopp? Et peut-tre le rythme des perquisitions ralentira-t-il
bientt, si, comme la suggr Jean-Frdric Poisson, les circuits se rorganisent.
Je suis trs heureux de ce que vous faites, monsieur le prsident, mais je
minterroge quelque peu sur la nature et lefficacit de votre action de contrle.
M. Alain Tourret. Le contrle auquel vous vous livrez actuellement avec
notre collgue Jean-Frdric Poisson est essentiel, monsieur le prsident, et
renforce ltat de droit. Le mrite vous en revient principalement, je tiens vous le
dire.
Cela dit, peut-on connatre le nombre des gardes vue et la dure de
chacune? La question se pose de savoir si la dure de la garde vue peut ou doit
tre allonge en matire de terrorisme. Actuellement, elle est de six jours au plus.
Dans quelles mesures les perquisitions ont-elles t suivies de saisies? Le
cas chant, taient-ce des saisies habituelles ou des saisies informatiques? Avec
Roger-Grard Schwartzenberg, nous avions beaucoup insist sur le problme des
saisies informatiques. Au regard du code de procdure pnale, cest totalement
nouveau.
Quant aux rfrs-libert, qui sont lautre aspect du contrle de ltat
durgence, le contrle judiciaire, qui sajoute notre contrle politique, jai cru
lire dans la presse que tous avaient t rejets, mais pourriez-vous me renseigner?
Et a-t-on le texte des arrts rendus par le juge administratif? Leur motivation
devrait nous permettre de dterminer sur quoi doit porter notre propre contrle.
En ce qui concerne lexploitation du renseignement, voque par notre
collgue Pierre Morel-A-LHuissier, deux types de dossiers peuvent tre
distingus : les nouveaux dossiers et ceux dj dtenus, soit par la police, soit par
la magistrature. Or les informations dont nous disposons propos de lattentat du

 186

Bataclan me laissent extrmement songeur je nen dirai pas plus, mais nous
pourrons peut-tre en parler ensemble, monsieur le prsident. Manifestement, il
existe des mines de renseignements qui ne sont pas utilises; cest trs grave. En
ce qui concerne les dossiers en cours, que peut faire lautorit judiciaire dans le
respect du secret de linstruction? Quels documents peuvent tre produits? La
principale mine de renseignements, ce ne sont pas les actions menes
actuellement, cest le travail entam depuis des mois, sinon des annes. Quant aux
dossiers qui viennent dtre ouverts, le renseignement doit, si possible, tre
exploit en temps rel. Il faut, monsieur le prsident, que vous sachiez ce qui a t
tir des renseignements obtenus; cest indispensable, et cest toute la chane quil
faudra tudier. Sinon, ce contrle sera purement formel.
Le but est dobtenir des rsultats. Les mesures dexception prises doivent
permettre de prvenir, ou, ventuellement, de sanctionner.
M. Dominique Raimbourg. Il faut progresser sur la question de
lindemnisation des dgts de perquisitions qui se rvlent vaines. Cette
indemnisation doit tre rapide. Il ne faut pas que la personne perquisitionne doive
avancer trop longtemps le montant de la rparation de sa porte fracture.
Nous devons dautre part nous interroger sur la question de la sortie de
ltat durgence, et, pour cela, pouvoir mesurer son efficacit. Les perquisitions
dbouchent-elles sur des gardes vue, puis sur des suites judiciaires? La question
de la prolongation de cette situation va se poser. Nous devons donc pouvoir
valuer dans quelle mesure les dispositions prises permettent dengager des
poursuites. Et, ensuite, il faudra revenir au droit commun, aux rgles ordinaires de
ltat de droit.
Le Parlement peut se fliciter de ce travail de contrle auquel vous vous
livrez. Cest une initiative nouvelle, originale. Vous innovez, nous innovons tous,
collectivement. Il nen faut pas moins que cela nous permette de dterminer dans
quelle mesure prolonger ltat durgence serait ncessaire.
M. Erwann Binet. Vous lavez rappel, monsieur le prsident : le
primtre de ltat durgence est, par essence, trs circonscrit, cest une vidence,
et lusage par le Gouvernement des outils mis sa disposition par la loi de 1955
vise un objectif prcis : la lutte contre le terrorisme. Cependant, sur le terrain, les
perquisitions ont des effets collatraux. Elles peuvent en effet permettre la
dcouverte dinfractions dautres lgislations qui ne relvent pas de la lutte
contre le terrorisme. Je ne parle pas de la dtention darmes, qui peut, directement
ou indirectement, y tre lie, mais des infractions la lgislation sur le droit au
sjour des trangers ou encore aux rgles sanitaires. Cest lobjet dun article que
je vous ai fait parvenir, monsieur le prsident : en Savoie, des restaurants ont t
ferms pour cette raison. Il sagit donc dexaminer les suites donnes aux
perquisitions la lumire des motifs pour lesquelles elles ont t menes. De quels
moyens disposez-vous pour ce faire?

 187

Par ailleurs, jai cherch obtenir des informations dassociations qui, sur
le terrain, notamment dans la rgion lyonnaise et le nord de lIsre, ont entam
assez rapidement un travail de veille et daccompagnement des familles qui ont
fait lobjet de perquisitions. Ce qui me frappe, cest quil est trs difficile dobtenir
des lments objectifs. Sont voqus le comportement des forces de lordre, les
interrogations des habitants sur les motifs pour lesquels ils ont t perquisitionns
et les effets des perquisitions sur lenvironnement immdiat et le voisinage. Les
personnes perquisitionnes ont la terrible impression davoir subi une humiliation.
Ainsi, dans ma circonscription, une famille a t perquisitionne pour des raisons
auxquelles elle avait trs peu voir. Certes, la perquisition sest droule dans des
conditions assez respectueuses, mais, en province, dans un petit quartier, ce nest
videmment pas discret, et cela laisse des traces, notamment cette impression
dhumiliation. Dominique Raimbourg a fort justement parl des dgts matriels,
notamment ceux infligs aux portes, mais il serait important dexaminer
galement la question des rparations symboliques.
Mme Anne-Yvonne Le Dain. Les services peuvent-ils dterminer dans
quelle mesure les assignations rsidence et perquisitions ont plutt concern les
zones de scurit prioritaires? Leurs habitants craignent dtre plus
particulirement viss, au motif quils seraient potentiellement inquitants ou
dangereux, tandis que les autres seraient forcment de bons citoyens. Je ne
demande pas que nous disposions dune cartographie : prservons le droulement
des enqutes et reconnaissons le professionnalisme des services placs sous
lautorit des prfets et des services judiciaires. Avons-nous, cependant,
connaissance de tels phnomnes?
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas, rapporteur. Madame Le Dain,
vous avez raison, il faut sans doute commencer par se demander qui est concern,
comment sont identifis ceux qui font lobjet dune perquisition ou dune
assignation rsidence. Jean-Frdric Poisson et moi nous posons ces questions,
et cest pour cela que notre contrle nest pas en chambre : nous nous rendons
dans les prfectures, nous y voyons les chefs des services de tous les services,
police judiciaire, renseignement territorial, scurit intrieure, scurit publique,
gendarmerie Nous examinons alors des cas prcis, sur lesquels nous avons pu
tre amens nous interroger : nous demandons qui est lorigine de la mesure
prise, ce qui sest concrtement pass.
lchelle nationale, le ministre de lintrieur a cr un tat-major
oprationnel de prvention du terrorisme (EMOPT), qui sige place Beauvau.
Prsid par le ministre lui-mme, il se runit de faon extrmement rgulire.
Cest l que sont passs au crible les objectifs des perquisitions et des assignations
rsidence, sur la base sans doute des informations qui reviennent des
dpartements. votre question, je rponds donc par laffirmative. Ce nest pas tel
ou tel prfet qui prend telle ou telle initiative : la rflexion se tient bien dans un
cadre national.

 188

Une grande partie des mesures administratives sont dailleurs signes, non
pas par le prfet, mais par le ministre de lintrieur lui-mme.
Toutes les questions qui viennent dtre souleves touchent au cur du
problme : nous sommes l pour prparer le jour daprs, cest--dire le 26 fvrier.
Si le Gouvernement devait nous demander la prorogation de ltat durgence audel de cette date, notre devoir serait, notre sens, de fournir lAssemble
nationale une grille de lecture de ce qui sest pass pendant ces trois mois dtat
durgence. Quelle est la plus-value de ltat durgence par rapport au droit
commun, en matire de lutte contre le terrorisme? Voil la question que nous
nous posons. Une grande partie des questions que vous mavez adresses,
monsieur Morel-A-LHuissier, avec M. Fenech, touchent dailleurs prcisment
au droit commun je pense notamment celles qui portent sur le RAID, la BRI, le
GIGN, les GIR... Ce nest pas aujourdhui notre sujet.
Vous nous avez interrogs sur les fichiers alphabtiques de
renseignements (FAR) de la gendarmerie. ma connaissance, ils existent
toujours. Ils ont t intgrs la base de donnes de scurit publique (BDSP), qui
est loutil de la gendarmerie et dailleurs mon sens lun des meilleurs outils de
collecte de linformation au plan national. La police ne dispose pas dquivalent
de la BDSP, dont je prcise que laccs est restreint. Le renseignement,
quvoquait Alain Tourret, est aussi un outil de droit commun, qui fonctionne.
Il y a une plus-value de ltat durgence, cest vident. Mais quelle est son
efficacit? Quel doit tre le primtre de ltat durgence?
Quels moyens avons-nous de vrifier la vracit des informations qui nous
sont fournies par le ministre? Tout dabord, vous nous avez accord les pouvoirs
dune commission denqute. Nous mentir est une infraction pnale. Nous
organiserons donc ici mme des auditions soutenues, aprs prestation de serment,
afin de croiser les informations avec celles qui nous auront t dlivres lors de
nos visites sur le terrain.
Erwann Binet a raison : dans les lments matriels dont nous disposons,
le sentiment dhumiliation, comme le non-respect de sommations, napparat pas.
Un dialogue avec les individus est donc ncessaire. Sur le terrain, nous voyons
videmment les chefs de service, mais nous ncartons pas lide de rencontrer
galement les commissaires ou les commandants de brigade qui ont procd aux
investigations. Cela implique que nous disposions dlments suffisants pour
poser des questions prcises : nous ne faisons pas cela pour le plaisir de la
conversation... Cest pourquoi nous procdons un carottage : nous nallons pas
tudier les 2721 perquisitions qui ont eu lieu jusqu prsent.
Monsieur Tourret, les chiffres qui mont t fournis hier soir indiquent
quil y a eu 273 gardes vue, la suite des 2721 perquisitions, des 419 infractions
constates et de la dcouverte de 434 armes. Nous ninterrogeons pas le ministre

 189

sur la dure de ces gardes vue, et vous faites bien de nous signaler ce point :
nous allons nous y intresser de plus prs.
Les saisies informatiques font partie des vingt-quatre items de notre liste.
Nous avons dailleurs dbattu de cette question avec des chefs oprationnels :
pendant le dbat parlementaire, la question de savoir sil fallait prvoir une saisie
du matriel informatique, ou si une simple copie tait suffisante, sest pose; le
Parlement a dcid que la copie suffisait, les lments dont je disposais comme
rapporteur me semblant aller dans ce sens. Nous vrifions sur le terrain si cest
bien le cas.
Monsieur Raimbourg, la proportion des perquisitions administratives
dbouchant sur une procdure judiciaire est aujourdhui limite, puisquelle est de
20 %. Mais faut-il en conclure linefficacit de la perquisition? Il faut en effet
du temps pour analyser la copie des donnes informatiques. De plus, une
perquisition peut permettre de dissiper une suspicion ne de faisceaux dindices
qui paraissaient converger. Si quelquun peut nous dire prcisment,
statistiquement, ce quest lefficacit, nous en serons trs heureux! Pour le
moment, nous ttonnons.
Les informations de la Chancellerie nont commenc nous arriver
quhier : le processus est naturellement plus long. Dans beaucoup de cas, nous
nen sommes quau stade de linformation prliminaire, et les parquets ne sont pas
encore saisis. Nous aurons rapidement le dtail des dtentions provisoires, que
nous avons videmment demand, ainsi que le dtail des incarcrations en
excution de peine. Nous pourrons ainsi mieux lire le chiffre brut des
incarcrations.
Le territoire nest pas concern de manire uniforme : cest la raison pour
laquelle nous allons diversifier nos dplacements, en nous rendant dans diffrents
dpartements, y compris certains qui ne viennent pas spontanment lesprit
quand on pense ces sujets.
M. Jean-Frdric Poisson, rapporteur. Monsieur Binet, nous
interrogeons bien sr les autorits sur la proportion dinfractions lies au
terrorisme par rapport aux infractions de droit commun. Mais il faut bien constater
que limbrication entre les unes et les autres est troite. Cest une difficult.
Madame Le Dain, vous nous interrogez sur la concentration des actions
sur certains territoires. Jai en tte lexemple du Val-de-Marne : cest un
dpartement forte concentration urbaine, o vit lune des plus grandes
communauts juives de France Crteil et Saint-Maur , o se trouvent deux
stations dalimentation en eau potable de la Ville de Paris, mais aussi Rungis et
Orly, notamment. On y trouve encore lun des foyers de radicalisme les plus
importants de lle-de-France, Champigny-sur-Marne. On nous y explique
comment traiter la question des personnes dangereuses, fiches, qui travaillent
pour des sous-traitants dAroports de Paris. Il est donc probable que la

 190

concentration des mesures prises dans ce dpartement est forte! De mmoire, la

semaine dernire, il y avait dj eu quatre-vingts perquisitions, cest--dire un
trentime de lensemble des perquisitions. Cest sans doute plus que presque
partout ailleurs.
Il est probable que nous constaterons mcaniquement une concentration
des mesures lies ltat durgence dans ou autour des ZSP, et cela sans avoir
besoin de souponner un dlit de facis. Pour autant, cela ne signifie pas que
les services ne sont pas actifs ailleurs. Le fait est que nous sommes rgulirement
saisis, par voie de presse ou par des collgues, de faits qui se droulent dans la
France entire.
Dans la question de M. Raimbourg, enfin, il y a deux faons dentendre la
sortie de ltat durgence : pense-t-il sa cessation simple, ou bien ses suites
aprs le 26 fvrier, notamment la continuation des poursuites engages dans le
cadre de ltat durgence? Tout cela est rgl par le droit, avec lhypothque,
peut-tre, dventuelles questions prioritaires de constitutionnalit.
En ce qui nous concerne, il me semble que notre rle sarrtera part
peut-tre pour raliser des complments dinformation ultrieurs, plus dtaills
au 26 fvrier. Mais cest une situation nouvelle pour tous : nous verrons bien. Il
me semble quun rapport de qualit doit permettre la commission des Lois, et
lensemble de lAssemble nationale, de statuer sur une ventuelle prorogation de
ltat durgence, ce qui suppose quil soit rendu avant la fin de ltat durgence.
Nous serons certainement amens mais cette dcision appartient au prsident de
la Commission vous rendre ce rapport assez tt pour quil puisse tre examin
tte repose, mais aussi assez tard pour englober une priode aussi large que
possible.
M. Pierre Morel-A-LHuissier. Je vous fais confiance tous deux pour
analyser la plus-value relle de ltat durgence. Les perquisitions judiciaires sontelles aujourdhui assches par rapport aux perquisitions administratives?
Vous prvoyez dinterroger des autorits locales tant de police que de
gendarmerie : je ne peux que vous y encourager fortement. La grande muette
nest pas un mythe : il nest pas du tout certain que les autorits centrales aient la
mme vision que les autorits territoriales.
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas, rapporteur. Je ne peux pas
rpondre votre premire question : les informations sont encore en cours de
traitement.
Sur le second point, nous essaierons de crer les conditions pour que notre
information soit aussi complte que possible. Vous pouvez nous faire confiance.

 191

Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant

ltat durgence lors de la runion de la commission des Lois du
mercredi 3 janvier 2016.
(Extrait du compte rendu n 33)
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Cette communication sur le
contrle parlementaire des mesures prises pendant ltat durgence est la deuxime
que Jean-Frdric Poisson et moi-mme vous prsentons.
Cette tche de contrle nous parat comme vous tous, je crois
indispensable, mais elle est dlicate accomplir dans le bruit de limmdiat. Nous
avons pu le constater au cours de nos six semaines de travail.
Ce travail, men partir des outils que nous avions labors, a pris
diffrentes formes. Dabord, un effort trs important, dont je tiens remercier les
administrateurs prsents, de recueil et de collecte des donnes que les ministres
de lIntrieur et de la justice nous adressent rgulirement et que nous publions de
manire hebdomadaire. Les chiffres que vous pouvez trouver sur le site internet de
lAssemble ne sont pas ceux, publis tels quels, que nous recevons du
Gouvernement : les services les retravaillent et les croisent avec dautres pour
sassurer de leur fiabilit.
Ensuite, nous avons continu dinterroger le Gouvernement sur les
mesures prises : 66 courriers ont t adresss, portant sur 41 dpartements
diffrents. Le taux de rponse du ministre de lIntrieur, de 92 %, est tout fait
remarquable, et je len remercie.
Jean-Frdric Poisson et moi-mme avons galement effectu huit
dplacements. Outre le Val-de-Marne, nous nous sommes ainsi rendus, durant la
suspension des travaux parlementaires, dans le Rhne, lYonne, le Nord, lIlle-etVilaine, lHrault, la Haute-Garonne ; et, cette nuit, nous tions la prfecture de
police de Paris.
Paralllement, nous avons commenc dorganiser des auditions, et nous
allons continuer de le faire.
Compte tenu du rle confi par la loi aux juridictions administratives, il
nous a dabord paru ncessaire de recueillir lanalyse du vice-prsident du Conseil
dtat et du prsident de sa section du contentieux, ainsi que celles des
reprsentants syndicaux des magistrats administratifs.
Naturellement, nous avons aussi entendu, pour le ministre de lIntrieur,
les responsables des services du renseignement Intrieur, la direction centrale de la
police judiciaire, ainsi que les responsables des instances de coordination de la
lutte antiterroriste lunit de coordination de la lutte antiterrorisme (UCLAT), et
ltat-major oprationnel de prvention du terrorisme (EMOPT). La direction des

 192

affaires criminelles et des grces du ministre de la justice a galement t

auditionne.
Enfin, lundi dernier, nous avons organis deux tables rondes avec les
responsables dpartementaux des forces de police, dune part, et de gendarmerie,
dautre part, pour neuf dpartements au total.
Toutes ces auditions se sont tenues huis clos, vu la sensibilit des sujets
abords, mais donneront lieu des comptes rendus qui seront publis, en tout ou
en partie, lissue de nos travaux. En revanche, ainsi que je lai indiqu le
2 dcembre, les dbats en commission, comme celui daujourdhui, sont bien sr
publics.
Voici les observations que nous pouvons formuler sur le fondement de nos
constatations.
Premirement, lusage des mesures administratives est contrast.
Parmi les treize mesures qui sont la disposition du Gouvernement, dont
cinq issues des modifications apportes en 2015, certaines nont pas du tout t
utilises. Cest notamment le cas du blocage des sites internet provoquant la
commission dactes de terrorisme ou en faisant lapologie, et du placement sous
surveillance lectronique mobile des personnes assignes rsidence. En ce qui
concerne la premire de ces deux mesures, cela sexplique probablement par sa
proximit avec le dispositif introduit par la loi du 13 novembre 2014 dans la loi du
21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique. Toutefois, nous
continuons de chercher pourquoi cette mesure, comme celle relative au placement
sous surveillance lectronique, na pas t mise en uvre. Ladministration
naurait-elle pas anticip la faisabilit relle de ces dispositifs issus
damendements parlementaires ? Sont-ils tout simplement inapplicables ?
Inutiles ? Nous aurons besoin dtudier ces questions de plus prs.
Dautres mesures prvues par la loi du 3 avril 1955 ont t ponctuellement
mises en uvre par les prfectures. Dabord, la facult de crer des zones de
protection, dont nous avons identifi cinq utilisations : Dunkerque, dans la gare
de Lille, et dans trois dpartements dIle-de-France pendant la COP21. Ensuite, la
remise darmes des catgories A D dtenues lgalement. Troisimement, la
fermeture provisoire de salles de spectacle, dbits de boissons et lieux de runion,
qui a par exemple concern le Znith de Paris la demande des organisateurs
dailleurs. Enfin, le couvre-feu a t instaur une fois ma connaissance, dans le
quartier des Champs-Plaisants, Sens, dans lYonne. Nous sommes toujours en
attente dinformations nous permettant de dresser un inventaire complet du
recours ces mesures.
Par ailleurs, nous avons relev que ltat durgence tait mentionn dans
les visas de plusieurs dcisions prfectorales et ministrielles concernant des
mesures qui pouvaient tre prises sur dautres fondements juridiques que la loi de
1955. Ainsi de linterdiction de la vente dalcool dcide par le prfet du Nord,

 193

mais aussi par le prfet de police de Paris ; de larrt ministriel limitant les
dplacements de supporters de clubs de football pour la dix-neuvime journe de
championnat de ligue 1 et de ligue 2, le 11 dcembre 2015 ; enfin, de linterdiction
prfectorale frappant la vente darticles pyrotechniques dans le Bas-Rhin entre le
29 et le 31 dcembre. Il conviendra den prciser les raisons.
Enfin, trois mesures ont t massivement utilises : les perquisitions
administratives 3 021 ont t organises, selon le dcompte provisoire qui nous a
t fourni hier soir par le cabinet du ministre de lIntrieur , les assignations
rsidence 381 ont t signes, selon la mme source et les interdictions de
manifester.
Comme le ministre de lIntrieur la prcis le 2 dcembre, ces dernires
ne doivent viser en aucun cas empcher les mobilisations citoyennes ou
sociales, dont les attentes et revendications doivent bien videmment pouvoir
sexprimer . Nous ne pouvons pour linstant vous faire tat dun recensement
exact de ces mesures. Le ministre nous a indiqu, dans une rponse date du
26 dcembre, quil avait demand tous les prfets de prendre des arrts
dinterdiction de manifestation pour les trois premiers jours de la COP21, soit les
28, 29 et 30 novembre et que, au regard du travail que cela imposerait ses
services, il ne ferait pas procder un recensement des manifestations ayant
effectivement eu lieu mais quil nous garantirait une rponse au cas par cas.
Cest donc un point sur lequel nous allons poursuivre nos investigations,
dautant que, comme nos dplacements et nos courriers nous ont permis de le
constater, les prfets savent exactement quelles manifestations se droulent dans
leur dpartement ; or celles qui nous intressent sont peu nombreuses. En outre,
les cas dj tudis le montrent, la connaissance de lusage de cette mesure est trs
utile pour nourrir la rflexion globale sur ltat durgence.
La mesure principale est la perquisition administrative. Rappelons quau
cours des 57 jours qua dur ltat durgence en 2005, il ny en avait eu quune
dans les 26 dpartements concerns. Cest la mesure plus commente par la
presse, qui, faisant son travail, relate des interventions parfois spectaculaires,
souvent nocturnes, ainsi que par les associations et les avocats, qui en contestent
des modalits quils estiment abusives, pointant galement des erreurs
manifestes dans le choix des cibles .
Notre contrle a donc port sur la mthodologie utilise.
Je soulignerai en premier lieu lefficacit de la coordination prfectorale.
De tous les acteurs concerns par la mise en uvre de ltat durgence, les
prfectures se sont rvles les mieux prpares ltat durgence. Les prfets et
leurs quipes se sont organiss pour piloter le ciblage, signer les ordres de
perquisition et contrler laction des services placs sous leur autorit.
Il est vrai que, en ce qui concerne la coordination des services, beaucoup
doutils existaient dj ; ils ont t davantage sollicits pendant ltat durgence

 194

donnant ainsi raison Pasteur, pour qui le hasard ne profite quaux esprits
prpars ... Cest le cas des tats-majors de scurit qui, partout, ont acclr le
rythme de leurs runions, mais aussi des groupes dvaluation dpartementaux de
la radicalisation (GED), qui ont fait gagner beaucoup de temps aux responsables
locaux des services de scurit, en particulier dans le ciblage des individus.
Deuxime observation, illustre par les graphiques qui vous ont t
communiqus : le recours aux perquisitions administratives sest concentr dans
les premires semaines de ltat durgence. Ainsi, selon les donnes les plus
rcentes et les plus compltes dont nous disposons, au cours des sept jours qui ont
suivi les attentats, 907 perquisitions ont t organises, soit prs du tiers des 2 975
dont nous connaissons la date dexcution ; et, au cours des deux premires
semaines, ce sont 58,7 % des perquisitions qui ont t conduites.
Ces perquisitions se sont droules pour moiti 50,4 % exactement de
nuit, une possibilit qui les distingue notablement des perquisitions judiciaires.
Selon nos interlocuteurs, le choix dune intervention nocturne rsulte
essentiellement dune prcaution tactique pour les forces de scurit permettant de
jouer pleinement de leffet de surprise lorsque la cible est rpute dangereuse, ou
doprer plus discrtement lorsque la zone est connue pour ses dsordres. Mais il a
aussi pu tre justifi par la disponibilit plus grande des units ou des techniciens,
notamment les techniciens informatiques chargs de procder aux copies
dordinateurs. Nous constatons que la proportion de perquisitions nocturnes reste
stable alors mme que leffet de surprise sest estomp, que les cibles prioritaires
se rarfient et que les units spcialises interviennent moins frquemment :
depuis le 30 novembre, la Brigade de recherche et dintervention (BRI), lunit
Recherche, assistance, intervention, dissuasion (RAID) et le Groupe
dintervention de la gendarmerie nationale (GIGN) ne sont presque plus engags.
En outre, nous avons relev que, dans quelques dpartements, les prfets ont
choisi de ne pas ordonner dinterventions la nuit ; les volumes de perquisitions y
sont pourtant quantitativement comparables.
Jen viens au ciblage des perquisitions.
Contrairement aux assignations rsidence, les perquisitions
administratives sont dcides par les prfets. Une organisation dconcentre trs
spcifique a donc t mise en uvre, qui runit systmatiquement la scurit
Intrieure, le renseignement territorial, la direction de la scurit publique du
dpartement et la gendarmerie nationale, mais aussi la police judiciaire et le
parquet. Je rpte aujourdhui ce que je disais le 16 dcembre : nous avons
constat partout une trs bonne coopration oprationnelle entre les parquets et les
prfectures, quelle que soit la taille du dpartement. Partout, on nous a fait lloge
de la synergie ou de la dynamique de concertation entre les deux
institutions. Le parquet de Lille a mme install une permanence ddie ltat
durgence pour tre encore plus ractif.

 195

Globalement, selon nos calculs, la moiti des perquisitions a t conduite

partir dlments venant des services de renseignement renseignement territorial
et scurit intrieure. Ce sont souvent ces objectifs qui ont t traits au cours des
deux premires semaines et avec lappui des forces spcialises dintervention.
Selon nos interlocuteurs, ces perquisitions avaient pour but de dstabiliser le
microcosme radicalis, dviter des rpliques dattentats tirant profit de leffet de
sidration immdiatement conscutif au 13 novembre et de sassurer que les
individus concerns navaient pas chapp des procdures judiciaires
antiterroristes. Depuis la priode de fin danne, nous nobservons pas de
demandes nouvelles de ce type.
En ce qui concerne lautre moiti des perquisitions, presque toutes
ralises linitiative des services de scurit publique, les objectifs sont
nettement moins prioritaires. Dans certains cas, le rattachement lislam radical
passe par une inscription au fichier de traitement des signals pour la prvention et
la radicalisation caractre terroriste (FSPRT), administr par lUCLAT et qui
comprend des personnes dingale dangerosit. Pour dautres perquisitions, les
objectifs poursuivis concernaient trs explicitement des infractions aux
lgislations sur les armes et sur les stupfiants, soit du droit commun. Leur
justification tient alors la porosit, souvent voque, entre radicalisation,
terrorisme et conomie souterraine.
En ce qui concerne le droulement de ces perquisitions, sil est
concevable, et mme logique, que le Parlement cherche connatre les conditions
matrielles de leur mise en uvre, il nous a t concrtement impossible de nous
livrer leur tude. Au demeurant, un tel exercice aurait ncessairement t partiel.
Nous avons de surcrot estim quil relevait de la mission constitutionnelle du
Dfenseur des droits, dont la comptence est totale en matire de dontologie des
forces de scurit. Nous comptons tout de mme faire tat dans notre rapport final
des circulaires et messages rdigs par les directions gnrales de la police et de la
gendarmerie nationales et tablissant les modalits concrtes de droulement des
perquisitions. Tous font tat de la rigueur dontologique respecter et prcisent
les responsabilits hirarchiques engages.
En ce qui concerne les assignations rsidence, dont le pilotage tait local,
elles avaient pour vocation, selon nos interlocuteurs, restreindre la libert de
circulation des personnes vises et limiter leur capacit se mettre en relation
avec dautres personnes considres comme dangereuses, dans un contexte o les
forces de lordre sont trs mobilises. Le Conseil dtat a valid cette approche
extensive, puisquil a admis une distinction entre le fondement de la dclaration de
ltat durgence et les motifs des assignations rsidence. De facto, il a estim
que, si le lgislateur navait pas voulu quil en soit ainsi, il aurait d prciser quil
doit toujours y avoir un rapport entre la situation laquelle on applique le droit et,
sinon lobjet, au moins sa finalit.
On notera cependant avec tonnement que certaines assignations ont t
abroges la dernire minute, avant la dcision du juge administratif saisi. Au

 196

total, dix-sept assignations ont t abroges. On peine interprter cet

empressement qui oblige le juge prononcer un non-lieu sur le contentieux
prsent devant lui.
Jen viens justement au contentieux.
La loi du 20 novembre 2015 a fait du juge administratif le garant de la
ncessit et de la proportionnalit des mesures prises en application de ltat
durgence, la place des commissions dpartementales ad hoc, inadaptes, que
prvoyait initialement la loi de 1955. Le nombre de contentieux est significatif,
mais limit : 62 affaires ont t juges par les tribunaux administratifs ; 53 dentre
elles concernent des assignations rsidence. Le juge a prononc six suspensions,
une suspension partielle et une annulation. la suite de ces jugements, quinze
affaires ont t portes devant le Conseil dtat ; vous en trouverez lissue dans les
lments que nous vous prsentons sur table.
Il convient dabord de relever que les premires ordonnances rendues par
les juges de premire instance sont trs disparates, au point de donner un
sentiment dimprovisation. Mais il faut surtout souligner la prise de position, aussi
bienvenue quindispensable leffectivit de loffice du juge, quont reprsent les
dcisions du Conseil dtat du 11 dcembre, instituant un rgime de prsomption
durgence ce que la jurisprudence passe du Conseil dtat nannonait pas.
Le juge constitutionnel a par la suite valid le rgime des assignations
rsidence que nous avons vot. Saisi par le Conseil dtat dune question
prioritaire de constitutionnalit, le Conseil constitutionnel a en effet jug
conformes la Constitution les neuf premiers alinas de larticle 6 de la loi du
3 avril 1955, relatifs au rgime des assignations rsidence et modifis en
novembre. Le dixime alina, dont la conformit na pas t contrle, concerne le
placement sous surveillance lectronique. Le Conseil constitutionnel a ainsi
confirm une nouvelle fois quil appartient au juge administratif, charg de se
prononcer sur la lgalit des mesures individuelles, de procder au contrle de
proportionnalit.
Quant la justice judiciaire, la loi du 3 avril 1955 a qualifi dinfractions
tous les manquements aux mesures prises au titre de ltat durgence. Cela
concerne le non-respect dune assignation rsidence ou encore la violation dune
interdiction de circuler ou de sjour. Les infractions constates sont peu
nombreuses : 41 affaires ont donn lieu 40 gardes vue et des poursuites
judiciaires ont t engages dans 21 cas.
Rappelons aussi que les procureurs sont informs sans dlai du
dclenchement dune perquisition administrative, laquelle est obligatoirement
conduite en prsence dun officier de police judiciaire, seul habilit constater les
infractions ventuellement dcouvertes et procder aux saisies en vue de
poursuites judiciaires. Un cinquime des perquisitions a permis de constater des
infractions, qui nont dbouch sur des suites judiciaires que dans 201 cas.

 197

Tous nos interlocuteurs ont soulign, dune part, la grande continuit entre
les oprations de police administrative et le dclenchement des poursuites
judiciaires lorsque le cas se prsentait, et, dautre part, la trs grande diffrence
dobjectifs entre perquisitions administratives et perquisitions judiciaires. La
perquisition administrative a pour objet principal de permettre lautorit
administrative de runir des lments qui, croiss avec dautres, sont de nature
prvenir un trouble lordre public. Elle na donc pas vocation conduire
systmatiquement une procdure judiciaire. La perquisition judiciaire a, elle,
pour unique objet de permettre la police et la gendarmerie, sous lautorit dun
magistrat, de rechercher les preuves dune infraction. Bref, pour parodier les
propos de Mauriac sur lAllemagne, jaime tellement les liberts publiques que je
prfre quil y ait plusieurs juges pour les protger
Mais, pour parvenir un fonctionnement optimal, il faut que les
prrogatives des deux polices soient scrupuleusement respectes et que leurs
frontires ne soient pas mouvantes : la police administrative la seule prvention,
la police judiciaire la rpression.
Pour conclure provisoirement , ce stade du contrle et de notre
rflexion, trois vidences simposent.
La premire est la ncessit de ces mesures. La proclamation de ltat
durgence tait justifie : le Prsident de la Rpublique et le Gouvernement se
devaient dadopter des mesures la fois fermes et efficaces face la menace
terroriste.
Mais accorder une lgislation dexception une fonction prventive, cest
faire de la norme et de lexception les deux branches dune alternative. Or la
lgislation dexception est une vritable drogation, qui ne peut tre justifie que
par lvidence. Comme le disait notre prdcesseur le vicomte de Martignac la
Chambre des dputs, le 8 juin 1824 : Les ncessits relles se sentent et ne se
controversent pas . Le grand drangement quentranent les lgislations
dexception ne peut donc tre que bref et sans squelles.
La seconde vidence est la lecture ncessairement restrictive quil
convient de faire de cette lgislation, en raison de son caractre exceptionnel.
Cest l un principe constant de notre droit qui donne toujours une interprtation
troite une lgislation dexception, principe quexprime la rgle exceptio est
strictissimae interpretationis. Adopte pour faire face une menace imminente,
une lgislation dexception doit tre limite au strict ncessaire, cible avec
suffisamment de prcision et seulement temporaire. En consquence, il faudra
veiller ce que les procdures gloutonnes permises par ltat durgence ne
viennent pas dvorer le droit commun des liberts.
La troisime et dernire vidence concerne la fin de ltat durgence. Y
entrer tait une dcision consensuelle ; en sortir sera un acte dlicat prendre
rappelons que le plan Vigipirate est activ, sous des formes diverses, depuis les

 198

attentats commis dans la station de RER Saint-Michel en juillet 1995. Jespre

donc que, dans ce domaine aussi, nous ferons preuve de responsabilit le moment
venu. Larrt de ltat durgence ne sera pas synonyme dune moindre protection
des Franais.
Lessentiel de lintrt que lon pouvait attendre des mesures drogatoires
me semble prsent derrire nous. Partout o nous nous sommes dplacs, nous
avons entendu que les principales cibles et les principaux objectifs avaient t
traits, quen tout tat de cause leffet de surprise tait largement estomp et que
les personnes concernes taient dsormais pleinement prpares une ventuelle
perquisition. Cette extinction progressive de lintrt des mesures de police
administrative se lit dailleurs dans les chiffres mmes, qui montrent bien plus
quun essoufflement. Le doyen Hauriou lcrivait en 1929, les mesures
administratives constituent un droit de seconde qualit et devront donc
disparatre lexpiration de ltat durgence.
Ragir efficacement un attentat terroriste en donnant ltat des moyens
proportionns lampleur de la menace imminente tait une chose ; cela a t fait,
et bien fait. Combattre le terrorisme en profondeur en sera une autre.
(Applaudissements.)
M. Jean-Frdric Poisson. Je partage bien sr entirement le point de vue
que vient dexposer notre prsident. Jaimerais lappuyer ou le complter par les
remarques suivantes.
Premirement, je confirme la diligence avec laquelle les services
ministriels et ceux du Dfenseur des droits fournissent ceux de notre
commission que je remercie au passage les lments demands, malgr les
dlais de traitement administratif des courriers. Globalement, nous constatons
partout la mme bonne volont. Cest elle qui nous permet de vous tenir informs
le plus prcisment possible, ce matin comme tout au long de la priode dtat
durgence.
Deuximement, jaimerais signaler ce qui est apparu comme une vidence
au cours de nos entretiens : dune part, la trs troite coopration entre les
services ; dautre part, lattention accorde par les prfets aux modalits des
interventions, en particulier lors des perquisitions. Quelques inquitudes se sont
exprimes propos de la manire quelque peu sche, quelque peu nergique, dont
sont opres les perquisitions. Or, chaque fois que nous avons pos des questions
sur les modalits dintervention, leur surveillance, la prsence ou non de hauts
grads lors des oprations, on nous a confirm que les choses ne se faisaient pas
nimporte comment et que les prfets avaient donn des consignes strictes
encadrant prcisment la manire dentrer dans les domiciles perquisitionns. Je
crois pouvoir dire quil y a l un motif de satisfaction : la pratique a rendu
infondes les craintes lgitimement exprimes au dbut de ltat durgence.

 199

Troisimement, et plus gnralement, plusieurs dentre nous ont t

questionns diverses reprises sur le respect des droits fondamentaux et des
liberts publiques pendant ltat durgence. Cette demande concernait notamment
les mesures dassignation rsidence. Dans les situations dont nous avons eu
connatre ou propos desquelles nous avons interrog nos interlocuteurs, il ne ma
pas sembl que des drives pouvant constituer des atteintes aux liberts publiques
aient t constates.
Lors de lpisode, qui a fait couler un peu dencre, de lassignation
rsidence de militants cologistes pendant la dure de la COP21, certains ont
critiqu la manire dont on aurait utilis le dispositif de ltat durgence pour
prendre des mesures sans rapport avec le terrorisme. Nous aurons certainement ce
dbat, monsieur le prsident, lorsquil sagira de sortir de ltat durgence le
moment venu. Cela dit, la formulation de la loi est large et permet ce genre
dinterventions mme lorsquelles ne sont pas directement lies au terrorisme. En
outre, nous avons pu prendre connaissance du profil des personnes vises par ces
mesures : dans certains cas, il sagit trs clairement dagitateurs et de casseurs,
voire de dlinquants rcidivistes, bien plus que de simples militants. Le risque de
perturbation de lordre public tait donc rel. Je me tourne vers ma collgue
Nathalie Appr, dont la rgion est concerne : il ny a eu l aucun abus de la part
des services de la police et de ladministration, mais simplement des mesures
prventives. Certes, du point de vue des principes du droit, la question de
lutilisation de ltat durgence titre de prvention reste pose.
Cette absence datteinte aux liberts fondamentales depuis le dbut de
ltat durgence est dailleurs confirme par les dcisions des juridictions, qui,
dans limmense majorit des cas, ont valid les mesures prises par
ladministration.
Sagissant en quatrime lieu des milieux pnitentiaires propos desquels
le prsident Urvoas utilise souvent, au cours des entretiens, le qualificatif
d incubateur du terrorisme, emprunt Gilles Kepel , nos interlocuteurs
signalent presque systmatiquement deux aspects. Dabord, la bonne relation de
travail entre les services de renseignement et ladministration pnitentiaire.
Ensuite, la porosit des prisons vis--vis des technologies de communication, en
particulier de linternet, qui pose un vritable problme. Celui-ci existe en dehors
de ltat durgence, mais prend une acuit particulire dans la priode actuelle, et
doit tre rgl. On nous a mme racont quun dtenu dangereux plac
lisolement tait parvenu donner une interview un journal tranger !
Un mot de la sortie de ltat durgence, sur laquelle nous avons conclu hier
soir notre rencontre avec le prfet de police de Paris. Lenjeu est le passage de
relais entre la justice administrative et le juge judiciaire. Cette transition pose deux
questions. La premire, culturelle, a t souleve plusieurs fois dans le cadre des
entretiens, et rappele linstant par Jean-Jacques Urvoas : larticulation est-elle
possible alors quil ne sagit pas du mme mtier ? En second lieu, comment,
malgr ces diffrences, faire en sorte que les procdures entames sous le rgime

 200

administratif se poursuivent dans le cadre habituel sans fragiliser la scurit des

Franais ?
Jen terminerai par linformation des lus, qui a suscit des questions ds
nos premiers changes. En rgle gnrale, les prfets ont runi dans les
dpartements les maires et les parlementaires pour les informer des mesures prises
pendant ltat durgence. Mais nous constatons que cette information est dune
densit extrmement variable dun dpartement lautre. Des parlementaires de
Seine-Saint-Denis, en particulier, ont fait part de leur grande insatisfaction : ils ne
sestiment ni tenus au courant de la mise en uvre de ltat durgence ni associs
alors mme que ce dpartement peut bon droit tre considr comme
particulirement sensible dans le domaine qui nous occupe.
Mme Marie-Franoise Bechtel. Je vous flicite, monsieur le prsident,
de ce document dun trs grand intrt et dune excellente tenue, en particulier
dans sa conclusion, propos de laquelle jaimerais faire deux observations.
La seule lgre critique que je formulerai lendroit de cette belle
conclusion, dont japprouve le principe, rsulte de son caractre quelque peu
prmatur : que se passerait-il si ce qu Dieu ne plaise dautres attentats
avaient lieu dans notre pays dici au 26 fvrier ? Personne, videmment, ne songe
se placer dans cette perspective sinistre, mais nous devons tre conscients du fait
que les cartes pourraient alors tre rebattues. On ne saurait donc conclure trop
htivement propos de la coupure entre ltat durgence, tat dexception, et ltat
normal de nos institutions.
La qualit du contrle exerc, la largeur du champ balay, la prcision des
observations formules, le niveau des rponses obtenues du Gouvernement
militent pour que le principe du contrle parlementaire soit inscrit dans le futur
projet de loi constitutionnelle sur ltat durgence. Les membres de notre
commission des Lois devraient saccorder sans grande difficult sur un texte
permettant denrichir en ce sens le projet gouvernemental.
Enfin, vous-mme, monsieur le prsident, et M. Poisson vous donnerezvous un peu de temps aprs le 26 fvrier, afin de dresser le bilan final de ltat
durgence avec suffisamment de recul ? Nous sommes conscients du fait que cela
requiert de votre part un grand investissement et beaucoup de travail. Mais ce
dcalage temporel aurait lintrt de nous permettre dhonorer concrtement, aprs
tre intervenus sur une question majeure de principe, le devoir parlementaire
dvaluation des politiques publiques, tenant ainsi les deux bouts de la chane.
Merci encore pour ce trs beau rapport.
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Nous ne devrions pas avoir trop
de mal inscrire le contrle parlementaire dans le texte constitutionnel, en effet.
M. Guillaume Larriv. La note de synthse que vous nous avez
prsente, monsieur le prsident, soulve trois questions. La premire porte sur le

 201

nombre et les modalits des assignations rsidence : seules 381 mesures de ce

type ont t prises, alors que les dclarations du Premier ministre et du ministre de
lIntrieur indiquent que plusieurs milliers dindividus sont dans le champ des
radars , si jose dire, des services de renseignement, en particulier ceux dentre
eux qui sont inscrits au fichier des personnes recherches pour atteinte la sret
de ltat ou pour faits de radicalisation. Pourquoi si peu ? Quels critres de
criblage ont t utiliss pour aboutir nassigner que ces personnes-l ?
Deuxime proccupation : le placement sous surveillance lectronique des
personnes assignes, introduit en novembre 2015 dans la loi de 1955, est tout fait
inoprant. Nous lavions, lpoque, dj dit en commission puis dans
lhmicycle lors de lexamen de lamendement, adopt linitiative du
Gouvernement, qui conditionne ce placement laccord des individus qui, de
surcrot, doivent dj avoir t condamns pour acte de terrorisme.
Manifestement, ce dispositif ne fonctionne pas puisquil na pas t appliqu une
seule fois depuis son entre en vigueur. Sans doute faut-il envisager une volution
lgislative pour lamliorer. Si le recours au bracelet lectronique constitue dans
certains cas une modalit pratique utile du renforcement de lassignation
rsidence, comme nous le pensons puisque nous avons vot en faveur de cette
mesure, il faut nanmoins quil soit applicable.
Enfin, vous nous apprenez, monsieur le prsident, que quarante-trois
adresses de sites internet ont fait en 2015 lobjet de blocages en application de la
loi antiterroriste que nous avons adopte en 2014. lchelle de linternet et face
lampleur de la diffusion de la propagande, ce nombre semble faible. Surtout, il
semble que le dispositif spcial adopt dans la loi de 2015 sur ltat durgence soit
compltement inoprant, puisquil na donn lieu aucun blocage de site internet
djihadiste. L encore, une volution juridique est sans doute souhaitable pour
rendre cette mesure plus efficace.
M. Georges Fenech. Je massocie aux flicitations qui sont faites aux
deux auteurs de cette prcieuse note dinformation.
Vous avez distingu, monsieur le prsident, entre le juge judiciaire et le
juge administratif, le premier tant selon vous rpressif tandis que le second est
prventif. Je ne partage pas ce point de vue : le juge judiciaire ne se rduit pas
son rle rpressif. Aux termes de larticle 66 de la Constitution, lautorit
judiciaire est gardienne de la libert individuelle .
Mon inquitude, quil faudra vrifier lors de la sortie de ltat durgence,
est celle-ci : la presse se fait lcho dun projet de loi de rforme de la procdure
pnale qui, dit-on, devrait tre dfendu par Mme Taubira mais cet gard, rien
nest sr ces temps-ci Mme si nous nen sommes pas officiellement informs,
ce projet de loi, qui serait en cours dexamen par le Conseil dtat, prvoirait,
semble-t-il, de transfrer aux prfets un certain nombre de pouvoirs judiciaires qui
sont loin dtre anodins, notamment le pouvoir dordonner des fouilles de
vhicules et de bagages et de procder des assignations rsidence toutes

 202

mesures directement attentatoires aux liberts individuelles alors mme que ltat
durgence aurait t lev. La magistrature, de la base au sommet de sa hirarchie,
sinquite comme elle ne la jamais fait de cette forme de dpossession de
lautorit judiciaire qui, rptons-le, demeure le garant de la libert individuelle.
Souhaitons que le virage scuritaire de la gauche ne se transforme pas en
sortie de route ! Jentends bien votre souci qui est aussi le ntre de protger la
scurit des Franais, mais il ne faut pas pour autant pitiner les fondements de
notre dmocratie, en particulier le pouvoir judiciaire.
M. Sbastien Pietrasanta. Je salue mon tour ce remarquable travail de
contrle parlementaire. Comme vous lavez indiqu, monsieur le prsident, un
tiers des perquisitions administratives ont eu lieu pendant la premire semaine
dtat durgence, et 58% au cours des deux premires semaines. Les personnes
que nous avons auditionnes ces derniers jours ont convenu que, dans leur grande
majorit, les perquisitions effectues aux premiers jours de ltat durgence ont t
efficaces, en particulier grce leffet de surprise. En revanche, certains individus
perquisitionns au-del de cette priode initiale attendaient la police et avaient
anticip la perquisition de leur domicile en nettoyant leurs ordinateurs ou en
faisant disparatre leurs tlphones sans doute des armes et des matriels de
propagande ont-ils galement t dplacs. Lun de ces individus avait mme
effac toutes les donnes de son ordinateur, ne laissant par provocation que les
mots tat durgence dans son moteur de recherche. Une telle prparation ne
risque-t-elle pas de mettre en difficult nos services de renseignement et na-t-elle
pas dj limit lefficacit de certaines perquisitions ?
M. ric Ciotti. Je vous remercie, monsieur le prsident, pour la qualit du
travail que vous avez accompli avec M. Poisson, dont la synthse pourrait tenir en
un constat, que vous avez fait : il ny a pas de drive de ltat durgence.
Sagissant de lassignation rsidence de certains professionnels de
lagitation la veille de la COP21, je pense titre personnel que ce fut une erreur.
Ne mlangeons pas ce sujet avec lobjectif de ltat durgence, qui vise lutter
contre le terrorisme et protger les Franais mme si lon peut comprendre que
le recours la procdure dassignation rsidence se soit en lespce justifi pour
ne pas disperser les moyens des forces de lordre, dj engages contre le
terrorisme. Je persiste nanmoins croire que la lutte contre le terrorisme est un
sujet tout fait distinct de la lutte contre des agitateurs professionnels, dont le
caractre nuisible nest plus dmontrer par ailleurs.
Une fois le constat dress comme vous venez de le faire, se pose la
question de la ncessit de prolonger ltat durgence. Si jai bien compris votre
conclusion, monsieur le prsident, vous appelez aujourdhui son interruption. Je
ne partage pas ce point de vue. Lors de lexamen du projet de prorogation de ltat
durgence, javais dfendu un amendement portant sa dure six mois. Compte
tenu de la menace, ce dlai me semble ncessaire. Les faits qui se sont produits
avant-hier Marseille et la semaine dernire Paris dmontrent que nous assistons

 203

une srie de rpliques du sisme du 13 novembre qui activent des esprits trs
forte dangerosit. Il ne faut donc pas baisser la garde, bien au contraire, car la
menace est l. Les procdures de ltat durgence ont t utiles et demeures
indispensables ; je souhaite quil demeure possible dy recourir au moins pendant
cette priode de six mois.
M. Pierre Morel-A-LHuissier. Je vous remercie mon tour, monsieur le
prsident, ainsi que M. Poisson, pour votre implication sur cette question
fondamentale. Jai galement pris note de la diligence avec laquelle les services
ont collabor vos travaux.
la fin dcembre, jai eu loccasion dappeler votre attention sur les
observatoires que certains organes de presse comme Mediapart, LObs et Le
Monde ont crs pour dnoncer dventuelles drives. Avez-vous t directement
inform de telle ou telle drive par voie de presse ? Dautre part, le nouveau
btonnier de Paris, que nous avons rencontr rcemment, nous a alerts non pas
sur des drives concernant des individus en particulier, mais sur des mesures
administratives prises hors du champ de la lutte contre le terrorisme. En avez-vous
t informs ?
M. Alain Tourret. La qualit vidente des travaux de notre prsident et de
M. Poisson dmontre que le contrle politique est insparable de la protection des
liberts. bien y rflchir, il constituait lun des lments de la rvision de 2008,
loccasion de laquelle a t introduit un contrle de lusage des dispositions de
larticle 16 de la Constitution. Il devrait ds lors tre lune des priorits de la
prochaine inscription de ltat durgence dans la Constitution.
De ce point de vue, je prfre parler dtat de ncessit plutt que dtat
durgence. Le premier nest pas encadr dans le temps ; le second, si. Je vous
renvoie la thse trs convaincante de Genevive Camus, Ltat de ncessit en
dmocratie, qui permet de prenniser telle ou telle mesure.
Qui est le garant de la libert individuelle ? Aujourdhui, la magistrature
judiciaire est meurtrie. Ce qui se dit de runion en runion dans les assembles
gnrales des cours dappel doit au moins tre entendu, dfaut dtre pris en
compte. Sil fallait distinguer entre prvention dun ct et rpression de lautre,
ne faudrait-il pas alors procder une rforme densemble du statut de la
magistrature et de celui du parquet ? Avant-hier encore, la procureure gnrale
prs la cour dappel de Caen ne disait pas autre chose : dans ces conditions, il faut
repenser de fond en comble les missions de la magistrature administrative et celle
de la magistrature judiciaire. Jai toujours t convaincu que la magistrature
administrative est lune des garantes des liberts, mais une scission sans doute trop
simpliste est en train de soprer. En tout tat de cause, sil fallait confier
lensemble des mesures de prvention la magistrature administrative, il faudrait
sans doute rviser la Constitution, et non pas seulement la loi. Il sagit dune
rupture profonde avec nos traditions. Je ny suis pas oppos, mais tout doit tre

 204

mis sur la table. La magistrature judiciaire sest toujours considre comme la

protectrice des liberts, ce que ne revendique pas la magistrature administrative.
M. Patrick Mennucci. Je vous flicite, monsieur le prsident, pour vos
travaux, dune qualit telle quils ont t reus par des applaudissements, pourtant
rares dans notre commission. Sur lutilisation des mesures prvues par ltat
durgence dans des cas ne relevant pas directement de la lutte contre le terrorisme,
M. Ciotti ne semble pas avoir compris que nos forces de scurit taient disperses
lors de la COP21. Il est pourtant contradictoire de rappeler, longueur de
dclarations, que les forces mobiles de police et de gendarmerie sont trop
sollicites, par exemple pour des gardes statiques, sans comprendre que ltat
durgence ncessitait alors dviter tout affrontement avec les black blocks qui,
eux, le recherchaient. Bien au contraire, les mesures prises pendant la COP21
taient absolument indispensables, mme si elles nentraient pas dans le cadre de
la lutte contre DAECH, car elles ont permis de ne pas perturber lorganisation de
la police de surveillance et dappliquer correctement les mesures de ltat
durgence. On se trompe donc en isolant les mesures prises lencontre des
manifestants contre la COP21.
Mme Marie-Jo Zimmermann. Je vous remercie, monsieur le prsident,
pour le ncessaire et utile travail de contrle parlementaire que vous avez
accompli avec M. Poisson.
Il sest produit dans le dpartement o je suis lue des manquements
concernant la porosit des frontires, mme si les Mosellans se rendant au
Luxembourg ont bien compris les quelques ralentissements qui se sont produits
la frontire. Aprs la fin de ltat durgence, cependant, comment les services des
douanes effectueront-ils leurs contrles et ces contrles, qui sont utiles, se
poursuivront-ils ? Jajoute quil na pas toujours t procd ces contrles avec
la rigueur ncessaire, ce que javais signal lpoque au prfet de rgion.
Ma deuxime question est plus proccupante encore : vous venez,
monsieur le prsident, de nous alerter comme nous le sommes rgulirement
sur la porosit du milieu carcral. Chacun est conscient de cette situation qui ne
date ni de ltat durgence, ni du dbut de cette lgislature, mais qui est plus
ancienne encore. Dans les circonstances de ltat durgence, il est indispensable
sinon de lgifrer, en tous cas de prendre des mesures rigoureuses dans le milieu
carcral. Je suis surprise, en effet, dentendre parler et l de porosit alors que
rien nest fait !
M. Dominique Raimbourg. Je massocie, monsieur le prsident, aux
flicitations qui vous sont adresses ainsi qu M. Poisson pour votre travail qui
montre combien ce contrle parlementaire sest rvl pertinent et fructueux. Il
prouve en effet lefficacit de ltat durgence, qui a produit des rsultats mme
si nous ne sommes videmment pas labri de tout. Nous avons nanmoins
apport une rponse importante. Par ailleurs, vos travaux dmontrent que ltat
durgence nest pas liberticide. Certes, des mesures exceptionnelles ont t prises

 205

mais, rappelons-le, elles nont pas donn lieu des atteintes disproportionnes aux
liberts. Nous avons conserv le contrle parlementaire et juridictionnel des
choses, et notre raction lattaque que nous avons subie a t particulirement
adapte non seulement sur le plan des principes, mais aussi en termes defficacit.
Enfin, vitons de nous charper sur la question de la sortie de ltat
durgence, qui est difficile, lvidence. Gardons-nous de penser que tous les
individus inscrits sur un fichier sont particulirement dangereux ; des nuances sont
faire. Il sagit dy inscrire les personnes que lon souhaite surveiller, sans
forcment devoir prendre des mesures leur encontre. Quant lide de prolonger
ltat durgence, elle ne me semble pas acceptable, car nous narriverons alors
jamais en sortir. La menace terroriste perdurera. Nous pouvons, le cas chant,
envisager de renforcer larsenal des mesures prventives dans le cadre du droit
commun, mais dclencher une polmique sur la prolongation de ltat durgence
contribuerait rompre lunit nationale que nous recherchons suite ces attaques
terroristes.
M. Sbastien Huyghe. Je massocie, monsieur le prsident, aux abondants
remerciements qui vous ont t adresss. Lors de lentre en vigueur de ltat
durgence, les prfets ont reu les dputs et les maires de chaque dpartement
pour leur expliquer lapplication des mesures. Ces runions se sont poursuivies de
manire contraste selon les dpartements : rgulires ici, pisodiques ou
inexistantes l. Il me semble ncessaire dharmoniser cette pratique, et souhaitable
que les prfets de chaque dpartement rassemblent les lus, qui dialoguent
constamment avec nos concitoyens, pour faire un point dtape avant mme la
sortie de ltat durgence sur les mesures qui ont t prises.
Lvolution des mesures dans le temps rvle comme lindique votre
rapport, monsieur le prsident, que leffet de surprise sest estomp. Cela tant, il
sest estomp trs rapidement : au terme de la premire semaine ou des quelques
premires semaines de ltat durgence, toutes les personnes susceptibles dtre
concernes avaient pris des dispositions pour dissimuler ce qui devait ltre. Or,
aprs la sortie de ltat durgence, elles pourront ressortir ce quelles voulaient
cacher aux autorits les armes, en particulier. Mme si les mesures durgence
sont dsormais moins nombreuses quau dbut de la priode, il est peut-tre utile
de maintenir ltat durgence dans la dure pour conduire des investigations plus
approfondies qui permettront de trouver ce qui a t cach.
M. Sergio Coronado. Comme tous nos collgues, je vous adresse,
monsieur le prsident, mes remerciements les plus vifs pour le travail que vous
avez accompli en faveur du contrle parlementaire de ltat durgence.
Vous avez indiqu que lintrt des mesures durgence tait pour
lessentiel derrire nous, leffet de surprise stant considrablement estomp.
Faut-il y voir une manire de plaider en faveur de la leve de ltat durgence, ou
est-ce une fausse impression ? Sur cette question, en effet, la parole du prsident
de la commission des Lois est primordiale.

 206

La question de lassignation rsidence de militants cologistes nest pas

anecdotique. Le dbat pralable la rforme constitutionnelle devra tablir si la
prorogation de ltat durgence que nous avons adopte visait uniquement lutter
contre le terrorisme ou galement maintenir lordre public. De ce point de vue,
lviction du juge judiciaire est trs problmatique.
Enfin, le rapport que vous nous prsentez value les oprations de police
administrative. Or les effets de ltat durgence ne se limitent pas cela. Plusieurs
parlementaires ont t saisis pour savoir si des fonctionnaires dont la dangerosit
na pas t juge probante et quil na pas t dcid de poursuivre, dinterroger ou
de surveiller davantage bien quils fassent lobjet dune fiche S , auraient
nanmoins fait lobjet de mesures purement administratives de mutation, voire de
placardisation . Compte tenu du nombre trs lev de mesures prises, ce point
doit donner lieu une valuation afin que nous soyons pleinement informs.
M. le prsident Jean-Jacques Urvoas. Les raisons juridiques qui
compliquent lutilisation du bracelet lectronique, Monsieur Larriv, sont
notamment lies une dcision du Conseil constitutionnel de juillet 2015 qui
prvoit lobligation de consentement de lintress et de sa condamnation
antrieure une peine privative de libert. Dans ces conditions, cette mesure na
jamais t utilise pendant ltat durgence. Cela tant, le Conseil dtat tudie
aujourdhui mme une question prioritaire de constitutionnalit sur ce sujet.
Dautre part, monsieur le dput, il ne nous appartient pas de nous prononcer sur
la pertinence de telle ou telle assignation rsidence, mais nous avons examin les
raisons pour lesquelles la mesure avait t prise ici ou l. Plusieurs interlocuteurs
nous ont expliqu que lassignation ntait pas adapte tous les cas : certains
individus, en effet, sont sous surveillance, et les assigner rsidence reviendrait
le leur rvler. On dstabiliserait ainsi la surveillance mme du rseau autour
duquel est susceptible de graviter lintress. En clair, il a t fait un usage assez
fin de cette capacit dentrave, puisque tel nous a sembl tre lobjet principal des
mesures dassignation, qui visaient surtout nuire aux capacits de
communication des personnes lesquelles pouvant souvent privilgier un
dplacement, les coutes stant au fil du temps rvles peu fructueuses.
Linformation que je vous ai donne concernant le blocage des sites
internet ma t transmise hier soir : nous constatons que le dispositif utilis nest
pas celui de la loi de 2015, mais celui de la loi de 2014. Il faudra en lucider les
raisons.
Je nai pas fait la distinction entre juge administratif et juge judiciaire,
Monsieur Fenech, mais entre police administrative et police judiciaire, ce qui,
dans mon esprit, nest pas la mme chose.
Concernant les contrles frontaliers, madame Zimmermann, le code des
douanes donne aux douaniers des pouvoirs autrement plus intrusifs que ceux qui
sont prvus dans le cadre de ltat durgence. Une fois celui-ci lev, ils pourront
donc poursuivre leur travail avec la mme efficacit.

 207

Jen viens la sortie de ltat durgence. Tout dabord, les mesures nont
pas puis tous leurs effets potentiels, mme sil semble que lessentiel de ce que
lon pouvait prendre la t. Je ne plaide aucunement pour la leve de ltat
durgence ds aujourdhui ; il se prolongera jusqu la fin du mois de fvrier. Il me
paraissait nanmoins relever de notre responsabilit de poser la question de la
manire dont nous en sortirons. ce stade, les diffrentes mesures mises la
disposition des autorits administratives ont t utilises de manire pertinente et
module. La question se posera nanmoins le 26 fvrier. Or, chacun sait que la
guerre contre le terrorisme nest pas un blitzkrieg, mais une guerre longue
quil faudra mener avec les armes du droit commun. La lgislation dexception
tait utile car nous faisions face un pril imminent. Le pril est toujours l,
constant, et le dire nest pas chercher gouverner par la peur mais seulement
prendre conscience de notre responsabilit, y compris celle de rflchir aux outils
quil nous faudra utiliser demain. Il faudra alors tirer les leons de lusage qui a
t fait des mesures de ltat durgence, mais je prends la lgislation de 1955 et de
2015 pour ce quelle est : temporaire. Elle a t efficace pendant un temps et
continuera sans doute produire des effets jusquen fvrier, mesure que les
informations dj recueillies seront traites pour, le cas chant, donner lieu
dautres mesures administratives. Quil ny ait pas dambigit sur ce point : il
serait stupide de suspendre ltat durgence ce stade.
La totalit des 66 dmarches que nous avons effectues par courrier,
monsieur Morel-A-LHuissier, portait sur des cas dont nous avons parfois pris
connaissance par la presse, qui en fait et ne prtend dailleurs pas faire autrement
une narration ncessairement partielle puisque trs souvent univoque.
M. Poisson et moi-mme avons ds lors cherch rassembler des lments plus
approfondis auprs des organes de ltat, et nous avons constat que ce qui se
publie dans la presse ne donne pas un tableau complet de la situation. De ce point
de vue, chacun est dans son rle et seul le juge est apte constater ou non les abus.
Enfin, monsieur Coronado, les mesures administratives individuelles que
vous voquez ont t prises en dehors du cadre de ltat durgence.
M. Jean-Frdric Poisson, rapporteur. Sagissant de lefficacit des
perquisitions, monsieur Pietrasanta, la courbe reprsentant lvolution de leur
nombre dans le temps rvle une diminution globale. Les creux apparaissant
intervalles rguliers correspondent tout simplement aux fins de semaine : les
perquisitions sont en effet moins nombreuses les samedis et les dimanches en
raison de lorganisation normale des services.
Nous avons eu de nombreux changes sur ce que signifie une perquisition
efficace : au fond, lorsquune perquisition ne permet pas aux forces de lordre de
trouver quoi que ce soit, elle est tout de mme efficace puisquelle accrot leur
capacit de renseignement. Il est vrai, dautre part, que lopportunit de
perquisitionner des cibles qui ne lont pas encore t diminue avec le temps. Se
pose alors la question de lutilit dune prorogation supplmentaire de ltat
durgence ; titre personnel, jen doute.

 208

Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant

ltat durgence lors de la runion de la commission des Lois du
mercredi 30 mars 2016.
(Extrait du compte rendu n 66)
M. le prsident Dominique Raimbourg. Nous en venons prsent la
communication dtape sur le contrle de ltat durgence.
Les attentats commis le 13 novembre 2015 sur de multiples sites Paris et
Saint-Denis ont entran la mort de 130 personnes et fait plus de 350 blesss.
Dclar la suite de ces attaques, ltat durgence a t, depuis, prorog deux fois,
et le contrle parlementaire des mesures prises par le pouvoir excutif, fond sur
une veille continue, des auditions et des dplacements, a mcaniquement suivi
cette prolongation, afin de vous tenir autant informs que possible des
consquences de cet tat dexception au quotidien.
Jean-Frdric Poisson, qui ne peut tre parmi nous ce matin et vous prie
dexcuser son absence, et moi-mme, vous proposons ainsi de vous livrer pour la
troisime fois un bilan intermdiaire de notre contrle, articul autour de trois
points : le bilan de ltat durgence avant le 26 fvrier 2016 ; la prorogation de
ltat durgence aprs le 26 fvrier ; les consquences de la dcision du Conseil
constitutionnel du 19 fvrier 2016.
Sur le premier point, les donnes brutes sont les suivantes : au 26 fvrier
dernier, le Gouvernement avait procd 3 397 perquisitions administratives et
400 assignations rsidence. Au 1er janvier 2016, toutes les personnes assignes
durant ltat durgence lavaient t et 98 % des perquisitions avaient dj t
conduites, ce qui signifie que ces mesures ont principalement t concentres dans
la premire prorogation de ltat durgence.
Le contrle parlementaire des perquisitions administratives est assez
difficile, car nous ne disposons que de peu dlments sur ces oprations, qui
obissent un rgime drogatoire par rapport aux perquisitions judiciaires. Le
rapporteur Jean-Frdric Poisson et moi-mme souhaitons, dans ces conditions,
que les recommandations faites, entre autres, par le Dfenseur des droits soient
suivies deffet, cest--dire : quun rcpiss de perquisition soit systmatiquement
remis aux intresss ; que les formalits dindemnisation des bris de portes ou de
fentres occasionns lors de perquisitions soient allges, de faon ce que
lindemnisation puisse tre rapide en cas de perquisition infructueuse ; que lors de
ces perquisitions, enfin, les mineurs prsents soient rapidement mis lcart par
des fonctionnaires non cagouls, de faon viter quils ne soient trop
impressionns.
En ce qui concerne le ciblage des perquisitions, nous avons constat, lors
de nos dplacements en prfectures, la coordination de grande qualit entre les
services de renseignement et de scurit sous lautorit des prfets.

 209

Schmatiquement, la moiti des perquisitions ont t conduites

linitiative des services de renseignement : 18 % pour la direction gnrale de la
scurit intrieure (DGSI) et 32 % pour le service central du renseignement
territorial (SCRT). La seconde moiti a t initie la demande des autres services
de la scurit publique ou de la gendarmerie nationale.
Le 27 fvrier 2016, 583 perquisitions, soit 17 %, avaient dbouch sur une
action judiciaire, principalement pour des infractions la lgislation sur les armes
ou celle sur les stupfiants.
Les perquisitions demandes par les services de renseignement sont les
seules avoir ncessit la mobilisation des forces spciales dintervention. Ces
perquisitions nont que trs marginalement abouti la dcouverte dinfractions de
droit commun 12 % dentre elles seulement ont conduit dcouvrir des armes
ou des stupfiants, contre 15 % en moyenne , ce qui conforte lide que les
services de renseignement ont bien cibl les personnes souponnes de
radicalisation. Il faut galement souligner que les dcouvertes dinfractions lors
des perquisitions ont t encore davantage concentres dans le temps que les
perquisitions elles-mmes.
Lincidence des perquisitions sur le nombre de poursuites est assez faible ;
on peut en revanche penser quelles ont constitu un choc, particulirement
vigoureux dans les premires semaines, pour une mouvance difficile caractriser
comme strictement dlinquante ou strictement radicalise mais qui peut apparatre
comme un terreau favorable laccueil et au soutien ventuel de rseaux
terroristes. ce titre, on peut esprer que ces perquisitions auront permis daffiner
la connaissance de cette mouvance, tout en luttant contre la criminalit de droit
commun.
Pour autant, prfets et procureurs ont veill, depuis le dbut de ltat
durgence, ne pas nuire une procdure judiciaire par des mesures de police
administrative. Cette prcaution gnrale de bon sens est particulirement justifie
en matire de lutte contre le terrorisme. Sur ce point, vos rapporteurs estiment
utile de prvenir les risques de confusion : les affaires les plus mdiatises
concernant des rseaux terroristes, Saint-Denis le 18 novembre ou BoulogneBillancourt et Argenteuil la semaine passe, sont exclusivement le fruit denqutes
et de procdures judiciaires.
Entre le 14 novembre 2015 et le 25 fvrier 2016, 563 personnes ont fait
lobjet dune proposition dassignation adresse la direction des liberts
publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), dlgataire du ministre de lIntrieur
sur ce sujet.
La DLPAJ en a rejet 76 dans le cadre de la COP21 pour nen garder
finalement que 27, dont 15 nont pu tre notifies par les services. Ces
assignations particulires sont arrives chance le 12 dcembre.

 210

Quant aux assignations pour radicalisation violente, la DLPAJ a rejet

86 demandes, pour en garder au total 374 sur lensemble de la priode. Au soir du
25 fvrier, cependant, seules 268 dentre elles taient en vigueur. Cette diffrence
sexplique par le fait que 13 assignations ont t suspendues en rfr, deux
annules par les juges administratifs, 61 abroges en cours de priode, 25 bloques
avant mme leur notification ; cinq, enfin, nont pas tre notifies aux intresss,
lun dentre eux se trouvant dailleurs dj incarcr.
La prorogation de ltat durgence a eu un effet important sur les
assignations rsidence. la date du 25 fvrier 2016, correspondant la fin de la
premire prorogation, 268 mesures dassignation rsidence taient en vigueur
sur le territoire national. Au terme de la procdure de rexamen individuel des
dossiers, 69 assignations ont t renouveles ; une nouvelle assignation a t
dcide ; 199 assignations nont pas fait lobjet dun renouvellement.
Sur les 199 assignations non renouveles, 32 individus ont fait lobjet
dune interdiction de sortie du territoire (IST) tandis que 13 dossiers dIST sont en
cours dinstruction ; deux individus ont t expulss et trois dossiers dexpulsion
sont en cours dinstruction. notre connaissance, 149 dossiers ne font lobjet
daucune mesure ce jour : nous nous efforcerons de savoir ce quil en est lorsque
nous rdigerons le rapport final.
Jen viens la question de la censure, par le Conseil constitutionnel, des
dispositions relatives lenregistrement de donnes informatiques lors des
perquisitions administratives. Le Conseil constitutionnel avait t saisi le
18 janvier 2016 par le Conseil dtat dune question prioritaire de
constitutionnalit pose par la Ligue des droits de lhomme sur la conformit la
Constitution du rgime de la perquisition administrative prvu par larticle 11 de
la loi du 3 avril 1955, et en particulier de la possibilit, dans ce cadre, de copier
des donnes stockes dans un systme informatique.
Par sa dcision du 19 fvrier, le Conseil constitutionnel a valid trois
aspects de la perquisition administrative : dabord, le principe mme dune
perquisition administrative ; ensuite, le fait que la perquisition puisse tre ralise
en dehors de la direction et du contrle de lautorit judiciaire ; enfin, le rgime
contentieux de la perquisition administrative. En revanche, le Conseil a jug que
les copies de donnes informatiques portaient atteinte de manire excessive la
vie prive, estimant que le lgislateur na pas prvu de garanties lgales
propres assurer une conciliation quilibre entre lobjectif de valeur
constitutionnelle de sauvegarde de lordre public et le droit au respect de la vie
prive .
Le ministre de lIntrieur a tir les consquences de cette dcision en
ordonnant aux services de police et de gendarmerie concerns selon des
modalits et des dlais diffrents la destruction des donnes dj collectes. Il
conviendra que nous nous penchions sur la question de la validation des saisies
informatiques, une procdure pouvant ncessiter lintervention dun juge.

 211

Jinsiste sur limportance du contrle parlementaire exerc sur ltat

durgence, et je salue la collaboration du ministre de lIntrieur, qui a fourni aux
administrateurs chargs de ce dossier les renseignements qui leur taient
ncessaires.
Comme nous lavions dj relev lors de la prsentation du rapport rdig
par mon prdcesseur Jean-Jacques Urvoas, ltat durgence perd de sa pertinence
au fur et mesure que le temps passe : les mesures de perquisition et dassignation
rsidence sont de moins en moins nombreuses, comme le montrent les
graphiques joints au dossier qui vous a t remis.
La dcision du Conseil constitutionnel du 19 fvrier 2016 a pour
consquence daffaiblir lintrt quil y a proroger ltat durgence, puisque cette
dcision oblige en pratique retourner au dispositif de droit commun, qui soumet
lautorisation du juge judiciaire la possibilit de procder aux perquisitions
administratives.
Tels sont les lments dinformation que nous souhaitions vous
communiquer dans le cadre de ce rapport dtape sur le contrle de ltat
durgence.
M. Pierre Morel-A-LHuissier. Puisque vous considrez, alors mme
que lon entend dire que le niveau de risque reste lev, que ltat durgence a
vocation tre suspendu ou lev, tes-vous en mesure de nous confirmer que tous
les quartiers sensibles, les quartiers dits de non-droit, ont t traits comme il se
doit, que lon a fouill tout ce quil y avait fouiller, et interpell toutes les
personnes qui devaient ltre ?
M. Guy Geoffroy. Nous avons tous conscience et les chiffres relatifs
aux assignations rsidence et aux perquisitions le confirment quau fil du
temps lefficacit de ltat durgence sest estompe, ce qui est normal. Vous avez
conclu, monsieur le prsident, en soulignant que, depuis le renouvellement de
ltat durgence et la dcision du Conseil constitutionnel de fvrier dernier, ltat
durgence avait perdu de sa substance, cest--dire de sa capacit permettre de
recourir des dispositifs exorbitants du droit commun, porteurs de rsultats
garantissant la scurit de nos concitoyens.
Les Franais sinterrogent sur ce que va devenir ltat de droit si ltat
durgence est lev, en particulier lapproche de ce grand rendez-vous populaire
quest lEuro 2016, que les pouvoirs publics ont eu raison de maintenir. Savezvous quelles sont les intentions du Gouvernement en la matire ? Va-t-il maintenir
ltat durgence pour rassurer la population, ou tirer les consquences du fait que
cette mesure ne produira plus aucun effet tangible et prendre, en y mettant fin, le
risque dtre mal compris par une partie de nos concitoyens ? Cest l une
question sensible, sur laquelle javoue ne pas avoir de certitude ; cest pourquoi je
souhaite connatre les lments dinformation que vous tes certainement en
mesure de nous communiquer.

 212

M. Philippe Gosselin. Monsieur le prsident, je vous remercie pour le

travail que vous avez effectu avec Jean-Frdric Poisson, dans la continuit de ce
quavait entrepris le prsident Urvoas.
Dun point de vue quantitatif, le nombre de perquisitions et dassignations
rsidence est effectivement en dcrue, ce qui sexplique par la dure de ltat
durgence et par le fait que le stock initial de personnes et daffaires traiter
diminue rgulirement. Cela dit, sommes-nous srs que toutes les personnes
susceptibles dtre assignes rsidence lont t ?
La dcision du Conseil constitutionnel du 19 fvrier dernier met mal une
partie du dispositif mis en place fin 2015. Certes, la vie prive et les donnes
personnelles doivent tre protges, mais nous sommes dans un contexte trs
particulier qui ne saurait durer : il appartient au Gouvernement de prendre des
mesures fortes, ventuellement sous la forme dun projet de loi linitiative peut
galement venir du Parlement , car nous ne pouvons rester au milieu du gu, avec
un dispositif inoprant en pratique.
M. Pascal Popelin. Je salue votre travail, celui de Jean-Frdric Poisson
et de lensemble des administrateurs qui y concourent. Le contrle de ltat
durgence, dcid sous limpulsion de Jean-Jacques Urvoas, a donn lieu un
travail indit du Parlement, qui contribue la prservation de ltat de droit dans
des circonstances tout fait particulires.
Ayant t le rapporteur du texte proposant la prorogation de ltat
durgence pour trois mois, je suis de ceux qui considrent que, mme si les
mesures prises dans ce cadre diminuent quantitativement, le travail qui continue
dtre men par les diffrents services de police et de gendarmerie contribue
efficacement assurer la scurit de nos compatriotes.
La sortie de ltat durgence, voque par Guy Geoffroy, est une vraie
question, dj aborde au moment de voter la prorogation. Nous devons
considrer que ltat durgence na pas vocation durer indfiniment, et nous
avons uvr pour donner lautorit judiciaire et nos services de scurit, en
dehors de ltat durgence, des moyens particuliers qui se trouvaient jusqualors
dans les angles morts de notre droit. Je pense au projet de loi renforant la lutte
contre le crime organis, le terrorisme et leur financement, et amliorant
lefficacit et les garanties de la procdure pnale, dont Colette Capdevielle et
moi-mme sommes les rapporteurs : adopt en premire lecture une large
majorit, ce texte vient dtre vot par le Snat avec certaines modifications, et
une commission mixte paritaire (CMP) va prochainement se runir. Je forme le
vu que cette CMP soit loccasion de trouver tous les points dquilibre
ncessaires le travail de rapprochement avec les positions de nos collgues
snateurs ne me parat pas insurmontable , afin que le texte puisse tre
promulgu avant le 26 mai prochain. Nous disposerions ainsi dans le droit
commun, non pas de dispositions analogues celles de ltat durgence, mais de
mesures confrant nos services de scurit et lautorit judiciaire une force

 213

nouvelle permettant notre pays de faire face aux menaces auxquelles il est
confront.
Mme Colette Capdevielle. Je me joins aux flicitations de mes collgues
pour le travail que vous avez accompli avec M. Poisson, monsieur le prsident, et
qui nous permet de suivre quotidiennement lvolution de ltat durgence.
La banalisation de ltat durgence, rsultant de son inscription sur une
longue priode, est un problme en ce quelle diminue son efficacit. Ds lors, il
faut se demander comment en sortir. Il y aura toujours un vnement justifiant que
lon sinterroge sur la ncessit de maintenir ce dispositif : aprs lEuro de
football, ce sera le Tour de France cycliste, puis les manifestations du 14 juillet, et
ainsi de suite. Comme la dit M. Popelin, nous avons dj intgr au droit
commun des dispositions donnant plus defficacit aux services de scurit et
lautorit judiciaire. Le plus important, ce sont les personnes assignes
rsidence. De ce point de vue, le texte que nous avons vot et qui est en cours
dexamen au Snat sera de nature, une fois devenu dfinitif, permettre de mettre
fin dans des conditions raisonnables un tat durgence dont la poursuite sur une
trop longue dure compromettrait gravement lefficacit.
Je suis trs attentive au sort des trois observations formules par le
Dfenseur des droits, savoir quun rcpiss de perquisition administrative doit
tre systmatiquement remis lintress afin de lui permettre de faire valoir ses
droits ; que les formalits dindemnisation des bris de portes ou de fentres
occasionns lors de perquisitions stant rvles juridiquement non fondes
soient facilites et rendues plus rapides ; enfin, que des mesures particulires
doivent tre prises dans le cas de la prsence de mineurs sur les lieux dune
perquisition administrative. Je souhaite, monsieur le prsident, que vous
interrogiez le Gouvernement sur ces trois points.
Nos concitoyens peuvent tre rassurs, car les rcentes affaires trs
mdiatises relvent en fait du droit pnal commun. Nous avons vot des mesures
constituant un vritable arsenal lgislatif, et je pense que laggravation des
sanctions prvues par le code pnal, ainsi que la multiplication des possibilits
offertes par le code de procdure pnale, assurent nos concitoyens une grande
scurit juridique, les affaires les plus graves relevant du droit commun.
M. Franois Vannson. Je vous flicite galement, monsieur le prsident,
pour la qualit de ce rapport, en soulignant ltroitesse de votre marge de
manuvre eu gard la spcificit de ltat durgence, qui ne facilite pas laction
de contrle.
Le Prsident de la Rpublique a annonc lors du Congrs de Versailles
quil allait crer des postes de gendarmes et de policiers mais former des
personnels des forces de scurit prend du temps. Il a galement fait part de sa
volont de voir mobiliser les rservistes, ce qui me parat une trs bonne ide
compte tenu de la ncessit de faire intervenir rapidement des forces sur le

 214

terrain : pouvez-vous nous faire part de votre avis et des lments dinformation
dont vous disposez sur ce point ?
Mme Marie-Franoise Bechtel. Monsieur le prsident, je vous flicite
galement pour le travail accompli, dont on ne soulignera jamais assez laspect
novateur.
Je voudrais dabord souligner fermement que ltat de droit sest bien tenu
durant ltat durgence, grce lactivit de contrle du Parlement, lintervention
dun juge administratif trs protecteur, absent dans de nombreux pays, ainsi qu
la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mme si, comme cela a t dit, celleci peut avoir pour effet de gner laction entreprise dans le cadre de ltat
durgence ce qui risque de conduire ce que le renseignement prenne
ventuellement le relais pour mener bien certaines actions qui ont d tre
abandonnes.
Vous avez soulign que le nombre de perquisitions et dassignations
rsidence avait dcru au fil du temps, ce qui montre bien que ltat durgence nest
pas si nocif. Au demeurant, il me semble que ltat durgence nempche pas nos
concitoyens de manifester dans les rues comme ils lont toujours fait. Je me
trouvais la gare du Nord deux jours aprs les horribles attentats de Bruxelles,
lorsque jai vu passer durant une demi-heure, le long dun train Thalys retard en
raison dun incident mcanique, une manifestation dtudiants et de lycens contre
la rforme du droit du travail. Loin de moi lide de blmer cette manifestation,
mais force est de constater quelle se droulait librement au milieu de lune des
gares les plus exposes, donc les plus surveilles de France, sans que cela semble
choquer qui que ce soit surtout pas les Britanniques, trs habitus aux
manifestations, qui attendaient pour prendre leur train. Si je souligne cela, cest
que je suis parfois choque des prises de position de certaines associations.
Jai t un peu tonne par la question de M. Morel-A-LHuissier, qui se
demandait si lon avait bien fouill tous les quartiers sensibles. Mais quest-ce
quun quartier sensible, cher collgue ? En tes-vous encore croire que le
radicalisme djihadiste ne se rencontre que dans ce que lon appelait autrefois les
banlieues, alors que chacun sait que le terrorisme trouve aussi bien sa source en
Bretagne ou en Arige, y compris dans des zones rurales ou dans des quartiers
aiss ? Votre question est dautant plus tonnante que nous nen serions pas l
aujourdhui si votre majorit navait pas, en son temps, supprim la police de
proximit dans ce que vous appelez les quartiers sensibles : la maintenir aurait
permis de continuer surveiller la monte du radicalisme et il en est de mme du
renseignement territorial, rduit zro durant le quinquennat prcdent, alors que
32 % des perquisitions effectues dans le cadre de ltat durgence ont t
conduites linitiative de ses services.
Japprouve lide de remettre un rcpiss de perquisition administrative
aux intresss, voque par Colette Capdevielle ; jajoute que, pour moi, ce
document devrait comporter les observations de lintress.

 215

Enfin, je ne partage pas les inquitudes qui ont t exprimes au sujet de la

dure de ltat durgence, ltat de droit me paraissant protg de manire
satisfaisante. mes yeux, il ny a pas de banalisation de ltat durgence : nous
nous trouvons plutt dans un tat sociologiquement intermdiaire que je
qualifierai dtat de vigilance.
Mme Sandrine Mazetier. Monsieur le prsident, je vous flicite pour le
travail men par vous-mme, ainsi que par Jean-Frdric Poisson et les
administrateurs de la commission.
Il ressortait du premier point dtape sur ltat durgence que les
assignations rsidence taient effectues selon des modalits standards.
Jaimerais savoir si les choses ont volu du fait des observations que nous avions
formules lpoque, ou si les personnes assignes rsidence sont toujours
soumises au mme rythme et aux mmes modalits dassignation.
Je souscris pleinement aux trois questions que vous formulez au sujet des
assignations rsidence, mais je me demande tout de mme si nous ne pourrions
pas obtenir davantage dinformations sur la judiciarisation ventuelle des
situations et des personnes concernes.
Pourrez-vous nous prciser aussi ce quil advient des assignations
rsidence qui ne sont pas notifies leur destinataire, faute de pouvoir localiser
cette personne ? Cela dclenche-t-il une alarme et la mise en place dune
procdure particulire, ou prend-on simplement acte du fait que la personne est
introuvable ? Cette question revt une certaine importance, compte tenu du
nombre dassignations rsidence non notifies.
Pour ce qui est des perquisitions, nous devons prendre acte de la censure
du Conseil constitutionnel relative la copie de donnes informatiques, qui rend
impossible un examen approfondi des donnes saisies. Certes, on peut
difficilement conserver en masse les donnes saisies dans le cadre de ltat
durgence, ce qui montre que loutil juridique dont nous nous tions dots ntait
manifestement pas adapt : nous devons donc engager une rflexion en consultant
la Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL) et lensemble
des acteurs concerns, afin de trouver une solution quilibre permettant la fois
de fournir des garanties quant la protection de la vie prive et dexploiter les
donnes obtenues grce aux perquisitions, qui constituent sans nul doute une
source dinformations utiles la lutte contre le terrorisme.
Mme Ccile Untermaier. Je souligne, moi aussi, la qualit du travail
effectu et limportance du contrle parlementaire de ltat durgence.
Jaimerais savoir sil est prvu danalyser prcisment, a posteriori, le fait
dclencheur des perquisitions, surtout dans les cas o celles-ci nont pas abouti au
rsultat attendu. Le bilan que nous pourrions tablir permettrait sans doute
daffiner le dispositif pour le rendre plus efficace.

 216

M. Pierre Morel-A-LHuissier. Puisque Mme Bechtel a cru bon de

minterpeller au sujet de la question que javais pose japprcie sa juste valeur
cette marque de sympathie mon endroit , je prcise que, lorsque les
perquisitions administratives ont t autorises, les prfets ont utilis tous les
moyens de renseignement dont ils disposaient, notamment dans les quartiers
sensibles. On a ainsi trait le stock dans les zones de non-droit o les
gendarmes et les policiers nosaient plus mettre les pieds. Le sens de ma question
est le suivant : lheure actuelle, tous les quartiers sensibles ont-ils t traits, ou
existe-t-il des poches de rsistance ?
Mme Marie-Franoise Bechtel. Il ne fallait pas supprimer llotage !
M. le prsident Dominique Raimbourg. Je commencerai par souligner,
en leur rendant hommage, limplication des services de police et de gendarmerie
ainsi que la qualit du travail fourni linitiative des prfectures, des tats-majors
de scurit et des services centraux.
Comme lont dit Colette Capdevielle et Pascal Popelin, il est important
que nous votions le texte sur la procdure pnale, qui pourra ainsi prendre le relais
des dispositifs sur lesquels nous nous appuyons dans le cadre de ltat durgence.
Le droit commun ne nous laisse toutefois pas totalement dmunis, puisque
nous avons adopt un certain nombre de textes : aprs les lois antiterroristes du
21 dcembre 2012 et du 13 novembre 2014 et la loi sur le renseignement du
24 juillet 2015, nous sommes en train dexaminer une loi renforant la lutte contre
le crime organis.
Je nai pas dinformations particulires au sujet des rservistes, mais je
vais me renseigner.
En rponse Mme Mazetier, je veux dire que la personnalisation des
assignations rsidence sest affine, notamment en ce qui concerne les horaires
de pointage.
Pour ce qui est de la dcision rendue par le Conseil constitutionnel, il
parat difficile de mettre en uvre dans les deux mois qui restent une procdure
particulire au sein de ltat durgence, permettant de procder aux saisies
informatiques cest dautant moins pertinent que le nombre de perquisitions et
dassignations rsidence a beaucoup diminu.
Jai le sentiment que tout ce qui tait en stock , pour reprendre
lexpression de M. Morel-A-LHuissier, a t trait, et que les perquisitions ont eu
lieu partout o elles devaient tre effectues, sans que cela occasionne de grandes
difficults si lon se rfre au nombre assez limit dinterventions des units
spciales dintervention dans ce cadre ce qui est plutt rassurant.
Si ltat durgence prend fin, nous ne serons pas pour autant dmunis, le
droit commun permettant de lutter contre la dlinquance, la radicalisation et le

 217

terrorisme. Ainsi, 140 perquisitions administratives ont eu lieu dans le Val-dOise,

dont 23 Argenteuil, mais la dcouverte de la cache de Reda Kriket, arrt
Boulogne-Billancourt, sest faite dans le cadre dune perquisition judiciaire
classique. Je ne suis ni policier, ni sociologue, mais jmets lhypothse selon
laquelle ltat durgence aurait servi intervenir dans un bas de spectre , tandis
que les dispositifs judiciaires de droit commun intervenaient dans un haut de
spectre .
Telles sont les rponses que je peux apporter lheure actuelle aux
questions que vous mavez poses.
M. Jean-Luc Warsmann. Je vous flicite pour votre travail, monsieur le
prsident, et suis tout fait daccord avec ce que vous venez de dire. Quand les
services ont dispos du nouvel outil que constituait le droit deffectuer des
perquisitions, ils lont immdiatement utilis en des lieux o des indices laissaient
penser quils taient en lien avec des infractions, alors quen temps normal le
mme travail aurait pris plusieurs mois : nous avons pch en eaux troubles, et fait
quelques prises intressantes ayant donn lieu des suites judiciaires. Les
critiques relatives un taux de suites judiciaires jug insuffisant me paraissent
injustifies, car lobjectif consistant pouvoir agir dans les lieux o nous navions
que des soupons a t atteint.
M. le prsident Dominique Raimbourg. Mes chers collgues, je vous
remercie pour votre prsence et vos interventions.

 218

Communication sur le contrle parlementaire des mesures prises pendant

ltat durgence lors de la runion de la commission des Lois du
mardi 17 mai 2016.
(Extrait du compte rendu n 79)
M. le prsident Dominique Raimbourg. Nous accueillons aujourdhui
M. Bernard Cazeneuve, ministre de lIntrieur, pour une sance consacre ltat
durgence. Lexamen du projet de loi, adopt par le Snat, prorogeant une
troisime fois lapplication de la loi du 3 avril 1955 relative ltat durgence est
loccasion, pour Jean-Frdric Poisson et moi-mme, de prsenter la quatrime
communication dtape relative au contrle parlementaire de ltat durgence,
aprs celles du 16 dcembre 2015, du 13 janvier et du 30 mars 2016.
Sur le fondement des chiffres transmis par le Gouvernement, 3 579
perquisitions administratives ont t conduites entre le 14 novembre 2015 et le
13 mai 2016 dans le cadre de ltat durgence. Elles ont permis la dcouverte de
756 armes, la constatation de 557 infractions, la ralisation de 420 interpellations
et le placement de 364 personnes en garde vue. Seules 152 perquisitions ont t
effectues pendant la priode couvrant la deuxime prorogation de ltat
durgence. On constate donc nouveau une baisse des perquisitions, mais nous ne
disposons de donnes dtailles que pour 88 des 152 perquisitions annonces.
Parmi les armes saisies, 558 sont des armes feu, dont 75 armes de guerre,
226 armes de poing et 257 armes longues ces dernires tant pour partie des
fusils de chasse. Ces chiffres reprsentent environ 10 % du total des armes saisies
au cours dune anne ordinaire par les services des douanes, de la police et de la
gendarmerie. Les 191 autres armes sont des armes blanches, des matraques, des
pistolets dalarme et des poings amricains. La dtention de certaines de ces armes
est libre ou soumise une simple dclaration, si bien quelle ne constitue pas
forcment une infraction.
La chancellerie nous a indiqu que les perquisitions administratives ont
conduit les tribunaux prononcer 67 peines, dont 56 incarcrations. On a constat,
loccasion des perquisitions administratives, 31 infractions susceptibles de se
rattacher au terrorisme, dont beaucoup constituent des apologies du terrorisme. Six
procdures, rsultant totalement ou partiellement dune perquisition
administrative, ont t inities sur le fondement de chef dassociation de
malfaiteurs avec une entreprise terroriste et ont conduit la saisine de la section
antiterroriste du parquet de Paris. Cette dernire a ouvert 96 procdures
exclusivement judiciaires, sur le mme chef, depuis le 14 novembre 2015.
Le risque dannulation par les tribunaux judiciaires des procdures
ouvertes sur le fondement dune perquisition administrative est bien rel, puisque
la procdure pnale savre plus exigeante lencontre des actes denqute que le
contrle a posteriori effectu par la juridiction administrative. La direction des
affaires criminelles et des grces (DACG) du ministre de la Justice a recens ce
jour huit procdures dans lesquelles la rgularit des perquisitions administratives

 219

a t conteste laudience. Dans cinq cas, linsuffisante motivation des ordres de

perquisition constituait le moyen avanc ; nous ignorons lissue de lune de ces
affaires, mais le tribunal a fait droit cette exception dillgalit dans deux cas.
Dans les trois autres procdures, lexception dillgalit tenait linsuffisante
prcision des ordres de motivation concernant les personnes et les lieux viss.
Dans une dcision du 19 fvrier dernier, le Conseil constitutionnel a jug
contraire la Constitution une partie des dispositions du I de larticle 11 de la loi
qui lui tait soumise, privant ainsi de fondement juridique les copies de donnes
informatiques et dune partie de leur intrt les perquisitions administratives. En
outre, le total de cibles perquisitionner ayant diminu, le nombre de ces
oprations a baiss.
Entre le 14 novembre 2015 et le 29 avril 2016, 404 personnes ont fait
lobjet dune mesure dassignation rsidence. Parmi ces mesures, 27 ont t
prononces dans le cadre des dispositions prises par le Gouvernement pour assurer
la scurit de la 21e confrence des parties la Convention-cadre des Nations
unies sur les changements climatiques (COP21). Parmi les 374 assignations visant
des individus au titre de leur implication dans la mouvance islamiste radicale, 268
taient encore en vigueur en fvrier dernier, la fin de la premire priode de
prorogation de ltat durgence. Depuis le 26 fvrier, 69 assignations ont t
renouveles, trois nouvelles ont t mises en uvre et 199 nont pas t
renouveles.
La loi du 3 avril 1955 permet de prendre des dispositions particulires
pour prserver lordre public, leur rgime juridique allgeant les contraintes et les
exigences de proportionnalit requises normalement par la juridiction
administrative. Nous avons examin 135 arrts prfectoraux dencadrement de la
circulation des personnes pris entre le 14 novembre et le 14 janvier. Ces arrts
concernent entre autres des interdictions de runion prises rapidement aprs les
attentats, comme des rencontres de football, deux spectacles Paris, un forum
philosophique au Mans, le salon Studyrama Toulon, ou encore la fermeture par
le prfet du Val-dOise du sous-sol dun foyer dimmigrs Pontoise pour une
dure indtermine, au motif quon y entendait des prches radicaux.
Le second alina de larticle 8 tend le pouvoir des prfets dinterdire des
manifestations sur la voie publique. Les prfets ont utilis cette disposition 19
reprises, mme si neuf de ces rassemblements avaient t dclars en prfecture.
notre connaissance, 82 arrts prfectoraux dinterdiction gnrale de
manifestation ont concern, dans la mme priode, des territoires concidant le
plus souvent avec le dpartement entier et des rassemblements lis principalement
la COP21.
Enfin, le rgime de ltat durgence permet de rglementer plus
strictement la circulation et laccs certains primtres. Ainsi, le prfet des
Pyrnes-Atlantiques a interdit la circulation dans des sites industriels sensibles,
son homologue de Mayenne a procd des interdictions temporelles afin de
favoriser la conduite de perquisitions et celui de lYonne a mis en place un

 220

couvre-feu pendant trois nuits dans un quartier de Sens. Des interdictions daccs
certains primtres ont t prononces pour la COP21 ou pour la scurisation
dun site Seveso .
Malgr la diminution du nombre de perquisitions, le contrle
parlementaire reste justifi car ltat durgence, centr jusqu maintenant sur le
terrorisme, va se dplacer sur le terrain du maintien de lordre public, loccasion
de lEuro de football et du Tour de France. Cet largissement important lgitime le
maintien dun contrle parlementaire, non pour en contester la ncessit, mais
pour assurer la reprsentation nationale un regard sur les mesures prises.
Monsieur le ministre, nous vous demandons donc de nous communiquer toutes les
dcisions gnrales ou individuelles arrtes par les prfets ; en effet, nous devons
veiller garantir le difficile quilibre entre le respect de lordre et celui des
liberts dans cette priode qui reste exceptionnelle.
Mes chers collgues, conformment aux rgles et aux usages applicables
aux commissions denqute, vous vous prononcerez la semaine prochaine sur la
publication des comptes rendus des auditions auxquelles nous avons procd dans
les formes applicables aux commissions denqute, depuis linstauration du
contrle parlementaire de ltat durgence. Nous souhaitons rendre publics ces
documents avant le 3 juin prochain, lensemble des membres de notre
Commission pouvant les consulter avant le vote qui, en cas dissue positive,
prcdera de cinq jours la publication.
Je tiens remercier M. Jean-Frdric Poisson de participer ce contrle
parlementaire, ainsi que les services de la commission des Lois, qui ont effectu
un travail prcis et minutieux dexamen de toutes les dcisions.
M. Jean-Frdric Poisson. Je remercie galement les services de la
Commission de leur travail et notamment de la rdaction du rapport, celui-ci
savrant exhaustif et ferme sur les points daccord entre le prsident Raimbourg
et moi-mme, tout en laissant la place aux diffrentes opinions de chacun sur
lopportunit de proroger ltat durgence.
Je suis dfavorable au principe mme dune nouvelle prolongation de
ltat durgence, pour des raisons que jai exposes ici en janvier et en mars, et
que je maintiens aujourdhui. En effet, ce bilan reprend totalement les conclusions
auxquelles M. Jean-Jacques Urvoas et moi tions parvenus en janvier dernier. Le
nombre de mesures prises au titre de l'tat durgence dcline, ce qui ne constitue
pas une surprise, et lon sinterroge sur lefficacit des dispositifs et sur la capacit
des forces de lordre les appliquer de manire cohrente et homogne dans le
temps. Il ne faut pas oublier en effet le degr de mobilisation demand aux
services de scurit et ceux de ltat en gnral, non plus que la tension que ces
services connaissent du fait de ltat durgence et dautres facteurs ; tout cela doit
nous conduire nous interroger sur la prennit de ce rgime juridique.
Comme en janvier dernier, je constate que la mise en uvre de ltat
durgence ne constitue pas une entorse ltat de droit. Certaines institutions

 221

clbres et prestigieuses cherchent faire accroire le contraire dans le dbat

public, mais elles ont tort. Au nom de la reprsentation nationale, notre
Commission doit affirmer que, mme si certaines mesures peuvent tre annules
ou modifies, ltat durgence ne dgrade pas notre tat de droit. Nayons pas
peur de marteler ce fait !
Ce dispositif a besoin, pour tre efficace, de nombreuses perquisitions et
assignations rsidence. Or la prolongation qui nous est prsente entrine la fin
des perquisitions administratives, et le nombre des assignations rsidence recule
nettement grce au travail des forces de scurit. Le contrle parlementaire
dresse un tableau quantitatif des oprations menes et met en lumire les raisons
qui ont conduit leur dploiement ; il doit donc continuer, lextinction des
pouvoirs de commission denqute nempchant pas la poursuite de ce travail, qui
fournit la reprsentation nationale et aux Franais des lments dapprciation
complets.
M. Bernard Cazeneuve, ministre de lIntrieur. En raison de la
persistance de menaces graves caractre terroriste susceptibles de se concrtiser
tout moment sur le territoire national, le Gouvernement soumet votre examen
une troisime loi de prorogation de ltat durgence, pour une dure
supplmentaire limite deux mois.
Avant den dtailler la prsentation, je tiens remercier le prsident
Raimbourg, qui a repris le flambeau du prsident Urvoas au ct du co-rapporteur
Jean-Frdric Poisson, et qui vient de dresser avec ce dernier le bilan de la mise en
uvre de ltat durgence depuis sa prorogation en date du 26 fvrier.
cet gard, nous nous sommes efforcs, comme nous le faisons depuis de
nombreuses semaines, de rpondre toutes les demandes qui nous ont t
adresses. Afin de permettre aux parlementaires de disposer des dernires
informations, mon directeur de cabinet envoie, sous mon autorit, un ensemble
dlments au Parlement lorsque cest ncessaire.
Il ne mappartient pas de commenter ceux qui viennent dtre ports
votre connaissance par Dominique Raimbourg et Jean-Frdric Poisson. Je
constate simplement que, globalement, ils vont dans le mme sens que lanalyse
du Gouvernement quant la ncessit de proroger ltat durgence mme si jai
bien peru, depuis de nombreuses semaines, la position de Jean-Frdric Poisson.
Plusieurs enseignements peuvent tre tirs du contexte actuel. Ils sont
dabord juridiques, avec lvolution jurisprudentielle du juge administratif,
laquelle nous avons d nous adapter. Ainsi, il a t tenu compte de cette volution
pour la reconduite des assignations rsidence aprs le 26 fvrier, et ce sera
videmment fait aussi aprs le 26 mai. La jurisprudence du Conseil constitutionnel
en ce qui concerne les perquisitions administratives en a ensuite considrablement
rduit la porte, rendant ncessaire un renforcement de notre droit commun auquel
nous avons uvr dans le projet de loi port par mon collgue Jean-Jacques
Urvoas.

 222

Enfin, lanalyse des mesures prises au cours des derniers mois tranche un
dbat juridique et politique, mais aussi, en quelque sorte, philosophique. Il a
oppos ceux qui, au nom dintrts parfois contradictoires, voient dans ltat
durgence un mode de gouvernance drogatoire tout principe dmocratique et
ceux, dont je suis, qui considrent que ltat durgence est au service non
seulement de la prservation des liberts, mais galement de leur expression, dans
le cadre dune menace terroriste imminente.
Ce dernier point correspond dailleurs exactement ce qua rvl le
Conseil constitutionnel dans sa dcision du 19 fvrier dernier. Les mesures de
police administrative que nous prenons en application de ltat durgence
prsentent un caractre exceptionnel. Elles doivent tre strictement proportionnes
la nature de la menace et au contexte dordre public qui en dcoule. Elles
doivent concilier la prvention des atteintes lordre public avec le respect des
droits et des liberts, parmi lesquels le droit et la libert dexpression collective
des ides et des opinions.
Jai t saisi par votre rapporteur Jean-Frdric Poisson dune demande
dinterdiction prventive de tout rassemblement sur lensemble du territoire. Il le
sait, une telle demande gnrale et gnrique ne saurait trouver de fondement lgal
dans notre droit. La libert de manifester est une libert constitutionnelle, comme
le rappelle la dcision du Conseil constitutionnel du 19 fvrier dernier ;
constitutionnellement garantie, elle doit tre protge. Je lui ai indiqu les
lments qui prsident ce positionnement de ltat dans un courrier dont jai
apport la copie et que je tiens votre disposition. De fait, si les autorits charges
des mesures de police administrative prenaient de telles dcisions gnrales et
absolues, non seulement elles se mettraient hors du droit, mais ces dcisions
seraient assurment censures par le juge, ce qui affaiblirait considrablement le
crdit dont jouit ltat. Vous avez dailleurs pu constater aujourdhui mme que le
juge administratif adopte au sujet des interdictions de paratre une position qui doit
nous inciter la plus grande mticulosit lorsque nous prenons des mesures de
police administrative destines viter des troubles lordre public.
Il est toutefois naturellement possible, dans le cadre de ltat durgence
comme dans celui du droit commun, dinterdire des manifestations de manire
prventive et ponctuelle. Cela a t fait samedi dernier Rennes, mais dans des
conditions particulires : lexistence dune menace lordre public spcifique et
taye, et limpossibilit de prvenir les risques que reprsentent les troubles
lordre public par un moyen au moins aussi coercitif que linterdiction de
manifestation. Car le droit de manifester nest pas le droit de saffranchir de toutes
les rgles de droit, de dverser sa haine et sa violence dans lespace public, de sen
prendre aux personnes et aux biens.
De mme, Paris, le prfet de police a pris 41 mesures dinterdiction dites
de sjour, qui sont en ralit des interdictions de paratre en un lieu et en une
priode donns. Il la fait parce que, face la menace terroriste, nos forces de
scurit sont mobilises sur lensemble du territoire et que, en recourant une

 223

mesure circonstancie plutt qu une interdiction gnrale, nous nous sommes

efforcs de concilier le droit de manifester avec la protection des Franais contre
le pril que reprsenterait un acte violent.
Huit arrts ont en outre t pris par le prfet de Loire-Atlantique, un par
le prfet dIlle-et-Vilaine et trois par celui de Haute-Garonne. Au niveau national,
ce sont donc 53 arrts prfectoraux qui ont t signs, dont 48 notifis. Un arrt
a t lev ce matin et certains ont fait lobjet de suspensions. Il faudra dailleurs
regarder de trs prs les considrants du juge administratif concernant les
interdictions de paratre, car ils permettront de circonscrire le domaine
dintervention ouvert ltat en matire de mesures de police administrative,
sachant que le juge administratif prcise sa doctrine chaque jugement. En ce qui
concerne les assignations rsidence comme les perquisitions administratives, les
choses se sont considrablement durcies.
Enfin, lorsque des dbordements ou des exactions ont lieu en marge des
cortges, nous intervenons, et ce, comme auparavant, sur le fondement du droit
commun. Cest ainsi que, depuis le dbut des manifestations contre la loi
travail , plus de 1 300 individus ont t interpells pour des faits de violence
commis lors de ces manifestations, parmi lesquels 819 ont t placs en garde
vue, et 51 ont dores et dj t condamns par la justice dans le cadre de
comparutions immdiates.
Toutefois, je le rpte, ltat durgence nest pas un tat de convenance
politique. De mme, je veux rappeler le principe essentiel selon lequel ltat
durgence na pas vocation durer plus longtemps que ncessaire. Certes,
aujourdhui, nous en demandons nouveau la prorogation, mais cest en raison de
la persistance du pril terroriste dans un contexte particulier, marqu par
lorganisation dvnements de dimension internationale qui contribuent au
rayonnement de la France. Je songe notamment lEuro 2016.
Quant lintensit de la menace, le 22 mars dernier, Bruxelles a t
victime, aprs Paris, dun attentat multi-sites dune extrme violence qui a
provoqu la mort dune trentaine de personnes. Le 24 mars, Argenteuil, laction
de nos services de renseignement nous a permis de mettre en chec un nouveau
projet dattentat voire plusieurs, au vu de ce que nous avons trouv chez Reda
Kriket. Si les investigations menes lchelle europenne ont permis darrter,
au cours de ces dernires semaines, la plupart des membres identifis du rseau
terroriste ayant foment et excut les attentats de Paris et de Bruxelles, nous
savons que la menace demeure trs leve. Nous savons aussi que les attentats de
Bruxelles ont t commis dans cette ville parce que leurs auteurs nont pas eu le
temps de frapper nouveau la France car tel tait bien leur projet. Songez par
ailleurs que, depuis le dbut de lanne, les services de police spcialiss ont
procd 101 interpellations en lien direct avec le terrorisme djihadiste, ayant
donn lieu 45 mises en examen et 33 mises sous crou.
Ces chiffres tmoignent eux seuls du niveau de la menace.
Lorganisation, cet t, de lEuro 2016 et du Tour de France nous impose une

 224

vigilance redouble, car ces vnements populaires et dampleur internationale

constituent des cibles potentielles pour les terroristes.
Le rapport de Dominique Raimbourg dressant le bilan oprationnel des
mesures mises en uvre dans le cadre de ltat durgence, je ne reviendrai pas sur
les dtails, prfrant insister sur la stratgie dploye.
Comme vous le savez, au cours des premiers jours de ltat durgence, en
novembre dernier, les forces de scurit ont conduit plusieurs centaines de
perquisitions administratives dans le but de dstabiliser les filires terroristes. Le
risque dune rplique immdiate des attentats qui venaient de frapper notre pays
tait en effet trs lev, comme la dmontr la neutralisation dAbdelhamid
Abaaoud, le 18 novembre, au cours dune opration Saint-Denis, alors quil
projetait de commettre un nouvel attentat.
Une fois ce travail considrable accompli par les forces de scurit, le
nombre de perquisitions a logiquement diminu, pour stablir 145 entre le
27 fvrier et le 9 mai. En dpit de cette baisse, 162 armes ont encore t saisies au
cours de cette deuxime phase, ce qui montre que les personnes cibles taient
particulirement dangereuses. Au total, depuis le dclenchement de ltat
durgence, 750 armes ont t neutralises, dont 75 armes de guerre.
En outre, ces perquisitions ont permis deffectuer un important travail de
renseignement, de leve de doutes et de mise jour des fichiers, qui sest
poursuivi durant la deuxime phase de ltat durgence.
En ce qui concerne les suites judiciaires des mesures que nous avons
prises, 594 perquisitions administratives ont donn lieu louverture dune
procdure judiciaire, dont 223 du chef dinfraction la lgislation sur les armes et
206 du chef dinfraction la lgislation sur les stupfiants. Vingt-huit
informations judiciaires ont t ouvertes et 67 peines prononces lissue de ces
procdures, et 56 personnes ont t places en dtention, ce qui reprsente l
encore des rsultats particulirement significatifs.
En ce qui concerne les assignations rsidence, sur les 268 procdures en
vigueur au 26 fvrier dernier, 69 ont t renouveles. Trois nouvelles assignations
ont t dcides au cours de cette deuxime phase, ce qui porte 72 le nombre de
dcisions dassignation. Par la suite, deux suspensions ont t prononces par le
juge administratif. Enfin, une assignation a t abroge linitiative de
ladministration car, concomitamment labrogation, la personne concerne a t
expulse du territoire national.
ce jour, et depuis 2013, pas moins de douze attentats ont t djous,
dont sept depuis janvier 2015. Je veux par consquent saluer le travail des services
de renseignement, notamment de la direction gnrale de la scurit intrieure
(DGSI) dont je rappelle quelle est saisie, en propre ou avec la police judiciaire, du
suivi de 261 dossiers judiciaires concernant 1 157 individus, en raison de leur
implication dans des activits lies au terrorisme djihadiste. Parmi eux, 353 ont

 225

dores et dj t interpells et 13 font lobjet dun mandat darrt international ;

223 ont t mis en examen, 171 ont t crous et 52 sont soumis un contrle
judiciaire. Ces chiffres montrent quel point laction quotidienne des services,
sous lautorit de la justice, porte ses fruits en empchant la commission dactions
violentes et dattentats sur le sol national.
Jen viens la prorogation de ltat durgence et aux raisons pour
lesquelles nous la croyons nouveau absolument ncessaire.
Au cours de ces derniers mois, plusieurs attentats, dampleur comparable
ou infrieure celle des attentats du 13 novembre, ont t commis ltranger, qui
visaient nos intrts et nos ressortissants. Les groupes djihadistes ont galement
vis des allis directs de la France.
Grce aux investigations menes, nous savons que les terroristes impliqus
dans les attentats de Bruxelles appartenaient la cellule qui a planifi et excut
les attentats du 13 novembre Paris et Saint-Denis. En outre, le parquet fdral
belge a confirm que les attentats du 22 mars, qui ont fait 32 morts et plus de
300 blesss, devaient initialement avoir lieu en France, avant que les terroristes,
pris de cours par les investigations judiciaires menes en Belgique par les quipes
denqute franco-belges, ne soient contraints de prcipiter leur action en
sattaquant Bruxelles.
lheure actuelle, la menace terroriste demeure donc, je le rpte, trs
leve. La France reprsente clairement une cible prioritaire, en raison du combat
rsolu quelle mne contre les djihadistes au Sahel, en Irak et en Syrie, mais aussi,
plus profondment, des principes universels de libert, de lacit et dmancipation
qui sont les ntres depuis plus de deux sicles et qui font horreur aux terroristes
djihadistes.
Pour toutes ces raisons, et quelles que soient les prcautions que nous
prenons, il ne nous est pas permis de nous croire labri, ni de considrer que le
pril imminent qui a justifi, en novembre dernier, la proclamation de ltat
durgence a disparu.
En outre, au cours des mois qui viennent, les enjeux de scurit seront
dautant plus complexes traiter que nous nous apprtons accueillir un trs
grand nombre de visiteurs trangers loccasion de lEuro 2016, du 10 juin au
10 juillet prochains. Je lai dit, ce grand vnement festif dampleur internationale
intresse les groupes terroristes, et nous devons, comme je lai fait pour le festival
de Cannes bien que les moyens mobiliss ne soient pas les mmes , prendre
toutes les mesures ncessaires afin que la manifestation se droule dans de bonnes
conditions.
Nous bnficierons du maintien du contrle aux frontires. Depuis six
mois, 33 millions de personnes ont t contrles sur lensemble de nos frontires,
dans les deux sens, et 17 500 individus nont pas t admis sur le sol franais. Le
dploiement sur le territoire national de 110 000 policiers, gendarmes et militaires

 226

de nos armes dans le cadre de lopration Sentinelle se poursuivra bien entendu

galement. Sy ajoutent le vote de la loi Savary et lexamen bientt achev du
projet de loi renforant la lutte contre le crime organis, le terrorisme et leur
financement et amliorant lefficacit et les garanties de la procdure pnale.
Jaimerais enfin apporter certaines prcisions concernant les mesures que
nous proposons de maintenir dans le cadre de ltat durgence.
Il sera possible de maintenir les dispositifs dassignation rsidence, en
procdant au renouvellement des assignations aprs un examen trs attentif de ce
que la jurisprudence nous dicte, au vu du nombre de dcisions dj prises par le
juge administratif.
En revanche, nous ne procderons pas de nouvelles perquisitions
administratives, notamment en raison de ce que le Conseil constitutionnel a
indiqu concernant la modalit dutilisation des lments numriques saisis cette
occasion, et qui rend la mesure moins intressante quau moment o nous avons
dclench certaines perquisitions il y a quelques semaines.
Enfin, sagissant des rassemblements et de leurs conditions dorganisation,
nous prendrons, dans le strict respect du principe de proportionnalit, les mesures
dordre public qui peuvent permettre aux forces de lordre de faire face aux
manifestations, dans le but de prserver lordre public mais sans jamais oublier
que notre priorit est de mobiliser ces forces contre le terrorisme.
M. Pascal Popelin, rapporteur. Pour la troisime fois, aprs nos dbats
de novembre puis de fvrier dernier, notre commission est saisie par le
Gouvernement dune demande de prorogation de ltat durgence.
Beaucoup, presque tout a dj t dit sur ltat durgence, son objet et ses
modalits. Les apprciations diverses que suscite ce temps dexception ont t
maintes fois exprimes, parfois avec la nuance qui garantit davantage une belle
exposition mdiatique quelle ne tmoigne dun souci de vrit Ainsi quelquesuns nont-ils eu de cesse de dnoncer un recours gouvernemental ltat
durgence qui, leurs yeux, ne visait qu limiter la libert dexpression. On voit
que ces oracles ont nourri un procs dintention contredit par les faits. Dautres,
linverse, rvaient de ltat durgence pour lgitimer juridiquement la suspension
des liberts publiques, au premier rang desquelles le droit de manifester. Tant que
la majorit et le Gouvernement seront ce quils sont, il nen sera naturellement
jamais question.
Ltat durgence, tel que nous le concevions, cest un choix de
responsabilit, de fermet, defficacit. Cest un choix difficile, mais assum, dans
le strict respect du cadre lgal que nous avons adapt son temps en novembre
2015, sous un troit contrle juridictionnel et parlementaire.
Ce contrle parlementaire indit, notre prsident Dominique Raimbourg et
notre collgue Jean-Frdric Poisson viennent den dresser un bilan prcis auquel

 227

je nai rien ajouter. Je me contenterai de saluer leur travail, o lon retrouve

intacte la vigilance des dbuts.
Pour nous prononcer sur la demande du Gouvernement, la premire
question quil nous revient de trancher est la permanence de la menace.
Le souvenir des attentats meurtriers de novembre en Seine-Saint-Denis et
Paris, aprs ceux de janvier 2015, est naturellement encore vif dans toutes les
mmoires. Beaucoup dautres ont malheureusement t perptrs depuis, partout
dans le monde : au Proche et au Moyen-Orient ; en Afrique de lOuest, en
particulier en Cte-dIvoire, o des ressortissants et des intrts franais ont t
frapps le 13 mars dernier.
Mais ce sont les attentats de Bruxelles, survenus le 22 mars, qui illustrent
le mieux la persistance de la menace, par leur proximit gographique, ainsi que
par le lien direct pour ne pas dire davantage qui apparat tabli entre leurs
auteurs et ceux des oprations terroristes dont la France a t victime.
Comme la relev le Conseil dtat dans son avis du 28 avril 2016, le fait
que perdure un pril imminent rsultant datteintes graves lordre public est
caractris par la concidence entre lintensit de cette menace terroriste et
lorganisation en France de deux manifestations sportives dampleur
exceptionnelle : le Tour de France et le championnat dEurope de football.
Ces lments rpondent mes yeux sans le moindre doute la question de
la permanence de la menace.
La deuxime question sur laquelle nous devons nous dterminer est celle
de la dure de la prorogation de ltat durgence quil est opportun de consentir.
Dans son avis du 2 fvrier 2016, portant sur le projet de loi autorisant la
deuxime prorogation, le Conseil dtat avait soulign que les renouvellements
de ltat durgence ne sauraient se succder indfiniment et que ltat
durgence devait demeurer temporaire .
Je crois pouvoir affirmer que personne, au sein de notre commission,
naccepterait que ltat durgence soit prolong au-del du strict ncessaire. Si
chacun peut avoir sa propre apprciation de ce strict ncessaire, nous sommes
collectivement dsireux de revenir la lgalit ordinaire, ds lors que la scurit
de nos concitoyens pourrait tre pleinement assure par les moyens du droit
commun.
De ce point de vue, jobserve que la dure propose pour cette troisime
prorogation permet denglober exactement les deux grands vnements sportifs
internationaux que je viens dvoquer. Elle doit permettre de recourir durant leur
droulement des moyens renforcs, en particulier sur le fondement de larticle 5
de la loi du 3 avril 1955, pour encadrer et scuriser les grands mouvements de
foule inhrents ce type de manifestation. Je le rappelle, nous parlons, sagissant
de lEuro 2016, de 51 matchs programms dans dix villes dont Paris, de

 228

2,5 millions de spectateurs attendus, dont un million dtrangers, auxquels

sajouteront plusieurs millions dautres personnes qui participeront aux
rassemblements populaires organiss en marge de cette comptition. Pour le Tour
de France, ce seront des dizaines de milliers de spectateurs qui affluent chaque
jour le long du parcours et dans les dix-sept sites et villes dtape.
En outre, du point de vue du calendrier, notre Assemble dbattra aprsdemain du texte issu de la commission mixte paritaire sur le projet de loi
renforant la lutte contre le crime organis, le terrorisme et leur financement, et
amliorant lefficacit et les garanties de la procdure pnale, dont jai lhonneur
dtre le co-rapporteur avec notre collgue Colette Capdevielle. Cette loi devrait
donc tre promulgue trs prochainement et entrer en vigueur dans les semaines
venir. Sans transposer, bien videmment, dans le droit commun les dispositions
dexception de ltat durgence, elle permettra de doter lautorit judiciaire et
ladministration doutils mieux adapts la prvention et la rpression du
terrorisme.
Au regard de ces lments, le dlai de prorogation de deux mois me
semble donc convenablement calibr.
La dernire question que je souhaite aborder est celle des consquences en
droit de la prorogation dont nous devons dcider.
Le Gouvernement nous propose de revenir de ltat durgence aggrav ,
comme on le qualifiait en 1955, un tat durgence simple , cest--dire sans
perquisitions administratives.
Durant les premires semaines qui ont suivi le 13 novembre, les
perquisitions administratives ont t nombreuses. Elles ont permis de chercher et
de trouver les renseignements ncessaires pour dsorganiser les rseaux
terroristes. Elles ont aussi t loccasion de lever des doutes. Au cours de la
deuxime priode, compter du 26 fvrier, elles ont t bien moins nombreuses,
mais davantage cibles et, par voie de consquence, proportionnellement plus
fructueuses. Dsormais, elles ne bnficient plus, ni de leffet de surprise, ni de
lutilit spcifique qui les justifiait au cours des six derniers mois.
La dcision dabandonner cet outil exceptionnel me semble donc
approprie lvolution de la situation, la norme de droit commun que constituent
les perquisitions judiciaires tant suffisante pour faire face aux ncessits.
Cest en dressant des constats similaires que le Snat a fait le choix
dadopter sans modification le texte prsent par le Gouvernement, par 309 voix
contre 30. Il me semble que lAssemble nationale ne peut faire moins.
Voil pourquoi je vous propose dadopter conforme le projet de loi
prorogeant lapplication de la loi du 3 avril 1955 relative ltat durgence, pour
une dure de deux mois supplmentaires, soit jusquau 25 juillet 2016 minuit.

 229

Mme Marie-Franoise Bechtel. Personne napprouve de gaiet de cur

ltat durgence, dautant que les circonstances qui le justifient ne sont pas des
plus plaisantes. Personne non plus ne confond cet tat durgence avec un tat
dexception grave et aigu qui serait prolong des annes durant, comme nous en
avons lexemple outre-Atlantique. Par deux fois en dix ans, le Congrs a pass
outre des dcisions du juge judiciaire sur lhabeas corpus de manire prolonger
un tat dexception, qui dure donc depuis bientt quinze ans dans ce grand tat
dmocratique. Personne, me semble-t-il, ne fait cette confusion.
Je dois dire au prsident mon scepticisme quant la distinction quil a
tablie entre ltat durgence contre le terrorisme et un tat durgence li lordre
public et dict par les grands vnements sportifs venir. Tout montre, et le
rapporteur vient de le faire excellemment linstant, que cest bien le lien entre le
risque terroriste permanent et la survenance en France de deux trs grands
vnements ayant vocation attirer lattention sur notre pays et rassembler des
foules qui justifie la troisime prorogation de ltat durgence. Il faut dissiper toute
quivoque sur ce point. Cest seulement ce lien entre ces vnements dune dure
limite, qui correspond celle pendant laquelle nous prorogeons ltat durgence,
et la persistance de la menace terroriste, qui peut nous conduire autoriser ltat
durgence, qui permet de prendre des mesures qui vont au-del des mesures
habituelles en matire dordre public, par exemple les interdictions de paratre ou
les interdictions de se trouver en certains lieux certains moments, ou encore
linterdiction plus large de certains rassemblements. Lexistence des deux
comptitions sportives ne fait de doute pour personne. Reste donc apprcier la
ralit de la menace terroriste.
De ce point de vue, lexcutif gre les affaires de scurit intrieure et
bnficie pour ce faire du concours des services de renseignement. Ce nest
videmment pas le cas du pouvoir lgislatif. Lorsque lexcutif nous indique, sans
agitation, avec fermet et sang-froid, que la menace terroriste demeure aujourdhui
trs grave, et quil sappuie sur un certain nombre dvnements survenus
rcemment, comme les attentats djous, il me semble difficile de mettre en doute
son constat. Au fur et mesure que le temps passe, le terrorisme prend de plus en
plus la forme dun arbre : on coupe des branches, mais le tronc demeure et certains
bourgeons repoussent peut-tre plus vite que nous ne laurions souhait.
De mon point de vue, vous laurez compris, nous pouvons, nous devons
mme, dautant plus voter cette prorogation, encore une fois limite dans le temps,
que les choses ont beaucoup chang depuis 1955 : le contrle par le juge, quil soit
administratif ou judiciaire, des mesures prises par lautorit publique charge de la
mise en uvre de ltat durgence, ainsi que le contrle parlementaire sur lequel
nous avons beaucoup innov depuis la dernire loi crent un contexte tout fait
diffrent. Les chiffres et le bilan de lefficacit sont sur la place publique, et le
seront encore plus si nous suivons la proposition du prsident de communiquer
davantage encore les donnes dont disposent les contrleurs de ltat durgence.

 230

Ce contrle ne doit pas tre confondu avec lvaluation des politiques

publiques, mme si le mot valuation figure, malheureusement selon moi, dans
la loi du 20 novembre 2015 il tait galement inscrit dans le projet de loi
constitutionnelle. Lvaluation des politiques publiques fait partie des pouvoirs
reconnus au Parlement par la Constitution. Mais il sagit l de tout autre chose,
dun contrle spcifique au fil de leau qui doit tre garant de cet quilibre que
nous recherchons tous entre les mesures prises par le Gouvernement, lui-mme
parfois surpris par certains vnements, et le regard que le Parlement peut porter
sur leur mise en uvre au jour le jour. Ce nest pas exactement de lvaluation des
politiques publiques. Cest autre chose.
Pour finir, je crois comprendre la lecture du projet de loi que nous
prorogeons lapplication de la loi de 1955 dans lensemble des articles de cette
dernire. Je ne trouve pas trace dune disposition mettant fin lutilisation des
perquisitions administratives. Faut-il comprendre que le Gouvernement sengage
ne pas utiliser cet outil ? Javoue navoir pas trouv lexplication dans le texte.
M. Jean-Frdric Poisson. Il y a une rponse !
Mme Marie-Franoise Bechtel. Mon cher collgue, puisque vous
minterpellez, il y a un certain paradoxe demander linterdiction de tout
rassemblement public pendant une priode dtermine, ce qui est pour le moins
difficilement acceptable sur le plan constitutionnel, et, dans le mme temps,
considrer que ltat durgence est inutile. Entre ces deux tentations extrmes, la
prorogation, pour les raisons que jai essay de rsumer rapidement, me semble
correspondre lquilibre le plus raisonnable, puisque, malheureusement, notre
pays reste une cible, ce que personne ne saurait contester.
M. Guillaume Larriv. Le groupe Les Rpublicains avait vot en
novembre et en fvrier les lois relatives ltat durgence. Nous avions considr
quil tait indispensable de renforcer ainsi les pouvoirs de police administrative
dont dispose lexcutif.
Cet esprit de responsabilit guide notre expression sur chacun des textes
qui sont prsents par le ministre de lIntrieur ou le garde des Sceaux. Notre
seule exigence est lefficacit de ltat. Dans cet esprit, je souhaite vous faire part
de deux interrogations et dune demande.
La premire interrogation porte sur le volume des assignations rsidence.
Vous nous avez indiqu, monsieur le prsident, monsieur le rapporteur, que
69 personnes font aujourdhui lobjet de cette mesure. Est-on absolument certain,
monsieur le ministre, que dautres ne devraient pas tre assigns rsidence parmi
les milliers dindividus dores et dj fichs comme susceptibles de porter atteinte
la sret de ltat ou faisant lobjet dune radicalisation islamiste ? Nous
sommes sortis du dbat binaire qui opposait les tenants de lassignation
rsidence pour tout le monde et ceux qui dfendaient une position diamtralement
inverse. Entre tout et rien, nest-il pas opportun pour le ministre de lIntrieur de
sinterroger sur un largissement des mesures dassignation rsidence ?

 231

La deuxime interrogation porte sur labsence dutilisation des

dispositions de la loi sur ltat durgence censes acclrer, dune part, le blocage
de contenus internet provoquant la commission dactes de terrorisme ou en
faisant lapologie et, dautre part, la fermeture de mosques salafistes les
associations ou groupements de fait qui participent la commission dactes
portant une atteinte grave lordre public ou dont les activits facilitent cette
commission ou y incitent , dispositions prvues respectivement par le II de
larticle 11 et par larticle 6-1 de la loi de 1955. Lapplication des textes de droit
commun reste possible, mais elle nest gure satisfaisante. Cest en vertu des
dispositions du code de la scurit intrieure que la dissolution de trois
associations cultuelles a t dcide par le conseil des ministres du 13 janvier. Or,
lune de ces trois dcisions a t suspendue par le juge des rfrs. Nous vous
demandons, monsieur le ministre, de prciser les raisons pour lesquelles vous
navez pas jug ncessaire ou opportun de vous fonder sur les dispositions
particulires de la loi relative ltat durgence pour procder des dissolutions
ou au blocage de contenus internet. Nous vous appelons amplifier cet effort en
utilisant pleinement les instruments juridiques nouveaux que nous vous avons
donns pour fermer ces lieux de haine.
Enfin, nous vous demandons de maintenir la possibilit de recourir des
perquisitions administratives sous lempire de ltat durgence. Notre groupe
prsentera un amendement cette fin. Je prcise Mme Betchtel que larticle 11
de la loi de 1955 dispose quune disposition expresse de la loi de prorogation doit
prvoir la possibilit de perquisitions administratives. Cest prcisment lobjet de
notre amendement que de le faire.
Selon nous, rien ne justifie, monsieur le ministre, que ltat soit demain
priv de la possibilit deffectuer une perquisition administrative, mme dans le
cadre contraint dfini par le Conseil constitutionnel le 19 fvrier, par exemple
avant un match de lEuro 2016 pour lequel un renseignement ncessiterait une
vrification, une leve de doute comme vous le disiez, en urgence absolue. Je
ne comprends pas les motifs qui ont pouss le Gouvernement renoncer cette
facult, non sans avoir hsit dailleurs, puisque lavant-projet de loi dont vous
aviez saisi le Conseil dtat incluait cette possibilit la section de lintrieur ny
avait du reste pas vu de difficults avant quune saisine rectificative ne la retire.
Je prcise que largument du rapporteur selon lequel le nombre de perquisitions
administratives tait moins important en avril quen dcembre me parat assez
inoprant. Ce nest pas le volume des perquisitions passes qui importe, mais la
possibilit dviter tout nouvel attentat avant des vnements qui prsentent la
particularit cest en cela que la question est nouvelle dtre date fixe. Avant
de tels vnements, il est possible, naturellement pas souhaitable, quun
renseignement prcis apparaisse dans le radar des services ncessitant une
leve de doute en urgence absolue. Mme si une seule perquisition
administrative tait ncessaire demain, pourquoi sinterdire dutiliser cette facult
alors que cela pourrait peut-tre sauver des vies ? Je le dis avec une certaine
gravit, je ne comprends pas pourquoi le Gouvernement y renonce. Largument
avanc en commission au Snat, selon lequel la loi relative la procdure pnale

 232

facilite le rgime des perquisitions judiciaires, est lui aussi relativement inoprant
puisque cette loi nest pas encore en vigueur.
Vous laurez compris, le groupe Les Rpublicains est favorable au
principe de la prorogation de ltat durgence naturellement. Mais une
interrogation persiste sur la nature de cet tat durgence, en particulier sur la
facult dont vous vous privez de recourir aux perquisitions administratives
extrmement cibles qui peuvent hlas tre encore utiles.
M. Georges Fenech. Comme vient de lindiquer Guillaume Larriv, nous
voterons cette prorogation de ltat durgence. Nous aurions prfr viter ce
nouveau dbat, ce quaurait permis ladoption des amendements de M. Ciotti,
prvoyant une dure de prorogation couvrant les manifestations internationales.
Le constat est clair : nos forces de lordre sont bout, et ce six mois aprs
lattaque du Bataclan. Aprs les actes terroristes effroyables dont notre pays a t
la cible, nos forces de lordre avaient le soutien entier et total ainsi que la
reconnaissance des Franais. Nous partageons vos proccupations et vos objectifs
mais nous sommes dubitatifs sur les moyens qui nous paraissent sousdimensionns pour lutter contre les menaces. Aujourdhui, les forces de lordre
sont malmenes, puises et dsormais prises pour cible. Les dbordements et
affrontements, lors des manifestations contre la loi travail , continuent il y a
encore quelques heures proximit de la gare Montparnasse ; le rassemblement
Nuit debout , place de la Rpublique, se poursuit, en dpit de ltat durgence ;
la fan zone a t accepte par la maire de Paris, Mme Hidalgo, avec votre
approbation, pour lEuro 2016.
La lassitude des forces de lordre est palpable : demain, elles
manifesteront contre la haine anti-flic place de la Rpublique. Vous avez
rappel juste titre que la menace terroriste tait trs leve et imminente.
Quallez-vous faire pour enfin soutenir vraiment nos forces de lordre, et ce tous
les chelons ? Quand allez-vous rtablir lordre en faisant cesser Nuit debout ?
Quel signal allez-vous envoyer pour monter aux Franais votre soutien total aux
forces de lordre ?
Jentends bien vos explications sur limpossibilit dinterdire de manire
gnrale et absolue toute manifestation, mais ny a-t-il pas un moyen juridique
pour empcher ces rassemblements ? Je vous pose la question. Je ne suis pas
publiciste, mais nest-ce pas l une occupation permanente illicite du domaine
public, avec tous les dangers et les dsagrments que cela comporte ?
Ltat serait-il dsarm face ce genre de manifestation alors que nous
sommes en tat de guerre, nous dit-on, et en tat durgence ?
En ce qui concerne les fan zones, vous dites que la vigilance est redouble,
mais comment accepter de prendre le risque dautoriser Paris une fan zone o se
rassembleront quelque 120 000 personnes ? Naurait-il pas t plus prudent de les
interdire Paris ?

 233

M. Yves Goasdou. Il nest pas dans l ADN du groupe socialiste de

considrer la prolongation de ltat durgence comme quelque chose de naturel ou
de normal, mais nul ne peut prtendre que la menace serait surestime. En raison
de la concidence de cette menace et de lEuro 2016 plusieurs millions de
personnes seront alors masses dans des stades puis du Tour de France qui
offre un ennemi la capacit de faire filmer son attaque en direct par la tlvision
, le Conseil dtat a considr qutait caractris un pril imminent au sens de la
loi du 3 avril 1955. Dans son avis, il a estim ncessaire, adapte, proportionne,
et par suite justifie, lapplication de mesures propres ltat durgence ds lors
que celui-ci tait limit deux mois et que ny figuraient plus les mesures
affrentes aux perquisitions administratives prvues par larticle 11 de la loi de
1955. Nous en prenons acte.
Nous prenons acte galement du bilan dtape parlementaire et du fait que,
selon M. Poisson, la mise en uvre de ltat durgence ne comporte aucune
entorse notre tat de droit. Sil fallait en apporter une preuve supplmentaire,
nous regarderions de prs les attendus des tribunaux ayant censur des
interdictions de paratre.
Selon le Conseil dtat, la prolongation opre une conciliation non
dsquilibre entre la sauvegarde des droits et liberts constitutionnellement
garantis, dune part, et la protection de lordre et de la scurit publics, dautre
part . Il ne nous semble pas possible, en responsabilit, dexposer la France, les
Franais et les trangers qui vont nous rejoindre un danger grave sans recourir
ltat durgence.
M. Patrice Verchre. Je suis, comme beaucoup, favorable la
prolongation de ltat durgence, mme si, comme lindique le rapport dtape, les
mesures quil permet ont t trs utiles aprs les attentats du 13 novembre mais ne
prsentent plus le mme intrt aujourdhui. Jy suis favorable, en raison de lEuro
2 016 qui dbutera le 10 juin et de la ncessit absolue de prvoir des moyens
dexception pour la scurit des matchs.
Je suis toutefois inquiet au sujet de la scurit des fan zones. Cette grande
fte du football va accueillir prs de dix millions de supporters. Il faudra scuriser
dix stades ainsi que les vingt-quatre quipes nationales engages dans la
comptition, mais aussi les sept huit millions de personnes attendues aux quatre
coins de notre pays. Selon certains spcialistes, les fan zones sont le maillon faible
du dispositif scuritaire. Y aura-t-il suffisamment de forces de lordre, dj trs
sollicites depuis plusieurs mois ? Y aura-t-il suffisamment dagents de scurit
forms pour assurer les contrles dentre des fins de zone ? Vu le nombre
dagents en cours de recrutement, sommes-nous assurs que certains ne font pas
lobjet dun fichage par nos services de renseignement ? Enfin, quelle sera la
responsabilit des organisateurs de ces fan zones, notamment les mairies ?
M. Jacques Bompard. Je suis favorable la prolongation de ltat
durgence sur notre territoire. La menace islamiste, les explosions sociales,
lacclration des flux migratoires ajoutent au risque accru dattentats contre la

 234

France. Quelques remarques sont cependant ncessaires concernant lquilibre de

cette politique.
La premire concerne la difficult lgale, dans un tat de droit, de lutter
contre le terrorisme, un terrorisme form par ltat islamique, ou par la tlvision
puisque tout se dit la tlvision. Un chef terroriste naura chez lui aucune arme,
pas dordinateur, et sera donc labri de toute enqute. Par ailleurs, le nombre de
terroristes potentiels rend la surveillance trs difficile car il faut beaucoup de
monde pour surveiller ne serait-ce quune personne. Il ne serait pas non plus sage
de mlanger lutte contre le terrorisme et lutte contre les manifestations.
Quelle est la porte de lassignation rsidence dans la lutte contre le
terrorisme ? Un terroriste assign rsidence peut continuer dagir. Mais il est vrai
que, dans un tat de droit, nous navons pas beaucoup dautres moyens.
Qua-t-on fait dans la lutte contre lislamisme radical, qui est le fond du
problme ? lexception de quelques clips, critiqus par les spcialistes, et
darrestations notables au dpart, les mesures concrtes dendiguement de la
radicalisation de certains territoires se font attendre. Dans mon dpartement, face
la perptuation de milices de la charia en Avignon ou aux conflits entre salafistes
Bollne, le Gouvernement reste sans rien faire.
O en est lexemplarit ? Comment lexcutif peut-il banaliser le terme
kouffar dans la priode actuelle ? Les symboles agissent, monsieur le ministre,
et chacun sait que le mot kouffar est une banalisation de lappel la
perscution des mcrants au cur de lidologie takfiriste qui agite beaucoup
dislamistes.
Vous avez fait le lien avec la politique internationale. Comment croire
lefficacit de ltat durgence tant que la France poursuivra une politique
caricaturale sur le dossier syrien ? Faites-vous pression sur le Quai dOrsay pour
sortir dune posture qui ne fait quaggraver le risque pesant sur notre pays ?
Les Franais ont relativement bien subi les premiers attentats, en raison de
la surprise, mais il nest pas certain quils supportent de nouveaux actes terroristes.
Chacun dentre nous doit rflchir cette situation extrmement inconfortable
pour tout le monde.
Mme Colette Capdevielle. La prolongation de ltat durgence permettra
de couvrir les deux grands vnements que sont lEuro 2016 et le Tour de France,
et cest principalement pour cette raison que nous la voterons. Mais il y aura
dautres vnements sportifs et festifs aprs le 26 juillet. Le 27 juillet, le
lendemain mme de la fin de ltat durgence, commenceront les clbres ftes de
Bayonne. Depuis une dizaine dannes, ces ftes rassemblent plus dun million de
personnes durant cinq jours, ce qui place cet vnement parmi les plus importantes
ftes au monde en termes daffluence, aprs le carnaval de Rio, la fte de la bire
Munich et la fria de Pampelune.

 235

Pour relever le dfi de la scurit, un dispositif spcifique et innovant a t

mis en place, permettant de faire travailler en commun les services de la mairie, de
la prfecture, de ltat et de la justice. Accueillir plus dun million de personnes
sur un espace aussi rduit que le centre-ville historique dune ville de moins de
50 000 habitants comporte son lot de risques. Chaque anne, pourtant, le miracle a
lieu, sans incidents majeurs, notamment grce des actions de prvention et une
forte conscience citoyenne, en particulier quant aux violences faites aux femmes.
Nanmoins, la prsence des forces de lordre est indispensable au bon
droulement de la fte. Lan dernier, le dispositif mobilisait 500 policiers et CRS,
40 gendarmes, 500 sapeurs-pompiers, 380 agents hospitaliers, 150 volontaires
associatifs, sans compter les centaines de bnvoles de la Croix-Rouge et de la
protection civile. Pouvez-vous garantir la reconduction de ce dispositif de scurit
exceptionnel, malgr la proximit immdiate de la fin de ltat durgence ?
M. Guy Geoffroy. Je souhaite galement vous interroger, monsieur le
ministre, sur laprs-26 juillet, mais de faon gnrale. Nos concitoyens associent
les dispositions que nous prenons la ralit quils ressentent dun risque
terroriste persistant, peut-tre imminent. Ils comprendront, compte tenu du risque
aggrav que constituent les deux vnements dont nous avons parl, que nous
prolongions aujourdhui ltat durgence, mais ils ne manqueront pas de
sinterroger sur la priode qui suivra. Ils risquent de se demander si leur scurit
pourra tre assure sans ltat durgence, et vous aurez donc expliquer que
labsence des capacits supplmentaires permises par celui-ci nempchera pas
ltat de continuer protger les Franais. Avez-vous dj lesprit le message
par lequel le Gouvernement expliquera que la prolongation indfinie de ltat
durgence nest pas possible, mais que sa fin ne signifie pas pour autant labandon
par ltat de ses responsabilits lgard du risque terroriste, qui ne disparatra
pas le 27 juillet au matin ?
M. Sergio Coronado. Comme le disait le 13 janvier, dans une
communication solennelle, notre ancien prsident, devenu entretemps garde des
Sceaux : La lgislation dexception nest pas une simple alternative celle des
temps normaux. Cest une vritable drogation seulement justifie par lvidence.
Le grand drangement quelle entrane ne peut donc tre que dune brve dure et
sans squelles.
Daucuns considrent que ltat durgence est quasiment devenu un tat
ordinaire. Je ne le pense pas, et lai dit au moment de la premire prolongation, car
cette lgislation dexception met en suspens nos liberts fondamentales, mme si
je ne suis pas de ceux qui considrent que la manire de lappliquer justifie de
comparer la France une dictature.
Comme M. Geoffroy vient de le rappeler, il ne sera pas facile de sortir de
ltat durgence. Il appartiendra au Gouvernement dexpliquer aux Franais que la
fin de ltat durgence nest pas synonyme de moindre protection, mais que
lessentiel de lapport de ses mesures est prsent derrire nous : leffet de
surprise sest largement estomp, les chiffres montrent un essoufflement.

 236

Au moment de la premire prorogation, mon groupe sest divis sur le

vote. Je pense quil votera majoritairement contre cette nouvelle prorogation.
Je souhaite, monsieur le ministre, vous interroger sur le passage dun tat
durgence visant sattaquer au projet terroriste un tat durgence dsormais
utilis au maintien de lordre public. Il sera trs utile de regarder le fondement des
dcisions prises par les tribunaux administratifs pour mettre fin aux interdictions
de paratre notifies par le prfet de police de Paris une dizaine de personnes.
Nous avions fait savoir que nous pensions quil sagissait dune mesure exagre
et disproportionne quand elle concernait les militants cologistes au moment de
la COP21. La justice administrative semble nous donner raison. Votre rflexion
tiendra-t-elle compte des fondements voqus par le juge administratif ?
Enfin, quel intrt y a-t-il proroger ltat durgence sur lensemble du
territoire ? M. le rapporteur a utilis largument de la proximit en faisant
rfrence aux atroces attentats de Bruxelles : est-il ncessaire, pertinent et
proportionn de maintenir ltat durgence partout en France, y compris dans les
territoires doutre-mer ?
M. Philippe Gosselin. Sans doute, monsieur Coronado, lefficacit des
dispositions de ltat durgence diminue-t-elle, comme en atteste le rapport, et
cette tendance se confirmera-t-elle dans les mois qui viennent ; cest la preuve que
ltat durgence ne saurait tre lalpha et lomga de notre politique de lutte contre
le terrorisme.
Cela tant dit, nous sommes en lespce sur la mme longueur dondes que
le Gouvernement et navons aucun problme dADN, monsieur Goasdou,
mme si, sans prtendre un clivage caricatural entre lordre qui serait droite et
le dsordre gauche, nous n'avons pas les mmes prventions en matire de
scurit. La prorogation, en effet, est ncessaire, car lEuro de football et le Tour
de France sont deux vnements majeurs mme si dautres pourraient sajouter
la liste comme, au hasard, la foire de Lessay, monsieur le ministre (Sourires.)
Sans doute aurions-nous pu anticiper davantage ces deux grands rassemblements
populaires, comme lavaient propos certains de nos collgues, ce qui nous aurait
vit non pas une sance de dbat et de contrle, lun et lautre tant parfaitement
sains dans une dmocratie, mais la rptition de grandes dclarations.
Mme en priode dtat durgence, le sentiment existe que le traitement
des manifestants nest gure diffrent de celui que prvoit le droit commun. Je
pense Nuit Debout , aux manifestations de Rennes et de Nantes, celles qui
ont lieu aujourdhui mme : on pourrait sattendre que lapproche adopte soit
diffrente en priode dtat durgence, mais cela ne semble pas toujours tre le
cas.
Quen est-il de la fatigue de nos forces de lordre, auxquelles nous rendons
tous hommage ? Le risque de surchauffe existe : comment prserver le moral des
troupes et grer lorganisation des services face la pression laquelle ils seront
soumis dans les prochaines semaines ?

 237

Enfin, quid de la sortie de ltat durgence, qui ne pourra pas connatre

dextinction progressive comme dautres mesures ? Dautres dispositions sontelles prvues pour que nous soyons prts le moment venu ?
M. Jean-Frdric Poisson. Permettez-moi tout dabord de revenir sur
lutilisation que font le ministre et certains collgues de la permanence de la
menace terroriste. Plus on dira que la menace terroriste se renforce, ce qui est vrai,
et moins il sera ais de justifier la leve de ltat durgence. Or, on a tant
convaincu les Franais quil n'existe pas dautre moyen que ltat durgence pour
lutter contre le terrorisme que, le jour o il faudra y mettre un terme, il sera trs
difficile dexpliquer lopinion publique que les services de police continuent
nanmoins de travailler et que notre pays est en scurit. Certes, la menace
persiste, incontestablement, mais il me semble dlicat den faire un argument, car
elle ne steindra pas le 27 juillet au matin.
Dautre part, lEuro et au Tour de France succderont dautres
vnements symboliques qui rassemblent des foules, quil sagisse des ftes de
Bayonne, de la rentre des classes, du 11 novembre ou que sais-je encore. Ds
lors, la prorogation de ltat durgence ne saurait se justifier par le calendrier. De
ce point de vue, monsieur le ministre, la cohrence de votre argumentation ne me
semble pas si solide.
Troisimement, je ne comprends pas pourquoi vous renoncez aux
perquisitions administratives. De deux choses lune : soit celles effectues aprs la
dcision que le Conseil constitutionnel a prise de censurer la possibilit
deffectuer des saisies de donnes informatiques taient inutiles, auquel cas il ne
fallait pas les faire, soit elles taient utiles, auquel cas il faut les poursuivre.
Contrairement M. Larriv, jestime que, lorsquune information concernant un
projet dattentat apparat, rien nempche de saisir un juge pour quil ouvre une
information judiciaire spcifique et ordonne une perquisition judiciaire chez la
personne vise. Cependant, le Gouvernement, puisquil souhaite proroger ltat
durgence ce quoi je ne suis pas favorable , devrait maintenir, par cohrence,
la possibilit deffectuer des perquisitions administratives. Pourquoi abandonner
cette disposition, mme sil nest plus possible de saisir toutes les donnes
informatiques ? Comme vous lavez-vous-mme indiqu, monsieur le ministre, les
perquisitions servent notamment lever des doutes et saisir des armes.
Jen viens aux manifestations. Sous la Ve Rpublique, le droit de
manifester nest pas un droit constitutionnel. Cest la Convention europenne des
droits de lhomme qui prvoit la libert de manifester ses opinions et impose aux
pouvoirs publics le devoir dorganiser cette libert si elle sexprime dans le cadre
de manifestations sur la voie publique. Nanmoins, la jurisprudence franaise et
europenne prvoit clairement que ce droit de manifester peut tre suspendu en
cas de menace grave lordre public ou si aucun dispositif policier nest
susceptible de contenir la manifestation en question. Autrement dit, monsieur le
ministre, il y a l un problme non pas de principe, mais dapprciation des
circonstances.

 238

De ce point de vue, je reconnais volontiers que le ministre de lIntrieur

est mieux plac que le vice-prsident de la commission des Lois pour apprcier la
gravit du risque que prsente pour lordre public telle ou telle manifestation et
pour constater que des dispositifs policiers sont ou non capables de la contenir. Je
constate simplement que les manifestations qui se droulent depuis quelques jours
donnent systmatiquement lieu des dbordements, que les forces de lordre sont
toujours mises en difficult et que des policiers sont chaque fois blesss. Sans
mconnatre les garanties des droits fondamentaux qui existent dans notre pays,
cest en me fondant sur ce constat que je vous ai demand dordonner aux prfets
dinterdire ces rassemblements qui menacent la scurit de nos concitoyens et
placent les forces de lordre dans une situation extrmement difficile, comme en
attestent les incidents sur lesquels Mme Appr vous a interrog lors des questions
dactualit et les dbordements qui ont lieu en ce moment mme Paris. En effet,
je ne crois pas que les dispositifs ordinaires permettent dy faire face.
Enfin, lutilit oprationnelle des gardes statiques effectues dans le cadre
de lopration Sentinelle a souvent t mise en cause : avez-vous dcid dy
mettre fin ? Que pouvez-vous nous dire de cette opration Sentinelle, dont la
premire consquence est un affaiblissement sans prcdent du moral des troupes
qui y participent ?
M. le ministre. M. le prsident Raimbourg a expos la thorie selon
laquelle ltat durgence aurait mut : initialement conu pour protger la France
contre le terrorisme, il se serait transform en dispositif dordre public. Une fois
nest pas coutume, je ne partage pas du tout lanalyse du prsident et rejoins plus
volontiers celle de Mme Bechtel. En effet, la menace terroriste nous oblige
mobiliser en abondance les moyens publics et les forces de scurit intrieure pour
protger les Franais contre ceux qui veulent nous frapper. Or, en cas de troubles
lordre public qui ne relvent pas de cette menace terroriste, nous ne pouvons plus
assurer cette mobilisation. Ltat durgence permet alors de recourir aux moyens
de police administrative ncessaires pour dployer le volume de forces requis par
le devoir de protection des Franais contre le risque terroriste. Faute de raisonner
ainsi, on ne comprendra pas les raisons pour lesquelles nous devons prendre
certaines mesures administratives autorises par ltat durgence pour contingenter
des rassemblements susceptibles de provoquer de graves troubles lordre public,
qui divertiraient ici ou l les forces de scurit de leur mission de protection contre
la menace terroriste. Autrement dit, il est erron de prtendre que le
Gouvernement a souhait changer dobjectif. La motivation du Gouvernement est
la suivante : il faut protger les Franais contre le risque terroriste et, dans le
contexte particulier dune menace imminente, prserver un volume de forces de
scurit permettant dy parvenir. Pour ce faire, il est ncessaire de prendre des
mesures de police administrative pour viter daffecter ces forces des missions
secondaires.
M. Larriv stonne que seules 69 assignations rsidence soient en cours,
alors que plusieurs milliers de personnes sont radicalises. Le fichier des
personnes signales pour la prvention et la radicalisation caractre terroriste

 239

(FSPRT), coordonn par ltat-major oprationnel de prvention du terrorisme

(EMOPT), et qui volue quotidiennement, comprend environ 13 000 noms. Il
nest videmment pas ncessaire dassigner toutes ces personnes rsidence : la
trs grande majorit dentre elles nmettent que des signaux trs faibles, et leur
assignation rsidence ne respecterait pas le principe de proportionnalit qui
conduit le juge laccepter ; dautres, au contraire, mettent des signaux trs forts,
au point quils sont incarcrs ou sous le coup dun contrle judiciaire, et la
question de leur assignation ne se pose donc pas. Jajoute quil y a eu jusqu
400 assignations rsidence, et nous avons renonc certaines dentre elles pour
nous conformer la jurisprudence du juge administratif. Le raisonnement
consistant juger insuffisant le nombre actuel dassignations face au volume de
personnes radicalises nest donc pas juste.
Dautre part, le juge administratif et le Conseil dtat ont
considrablement durci les critres en vertu desquels ils acceptent de proroger les
assignations rsidence. Rcemment, le juge administratif a par exemple demand
la transmission au ministre de lIntrieur de dossiers judiciaires afin daccepter la
prorogation ou lentre en vigueur dassignations administratives, demandes
auquel le procureur de la Rpublique a parfois fait droit, et parfois non. Il va de soi
que nous devons tenir compte de la jurisprudence du juge administratif avant de
dcider dune assignation rsidence.
M. Larriv ma galement interrog sur les blocages administratifs de sites
internet et la fermeture de mosques salafistes. Pourtant, il a activement particip
au dbat sur la loi du 13 novembre 2014, en faveur de laquelle il a vot. Il sait
donc parfaitement que cette loi contient toutes les mesures de police
administrative ncessaires pour bloquer lesdits sites et drfrencer leurs adresses,
et que tous les dcrets dapplication correspondants ont t pris. Cest dailleurs au
titre de cette loi que jai continu de proposer depuis lentre en vigueur de ltat
durgence des mesures de police administrative de blocage de sites appelant au
terrorisme.
Quant aux mosques salafistes, le dlai du contradictoire nest pas
dirimant lorsquil y a urgence. Mme lorsquun dfaut de procdure ma oblig
prsenter une nouvelle dcision en conseil des ministres afin de relancer le
contradictoire dans une affaire concernant une association tablie Lagny, nous
ne nous sommes aucunement trouvs dans des dlais excessifs qui nous auraient
empchs dagir vite. Nous agissons donc comme nous le devons.
Pouvez-vous mindiquer, monsieur Larriv, combien de mosques
salafistes ont t fermes entre 2002 et 2012 ? Aucune. Le phnomne de
salafisation, de radicalisation et de communautarisme tait pourtant tel quil aurait
pu justifier de telles dcisions. Combien de prcheurs de haine a-t-on expulss au
cours de cette priode ? Combien en a-t-on expuls depuis ? Jinvite la
commission des Lois se pencher sur ces chiffres. Cessons donc les dclarations ;
concentrons-nous sur laction.

 240

Si nous renonons aux perquisitions administratives, cest parce quelles

ont t effectues demble et dun coup, pour viter que les personnes concernes
sy adaptent afin dy chapper. De plus, en labsence de rforme constitutionnelle,
la saisie et lutilisation des donnes numriques, qui constituent le volet le plus
utile de la perquisition administrative, ne sont plus possibles. Le maintien de cette
mesure na donc plus gure de raison dtre.
M. Fenech me demande si les moyens consacrs la lutte antiterroriste ne
sont pas sous-dimensionns. Il est vrai quils sont plus sous-dimensionns quils
ne le seraient si 13 000 emplois navaient pas t supprims dans les forces de
scurit intrieure, et si leur budget navait pas subi une rduction de 17 %, une
poque qui nest pas si lointaine. Au contraire, au cours de ce quinquennat, nous
aurons cr 9 000 emplois supplmentaires dans la police et la gendarmerie. La
ritournelle politique, ressasse pour des raisons partisanes, selon laquelle il ne se
serait rien pass aprs le mois de janvier 2015, est tout fait errone. Deux lois
antiterroristes avaient dj t adoptes avant cette date, 432 emplois
supplmentaires avaient t crs la direction gnrale de la scurit intrieure
(DGSI) et ses crdits hors titre 2 avaient t augments de 12 millions deuros par
an. Aprs le mois de janvier, de nombreuses autres mesures ont t prises. Le plan
de lutte antiterroriste, tout dabord, a prvu la cration de 1 500 emplois ainsi
rpartis : 500 emplois supplmentaires en plus des 432 emplois prcits la
DGSI ; 500 emplois au sein du renseignement territorial qui en avait bien besoin,
tant la rforme des renseignements gnraux avait affaibli nos capteurs dans les
territoires ; 126 emplois supplmentaires la direction centrale de la police
judiciaire (DCPJ) ; 32 emplois supplmentaires la direction des moyens
informatiques du ministre de lintrieur pour moderniser certaines applications
comme CHEOPS, qui fdre lensemble des fichiers constitus en matire de
terrorisme et de criminalit. Outre les crdits inscrits en loi de finances, le budget
du ministre de lIntrieur a t augment de 233 millions deuros consacrs aux
forces de scurit intrieure. Sy ajoutent, monsieur Fenech, les 900 emplois
destins faire face limmigration irrgulire, dont vous avez vot la cration
par un amendement parlementaire lautomne 2015 et qui sont fort utiles dans le
cadre du rtablissement des contrles aux frontires intrieures ainsi que pour
aider Frontex, qui monte en puissance, contrler les frontires extrieures de
lUnion europenne. Enfin, le Prsident de la Rpublique a annonc devant le
Congrs la cration de 5 000 emplois supplmentaires, dont les deux tiers seront
pourvus en 2016.
Voil linventaire des efforts budgtaires exceptionnels consentis en
faveur du ministre de lIntrieur. Jajoute, monsieur Fenech, que nous venons de
signer avec les organisations syndicales un protocole portant sur des mesures
catgorielles, pour un montant de 800 millions deuros, et incluant une
augmentation de 30 % de lindemnit journalire dabsence temporaire (IJAT)
verse aux units de forces mobiles indemnit qui navait pas t augmente
depuis quinze ans , ainsi quune augmentation de lindemnit de sujtion spciale
police (ISSP) et de la prime dofficier de police judiciaire (OPJ), et la possibilit
pour un certain nombre de policiers de bnficier dun avancement beaucoup plus

 241

rapidement quauparavant. Je pense que les policiers, qui ont sign ce protocole
une immense majorit, se rendent compte des efforts que nous faisons pour
soutenir nos forces.
Faut-il organiser des fan zones en cas de risque terroriste ? Dois-je
rappeler que le prsident de lorganisation politique laquelle vous appartenez
avait propos que lon annule la COP21 ? Notre raisonnement est un peu diffrent.
Nous estimons en effet que ce nest pas parce quun attentat vient de se produire
que la France ne doit plus tre la France, et que, en annulant ces vnements, nous
enverrions aux terroristes le message que nous avons peur et quils ont gagn, ce
qui nest pas une bonne manire de mener la guerre. Certes, ds lors que nous
avons dcid de maintenir ces manifestations, nous devons tre capables dassurer
la protection de nos concitoyens, ce qui implique que nous y consacrions des
moyens. Mais il faut avoir la franchise de reconnatre que, ce faisant, nous ne
garantissons pas pour autant le risque zro , car celui-ci nexiste pas, y compris
dans lhypothse o lEuro 2016 ne serait pas maintenu.
Cest ce raisonnement qui a conduit Alain Jupp, dont je nai pas le
sentiment quil soit totalement irresponsable, demander que lEuro 2016 soit
maintenu et que le Gouvernement signe avec les villes htes de la comptition et
lUnion des associations europennes de football (UEFA) une convention
dfinissant les comptences de chacun. Il na absolument pas rclam la
suppression des fan zones, et jai tenu avec lui deux confrences de presse pour
exposer les conditions dans lesquelles nous allons les maintenir.
Monsieur Verchre, les moyens mobiliss dans le cadre de lEuro 2016
sont trs prcisment dfinis par la convention que je viens dvoquer. Jai ainsi
adress ce matin lensemble des prfets une note dans laquelle je prcise les
units de forces mobiles que nous mobiliserons dans le cadre de cette
manifestation. En outre, jai indiqu, au terme dun travail qui a dur de nombreux
mois, la manire dont les forces spcialises Recherche, assistance, intervention,
dissuasion (RAID), Groupe dintervention de la Gendarmerie nationale (GIGN),
Brigade de recherche et dintervention (BRI) seront rparties sur lensemble du
territoire national, de manire garantir leur intervention rapide en cas
dvnement ou de tuerie de masse hors vnement. Contrairement ce que jai lu
sous la plume dun certain nombre dexperts, cette rpartition nest pas de nature
crer une concurrence entre ces forces, puisque chacune dentre elles a un
territoire dintervention particulier. En revanche, il est possible que le GIGN
intervienne en zone de police la place du RAID, et inversement. Mais tout cela
se fera dans une grande cohrence.
Par ailleurs, le criblage est assur par les services du renseignement
intrieur. Aux termes de la convention que nous avons signe, lUEFA est en
charge de la scurit dans les stades, les communes de la scurit dans les fan
zones et les forces de scurit intrieure de la scurit dans les villes o sont
implants les stades et les fan zones. Elles seront ainsi prsentes proximit de ces
lieux pour assurer le filtrage des entres et les palpations de scurit.

 242

La rpartition des forces a donc t effectue, les agents de scurit prive

ont t recruts par les collectivits la direction de la formation du ministre du
travail a t mobilise cette fin et le criblage aura lieu. Un comit de pilotage
national a t mis sur pied, et nous travaillons avec les maires et avec lUEFA.
Tout cela est valu quotidiennement, et la responsabilit de chacun est dfinie de
manire extrmement prcise.
En tout tat de cause, si je supprimais les fan zones, un trs grand nombre
de Franais iraient regarder les matches dans des bars, sans bnficier dune
protection aussi importante que celle qui sera assure proximit des fan zones
ds lors que je ne peux pas mettre des gardes statiques devant chacun des bistrots
o nos concitoyens se rassembleront. La scurit est-elle mieux assure mme
si, je le dis trs clairement, il existe toujours un risque dans des espaces
organiss de manire permettre une intervention rapide le cas chant, ou si les
spectateurs se dispersent dans lensemble de la ville sans que lon puisse tre
certain de pouvoir intervenir de manire aussi efficace ? Je vous invite y
rflchir.
Jen viens aux manifestations des forces de lordre. Celles-ci ne
manifesteront pas, demain, parce que nous avons supprim des emplois nous en
avons cr 9 000 ou parce quelles sont insatisfaites des mesures catgorielles
que nous leur avons proposes : elles viennent de signer, dans leur immense
majorit, un protocole de 800 millions deuros. Elles manifesteront, demain, parce
quelles estiment que, compte tenu de leurs efforts, elles ont droit au respect et la
considration des Franais, et elles ont raison.
Lorsque les forces de lordre qui sont mobilises depuis des mois pour
assurer la protection de nos concitoyens contre un risque terroriste imminent et de
graves difficults, mais aussi la protection des frontires et des lieux de culte, tout
en luttant contre la dlinquance sont confrontes des casseurs qui, au nom de
lexistence de violences policires, estiment pouvoir sen prendre elles, alors
quelles incarnent ltat de droit, cela pose un problme. Elles ont donc envie de
dire quelles sont de plain-pied dans la Rpublique et la dmocratie, quelles
accomplissent une tche difficile, quelles sefforcent de remplir correctement, et
quelles ont droit, en contrepartie, un minimum de respect.
Il faut interdire les manifestations, dites-vous. La dcision du Conseil
constitutionnel du 19 fvrier est extrmement claire cet gard : linterdiction
dune manifestation nest possible que si ltat ne peut pas mobiliser les forces qui
permettent de maintenir lordre public. Vous estimez que laction des casseurs
dmontre lincapacit de ltat de maintenir lordre public. Mais des casseurs, il y
en a eu dans toutes les manifestations contre le contrat premire embauche (CPE)
je dispose mme dun bilan extrmement prcis de leurs trophes. Or,
lpoque, je nai entendu aucun dput de la majorit dnoncer la chienlit ,
dplorer que lautorit de ltat soit remise en cause et prconiser linterdiction
des manifestations.

 243

Jajoute que, selon le Conseil constitutionnel, lorsque ltat durgence a

t dcrt, les principes de proportionnalit doivent continuer de sappliquer. Je
peux interdire, sans prendre le risque dtre censur par le juge, une manifestation
organise, Rennes, pour casser, car il sagit, non pas du droit de manifester, mais
dun dlit. Et il est beaucoup plus dlicat de maintenir lordre public dans une
manifestation de casseurs que dans une manifestation de personnes sincres, qui
doivent au contraire tre protges contre les agissements de ces derniers. Voil la
difficult laquelle nous sommes confronts.
Je vais prendre un autre exemple, monsieur Fenech. Aujourdhui, nous
avons pris la dcision dinterdire certaines personnes de paratre des
manifestations. Qua dit le juge administratif ? Dans sa dcision dont je vais
prendre connaissance dans le dtail et laquelle nous nous conformerons, bien
entendu , il indique que nous ne pouvons pas prononcer une telle interdiction si
nous ne disposons pas dlments suffisants prouvant absolument que ces
individus ont dj particip des manifestations violentes. Mais si nous disposons
de tels lments, nous navons pas besoin de leur interdire de paratre des
manifestations : nous les judiciarisons. Le juge administratif rend ainsi fragile la
sparation entre ce qui relve de la judiciarisation et ce qui relve de la prvention
et de la police administrative.
Sur ce sujet, vous adoptez une position politique. Pour ma part, je pense
que, dans le cadre de ltat durgence, il faut avoir une position juridique,
lgaliste. Je ne peux donc pas vous suivre sur ce point.
M. Bompard est parti. Je lui enverrai donc ma rponse par crit, mme si
sa dclaration nen appelait pas.
Mme Capdevielle ma interrog sur les prochaines ftes de Bayonne, qui
se droulent durant cinq jours et pour lesquelles de nombreux participants sont
attendus. Chaque anne, un dispositif de scurit et de secours important sappuie
sur des renforts de forces mobiles, des brigades anti-criminalit (BAC) et des
services dappui judiciaire. Ce dispositif sera maintenu et affin par le prfet avec
les organisateurs et le renseignement, et orient vers une stratgie danticipation.
La possibilit de prpositionner un lment de forces dintervention rapide est
dores et dj envisage.
Aprs ltat durgence, la loi du 13 novembre, la loi sur le renseignement
et la loi Urvoas nous permettront de prendre un ensemble de mesures
administratives prventives.
En ce qui concerne les interdictions de paratre, monsieur Coronado, je le
rpte, ma philosophie est la suivante : lorsque le juge a dit le droit, on applique sa
dcision. On peut dire : Voil ce que pense le juge , mais on ne peut pas dire :
Ce que le juge pense est bien ou mal . Telle est ma conception du droit et de
lexercice de mes responsabilits.

 244

Par ailleurs, les menaces sont relles outre-mer. Japprcie ltat durgence
en fonction, non de la distance qui spare un territoire de la mtropole, mais de la
menace qui pse sur celui-ci. Cest pourquoi je ne suis pas favorable ce quon le
remette en cause outre-mer.
Monsieur Gosselin, concernant linterdiction des manifestations dans le
cadre de ltat durgence, jajouterai un argument ceux que jai exposs
linstant. Ce nest pas parce que vous interdisez une manifestation que les gens ne
manifesteront pas. Et si vous pensez quil nen serait pas ainsi sous un autre
gouvernement qui incarnerait, lui, lautorit de ltat, vous vous trompez. Lide
selon laquelle les forces de lordre pourraient, si lon interdisait les manifestations,
se reposer dans la perspective de leur mobilisation pleine et entire dans le cadre
de ltat durgence et de la crise terroriste est une pure illusion.
M. Philippe Gosselin. Ce nest pas ce qui a t dit, monsieur le ministre.
M. le ministre. Jai interdit une manifestation Rennes. Les gens sont
tout de mme venus ; ils taient 700. Pour que cette interdiction soit respecte, il a
donc fallu mobiliser des forces de lordre.
Monsieur Poisson, en ce qui concerne les gardes statiques et lopration
Sentinelle, ainsi que je lai dj dit devant la commission des lois et la commission
de la dfense, je crois quil faut passer des gardes statiques des gardes
dynamiques. Cest en effet le caractre alatoire de la garde qui dissuade le
terroriste de se rendre sur tel ou tel territoire, car il sait quil peut y rencontrer des
forces de lordre tout moment. Nous avons mis en place ce type de garde de
faon exprimentale dans trois arrondissements Paris en ce qui concerne la
protection des lieux de culte de confession juive, qui mobilisaient de nombreuses
gardes statiques. Nous travaillons en trs troite collaboration avec la communaut
juive et, si lexprience est concluante, nous gnraliserons progressivement ce
dispositif.
M. le prsident Dominique Raimbourg. Monsieur le ministre, nous vous
remercions.